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LA AIF EN ACCIÓN
La respuesta del banco mundial ante la crisis de los alimentos
El aumento vertiginoso de los precios de
los alimentos: tendencias, causas y perspectivas
L
os precios de los cereales alimentarios se han duplicado con creces
desde enero de 2006, y más del 60% de ese aumento se produjo,
exclusivamente, a partir de enero de 2008 (Gráfico 1). El aumento de los
precios individuales de los cultivos alimentarios básicos ha sido aún mayor;
por ejemplo, el promedio mensual de los precios del trigo se duplicó respecto
de los valores de enero de 2006 y los precios del arroz se triplicaron tan sólo
entre enero y abril de 2008. Aunque el Departamento de Agricultura de los
Estados Unidos pronostica una producción récord de trigo, maíz, arroz y
oleaginosas para 2008 y 2009, se prevé que el impacto del aumento de
la oferta en los precios sólo será gradual, con lo cual es probable que los
precios de la mayoría de los cultivos alimentarios se mantengan por encima
de los niveles de 2004 hasta el año 2015 (Cuadro 1).
Gráfico 1. Índice ponderado de precios de productos básicos del Banco Mundial
Fertilizantes
Cereales alimentarios
Energía
600
Índice
500
400
300
200
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
Año
Fuente: Grupo sobre perspectivas de desarrollo, Banco Mundial.
2005
2006
2007
2008
(Marzo)
Cuadro 1. Índice de precios reales proyectados de los cultivos alimentarios
(Precios reales: 2004 = 100)
Cultivo
2007
2008
2009
2010
2015
Maíz
138
182
197
194
148
Trigo
144
201
179
156
131
Arroz
128
231
208
155
160
Soja
119
156
149
142
115
Aceite de soja
136
187
173
160
110
Azúcar
133
157
167
176
182
Fuente: Grupo sobre perspectivas de desarrollo, Banco Mundial.
El alza de los precios obedeció a varios factores
individuales que generaron una espiral de
precios, entre ellos: los altos precios de la
energía y los fertilizantes; la depreciación del
dólar estadounidense; el marcado aumento
del uso de cereales y aceites vegetales en la
producción de biocombustibles, y la merma
de las existencias mundiales de cereales a raíz
de los cambios introducidos en las políticas
en materia de existencias reguladoras en los
Estados Unidos y la Unión Europea. Las sequías
en Australia, la intensificación de la demanda
mundial de cereales (sin incluir la producción de
biocombustibles) y la actividad especulativa de
los inversionistas han incidido en menor grado.
Las políticas contraproducentes adoptadas
por los principales países exportadores e
importadores han agravado los efectos de estos
factores estructurales subyacentes, entre ellas
las restricciones y prohibiciones a la exportación
de arroz y trigo impuestas por algunos países y
las compras que realizaron, sumidos en el pánico,
los grandes importadores de arroz.
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Los impactos en la pobreza
mundial y en las posiciones
fiscales de los países
El alza de los precios mundiales de los alimentos
está contribuyendo a la suba de los precios
internos. En consecuencia, otros 105 millones de
habitantes de todo el planeta corren peligro de
caer en la pobreza. Aun en aquellos países donde
la seguridad alimentaria es menos precaria, como
es el caso de Tanzanía, el precio del principal
alimento básico, el maíz, se ha duplicado en el
último año. Según estudios recientes del Banco
Mundial, el encarecimiento de los alimentos
habría ocasionado un incremento de 73 millones
en el número total de pobres a nivel mundial,
llevándolo a 105 millones de personas, y cerca
de 30 millones más caerán en la pobreza tan
sólo en el continente africano. El aumento de
los precios de los alimentos también podría
intensificar la desigualdad dentro de cada país y
ya está empeorando la malnutrición de los niños y
agravando la vulnerabilidad de muchos pequeños
que viven en ámbitos de conflicto, inestabilidad
y sequía. Hoy, millones de hogares pobres se
privan de alguna comida o consumen cereales más
baratos y de menor calidad.
