FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA COMPETENCIA DEL OBSERVATORIO VIOLENCIA PARA OBSERVACIONES Y NACIONAL RECABAR FORMULAR DEL DELITO DATOS, Y LA HACER RECOMENDACIONES RESPECTO DE LA ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS Y FUERZAS DE SEGURIDAD PROVINCIALES El Congreso de la Nación puede atribuir competencia, en los términos del artículo 75 inciso 20 de la Constitución Nacional, al Observatorio Nacional del Delito y la Violencia para que analice, recabe datos y formule propuestas y recomendaciones respecto de la actuación de las fuerzas policiales nacionales y provinciales, sin que ello afecte en modo alguno la autonomía reconocida a las provincias ni implique una invasión de las facultades no delegadas por éstas al Gobierno Federal. 1. De acuerdo al sistema federal de gobierno adoptado en la Constitución de 1853/60 (art. 1º), las provincias –a las que el Preámbulo reconoce como preexistentes- gozan de la facultad de dictar sus propias constituciones, regirse por sus instituciones y elegir a sus autoridades (art. 122, CN), sin perjuicio de cualquier otra atribución inherente a los poderes no delegados al Gobierno federal, que mantienen reservadas (art. 121, CN). 2. Tales normas, mantenidas luego de la reforma constitucional de 1994, se han visto afectadas sustancialmente por una transformación estructural producida por el propio constituyente nacional: el otorgamiento de jerarquía constitucional a ciertos tratados de derechos humanos. De acuerdo al artículo 75 inciso 22, 2º párrafo, de la Constitución Nacional, estos instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos gozan de jerarquía constitucional “en las condiciones de su vigencia”, esto es, conforme a la interpretación que de los mismos han hecho sus órganos de aplicación, con especial atención a la jurisprudencia de los tribunales internacionales encargados de su efectiva vigencia. Ello, por cuanto “la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las directivas de la Comisión Interamericana, constituyen una imprescindible pauta de interpretación de los deberes y obligaciones derivados de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.” (Fallos: 328:2056, entre muchos otros). 3. El otorgamiento de jerarquía constitucional a un número importante de tratados internacionales de derechos humanos (los más significativos) produjo un trastrocamiento de toda la estructura constitucional, haciendo perder vigencia a principios de derecho público que se encontraban arraigados en lo más hondo de la constitucionalismo argentino. Baste, a modo de ejemplo, la cita de dos casos que derribaron algunos de los pilares fundamentales del derecho constitucional argentino: Caso Espósito (Fallos: 327:5668, de 2004) la Corte Suprema reconoció que se veía obligada a dejar de lado una sentencia suya, dictada como interprete último de la Constitución Nacional, para dar cumplimiento a una condena dictada contra nuestro país por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyas decisiones son definitivas e inapelables (art. 67, CADH). Caso Simón (Fallos: 328:2056, de 2005): La Corte Nacional declaró la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad, pese a la garantía de irretroactividad contenida en el artículo 18 de la Constitución Nacional, para dar primacía a las obligaciones asumidas por la Nación ante la comunidad internacional, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estos casos –tomados al azar- ilustran como la fuente internacional ha venido a poner en crisis algunos de los paradigmas fundamentales del derecho constitucional argentino (en los precedentes mencionados, el carácter supremo de la Corte Suprema; la irreversibilidad de sus sentencias; la irretroactividad de la ley penal y la protección de las cosa juzgada). 4. El federalismo argentino no ha escapado a este fenómeno. El sistema federal, que desde 1853 era un pilar de la estructura constitucional, comenzó a debilitarse a partir de 1994, con la incorporación de los tratados de derechos humanos en la Constitución. Ello, por cuanto la responsabilidad internacional que asume el Estado Nacional por la actuación de las unidades que lo componen conlleva necesariamente una atenuación de cualquier línea divisoria rígida entre el primero y los segundos. En efecto, el artículo 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“CADH” o “Pacto de Costa Rica”) establece: 1. Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado Federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial. 2. Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención. 5. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), intérprete último de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha tenido oportunidad de expedirse sobre la denominada “cláusula federal” establecida en el artículo 28 de la Convención, señalando que “un Estado no puede alegar su estructura federal para dejar de cumplir una obligación internacional” (Corte IDH, Caso Garrido y Baigorria Vs. Argentina. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de agosto de 1998. Serie C No. 39, párr. 46. Asimismo, ha señalado que “las disposiciones internacionales que conciernen a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos, […] deben ser respetadas por los Estados americanos Partes en las respectivas convenciones, independientemente de su estructura federal o unitaria” (Corte IDH, El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC-16/99 del 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16, párr. 140. El Tribunal también ha otorgado medidas cautelares referidos a la situación carcelaria en una de las unidades federativas de un Estado miembro, al señalar que: “Brasil es un Estado federal, y […] la Cárcel de Urso Branco se ubica en una de sus unidades federativas; ello, sin embargo, no excusa al Estado del cumplimiento de sus obligaciones de protección. […] El Estado debe organizarse internamente y adoptar las providencias que se hagan necesarias, según su organización político- administrativa, para cumplir con las presentes medidas provisionales” (Asunto de la Cárcel de Urso Branco. Medidas Provisionales respecto de Brasil. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2 de mayo 2008). De tal manera, la Corte Interamericana ha considerado que los Estados partes deben asegurar el respeto y la garantía de todos los derechos reconocidos en la Convención Americana a todas las personas que estén bajo su jurisdicción, sin limitación ni excepción alguna con base en su organización interna. El sistema normativo y las prácticas de las entidades que forman un estado federal parte de la Convención deben conformarse a la misma” (Corte IDH, Caso Garibaldi Vs. Brasil. Sentencia de 23 de septiembre de 2009). 6. La estrecha relación entre seguridad y derechos humanos quedó claramente resaltada en el reciente Informe de la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos (2009), que reafirmó la responsabilidad internacional de los Estados miembros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos por la actuación de las fuerzas de seguridad internas, sean locales o nacionales. En dicho informe, la CIDH destacó las obligaciones asumidas por los Estados de adoptar medidas para prevenir la vulneración de los derechos vinculados con la seguridad ciudadana, a la vez que recordó la responsabilidad asumida por los Estados por la actuación de sus agentes y terceros, indistintamente de la jurisdicción interna de que se trate. Asimismo, subrayó que una política sobre seguridad ciudadana compatible con los derechos humanos y el Estado de Derecho debe: i) atender a las víctimas de la violencia y el delito; ii) controlar los servicios de seguridad privatizados, por los que sigue respondiendo el Estado; iii) asegurar la gobernabilidad democrática de las fuerzas de seguridad; iv) profesionalizar y modernizar las fuerzas de seguridad; v) limitar al extremo la intervención de fuerzas armadas en tareas de seguridad y; vi) adoptar medidas específicas de protección de grupos vulnerables, en particular de las mujeres y niños. 7. Los problemas vinculados a la seguridad y a los abusos policiales son los que han generado los mayores casos de responsabilidad internacional de nuestro país. En efecto, de las siete oportunidades en que la Argentina ha sido condenada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuatro de ellas lo ha sido por casos de abuso o violencia policial. Así: En Garrido y Baigorria vs. Argentina (1996) la Argentina aceptó su responsabilidad internacional ante la Corte IDH por la los apremios ilegales y desaparición de dos personas por la Policía de Mendoza. En Bulacio Vs. Argentina (2003) la Corte IDH condenó a nuestro país por la golpiza y muerte de un joven provocada por la Policía Federal. En Bueno Alves vs. Argentina (2007) la Corte condenó a la Argentina por las torturas efectuadas en un interrogatorio por la Policía Federal. En Bayarri vs. Argentina (2008) el Tribunal condenó a nuestro país por la detención arbitraria y apremios ilegales realizados por la Policía Federal en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires. De la lectura de estos precedentes resulta claro que la actuación de la policía nacional o provincial, indistintamente, suscita los casos más recurrentes y graves de responsabilidad del Estado Nacional ante la comunidad internacional. 