Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. CAPÍTULO 2. ANÁLISIS DEL DISEÑO DEL PROGRAMA Los resultados de evaluación del diseño del Programa que se presentan a continuación están basados en primer término en el trabajo de revisión documental, en segundo, se incluye información derivada de las entrevistas a profundidad realizadas a los operadores centrales del programa; asimismo contiene las reflexiones resultado de la visita a prácticamente la totalidad de los estados en donde se hicieron entrevistas y se aplicaron encuestas tanto a los funcionarios de las delegaciones como a los de los gobiernos estatales y se llevó a cabo trabajo de campo. La reflexión acerca del diseño del programa incluye los siguientes temas: Marco histórico y conceptual de los programas sociales en México. Análisis de congruencia entre el diseño del Programa y el PND, el Programa Secretarial, la Estrategia CONTIGO (EC) y la Estrategia de Micro Regiones (EMR). Análisis de pertinencia del diseño de programa Análisis de la coherencia interna Los cambios establecidos en el PEF 2005 y en las Reglas de operación para este año. El modelo de descentralización de Alianza para el Campo. Los principales documentos consultados fueron: Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Presidencia de la República, 2001 Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. Secretaría de Desarrollo Social. 2001. Estrategia: CONTIGO. Secretaría de Desarrollo Social, Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. México 2002. Estrategia de Micro Regiones. Lineamientos Específicos Año 2003 para el ejercicio de los Programas de desarrollo Social. SEDESOL. Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales. 2003 (que fueron las mismas para el 2004) y 2005. Ley General de Desarrollo Social. Diario Oficial de la Federación Enero de 2004. Convocatorias y resultados de las Convocatorias del Programa de Incentivos Estatales 2003 y 2004. Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2005. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 31 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA El antecedente inmediato del Programa de Incentivos Estatales (IE) creado en 2003, es el Programa Estatales por Demanda (ED) que y comenzó a operar en el año 2002. Aunque no se tiene total certeza, este programa surge como respuesta a la demanda de algunos estados para recibir apoyo directo a sus propios proyectos e impulsar la política social estatal en la idea de que son los estados los que mejor conocen su problemática; ED tenía como objetivo general “Apoyar los proyectos estatales en ejecución que hayan demostrado su viabilidad técnica y social, en congruencia con la estrategia de la Federación y con las prioridades establecidas en los Planes Estatales de Desarrollo, coadyuvando a fortalecer el desarrollo social local.”2 Y como objetivos específicos: “Apoyar, de manera complementaria, aquellos proyectos ya iniciados por los gobiernos estatales que impulsen el desarrollo de la población para la superación de la pobreza extrema. Se dará acompañamiento a los proyectos locales de alto impacto social, propiciando el incremento de la calidad de vida de la población en pobreza extrema, en materia de educación, salud, abasto, alimentación, nutrición y proyectos productivos. Podrán apoyarse proyectos de infraestructura que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de la población en pobreza extrema. Reforzar aquellos proyectos que den respuesta a las prioridades estatales establecidas por los estados en sus programas de superación de la pobreza y que por los niveles de carencia, magnitud e impacto requieran de la concurrencia de fuentes alternativas de financiamiento. Establecer mecanismos de coordinación con los tres órdenes de gobierno, así como la sociedad en general, con el propósito de fortalecer los vínculos de participación en los proyectos de impacto estatal, que permitan impulsar el desarrollo social y regional, sumando esfuerzos y evitando duplicidad de acciones.”3 Al parecer el programa fue sustituido debido a que sus objetivos eran muy vagos y sus criterios de elegibilidad muy laxos, de tal manera que se prestaba para que algunos estados presentaran solicitud de apoyo para obras que ya habían sido realizadas con anterioridad. De igual manera, la vaguedad de objetivos dificultaba el seguimiento y la evaluación de los impactos del Programa. 2 3 Reglas de Operación del Programa Estatales por Demanda para el Ejercicio Fiscal 2002. p. 3 Ibid. p. 3 _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 32 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA Incentivos Estatales surge así en 2003, como un programa que cuenta con recursos federales para otorgar apoyos a los gobiernos estatales y hacerlos partícipes directos en la planeación y diseño de políticas sociales que estuviera alineada a la política social de la estrategia CONTIGO. Incentivos Estatales pretende promover iniciativas estatales para instrumentar distintos esquemas de atención en la perspectiva de promover el desarrollo social que complemente las acciones federales. En el diseño del programa de Incentivos se buscó que tuviera congruencia con los principios generales de la estrategia CONTIGO y lograr una mayor efectividad de la política para el desarrollo social y humano que ésta se propone. Así, para el diseño del nuevo programa se trató primer lugar de alinearlo a la estrategia atendiendo a sus objetivos, principio y líneas de acción fundamentales de tal modo que se pudo definir con mayor precisión los distintos elementos que lo conforman: objetivos, tipo de proyectos población objetivo, cobertura geográfica, criterios de elegibilidad, mecánica de operación, etc. Con ello se pretendió a la vez plantear un modelo de transferencia de recursos ordenado en la perspectiva de consolidar una política social de estado evitando con ello caer en los errores de una simple transferencia de recursos como en el caso del Ramo 33 que son aplicados por los gobiernos estatales y municipales sin que estén obligados por ley a la rendición de cuentas, lo que ha llevado en muchos casos a un uso inadecuado. 