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Procesos de Formación de Políticas
Públicas
• G. Campero
2
Esquema general de Formación de
las Políticas Públicas
1.
Modulo Estratégico: Examen del Contexto socio político.
2.
Módulos Operacionales
a) Evaluar la Capacidad institucional;
b) Diseñar el Plan de Comunicación Estratégica
c) Diseñar la Negociación Social y Política;
d) Diseñar la Estrategia.
e) Construcción de Escenarios
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1. Modulo Estratégico: Examen del
Contexto socio político.
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El Examen del Contexto Sociopolítico.
• Identifica los procesos sociopolíticos en curso;
• Identifica los actores estratégicos que juegan
papeles decisivos; las relaciones entre ellos, su
posicionamiento respecto de las políticas
gubernamentales y la movilidad de estos
posicionamientos;
• Construye escenarios en curso y prospectivos.
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A) PROCESOS SOCIOPOLÍTICOS
ACTORES Y GOBERNABILIDAD
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 Tres grandes objetivos que comparte la inmensa
mayoría de los países del mundo contemporáneo:
- Estabilidad política
- Progreso económico
- Paz social.
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Los tres objetivos enunciados están estrechamente
interrelacionados y son mutuamente dependientes, de
modo que ninguno de ellos se podrá sostener o alcanzar
en ausencia prolongada de los otros.
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Es preciso examinar el orden político, el orden económico
y el orden social existentes o predominantes en cada
momento de la historia, así como sus respectivas
tendencias e interacciones, para comprender procesos
históricos específicos o para evaluar las perspectivas del
futuro.
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i) Orden Político
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1.
IDEAS. En todo país hay, en cada momento de la
historia, concepciones doctrinarias acerca del deber
ser del orden político y una cultura política o varias
subculturas que expresan el sentir de la población o
por lo menos de aquellos grupos o clases que tienen
categoría de actores políticos.
Las opciones expresadas en estos cuerpos de ideas
influyen significativamente –a menudo de modo
decisivo- en el devenir de cada nación, y se viven
mediatizadas por las respectivas culturas y
subculturas políticas y en cada sistema político se
plasman de diversa manera los conceptos de
autoridad y legitimidad.
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2.
INSTITUCIONES POLÍTICAS. Se trata de las reglas del
juego que presiden las relaciones políticas y que
determinan la naturaleza del orden político vigente, pues
expresan la estructura y las relaciones de poder
existentes e identifican a los actores políticos relevantes.
Las instituciones políticas, según sus características y
solidez, conllevan distintos niveles de incertidumbre en
cuanto a su estabilidad y vigencia, que es lo que en cada
momento se procurará evaluar. Entre estas instituciones
figuran la normativa constitucional y en general el marco
legal existente, las fuentes del poder político y la
radicación de la autoridad ejecutiva, el papel de los
militares, los partidos políticos y el sistema electoral (en
regímenes pluralistas).
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3. CALIDAD Y EFICACIA DEL SISTEMA.
Estos conceptos se refieren a la capacidad
de procesamiento de las demandas y
presiones sobre el sistema por parte de los
actores políticos, económicos y sociales
relevantes, lo que en regímenes pluralistas
puede expresarse como capacidad de
respuesta “responsiveness”.
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ii) Orden Económico
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1. IDEAS. La historia económica de las naciones ha estado
marcada en el debate ideológico como en el terreno de
las políticas económicas concretas por las alternativas
(que se expresan en un continuum) proteccionismo/libre
mercado y Estado conductor o intervencionista/laissez
faire. Estas últimas anteceden a la aparición del
socialismo y ciertamente perdurarán más allá de la
aparente defunción del socialismo como propuesta
relevante.
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2. INSTITUCIONES ECONÓMICAS. Estrechamente
vinculadas con los respectivos cuerpos de ideas, son la
concreción de las mismas en el orden vigente en relación
con los derechos de propiedad, el papel económico del
Estado, el papel del mercado, la normativa legal que rige
la estructura y el funcionamiento de la economía y los
niveles de estabilidad e incertidumbre asociados a tales
instituciones. Son éstos los factores que se deben
evaluar, así como su efecto sobre el proceso político y el
orden social.
