CSA LOS MIGRANTES LABORALES EN LA NEGOCIACION DEL COMERCIO DE SERVICIOS EN LA OMC I. ANTECEDENTES El desarrollo de normas y disciplinas dirigidas a promover la liberalización progresiva de los servicios en la OMT es un fenómeno relativamente nuevo, aun cuando en sus origines el GATT fue pensado como institución internacional dedicada, efectivamente, a las negociaciones mundiales en materia comercial en general, es decir, de bienes y servicios. Tradicionalmente, las actividades vinculadas con la prestación de servicios se consideraban estrictamente nacionales, ya sea porque muchos de ellos implican cuestiones particularmente sensibles, como la salud, la educación, la defensa, o porque la provisión de determinados servicios significa monopolios naturales (donde no tiene sentido que exista mas de un proveedor) como luz, agua, teléfonos. Por ultimo, porque los servicios tienen ciertas características que los hacen diferentes de los bienes. Cuestiones como el difícil almacenamiento o la intangibilidad hacen que no puedan ser transportados y por lo tanto habitualmente se los considera bienes que no pueden ser transados internacionalmente. Por otra parte, entre la prestación y el consumo se requiere de la proximidad entre el proveedor y el consumidor, y por lo tanto generalmente el comercio de servicios está ligado al movimiento de esos factores. Ya sea porque el prestador del servicio es una persona que viaja para dar una prestación o porque el proveedor es una empresa que se instala en el país para ofrecer un servicio. En la declaración Ministerial del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) de 1982 aparece por primera vez el tema de los servicios, introducido por Estados Unidos, con oposición de los países en desarrollo, por considerar que los principios y reglas aplicadas al comercio de mercancías no podían aplicarse a los servicios, con lo que este tema no podía llevarse a cabo en el marco del GATT. Luego en la Reunión Ministerial de Punta del Este en 1986, se lograron avances en las negociaciones, estableciéndose el Comité de Negociaciones 2 Comerciales (CNC), del cual dependía el Grupo de Negociaciones sobre Servicios (GNS). Posteriormente, tras la Reunión Ministerial en Montreal en 1988, se identificaron conceptos, principios y normas necesarios para la elaboración del marco multilateral sobre el comercio de servicios. A finales de 1989, en cumplimiento del mandato de Montreal, fue estructurado un documento en forma de Acuerdo, en donde fueron planteadas las bases del AGCS, en cuanto a la definición del comercio de servicios, cobertura, tratamiento especial para los países en desarrollo, disposiciones sobre el trato de nación más favorecida, el acceso a mercados y el trato nacional-. En diciembre de 1991 fue presentado un nuevo proyecto de acta final, que incluyó el texto completo del AGCS, el cual fue aceptado por el CNC en 1992. Finalmente, un año después se aprobaron los resultados de la Ronda Uruguay, que incluía el texto final del AGCS. Finalmente, el acuerdo entró en vigor en 1995, convirtiéndose en el tercero en el marco de la OMC, junto al tradicional Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y el tambièn nuevo Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPS, en ingles), y el tradicional Acuerdo General sobre Aranceles Aduanero y Comercio (GATT). Las negociaciones comenzaron en enero del 2000, siendo incorporadas en la ronda completa de negociaciones comerciales lanzada por la OMC en Doha, a finales del 2001. Allí se decidió que los gobiernos deberían presentar sus solicitudes de apertura de mercados de otros países antes de junio del 2002, y sus ofertas iniciales de apertura de mercados debía ser antes de marzo del 2003. Pero, al fracasar la reunión de Cancún, tales ofertas no se realizaron, y tampoco se establecieron nuevas fechas. A mediados del 2004, los gobiernos están tratando de alcanzar acuerdos marco que garanticen la continuación de la ronda general, y la fecha a que aspiran concretarlos es julio del 2004. Estos acuerdos incluirían elementos referidos a los servicios, incluyendo un nuevo plazo para que los países presenten sus ofertas. En los primeros meses del 2004, ya han presentado ofertas iniciales 42 miembros (contando a la UE como uno solo), que incluye a América del Norte, Asia (Japón, China Oceanía, Hong Kong, Singapur, Tailandia, Taiwán) y ocho países de América Latina: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, y Uruguay. Con ello, se ha alcanzado el 80% del comercio mundial de servicios. El objetivo actual es alcanzar a un número algo superior de países que presenten ofertas, alrededor de cincuenta, particularmente aquellos que piden liberalización agrícola, y que forman parte del G-20: Brasil, Egipto, India, Indonesia, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Sudáfrica y Venezuela. 3 II. