Experiencia Internacional y Reflexiones sobre el Desarrollo Regional Adolfo Brizzi – Banco Mundial El tema del desarrollo regional no es nuevo. Varias fueron las experiencias en muchos países del mundo bajo diferentes nombres y títulos para llevar a cabo un desarrollo integral de áreas y regiones. Ya en 1993 nuestro Departamento de Evaluación Externa hacía una evaluación de los proyectos que podían clasificarse como de desarrollo regional. Desde los años 60 hasta 1992 el Banco había participado en el financiamiento de 289 proyectos. El período de mayor crecimiento de estos proyectos fue entre 1975 y 1985 y los continentes de mayor concentración de estos proyectos fueron África y América Latina. A partir de la década de los años 90 hubo una caída en el financiamiento del Banco para este tipo de proyectos como reflejo de la disminución de interés hacia estos programas en los países. Pero estamos viendo en estos últimos años un resurgimiento importante del tema del desarrollo regional aunque desde una perspectiva diferente. Los objetivos del desarrollo regional del época eran muy semejantes de los de hoy: i) concentrar los esfuerzos en áreas de pobreza; ii) llevar paquetes integrales incluyendo aumento de productividad, servicios, crédito, tecnología e infraestructura básica; iii) desarrollar capital humano y social; etc. Que pasó con los proyectos anteriores? Ya a partir de fines de los años 80 las evaluaciones señalaban problemas de forma y de fondo, sustentabilidad limitada, e impacto mediocre. Es importante aprender de estas lecciones de un largo pasado para no cometer los mismos errores. Entre los elementos claves detectados había: i) El marco de política macro y sectorial dentro del cual evolucionaban estos proyectos en muchos casos no era adecuado. Los incentivos de precios y de mercados estaban distorsionados por políticas intervensionistas de Gobiernos o tasas de cambio poco amigables para el sector. También las políticas de tenencia de tierra en muchos casos no promovieron las inversiones por los propios productores dentro de sus fincas. 2 ii) El nivel de compromiso, de apropiación y de participación por parte de los beneficiarios ya era un factor crítico, reconocido por todos ya en este entonces, pero que en realidad sistemáticamente se descuidó por la complejidad de su ejecución y por la falta de mecanismos bien reconocidos y comprobados. iii) Estos proyectos sufrieron su complejidad. Demasiados componentes y líneas de acción relativamente sueltas, poco coordinadas y poco integradas. Las acciones siguieron lineamientos sectoriales dirigidos desde las cabezas sectoriales. Las actividades eran múltiples y los procedimientos de compras generaban retrasos y desfases en la ejecuciones de los varios componentes. iv) Uno de los elementos más crítico fue que estos programas fueron ejecutados de arriba hacia abajo. Toda la construcción institucional se hizo a partir de un concepto de planeación administrativa, sectorializada y vertical, donde la búsqueda de la coordinación intersectorial se volvió en un objetivo ilusorio frente a la rigidez normativa con la cual operan la mayoría de los Ministerios y Secretarías. Muchos de estos programas fueron concebidos en la óptica de “entregar” cosas: equipos, crédito, obras, tecnología, etc.. v) Otro riesgo señalado fue el de crear islas de concentración de programas y políticas descoordinadas con el nivel nacional. Además, el nivel regional casi siempre fue visto únicamente desde un punto de vista administrativo, o sea un nivel de gobierno y casi siempre a nivel estatal. Que se puede rescatar de estos conceptos y resultados de la experiencia. La pregunta es si, cuando estos programas empezaron a mostrar señales de insuficiencia e impacto limitado tal vez se descartó todo de una vez y se tiró “el agua junto con el bebe”, o si hay elementos que valdría la pena rescatar y reubicarlos en el nuevo contexto de esta nueva década. Para empezar, me parece que si analizamos el contexto actual de la mayoría de los países de América Latina, veremos un entorno muy diferente por lo menos en tres puntos críticos: 3 i) El marco de política ha cambiado fundamentalmente y en principio las reformas llevadas a cabo en muchos países dejaron condiciones de políticas macro y sectoriales más propicias y con una estructura de incentivo más