La técnica presupuestaria en momentos de crisis económica Jaime Iglesias Quintana Santa Cruz de Tenerife 16 octubre de 2009 Un entorno económico de crisis … Crecimiento en varios países de la UE 2004-2009 Tasa de variación ITALIA 4,5 ALEMANIA 3,5 FRANCIA 2,5 REINO UNIDO 1,5 ZONA EURO 0,5 ESPAÑA -0,5 -1,5 -2,5 -3,5 -4,5 -5,5 2004 JIQ 2005 2006 2007 2008 2009 (F) 2 … que ha afectado a las cuentas públicas Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009 Porcentaje del PIB 4 2 Alemania 0 -2 Reino Unido -4 Francia -6 -8 Italia -10 -12 España -14 2005 2006 2007 2008 2009 (p) Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010. JIQ 3 La presupuestación se adapta a las circunstancias económicas 1. Respuesta presupuestaria a la crisis: − Estabilizadores automáticos − Planes de estímulo − Presupuestos para 2010 2. Impacto de la presupuestación JIQ crisis en las técnicas de 4 1. RESPUESTA A LA CRISIS Estabilizadores automáticos: respuesta-alerta El presupuesto responde a los cambios en las condiciones económicas Caída de los ingresos (acentuada por rebajas fiscales previas Incremento de las prestaciones por desempleo (agravado por uso intensivo mano de obra en la construcción) Saldo presupuestario El presupuesto alerta de los cambios en las condiciones económicas: Ej. divergencias entre el presupuesto aprobado y ejecutado JIQ 6 Ingresos públicos Evolución de los ingresos del Estado En millones de euros 170.000 160.000 150.000 140.000 130.000 120.000 110.000 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 2.002 JIQ 2.003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (p) 2010 (p) Mercado laboral MERCADO LABORAL ESPAÑA En miles de personas Poblacion activa Ocupados Afiliados a la Seguridad Social Protección al desempleo Aportación del Estado 2000 18.228 15.782 15.236 8.053 0 2001 18.292 16.348 15.749 8.258 0 2002 19.037 16.825 16.188 8.928 0 2003 19.812 17.560 16.590 10.691 0 2004 20.447 18.288 17.162 11.089 0 2005 21.155 19.314 18.156 12.688 0 2006 21.812 20.002 18.770 13.578 0 2007 22.405 20.477 19.196 14.471 6 2008 23.065 19.857 18.306 15.777 6 2009 * 23.082 18.945 17.792 19.616 2.011 30.975 16.490 2010 * Septiembre JIQ En millones de euros Planes de estímulo La crisis actual ha exigido ambiciosos planes de estímulo: − Impacto directo en el presupuesto: Ej. Incrementos de gasto. − Operaciones (extra) presupuestarias: Ej. préstamos, garantías, etc. JIQ 9 Respuesta coordinada en la UE Plan de recuperación en la Unión Europea * − − − − − Estímulo fiscal equivalente al 1,5% PIB. Protección y creación de empleo. Inversión inteligente. Nivel de estímulo equilibrado y diferenciado. Reformas estructurales. * Consejo Europeo, 11-12 diciembre 2008 JIQ 10 Plan E 2. Empresas 1. Familias Ejes 4. Medidas financieras y presupuestarias 3. Empleo 5. Modernización económica JIQ 11 Medidas de estímulo fiscal en España Millones de euros Ámbito 2008 2009 DESDE EL ÁMBITO DE LOS INGRESOS 19.540 11.595 Rebajas fiscales 14.140 5.300 5.400 7.000 Otras - 145 Incremento de Impuestos sobre el tabaco e hidrocarburos - -850 Apoyo a la liquidez DESDE EL ÁMBITO DEL GASTO PÚBLICO Fondo Estatal de Inversión Local - 7.700 Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y Empleo - 3.000 Programa temporal de protección por desempleo e inserción - 450 19.540 22.745 TOTAL MEDIDAS FISCALES JIQ 11.150 12 Presupuestos 2010: refuerzo de la protección social 8,9% 4,7% 51,6% GASTO SOCIAL (Pensiones, Vivienda, Desempleo, Dependencia...). TRANSFERENCIAS A OTRAS ADMONES. (AATT, UE) 6,2% ACTUACIONES PRODUCTIVAS (I+D+i, Infraestructuras) 5,0% DEUDA PÚBLICA SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS (Justicia, Defensa, Seguridad Ciudadana...). 6,5% OTRAS ACTUACIONES ECONÓMICAS (Agricultura, Industria, Comercio...). 