Derecho Administrativo III. Tema 1: La posición jurídica del ciudadano ante las Administraciones Públicas. 1. Concepto de administrado. Según García de Enterría, administrado es cualquier persona física o jurídica considerada desde su posición privada respecto a la Administración Pública o sus agentes. Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas: - Las personas físicas o jurídicas que tengan capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles. - Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el Ordenamiento Jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa a los menores incapacitados (se obtiene por procedimiento judicial). Circunstancias que pueden modificar la capacidad de obrar del administrado: la nacionalidad, la vecindad, el sexo, edad, una enfermedad, el domicilio, condena penal, el procesamiento y la imposición de una sanción administrativa. 2. Situaciones jurídicas de los administrados. El administrado puede encontrarse en una situación jurídica de ventaja o activa, que comporta una ampliación de su esfera jurídica, y, por otro lado, en una situación jurídica de desventaja, gravamen o pasiva, que supone una limitación o minoración de su esfera jurídica. 2.1. Situaciones jurídicas activas. 2.1.1. Potestad. La potestad es un poder efectivo y genérico, atribuido previamente por el ordenamiento que habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo: derecho a la tutela judicial efectiva, capacidad de interponer recursos administrativos frente a actos que puedan ser lesivos. 2.1.2. Los derechos subjetivos. Los derechos subjetivos implican el reconocimiento por el orden jurídico de un poder a favor de un sujeto concreto, que lo puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones o deberes, y que implica la tutela judicial de dicha imposición. La potestad nace de una ley o del ordenamiento, mientras que el derecho subjetivo nace dentro de una relación jurídica concreta (contratos, actos). Esta figura permite a una persona exigir a la administración una obligación o conducta concreta (sea de hacer o de no hacer). Por ejemplo: licencia de obra o de caza (es una actividad prohibida y solicita esa licencia para desarrollar la actividad, que es un derecho individual). 2.1.3. Interés legítimo. Hay que diferenciar entre titular de un derecho subjetivo (interesado), como un opositor afectado porque se favoreció a otro y titular de un interés legítimo (un tercero afectado), como un vecino de una discoteca que hace mucho ruido). La jurisprudencia señala que el concepto de interés legítimo no puede confundirse con el interés simple (interés objetivo en que se cumpla la legalidad). 1 2.2. Situaciones jurídicas pasivas. Las sujeciones son la situación pasiva correlativa a la de potestad. El administrado está sujeto, genéricamente, a las potestades de la Administración. Es decir, debe soportar los efectos de la potestad sobre su propio ámbito jurídico. Por ejemplo, el sometimiento de los ciudadanos a la potestad reglamentaria. Los deberes consisten en el comportamiento, positivo o negativo, que se impone al administrado, normalmente mediante una norma jurídica. Por ejemplo, el deber de contribuir al gasto público nace en una relación jurídica concreta. Las obligaciones son el comportamiento, positivo o negativo, que se impone de manera concreta al administrado, normalmente mediante un acto administrativo o mediante una relación jurídica determinada. Suponen la concreción de un deber. Por ejemplo, la declaración de IRPF o el IVA. 3. Los derechos fundamentales y las libertades públicas. Los derechos fundamentales son los previstos en los arts. 15 a 29 y el 30.2 de la CE. Según el derecho administrativo, clasificamos los derechos fundamentales en: - Los que se configuran como un derecho individual frente al Estado. Son los denominados derechos libertad-autonomía cuya vulneración necesita una orden judicial. Son el derecho a la vida, a la integridad física, inviolabilidad del domicilio, la integridad… - Aquellos que pretenden asegurar el control de los gobernantes por parte de los gobernados. Son los derechos de libre participación (art. 23.1 CE), derecho a la participación política. - Derechos económicos y sociales. Obligan al Estado a realizar una prestación positiva a favor de los ciudadanos, con el fin de asegurar unas libertades reales. Por ejemplo, el derecho a la educación, sanidad, servicios públicos… 3.1. El derecho de petición. El derecho de petición es un derecho fundamental recogido en el art. 29.1 de la Constitución, el cual proclama que “todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. También llamada cláusula de cierre del sistema, se puede invocar para pedir todo aquello que no esté recogido por una norma concreta. Por ejemplo, no puedo pedir una beca en base a este artículo, pero sí una piscina pública para Badajoz. Se regula en la LO 4/2001 de 12 de noviembre, del Derecho de Petición, la cual amplia el sujeto de “todos los españoles” a “toda persona natural o jurídica”. Los militares solo podrán ejercer este derecho de forma individual. El destinatario será cualquier institución pública, administración o autoridad (sujeto pasivo). Objeto: las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia que se encuentre incluida en la competencia del destinatario. No son objeto del derecho de petición solicitudes, quejas o reclamaciones para los que el ordenamiento jurídico prevea un procedimiento especial. Procedimiento: las peticiones se deberán formular por escrito (por cualquier medio) y debe incluir la identidad del solicitante, nacionalidad si la tuviera, lugar o medio elegido para la práctica de notificaciones, el objeto y el destinatario. Si las peticiones son colectivas, todos los peticionarios deben figurar y firmar. Los peticionarios tendrán derecho a formular sus peticiones a la AGE en cualquier lengua oficial y obtendrán la respuesta en la lengua de su elección. La lengua en las peticiones que se dirigen a las instituciones autonómicas y entidades se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica. La Administración o institución que reciba la petición acusará el recibo de esta y lo notificará al interesado en los 10 días siguientes. Tramitación: recibido el escrito, la administración comprobará su adecuación a los requisitos previstos. Como consecuencia se podrá declarar su inadmisión o tramitarse la petición. 2 Si el escrito de petición no reúne los requisitos necesarios o no reflejara los datos con suficiente claridad, se le requerirá al peticionario que subsane los defectos en un plazo de 15 días, tras los cuales se considerará por desistido en su petición y se notificará su archivo. Lo habitual es que la petición sea admitida a trámite, en cuyo caso la Administración deberá contestar en un plazo de 3 meses. Si no contesta o la contestación no reúne los requisitos necesarios, se podrá recurrir ante los órganos jurisdiccionales, que obligarán a la administración a contestar de manera motivada, pero en ningún caso podrá obligarla a acceder a lo pedido (el efecto del silencio administrativo será desestimatorio). 4. Los derechos de los ciudadanos en la ley 39/2015. El art. 13 de la LPAC (Ley 39/2015) contiene una formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, aunque existen otros derechos reconocidos a lo largo del articulado de esta y otras leyes. En Extremadura existe también el Decreto 149/2004, de 14 de octubre, por el que se aprueba la Carta de Derechos de los Ciudadanos, que, entre otros, reconoce derechos relacionados con la Administración. 4.1. Derecho a información y orientación. Se reconoce el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del ordenamiento jurídico (art. 13.d LPAC). Se trata de información general, por lo que no se exige la acreditación de ser interesado en un procedimiento concreto. Se impone a los sujetos obligados la publicación en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web, de forma periódica y actualizada, de la información que resulte relevante para garantizar la transparencia de su actividad y el control de la actuación política. La información administrativa se ha visto reforzada con las Cartas de Servicios, documentos que contienen información de interés para los ciudadanos en relación con los órganos administrativos y que están a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. 4.2. Derecho a utilizar las lenguas oficiales. Se reconoce el derecho a los ciudadanos a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y el resto del ordenamiento (art. 13.c LPAC). La LPAC establece el principio de libre elección de la lengua oficial en los procedimientos gestionados por la AGE. Respecto de los procedimientos tramitados por las CCAA, se remite a lo que establezca la legislación autonómica correspondiente. Por otra parte, establece la obligación de traducir al castellano los documentos que tengan que surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, y los dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. 