adecuada para el sector. ii) Dos tendencias marcadas y fundamentales se destacaron durante la década de los 90. Una tendencia hacia la descentralización y una hacia la democratización. La combinación de estas dos tendencias generaron un entorno muy diferente al nivel local y cambiaron de manera radical la manera en la cual la administración pública tiene ahora que considerar el diseño y la ejecución de las políticas y programas públicos. iii) Estas dos tendencias crean una presión política y social desde abajo hacia arriba y obligan a la administración publica y a los programas públicos a una mayor pertinencia, mayor transparencia y a llevar a cabo una mayor rendición de cuentas (accountability). La posibilidad de tomar decisiones a un nivel mucho más cercano a la ciudadanía, paradójicamente puede acercar la sociedad civil al Gobierno. Sintiéndose de este modo la gente mucho más involucrada en el desempeño de los programas públicos, pero también siendo mucho más exigente en términos de su propio desempeño en la planeación y el diseño. Visto desde esta nueva óptica, la dimensión territorial toma otra perspectiva. 1. Porque los espacios o las regiones ya no son definidos de manera arbitraria o puramente administrativa. Los espacios se auto definen, los espacios integran actividades diversas y para poderlas definir de manera coherente necesitan ser definidas por los propios actores. Se podría hasta hablar de regiones a geometría variable según los intereses, los parámetros y los criterios que cada uno quiere considerar como prioritarios. Algunas regiones o micro-regiones se pueden definir según sus características agro-ecológicas por cuencas o eco-sistemas otras por características puramente étnicas o de idioma. 2. Porque los programas ya no pueden ser definidos ex-ante por una administración lejana de las realidades locales. Una efectiva descentralización en el marco de una creciente democratización a nivel 4 local sitúa a los niveles sub-nacionales en la necesidad de buscar respuestas más relevantes a su clientela inmediata. 3. Lo mas complicado y difícil de aceptar, es que ya los marcos institucionales tradicionales están obsoletos, y que esta nueva institucionalidad tiene que buscar las articulaciones entre una oferta institucional por naturaleza vertical o sectorial y una demanda social que por naturaleza es horizontal o integral. La dimensión regional trasciende sectores y permite hablar no sólo de agricultura, sino también de actividades no-agrícolas; no sólo de producción sino también de mercados, no sólo de productividad sino también de ingresos, y no sólo de grupos o comunidades dispersas, sino de poblaciones étnicamente cohesivas. Inevitablemente esto tiene que integrar zonas estrictamente agrícolas o rurales y pequeñas ciudades en el contexto de una continuidad de oportunidades de empleos. El sector rural se enfrenta a un fenómeno migratorio de grandes proporciones y el desarrollo regional puede ser una alternativa viable para acompañar estos fenómenos migratorios en favor del desarrollo local. La dimensión regional se revela particularmente interesante en el contexto del manejo de recursos naturales donde por naturaleza se está hablando de manejo de conflictos incluyendo a competencia para agua, bosque, fuentes de energía, manejo de desechos, etc. entre lo rural y lo urbano, por lo que se requiere que el desarrollo de estas regiones sea abordado desde una perspectiva integrada y posiblemente desde una óptica de cuenca. En este sentido el papel del municipio adquiere una nueva importancia porque es el nivel administrativo más legitimo y cercano de la población, y puede ser un elemento crítico en la búsqueda de mejores mecanismos de participación y de representación de la sociedad civil y del sector privado, dentro de este espacio regional. O sea, cuando se habla de participación, como dar a esta participación una expresión orgánica y efectiva que no se traduzca en la búsqueda de nuevos liderazgos de tipo caciquista, poco representativos y poco legítimos. Sin embargo, aunque haya que admitir que en muchos casos los mecanismos de participación existentes son imperfectos y no hay que caer en la ilusión inocente de que en una comunidad o en una organización todo es coherente, puro y armónico, es importante buscar mecanismos de participación más