Gestión de las finanzas públicas

LA AIF EN ACCIÓN
Gestión de las finanzas públicas:
Seguimiento a los recursos para obtener mejores resultados
L
a gestión de las finanzas públicas es un componente fundamental
del proceso de desarrollo por cuanto contribuye al uso eficiente y
responsable de los recursos públicos, ayuda a respaldar la estabilidad fiscal
y macroeconómica y orienta la asignación de recursos destinados a abordar
las prioridades nacionales. Debido a que los recursos se pueden filtrar a
través de cualquier punto débil de un sistema, la gestión de las finanzas
públicas cubre todas las fases del ciclo presupuestario, desde la elaboración
del presupuesto, el control y las auditorías internas, las adquisiciones y las
disposiciones de seguimiento e información, hasta las auditorías externas.
El fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas ha sido uno de los
principales objetivos de la AIF durante más de un decenio. Este fin se ha
logrado respaldando a los países en sus iniciativas de reforma y fortalecimiento
institucional, promoviendo la coordinación entre la asistencia técnica y analítica
de los donantes y las estrategias de los gobiernos, proporcionando liderazgo
mundial y aplicando marcos de seguimiento y herramientas de evaluación
reconocidos a nivel internacional para medir el desempeño.
Con el paso de los años, el apoyo de la AIF ha evolucionado desde ayudar a
analizar el nivel y la composición del gasto fiscal hacia prestar más atención
a la evaluación de los marcos e incentivos institucionales, medir la calidad
de los sistemas de gestión de las finanzas públicas y elaborar herramientas
de diagnóstico basadas en indicadores que midan el desempeño de
los países.
El respaldo entregado por la AIF para reformar la gestión de las finanzas
públicas se duplicó entre 2000 y 2005, llegando a US$1.500 millones. El
número de países que recibió respaldo también aumentó de 10 a 25. Como
producto de ello, varias naciones, incluyendo Ghana, Camerún, Malí, Senegal
y Tanzanía, han logrado importantes avances.
RESULTADOS
Gestión de las finanzas públicas,
función gravitante en la reforma del
buen gobierno y el financiamiento
basado en políticas
En los países prestatarios de la AIF, la importancia
relativa de las reformas a la gestión de las
finanzas públicas es bastante marcada, toda vez
que éstas constituyen más de la mitad de las
iniciativas y parámetros de medición del buen
gobierno del sector público. Las instituciones
públicas de los países de ingreso bajo suelen
ser débiles y gran parte de su financiamiento
proviene de asignaciones presupuestarias. Por
lo tanto, reformar la gestión de las finanzas
públicas constituye una base fundamental para
el fortalecimiento efectivo de las instituciones
gubernamentales.
Los sistemas de gestión de las finanzas
públicas están mejorado gradualmente
De los 66 países prestatarios de la AIF incluidos
en el Global Monitoring Report 2006 (Informe
de seguimiento mundial), 19 mejoraron sus
resultados en la evaluación del desempeño
y las instituciones nacionales en materia de
gestión presupuestaria entre 2001 y 2004. Estos
resultados evalúan los vínculos entre presupuesto
y prioridades en materia de políticas, tales como
la reducción de la pobreza, así como la calidad
de la gestión financiera y la presentación de
informes fiscales. Los datos correspondientes a
tres dimensiones (formulación del presupuesto,
ejecución y presentación de informes) de 23
países pobres muy endeudados (PPME) también
revelan mejoras del orden del 10% en 15
indicadores para PPME entre 2002 y 2004.
Avances rápidos en algunos países
De los 23 PPME evaluados en 2004, cinco mejoraron el desempeño de sus sistemas de gestión
en 20% o más. Ghana fue el país que obtuvo
mejores resultados, ya que en 2004 cumplió siete
de los parámetros de medición, en comparación
con sólo uno en 2002. Camerún, Malí, Senegal
y Tanzanía también mostraron avances, ya que
cada uno cumplió tres parámetros.
Progreso en Ghana y Malí
Ghana mejoró su sistema de clasificación
presupuestaria y la identificación del gasto a favor de
los pobres destinado a mejorar la gestión y facilitar el
seguimiento del gasto. Además, incorporó prácticas
convencionales de conciliación de datos contables y
financieros para velar por la integridad de los informes
de gastos presupuestarios y redujo el atraso en el
pago de egresos.
