Diferencias regionales en la UE (Unión Europea)

INTRODUCCIÓN
Las diferencias de desarrollo y de nivel de vida entre regiones son una realidad en todos los Estados miembros
y aún son más acusadas a escala de la Unión Europea.
El éxito de la unión económica y monetaria depende del crecimiento paralelo de todos los Estados de la
Unión, de no ser así, las economías fuertes y centrales podrían resultar beneficiadas e incluso se podría poner
en peligro dicho éxito.
El objetivo primordial de la política regional es conseguir un desarrollo equilibrado de todas las regiones, esto
es, la reducción y corrección de las disparidades y desigualdades en el nivel de bienestar y desarrollo
económico de una región o territorio determinado, en relación a los alcanzados en el conjunto de la Unión
Europea.
La reconversión de las zonas industriales en declive y el desarrollo regional en general, la reducción del
desempleo, la formación profesional y el desarrollo rural pueden estimular eficazmente la actividad
económica. Es más, no cabe suponer que la actividad económica y la población pueda tender a «distribuirse»
de forma regular sobre el territorio. En las regiones menos desarrolladas, las intervenciones públicas deben
acompañar a la inversión privada para fomentar la actividad económica. Este esfuerzo incumbe
principalmente a los Estados miembros a través de sus propias ayudas regionales.
EL MARCO TEÓRICO DE LA POLITICA REGIONAL COMUNITARIA
En un contexto marcado por una creciente globalización económica y con unas exigencias crecientes de
competitividad, no se puede esperar que el libre juego del mercado y el libre comercio garanticen por sí solos
un desarrollo armónico y equilibrado. De hecho, sin la existencia de instrumentos de reequilibrio, la situación
de las regiones más pobres y de las zonas más desfavorecidas, situadas por otra parte normalmente en las
zonas periféricas, puede empeorar comparativamente.
La literatura económica ofrece posiciones bastante contrapuestas sobre las diferencias interregionales y su
posible evolución en el tiempo.
El modelo neoclásico y sus principales derivaciones han defendido la convergencia económica de las regiones
mediante el libre juego de las fuerzas del mercado. Pero una serie de planteamientos de carácter bastante
heterogéneo, como la tesis de la causación acumulativa, han sostenido que, en ausencia de medidas
correctoras, los mecanismos de mercado y el libre comportamiento de los principales agentes económicos
conducen a mantener e incluso agrandar las disparidades regionales que puedan existir en un país en proceso
de integración.
Las teorías neoclásicas de los intercambios regionales, la movilidad de los factores y el crecimiento ofrecen
una amplia variedad de argumentos que vinculan los procesos de integración económica a la convergencia
regional. Se afirma, entre otras cosas, que la intensificación del comercio entre regiones debe conducir a una
creciente especialización productiva, sobre la base de la explotación de las ventajas comparativas. Esto induce
a una creciente igualación de los precios de los factores entre las distintas regiones, dado que éstas tenderán a
especializarse cada vez más en producciones para las que emplean factores localmente abundantes.
De acuerdo con este modelo, las posibles diferencias en la retribución real de la mano de obra y del capital
darán lugar a movimientos de capital hacia las regiones con bajos costes laborales y/o movimientos de
población desde las regiones más pobres hacia las que ofrecen mejores condiciones de empleo. Por último,
este enfoque del crecimiento interregional implica una combinación de fuerzas que, con el tiempo, tenderá a
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hacer que disminuya la capacidad de crecimiento de las regiones cuyo arranque fue más dinámico, al tiempo
que las regiones cuya economía quedó más atrasada podrán experimentar tasas de crecimiento más elevadas,
como consecuencia de unos más elevados rendimientos en los factores básicos y de la aplicación de los
avances tecnológicos disponibles. Ésta era la tesis defendida en los 60 por algunos economistas como
BORTS. La conclusión que se desprende de estos planteamientos conduce a cuestionarse la necesidad de
poner en práctica políticas regionales. A la hora de enfrentarse con las diferencias interregionales lo que
conviene es favorecer al máximo la movilidad de los factores capital y mano de obra, impulsar la difusión
tecnológica y evitar todo cuanto impida el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles en el territorio.