3 5. Actividades de participación y control sobre la Administración. El derecho a participar en las funciones administrativas hace referencia al mandato constitucional hacia los poderes públicos para que estos faciliten la participación de todos los ciudadanos en la vida política (art. 9.2) y, sobre todo, a la mención que hace el art. 129.1 al establecimiento de formas de participación de los interesados en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar general. Se trata, por tanto, de un derecho constitucional de configuración legal. La doctrina distingue habitualmente dos clases de participación: - Orgánica, en la cual el ciudadano se inserta en un órgano administrativo. Los órganos pueden tener carácter consultivo o decisorio (art. 15 Ley 40/2015). - Funcional, que consiste en la actuación del administrado desde fuera del aparato administrativo, aunque ejercitando funciones materialmente públicas en colaboración con la Administración (arts. 18.1 y 71 LBRL). 6. El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos. Los sujetos de este derecho son, en principio, las personas, aunque no todas están legitimadas para acceder a la información, sino que se les puede exigir una mayor cuantificación, en función de la clase de documento de que se trate. El objeto de este derecho son los “archivos y registros”, lo que incluye los documentos administrativos en cualquier soporte y contenido. Este derecho se ejerce mediante una petición individualizada y se hace efectivo a través de la consulta o mediante obtención de copias, previo pago, en su caso, de las tasas legalmente establecidas. 7. Los actos del administrado. Los actos administrativos son los que proceden de la AP, la única que tiene capacidad para dictarlos. El ciudadano, en ningún caso podrá dictar actos administrativos, sino algunos que tengan trascendencia en derecho administrativo. Para García de Enterría, los actos jurídicos que puede realizar el administrado son: - Petición y solicitudes. Se entiende por petición el ejercicio del derecho fundamental de petición. La solicitud supone hacer una petición amparándose en la aplicación de una norma. La Administración no solo tiene el deber de contestar (como en la petición), sino que tiene que acceder a la solicitud si se cumplen los requisitos establecidos en una norma. - Aceptación. Se trata de un acto de asentimiento del administrado, que se produce con posterioridad a la actuación de la Administración, y que es requisito de eficacia de dicha actuación. - Recurso. Acto por el que el administrado impugna un acto de la administración que estima contraria a Derecho. - Reclamación. Puesta de manifiesto de una crítica o queja sobre la actuación administrativa, como puede ser una queja por el trato recibido en una oficina pública. - Renuncia. Es el acto administrativo por el que éste abdica (renuncia a un derecho) de una titularidad jurídica que le corresponde. - Opción. Supone la elección entre dos posibilidades, una declaración de voluntad del administrado mediante la que éste elige entre diversos efectos posibles. - Requerimiento. Es una solicitud para que la Administración cese en una determinada actuación. - Declaración. Consiste en una manifestación de conocimiento del administrado sobre unos determinados hechos. Por ejemplo declaración de la renta. 4 Tema 2: la expropiación forzosa. 1. Naturaleza y justificación de la potestad expropiatoria. La potestad expropiatoria es una potestad administrativa. La propiedad ha de servir a una necesidad colectiva, como se establece en la CE (función social de la propiedad y sometimiento a la riqueza del país y el interés general). 2. Sujetos de la potestad expropiatoria. Art. 3.1 REF : A los efectos del presente Reglamento, se entiende por expropiante el titular de la potestad expropiatoria; por beneficiario, el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria, y que adquiere el bien o derecho expropiados, y por expropiado, el propietario o titular de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de la expropiación. 2.1. Expropiante. Art. 3.2 REF: El Estado, la Provincia y el Municipio, dentro de sus respectivas competencias, son los únicos titulares de la potestad de expropiar. A estos se les suman las CCAA. En las ejercitadas por el Estado, el órgano encargado es el Delegado y el Subdelegado de Gobierno, en las Administraciones locales son el Alcalde y el Presidente de la Diputación (salvo excepciones LBLR) y en las expropiaciones autonómicas es el Presidente de la CA (Art. 3.3 REF). 2.2. Beneficiario. El beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado. La consecuencia de esta posición es que al beneficiario se le atribuye la obligación de indemnizar al expropiado. Con frecuencia, la posición de beneficiario y expropiante coinciden. El beneficiario tiene la función de impulsar el procedimiento de expropiación, es decir, informar al expropiante de su voluntad a través de un informe que lo justifique (siempre que expropiante y beneficiario sean distintos). La LEF establece que la expropiación puede darse por motivos de utilidad pública o interés social: en el primer caso los beneficiarios son siempre entidades públicas o concesionarios privados de las mismas; en el segundo, los beneficiarios pueden ser personas de derecho público, particulares… 2.3. Expropiado. El expropiado es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiación. Como interesado en el procedimiento tiene derecho a percibir la indemnización expropiatoria. Art. 1 LEF: … se entenderá comprendida (en esta Ley) cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento… No existen excepciones en cuanto a la condición de expropiado. Por tanto, ni el Estado ni las Administraciones pueden pretender quedar exoneradas de una expropiación. Por lo que se refiere a los bienes de la Iglesia Católica, debemos acudir a lo dispuesto en los concordatos entre España y la Santa Sede, por lo que la Administración puede expropiar bienes eclesiásticos, aunque con un derecho de audiencia y la descalificación canónica en caso de que sean bienes “sagrados”. 5 Art. 3.1 LEF: Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación. Art. 4 LEF: 1. Siempre que lo soliciten, acreditando su condición debidamente, se entenderán también las diligencias con los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como con los arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos. En este último caso se iniciará para cada uno de los arrendatarios el respectivo expediente incidental para fijar la indemnización que pueda corresponderle. 2. Si de los registros que menciona el artículo tercero resultare la existencia de los titulares a que se refiere el párrafo anterior, será preceptiva su citación en el expediente de expropiación. La Administración deberá reconocer la condición de expropiado al propietario de la cosa o titular del derecho objeto de expropiación (Art. 3.1 LEF). Los titulares de otros derechos o intereses sobre el objeto expropiado tendrán la posibilidad de ser considerados expropiados en dos casos: si la titularidad secundaria consta en registros públicos o si ellos lo solicitan acreditando su condición debidamente (Art. 4 LEF). Art. 8 LEF: La cosa expropiada se adquirirá libre de cargas. Sin embargo, podrá conservarse algún derecho real sobre el objeto expropiado, si resultase compatible con el nuevo destino que haya de darse al mismo y existiera acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho. La titularidad expropiada se adquirirá por la AP libre de cargas, a excepción de que la Administración expropiante pueda conservar algún derecho sobre el bien, siempre que resulte compatible con el fin. Solo arrendatarios rústicos, urbanos y precaristas tienen derecho a una indemnización independiente de la del expropiado, el resto de titulares secundarios deberá hacer valer sus derechos sobre el justiprecio recibido por el expropiado. En caso de que no aparezcan titulares o fueran incapaces y no tuvieran representación legal, las diligencias las realizará el Ministerio Fiscal. En caso de que se prescindiese de su presencia, estaríamos ante una vía de hecho. 3. El objeto de la potestad expropiatoria. En los arts. 1 LEF y 1 y 2 REF se establece que pueden ser objeto de la potestad expropiatoria “todos los derechos e intereses de naturaleza patrimonial”, sean de derecho privado o público, con la única excepción de los derechos de naturaleza no patrimonial (derechos de la personalidad). La expresión “propiedad privada” excluye de la expropiación los bienes demaniales de dominio público, ya que una de sus características es la inalienabilidad, que no puede ser rota más que por un acto de desafectación. Normalmente, el bien expropiado exige una transformación, pero hay supuestos en los que no es necesaria por la propia naturaleza del bien. 4. La causa expropiandi. La expropiación debe legitimarse en una causa precisa, tasada y estimada por Ley. Se precisa en los arts. 33.3 CE y art. 1 LEF la “causa de utilidad pública o interés social”. Art. 9 LEF: Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado. Así pues, el fin de la expropiación no es la mera privación de la propiedad o el sacrificio que ello supone, sino el destino posterior. El beneficiario queda gravado con la carga de realizar ese destino específico y de ellos depende la validez de la expropiación. 