4 El Programa de Incentivos Estatales es uno de los programas impulsados por la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano y se lleva a cabo a través de la Dirección General de Políticas Sociales. El Programa de Incentivos es un instrumento de la política social que parte de considerar que la superación de la pobreza y el impulso a una política social de estado es una tarea de todos, por lo que debe participar la sociedad junto con los gobiernos federal, estatal y municipales. La tarea fundamental que se propone el Programa IE es la de desarrollar mecanismos que propicien una mayor efectividad de las acciones de los tres órdenes de gobierno a fin de lograr los objetivos de la política social. Con el propósito de lograr una mayor efectividad de la política para el desarrollo social y humano, el Programa propone una coordinación más estrecha de los esfuerzos gubernamentales que garantice la participación corresponsable de las tres instancias de gobierno a través de promover: 4 Entrevistas: CP C.P. Margarita de Lourdes Guerra Guerrero. Directora General Adjunta de la Coordinación General de Micro regiones y Dr Germán Palafox Palafox. Director General Adjunto de Planeación. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 33 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. El esfuerzo estatal La corresponsabilidad de los estados La transparencia y rendición de cuentas en las acciones para el desarrollo social en las que participan los estados. La innovación y el desarrollo de mejores instrumentos para superar la pobreza. por parte de los gobiernos estatales. Para conseguir lo anterior el Programa establece dos modalidades de apoyo: Corresponsabilidad y rendición de cuentas. A través de esta modalidad el programa otorga apoyos a los gobiernos estatales que hayan mostrado el mejor desempeño en cuanto al esfuerzo estatal, la corresponsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas, medido a través de indicadores objetivos. Apoyos para la innovación a través de concurso abierto a proyectos y programas estatales elegibles que demuestren un alto potencial de ser instrumentos eficaces para la promoción del desarrollo social y humano de la población en condiciones de pobreza o marginación, y que establezcan mecanismos claros para asegurar un buen desempeño respecto al esfuerzo estatal, la corresponsabilidad, la transparencia y rendición de cuentas. 5 Mediante las dos modalidades señaladas el Programa pretende apoyar el desempeño estatal que esté orientado a fortalecer el desarrollo social y humano a través de acciones vinculadas con la estrategia federal CONTIGO para la superación de la pobreza. OBJETIVOS DEL PROGRAMA Objetivo General Incentivar el buen desempeño y la innovación para el desarrollo social, mediante el apoyo a proyectos estatales de alto impacto social, que demuestren su viabilidad técnica, y que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea CONTIGO, y los Planes Estatales de Desarrollo. 5 Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales, para el ejercicio fiscal 2003. p. 2 _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 34 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Objetivos Específicos Reforzar el buen desempeño estatal en los programas federales para el desarrollo social e incentivar la corresponsabilidad, la coinversión y el esfuerzo estatal para la superación de la pobreza. Apoyar, en forma complementaria, los mejores proyectos para el desarrollo social de los gobiernos estatales, que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza e impulsen el desarrollo integral de individuos, familias y comunidades que se encuentren en dichas condiciones. Reforzar aquellos proyectos que den respuesta a las prioridades establecidas por los estados en sus programas de desarrollo social o instrumento similar, y que por los niveles de carencia, magnitud e impacto requieran de fuentes concurrentes de financiamiento. Promover la participación y coinversión de los tres órdenes de gobierno, de organizaciones públicas, privadas, nacionales e internacionales, y de la sociedad en general, en proyectos de desarrollo social con impacto estatal y regional. Establecer mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno para aprovechar sinergias y eliminar la duplicidad de esfuerzos.6 REVISIÓN CRÍTICA DE LA CONCEPCIÓN TEÓRICA CONCEPTUAL DEL PROGRAMA MARCO HISTÓRICO Y CONCEPTUAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO7 En México, cuando menos hasta fines de los años sesenta, cuando se frenó el crecimiento sostenido que por décadas fue del orden de 5% anual, la expansión productiva de la economía mexicana había ido acompañada por un moderado pero consistente mejoramiento de la calidad de vida de su población. Ello se debió en buena medida a la amplia y creciente cobertura de los servicios sociales prestados por el 6 Ibid. p. 3 7 Este apartado se elaboró teniendo como fuente principal el documento “Notas sobre los retos de un desarrollo social económicamente sostenible”. 