La teoría del crecimiento endógeno aplicado a la política regional sugiere que, la forma más eficaz de luchar
contra las desigualdades espaciales de renta consiste en dispensarle a las regiones los medios necesarios para
el mejor aprovechamiento de su propio potencial de crecimiento, medido éste por sus características naturales
y el caudal de recursos de que disponen. Pero la mayor novedad del modelo consiste en considerar que la
acumulación de esos recursos depende básicamente de factores endógenos. Lo que proponen los nuevos
modelos de desarrollo endógeno − ROMER, LUCAS − es que, aceptando la importancia que en esos procesos
juega el progreso técnico, esta variable del crecimiento no tiene un carácter exógeno sino endógeno al
depender su grado de eficiencia de las condiciones naturales y de las infraestructuras existentes en el medio
donde se desarrolla la actividad, entre las cuales ofrecen un mayor potencial productivo las relacionadas con
las comunicaciones, educación y formación profesional. De tal modo que, sólo aquellos países o regiones que
sean capaces de ofrecer un nivel competitivo en ese tipo de capital físico y humano estarán en condiciones de
alcanzar los niveles de renta de los más desarrollados.
MYRDAL y HIRSCHMAN en los 50 o NURKSE y KALDOR después, subrayan que la visión neoclásica de
la economía es defectuosa porque no valora una serie de factores que conducen a mantener o fomentar las
disparidades. Las economías de escala constituyen una de las ventajas atribuidas a los procesos de integración
económica, pero la mayor concentración industrial que de ellos resulta favorecerá a unas regiones en
detrimento de otras.
Se reconoce el importante papel que cumplen los efectos de la aglomeración y de las economías de escala en
la elección de localizaciones. Las ventajas que derivan de toda concentración económico−industrial impulsan
una cierta concentración de la demanda en tales zonas y un mayor atractivo para las nuevas inversiones, y si
sólo se produce una moderada reducción de las barreras a los intercambios comerciales, tales ventajas
tenderán a perdurar en el tiempo.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Uno de los objetivos prioritarios de la Comunidad Europea ha sido la reducción de las diferencias y el
desarrollo armonioso de sus Estados miembros. No obstante, el concepto de cohesión económica y social no
apareció hasta 1986 en el Acta Única Europea. Posteriormente, el Tratado de la Unión Europea (1992) hizo de
la cohesión económica y social una de las principales preocupaciones de las Comunidades.
El Tratado ya establecía la creación de un Fondo destinado a fomentar el empleo y a favorecer la movilidad de
los trabajadores dentro del territorio comunitario: el Fondo Social Europeo (FSE); así como de un Banco
Europeo de Inversiones (BEI).
La crisis económica de 1973 y sus consiguientes reestructuraciones económicas pusieron de manifiesto las
diferencias de desarrollo entre determinados Estados miembros. Estas diferencias entre regiones aumentaron
sobre todo tras la adhesión del Reino Unido y de Irlanda, y, posteriormente, de Grecia, de Portugal y de
España.
A partir de entonces, se hizo indispensable la creación de una verdadera política estructural. Además de las
intervenciones del FSE, se crearon otros Fondos denominados "estructurales", cada uno con objetivos
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específicos. Así, la Comunidad creó:
• el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), cuyo objetivo principal es promover la cohesión
económica y social en la Unión Europea a través de acciones dirigidas a reducir las desigualdades
entre regiones o grupos sociales
• el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía (FEOGA), que contribuye a la reforma estructural del
sector de la agricultura y al desarrollo de las zonas rurales
• el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), que es el Fondo específico para la
reforma estructural del sector de la pesca
En 1993 el Tratado de Maastricht, al fijar los criterios de convergencia que debían cumplir los Estados
miembros para acceder a la "zona euro", impuso, entre otras condiciones, el control del déficit público. En el
caso de los países menos prósperos, esto significaba la aplicación de una política presupuestaria estricta y un
aumento de las inversiones en infraestructuras para agilizar su desarrollo. Para España, Grecia, Irlanda y
Portugal este objetivo sólo era alcanzable con la ayuda de la Unión. Así pues, el Tratado instauró un Fondo de
Cohesión que financia infraestructuras de transporte y de medio ambiente en los Estados miembros cuyo
producto interior bruto (PIB) por habitante sea inferior al 90% del de la Unión (España, Grecia, Irlanda y
Portugal).