El impacto del encarecimiento de los alimentos en
la balanza de pagos de cada país guarda relación
con su grado de dependencia de alimentos
importados y su nivel de reservas. Según
estimaciones del Fondo Monetario Internacional
(FMI), es probable que el alza de los precios
de los alimentos no tenga, por sí solo, efectos
significativos en la balanza de pagos de cada país,
pero combinado con una escalada de los precios
de los combustibles, el impacto puede ser nocivo.
Por otra parte, varios de los países que están más
expuestos a las perturbaciones en los precios
internacionales de los alimentos también ven
limitada su capacidad fiscal para afrontarlas.
Propuestas para dar
una respuesta mundial
integrada ante la crisis
de los alimentos
La naturaleza misma del hambre justifica una
respuesta urgente, pero la necesidad de actuar
rápidamente va más allá de respaldar la asistencia
humanitaria y las redes de protección social: es
preciso ayudar a los países a evitar políticas de
corto plazo que desplazan el peso de la carga hacia
países vecinos o años subsiguientes. Las medidas
recomendadas por el Banco Mundial incluyen
un Nuevo acuerdo para una política alimentaria
mundial, organizado en torno a actividades
fundamentales en las siguientes esferas:
• Respaldar las necesidades inmediatas y atenuar
los efectos más graves en las poblaciones
vulnerables;
• Proporcionar apoyo financiero y técnico para
propiciar medidas relacionadas con la oferta
de productos agrícolas;
• Dar nuevo impulso a la agricultura en los países
en desarrollo;
• Asumir el compromiso de reexaminar las
políticas relativas a los biocombustibles en los
países del Grupo de los Ocho;
• Tomar la iniciativa en el más alto nivel
político para lograr que los principales países
exportadores e importadores adopten medidas
coordinadas a fin de quebrar la espiral de
precios, y
• Promover un sistema de comercio internacional
que funcione adecuadamente y permita evitar
que estos tipos de crisis se repitan en el futuro.
La contribución
de la AIF a la respuesta
La Asociación Internacional de Fomento (AIF) está
en una posición singular para ayudar a los países a
identificar la combinación adecuada de políticas de
corto y mediano plazo necesarias para proteger a
los grupos vulnerables y, al mismo tiempo, puede
promover la adopción de políticas mundiales para
abordar los aumentos estructurales de los precios
de los alimentos. El Banco y sus asociados en la
tarea del desarrollo han expresado su amplio
apoyo a la propuesta de un Nuevo acuerdo para
una política alimentaria mundial. En la actualidad,
el Banco trabaja en estrecha colaboración con
los organismos de las Naciones Unidas en la
elaboración de una estrategia común para afrontar
la crisis de los alimentos. Este planteamiento
brinda a los países y a los donantes una plataforma
para formular sus programas en el marco de un
modelo de desarrollo basado en el país que les
permite generar respuestas propias y acordes a sus
circunstancias. La respuesta del Banco se organiza
en torno a cuatro pilares principales, a saber:
i) Asesoramiento sobre políticas
Desde agosto de 2008, el Banco lleva a cabo
diálogos sobre políticas con más de 40 países
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—en su mayoría países que reciben financiamiento
de la AIF— para ayudarlos a abordar la crisis de
los alimentos. Entre los instrumentos utilizados
se incluyen: diagnósticos rápidos sobre el país,
diálogos de alto nivel y comunicaciones públicas,
así como estudios analíticos en profundidad.
Además, miembros del personal del Banco están
evaluando las consecuencias de la crisis en lo que
respecta a la seguridad alimentaria y el comercio a
nivel regional. Como ejemplos del apoyo reciente
prestado por el Banco a países clientes de la AIF en
relación con el alza de los precios de los alimentos,
cabe citar los siguientes:
• En Kazajstán, el Banco Mundial llevó a cabo
un taller sobre los precios de los alimentos,
en el que participaron el Primer Ministro y los
miembros del gabinete, con el objeto de evaluar
opciones más adecuadas para gestionar las
presiones inflacionarias y la respuesta agrícola.