2003. de Armando Bartra _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 35 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Estado, aunque también a que el desarrollo estabilizador y la sustitución de importaciones, fueron políticas que se sustentaron en el mercado interno, cuyo éxito dependió, cuando menos en arte, del incremento del consumo popular y por tanto de la existencia de mecanismos redistributivos del ingreso. Agotado el llamado “milagro mexicano” hacia principios de los ochenta, se impulsa en el país un modelo orientado fundamentalmente hacia el exterior, que debía ponernos de nuevo en el camino de un crecimiento elevado y sostenido (se asumía que del orden del 7% anual). Dicho modelo se da a través de políticas de ajuste estructural, desregulación estatal y apertura comercial al exterior. Aunque se esperaba que tal conversión, tuviera un importante costo social, se pensaba sin embargo que sería de corta duración, ya que la expansión de la nueva economía derivada de una mayor eficiencia ocasionada por la reestructuración, debía dar empleos de calidad a los excluidos, provenientes de los sectores .perdedores., dentro del nuevo modelo, como la agricultura y la industria de mercado interno. Sin embargo, luego de transcurridas más de dos décadas, el crecimiento sostenido no se ha dado y en cambio el daño social ha sido, y sigue siendo, una realidad creciente y acumulativa. Al romperse la simbiosis virtuosa entre crecimiento económico y bienestar social, el nivel de la pobreza ha entrado en una situación de estancamiento, en donde las crisis económicas recurrentes en los últimos años, provocan serios retrocesos en materia social que apenas se recuperan levemente en los breves períodos de crecimiento, aunque cuando la reactivación económica es muy lenta, como ha ocurrido en los últimos años, también lo es la recuperación social. Esto es lo que parece estar ocurriendo recientemente, en el proceso de paulatino mejoramiento social que se inició desde los comienzos del período de recuperación económica posterior a la crisis del 95 y que apenas está logrando los niveles que se habían alcanzado antes de dicha crisis, apoyado también en el importante incremento de remesas del exterior y en el intenso incremento presupuestal de algunos programa sociales como Oportunidades, aunque limitado por el bajo índice de crecimiento de los últimos años. En el marco del nuevo modelo de desarrollo implementado desde los década de los ochenta, el estado mexicano incluyó dentro de su política social, junto a la histórica política de servicios básicos a la población y en cierta medida como continuidad de algunos programas especiales contra la marginación ensayados años antes (como es el caso de Coplamar), un conjunto de programas y acciones de carácter compensatorios orientados a paliar los daños ocasionados por el ajuste económico. En este contexto se configura un ámbito de la administración pública, primero con el Programa de Solidaridad y enseguida con el surgimiento de la SEDESOL, el cual ha ido cobrando peso y visibilidad, pero que sin embargo presenta una tendencia inconveniente de origen: la de orientarse hacia una política social con un carácter periférico con relación _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 36 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. al asunto central del desarrollo, cuyo núcleo principal continua siendo solo el crecimiento económico. De esta forma, en la idea de que para repartir la riqueza hay que crearla primero, la cual de manera “natural” derramaría los beneficios del desarrollo económico hacia los más pobres, es que la política económica ha marchado desligada de las cuestiones sociales con el argumento de que a la larga los problemas de la pobreza se resolverían de fondo al darse la propia expansión productiva, por lo que entretanto debían ser paliadas con gasto asistencial y en el mejor de los casos con inversiones en .capital humano., que formara mano de obra más o menos calificada que debía estar disponible para responder a la demanda del crecimiento económico. Sin embargo, en el diseño de la política social de la actual administración, como está planteada en el Plan Nacional de Desarrollo, pero específicamente en el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS), existen un conjunto de lineamientos que buscan revertir este carácter periférico de la política social y tener una influencia sobre las medidas de política económica como forma de combate a la pobreza. Esta pretensión se cristaliza en la aspiración de aplicar una política social que sea integral, es decir, que incluya medidas tanto en el ámbito de la formación de capacidades, como en el de dotación de infraestructura, y en el de creación de oportunidades a través de proyectos y acciones de carácter productivo y de formación de patrimonio, que busquen una atención más de carácter estructural al problema. En este marco conceptual más amplio, es que debe ser entendida la estrategia CONTIGO de reducción de la pobreza, que aunque inmersa en la tendencia de una política social que históricamente ha estado subordinada al cumplimiento de las metas que se ha fijado la política económica, busca al menos en el plano del discurso y los lineamientos diseñados, una atención de carácter integral a los problemas sociales del país. Por todo ello es que consideramos que los objetivos de la estrategia CONTIGO y por ende los objetivos del Programa de Incentivos Estatales no podrán lograrse cabalmente si no se da un cambio también en el plano de las grandes decisiones de política económica lo que tiene que ver con una modificación de modelo de desarrollo. De ahí que necesitemos decidir como país qué modelo queremos seguir ya que es claro que la mejor política social es una política económica incluyente, que debe ser un elemento fundamental de un desarrollo social económicamente sostenible. Estas consideraciones hacen que resulten de gran importancia los enunciados contenidos en la Ley General de Desarrollo Social, recientemente expedida, cuyos objetivos consideran: .Promover un desarrollo económico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribución.; que en el capítulo II establece que: .En la planeación del desarrollo se deberá incorporar la Política Nacional de Desarrollo Social de conformidad con esta Ley...., y que en el Capítulo IV contempla la creación