10 Conclusiones 10.1 Del diseño • El CONAPO proyectó que el crecimiento de la población adulta mayor de 60 años en el 2006 sería de 8.4 millones de personas o más, representando el 7.9 por ciento de la población total; que para el 2010 habrá 9.9 millones, representando el 8.9 por ciento del total; que para el 2020 habrá 15 millones, representando el 12.5 por ciento del total; y que en el 2030 se llegará a poco más de 22 millones, significando al 17.5 por ciento del total de la población. • El Censo de Población y Vivienda de 2000 arrojó que en el medio rural, conformado por localidades con menos de 2,500 habitantes, habitaban un total de 1.9 millones adultos mayores de 60 años, de los cuales, alrededor de un millón y medio se ubicaban en zonas de alta y muy alta marginación, y un gran número de ellos se encontraban en condición de pobreza y no recibían ningún tipo de apoyo alimentario. • Para 2005, la población de adultos mayores de 60 años en el medio rural y en zonas de alta y muy alta marginación fue de 2.5 millones de personas. De estos, el programa sólo atendió a 115,923 personas, es decir, al 4.5 por ciento. Lo que evidencia la capacidad de atención limitada del PAAM frente al fenómeno que enfrenta. No obstante, la incapacidad no es sólo del PAAM, sino del Gobierno Federal que no ha podido articular una política integral para atender a este segmento poblacional. • El análisis teórico integral de lo que debe ser la oferta institucional de un programa de atención para adultos mayores, considera a todos las acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las consecuencias sociales, económicas, culturales y biológicas del envejecimiento de la población. IV Entrega 239 • Los ámbitos de intervención gubernamental y sus acciones, en lo general, se pueden agrupar en tres categorías que se deben atender de forma conjunta: seguridad económica, salud y entornos favorables físicos y sociales. La seguridad económica de las personas mayores se define como la capacidad de disponer y usar de forma independiente una cierta cantidad de recursos económicos regulares y en montos suficientes para asegurar una buena calidad de vida. La atención a la salud de las personas mayores deberían ser integral y adecuada a sus necesidades, ya que es común la presencia de enfermedades crónicas y discapacidades propias de la edad. Los entornos físicos y sociales, consideran la eliminación de la violencia y discriminación, así como la promoción de condiciones materiales que faciliten la vida en comunidad. • El PAAM sólo atiende, en parte, a una de las acciones de la oferta institucional integral para los adultos mayores, - seguridad económica por medio de un subsidio económico a los beneficiarios en condiciones de marginación. • La aportación económica del PAAM ($2,100), permite a los beneficiarios complementar en casi el 50% el costo de la canasta básica diaria en el medio rural. • La forma de apoyo de “Capacitación Nutricional” está limitada a la distribución de folletos con información de cómo mejorar la ingesta alimentaría de los adultos mayores. • La actuación del PAAM está sustentada legalmente en la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores de México y en la legislación de las Naciones Unidas. IV Entrega 240 • En el diseño, normatividad y operación del PAAM, no se detectan obstáculos legales, administrativos o de atención, para que las mujeres participen en igualdad de condiciones que los hombres. • La mujer de la tercera edad, por lo general, tiene el apoyo y atención familiar, a diferencia del hombre que por su misma condición de varón muchas de las veces enfrenta la vida solo. El adulto mayor que vive sólo, sea hombre o mujer, es el más vulnerable para valerse por sí mismo, las enfermedades crónicas y en muchas ocasiones, la discapacidad hacen que estas personas no estén en condiciones de prepararse sus alimentos, salir de compras, asearse, y demás. • Los cambios realizados a las RO de 2004 a 2005, las hacen más claras y precisas. • En la medida en que el programa proporciona un apoyo económico a los beneficiarios sin otro tipo de acompañamiento, está limitado a ser un programa asistencial, que no promueve la salida de la marginación de sus apoyados. • De acuerdo con la Matriz del Marco Lógico (MML), los tres componentes o productos rectores del PAAM son: 1) La transferencia en efectivo para apoyo alimentario entregado, 2) La capacitación nutricional que reciben los adultos mayores, y 3) La capacitación en contraloría social. Recomendaciones • Los problemas más graves que enfrentan las personas de la tercera edad son en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de la concepción de la edad social de la vejez. De forma que la concepción de vejez debería determinar el diseño de propuestas para lograr los objetivos propuestos. La intervención gubernamental por medio de IV Entrega 241 políticas y programas se debería definir entonces a partir de lo que los adultos mayores no poseen en