El acuerdo de principio entre España y los Estados Unidos ANTONIO MARQUINA BARRIO* fecha del 15 de enero de 1988 ha supuesto el punto de inLAflexión definitivo en la ardua negociación entre los Estados Unidos y España para la reducción de la presencia militar norteamericana en nuestro país. EL PROCESO NEGOCIADOR EN EL VERANO DE 1987 * Madrid, 1945. Doctor en Ciencias Políticas, Abogado, Economista y Sociólogo. Premio Rockefeller Fellow en Relaciones Internacionales. Las rondas negociadoras que se venían desarrollando desde el 10 de julio de 1986 habían llegado, antes del verano de 1987, a un punto de cierta descompresión, con la celebración del encuentro entre Francisco Fernández Ordóñez y George Shultz, en Reykjavik, el 12 de junio. En los siguientes meses, el optimismo español fue tomando cuerpo, habiéndose llegado a diversos acuerdos para la reducción de la presencia militar norteamericana, si bien no estaba totalmente resuelto el problema principal de la retirada del ala 401 de Torrejón. De esta forma, el portavoz del gobierno español, Javier Solana, declaró en el mes de septiembre que las negociaciones iban a resolverse bien, dado que existía un «cierto cambio de actitud por parte norteamericana, al comprobar que la posición del gobierno español es firme», añadiendo: «Espero que no se necesiten los seis meses de prórroga y que antes del 1.4 de noviembre tengamos un principio de acuerdo». Estas manifestaciones, como con anterioridad había acontecido con informaciones aparecidas en la prensa, tras la celebración de la sexta ronda negociadora, dieron lugar a declaraciones menos optimistas, tanto por parte norteamericana como por parte española. Casi simultáneamente, el presidente del'gobierno español, en una rueda de prensa celebrada conjuntamente en Bonn con el canciller Kohl, manifestó que lo que se estaba discutiendo en España era cómo se quedaban los norteamericanos, no cómo se marchaban, subrayando que ni en el pasado, ni en el presente, ni en el futuro era concebible la seguridad de Europa sin la presencia norteamericana. Un nuevo encuentro de Francisco Fernández Ordóñez y George Shultz, esta vez en Nueva York, trató de plasmar el clima de progresivo entendimiento que, se decía, existía entre las autoridades, norteamericanas. Se habló de que como consecuencia de este encuentro, los negociadores norteamericanos recibieron sugerencias de que era necesario un nuevo esfuerzo de flexibilidad. No obstante, la situación no era tan simple, como pudo percibirse en un artículo de Jim Hoagland en el Washington Post, haciéndose eco de la inquietud y disconformidad del rey Juan Carlos por las discusiones «innecesarias» con Washington. El rey iba a visitar a los pocos días Estados Unidos y tenía ya concertado un almuerzo con Ronald Reagan. El clima internacional tampoco favorecía el remate de las negociaciones. Las conversaciones y progresivos acuerdos entre los Estados Unidos y la Unión Soviética para la eliminación de los misiles de corto y medio alcance en Europa habían desatado no pocos temores a un progresivo desenganche norteamericano de Europa, abriéndose un importante debate sobre la defensa europea. El vicepresidente Bush, en su visita a Bruselas, dejó bien claro que existía en la opinión pública norteamericana cierto sentimiento de frustración por la incomprensión de los europeos hacia la presencia militar norteamericana en Europa. Incluso, en respuesta a la pregunta de un corresponsal español, conexionó la retirada de los aviones del ala 401 de Torrejón con el desequilibrio convencional en Europa, indicando que era necesario disponer de la base de Torrejón. En esta situación, el gobierno español consideró oportuno aplazar la séptima ronda negociadora, esperando que la parte norteamericana concretase una propuesta que revisase sus anteriores posiciones. También España iba a presentar formalmente en Bruselas la contribución que pensaba realizar en la Alianza Atlántica, aliviando así la imagen que progresivamente estaba creando de socio poco cooperador, y la de un gobierno más interesado en resolver cuestiones internacionales o contradicciones internas de un partido que en participar en la seguridad colectiva. Ya se empezaba a Equiparar a España con la Grecia de Papandreu. No obstante, la respuesta española de contribución recibiría algunas críticas por su sabor excesivamente nacionalista. Para enrarecer más la situación, destacados miembros del partido socialista se unían codo con codo con el partido comunista y la izquierda parlamentaria anti-OTAN, en una manifestación contra las bases y las armas nucleares celebrada en Madrid. APLAZAMIENT O ESPAÑOL Un nuevo factor desfavorable a las pretensiones del gobierno español lo constituyó la adopción el 27 de octubre en La Haya de la plataforma de seguridad de la UEO. La plataforma imponía duras condiciones y obligaciones a los países miembros, siendo tan indispensable su aceptación como la del tratado fundacional. Entre sus puntos destacaba la reafirmación de la relación estrecha de la seguridad europea con los aliados