de una Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, que a diferencia de la Comisión Nacional de Desarrollo Social, no está constituida sólo _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 37 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. por las tradicionales secretarías del gabinete social, sino que incluye también a las de Hacienda y Crédito Público, Economía, Energía, Comunicaciones y Transportes, es decir a los .pesos pesados. del llamado gabinete económico, y una de cuyas encomiendas es: “Recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las decisiones vinculadas con las Políticas de Desarrollo Social y Economía.” Finalmente, se dice que: “Los acuerdos de la Comisión Intersecretarial serán obligatorios para las dependencias del Ejecutivo Federal.” Lo asentado en la Ley General de Desarrollo Social abre pues el camino para, como allí se afirma, hacer compatibles las decisiones en materia de política social y económica y por ende para efectuar acciones que lleven a erradicar de raíz la pobreza. Dentro de este contexto general, en el que la política social ha venido desarrollándose como un elemento periférico con respecto al centro del desarrollo que es la política de crecimiento económico, los principales documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a través de en enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos lineamientos han quedado solo en el plano del discurso, ya que en la implementación práctica de la política social ha continuado predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con inversiones en capital humano. Esta falta de coherencia entre lo establecido en los documentos estratégicos de planeación con las medidas llevadas a cabo en la práctica se expresa entre otros aspectos en los siguientes: • • El fracaso del esquema de organización intersectorial planteado en el PND e intentado al principio de la administración, en el cual se buscaba una coordinación intersecretarial en torno a la Comisión de Desarrollo Social y Humano. La falta de articulación entre los diferentes programas de la propia Sedesol que se aplican de manera descoordinada, pero sobre todo, la desarticulación, tanto en enfoque como en implementación, de los programas de esta Secretaría con los de otras dependencias federales que concurren con inversiones en regiones y sectores con problemas de pobreza, como es el caso del Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo, de la Sagarpa, el de Desarrollo de los Pueblos _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 38 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. • • Indígenas de la CDI, los programas forestales de la Conafor, entro otros muchos más. La tendencia mostrada por la administración federal a disminuir los presupuestos de la mayoría de los programas sociales para incrementar el que se le asigna a Oportunidades, que expresa una orientación de política pública en el sentido de alejarse de la visión integral establecida en las estrategias para concentrar las acciones solo en una de las vertientes de la política social. CONGRUENCIA DEL PROGRAMA CON EL PND Y LAS ESTRATEGIAS CONTIGO Y MICRO REGIONES CONGRUENCIA DE IE CON EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO (EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los diversos programas de la Sedesol. El PND destaca como principios para llevar a cabo una gobernabilidad democrática el federalismo, la transparencia y la rendición de cuentas.8 En ese sentido, y en concordancia con el PND, el Programa de Incentivos Estatales constituye una experiencia importante de conformación de un modelo de descentralización ya que, como hemos apuntado con anterioridad, IE tiene como propósito fundamental el otorgar apoyos para incentivar el desempeño estatal en su tarea de combatir la pobreza promoviendo la corresponsabilidad, la coinversión la transparencia y rendición de cuentas, así como mediante el otorgamiento de apoyos a los mejores proyectos que se propongan los estados, y que respondan a las prioridades dentro de sus Planes Estatales de Desarrollo. CONGRUENCIA DE IE CON LOS OBJETIVOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN DE LA ESTRATEGIA CONTIGO La estrategia CONTIGO se propone dos objetivos fundamentales: erradicar la pobreza en nuestro país y permitir el desarrollo pleno de todas y todos los mexicanos. En congruencia con dichos objetivos el Programa de Incentivos Estatales se propone: 8 Plan Nacional de Desarrollo. Gobierno de la República. 2001, pp. 44-46. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 39 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. “Reforzar el buen desempeño estatal en los programas federales para el desarrollo social e incentivar la corresponsabilidad, la coinversión y el esfuerzo estatal para la superación de la pobreza ... (así como ) ... apoyar en forma complementaria, los mejores proyectos para el desarrollo social de los gobiernos estatales, que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza e impulsen el desarrollo integral de individuos, familias y comunidades que se encuentren en dichas condiciones”9 Cuadro No. 2.1 Vertientes y Ámbitos de Acción de la Estrategia CONTIGO Fuente: Explicación de la Estrategia. www. CONTIGO.gob.mx/index.php Para dar cumplimiento a sus objetivos, y expresando la intención de aplicar una política de carácter integral, CONTIGO contempla cuatro líneas o frentes generales de acción: 1. Ampliación de capacidades. 2. Generación de oportunidades de ingreso. 3. Protección social para todos. 4. Formación de patrimonio. 9 Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales Ejercicio 2003 p. 3. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 40 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. A estos frentes corresponden a su vez líneas de acción específicas como se puede ver en el Cuadro No. 2.1. El programa de IE por su parte, apoya proyectos que se inscriben en tres de los cuatro rubros mencionados, como lo muestran las cifras que se detallan enseguida y que corresponden al total de proyectos apoyados por IE en sus dos modalidades en 2003 y que fueron agrupados por vertiente de acuerdo a la estrategia CONTIGO: Cuadro No. 2.2. Número de proyectos apoyados por el Programa Incentivos Estatales en las diferentes vertientes de la política social en 2003. Vertiente Ampliación de capacidades Generación de oportunidades Protección social Formación del patrimonio No. de Proyectos 883 801 523 0 Fuente: Incentivos Estatales. Cumplimiento de objetivos y metas 2003, p. 5. Por lo anterior, se puede afirmar que IE guarda congruencia con los objetivos y las grandes líneas de acción que propone la estrategia CONTIGO al apoyar proyectos muy diversos que fortalecen capacidades, crean opciones productivas o bien desarrollan proyectos de infraestructura o de tipo asistencial, todos ellos buscando mejorar las condiciones de vida de la población de las zonas más atrasadas del país. CONGRUENCIA DEL PROGRAMA DE INCENTIVOS ESTATALES CON LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ESTRATEGIA CONTIGO. La estrategia CONTIGO opera a partir de cinco principios básicos que son: equidad, transparencia, corresponsabilidad, cohesión social e integralidad. A continuación se presenta cada uno de estos principios, según se especifica en el documento Explicación e la Estrategia13; enseguida se hace referencia a la relación que tiene IE con estos principios, y finalmente se analiza si las ROP del Programa establecen los mecanismos necesarios y suficientes para garantizar el cumplimiento de cada uno de dichos principios. a. Sobre el principio de equidad. CONTIGO señala: “Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 41 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes...”10 Este principio está expresado en las ROP en los objetivos del Programa que señalan “...acciones tendientes a incentivar el buen desempeño estatal (...) incentivar la corresponsabilidad y la coinversión ... y apoyar en forma complementaria, los mejores proyectos para el desarrollo social de los gobiernos estatales que 11 contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza...” Es decir, IE al apoyar aquellos proyectos que estén encaminados a mejorar las condiciones de vida de la población que está en condiciones de desventaja y vulnerabilidad debido a su situación de pobreza está expresando el principio de equidad según lo concibe la EC. Este principio también se pone de manifiesto cuando se habla de la población objetivo del Programa que son los beneficiarios de los proyectos estatales de superación de la pobreza esto es, .aquellas personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condición de pobreza o marginación. Algunos requisitos de elegibilidad de los proyectos que marcan las ROP funcionan como mecanismos que llevan al cumplimiento del principio de equidad. Entre ellos están los siguientes: “Que den respuesta a las prioridades estatales establecidas por los gobiernos de los estados en sus programas de superación de la pobreza o instrumentos similares;... Que guarden congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 20012006, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea CONTIGO... que establezcan con precisión el universo de la población objetivo... que especifiquen los mecanismos y criterios de elegibilidad de personas o regiones beneficiarias... que incluyan una propuesta de evaluación de 12 impacto en los niveles de pobreza...” Las especificaciones sobre el destino que se le pueden dar a los proyectos igualmente estarían dando cuenta de otro modo de un mecanismo para hacer efectivo el principio de equidad. Sobre el particular las ROP apuntan que los apoyos para la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas podrán destinarse a: “PROYECTOS ESTATALES PARA EL DESARROLLO SOCIAL QUE CONTRIBUYAN AL MEJORAMIENTO DEL nivel de vida de la población en condiciones de pobreza...” En el mismo sentido, para la modalidad de apoyos para la innovación a través de concurso abierto las ROP indican el tipo de proyectos que podrán concursar, de acuerdo con las prioridades y estrategias de desarrollo de la SEDESOL, se podrán incluir las siguientes categorías: 10 11 12 Explicación de la Estrategia. www. contigo.gob.mx/index.php Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales Ejercicio 2003 p. 3 Ibid. pp. 3 –4. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 42 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. “Proyectos estatales que propicien el incremento de la calidad de vida de la población en pobreza;.. Proyectos que, a partir de la iniciativa estatal, fomenten la productividad y generen alternativas de ocupación e ingreso permanente para los habitantes de las áreas rurales y urbanas en pobreza;.. Consolidación de proyectos en materia de servicios, inter e intramunicipales, que formen parte de la estrategia estatal de superación de la pobreza, y que por sus características demuestren un impacto social 13 considerable.” En suma, el principio de equidad se expresa, lo mismo en la estrategia CONTIGO que en el Programa de IE en la atención preferencial que se le da a la población que vive en zonas de mayor marginación y pobreza. Asimismo las ROP prevén a través de los requisitos de elegibilidad y las condicionantes para el otorgamiento de los apoyos en sus dos modalidades, mecanismos que aseguren el cumplimiento del principio de equidad. b. Sobre el principio de transparencia Al respecto la estrategia CONTIGO señala que la: “Transparencia permite evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos... Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo la 14 medición y evaluación de los resultados y de los impactos” En concordancia con lo anterior, el diseño del programa contempla la transparencia de varias maneras y mecanismos en las ROP como se verá enseguida. En primer lugar, en sus lineamientos generales el Programa destaca sobre la transparencia: “Para garantizar la transparencia en la selección, operación y ejecución de los proyectos, la delegación Federal de la SEDESOL en los Estados y la instancia ejecutora, deberán hacer pública la relación de obras y acciones apoyadas con este Programa, manteniendo a disposición de los interesados la documentación que se derive de la revisión, ejecución y operación de los proyectos, previa solicitud por escrito y en conformidad con la 15 normatividad vigente. Por otro lado, como parte de los requisitos para que un proyecto sea apoyado las ROP señalan dos muy importantes: la obligatoriedad de incluir una evaluación externa para medir el impacto de las acciones de los proyectos apoyados por IE y la de incluir mecanismos de rendición de cuentas. Por ello las solicitudes de apoyo deben incluir: “... una propuesta de evaluación de impacto de las acciones en los niveles de pobreza que deberá llevar a cabo una institución académica externa. En el caso de programas 13 14 15 Ibid. p. 6 Explicación de la Estrategia. www. CONTIGO.gob.mx/index.php ROP.p. 4 _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 43 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. que ya estén operando y que cuenten con una evaluación externa, ésta deberá proporcionarse a la SEDESOL.. (...) y que (la incorporación de) mecanismos para la rendición de cuentas, como mínimo, en cuanto al gasto por población objetivo o región y a las acciones realizadas, así como un esquema de contraloría social que garantice la transparencia en la ejecución del proyecto” Estos requisitos son a la vez, mecanismos que contribuyen a trasparentar el uso de los recursos y el alcance de las acciones. La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de los proyectos apoyados y la de definir mecanismos de contraloría interna son fortalezas del programa en la medida en que permite tener una medición y evaluación de los resultados y de los impactos del programa y al mismo tiempo contribuyen a disminuye el riesgo de que se haga un uso discrecional o clientelar de los recursos. De otra manera, van a favor del principio de transparencia, la definición que hace IE de criterios para acceder a los apoyos en la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas así como en el establecimiento de fórmulas para calificar el desempeño estatal. Las ROP apuntan sobre la información que deben presentar los estados respecto a la corresponsabilidad lo siguiente: ”(...) Esfuerzo estatal. Proporción del gasto programable estatal destinado a programas o acciones sociales para la educación básica y media superior, atención de salud a población abierta y programas de combate a la pobreza;( y). Coinversión. Recursos estatales destinados de manera complementaria a los programas federales de Ramo 20, como proporción del gasto programable estatal, en el ejercicio fiscal en curso.” Para rendición de cuentas la información que se requiere es la siguiente: “(..)Información reportada acerca del destino de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33, y del Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF) durante el ejercicio anterior y hasta el 30 de abril. .. “Información reportada sobre destino de recursos, acciones y resultados de los proyectos estatales para el desarrollo social que los estados hayan presentado para elaborar el indicador de esfuerzo estatal. Información sobre acciones tomadas para la creación, mantenimiento y actualización de un sistema estatal de padrones de beneficiarios y de relación de acciones de los programas sociales estatales vinculados a este Programa... (...) Sobre las fórmulas las ROP dicen: “Las fórmulas que se utilizarán para la asignación de recursos por corresponsabilidad y rendición de cuentas con base a los criterios mencionados, así como los indicadores específicos, las fuentes de información y los periodos a los que corresponde la información, (deberán ser) publicadas en la pagina web de Sedesol.” _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 44 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. En la modalidad de innovación a través de concurso abierto la transparencia la da la existencia de un jurado calificador el cual tendrá la atribución exclusiva de calificar y emitir el fallo sobre el mérito de los proyectos elegibles que hayan presentado los estados y los apoyos a otorgarse, de acuerdo con los términos de la o las convocatorias y las bases para la evaluación de propuestas y proyectos emitidas por el Comité Técnico del programa. Resumiendo, la definición de criterios, de fórmulas para calificar el desempeño estatal para la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia de un jurado calificador en el caso de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto legitiman y dan transparencia respecto a la asignación de los recursos del Programa. Por otra parte, en las ROP se incorporan señalamientos que hacen referencia a acciones de control y vigilancia y de contraloría social, los cuales guardan relación estrecha con la transparencia en la aplicación de los recursos. Las ROP apuntan que: “Los órganos federales de fiscalización, contralorías estatales, el órgano interno de control en la SEDESOL y la Auditoría Superior de la Federación, en el ámbito de sus competencias, llevarán a cabo las acciones de fiscalización y verificación necesarias. Asimismo, se promoverá la participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa, buscando que los propios beneficiarios se constituyan en instancias de contraloría social. (...) La participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa estará a cargo