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3. RENDIMIENTO-RESULTADOS (Performance).
Corresponde a las mediciones convencionales de
crecimiento, empleo, inflación, situación del tipo de
cambio y la balanza de pagos, distribución de la
riqueza y el ingreso, niveles de pobreza y, en
general, indicadores sociales dependientes del
rendimiento económico.
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iii) Orden Social
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1. Matriz de relaciones sociales. Se trata en primer lugar
de la identificación de los actores sociales efectivos, vale
decir de la naturaleza inclusiva o excluyente del orden
político. En segundo término se refiere a las relaciones
entre tales actores, se trate de clases sociales, grupos
étnicos, comunidades de base territorial u organizaciones
religiosas, o de la crucial relación contemporánea entre
empresarios y trabajadores, que no siempre se dan en el
eje de la división de clases.
El análisis de estos factores arrojará un balance de poder
social que consignará relaciones de dominacióndependencia y de confrontación-cooperación de
intensidad variable, todo lo cual influye en los procesos
políticos y económicos.
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2. Instituciones sociales. Las organizaciones sociales, su capacidad
de convocatoria, su autonomía o control por el Estado y las
relaciones de los diversos sectores sociales y sus organizaciones con
las instituciones políticas, en especial con los partidos. El conjunto de
estas variables institucionales repercute fuertemente en la
predictibilidad del comportamiento social, el respeto o acatamiento de
la ley y la intensidad y frecuencia de fenómenos de agitación o
movilidad social, que son expresiones de la actitud social frente al
orden político existente.
En definitiva, se trata de verificar la existencia o no de una coalición
social mayoritaria de sustentación activa o por lo menos de
aquiescencia del orden político y del orden económico existentes.
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3. Resultados del orden social. Una evaluación en
términos subjetivos y objetivos que incluye tanto
sentimientos de satisfacción o insatisfacción social como
indicadores de calidad de vida y cobertura de servicios
sociales. Especial trascendencia en la actitud social
frente al orden político y a la economía han ido
adquiriendo la realidad y las percepciones colectivas en
materia de equidad, sea que se trate de la superación de
fenómenos de pobreza e indigencia, de igualdad de
oportunidades o de la distribución de la riqueza y el
ingreso.
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iv) Consenso - Disenso
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Del examen de los diversos factores recién enunciados pueden desprenderse
apreciaciones sintéticas que potencien el análisis global explicativo y
prospectivo que se pretende realizar.
Desde esta perspectiva, resulta pertinente distinguir en cada caso las siguientes
situaciones:
1.
De consenso, de acuerdo esencial (agreement on fundamentals) entre todos
los actores políticos y sociales efectivamente involucrados.
2.
De hegemonía, de predominio categórico, ya sea por exclusión del disenso,
por la escasa relevancia del mismo o por encontrarse éste severamente
limitado o controlado.
3.
De disenso moderado, que puede ser latente o explícito, situación esta última
que sólo se produce en regímenes políticos pluralistas o en períodos de
cambio entre uno y otro régimen.
4.
De disenso profundo o polarizado, que se expresa en conflictos abiertos de
diversa naturaleza. Es difícil de detectar en regímenes autoritarios, salvo en
momentos de crisis o precrisis o cuando se traduce en procesos
revolucionarios o pacíficos de transformación del régimen político.
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CUADRO SÍNTESIS
Hegemonía
1.
a)
b)
c)
Orden político
Ideas
Instituciones
Resultados
2.
a)
b)
c)
Orden económico
Ideas
Instituciones
Resultados
3.
a)
b)
c)
Orden social
Ideas
Instituciones
Resultados
Consenso
Disenso
moderado
Disenso profundo
polarizado
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2. Módulos Operacionales
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a) Evaluar la capacidad Institucional
1.
Identificar la capacidad instalada de un equipo de
“ínteligentssia estratégica”
2.