norteamericanos, calificando la presencia de sus fuerzas convencionales y nucleares como irreemplazables en la defensa de Europa, insistiendo en la necesidad de combinar fuerzas nucleares y convencionales, así como en la defensa de los estados miembros en sus fronteras. A la vez que se hacía pública la plataforma de la UEO —organización a la que el presidente del gobierno había expresado el deseo de pertenecer, al exponer el «decálogo» sobre paz y seguridad en las Cortes—, el LA PLATAFORMA DE SEGURIDAD DE LA UEO ministro holandés de defensa expresaba su confianza de que los aviones F-16 del ala 401 no abandonasen España. En este contexto, tras la reunión en Monterrey entre Gaspar Weinberger y Narciso Serra, donde el secretario de defensa norteamericano enfatizó la necesidad de asegurar la permanencia del ala 401 en el teatro natural de operaciones, y la renovada importancia de los F-16 tras el acuerdo sobre misiles de corto y medio alcance, tuvo lugar la séptima ronda negociadora en Madrid, a principios de noviembre, donde se produjo una variación en la postura nor-teamericanay proponiendo la reducción de los F-16 a una cifra aproximada a los componentes de un escuadrón. Con el añadido de que el coste del traslado, tal como había dejado sentado el Congreso norteamericano, debía correr a cargo de los países europeos de la Alianza Atlántica. La negociación quedaba así más firmemente encuadrada dentro del contexto europeo. De este modo se van a producir diversas declaraciones que van a resaltar que la retirada de los F-16 no era un asunto meramente bilateral, sino que concernía a todos los aliados. En este sentido cabría destacar las manifestaciones de Francois Heisbourg, director del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres, declaraciones que, con no poca sorpresa para el autor, recibieron una dura crítica por su proamericanismo de algún director general del ministerio español de Asuntos Exteriores, lo cual nos puede dar una idea de la sensibilidad reinante entre los negociadores españoles. LA NOTA DE NO RENOVACIÓN AUTOMÁTICA Como la parte española consideró inaceptable esta reducción, a los pocos días se produjo la entrega de una nota verbal a la embajada de los Estados Unidos en Madrid, indicando que España no deseaba la renovación automática por un año del convenio que, de este modo, tenía que concluir en mayo de 1988. Quedaban así seis meses para intentar un arreglo que evitase el desman-telamiento de las instalaciones. El cambio en la secretaría de Defensa norteamericana no va a significar, un cambio significativo en la negociación, al menos ini-cialmente. Frank Calucci declaró ante el Congreso que se encontraba muy decepcionado por la insistencia del gobierno español en la retirada de los F-16 de la base de Torrejón. Ya la prensa se había encargado de airear diversos posibles emplazamientos para los F-16 en diversos países. Asimismo empezó a temerse de forma más definida que por parte norteamericana se intentase fusionar la negociación de reducción de la presencia norteamericana en España y la negociación de la contribución militar, de España en la OTAN. Se afirmaba que el Congreso norteamericano veía más el problema como un asunto OTAN que bilateral y se pensaba que, en este supuesto, los aliados volcarían todo su peso e influencia a favor de la posición norteamericana, precisamente cuando se estaba a punto de firmar el acuerdo sobre desmantelamiento de los misiles de medio y corto alcance. Con ello se intentaría inducir una revisión de la postura españolaren función de las necesidades de defensa europeas. En este sentido se manifestó Frank Carlucci antes de su encuentro en Bruselas con Narciso Serra, con motivo de la reunión del Comité de Planes de Defensa. Empero tanto el ministro español como los ministerios de Defensa y Asuntos Exte- riores y la propia Presidencia negaron la posibilidad de multilate-ralizar la negociación. Incluso algunos portavoces autorizados españoles volvieron a reiterar que la presencia en Torrejón de los F-16 no añadía nada al fortalecimiento de la defensa convencional en Europa. De nuevo quedaron aplazadas las conversaciones bilaterales que debían iniciarse a mediados de diciembre. Sólo cuando la parte norteamericana aceptase el principio de la reducción, con la retirada del ala 401, la parte española estaría dispuesta a iniciar la discusión del texto del nuevo convenio. Las propuestas, se decía, debían madurar. En este sentido habían girado algunas conversaciones entre el embajador Bartholomew y Francisco Fernández Ordóñez, e incluso se habían difundido por la agencia EFE unos supuestos plazos de retirada escalonada de los 72 F-16: el primer escuadrón en once meses, el segundo en cuatro años y el tercero en diez años. Con ello, el plazo de retirada pasaba a un primer plano. El propio presidente del gobierno calificó estos plazos de inadmisibles. La propuesta española se ceñía a tres años para la retirada, propuesta que el embajador norteamericano no consideró aceptable y que el corresponsal del Washington Post, Jim