de los beneficiarios del proyecto aprobado, así como de las organizaciones de la sociedad civil que hayan suscrito Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con la SEDESOL, quienes se constituirán 16 en instancias de contraloría social.” Como se puede ver en las citas anteriores, las ROP dejan como simple enunciado las acciones de contraloría social y no proponen mecanismos o instancias de participación de los beneficiarios para llevar a cabo la tarea de vigilar la transparencia en la ejecución de acciones y proyectos. No obstante lo anterior, uno de los requisitos para la elegibilidad de los proyectos, que se señalan en las ROP, deja en manos de los estados la definición de mecanismos para la rendición de cuentas. Por esa razón, la efectividad de las acciones de transparencia dependerá en buena medida del tipo de mecanismos que propongan los gobiernos estatales. En ese sentido consideramos una fortaleza de IE el permitir que los estados definan los mecanismos para la rendición de cuentas que consideren más adecuados, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno, ya que contribuye con ello al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y los estados. c. Sobre los principios de corresponsabilidad e integralidad 16 Ibid pp. 5 y10. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 45 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Dada la estrecha liga que existe entre estos principios se abordan de manera conjunta. Sobre estos dos principios el documento de Explicación de la Estrategia dice: “Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de los programas. (...) “Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social.” Además de lo anterior, CONTIGO considera como integralidad: “la atención de las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la familia, desde la infancia hasta la vejez” Indiscutiblemente, la razón de ser del programa responde centralmente a uno de estos principios ya que en el eje de sus acciones está el promover la complementariedad y las acciones coordinadas entre la federación y los gobiernos estatales y por ende la corresponsabilidad; su objetivo general y específicos hablan de ello. En sus dos modalidades, se encuentra establecida también la pretensión de buscar la coordinación interinstitucional aunque no siempre están claros los mecanismos y criterios para llevarla a cabo. Particularmente IE a través de la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas promueve el compartir información, y propicia la elaboración de los padrones de beneficiarios, ambos son entre otros, elementos importantes que coadyuvan a hacer un uso más eficiente del gasto social y a potenciar sus impactos. Asimismo la flexibilidad del programa para que sean los estados los que propongan sus proyectos atendiendo a las realidades estatales favorece sinergias al propiciar la mezcla de recursos y complementariedad de acciones y al mismo tiempo conforman mecanismos concretos que tienden puentes para una coordinación interinstitucional así como para una integralidad y corresponsabilidad más democráticas. Finalmente, los diversos proyectos que apoya el programa estarían orientados a favorecer la integralidad de atención a distintas etapas de la vida de la población a quien van dirigidos y responden a las grandes líneas de acción al atender el desarrollo de capacidades, la generación de opciones productivas y la protección social. d. Sobre el principio de Cohesión Social CONTIGO afirma que la cohesión social es: “para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las comunidades, la gobernabilidad y la democracia.” _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 46 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Este principio como tal no está presente en las ROP del Programa; de alguna manera se relaciona con las acciones de contraloría social que, como ya hemos dicho, en las ROP se quedan en el nivel de enunciado. Sin embargo, dependiendo del tipo de proyecto y de los mecanismos de participación y contraloría social que en cada caso instrumenten los estados es que podría o no darse la cohesión social. Durante el trabajo de campo se pudo constatar que en general y salvo algunas excepciones , no existen acciones propuestas por los estados que vayan orientadas a fortalecer el tejido social y promover el empoderamiento de las comunidades para participar en las decisiones fundamentales que les atañen para detonar procesos integrales de desarrollo social y humano más allá de los comités comunitarios de contraloría social. CONGRUENCIA DEL PROGRAMA DE INCENTIVOS CON LA ESTRATEGIA DE MICRO REGIONES En general puede decirse que no existe una completa congruencia del Programa con la Estrategia de Micro regiones (EMR) ya que no hay una compatibilidad directa entre los ejes de esta estrategia y los elementos de diseño del programa. La EMR, según su propia definición, es: “Una forma de trabajo que se fundamenta en la unión de esfuerzos de los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil para abatir los rezagos de las localidades que presentan condiciones de marginación crónica en el país, con la participación activa y protagónica 17 de las comunidades en su propio desarrollo” La estrategia opera a partir de cuatro ejes: Enfoque Territorial, que atiende prioritariamente a municipios de alta y muy alta marginación aquellos que cuenten con población indígena y en algunos estados tiende municipios de marginación relativa. Impulso al potencial de las localidades CEC: concentrando esfuerzos y recursos para revitalizar y reestructurar gradualmente las localidades que reúnen mejores condiciones con respecto de otras más pequeñas y dispersas de su área de influencia. Participación comunitaria bajo esquemas de corresponsabilidad Coordinación interinstiucional que articula programas de los tres órdenes