Constatar la capacidad institucional de
conectividad para aplicar las políticas en el
conjunto del territorio;
3.
Evaluar las competencias Institucionales,
profesionales, materiales y su capacidad
“Delivery”
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i) La inteligentssia estratégica
Los gobiernos requieren cada vez más disponer de capacidad
intelectual que:
• Produzca análisis sociopolítico continuo;
• Diseñe las metas estratégicas;
• Construya escenarios analíticos e identifique opciones de
acción;
• Contribuya al discernimiento conceptual, político para la
opción entre decisiones alternativas ;
• Opere como contraparte de”razonamiento” de la autoridad;
• Sea capaz de ser reconocida intelectual, técnica y políticamente
por los interlocutores que generan opinión pública o son claves
en las decisiones
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ii) El Dominio del Territorio
La elaboración de la Política Pública requiere evaluar
rigurosamente:
• La real “soberanía” institucional que se tiene sobre el
territorio nacional;
• La existencia de una red institucional que cubra los
requerimientos de la política en los espacios
geográficos en que va operar.
• La conectividad entra las instituciones;
• La conectividad de infraestructura.
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iii) La competencia Institucional implica:
• Capacidad para: Adoptar oportunamente decisiones ante
eventos o estado de cosas que se interpretan socialmente
como cuestiones que exigen una respuesta gubernamental.
• Capacidad para: Asegurar la efectividad de las decisiones
adoptadas. Es decir que los sectores sociales y políticos
procedan aceptando el carácter “vinculante” de aquellas.
• Capacidad para: Asegurar la eficiencia de las decisiones en
términos de la producción de efectos que alteran o
modifican significativamente estados de cosas
prevalecientes.
• Capacidad para: Garantizar la coherencia de las decisiones a
través del tiempo.
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b) El Plan de Comunicación Estratégica
Identificar las capacidades instaladas de una
competencia comunicacional profesional;
Elaborar conceptos comunicacionales
específicos formulados con una metodología
distinta a los conceptos técnicos;
Definir una metodología de comunicación.
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 Instalar una Competencia Comunicacional:
• Los gobiernos requieren equipos profesionales de
comunicación.
• Los comunicadores hacen política comunicacional y
no relaciones públicas.
• Los comunicadores se basan en dos elementos: los
objetivos de la política y los sectores a que va
dirigida.
• La política comunicacional sectorial es parte de los
conceptos comunicacionales generales del gobierno.
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 Los Conceptos Comunicacionales
•
Los códigos de comunicación van a los sentidos
más que a la razón.
•
Su propósito es lograr un “head line” que
permanezca en la memoria colectiva.
•
Requiere llegar de manera que haga “sentido
común”, esto es:
a) Que no genere percepción de riesgo vital para nadie;
b) Que identifique a los beneficiados directos e indirectos;
c) Que se perciba neutral para quienes no son posibles
afectados ni ganadores
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 La Metodología de Comunicación
• El Plan de medios;
• El Plan de imágenes;
• Prevenir la contra comunicación;
• Seguimiento de la opinión pública;
• Evaluación y corrección.
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c) Diseñar la Negociación Social y Política

Evitar el riesgo de la “suma cero”;

Definir los márgenes de flexibilidad de la políticas:
¿Cuál es el principal bien protegido?;

Los requisitos de la Negociación.
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El riesgo de la “suma cero”
• Las políticas nunca deben ser fundamentalistas;
• Hay que lograr un diseño pluralista.
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La flexibilidad el proyecto
• Los proyectos de políticas públicas siempre deben
considerar espacios para ceder y cambiar.
• El límite de los espacios es no desfigurar el bien
principal a proteger.
• La negociación implica siempre algún grado de
transacción
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Los requisitos de la Negociación
• Que exista algún grado de sincronización entre los
tiempos políticos y los tiempos sociales;
• Que no genere una incertidumbre tal que uno más
sectores sociales se sientan amenazados;
• Que genere percepción de progreso para los
sectores estratégicamente situados.