6 Art. 10 LEF: La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa. La potestad expropiatoria, además, requiere para su ejercicio una declaración previa de rango legal que contemple los motivos de utilidad pública o interés social que se invocan en la expropiación. Esta es la regla general, escasamente utilizada por culpa de la LEF, que prevé excepcionar esta exigencia mediante la aprobación de los planes de obras y servicios del Estado, CCAA, provincias y municipios (art. 10 LEF) 5. El contenido de la expropiación. Art. 1 REF: Toda intervención administrativa que implique privación singular de propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos, a que se refiere el art. 1 de la LEF, es una expropiación forzosa a todos los efectos. La expropiación debe acordarse imperativamente mediante un acto administrativo de gravamen, que restringe la esfera de derechos o intereses del destinatario. Debe distinguirse de figuras afines, como la venta forzosa (en cuyo caso la Administración obliga a un empresario a vender algunos de sus bienes, pero bajo las condiciones del empresario). 6. El procedimiento expropiatorio. 6.1. El procedimiento expropiatorio general. La potestad expropiatoria se manifiesta mediante un procedimiento legal que se caracteriza también como un conjunto de garantías para los particulares dirigidas a la defensa eficaz de sus derechos patrimoniales: - Un fin de utilidad pública o interés social “causa expropiandi”. - El derecho del expropiado a la correspondiente indemnización. - La realización de la expropiación conforme a lo dispuesto en las Leyes. El procedimiento general se abre con la llamada “declaración de necesidad” de la ocupación, que concreta en bienes la causa expropiandi. De esta fase inicial nace la individualización de los bienes concretos frente a la abstracta exigencia de utilidad pública o interés social. La fase siguiente, una vez que se han individualizado los bienes y sus titulares, es la valoración y tasación de los bienes, la fase de justiprecio. Finalmente, el procedimiento se cierra con el pago y la ocupación del objeto expropiado. Frente al poder expropiatorio exorbitante de la Administración, se ha previsto que el procedimiento administrativo expropiatorio se subdivida en actos administrativos resolutorios al finalizar cada fase y que son recurribles ante la jurisdicción contenciosa. 7 6.2. La declaración de necesidad de ocupación. Supone concretar en unos bienes determinados (esto corresponde al beneficiario), o en una parte de los mismos, las exigencias de utilidad pública o interés social, con independencia de los propietarios o titulares de derechos a que afecten. Art. 15 LEF: Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obre o finalidad de que se trate. Art. 18 LEF: 1. Recibida la relación señalada en el artículo anterior, el Gobernador civil abrirá información pública durante un plazo de quince días. 2. Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios. Art. 19 LEF: 1. Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. En este caso, indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue. 2. En el caso previsto en el párrafo segundo del artículo diecisiete, cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de subsanar posibles errores en la relación. Art. 20 LEF: A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en la información pública, el Gobernador civil, previas las comprobaciones que estime oportunas, resolverá, en el plazo máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos tercero y cuarto. Art. 21 LEF: 1. El acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio. 2. Dicho acuerdo se publicará en igual forma que la prevista en el artículo dieciocho para el acto por el que se ordene la apertura de la información pública. 3. Además habrá de notificarse individualmente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, si bien en la exclusiva parte que pueda afectarlas. Art. 23 LEF: Cuando la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de una parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte antieconómica para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada, podrá éste solicitar de la Administración que dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca, debiendo decidirse sobre ello en el plazo de diez días. Dicha resolución es susceptible del recurso de alzada previsto en el artículo anterior, y no se dará el recurso contencioso-administrativo, estándose a lo dispuesto en el artículo cuarenta y seis. Art. 46 LEF: En el supuesto del artículo veintitrés, cuando la Administración rechace la expropiación total, se incluirá en el justiprecio la indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación parcial de la finca. 8 La LEF obliga a una resolución sobre esa necesidad de ocupación, la cual inicia el expediente expropiatorio (art. 21 LEF). El procedimiento supone: 1) Singularizar los bienes a expropiar, su extensión y los titulares afectados. 2) Autoriza a debatir posibles alternativas de ocupación de bienes distintos, con localización distinta de la obra. 3) Permite controlar la extensión necesaria para la ocupación. Una vez el expropiado recibe la relación de bienes y derechos formulada por el beneficiario, se abre el trámite de información pública por el medio correspondiente, para que cualquier persona pueda formular alegaciones (art. 18 LEF). A la vista de las alegaciones, el expropiante debe resolver en el plazo máximo de 20 días, en el que se nombra a los interesados a los que deberán dirigirse los sucesivos trámites y a los que debe notificarse de forma fehaciente (art. 20 LEF) Tanto el art. 19 como el 18.2 LEF, permiten oponerse dentro del procedimiento de información pública a la necesidad de ocupación “por razones de fondo o forma”, ““indicando los motivos por los que debe considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación como más conveniente al que se persigue”. El art. 15 LEF establece que la necesidad de ocupación debe concretarse en los “bienes o derechos que sean estrictamente indispensables”, aunque se prevé que se incluyan bienes necesarios para previsibles ampliaciones de obra. Conforme al art. 23, caben las expropiaciones parciales. Si la división de la finca resulta antieconómica para el propietario, este podrá solicitar que la expropiación sea total. La Administración podrá rechazar esta petición, en cuyo caso se incluirá en el justiprecio una partida indemnizatoria de los perjuicios que produzca la forzosa división de la finca (art. 46 LEF). La contestación de los requerimientos que se realicen en el periodo de información pública podrá ser objeto de impugnación. Podrá ser objeto del recurso de alzada en el caso de acuerdos adoptados por delegados y subdelegados del gobierno ya que no agotan la vía administrativa. Podrán ser objeto de recurso de reposición los acuerdos de declaración de necesidad de ocupación dictados por alcaldes y órganos autónomos que sí agotan la vía administrativa. 6.3. La fijación del justiprecio. El expropiado quedará compensado con una indemnización pecuniaria que restablezca, al menos en principio, el valor del objeto expropiado elemento esencial del art. 1 LEF. Esta fase inicia cuando es firme el acuerdo de necesidad de ocupación. El valor de los bienes o derechos se refieren al momento de iniciarse el expediente de justiprecio, sin que se tengan en cuenta las plusvalías consecuencia del proyecto (art. 36 LEF). Caben distintas formas de determinación del justiprecio: Acuerdo amigable o mutuo acuerdo (Art. 24 LEF): La Administración y el particular convenir la adquisición de los bienes o derechos objeto de expropiación libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas parte llegar a dicho mutuo acuerdo. Se refiere a la determinación amistosa de la valoración del bien, en los quince días siguientes a la notificación del acuerdo de necesidad de ocupación, ya que de lo contrario, se seguirá un procedimiento de determinación forzosa del justiprecio. 9 Jurado provincial de expropiación. En defecto de acuerdo amigable, la LEF prevé la formalización de las posiciones de las partes, mediante las llamadas “hojas de aprecio”, que comienza presentado el expropiado previo requerimiento de la administración expropiante. Si el beneficiario acepta la hoja de aprecio del expropiado, se llega a mutuo acuerdo y el expediente concluye. Si, como es normal, la hoja del beneficiario discrepa de la del expropiado, se da a este último un trámite de réplica en el que puede ratificar o modificar a la baja y justificar sus posiciones. En este caso queda formalizada la discrepancia y entra en juego el jurado provincial de expropiación. Las resoluciones del Jurado deberán ser motivadas y pueden ser impugnadas. No obstante, la decisión es ejecutiva y basta con el pago de la indemnización por el beneficiario para poder pasar a la ocupación, sin perjuicio de lo que determine el Tribunal de lo contencioso. Las vías de recurso frente a las decisiones dictadas por el jurado provincial de expropiación variarán dependiendo del sujeto afectado. Así, si la impugnación del acto procede del expropiado, este podrá optar entre la interposición del recurso potestativo de reposición o el recurso contencioso-administrativo. Por el contrario, si es el beneficiario por causa de utilidad pública el que considera perjudicado su derecho por la resolución administrativa dictada por el jurado, deberá seguirse la técnica de la declaración de lesividad prevista en el art. 107 de la Ley 39/2015 en base al principio general de que la Administración no puede atacar sus propios actos, además de resultar perjudicial para el expropiado la revocación del mismo. Art. 48 LEF: 1. Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis meses. Abonado el justiprecio puede procederse a la ocupación o ejercicio del bien o derecho expropiado. Cuando el expropiado rehúse recibir el precio cuando exista litigio entre el beneficiario y el expropiado o entre el propietario y los titulares secundarios, se consignará el pago en la Caja General de Depósitos. Si transcurridos seis meses no se hiciera efectivo el pago de la cantidad, esta devengará automáticamente interés legal en favor del expropiado hasta que se proceda a su pago. Si transcurren dos años sin hacer efectiva la cantidad del justiprecio, será necesario proceder a una nueva tasación del bien. 7. La expropiación urgente. Este tipo de expropiaciones se regula en el art. 52 de la LEF. Excepcionalmente el Consejo de Ministros puede declarar urgente la ocupación de bienes afectados por la expropiación motivada por una obra o finalidad determinada. Esta declaración de urgencia produce importantes consecuencias pues, por un lado, se considera cumplido el trámite de necesidad de la ocupación de los bienes y, por otro, dará derecho a la ocupación inmediata (antes de haber fijado y pagado el justiprecio). 8. La reversión. El art. 54 de la LEF establece que, en caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera una parte sobrante o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de una indemnización. Esta es la llamada reversión, por la que se habilita al expropiado a ejercer un derecho a recuperar el bien expropiado que ya permanece sin causa formal en poder del beneficiario. 10 Los supuestos en los que procede la reversión son: - Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación (transcurridos 5 años desde la posesión del bien). - Cuando, realizada la obra o establecido el servicio, quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados. - Cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a las obras o servicios que motivaron la expropiación. - Suspensión de las obras durante más de dos años por culpa o causa imputable a la Administración Pública o al beneficiario. El ejercicio del derecho de reversión produce dos efectos: 1) La devolución del bien expropiado. 2) La devolución del justiprecio pagado en su momento por el beneficiario actualizado. Excepcionalmente se procederá a una nueva valoración del bien (o del derecho) si estos hubieran experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionen su valor o si se hubieran incorporado importantes mejoras. Por tanto, la indemnización reversional incluirá el valor del bien, el valor de las mejoras y el valor de los daños causados. 9. La vía de hecho. Art. 125 LEF: Siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la Administración ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida. Art. 126 LEF: 1. Contra la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de las piezas separadas, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, con excepción del caso previsto en el número tercero del artículo veintidós. 2. Asimismo ambas partes podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos que sobre el justo precio se adopten. En este caso el recurso deberá fundarse en lesión cuando la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente o en trámite oportuno. 3. En todo caso, el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la presente Ley. La vía de hecho es todo ataque a la propiedad, derechos e intereses patrimoniales legítimos que provengan de la Administración, puesto que, implicando por su contenido una expropiación, no se ejercite por el cauce procedimental que la Ley prevé. Se trata de un apoderamiento de bienes o derechos sin mediar procedimiento alguno o mediando un procedimiento más o menos aparente, del que resultan de manera manifiesta irregularidades. Frente a la vía de hecho, el particular que la sufre puede reaccionar para proteger su patrimonio frente a la actuación irregular de la Administración mediante: 1) Interposición de un interdicto de retener y recobrar ante el orden civil, de manera que el juez puede reintegrar la posesión al expropiado. 2) Acción en vía contencioso-administrativa frente a la vía de hecho (Art. 25.2 de la LJCA). Glosario: REF: Decreto, de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa. LEF: Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa. LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 11 Tema 3: Las sanciones administrativas. 1. Justificación de la potestad sancionadora administrativa. Con la atribución de la potestad sancionadora se pretende que la Administración tenga en sus manos un potente medio para evitar la contravención de las normas, mediante la amenaza que constituye la posibilidad de imponer sanciones por la comisión de actuaciones ilícitas. En nuestro Estado de Derecho, nadie, salvo la Administración y los Tribunales de Justicia, tiene atribuciones para sancionar por sí mismo las conductas de los particulares. En la actualidad, el fundamento jurídico de la potestad sancionadora administrativa se encuentra en el art. 25 CE, el cual constitucionaliza el ius puniendi del Estado, es decir, un sistema dual de sistemas represivos, el derecho penal (delitos) y el derecho administrativo (infracciones administrativas). Diferencias entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador: - En el caso del Derecho Penal, los poderes públicos competentes para su aplicación son los Juzgados y Tribunales (con el Ministerio Fiscal ejerciendo la acción pública). En el Derecho Administrativo sancionador son las Administraciones Públicas. - Los procedimientos que han de seguirse para su aplicación son diferentes: proceso penal (el más garantista) y los procedimientos administrativos sancionadores. - Las instituciones sustantivas del Derecho Penal son los delitos, los cuales llevan aparejadas las correspondientes penas. En el Derecho Administrativo sancionador las instituciones correspondientes son las infracciones y las sanciones administrativas. 1.1. Régimen jurídico de la potestad sancionadora. Desde sus primeras sentencias, el TC ha puesto de manifiesto que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador”. Sin embargo, ni la ley 39/2015 ni la ley 40/2015 regulan de manera específica el procedimiento sancionador, sino que establecen principios generales, que no son más que la plasmación de los principios que derivan de la jurisprudencia constitucional que ha interpretado los arts. 24 y 25 CE. Partiendo de estos principios generales, es la legislación sectorial, que, en principio, debe tener rango de Ley, la que establece los regímenes sancionadores específicos. Y también será la normativa sectorial la que establezca los diferentes procedimientos sancionadores aplicables, aunque en este caso ya no resulta preciso que tenga rango de ley. 2. Los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora. 2.1. Legalidad (reserva de ley). Art. 25 Ley 40/2015: 1. La potestad sancionadora de las AAPP se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley. 2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario. El principio de legalidad sancionadora comprende una doble garantía: la garantía formal, ateniente al rango jerárquico que deben tener las normas sancionadoras, y la garantía material, referida al contenido mínimo de tales normas. La garantía formal (art. 25 de la Ley 40/2015) establece que las infracciones y sanciones administrativas tienen que venir establecidas con carácter previo en una norma que tenga rango jerárquico formal de Ley. Se trata por lo tanto de una auténtica reserva de ley, que veda a los Reglamentos la posibilidad de definir infracciones y sanciones, aunque se permite la utilización de otras normas con dicho rango, como los Reales Decretos Legislativos y RD Leyes. 