Durante el Consejo de Berlín de marzo de 1999 y en la perspectiva de la ampliación, se decidió la creación de
un Instrumento de Política Estructural de Preadhesión (ISPA) en el marco de la Agenda 2000. El objetivo del
ISPA es apoyar el desarrollo de los países candidatos hasta el momento de su adhesión y contribuye a
financiar los gastos de mejora de las infraestructuras en algunos Estados miembros y en los países candidatos.
LAS REFORMAS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES
A lo largo de los años y a medida que se producían las diversas adhesiones, los Fondos Estructurales han
estado sometidos a varias reformas dirigidas a mejorar la asignación de las ayudas y agilizar el desarrollo de
las regiones menos avanzadas. Los Principios que debían tenerse en cuenta a la hora de la asignación de las
ayudas son los siguientes:
• concentración: las intervenciones estructurales se concentran en las regiones menos favorecidas y en
determinados ámbitos en función de un número previamente fijado de objetivos prioritarios (objetivo
nº 1: asistencia a las regiones menos desarrolladas; objetivo nº 2: reconversión de las regiones en
declive industrial; objetivo nº 3: reducción del desempleo de larga duración; objetivo nº 4: acceso de
los jóvenes al mercado laboral, objetivo nº 5a: adaptación de las estructuras agrarias, y objetivo nº 5b:
desarrollo de las zonas rurales).
• programación: estas intervenciones se planifican y coordinan en programas de desarrollo prioritarios
tanto de la Comisión como del Estado miembro. cooperación: estrecha colaboración entre la
Comisión Europea y todas las autoridades competentes a nivel nacional, regional o local en el diseño
de la política regional.
• adicionalidad: la financiación procedente de los Fondos Estructurales se combina con una ayuda
financiera comparable procedente del Estado miembro de que se trate.
La Reforma de 1999 tiene los siguientes objetivos:
• mejorar la eficacia de los instrumentos estructurales, reforzando la concentración a través de una reducción
de los objetivos de la política estructural y de las iniciativas comunitarias, mejorando la gestión y
precisando el reparto de responsabilidades entre los diferentes participantes;
• mantener el nivel presupuestario de la cohesión económica y social;
• hacer extensivo el esfuerzo de cohesión regional a los futuros países miembros.
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Tras el Consejo Europeo de Berlín se realizó un programa de acción propuesto por la Comisión cuyo objetivo
principal era reforzar las políticas comunitarias y dotar a la Unión Europea de un nuevo marco financiero para
el período 2000−2006 en la perspectiva de la ampliación.
Por razones de visibilidad y de eficacia, los siete objetivos antiguos se concentraron en tres: dos objetivos de
carácter regional y un tercero de carácter horizontal. Así, el nuevo objetivo nº 1 abarca la reestructuración de
las regiones menos desarrolladas, el objetivo nº 2, la reconversión económica y social de las zonas con
dificultades estructurales, y el objetivo nº 3, el desarrollo de los recursos humanos. En lo que respecta a las
regiones que han dejado de ser subvencionables en virtud de los antiguos objetivos n° 1, 2 o 5b, se establece
un régimen particular de ayudas durante un período transitorio.
En esta perspectiva, las disposiciones contenidas en la Agenda 2000 relativas a la política estructural tienen
por objetivo responder a un doble desafío:
• mejorar la eficacia de los instrumentos de la política estructural con vistas a alcanzar el objetivo de
cohesión económica y social;
• garantizar la continuidad de la política estructural en el marco de las futuras ampliaciones a los países
de Europa Central y Oriental.
A raíz de la concentración geográfica y temática de las medidas, los gastos relativos a las intervenciones
estructurales para el período 2000−2006 verán reducirse su disponibilidad. Los Fondos Estructurales disponen
de 195.000 millones de euros para dicho período.
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