19,0% JIQ RESTO DE ACTUACIONES (Servicios generales, Admon. Financiera y tributaria...) Presupuesto 2010: gasto productivo CONCEPTO EDUCACIÓN INFRAESTRUCTURAS ESTADO + ORGANISMOS + EMPRESAS I+D+i civil JIQ Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1.525 1.620 1.935 2.485 2.933 2.988 3.089 18.072 18.281 19.592 21.387 23.642 24.600 24.005 2.904 3.688 4.869 6.541 7.677 8.203 7.946 Presupuesto 2010: restricción del gasto Comparación con presupuesto homogeneizado * 192.736 2009 3,9% 185.249 Gastos Gastosde depersonal personal retribuciones retribuciones0,3% 0,3% OEP 15% vacantes OEP 15% vacantes Gastos Gastoscorrientes corrientes 1,4% 1,4% (excluido (excluidopresidencia presidenciaUE) UE) Transferencias Transferenciascorrientes corrientes ministerios ministerios8,7% 8,7% (excluídos (excluídosSPEE, SPEE,Fondo Fondolocal, local,gasto gastosocial) social) Inversiones Inversiones Fomento: Fomento:1% 1%MMA: MMA:9% 9%Defensa: Defensa: ministerios 20% ministerios 20% (Defensa: (Defensa:31%, 31%,resto: resto:20%) 20%) Transferencias Transferenciascapital capital ministerios ministerios15% 15% (excepto Fondo local, (excepto Fondo local,convenios, convenios,Escuela Escuela2.0, 2.0, IMC, compensación coste electricidad) IMC, compensación coste electricidad) 2010 * Teniendo en cuenta los gastos no recurrentes y excepcionales aprobados en 2009 para hacer frente a la situación económica JIQ El consenso actual ante la crisis G20 G20 (Pittsburgh, (Pittsburgh, 24-25 24-25 sept. sept. 2009) 2009) Mantener Mantener las las medidas medidas extraordinarias extraordinarias de de estímulo estímulo monetario monetario yy fiscal, fiscal, así así como como de de apoyo apoyo alal sistema sistema financiero financiero hasta hasta que que elel crecimiento crecimiento se se consolide consolide Ecofin Ecofin (Goteborg, (Goteborg, 11 oct. oct. 2009) 2009) Las Las medidas medidas extraordinarias extraordinarias de de impulso impulso económico económico se se mantendrán mantendrán hasta hasta 2011 2011 cuando, cuando, sisi se se confirma confirma lala recuperación, recuperación, se se empezarán empezarán aa retirar retirar de de manera manera coordinada coordinada JIQ 16 Interrogantes ¿Subir o bajar impuestos? ¿Cuánto tiempo mantenemos el impulso fiscal? Riesgos del endeudamiento público Incertidumbre sobre las previsiones económicas: ¿brotes verdes? “Recuperación lenta y frágil, plagada de peligros” (FMI, 1 octubre 2009) JIQ Margen para aplicar políticas expansivas en España Situación de partida Situación tras un año de crisis Deuda pública en varios países de la UE 2008 Deuda pública prevista para 2009 en varios países de la UE Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 120,0 120,0 105,7 100,0 113,0 100,0 80,0 65,6 68,7 67,1 60,0 50,1 39,8 40,0 73,4 80,0 79,7 68,4 77,7 53,4 60,0 40,0 20,0 20,0 0,0 ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA 0,0 ITALIA JIQ ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA 2. IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS TÉCNICAS DE PRESUPUESTACIÓN Figuras que abundan en tiempos de crisis… • Transferencias: Desempleo, planes de rescate a entidades financieras…. • Préstamos: ¿Cómo se contabilizan? • Garantías: No genera un desembolso pero sí un riesgo • Tendencia a utilizar figuras extrapresupuestarias JIQ 20 …riesgos que conllevan • Dificultades para contabilizar y controlar las garantías y préstamos: – El presupuesto es anual, pero estas figuras se extienden varios años. – Se suele utilizar el criterio de caja, que no refleja el riesgo de estas operaciones. – Son necesarios nuevos sistemas de control. – Mayor transparencia. • Obligaciones implícitas JIQ 21 Procedimientos ANTES DE LA CRISIS El ciclo presupuestario se caracteriza por ser rutinario EN TIEMPOS DE CRISIS El proceso presupuestario se altera para aprobar planes de estímulo fiscal Presupuesto “ad hoc” sin un calendario preestablecido Flexibilización en la ejecución presupuestaria. Ejemplo: Fondo de Inversión Local. Necesidad de revisar los procedimientos de asignación de recursos JIQ 22 La negociación presupuestaria El proceso presupuestario está marcado por las negociaciones entre el MEH y los distintos centros gestores JIQ Quiebra de la presupuestación “top-down” Mayor centralización de las decisiones Cambian los argumentos en la negociación Patrones no incrementalistas Menor tensión en la negociación 23 ¿Cambiará la presupuestación después de la crisis? Mayor Coordinación internacional y nacional Reflexión sobre las reglas fiscales JIQ Búsqueda de espacios fiscales Refuerza planificación a medio y largo plazo Impacto de la crisis en la presupuestación Ratios de deuda pública 24 ¿Están agotados los márgenes de la presupuestación? PRESUPUESTO NO FINANCIERO DEL ESTADO 2010 Desempleo 9% Fondo local 3% Otros gastos 2% Gastos ministerios 30% Intereses y otros gastos no discrecionales 27% Financiación AATT 29% JIQ M€ GASTOS DE PERSONAL INVERSIONES CAPÍTULO 2 COMPLEMENTO MÍNIMOS INVESTIGACIÓN PNC DEPENDENCIA VIVIENDA BECAS PROTECCIÓN FAMILIAR AECID LOE RESTO DE ACTUACIONES GASTO DE LOS MINISTERIOS 17.500 9.400 3.400 2.700 2.500 2.100 1.600 1.400 1.400 1.000 900 550 12.550 % s/total 31 16 6 5 4 4 3 2 2 2 2 1 22 57.000 25 La búsqueda de espacios fiscales Márgenes de financiación (deuda, fiscalidad medioambiental…) Deducciones (gastos) fiscales Revisión exhaustiva de los programas de gasto Mecanismos de colaboración público privada JIQ 26 Deuda pública España mantiene la calificación de su deuda Deuda pública 1996-2010 Porcentaje del PIB 80 Zona Euro 60 40 España 20 0 Impacto directo en el presupuesto (carga de intereses) UE son necesarios los planes a medio plazo para reducir la deuda < 60% PIB La sostenibilidad de las finanzas públicas exige incorporar la perspectiva intergeneracional 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (f) CCAA JIQ 27 Refuerzo de la planificación a medio y largo plazo Las estrategias para salir de la crisis refuerzan la necesidad de la perspectiva plurianual Planes de consolidación fiscal UE Proyecciones de sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Ej: Envejecimiento de la población. JIQ 28 Reglas fiscales PDE Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009 Porcentaje del PIB Country 4 2 Alemania 0 -2 Reino Unido -4 Francia -6 -8 Italia -10 -12 España -14 2005 2006 2007 2008 2009 (p) Poland Romania Lithuania Malta France Latvia Ireland Greece Spain UK Hungary Date of the Commission report 13-may-09 13-may-09 13-may-09 13-may-09 18 February 2009 18 February 2009 18 February 2009 18 February 2009 18 February 2009 11 June 2008 12-may-04 Council Decision on existence of excessive deficit (Art. 104.6) 7 July 2009 7 July 2009 7 July 2009 7 July 2009 27 April 2009 7 July 2009 27 April 2009 27 April 2009 27 April 2009 8 July 2008 5 July 2004 Current deadline for correction 2012 2011 2011 2010 2012 2012 2013 2010 2012 financial year 2013/14 2011 Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010. JIQ 29 Regla fiscal en España Superávit (+) Déficit (-) en % PIB 2 1 SUPERÁVIT 0 EQUILIBRIO DÉFICIT < 1% PIB -1 2 3 Tasas de crecimiento JIQ 30 Reflexiones sobre las reglas fiscales Las reglas de déficit se han vulnerado ¿Son más efectivas las reglas de gasto? ¿Han fallado las reglas fiscales? ¿Demasiado rígidas? ¿Es necesario redefinir unas nuevas normas una vez superada la crisis o son válidas las existentes? ¿Estamos ante una nueva era de reglas fiscales? Teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de la crisis económica internacional, ¿en qué aspectos deberían centrarse? JIQ 31 Mayor coordinación nacional e internacional La crisis ha forzado una coordinación internacional en materia económica sin precedentes: Plan de recuperación económica de la UE, G7, G20… La coordinación con las CCAA es fundamental para acelerar la recuperación económica así como para diseñar la estrategia de consolidación fiscal. La coordinación debe centrarse en compartir información, diseñar sistemas de prevención para futuras crisis, fijar reglas contables, reforzar las reglas fiscales, etc. JIQ 32 Reflexiones finales Aunque se vean brotes verdes en la economía mundial, la crisis para las finanzas públicas continúa El futuro rol del Estado JIQ 33