comparación con otros grupos sociales. • En lo inmediato México enfrentara un cambio demográfico de grandes magnitudes, que está implicando que un segmento cada vez menor de la población, tenga que sostener con sus ingresos y ahorros a un segmento cada vez mayor (personas de la tercera edad) dificultando la solvencia y sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las medidas de atención no se pueden limitar a un programa social, sino que tienen que verse de manera integral desde el conjunto de políticas públicas que resuelvan tanto el crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo, como la mejora en el ingreso y calidad de vida de la población. • El PAAM debería coordinar las diversas acciones que se realizan en el Gobierno Federal para atender a los adultos mayores en condiciones de marginación, desde una perspectiva integral y que cubra aspectos como la seguridad económica, la salud y la creación de entornos favorables para los beneficiarios. Con este esquema el programa si promovería en realmente la salida de la marginación de sus beneficiarios • Se recomienda realizar algunos cambios e incorporar algunos nuevos elementos en las Reglas de Operación del PAAM para el 2007, como son: 1) incorporar una definición más clara y completa de lo que es un adulto mayor, considerando no sólo la edad, sino también sus características fisiológicas y necesidades propias de la edad; 2) eliminar el tipo de apoyo de “capacitación nutricional”, toda vez que está limitado a la simple distribución de folletos; 3) incorporar en los criterios de priorización, la opción del adulto que viva solo; incorporar el procedimiento que sigue el programa para apoyar a las localidades que no están en los listados de INEGI y CONAPO. IV Entrega 242 10.2 De la Operación • De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuenta con tres procesos clave de operación: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo, 3) atención social. • El Primer proceso elaboración de padrón: se refiere a los procedimientos que deben seguir sus potenciales beneficiarios para ser inscritos en el Programa. De acuerdo a los documentos disponibles, este proceso es el que menos información ha generado, en lo referente a los procedimientos a seguir para ser apoyado por el programa. Además se refiere a la selección de beneficiarios, que deben efectuar los encargados del PAAM para determinar que individuos cumplen con las características para recibir los beneficios del programa; esta selección consta de dos niveles que son las localidades que serán atendidas y los beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir en las localidades previamente escogidas. El segundo proceso seguimiento operativo, consiste en el otorgamiento de una transferencia en efectivo para aumentar el ingreso de los beneficiarios con el propósito de que se destine a la compra de alimentos; de acuerdo con las ROP, cada adulto mayor beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de $2,100 anuales a entregarse en el curso de un año, en un mínimo de tres exhibiciones. El tercer proceso atención social, puede definirse como la participación social de los beneficiarios en actividades de control y vigilancia de los recursos públicos. • En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de la existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los mismos, se encontraron los siguientes resultados: IV Entrega 243 – Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento respondió que el Programa existía debido a la presencia de familias pobres. – Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por ciento. – Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36 por ciento. – Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el 62.6 por ciento. – Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al Programa fueron el 5.9 por ciento. – Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para expresarse respecto al programa fueron el 0.06 por ciento. – Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por ciento. Lo que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está bien informado respecto de los objetivos, requisitos, tipos de apoyo, sus derechos y obligaciones, y conoce los mecanismos para expresarse respecto al Programa. El cálculo del ICST2 señala que únicamente el 39 por ciento de los beneficiarios está bien informado y conoce los medios para expresarse del PAAM. La diferencia con respecto al índice anterior se debe a que los resultados en términos de transparencia son inferiores a los de contraloría social. • Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloría social y la transparencia del programa, por que se está muy lejos de un índice ideal que sería de 100. • De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental, el 78.8 por ciento señaló que el material/información que se le entregó trataba sobre lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó sobre la utilidad del material/información que