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d) Diseñar la Estrategia
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La Estrategia
La Estrategia es la adecuación de fines y medios en el tiempo.
Ella se elabora con el propósito de establecer las “rutas críticas” para
alcanzar los escenarios sociopolíticos e institucionales más
apropiado para el logro de las políticas
Supone:
a)
Identificar las herramientas pertinentes a:
-
El Análisis riguroso del contexto Socio Político;
La Evaluación precisa actual y prospectiva de la Capacidad
Institucional;
La Elaboración de un cuadro de las características de los actores
estratégicamente situados, sus relaciones y sus potenciales
movimientos de aproximación o distanciamiento de los propósitos de
la políticas conforme a sus intereses ideológicos y/o corporativos.
Articular armoniosamente los tiempos políticos y los Tiempos
sociales.
-
-
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b) identificar los pasos de:
- Diseño;
- Testeo;
- Marcha blanca:
- Aplicación:
- Evaluación;
- Corrección.
c) Identificar:
La conexión con los objetivos estratégicos globales del Gobierno en
todos los pasos anteriores.
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e)Construcción de Escenarios
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1.
¿Qué es un Escenario?
Un escenario es una “imagen” de uno de los posibles “futuros” de una
organización o entidad social, pero también de los caminos que sería necesario
recorrer para llegar a él.
• El futuro no es solamente el resultado de las tendencias y dinámicas
pasadas, puede también ser influenciado por la acción y las elecciones de
las personas.
• El futuro puede que no sea susceptible de ser “predecido”, pero si es posible
explorar el futuro de manera que ilumine las opciones y decisiones del
presente.
• No hay un solo posible futuro, la incertidumbre genera múltiples posibles
futuros que conforman un “espacio de posibilidades”.
• El desarrollo de los escenarios implica un análisis racional y un juicio
subjetivo, por tanto combina métodos de investigación cuantitativos y
cualitativos, y requiere igualmente métodos interactivos y participativos.
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2. Principios (hipótesis) que guían la lógica de construcción de los escenarios
• Los escenarios son síntesis de los diferentes procesos
(eventos y estrategias de los actores) que van
configurando posibles futuros. En la práctica cada
escenario describe una interacción específica de un
conjuntos de eventos y/o variables.
• La idea es de contar con un instrumento que minimice las
sorpresas y que permita reflexionar sobre las
consecuencias de ciertas decisiones en el futuro.
• Los escenarios suelen acabar en “narrativas” sobre los
posibles contextos futuros de desarrollo de ciertas
variables o factores de desarrollo.
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3. La Secuencia en la Construcción de Escenarios
•
PRESENTE (Política o Problemática)
• Escenario A (best)
• Escenario B ( second best)
• Los Escenarios A y B, se elaboran al inicio del diseño de la política. Son parte del diseño.
• Hay que diseñar los indicadores que mostrarán cuando y cómo hay que pasar del escenario A al B.
No es una decisión arbitraria. Supone un protocolo de transición político, social y técnico
• Escenario C ( de respuesta situaciones de crisis en la ruta)
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Metodología Básica
Pasos para la construcción de escenarios
4.
1.
Identificar las decisiones estratégicas a estudiar y el foco de la prospectiva (objeto
del análisis), y la temporalidad de la prospectiva (¿corto, mediano o largo plazo?)
2.
Identificar las variables o factores relevantes (o que afectan) a la decisión
estratégica que se busca analizar.
3.
Identificar los actores clave relevantes a la decisión estratégica que se busca
analizar. Analizar sus comportamientos, intereses y percepciones en relación al
problema estudiado.
4.
Identificar las variables clave/estructurales que determinan el cambio (“driving
forces”): Se puede utilizar el método de incertidumbres críticas
5.
Desarrollo de los escenarios: Los escenarios surgen de la exploración de las
interacciones (combinaciones) entre las variables estructurales/clave
identificadas. Luego hay que desarrollar sus narrativas y características
principales.
6.