12 Sin embargo, en el Derecho Administrativo Sancionador se permite a los Reglamentos entrar a colaborar con la ley en la tipificación de las infracciones administrativas (art. 27.3 Ley 40), pero en la Ley deben quedar suficientemente determinados los elementos esenciales de la infracción y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. Tampoco es contrario al principio de reserva de ley que la norma legal establezca como infracción el incumplimiento de otras normas de rango reglamentario: “normas sancionadoras en blanco”. Uno de los problemas en relación con el principio de reserva de ley en materia sancionadora se ha planteado en el caso de las entidades locales, las cuales, al disponer solo de potestad reglamentaria, no podían entrar a tipificar en sus Ordenanzas Locales como infracciones las contravenciones a las obligaciones previstas en dichos reglamentos locales. A partir de ahí se reformaron las LRJ-PAC y la LBRL mara permitir la tipificación de infracciones y sanciones por medio de las Ordenanzas Locales en determinadas materias. 2.2. Irretroactividad. Art. 26 Ley 40/2015: 1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición. El art. 9.3 de la Constitución garantiza expresamente el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Además, según el art. 25.1, la ley que establezca las infracciones y sanciones administrativas debe ser previa a la comisión de la infracción. También se recoge este principio de irretroactividad en el art. 26.1 de la Ley 40/2015 con similar dicción. Además, en el art. 26.2 se añade el principio complementario de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables. De estos principios se desprende que al infractor se le aplicará la legislación entonces vigente o la posterior, en función de cuál de ellas le resulte más favorable. No obstante, y a diferencia de lo que ocurre con los procedimientos penales, la retroactividad de lo favorable sólo se aplicará para revisar aquellos procedimientos administrativos sancionadores que “estén vivos”, pero no a aquellos en los que se haya dictado una resolución que sea firme. 2.3. Tipicidad. Art. 27 Ley 40/2015 Art. 27 Ley 40/2015: 1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local. 2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. El principio de tipicidad exige que la ley contenga una definición concreta pormenorizada y lo más exacta posible de la conducta que constituye la infracción. Es decir, el tipo infractor debe tener unos contornos legales perfectamente definidos, sin perjuicio de que el reglamento pueda colaborar con la ley con los límites expuestos. Queda prohibida la aplicación analógica “in peius”, es decir, en perjuicio del infractor, de las normas que definen las infracciones y sanciones (art. 27.4 de la Ley 40/2015). De tal manera que, si la conducta llevada a cabo no coincide exactamente con la recogida en la ley no puede ser objeto de sanción. 13 2.4. Culpabilidad. Art. 28 Ley 40/2015: 1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa. 3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable La responsabilidad es personal y deriva del hecho cometido. Sólo la persona que comete los hechos constitutivos de la infracción puede ser reputada como infractor y sancionada. No se puede trasladar la responsabilidad sancionadora a una persona ajena, salvo que la Ley establezca expresamente que el cumplimiento de la obligación de que se trate corresponda conjuntamente a varias personas, en cuyo caso, también responderán solidariamente de las infracciones y sanciones (art. 28.3). Se exige la concurrencia de dolo o culpa (art. 28.1). 2.5. Proporcionalidad. Art. 29 Ley 40/2015: 1. Las sanciones administrativas en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. 2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. Se concreta en una serie de criterios que deben seguirse a la hora de graduar cual es la sanción a aplicar en cada caso (art. 29.3): - El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. - La continuidad o persistencia en la conducta infractora. - La naturaleza de los perjuicios causados. - La reincidencia, por la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. 2.6. Prescripción. Art. 30 Ley 40/2015: 1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. 2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. En el ámbito sancionador significa que se extingue el derecho de la AP a perseguir una conducta infractora y, en su caso, a sancionarla. La ley 40/2015 ha extendido la institución de la prescripción a todas las infracciones y sanciones puesto que prevé plazos supletorios aplicables en los casos en los que la legislación sectorial no recoge ninguno. De esta forma queda asegurado que todas las infracciones y sanciones tienen un plazo de prescripción. El art. 30.2 de la Ley 40/2015 establece que se computará el día en el que se comete la infracción. El plazo puede quedar interrumpido, por lo que se paraliza la prescripción en el momento en que se inicia el procedimiento sancionador con conocimiento del interesado. Ahora bien, si el expediente se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable, se reanuda el plazo de prescripción desde cero. 14 2.7. Non bis in ídem. Art. 31 Ley 40/2015: 1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. Establece que nadie puede ser sancionado más de una vez por los mismos hechos y sobre la base del mismo fundamento. La aplicación de este principio tiene como consecuencia que, si existe un procedimiento penal por unos hechos, debe paralizarse todos los procedimientos administrativos sancionadores que se hayan seguido por los mismos hechos. Solo cuando exista una sentencia absolutoria o un sobreseimiento en la vía penal se podrán reanudar el procedimiento sancionador administrativo. 2.8. Las infracciones administrativas. Se puede definir la infracción administrativa como la acción u omisión que contraviene las normas, que está establecida como tal infracción en una norma con rango de ley y que no constituye infracción penal. En función de su gravedad las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves (art. 27.1 Ley 40). Otra clasificación que se puede hacer es en función de la clase de acción tipificada como infracción: - Infracciones de resultado, cuando la infracción consiste en la producción de un determinado resultado. Por ejemplo, conductor ebrio que produce daños en bienes de dominio público. Infracciones de peligro, en las cuales basta para su comisión con que se haya puesto un bien jurídico en peligro. Por ejemplo, conducir a una velocidad superior a la permitida. Infracciones formales, cuyo tipo infractor está constituido por la omisión de algún tipo de formalidad. Por ejemplo, el no llevar el permiso de conducir cuando se va conduciendo un automóvil. 2.9. Las sanciones administrativas. Una sanción administrativa consiste en la restricción o suspensión de un derecho o de un bien jurídico del sujeto responsable de la infracción, impuesta por la Administración como castigo, por la comisión de esa infracción administrativa. Las sanciones dos finalidades distintas. Una finalidad represiva (la de castigar el comportamiento que merece la represión) y la segunda es la de prevención general (intentar evitar que se vuelva a cometer una infracción en el futuro). Se han planteado problemas de delimitación entre las sanciones administrativas y otras figuras jurídicas afines. No son sanciones: la exigencia de intereses de demora, las multas coercitivas, la revocación de derechos por pérdida de los requisitos exigidos para su otorgamiento… Las clases de sanciones habitualmente previstas son: - La multa. La imposición de la obligación de abonar a la Administración una cuantía liquida de dinero. Las leyes pueden fijar una cuantía fija o un margen entre una cantidad mínima y máxima. - La suspensión de la autorización para el ejercicio de determinadas actividades. - La clausura o cierre de establecimientos, instalaciones o locales. - La inhabilitación para determinadas actividades. 15 3. El procedimiento sancionador. El procedimiento sancionador es el instrumento del que dispone la Administración para ejercer la potestad sancionadora que tiene previamente reconocida por la Ley. 3.1. Principios del procedimiento sancionador. 3.1.1. Presunción de inocencia. Art. 53.2b Ley 39/2015: los presuntos responsables tendrán derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. La presunción de inocencia comporta, en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, “que la sanción está basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponde a quien acusa (la Administración), sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio” (STC 76/1990). Debe considerarse el valor probatorio de las denuncias y actas levantadas por los agentes de la autoridad, aunque se trata de una presunción iuris tantum. 3.1.2. Garantía de procedimiento. El art. 63.2 de la Ley 39/2015 garantiza que no se pueda imponer una sanción administrativa sin que previamente se haya seguido el procedimiento administrativo sancionador legal o reglamentariamente establecido, prohibiendo así las “sanciones de plano”. El art. 63.1 ordena que la regulación de los procedimientos sancionadores establezca la debida separación entre la fase instructora y la fase resolutora, encomendándolas a órganos distintos, es decir, un órgano (el instructor) investiga y tramita el procedimiento para que sea otro órgano distinto el que adopte la resolución sancionadora. 