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ACUERDO El AGCS define el comercio de servicios como alguna de las siguientes cuatro modalidades: - “suministro transfronterizo”: del territorio de un Miembro al territorio de cualquier otro Miembro; por ejemplo, conferencias telefónicas internacionales. - “consumo en el extranjero”: consumidores o empresas que hacen uso de un servicio en otro país, por ejemplo turismo - “presencia comercial”: empresas extranjeras que establecen filiales o sucursales para suministrar servicios en otro país, por ejemplo bancos extranjeros que se establecen en un país para realizar operaciones. Por lo tanto, es la modalidad que implica movimientos de capital. - “presencia de personas físicas”: particulares que se desplazan de su país para suministrar servicios en otro país. Se refiere tanto a trabajadores calificados como a no calificados. Por lo tanto, el tercer modo se identifica directamente con los flujos de inversión extranjera directa. En consecuencia, se ha dicho que por esta via la OMC avanza hacia el capitulo de la desregulación de la inversión. El AGCS tiene una forma especial de negociación. En lo que se refiere al principio de Trato Nacional, mediante el cual un país no puede aplicar medidas discriminatorias que beneficien a los servicios nacionales o a los proveedores nacionales de servicios, existen listas positivas, al contrario de los Acuerdos GATT y TRIPS, para los cuales existen listas negativas. Es decir, mientras que en el caso de las mercancías y la propiedad intelectual se alcanza un principio general y se listan las excepciones, en el caso de los servicios es necesario contraer compromisos específicos. Por esta vìa, las negociaciones en servicios quedan separadas del resto de las negociaciones, lo que implica que los compromisos que se asuman son completamente voluntarios. La OMC identifica 160 servicios que se transan internacionalmente: - transporte y distribución de servicios tales como aerolíneas y comercio mayorista. servicios al consumidor, como hoteles y cadenas de comida rápida. servicios públicos, como educación, salud y sanidad. servicios de reparación, como los talleres mecánicos para autos. servicios financieros, como aquellos ofrecidos por los bancos y compañías de seguros. servicios de utilidad pública, como electricidad, telecomunicaciones, agua y gas. Se excluyen los suministrados “en ejercicio de facultades gubernamentales”, como los sistemas de seguridad social y otros servicios públicos como la sanidad o la educación que no se preste en condiciones de mercado. 4 El Acuerdo tampoco es aplicable a las medidas que afectan a los derechos de tráfico aéreo ni a los servicios directamente relacionados con éstos, el que es regulado por los acuerdos internacionales sobre circulación del espacio aéreo. De esta forma, los compromisos que se asumen son una forma de liberalizar el acceso a los mercados y el trato nacional en cada una de las modalidades. Cada país presenta sus compromisos de liberalización en cada sector. Los compromisos asumidos se hacen extensibles a todos los países miembros de la OMC por el principio de Nación Más Favorecida. IV. EVALUACIÓN El resultado general y las diferencias de ofertas por tipo de países Una evaluación sobre la marcha de la negociación tiene que partir de lo que ha afirmado el documento de la última sesión extraordinaria del Consejo del Comercio de Servicios (abril 2004): que “los miembros tienen la impresión de que transcurrido un año desde la fecha de referencia para la presentación de ofertas, el número presentado es demasiado reducido y decepcionante el carácter minimalista de muchas de ellas”. Ello significa que las ofertas proponen consolidar una liberalización que es inferior al nivel real de liberalización en los servicios de un país. Diferenciando el caso de los países latinoamericanos del caso de los países industrializados, se obtiene que: - - - han suscrito menos compromisos en términos de número de sectores, pero el valor comercial de los sectores que mayoritariamente comprometió la región es importante. los compromisos se refieren sobre todo al modo 3, es decir, a la presencia de las empresas multinacionales en los mercados nacionales. las medidas impuestas por los países desarrollados son cuantitativa y cualitativamente más restrictivas al comercio que las impuestas por los países de América Latina y el Caribe, y en general por los países en desarrollo. tomando en cuenta las excepciones que cada grupo de países solicita, aplicando la norma autorizada, en los países desarrollados disminuye todavía más el valor de los compromisos específicos. En el caso especifico de la UE, la oferta excluye los servicios sanitarios y sociales, así como la educación y el audiovisual, con el objetivo de garantizar que los servicios públicos queden salvaguardados. 