Respecto de los informes de gastos presupuestarios,
también mejoró la clasificación de los informes
de gastos del año para que concordaran con el
presupuesto y así llevar una gestión más estricta
de los egresos. Además, redujo el período
complementario de fin de año para mejorar
la exactitud de la contabilidad. Los frutos se
comenzaron a ver en 2006: por primera vez se logró
aprobar el presupuesto antes del inicio del ejercicio
económico, logro que volvió a repetirse en 2007. Los
presupuestos también ofrecen hoy más información
sobre los fondos generados a nivel interno y las
donaciones externas.
Los factores que propiciaron este avance son el
sólido compromiso del país con el mejoramiento de
la gestión de las finanzas públicas, una evaluación
externa de la gestión de las finanzas públicas que
puso de relieve los puntos débiles del sistema y
una reforma impulsada por el propio gobierno. La
AIF contribuyó con asistencia y análisis técnicos,
coordinación de los donantes en respaldo de la
estrategia de reforma del gobierno y financiamiento.
Malí también ha logrado importantes avances en el
fortalecimiento de la formulación y ejecución de su
presupuesto. Varios ministerios han comenzado a
regirse por un nuevo marco de gestión de gastos de
mediano plazo. Además, se ha mejorado la ejecución
del presupuesto por medio de descentralizar las
responsabilidades del Ministerio de Finanzas y
transferirlas a cada ministerio, con lo que se aumenta
además su responsabilidad por la gestión financiera.
Finalmente, el firme liderazgo del gobierno en materia
de reformas a la gestión de las finanzas públicas ha
recibido el apoyo decidido de los donantes.
Hoy rige un marco de resultados
sólidos para los sistemas de
gestión de las finanzas públicas
Para avanzar aún más en el seguimiento de
los gastos de los PPME, existe un programa
integrado por diversos organismos (PEFA, por sus
siglas en inglés), entre ellos el Banco Mundial,
que ha desarrollado un exhaustivo marco basado
en indicadores para hacer seguimiento a las
reformas en materia de gestión de las finanzas
públicas (vea el gráfico).
Este marco presenta 28 indicadores que
abarcan todo el ciclo de gestión de las finanzas
públicas y, al mismo tiempo, está relacionado
con seis objetivos: presupuestación basada
en políticas; previsibilidad y control de la
ejecución presupuestaria; contabilidad; registro
y presentación de informes de gastos; escrutinio y
auditoría externa, exhaustividad y transparencia;
y credibilidad del presupuesto. El PEFA está en
vigencia en 34 países a la fecha y se espera que
50 lo apliquen antes de fines de 2007.
La alianza detrás del PEFA
El Programa de gasto público y responsabilidad
financiera (PEFA) fue lanzado en diciembre de
2001 y cuenta con el financiamiento conjunto del
Fondo de Donaciones para el Desarrollo del Banco
Mundial, la Comisión Europea, el Departamento
de Desarrollo Internacional del Reino Unido, la
Secretaría de Estado para Asuntos Económicos
de Suiza, el Ministerio de Relaciones Exteriores de
Noruega y el Ministerio de Relaciones Exteriores
de Francia. Otros miembros de esta iniciativa
son el Fondo Monetario Internacional y la Alianza
Estratégica con África.
Indicadores del PEFA
1. Transparencia de las obligaciones y
responsabilidades de los contribuyentes
1. Efectividad del registro y control de
los contribuyentes
1. Efectividad de la recaudación tributaria
1. Previsibilidad de los fondos
para compromisos
1. Registro y gestión de efectivo, deuda
Ejecución
y garantías
del presupuesto 18. Efectividad del control del pago
de nóminas
19. Competitividad, valor del dinero
y control en adquisiciones
0. Efectividad de los controles internos
1. Efectividad de las auditorías internas
11. Orden del proceso
presupuestario anual
1. Panorama plurianual
Formulación
del presupuesto
. Auditoría externa
. Fiscalización del
Auditoría externa
poder legislativo
y supervisión
8. Informes de
fiscalización del
poder legislativo y
de auditorías externas
Contabilidad y
presentación de
informes
. Conciliación de cuentas
. Recursos recibidos por las unidades
de prestación de servicios
. Calidad y puntualidad del acceso
a los informes sobre el presupuesto
del ejercicio económico
. Calidad y oportunidad del
acceso a informes anuales
Indicadores que abarcan varias esferas
1.
