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El acuerdo de principio
entre España
y los Estados Unidos
ANTONIO MARQUINA BARRIO*
fecha del 15 de enero de 1988 ha supuesto el punto de inLAflexión
definitivo en la ardua negociación entre los Estados
Unidos y España para la reducción de la presencia militar norteamericana en nuestro país.
EL PROCESO
NEGOCIADOR EN
EL
VERANO DE 1987
* Madrid, 1945. Doctor en
Ciencias Políticas, Abogado,
Economista y Sociólogo. Premio Rockefeller Fellow en Relaciones Internacionales.
Las rondas negociadoras que se venían desarrollando desde el
10 de julio de 1986 habían llegado, antes del verano de 1987, a un
punto de cierta descompresión, con la celebración del encuentro
entre Francisco Fernández Ordóñez y George Shultz, en Reykjavik, el 12 de junio. En los siguientes meses, el optimismo español
fue tomando cuerpo, habiéndose llegado a diversos acuerdos para
la reducción de la presencia militar norteamericana, si bien no estaba totalmente resuelto el problema principal de la retirada del
ala 401 de Torrejón. De esta forma, el portavoz del gobierno español, Javier Solana, declaró en el mes de septiembre que las negociaciones iban a resolverse bien, dado que existía un «cierto cambio de actitud por parte norteamericana, al comprobar que la posición del gobierno español es firme», añadiendo: «Espero que no se
necesiten los seis meses de prórroga y que antes del 1.4 de noviembre tengamos un principio de acuerdo».
Estas manifestaciones, como con anterioridad había acontecido
con informaciones aparecidas en la prensa, tras la celebración de la
sexta ronda negociadora, dieron lugar a declaraciones menos
optimistas, tanto por parte norteamericana como por parte española. Casi simultáneamente, el presidente del'gobierno español, en
una rueda de prensa celebrada conjuntamente en Bonn con el
canciller Kohl, manifestó que lo que se estaba discutiendo en España era cómo se quedaban los norteamericanos, no cómo se marchaban, subrayando que ni en el pasado, ni en el presente, ni en el
futuro era concebible la seguridad de Europa sin la presencia norteamericana.
Un nuevo encuentro de Francisco Fernández Ordóñez y George Shultz, esta vez en Nueva York, trató de plasmar el clima de
progresivo entendimiento que, se decía, existía entre las autoridades, norteamericanas. Se habló de que como consecuencia de este
encuentro, los negociadores norteamericanos recibieron sugerencias de que era necesario un nuevo esfuerzo de flexibilidad.
No obstante, la situación no era tan simple, como pudo percibirse en un artículo de Jim Hoagland en el Washington Post, haciéndose eco de la inquietud y disconformidad del rey Juan Carlos
por las discusiones «innecesarias» con Washington. El rey iba a visitar a los pocos días Estados Unidos y tenía ya concertado un almuerzo con Ronald Reagan.
El clima internacional tampoco favorecía el remate de las negociaciones. Las conversaciones y progresivos acuerdos entre los
Estados Unidos y la Unión Soviética para la eliminación de los
misiles de corto y medio alcance en Europa habían desatado no
pocos temores a un progresivo desenganche norteamericano de
Europa, abriéndose un importante debate sobre la defensa europea. El vicepresidente Bush, en su visita a Bruselas, dejó bien claro
que existía en la opinión pública norteamericana cierto sentimiento de frustración por la incomprensión de los europeos hacia la
presencia militar norteamericana en Europa. Incluso, en respuesta
a la pregunta de un corresponsal español, conexionó la retirada de
los aviones del ala 401 de Torrejón con el desequilibrio convencional en Europa, indicando que era necesario disponer de la base de
Torrejón.
En esta situación, el gobierno español consideró oportuno
aplazar la séptima ronda negociadora, esperando que la parte norteamericana concretase una propuesta que revisase sus anteriores
posiciones. También España iba a presentar formalmente en Bruselas la contribución que pensaba realizar en la Alianza Atlántica,
aliviando así la imagen que progresivamente estaba creando de socio poco cooperador, y la de un gobierno más interesado en resolver cuestiones internacionales o contradicciones internas de un
partido que en participar en la seguridad colectiva. Ya se empezaba a Equiparar a España con la Grecia de Papandreu. No obstante, la respuesta española de contribución recibiría algunas críticas
por su sabor excesivamente nacionalista. Para enrarecer más la situación, destacados miembros del partido socialista se unían codo
con codo con el partido comunista y la izquierda parlamentaria
anti-OTAN, en una manifestación contra las bases y las armas nucleares celebrada en Madrid.