Hoa-gland, calificó, errónea o falsamente, como ruptura dé las negociaciones. De este modo, la postura española de retirada del ala 401 en tres años acabó imponiéndose, a pesar de los nuevos factores que habían inducido un replanteamiento de la postura;defensiva de países como Francia, y el debate sobre seguridad europea abierto en la OTAN. Los puntos del acuerdo de principio más significativos consis EL ACUERDO ten, en primer lugar, en la retirada del ala 401 en un período de DE PRINCIPIO tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del nuevo acuerdo que se ha empezado a negociar, y donde se prevé que no existirán importantes puntos de divergencia. El plazo oficial del nuevo acuerdo será de ocho años, prorrogable por sucesivos períodos anuales. El plazo resulta así suficientemente amplio. El nuevo acuerdo defensivo permitirá que los Estados Unidos! continúen la utilización de las instalaciones de apoyo en España y ¡de las autori zaciones de uso en el territorio, mar territorial y espacio aéreo es pañoles, y también, se añade, se concluirán acuerdos ¡sobre usos de instalaciones, territorio, mar territorial y espacio aéreo españoles por Estados Unidos en tiempo de crisis y de guerra en apoyo de los planes de la OTAN. Se suprimirá la asistencia militar y económica norteamericana en forma de donaciones y créditos, ¡y se separará del acuerdo defensivo la cooperación en materia educativa, cultu ral, científica y tecnológica. ' En consecuencia, se ha acabado distinguiendo la continuación de utilización de las instalaciones y las autorizaciones de uso por los Estados Unidos, en territorio, mar territorial y espacio aéreo español, de la utilización en tiempo de crisis y guerra para el apoyo de los planes de la OTAN. De este modo queda ya claro que el papel de las bases e instalaciones no es algo puramente bilateral. A modo de conclusión podríamos señalar que las negociaciones de reducción para cumplir el mandato del referéndum han tenido George Shultz. F. Fernández Ordoñez. una duración excesivamente larga, año y medio aproximadamente, habiendo pasado ocho meses, de julio de 1986 a febrero de 1987, hasta que se presentó la primera contrapropuesta norteamericana, «un esfuerzo máximo», que fue considerada inaceptable. El diálogo así resultó frustrante durante este período, siendo un auténtico «diálogo de sordos». La parte española explicaba la necesidad de cumplir con los compromisos políticos del referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN, y la parte norteamericana aludía a la amenaza soviética, la necesidad de mantener la seguridad occidental, o el desequilibrio existente, dando un cierto dramatismo a la propuesta de reducción. De febrero hasta junio, con el encuentro entre George Shultz y Francisco Fernández Ordoñez, la situación varió muy poco. Será a partir del verano de 1987 cuando las negociaciones comiencen a moverse con más soltura. La parte española ha mantenido su posición inicial de retirada del ala 401 inalterable, en función del análisis de que su retirada no afectaba de forma importante la seguridad europea, al distinguir entre base de retaguardia y base operativa; pero posiblemente los términos del nuevo convenio hubiesen sido más favorables para los Estados Unidos sin la pérdida de tiempo deliberada, y la táctica de espera norteamericana basada también en temores a las consecuencias de una cesión. La negociación se ha mantenido en el estricto régimen jurídico bilateral de los acuerdos, sin que la parte negociadora española vinculara las negociaciones con Estados Unidos a las negociaciones de contribución en la OTAN, habiendo coincidido casualmente en el tiempo. Ello no obsta para que la aportación española haya sido esgrimida como una razón en la negociación. En realidad, la parte española hizo ver que era necesario que la reducción tuviera una entidad para que la relación bilateral pudiera tener futuro, sin que se convirtiera en un elemento recurrente, y para que la política de seguridad que se definiese pudiera tener el respaldo de la opinión pública española. A España, en una palabra, no se la podía juzgar con las mismas pautas que a otros países que tenían una tradición de pertenencia directa a la OTAN. Con ello se han tratado de sentar unas bases nuevas para la relación bilateral, que la mantengan en una situación de estabilidad. En este sentido, todo hay que decirlo, el acuerdo de principio no ha sido acogido con disgusto por la Administración norteamericana. En una palabra, la renegociación del convenio de 1982 hubiese sido inevitable, pero la inclusión del criterio político de reducción de la presencia norteamericana es lo más discutible, y ha llegado en el peor momento, en función del debate abierto en Europa tras el acuerdo INF. Hubiera sido evitable la reducción de no haber sido una consecuencia del debate de clarificación interna del partido socialista, que, a su vez, indujo la realización del referéndum sobre la permanencia en la OTAN de España, y que, afortunadamente, no ha polarizado posteriormente la vida política española.