.
.
.
.
Resultado de gastos agregados
Composición de resultado de gastos
Resultado de ingresos agregados
Pagos en mora
Clasificación presupuestaria
.
.
8.
Exhaustividad de la información
Operaciones del gobierno no notificadas
Transparencia de las relaciones
fiscales intergubernamentales
9. Supervisión del riesgo fiscal agregado
10. Acceso público a información fiscal clave
CONTRIBUCIONES DE LA AIF
Estrategia de gestión de las
finanzas públicas de la AIF
La estrategia general de gestión de las finanzas
públicas de la AIF pone énfasis en la autoría
nacional de las reformas y en la necesidad de
aplicar un enfoque coordinado y armonizado.
• El elemento fundamental es un programa
de reformas liderado por el propio país, que
permita la creación de alianzas efectivas entre
el gobierno y los donantes a fin de respaldar
el liderazgo e iniciativa del país. En Tanzanía,
por ejemplo, el examen anual del gasto
público, impulsado por el gobierno, está en
manos de un grupo de trabajo compuesto por
el gobierno, los donantes y la sociedad civil,
y revisa el presupuesto además de analizar
aspectos seleccionados relativos a políticas y
gestión.
• Otro eje central del apoyo de la AIF a la
reforma de la gestión de las finanzas públicas
es la ejecución de un programa coordinado,
de varios años de duración. Este programa se
basa en el diálogo entre gobiernos y donantes,
ofrece análisis y asesoría, apoyo técnico,
financiamiento y capacitación. En Madagascar,
el gobierno elaboró un plan de acción basado en
varios diagnósticos que consolida las reformas
a la gestión de las finanzas públicas. Ahora, el
gobierno espera que los donantes alineen su
programa de trabajo con este plan de acción.
• Supervisión de los resultados por medio de
un repositorio común de información. El PEFA
es una herramienta objetiva de seguimiento
y evaluación que se basa en indicadores y
proporciona información sobre el desempeño
de la gestión de las finanzas públicas. Entre
otros aspectos, presta especial atención a
los resultados de las reformas en términos de
sus logros.
• Alineación del análisis y de la reforma de la
gestión de las finanzas públicas a nivel nacional
y sectorial. En el marco del PEFA, los donantes
respaldan cada vez más aquellas reformas que
cuentan con un enfoque integrado de los gastos
públicos, las adquisiciones y la responsabilidad
financiera. En Ghana, por ejemplo, en 2006 se
reunieron varios donantes para brindar apoyo
a una evaluación de la gestión de las finanzas
públicas y así evitar la duplicación de los
diagnósticos. El grupo estaba conformado por la
AIF, el Departamento de Desarrollo Internacional
del Reino Unido (DfID), Dinamarca, el FMI,
Canadá, Francia, Países Bajos, Alemania, Suiza
y la Comisión Europea.
Respaldar la alineación
La AIF ha llevado la delantera en la promoción de
la alineación de los donantes en torno a un marco
común de resultados. El Banco Mundial ha liderado
estos esfuerzos, al formar parte de, entre otros, el
Comité Conjunto de Aplicación del Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional para los Países
Pobres Muy Endeudados, el PEFA, la operación
conjunta sobre gestión de las finanzas públicas del
Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la
OCDE y el propio CAD.
Financiamiento de la AIF para la
gestión de las finanzas públicas
El financiamiento que considera actividades
vinculadas al mejoramiento de la gestión de las
finanzas públicas se ha duplicado entre 2000 y
2005, desde US$715 millones a US$1.513 millones
y constituye el 17% de los compromisos de la
AIF. Además, en el mismo período el número de
países beneficiados aumentó de 10 a 25.
El impacto del financiamiento ha mejorado, según
indica el Grupo de Evaluación Independiente
(GEI) del Banco Mundial, ya que la proporción de
proyectos que han tenido efectos significativos
aumentó de 43% a 86%.
Sistema integrado de información sobre gestión financiera
La automatización de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de un país o el sistema integrado de
información sobre gestión financiera, promete mejorar la precisión de la información financiera; la puntualidad
y la exhaustividad de los informes; la calidad de la gestión de los recursos, la responsabilidad general de los
resultados y de la utilización de los recursos; y los nexos entre análisis y ejecución de las políticas públicas.