APLAZAMIENT
O ESPAÑOL
Un nuevo factor desfavorable a las pretensiones del gobierno
español lo constituyó la adopción el 27 de octubre en La Haya de
la plataforma de seguridad de la UEO. La plataforma imponía duras condiciones y obligaciones a los países miembros, siendo tan
indispensable su aceptación como la del tratado fundacional. Entre sus puntos destacaba la reafirmación de la relación estrecha de
la seguridad europea con los aliados norteamericanos, calificando
la presencia de sus fuerzas convencionales y nucleares como
irreemplazables en la defensa de Europa, insistiendo en la necesidad de combinar fuerzas nucleares y convencionales, así como en
la defensa de los estados miembros en sus fronteras. A la vez que
se hacía pública la plataforma de la UEO —organización a la que
el presidente del gobierno había expresado el deseo de pertenecer,
al exponer el «decálogo» sobre paz y seguridad en las Cortes—, el
LA
PLATAFORMA
DE SEGURIDAD
DE LA UEO
ministro holandés de defensa expresaba su confianza de que los
aviones F-16 del ala 401 no abandonasen España.
En este contexto, tras la reunión en Monterrey entre Gaspar
Weinberger y Narciso Serra, donde el secretario de defensa norteamericano enfatizó la necesidad de asegurar la permanencia del ala
401 en el teatro natural de operaciones, y la renovada importancia
de los F-16 tras el acuerdo sobre misiles de corto y medio alcance,
tuvo lugar la séptima ronda negociadora en Madrid, a principios
de noviembre, donde se produjo una variación en la postura norteamericanay proponiendo la reducción de los F-16 a una cifra
aproximada a los componentes de un escuadrón. Con el añadido
de que el coste del traslado, tal como había dejado sentado el Congreso norteamericano, debía correr a cargo de los países europeos
de la Alianza Atlántica. La negociación quedaba así más firmemente encuadrada dentro del contexto europeo. De este modo se
van a producir diversas declaraciones que van a resaltar que la retirada de los F-16 no era un asunto meramente bilateral, sino que
concernía a todos los aliados. En este sentido cabría destacar las
manifestaciones de Francois Heisbourg, director del Instituto de
Estudios Estratégicos de Londres, declaraciones que, con no poca
sorpresa para el autor, recibieron una dura crítica por su proamericanismo de algún director general del ministerio español de
Asuntos Exteriores, lo cual nos puede dar una idea de la sensibilidad reinante entre los negociadores españoles.
LA NOTA DE
NO RENOVACIÓN
AUTOMÁTICA
Como la parte española consideró inaceptable esta reducción,
a los pocos días se produjo la entrega de una nota verbal a la embajada de los Estados Unidos en Madrid, indicando que España
no deseaba la renovación automática por un año del convenio
que, de este modo, tenía que concluir en mayo de 1988. Quedaban así seis meses para intentar un arreglo que evitase el desmantelamiento de las instalaciones.
El cambio en la secretaría de Defensa norteamericana no va a
significar, un cambio significativo en la negociación, al menos inicialmente. Frank Calucci declaró ante el Congreso que se encontraba muy decepcionado por la insistencia del gobierno español en
la retirada de los F-16 de la base de Torrejón. Ya la prensa se había encargado de airear diversos posibles emplazamientos para los
F-16 en diversos países. Asimismo empezó a temerse de forma
más definida que por parte norteamericana se intentase fusionar la
negociación de reducción de la presencia norteamericana en España y la negociación de la contribución militar, de España en la
OTAN. Se afirmaba que el Congreso norteamericano veía más el
problema como un asunto OTAN que bilateral y se pensaba que,
en este supuesto, los aliados volcarían todo su peso e influencia a
favor de la posición norteamericana, precisamente cuando se estaba a punto de firmar el acuerdo sobre desmantelamiento de los
misiles de medio y corto alcance. Con ello se intentaría inducir
una revisión de la postura españolaren función de las necesidades
de defensa europeas. En este sentido se manifestó Frank Carlucci
antes de su encuentro en Bruselas con Narciso Serra, con motivo
de la reunión del Comité de Planes de Defensa. Empero tanto el
ministro español como los ministerios de Defensa y Asuntos Exte-
riores y la propia Presidencia negaron la posibilidad de multilateralizar la negociación. Incluso algunos portavoces autorizados españoles volvieron a reiterar que la presencia en Torrejón de los
F-16 no añadía nada al fortalecimiento de la defensa convencional
en Europa.
De nuevo quedaron aplazadas las conversaciones bilaterales
que debían iniciarse a mediados de diciembre. Sólo cuando la parte
norteamericana aceptase el principio de la reducción, con la retirada del ala 401, la parte española estaría dispuesta a iniciar la
discusión del texto del nuevo convenio. Las propuestas, se decía,
debían madurar. En este sentido habían girado algunas conversaciones entre el embajador Bartholomew y Francisco Fernández
Ordóñez, e incluso se habían difundido por la agencia EFE unos
supuestos plazos de retirada escalonada de los 72 F-16: el primer
escuadrón en once meses, el segundo en cuatro años y el tercero
en diez años. Con ello, el plazo de retirada pasaba a un primer plano. El propio presidente del gobierno calificó estos plazos de inadmisibles. La propuesta española se ceñía a tres años para la retirada, propuesta que el embajador norteamericano no consideró
aceptable y que el corresponsal del Washington Post, Jim Hoagland, calificó, errónea o falsamente, como ruptura dé las negociaciones.