3.1.3. Derechos del presunto responsable. Los presuntos responsables de la comisión de infracciones administrativas tienen los derechos generales que establece el art. 13 de la Ley 39/2015 y además otros derechos específicos de los procedimientos sancionadores, como son (art. 64.2): - Derecho a ser informado de la acusación. - Derecho a formular alegaciones y a usar todos los medios de prueba pertinentes para su defensa. - Derecho a conocer la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y a ser informado de la norma que atribuya tal competencia. 3.2. El procedimiento sancionador estatal. Regulado por la ley 39/2015, se aplica en los siguientes supuestos: - Por la AGE en aquellas materias en las que el Estado tenga la competencia exclusiva. - Por las Administraciones de las CCAA, en las materias en las que el Estado tenga competencia normativa plena. - Y por las AALL en aquellas materias en las que el Estado tenga competencia normativa plena y en lo no previsto en los procedimientos regulados en las ordenanzas locales. El procedimiento sancionador consta de tres fases diferenciadas: Iniciación, instrucción y resolución. 16 3.2.1. Iniciación. Art. 63.1 Ley 39/2015 – Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora: Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos. Art. 58 Ley 39/2015 – Iniciación de oficio: Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio con el acuerdo de iniciación o incoación dictado por la Administración. No obstante, este acuerdo se puede tomar por iniciativa propia del órgano competente, por orden superior, por petición razonada proveniente de un órgano que no es el superior jerárquico, o por denuncia. La denuncia es la forma más habitual de excitar la iniciación del procedimiento. Consiste en un acto jurídico de cualquier persona que, tenga o no obligación de hacerlo, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un hecho que puede constituir infracción administrativa. Habitualmente, las denuncias las formulan los agentes de la autoridad, aunque también la pueden formular los particulares. Si la norma no establece cual es el órgano competente para acordar el inicio del procedimiento, lo será el que ha de imponer la sanción. 3.2.2. Instrucción. Art. 77 Ley 39/2015. Inmediatamente anterior a la respuesta de resolución, tendrá lugar la audiencia de los interesados entre 10 y 15 días. Estos deberán alegar y presentar documentos y justificaciones que estimen oportunas en el plazo de 15 días. La propuesta de resolución se notifica a los interesados y se les da audiencia para que puedan, de nuevo, realizar alegaciones sobre la misma. 3.2.3. Resolución. Art. 85 Ley 39/2015. Los procedimientos administrativos sancionadores terminan mediante la emisión de un acto administrativo final que resuelve todas las cuestiones que se han planteado (la resolución). Dicha resolución debe ser motivada y contener la valoración de las pruebas practicadas, la fijación de los hechos que se entienden probados, la infracción cometida, la sanción cometida y la persona responsable. O, en su caso, contendrá la declaración de no existencia de responsabilidad. Si en el plazo de 6 meses no se ha producido y notificado la resolución, se da la caducidad del procedimiento. En este caso se dicta una resolución limitada a declarar la existencia de caducidad y acordar el archivo del expediente. Ello sin perjuicio de que, si no se ha producido todavía la prescripción de la infracción, la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento sancionador. El plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores suele variar según la materia de que se trate. 17 Tema 6. Los contratos del sector público: aspectos generales y tipología de los contratos. 1. Los convenios de la Administración en general: naturaleza y clases. Se distinguen cuatro categorías de convenios entre Administración y los particulares: - Convenios entre Administración y administrados: Este tipo de convenio está expresamente excluido de su consideración como contrato de la AP (art. 6.1 Ley 9/2017). - Los contratos de Derecho Privado. Son los que se celebran por organismos del sector público que no son AAPP. - Los contratos administrativos “strictu sensu”. En este tipo de convenios la Administración actúa en el mercado de bienes y servicios, efectuando cambios con los administrados y empresas. Hay una colaboración patrimonial, de tal manera que existe una equivalencia de categorías con los contratos existentes en el derecho privado. - Contrato-programa. Está previsto para los supuestos en los que el Estado contrata con empresas públicas o empresas privadas que reciben subvenciones de los PGE. 2. La figura del contrato administrativo: formación histórica y sentido actual. La figura del contrato administrativo nace a finales del siglo XIX en Francia y España. En una segunda fase, la doctrina dota de sustantividad propia al contrato administrativo. Desde entonces, para establecer el concepto de contrato administrativo, no se atiende a la jurisdicción sino al contenido sustantivo, donde existen cláusulas exorbitantes. Estas cláusulas son: - Privilegio de decisión unilateral y ejecutoria. Permite a la Administración decidir sobre la validez del contrato, la interpretación de las cláusulas, realización de prestaciones concretas, la imposición de sanciones por incumplimiento y la calificación del incumplimiento. - Ius variandi o factum principis. Permite a la Administración introducir modificaciones en el contrato. - Los contratos administrativos afectan a derechos de terceros aunque no formen parte del contrato. A finales del s. XX y como consecuencia de la entrada de España en las Comunidades Europeas se aprueba la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyos objetivos eran: incorporar al OJ español las medidas comunitarias, lograr mayor transparencia en la contratación pública y sistematizar un conjunto de normas dispersas en una única norma. Posteriormente reformada por la Ley 53/1999 que, a su vez, debido a los cambios de bastantes artículos, fue sustituida por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Más tardes se sucedieron la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, el Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. 3. La normativa comunitaria sobre contratación pública. La normativa comunitaria en materia de contratación pública se ha establecido principalmente mediante Directivas, como las últimas Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión y Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. 18 4. Las normas reguladoras de la contratación pública en el ordenamiento jurídico español. La norma esencial en esta materia es la Ley 9/2017 por la que se trasponen al Ordenamiento Jurídico Español las Directivas del Parlamento europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE. Art. 149.1 18 CE: El Estado tiene competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas. El desarrollo reglamentario de la Ley 30/2007 fue parcial, por lo que debe entenderse aplicable todavía el Reglamento General que desarrolló la LCAP en lo que no sea compatible con la LCSP (30/2007). La normativa autonómica es muy escasa y se refiere, sobre todo, a aspectos organizativos de la contratación, así como a cláusulas generales de los contratos o revisión de precios. En Extremadura se han aprobado una serie de Decretos anteriores a la LCSP relativos a: el Registro de Contratistas, creación y funcionamiento del Registro de Contratos Públicos, procedimientos centralizados de contratación de servicios y suministros, etc. Por otra parte, los sectores relativos a aguas, transportes, energía y servicios postales han sido objeto de regulación en una normativa reguladora distinta de la Ley 9/2017. También se excluyen las materias recogidas en los arts. 4 a 11 de la Ley 9/2017. 5. Objeto y finalidad de la Ley 9/2017. La Ley 9/2017 se encuentra fuertemente influenciada por la denominada “Estrategia Europa 2020”, en la que se aprueban las Directivas 2014/23, 2014/24 y 2014/25. Esta Ley se encarga de trasponer al Ordenamiento español las dos primeras, dejando la última a otra ley específica. Los objetivos fundamentales de la presente Ley son: conseguir una mayor transparencia en el ámbito de la contratación pública y obtener la mejor relación calidad-precio. En concreto, los objetivos que se persiguen con esta Ley se recogen en su art. 1: - Regular la contratación del sector público en términos de igualdad, transparencia y eficiencia. - Regular el régimen jurídico aplicable. - Incorporar en la contratación pública criterios sociales y medioambientales con el fin de obtener la mejor relación calidad-precio y aumentar la contratación con las Pymes. 6. Ámbito de aplicación de la Ley 9/2017. En el primer círculo incluye únicamente a las Administraciones Públicas. El segundo círculo intermedio, es el de los poderes adjudicadores, que comprende a las AAPP y los organismos de Derecho Público y las asociaciones constituidas por cualquiera de ellos. Es decir, no todos los poderes adjudicadores son AAPP, pero todas las AAPP son poderes adjudicadores. El tercer y último círculo, el exterior, incluye a todas las demás entidades públicas y privadas que se consideran integrantes del sector público. 