8. En base a los casos antes reseñados se puede advertir fácilmente que la responsabilidad internacional del Estado argentino se halla comprometida por la actuación de los órganos de seguridad nacionales y provinciales, lo que obliga al Gobierno Nacional a adoptar medidas legislativas y de cualquier otra índole, en los términos del art. 2 de la CADH, para evitar condenas de tribunales internacionales que puedan afectar su nombre y reputación, además de comprometer ingentes recursos económicos. En otras palabras, la responsabilidad inexcusable asumida por la Nación Argentina ante los Estados miembros de la Convención Americana, le impone adoptar medidas concretas para evitar sanciones (morales y económicas) que afecten la reputación internacional del país, y ello sin perjuicio de la competencia provincial para atender el problema de la seguridad, que continúa recayendo en la órbita federal o provincial, según corresponda. 9. Refuerza esta conclusión la reciente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que, pasando por alto arraigados principios de reparto de competencias entre la Nación y las provincias, tomó intervención en asuntos -en principio- ajenos a su jurisdicción, a fin de evitar la imposición de sanciones internacionales al Estado Nacional. Así, en el caso “Verbitsky” (Fallos: 328:1146, de 2005) hizo lugar a una acción de habeas corpus colectivo “en la eventualidad de que puedan verificarse casos de agravamiento de las condiciones de detención de las personas que están alojadas en establecimientos policiales y/o en comisarías superpobladas de la Provincia de Buenos Aires, que importarían trato cruel, inhumano o degradante u otros análogos, susceptibles de acarrear responsabilidad internacional del Estado Nacional, debe instruirse a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los demás tribunales de dicha provincia para que hagan cesar con la urgencia del caso el agravamiento o la detención misma, según corresponda.” De la misma forma, tiempo después, en “Lavado” (Fallos: 330:111, de 2007) la Corte ordenó medidas cautelares (pese a ser la causa ajena a su competencia originaria), al afirmar que: “El Tribunal como custodio que es de las garantías constitucionales, y en atención a la falta de resultados obtenidos con relación a la orden dada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se ve en la ineludible obligación de, intimar al Estado Nacional a que en el plazo de veinte días adopte las medidas que pongan fin a la situación que se vive en las unidades carcelarias de la Provincia de Mendoza, y de tomar las medidas que se indicarán en la parte dispositiva de esta sentencia.” No debe perderse de vista que, como ha dicho la Corte Suprema en reiteradas oportunidades: “cuando un país ratifica un tratado internacional se obliga internacionalmente a que sus órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos que el tratado contemple, máxime si éstos están descriptos con una concreción tal que permita su aplicación inmediata, por lo cual, la prescindencia de las normas internacionales por los órganos internos pertinentes puede generar responsabilidad internacional (Fallos: 331:2663; 326:3882). Por lo tanto, “la prescindencia de las normas internacionales por los órganos internos pertinentes como la aplicación de una norma interna en transgresión a aquéllas puede generar responsabilidad internacional del Estado” (Fallos: 330:261). 10. En conclusión, los compromisos asumidos por la Nación mediante los tratados de derechos humanos de jerarquía constitucional, capaces de suscitar responsabilidad internacional del Estado Nacional, obligan a éste a adoptar medidas de acción concretas de salvaguarda de los derechos humanos, en particular, aquellas que se vinculan a la actuación de los órganos y fuerzas de seguridad, más allá de la jurisdicción interna de que se trate, y sin perjuicio de la responsabilidad primordial de las provincias respecto de las cuestiones atinentes a la seguridad.