En Afganistán, se presentó un informe breve
sobre medidas de corto plazo para respaldar
a los grupos vulnerables, y sobre opciones
de largo plazo para garantizar una oferta
adecuada. En Indonesia y Filipinas, el Banco
está prestando servicios de asesoría respecto
de opciones para ampliar las transferencias
de efectivo con miras a incluir a los más
necesitados. En Haití, el Banco prestó apoyo al
gobierno para evaluar la posibilidad de otorgar
un subsidio temporario al precio del arroz. En
Mozambique, el Banco está colaborando con un
equipo interministerial en la identificación de
las prácticas óptimas en materia de subsidios
y otras intervenciones para afrontar el alza de
los precios de los alimentos.
• El Banco también interviene activamente
a nivel regional en los países que reciben
financiamiento de la AIF. En Nicaragua, un
equipo presentó un informe sobre el alza de
los precios de los alimentos y los impactos
regionales ante una cumbre de los líderes de
14 naciones de América Latina y el Caribe.
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En Asia oriental, el Banco está aportando
información al diálogo regional, respalda
iniciativas regionales sobre investigaciones
agrícolas y promueve la coordinación
del comercio.
ii) Apoyo financiero de rápido desembolso
En mayo de 2008, el Directorio del Banco Mundial
aprobó el Programa de respuesta a la crisis
mundial de los alimentos (PRCMA), un mecanismo
de financiamiento por vía expedita, que está
suministrando asesoramiento técnico y acceso a
apoyo financiero por valor de US$1.200 millones
(incluidos US$200 millones de financiamiento a
título de donación provenientes de los recursos
propios del Banco Mundial) a países gravemente
afectados por la crisis alimentaria. El objetivo
del PRCMA consiste en reducir al mínimo
el riesgo de que el encarecimiento de los
alimentos y el marcado aumento de los costos
agrícolas pongan en peligro la subsistencia de
los habitantes pobres de países en desarrollo.
Las intervenciones complementarán las medidas
de emergencia a corto plazo elaboradas por el
Programa Mundial de Alimentos y otros donantes.
El PRCMA es un mecanismo general que ofrece
acceso a donaciones, créditos y préstamos de la
AIF y del Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (BIRF) para instrumentos programáticos
y de inversión. Además de proporcionar financiamiento a los países, el PRCMA ofrece apoyo
financiero a iniciativas regionales que reúnen
los requisitos para recibir financiamiento de la
AIF. Si bien todos los países miembros del Banco
que se han visto gravemente afectados por la
crisis de los alimentos pueden participar en el
programa, el fondo de US$200 millones para
financiamiento a título de donación, con un tope
de US$10 millones para cada país, está destinado
a los países y territorios más frágiles y pobres, que
tienen escaso acceso a financiamiento inmediato
y donde el impacto de la crisis ha sido mayor.
Hasta fines de mayo de 2008, se aprobaron
donaciones para Djibouti (US$5 millones), Haití
(US$10 millones) y Liberia (US$10 millones). En
junio, se aprobaron donaciones para Tayikistán
(US$9 millones) y Yemen (US$10 millones), y se
aprobó un crédito de la AIF para República Kirguisa
(US$10 millones) con la finalidad de ampliar un
programa de asistencia social, de pequeña magnitud
pero destinado a beneficiarios específicos, y
abordar las enormes deficiencias nutricionales.
Para fines de agosto, ya se estaban tramitando
nuevas donaciones por valor de US$111 millones
y créditos de la AIF por valor de US$10 millones
para otros 16 países habilitados para recibir
financiamiento de la AIF, a los que se asignó alta
prioridad sobre la base de evaluaciones rápidas
de las necesidades emprendidas sobre el terreno
en forma conjunta con el Programa Mundial de
Alimentos (PMA), la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
(FIDA). Estos proyectos respaldarán redes de
protección social para los grupos más vulnerables,
financiarán micronutrientes para combatir la
malnutrición, suministrarán rápidamente semillas
y fertilizantes a los pequeños agricultores y
compensarán la marcada disminución de los
ingresos fiscales en algunos países. En Djibouti,
por ejemplo, el Banco presta apoyo al gobierno
en el marco de los programas orientados a eximir
de impuestos a los productos alimenticios básicos,
ampliar la ayuda alimentaria, ofrecer asistencia
social y otros programas conexos:1
• Creación de un fondo fiduciario de múltiples
donantes. El Fondo fiduciario de múltiples
donantes se creó con el propósito de propiciar
que un amplio espectro de asociados en la tarea
del desarrollo presten apoyo a los esfuerzos
1. “Djibouti — Food Crisis Response Development Policy
Grant”, documento programático, 22 de mayo de 2008,
páginas 15 y 36.