5 Argentina ha asumido compromisos de liberalización en casi todos los sectores para las modalidades 1, 2 y 3, mientras que tiene ha planteado algunos límites para el modo 4. Los compromisos afectan a los servicios prestados a las empresas, servicios profesionales (contabilidad, publicidad, arquitectura, ingeniería, informática, jurídicos), servicios de comunicaciones (telecomunicaciones, distribución), servicios financieros y servicios de turismo. Por otra parte, la privatización de los servicios públicos ya había significado una profunda liberalización unilateral en el comercio internacional de servicios, quitando prácticamente todas las restricciones a la participación de las empresas extranjeras en la provisión de servicios en el mercado local. Esto significó que Argentina esté mucho más expuesta que Brasil o Chile, e incluso, en algunos sectores, que el promedio de los países de la OCDE. V. EL MODO 4 Un tema de especial interés para el sindicalismo es capitulo del AGCS referido al movimiento temporario de personal de servicios, conocido como “modo 4”. Por el momento, los países industrializados están solo haciendo ofertas referidas a los trabajadores calificados, es decir, aquellos en los que están mas interesados. Al respecto ya se han hecho varias evaluaciones sobre la actitud restrictiva de estos países: OIT (2004) desarrolla la cuestión en su trabajo mas reciente (mayo 2004, para la 92° Conferencia) partiendo de que el modo 4 “parece ofrecer la forma optima de fomento de la circulación de personas calificadas, al menos en teoría. Por un lado, los países en desarrollo tienen un sobrante de personal calificado en el sector de los servicios, y el AGCS les brinda la oportunidad de sacar un mayor provecho gracias a ello en los países desarrollados. Por otro lado, el movimiento estrictamente temporal del Modo 4 disipa el recelo de los países desarrollados en lo que se refiere a la posibilidad de un asentamiento permanente”. Pero luego agrega que “el potencial de esta opción se ha visto gravemente restringido por lo limitado del compromiso al respecto de los países desarrollados y por las importantes barreras que dificultan el movimiento de las personas físicas. Los progresos en este ámbito se han visto coartados porque se ha confundido la migración de corta duración con la migración permanente, y porque se han tratado las cuestiones planteadas centrándose en el marco de la migración y no en el del comercio. Además, “el tramite lento y difícil para la negociación de este Modo “denota las inquietudes de las regiones más desarrolladas con respecto a la admisión temporal de personas que tal vez se queden luego de manera permanente”. - CIOSL señala que el Modo 4 no trata todos los derechos e intereses de los trabajadores calificados en cuestión, y que hay que advertir sobre la posibilidad de que se haga extensivo a los trabajadores menos calificados o a los trabajadores permanentes. 6 El Modo 4 otorga a los proveedores un poder sin limite para explotar a los trabajadores que utilizan y para reducir al mismo tiempo los derechos de los trabajadores existentes en los países de acogida. UNI agrega que las negociaciones para la presentación de ofertas nacionales, que son secretas, incluye episodios como el de que algunas empresas de servicios han solicitado aflojar las restricciones sobre los horarios de apertura de los comercios, y cambiar la legislación en materia de zonas para permitir a los gigantes minoristas construir sus hipermercados en un ambiente normativo mas relajado. V. PROPUESTAS SINDICALES UNI ha propuesto a sus afiliadas: Hay que prestar especial atención a cualquier nueva oferta de acceso a los mercados que pudieran estar preparando los gobiernos, y ver las implicaciones que tales ofertas podrían tener sobre la reglamentación de los servicios dentro de sus propios países. Por ejemplo: - en las leyes que rigen las zonas y horas de apertura de los comercios - las subvenciones cruzadas y las actividades de monopolio en los servicios de correos. - en las medidas de protección de la diversidad e identidad cultural en los servicios de medios de comunicación y del espectáculo - en los requisitos de servicios mínimos o limitaciones que se imponen a los bancos extranjeros o compañías de seguros. - en la gestión del flujo de trabajadores extranjeros temporeros y su trato no discriminatorio. Para la OIT (Organizarse en pos de la justicia social, 2004), “en todo caso, la expansión del comercio de servicios exigirá un consenso que no se limite al reconocimiento de los títulos y diplomas y a la mera simplificación de los tramites de obtención devisas y permisos de trabajo. Los compromisos contraídos al respecto se fundan esencialmente en conjeturas sobre la aplicación de las normas y leyes laborales de los países de inmigración en lo tocante al empleo de quienes prestan un servicio, pero es muy difícil lograr que se cumplan esas leyes y normas en la practica cuando el servicio entraña un contrato de breve duración”. En el caso de que se incorpore el Modo 4, para la CIOSL (El Mundo Sindical, Dossier 3, mayo 2004), lo menos que se debería exigir es que estipule el respeto de las normas internacionales del trabajo, y de la legislación nacional, como así también de todas las partes de los convenios colectivos existentes, la devolución de los aportes a la seguridad social, la plena participación de la OIT, toda forma de discriminación.