Posicionar a los actores en los escenarios construidos, y evaluar sus dinámicas y
opciones estratégicas en esos contextos (“hoja de ruta”) política).
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5. ESQUEMA SINTETICO: ETAPAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS
Política/Problemática
•
•
Actores Clave
Mapa de Navegación, Ruta Crítica
Comportamiento de los actores (Núcleo Duro, Indeciso
Núcleo Opositor)
BID, La Política de las políticas públicas. Progreso económico y
social en América Latina, INFORME 2006.
•
La Fuente de la Eterna Juventud y El Dorado eran fantasías, como también lo son las
fórmulas mágicas para acelerar el crecimiento y erradicar la pobreza. Ciertas ideas
sencillas pueden ayudar a movilizar la sociedad, pero rara vez son suficientes para
entender los procesos del cambio fundamental.
• Lamentablemente, no hay atajos para llegar a la Tierra Prometida del desarrollo
sostenible y la prosperidad para todos.
Más allá de la mirada tecnocrática
• Un enfoque estrictamente tecnocrático para la formulación de
políticas elude los pasos de debate, negociación, aprobación y
ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo de la política.
• Si al tratar de promover un cambio de políticas se hace caso omiso
del vínculo que existe entre ellos, puede desembocarse en reformas
fallidas y expectativas frustradas.
Una mirada. América Latina
• Durante los últimos 15 años América Latina ha experimentado con
una amplia gama de políticas y reformas. Si bien en muchos casos
estas respondían a orientaciones semejantes, el éxito de las
reformas y, en términos más generales, la calidad de las políticas
públicas, han variado considerablemente.
• Mientras que algunos países pueden adaptar sus políticas rápidamente
a los cambios de las circunstancias externas o innovar cuando las
políticas no dan resulta dos, otros países reaccionan lentamente o con
grandes dificultades y mantienen políticas inadecuadas durante largos
períodos.
• Mientras que algunos países pueden implementar y hacer cumplir en
forma efectiva las políticas promulgadas por el Poder Legislativo o el
Ejecutivo, en otros la calidad de la implementación es muy deficiente.
10 Mensajes importantes
• 1-. Los procesos son importantes!
• 2-. Hay que tener cuidado con las recetas de políticas universales
que supuestamente operan con independencia del tiempo y del lugar
en que son adoptados.
• 3-. Ciertas características claves de las políticas públicas pueden ser
tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su
contenido u orientación.
• 4-. Los efectos de las instituciones políticas sobre los procesos de
formulación de políticas públicas solo pueden entenderse de manera
sistémica.
• 5-. Las propuestas de reforma política e institucional basadas en
grandes generalizaciones no constituyen una buena estrategia de
reforma.
• 6-. Las reformas de política o institucionales que tienen importantes efectos
de retroalimentación sobre el PFP deberán tratarse con especial cuidado,
entendiendo sus ramificaciones potenciales.
• 7-. La capacidad de los actores políticas para cooperar a lo largo del tiempo
es un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas.
• 8-. Es más fácil que existan procesos políticos eficaces y mejores políticas
públicas si los partidos políticos están institucionalizados y son
programáticos, las legislaturas cuentan con una sólida capacidad para
elaborar políticas, los sistemas judiciales son independientes, y la
administración pública es fuerte.
• 9. La mayoría de estas “bondades institucionales” no se consiguen de la
noche a la mañana. Para construirlas y mantenerlas, se requiere que los
principales actores políticos tengan incentivos adecuados.
• 10. El liderazgo, si es funcional, puede ser una fuerza vital para el desarrollo
institucional
Características de las Políticas Públicas.
• Estabilidad: cuán estables son en el tiempo.
• Adaptabilidad: cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o
cambian las circunstancias.
• Coherencia y coordinación: en qué medida son compatibles con políticas
afines y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre
los actores que participan en su formulación e implementación.
• Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.
• Orientación hacia el interés público: en qué medida las políticas se orientan
hacia el interés público.
• Eficiencia: en qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos
escasos que asegura elevados retornos sociales.