efectivos. Por lo tanto, la calidad de la expresión de la sociedad civil tendría que ser mejorada. En este sentido, me 5 parece importante la participación del municipio en la construcción de mecanismos de participación local de la sociedad civil para el desarrollo regional. Esto me lleva a la reflexión sobre el espacio regional como espacio de oferta o de demanda. Muchas veces se ve el desarrollo regional desde la perspectiva de la administración pública, o sea, cómo mejorar la eficiencia en la implementación de programas públicos para el desarrollo local. Esencialmente, esta visión se convierte en una problemática de oferta de servicios públicos y de coordinación inter-institucional. Sin embargo, se puede también revertir la visión en el sentido de que la región misma es la que toma el liderazgo y que crea el marco de incentivo para la definición de políticas locales, para atraer la inversión privada, la cooperación intermunicipal, y la participación de los actores locales en la definición de prioridades, etc. Fundamentalmente, estos nuevos conceptos obligan a la administración pública no a ver un beneficiario o una organización o un grupo como sujetos de apoyo, sino a verlos como clientes. Estos cambios representan un nuevo paradigma y crean las verdaderas condiciones de “accountability”. Operacionalizar el concepto de cliente para el sector público no es nada de obvio. En el sector privado el concepto de cliente se maneja muy fácilmente porque implica que quien paga puede cambiar de proveedor de servicios si encuentra mejores proveedores, o mejor calidad, o si lo tratan mal. En el sector público este concepto de competencia entre proveedores de servicios no existe y, por lo tanto, hay que ser más innovador para encontrar aproximaciones que permitan una administración pública de calidad, especialmente en las zonas más pobres donde hay pocas alternativas de oferta de servicios. Por lo tanto, si efectivamente se admite que los actores sociales y los pobres rurales son los verdaderos clientes, porque esto corresponde a lo que quiere la sociedad, visto que es la sociedad que paga por los servicios públicos, entonces habría que definir juntos entre los varios niveles de la administración y los actores sociales, los indicadores de desempeño y de calidad que se quiere lograr, y hacerlos públicos. Hacerlos públicos no sólo para poder disponer en cualquier momento de los parámetros para determinar la eficiencia de los programas, sino también para que haya una cierta competencia horizontal entre regiones o estados en el cumplimento de 6 estos indicadores. Lograr estos indicadores llevaría a un premio, que sea en término de recursos adicionales o de reconocimiento. Por otro lado, las normas y procedimientos de los programas públicos deberían ser diseñados como una consecuencia de estos parámetros, y no al revés, de manera que faciliten el cumplimento de estos indicadores. Para concluir, la pregunta es si tenemos ahora la clave para un desarrollo regional más armónico, integral, efectivo y cercano a las necesidades locales. Me parece que en general las condiciones de políticas y el entorno institucional se prestan mucho más a un desarrollo local efectivo. Sin embargo, todavía se necesita de elementos complementarios importantes que hay que seguir desarrollando: i) programas de fortalecimiento institucional y de capacitación, especialmente a nivel municipal, mucho más importantes y mucho más completos de lo que existe; ii) una revisión del marco institucional de implementación de los programas y de la búsqueda de mecanismos regionales de planeación y decisión; iii) una revisión también de los mecanismos financieros de flujo de recursos para que las buenas intenciones no queden sofocadas por la burocracia; iv) el mejor funcionamiento de los mercados locales y regionales seguirá siendo una prioridad en término del acceso a servicios financieros, tierra, mercados de productos y cadenas agropecuarias, pero estos son temas para otro seminario. El desarrollo regional tiene muchas promesas, pero hay que aceptar su complejidad simplemente porque la realidad es compleja. Hay que aceptar sus retos, aprender de las lecciones del pasado y aprovechar de sus oportunidades, pero también reconocer que se necesita de un gran compromiso y una inversión importante de recursos Muchas gracias