19 7. Contratos regulados en la LCSP. Criterios de clasificación. 7.1. En función de la Entidad Pública Contratante. Los contratos del sector público tienen un régimen diferente en función de si son suscritos por una AP, un poder adjudicador o una de las restantes entidades, resultando así tres categorías de contratos: - Los contratos de las Administraciones Públicas. - Los contratos sujetos a regulación armonizada, que son los suscritos por los poderes adjudicadores. - Los contratos del resto de entidades que forman parte del sector público. 7.2. En función de su objeto. Contrato de obras (art. 13 LCSP). Es la figura más tradicional y regulada dentro de los contratos administrativos nominados. Se define como el que tiene por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación o demolición de un bien inmueble o aquellos trabajos que modifiquen la forma o sustancia del suelo o subsuelo. Contrato de concesión de obras (art. 14 LCSP). Tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones propias del contrato de obras, del que se diferencia porque en este caso la contraprestación no consiste exclusivamente en la percepción de un precio, sino en el derecho a explotar la obra ejecutada. Contrato de concesión de servicios (art. 15 LCSP). Lo que recoge el artículo no es verdaderamente un tipo de contrato, sino una técnica de gestión de los servicios públicos. La Administración podrá gestionar indirectamente los servicios de su competencia siempre que sean susceptibles de explotación por los particulares. Contrato de suministro (art 16 LCSP). Tiene por objeto proveer a la Administración de los productos o utensilios e incluso servicios relativos a esos bienes, necesarios para el cumplimiento de sus funciones. La LCSP lo define como aquel que tiene por objeto la compra, el arrendamiento o la adquisición de productos o bienes muebles, que no sean incorporales o valores negociables. Contrato de servicios (art. 17 LCSP). Su objeto son prestaciones de hacer, consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro, es decir, la realización de servicios diversos que no impliquen el ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos. Los servicios a prestar pueden ser de carácter técnico, económico, industrial, comercial, transporte, jurídicos… Contrato mixto (art. 18 LCSP). Cuando un contrato mixto comprenda prestaciones propias de dos o más contratos de obras, suministros o servicios, se atenderá al carácter de la prestación principal. 7.3. En función de su carácter. Según su carácter se distingue entre contratos administrativos y contratos privados de la Administración. Las reglas de competencia y de procedimiento son uniformes para todos los contratos que suscribe la Administración, independientemente de su carácter público o privado. El proceso de formación de la voluntad de la administración será jurídicamente relevante en todo caso, y debe justificarse conforme a los requisitos establecidos en la Ley. En relación a esto, se ha adoptado la teoría de los actos separables, una seria de actuaciones de la Administración que se tienen que producir de una determinada manera y ello con independencia de que el fondo del asunto sea un contrato administrativo o un contrato privado. Esta teoría viene reflejada en los artículos 25 y 27 de la LCSP. La fase de preparación y de adjudicación se regirá por la LCSP y estará sometida a la jurisdicción contenciosoadministrativa. Sin embargo, en cuanto a los efectos, cumplimiento y extinción, el contrato privado se regirá por el Derecho Privado (y se someterá a la jurisdicción civil). 20 La segunda matización consiste en que la regulación de fondo, de lo que va a ser la vida del contrato, no es unitaria ni entre los contratos administrativos ni entre los contratos privados. Existen tantos regímenes singulares como contratos celebrados con la Administración. Tema 7. Los contratos del sector público II: procedimiento, efectos y extinción. 1. Disposiciones generales. 1.1. Principios generales de la contratación pública. Principio de necesidad e idoneidad del contrato (Art. 28 LCSP): este principio exige que el objeto y contenido de cada contrato sea el idóneo para satisfacer las necesidades que pretendan cubrirse con el mismo. Impide así que “los entes del Sector Público celebren contratos que no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines institucionales”. Para garantizar el respeto de este principio, la LCSP establece que en la documentación preparatoria del contrato debe dejarse constancia, con precisión, de la naturaleza y extensión de las necesidades a que responde el contrato. Principio de libertad de pactos (art. 34 LCSP): 1. En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración. 2. Solo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando esas prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento como una unidad. La libertad de pactos no es incompatible con que la Ley determine un contenido mínimo de los contratos, ni tampoco con que se prohíba que se establezcan en el contrato derechos y obligaciones para las partes distintos de los previstos en los pliegos. Principios de igualdad y transparencia (art. 132 LCSP): 1. los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un trato igualitario y no discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de transparencia. Estos dos principios exigen que exista una efectiva libertad de concurrencia que, sin embargo, admite excepciones tanto respecto de las personas aspirantes a convertirse en contratistas como del procedimiento para seleccionar a quien vaya a serlo. Estas excepciones son: - Sobre las condiciones que deben reunir los empresarios. - La exigencia del requisito de clasificación. Las empresas tienen que acreditar que tienen solvencia técnica (se presume cuando tienen una determinada clasificación). - El procedimiento negociado en caso de que resulte necesario. Principio de confidencialidad (art. 133 LCSP): los órganos de contratación no podrán divulgar la información facilitada por los empresarios que estos hayan designado como confidencial en el momento de presentar su oferta, en particular la relativa a secretos técnicos y comerciales y otros aspectos de las ofertas. 1.2. Perfección y forma de los contratos. Los contratos de las Administraciones Públicas, y los sujetos a regulación armonizada, se perfeccionan mediante la adjudicación definitiva de los mismos, no con su formalización (firma). Por tanto, la formalización no tiene carácter constitutivo, lo tiene la adjudicación. El art. 37 prohíbe a la Administración contratar verbalmente, salvo en situaciones de emergencia. Por tanto, una vez que se adjudican a un determinado licitador se deben formalizar en un documento administrativo en el plazo de 15 días hábiles. 21 1.3. Invalidez de los contratos. Art. 38 LCSP: Los contratos celebrados por los poderes adjudicadores, incluidos los sujetos a regulación armonizada, serán inválidos cuando concurra en ellos algunas de las causas que los invalidan o cuando sean inválidos algunos de sus actos preparatorios o del procedimiento de adjudicación. Además de las recogidas en los arts. 47 y 48 de la Ley 39/2015, el art. 39 LCSP añade otras causas de invalidez, concretamente de nulidad de pleno derecho: - La falta de capacidad de obrar o solvencia económica, financiera, técnica o profesional del adjudicatario o encontrarse este en alguna prohibición para contratar con la Administración. - La carencia o insuficiencia de crédito presupuestario para celebrar el contrato. - La falta de publicidad. 2. Partes del contrato. 2.1. La Administración Pública. Dentro de cada Administración, será el órgano de contratación competente para contratar. AGE: el órgano de contratación son los Ministros y Secretarios de Estado (sin perjuicio de una posible desconcentración). Además, cuando el contrato supere los 12 millones de euros, es necesaria la autorización por el Consejo de Ministros. Organismos Autónomos y Entidades Públicas: la persona que ocupe la Presidencia o Dirección de estos. Administración Local: el Presidente de la Corporación o el Pleno del Ayuntamiento. La Ley prevé la existencia de un órgano administrativo con funciones de asistencia al órgano competente para la contratación: la Mesa de contratación, que se encarga entre otras cosas, de formular la propuesta de adjudicación (para apartarse de esta propuesta, el órgano de contratación debe hacerlo de manera motivada). También se prevén en el seno de los Ministerios la creación de las Juntas de Contratación. Además, las AAPP pueden crear centrales de contratación, servicios especializados que centralizan la contratación de obras, servicios y suministros. 