No obstante, la puesta en marcha de los sistemas integrados de información sobre gestión financiera y sus
resultados no han cumplido las expectativas. Un análisis realizado en 2003 de 34 proyectos del Banco Mundial
ejecutados durante 15 años arrojó bajas tasas de éxito y bajo nivel de sostenibilidad. El estudio descubrió
que los proyectos que sí obtuvieron resultados positivos eran aquellos que se centraron más en el desarrollo
institucional que en la tecnología, fueron implementados en países con contadores mejor preparados y en
naciones donde existen tecnologías más avanzadas o donde éstas se usan más comúnmente.
Las lecciones aprendidas luego de este estudio, y de otros similares, han sido incorporadas a la siguiente
generación de inversiones en este tipo de sistemas, como por ejemplo, en el desarrollo de los sistemas de
tesorería de Albania y Montenegro, los cuales han obtenido mejores resultados.
Los instrumentos de financiamiento, según las
necesidades del programa, son entre otros,
financiamiento para inversiones, asistencia
técnica y financiamiento para fines de ajuste y
de políticas.
iniciativas sirven de respaldo para las reformas
de las finanzas públicas, especialmente cuando
se ejecutan en conjunto con las autoridades. Por
ejemplo, en Tanzanía, Uganda, Etiopía, Ghana y
Viet Nam, todos los años se emprenden trabajos
analíticos, cuyo contenido se determina en
conjunto con las autoridades de los países y los
donantes, situación que amplía el alcance de la
participación de los países y su liderazgo en los
estudios.
Trabajo analítico y asesoría
Es fundamental realizar trabajo analítico y
asesorías en materia de gestión de las finanzas
públicas a fin de crear capacidades y mejorar la
autoría del programa de reformas.
El respaldo que ofrece la AIF está relacionado
con el mejoramiento de la gestión de las
finanzas públicas de un país. Las naciones que,
según los estudios de seguimiento de los gastos
Entre 2000 y 2005, la AIF realizó 189 trabajos
de análisis para sus países prestatarios. Estas
Análisis de la gestión de las finanzas públicas en países prestatarios de la AIF, EE 2000 - EE 2005
EE
2000
EE
2001
EE
2002
EE
2003
EE
2004
EE
2005
Total EE 2000
– EE 2005
Examen del gasto público
10
6
16
16
25
15
88
Evaluación de la capacidad de gestión
financiera
—
3
11
21
11
4
50
Diagnóstico de los procedimientos de
adquisiciones
3
7
7
19
12
3
51
Total
13
16
34
56
48
22
189
de los PPME, mejoraron su desempeño entre
2002 y 2004, recibieron aproximadamente 1,5
veces más financiamiento de la AIF que aquellas
cuyo desempeño empeoró. En comparación con
los países que no lograron cumplir dos o más
parámetros de medición, los PPME que mejoraron
en dos o más de dichos parámetros recibieron
casi el doble de financiamiento y 1,2 veces más
trabajo analítico y asesoría.
Diversos desafíos pendientes
El seguimiento al gasto de los PPME reveló que
la reforma a la gestión de las finanzas públicas
enfrenta varios desafíos comunes:
• Secuencia inadecuada de la ejecución de las
reformas debido a la presión de los donantes o
a la dificultad del gobierno para determinar el
orden de las reformas.
• Ejecución fragmentada de las reformas
en distintas instituciones y en distintos
momentos.
• Países sobrecargados con instrumentos de
diagnóstico, productos y planes de acción.
• Seguimiento limitado de los avances, centrado
principalmente en indicadores que no permiten
aprender ni estimulan a prestar atención a los
resultados en terreno.
• Falta de capacidad y de creación de
capacidad.
• Énfasis exagerado en reformas técnicas más
que en cambios del sistema.
La AIF ha contribuido a superar estos desafíos de
la siguiente manera:
• Liderazgo definido y conocimiento global para
elaborar en conjunto iniciativas como el Marco
de medición del desempeño de la gestión de
las finanzas públicas del programa PEFA.