se le proporcionó, más del 65 por ciento respondió que no sabía o simplemente no respondió. IV Entrega 244 • Respecto a la frecuencia con la que reciben el apoyo para alimentación, entre quienes sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en una sola ocasión. Pero el resto lo ha recibido en dos o más exhibiciones. A este respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que El apoyo alimentario que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones. De acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de entrega de los apoyos el programa no ha cumplido cabalmente con lo establecido en su normatividad. • El costo de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de 2100.00 pesos es de 294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el Programa de Atención a los Adultos Mayores. • El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de que los gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de partidas presupuestarias. El resultado es de 444 pesos por beneficiario, es decir el programa incremento su eficiencia en costos en 34 puntos porcentuales. • El programa a cumplido conforme a lo especificado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, asimismo es significativo comentar que, con respecto a lo programado en el POA, el presupuesto ejercido tuvo una operación más eficiente ya que con el monto presupuestado de 300 millones de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin la necesidad de recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los gastos de operación. • El programa con respecto a lo establecido en su POA, supero sus metas y se puede decir que el programa funciona de manera eficiente ya que al reducir el costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de operación, permitió beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que se tenían programados inicialmente. IV Entrega 245 Recomendaciones • Mejorar los mecanismos de información y comunicación hacia los beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las delegaciones estatales y operadores de SEDESOL con las localidades, para que difundan los objetivos del programa, los requisitos para ser apoyado, así como los derechos y obligaciones de los beneficiarios. • Asistir personalmente a recoger el apoyo para los beneficiarios representa un alto costo, no sólo económico, sino que también un esfuerzo extraordinario de su parte, por las condiciones geográficas en las que habitan y las condiciones físicas propias de la edad en las que se encuentran. Por lo cual, es recomendable que el programa entregue el apoyo en una sola exhibición, o en su caso si son dos exhibiciones, que cumpla estrictamente con las fechas de entrega comprometidas con los beneficiarios. 10.3 De la focalización • El debate acerca de la focalización y la universalización como alternativas de política examina la conveniencia relativa de ambas opciones en términos de equidad, igualdad de oportunidades y justicia. • Para países como México, en donde los recursos monetarios son escasos y donde se ha carecido de una política de largo plazo sostenible para el desarrollo social, la focalización es un mecanismo eficiente para manejar los recursos públicos debido a que genera externalidades observables en el corto plazo porque concentra los recursos en un grupo en particular. • Los criterios de focalización del PAAM guardan congruencia con los criterios de focalización del Presupuesto de Egresos de la Federación. IV Entrega 246 • La focalización a nivel estatal y municipal, presenta ciertas restricciones para realizar un análisis certero del grado de focalización, toda vez que el PAAM gestiona su focalización a nivel de localidad. • Para el 2006, las 14 entidades del país entre alta y muy alta marginación concentraron el 85.6 por ciento del total de los recursos, de estas las cinco entidades de muy alta marginación tienen más de la mitad de los recursos; y el 14.4 por ciento restante, se distribuyó entre el resto de las entidades. • A nivel municipal en el 2006 el 72 por ciento de los municipios beneficiados son de alta y muy alta marginalidad, el 28 por ciento de los municipios reporta media, baja y muy baja marginalidad. • En el 2006 se atendieron a 11,857 localidades; distribuyéndose en un 16.6 por ciento en localidades de muy alta marginación y en un 82.6 por ciento en localidades de alta marginación, es decir el 99.2 por ciento se distribuyó de acuerdo a los lineamientos de focalización establecidos en ROP, tomando en cuenta sólo el nivel de marginación. • Para 2006 se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,972 personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a lo programado. Este incremento se debió a una reasignación de recursos, entre la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos. • En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entendió a aquellas acciones realizadas por otros programas públicos que mejoran la ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los medios de apoyo pueden ser en especie (despensas) o a través de esquemas de ahorro en la compra de bienes de consumo (bienes o servicios con algún subsidio). IV Entrega 247 • Por duplicidad se entendió a aquellas acciones que de alguna manera mejoran la ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero cuya forma de hacerlo sea por medio de una transferencia económica. • De acuerdo con los términos de referencia, se analizó la complementariedad y duplicidad en los siguientes programas: o Oportunidades o Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa) o Programa de Abasto de Leche (Liconsa) • Una característica que evita la duplicidad del PAAM con el Programa Oportunidades, es que en sus ROP se establece el uso de un mecanismo informático (actualización de su padrón de beneficiarios y la vinculación con los otros programas de la SEDESOL) para evitar la duplicidad y complementariedad de apoyos. • En las ROP de los programas PAL (Diconsa) y Liconsa no se detectan características que puedan provocar alguna duplicidad en los beneficiarios del PAAM. Recomendaciones • A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus Términos de Referencia de Evaluación, que para obtener un análisis adecuado de la focalización debe tomar como base a la localidad, teniendo congruencia con la gestión del PAAM. • Para que la evaluación de focalización guarde una mayor congruencia con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se recomienda, aplicar en lo sucesivo la tipología establecida en el numeral 3.3, que considera tanto marginación como nivel de pobreza en un solo indicador. • En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Mayores, la SEDESOL como cabeza de sector tendría la responsabilidad de coordinar las diversas acciones de una política integral, para evitar la IV Entrega 248 duplicidad y mejorar las tareas de complementariedad. En la medida en que haya una buena coordinación de todas las acciones, se podrían mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo. 10.4 De la Cobertura • El análisis de cobertura consistió en medir cuales son los alcances físicos del programa, que tanto porcentaje de personas se atiende respecto de la población objetivo; y como, referenciar que tanta población se alcanza a atender respecto de la población que se programa para cada año. Estableciendo los niveles óptimos de cobertura, como la atención de toda la población de adultos mayores que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación y no son atendidos por los programas de Oportunidades, Liconsa y Alimentación (Diconsa). • En general el PAAM, presenta para el 30 de Noviembre del 2006 un avance en la cobertura pasando de 115,923 a 126,972 beneficiarios; lo que representa un 9 por ciento de crecimiento respecto de la operación 2005. • La reducción en el presupuesto hace que la cobertura y sus indicadores principales se modifiquen de manera regresiva, no así, la representatividad que tienen las entidades en cuanto a los beneficiarios totales atendidos. En lo general todas las entidades siguen representando las mismas cifras en cuanto a porcentaje de participación dentro de los beneficiarios atendidos, respecto al año anterior. • Para 2006 se observa una cobertura para las localidades de muy alta y alta marginación del 6 por ciento y 7 por ciento respectivamente. IV Entrega 249 • El indicador de cobertura nacional arrojó que el PAAM atiende al 13% de la población objetivo total nacional para el 2003, para el 2004 se registra un incremento del 2%, sin embargo en el 2005 se registra una caída de 8 puntos porcentuales y esta cobertura se presenta de igual forma para el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto que registra el programa a partir del 2005. • Todos los elementos analizados nos dicen que la cobertura del programa ha venido de más a menos, debido a las fuertes caídas que se han registrado en su presupuesto, sin embargo, en los años que se han registrado mayores presupuestos, el PAAM a demostrado una buena cobertura. • Para 2006 el programa tiene una cobertura de 7.3 por ciento respecto a su población objetivo, este nivel es mayor al del año 2005 (6.8 por ciento), además la eficiencia de cobertura del programa presenta un índice de 86 por ciento, que se puede considerar como adecuada, en términos de la gestión del programa ya que el 14 por ciento restante no atendido se explica por una falta de presupuesto y no por una ineficiencia de gestión. • A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 Adultos Mayores que no son atendidos por ningún programa (Oportunidades, PAL, Liconsa). El estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido por Oaxaca y Puebla. Recomendaciones • Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la asignación del presupuesto, ya que el programa usa los recursos de forma eficiente y el apoyo representa para los adultos mayores un complemento significativo a sus ingresos. IV Entrega 250 • Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las unidades de medida para los cálculos de cobertura, debido a que el programa Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de beneficiarios como unidad de medida a familias y además no registran el estrato de edad. En sentido contrario el PAAM tiene como unidad de medida al individuo y establece estratos de edad. IV Entrega 251 10.5 Del Impacto en el bienestar de los beneficiarios del PAAM • Con el fin de evaluar cuantitativamente el efecto del programa de adultos mayores sobre los beneficiarios, se considera como hipótesis que el programa ha influido en el mejoramiento de la calidad de vida de los adultos mayores. La calidad de vida se identifica en la mejora de los aspectos: alimentación, salud, economía y las relaciones familiares y con la comunidad. • Para llevar a cabo la evaluación del programa se utiliza una serie de pruebas estadísticas y la construcción de modelos econométricos que determinan el bienestar de los beneficiarios medido por un índice, explicando cuales son los determinantes del bienestar y como impacta el programa de adultos mayores en él. • El grupo de beneficiarios considera que la calidad de su vida sigue aumentando hasta los 68 años, después de esta edad existe un deterioro natural. La perdida de su bienestar disminuye lentamente hasta los ochenta años y después se acelera rápidamente. Esto implica que la población de adultos mayores es muy vulnerable después de los 70 años. Por lo tanto, no se debe esperar que el apoyo del programa revierta esta situación, sin embargo ayuda marginalmente a retardar el deterioro en el bienestar. • El bienestar de los beneficiarios se relaciona positivamente con los ingresos adicionales que reciben, sin embargo la encuesta muestra que los beneficiarios tienen a lo mucho dos fuentes de ingresos adicionales. La principal es la ayuda de los familiares y en segundo lugar, en menor proporción, un salario. • Los niveles del bienestar de los adultos mayores están relacionado negativamente con el ingreso del hogar, en niveles de ingreso muy bajos; menos de 200 pesos mensuales. Después de este mínimo, la IV Entrega 252 relación se vuelve positiva pero se tiene que considerar que los niveles de bienestar siguen siendo negativos hasta los ingresos menores de $500 pesos al mes. Este resultado muestra que si el bienestar de los adultos mayores solamente depende de los ingresos del hogar, el impacto puede ser negativo sino se considera otras alternativas. • De acuerdo a la apreciación de los beneficiarios el apoyo del programa de adultos mayores tiene un impacto positivo en su bienestar general. Pero la relación es exponencial, lo cual indica una reducción de los efectos si los beneficiarios sienten que tiene un nivel de bienestar alto. Los resultados del modelo muestran que el grupo donde se pueden obtener mejores resultados del programa son los que consideran que su nivel de bienestar sigue igual de mal después de recibir la ayuda del programa de adultos mayores. Recomendaciones 3. El PAAM debe continuar operando, debido a que contribuye a detener el deterioro del bienestar de sus beneficiarios. 4. El PAAM no se debe considerar como un instrumento que revierte la caída del bienestar de los beneficiarios. IV Entrega 253 10.6 De la Percepción 7. Tres cuartas partes de los beneficiarios percibe mucho beneficio de la aportación del PAAM. 8. El 51 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a partir de recibir el recurso del PAAM, seguramente porque éste les permite aportar a los gastos del hogar. 9. Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM son el último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de ahí la importancia de su atención hacia los adultos mayores. Al respecto, el 88 por ciento de los beneficiarios respondieron que la atención recibida es buena y muy buena, así como la disposición para explicarles cualquier duda o resolver algún problema en particular. 10. Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los inscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención, capacidad para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy buenas y/o buenas. 11. Por ultimo, un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las empresas que realizan la ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es tan satisfactoria como con los dos casos anteriores. Cerca del 47 por ciento consideró que su atención, paciencia, capacidad de resolver problemas es buena y muy buena, mientras que el 45 por ciento no pudo contestar alguna referencia al respecto, pues no son organizaciones arraigadas a las localidades. IV Entrega 254 Recomendación 12. Se recomienda, establecer como criterio de contratación a las empresas que realizan la ENAM, el buen trato y compresión de sus encuestadores hacia los adultos mayores. IV Entrega 255 11 Bibliografía • ROITMAN, Sonia. Mike Savage, Alan Warde y Kevin Ward (2003). 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