nacionales para abordar la crisis. Este fondo se
utilizará para respaldar todos los componentes
del PRCMA, incluida la colaboración con
asociados y receptores en el suministro
de semillas y fertilizantes destinados a las
próximas cosechas —especialmente a pequeños
agricultores—, y facilitará la coordinación de
políticas y operaciones, tanto integrales como
específicas de cada país, entre los asociados en
la tarea del desarrollo.
• Aceleración de los proyectos relevantes que
se encuentran en tramitación. En numerosos
casos, se están acelerando los proyectos para
respaldar las medidas de respuesta nacionales.
En Filipinas, por ejemplo, se está avanzando
en la reforma de las políticas, los sistemas de
riego y las investigaciones agrícolas.
• Apoyo a los programas del Programa Mundial
de Alimentos. En Tayikistán y Liberia, es
probable que una parte del apoyo financiero
del Banco se canalice a través de programas del
PMA debido a que así lo solicitaron los gobiernos
receptores. En Tayikistán, también a pedido
del gobierno, una parte del financiamiento se
proporcionará a través de los programas para
compra de semillas establecidos por la FAO y
el PMA.
iii) Instrumentos de gestión del riesgo
financiero
El Banco también lleva a cabo actividades para
ayudar a los países a obtener información sobre
los instrumentos de gestión del riesgo financiero
y a tener acceso a ellos. En junio de este año,
el Directorio del Banco aprobó una propuesta
para que el Departamento de Tesorería actúe
como intermediario de instrumentos derivados
relacionados con el clima y vinculados a un índice
para países que reciben financiamiento del BIRF
y de la AIF. Tras un fenómeno climático grave, el
Banco efectuaría a los clientes un desembolso
cuyo valor se basaría en un índice. Malawi es
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el primero de varios países que probablemente
utilizarán los servicios de intermediación del
Banco Mundial para tener acceso al mercado de
instrumentos derivados relacionados con el clima.
Además, el Banco está ayudando a los países a
estructurar estrategias de cobertura de riesgo de
precios de productos básicos. En África meridional,
ello entraña trabajar con grandes sociedades
mercantiles y bancos que pueden ofrecer
contratos adaptados a cada circunstancia para
contribuir a mitigar el riesgo de precios del maíz
y la volatilidad de la oferta. Estos planteamientos
se pueden usar como base para constituir reservas
estratégicas “virtuales”, que son más eficientes
e inocuas para el mercado que un incremento de
las reservas físicas. También pueden ser útiles
para reducir el riesgo financiero y los costos de los
programas de ayuda alimentaria.
iv) Investigaciones para subsanar
las graves deficiencias de conocimientos
La formulación de políticas apropiadas para dar
una respuesta ante la crisis de los alimentos se
debe asentar en una sólida base de conocimientos
empíricos a nivel mundial y nacional. En algunas
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esferas, estos conocimientos existen y se pueden
aprovechar. En otras, las deficiencias son grandes
y se deben subsanar con urgencia. Con la
colaboración de otros organismos e instituciones,
la AIF está poniendo en marcha un programa
analítico integral, en el que participan todas
las dependencias del Banco Mundial, en seis
esferas clave:
• Mercados alimentarios mundiales y evolución
de los precios internacionales de los alimentos
(factores causales y proyecciones);
• Repercusiones del encarecimiento de los
alimentos en la pobreza, la distribución y
la nutrición;
• Consecuencias y respuestas fiscales y
macroeconómicas;
• Impacto en el comercio y respuestas nacionales
e internacionales;
• Medios para facilitar medidas relacionadas
con la oferta de productos agrícolas, y
• Uso de redes de protección para aliviar
los efectos sociales de la crisis.
Julio de 2008
http://www.bancomundial.org/aif