2.2. El contratista. Art. 65 LCSP: Solo podrán contratar con el sector público las personas naturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, no estén incursas en alguna prohibición de contratar y acrediten solvencia económica y financiera y técnica o profesional. Algunas de las prohibiciones de contratar más relevantes son (art. 71 LCSP): - Haber sido condenado, mediante sentencia firme, por los delitos de asociación ilícita, tráfico de influencias, cohecho, fraudes y exacciones ilegales contra la Hacienda Pública o la Seguridad Social, contra los derechos de los trabajadores, malversación o contra el medio ambiente. Se han incorporado los delitos de terrorismo y la integración en organización o grupo criminal. - Haber sido declarado insolvente o estar sujeto a un procedimiento concursal. - No hallarse al corriente de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social. - Incurrir en los supuestos de incompatibilidad de altos cargos o empleados públicos previstos. - Haber dado lugar a la resolución de otro contrato con la Administración. 22 3. Garantías exigibles en la contratación del sector público. Garantía provisional: pretende asegurar el mantenimiento de las ofertas por parte de los licitadores hasta la adjudicación provisional. Se exige a todos los licitadores y se les devuelve cuando finaliza el procedimiento de selección, excepto al adjudicatario, que se le devuelve cuando constituya la garantía definitiva. Fianza < 3% del presupuesto). Garantía definitiva: pretende garantizar el buen cumplimiento del contrato. Corresponde al adjudicatario y su importe es del 5% del importe del contrato. En casos especiales se puede exigir una complementaria de hasta el 10% del importe de la adjudicación. Las garantías definitivas responderán de las penalidades impuestas al contratista en razón de la ejecución del contrato, de la correcta ejecución de las prestaciones, de los daños y perjuicios ocasionados a la Administración, de los gastos originados a la Administración por demora del contratista y por la incautación que pueda decretarse por la resolución del contrato (por culpa del contratista). 4. Preparación del contrato. Todo contrato de la Administración debe adjudicarse previa tramitación del correspondiente expediente de contratación, el cual se inicia por el órgano de contratación justificando la necesidad de ese contrato para los fines del servicio público. Solo se admite la contratación verbal en caso de emergencia. Además, el expediente de contratación puede tener carácter urgente, que debe motivarse y declararse expresamente; esto supone preferencia en el trámite y la reducción de algunos plazos. Al expediente se incorporarán necesariamente los pliegos, documentos donde se recogen las condiciones jurídicas, económicas y técnicas a las que ha de ajustarse la licitación, la adjudicación y la ejecución del contrato. La LCSP distingue cuatro clases de pliegos: los de cláusulas administrativas generales y especiales y los de prescripciones técnicas generales y particulares. Por último, a través del expediente de contratación se habilitan los gastos que el contrato conlleve para la Administración. La preparación culmina con el dictado, por el órgano de contratación, de una resolución motivada aprobando el expediente y disponiendo apertura del procedimiento adjudicador. Cuando se trata de contratos menores, el expediente se simplifica al máximo y se exige solo la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente. 5. Adjudicación del contrato. Quedan excluidos de los siguientes procedimientos los contratos menores, los cuales son objeto de una adjudicación que se hace directamente por el órgano de contratación. 5.1. Procedimientos de adjudicación. Procedimiento abierto: todo empresario interesado podrá presentar una proposición. La libertad de competencia es absoluta, se excluye cualquier negociación entre los licitadores. La Administración publicará la convocatoria en el Boletín correspondiente y también en el perfil del contratante. Procedimiento restringido: cualquier empresa puede presentar solicitud, pero solo podrán presentar proposiciones los empresarios seleccionados o invitados expresamente tras su solicitud. Se limita por tanto el principio de libertad de competencia. 23 Procedimiento negociado: se utilizará, como excepción, cuando no sea posible utilizar los anteriores, cuando no pueda adjudicarse el contrato sin negociaciones previas, cuando sea necesario para atender necesidades públicas, cuando el objeto del contrato tenga una especificidad técnica o artística, cuando sea complementario de otro contrato o cuando no alcance determinada cuantía. Puede ser con publicidad o sin publicidad. Las causas que justifican el procedimiento negociado se tienen que interpretar de manera restrictiva y deben constar en el expediente, si no, la adjudicación sería nula. Procedimiento de dialogo competitivo: es aplicable a contratos particularmente complejos. Se caracteriza porque se entabla dialogo entre el poder adjudicador y la empresa, con el objetivo de desarrollar una o varias soluciones para satisfacer las necesidades de contratación pública, sirviendo las soluciones encontradas para que los candidatos elegidos presenten una oferta. Procedimiento de asociación para la innovación: tiene como finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y su compra posterior. 5.2. Selección del adjudicatario. Las empresas interesadas en participar en el procedimiento de selección deben presentar, dentro del plazo, una proposición ajustada al modelo establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares acompañada de toda la documentación requerida. En cuanto a los criterios de selección de las ofertas, la Ley determina que debe adjudicarse el contrato a la oferta económicamente más ventajosa. Esta será la que más se ajuste a los criterios establecidos en el pliego de cláusulas y el anuncio de licitación (si solo existe un criterio, debe ser el precio más bajo). En todo caso, la adjudicación es un supuesto de discrecionalidad técnica y limitada, ya que solo se pueden tener en cuenta criterios objetivos. En la valoración y clasificación de las proposiciones presentadas interviene la Mesa de Contratación, la cual puede excluir a cualquier licitador que no cumpla los requisitos. La valoración se realiza en el plazo máximo de un mes. Tras la propuesta de la Mesa, el órgano de contratación acuerda la adjudicación provisional del contrato, abriéndose un plazo de 15 días hábiles para que se presente la documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos y se constituya la garantía definitiva. Esta adjudicación provisional puede ser recurrida. Transcurridos los plazos anteriores y, desestimado (en su caso) el recurso, se acuerda la adjudicación definitiva, perfeccionándose desde ese momento el contrato. 6. Efectos de los contratos administrativos. 6.1. Prerrogativas de la administración en la ejecución de los contratos administrativos. Poder de dirección, inspección y control. La Administración no puede desentenderse de la marcha de las actividades que son de su competencia (principio de competencia irrenunciable). Poder de interpretación unilateral. La Administración tiene la facultad de resolver de forma unilateral y ejecutoria las incidencias que surjan entre la Administración y el contratista con el fin de evitar perjuicio para el interés público. Poder de modificación unilateral del objeto del contrato (ius variandi). Aunque este poder tiene unos límites formales y materiales. Los primeros, en tanto que debe abrirse un expediente contradictorio con audiencia del contratista y justificarse las razones que exigen esa modificación. Los límites materiales son: deben existir causas nuevas e imprevistas, se debe compensar al contratista por la alteración económica, y se exime al contratista de la obligación de continuar el contrato cuando la modificación superase el 20% del presupuesto o suponga una alteración sustancial del proyecto inicial. Poder para acordar la resolución del contrato. Conlleva la consiguiente facultad de incautar las garantías que hubiese prestado el contratista. 24 6.2. Técnicas de garantía del equilibrio financiero del contrato. Compensación por el ius variandi. Si la Administración modifica el contrato debe compensar las consecuencias económicas negativas. Indemnización por el factum principis. Revisión de precios. Son requisitos: - Que se haya ejecutado ya el 20% del importe del contrato administrativo. - Que haya transcurrido más de un año desde la adjudicación del contrato. 7. Extinción de los contratos administrativos. Los contratos administrativos se extinguen por su cumplimiento o por su resolución. También pueden extinguirse por la declaración de nulidad del contrato. 7.1. La resolución de los contratos. Causas de resolución: - Causas relativas a la capacidad y solvencia del contratista: muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual, extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista y la declaración de concurso o de insolvencia. - Mutuo acuerdo. Deben existir razones de interés público que hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato. - Incumplimiento del contratista. Supone la incautación de la garantía y la obligación de indemnizar a la Administración por daños y perjuicios. - Causas imputables a la Administración: falta de pago en plazo, modificaciones del contrato que superen los límites cuantitativos… 25