• Experiencia en fortalecimiento institucional
para la gestión de las finanzas públicas,
superior a una mera capacitación. En Armenia,
las reformas tienen como objetivo fortalecer
el Ministerio de Finanzas para que pueda
manejar mejor los recursos y lograr resultados
en materia de políticas públicas. Estos
cambios son, entre otros, reforma técnica de
la clasificación presupuestaria, desarrollo de
aptitudes, rediseño del proceso de negocios y
asistencia para que los funcionarios encargados
conozcan y sepan usar las herramientas a su
disposición. En Lesotho, la AIF trabajó con el
Ministerio de Finanzas en la elaboración de
un plan realista para desarrollar un Marco de
gastos de mediano plazo y prestó asesoría
sobre la manera de ejecutarlo.
• Experiencia en múltiples sectores y uso de
diversas herramientas. Las reformas usualmente implican varias dimensiones, entre éstas
temas técnicos relativos a las finanzas públicas,
y temas administrativos, legales y de otro tipo
relacionados con la administración pública.
En este sentido, la AIF tiene la experiencia,
las herramientas y las aptitudes para manejar
reformas con múltiples dimensiones. En Ghana,
Mozambique y Malawi, la AIF ha respaldado
la planificación presupuestaria de mediano
plazo a través de varios instrumentos, como
análisis, asistencia técnica y financiamiento.
La descentralización es otra dimensión y la AIF
también tiene la experiencia y las aptitudes
para prestar apoyo en ese ámbito.
• Capacidad de estimular el liderazgo de
un país y promover la armonización entre
donantes y países. En Viet Nam, la AIF lidera
el proceso anual de examen del gasto público
y administra un fondo de múltiples donantes
destinado a proporcionar trabajo analítico.
El Ministerio de Finanzas de Viet Nam ha
ganado protagonismo en esta materia y
espera liderar el proceso en 2007 e integrarlo
a su procedimiento anual de definición del
presupuesto.
PRÓXIMOS PASOS
Entre los desafíos pendientes está la puesta en
marcha de los tres pilares del enfoque mejorado
del PEFA:
1. Estrategias de reforma impulsadas por el
país. Las naciones tienen distintas capacidades y
voluntades para liderar los procesos de reforma y
los donantes, a su vez, tienen diferentes maneras
de ver hasta qué punto desean permitir que los
propios países fijen su programa de reforma.
Los trabajos de diagnóstico de los donantes
proporcionan información en ese sentido pero
deberían evitar producir planes de acción en
materia de gestión de las finanzas públicas una
vez que los propios gobiernos ya han elaborado
un plan por su cuenta. En ese caso, los donantes
deben centrar su atención en la implementación
del plan de acción elaborado por el país.
2. Alineación de los donantes en torno a los
planes de acción del país. El diálogo entre
gobiernos nacionales y donantes es crucial para
lograr acuerdos y seguir avanzando. Hoy en día,
un desafío importante es la creación de grupos de
trabajo compuestos por donantes y el gobierno
que funcionen de manera efectiva.
3. Seguimiento del progreso. El Marco del
programa PEFA todavía está en etapa de puesta en
marcha. Hasta marzo de 2007, se habían realizado
34 evaluaciones de países prestatarios de la AIF.
Los desafíos en esta materia son, entre otros,
cuidar que los donantes trabajen de manera
coordinada en el país y evitar la duplicación
de herramientas de diagnóstico; incentivar el
liderazgo del gobierno en la participación en la
evaluación y velar por la publicación puntual de
los informes de evaluación. Además, se deben
recopilar e ingresar todas las evaluaciones a una
base de datos para hacer un seguimiento de los
resultados y extraer conclusiones.
Al tratar de superar estos desafíos será necesario
planificar un programa activo de experiencias
aprendidas, publicar los resultados e incorporarlos
a programas de capacitación sobre gestión de las
finanzas públicas destinados a funcionarios del
Banco y a otros, a fin de asegurar un mejoramiento
permanente de la gestión de las finanzas públicas
en todos los países.
En el futuro, la AIF mantendrá su función
gravitante en materia de reforma de la gestión de
las finanzas públicas gracias a sus conocimientos
técnicos, experiencia mundial y reconocido
liderazgo. Los países continuarán necesitando
del financiamiento y la asesoría de la AIF para
avanzar en este ámbito, lo cual constituye un
paso fundamental hacia el mejoramiento del
gasto público y el uso eficaz de la asistencia en
respaldo de las estrategias nacionales de lucha
contra la pobreza.
Mayo de 2007
http://www.bancomundial.org/aif