De este modo, la postura española de retirada del ala 401 en
tres años acabó imponiéndose, a pesar de los nuevos factores que
habían inducido un replanteamiento de la postura;defensiva de
países como Francia, y el debate sobre seguridad europea abierto
en la OTAN.
Los puntos del acuerdo de principio más significativos consis EL ACUERDO
ten, en primer lugar, en la retirada del ala 401 en un período de DE PRINCIPIO
tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del nuevo acuerdo
que se ha empezado a negociar, y donde se prevé que no existirán
importantes puntos de divergencia. El plazo oficial del nuevo
acuerdo será de ocho años, prorrogable por sucesivos períodos
anuales. El plazo resulta así suficientemente amplio. El nuevo
acuerdo defensivo permitirá que los Estados Unidos! continúen la
utilización de las instalaciones de apoyo en España y ¡de las autori
zaciones de uso en el territorio, mar territorial y espacio aéreo es
pañoles, y también, se añade, se concluirán acuerdos ¡sobre usos de
instalaciones, territorio, mar territorial y espacio aéreo españoles
por Estados Unidos en tiempo de crisis y de guerra en apoyo de los
planes de la OTAN. Se suprimirá la asistencia militar y económica
norteamericana en forma de donaciones y créditos, ¡y se separará
del acuerdo defensivo la cooperación en materia educativa, cultu
ral, científica y tecnológica.
'
En consecuencia, se ha acabado distinguiendo la continuación
de utilización de las instalaciones y las autorizaciones de uso por
los Estados Unidos, en territorio, mar territorial y espacio aéreo
español, de la utilización en tiempo de crisis y guerra para el apoyo de los planes de la OTAN. De este modo queda ya claro que el
papel de las bases e instalaciones no es algo puramente bilateral.
A modo de conclusión podríamos señalar que las negociaciones
de reducción para cumplir el mandato del referéndum han tenido
George Shultz.
F. Fernández Ordoñez.
una duración excesivamente larga, año y medio aproximadamente, habiendo pasado ocho meses, de julio de 1986 a febrero de
1987, hasta que se presentó la primera contrapropuesta norteamericana, «un esfuerzo máximo», que fue considerada inaceptable.
El diálogo así resultó frustrante durante este período, siendo un
auténtico «diálogo de sordos». La parte española explicaba la necesidad de cumplir con los compromisos políticos del referéndum
sobre la permanencia de España en la OTAN, y la parte norteamericana aludía a la amenaza soviética, la necesidad de mantener la
seguridad occidental, o el desequilibrio existente, dando un cierto
dramatismo a la propuesta de reducción.
De febrero hasta junio, con el encuentro entre George Shultz y
Francisco Fernández Ordoñez, la situación varió muy poco. Será a
partir del verano de 1987 cuando las negociaciones comiencen a
moverse con más soltura.
La parte española ha mantenido su posición inicial de retirada
del ala 401 inalterable, en función del análisis de que su retirada
no afectaba de forma importante la seguridad europea, al distinguir entre base de retaguardia y base operativa; pero posiblemente
los términos del nuevo convenio hubiesen sido más favorables
para los Estados Unidos sin la pérdida de tiempo deliberada, y la
táctica de espera norteamericana basada también en temores a las
consecuencias de una cesión. La negociación se ha mantenido en
el estricto régimen jurídico bilateral de los acuerdos, sin que la
parte negociadora española vinculara las negociaciones con Estados Unidos a las negociaciones de contribución en la OTAN, habiendo coincidido casualmente en el tiempo. Ello no obsta para
que la aportación española haya sido esgrimida como una razón
en la negociación. En realidad, la parte española hizo ver que era
necesario que la reducción tuviera una entidad para que la relación bilateral pudiera tener futuro, sin que se convirtiera en un elemento recurrente, y para que la política de seguridad que se definiese pudiera tener el respaldo de la opinión pública española. A
España, en una palabra, no se la podía juzgar con las mismas
pautas que a otros países que tenían una tradición de pertenencia
directa a la OTAN. Con ello se han tratado de sentar unas bases
nuevas para la relación bilateral, que la mantengan en una situación de estabilidad. En este sentido, todo hay que decirlo, el acuerdo de principio no ha sido acogido con disgusto por la Administración norteamericana.
En una palabra, la renegociación del convenio de 1982 hubiese
sido inevitable, pero la inclusión del criterio político de reducción
de la presencia norteamericana es lo más discutible, y ha llegado
en el peor momento, en función del debate abierto en Europa tras
el acuerdo INF. Hubiera sido evitable la reducción de no haber
sido una consecuencia del debate de clarificación interna del partido socialista, que, a su vez, indujo la realización del referéndum
sobre la permanencia en la OTAN de España, y que, afortunadamente, no ha polarizado posteriormente la vida política española.