de gobierno con el fin de incidir de manera integral en el desarrollo de estos territorios. Respecto a la cobertura IE difiere de la EMR ya que actúa en 31 estados y en aquellos municipios que de entrada determinan los estados y que pueden o no coincidir con los 17 www.micro regiones.gob.mx _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 47 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. municipios definidos por la EMR. Las ROP al referirse a la cobertura del programa establecen: “Incentivos Estatales podrá operar en los 31 estados de la República. Dará prioridad a proyectos de desarrollo social que incluyan a las Micro regiones, definidas por la SEDESOL...a las localidades rurales y semi-urbanas de alta y muy alta marginación, así como zonas urbanas marginadas o con alta concentración de pobreza urbana”18 Esto significa que IE puede o no desarrollar proyectos en las micro regiones y eventualmente puede o no coincidir en las localidades CEC, ello dependerá como se ha dicho, de lo que definan los estados pues son ellos los que determinan el tipo de proyecto que realizarán y dónde llevarlos a cabo pues de acuerdo a la normatividad no están obligados a coincidir con las micro regiones más que cuando se trata de proyectos de infraestructura los cuales, dicen las ROP, serán apoyados siempre y cuando levanten banderas blancas. Por lo expuesto, la congruencia y alineamiento de IE con la EMR es relativa y estaría más referida a una coincidencia de enfoque general en cuanto a apoyar proyectos preferentemente en las micro regiones y en las zonas de mayor marginación en el país, habría coincidencia también de IE con la EMR en cuanto a la necesidad de la coordinación interinstitucional que articule programas de los tres órdenes de gobierno con el fin de incidir de manera integral en el desarrollo regional. Cabe señalar que IE tiene un sesgo que opera en sentido opuesto a la flexibilidad y autonomía que propone respecto a que sean los estados los que definan con sus propios criterios que proyectos hacer, al limitar la aprobación de proyectos de infraestructura sólo cuando éstos contribuyan directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones. Por lo que se refiere a la participación comunitaria, este principio solo se atiende en el diseño de Incentivos Estatales en el lineamiento de propiciar una adecuada contraloría social, sin embargo, no se establecen dentro de su diseño mecanismos o criterios orientados a crear o fortalecer las instancias de participación social a fin de que la población de beneficiarios participe no solo en los comités de obra, sino en las definiciones de los proyectos y las acciones así como en su evaluación. En conclusión, el Programa de Incentivos Estatales es relativamente congruente y expresa de manera particular algunos de los principales objetivos, principios enfoques y estrategias de la EMR. 18 ROP. p. 3. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 48 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. ANÁLISIS DE PERTINENCIA DEL DISEÑO DEL PROGRAMA Sobre la pertinencia del programa, entendida como el grado y la forma en que su diseño contribuye a lograr sus objetivos y metas, podemos afirmar que, atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto, aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar. Por otra parte, aunque la presente evaluación se refiere a los años de 2003 y 2004, es necesario reconocer que los cambios que fueron hechos en el PEF y en las ROP de 2005 representan modificaciones sustantivas en el diseño del programa que es necesario discutir a fin de que las conclusiones y recomendaciones que se hagan tengan utilidad y no sean extemporáneas. La idea de que un programa como Incentivos Estatales se base en premiar el desempeño de la política resulta indudablemente adecuada, ya que constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita, es decir a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias. Las fórmulas de asignación de recursos de los programas de política social, en efecto, buscan focalizar su atención a las zonas con mayores problemas, pero su aplicación reiterada tiene la desventaja de que puede estar premiando la falta de efectividad de las medidas aplicadas, ya que las zonas en las que la pobreza persiste debido a que existe poca efectividad de las acciones desarrolladas se mantienen con montos elevados de inversión, mientras que las regiones y sectores que logran impactos en la reducción de la pobreza, tienen una tendencia a reducir sus niveles de inversión pública, lo que constituye más bien un desestímulo a la eficiencia y a la eficacia. Por ello la introducción del criterio de estimular el desempeño, puede complementar de manera virtuosa los criterios de reparto de recursos públicos que privilegian las zonas más desfavorecidas y golpeadas por la estructura socio económica. Sin embargo, el diseño del Programa parece orientarse a premiar características más bien de proceso que de impacto, es decir, los aspectos que se incentivan son la proporción de gasto social aplicado por el gobierno, la aportación estatal a los programas federales, la tendencia al aumento y la transparencia en la aplicación de los recursos públicos. Sin embargo, parece no incentivarse el impacto de la política social, es definir su eficacia, eficiencia y pertinencia. Parece entonces que el incentivo es a hacer más y no a hacer mejor. Se premia el tamaño del esfuerzo y no su efectividad ya que cuanto más hagas más recursos adicionales recibes, y no cuanto mejor lo hagas. Debería estimular no solo gastar más sino gastar mejor. En el caso dl componente de innovación, resulta correcto el estímulo al como más que al cuanto, sin embargo una _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 49 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. limitación es que enfoque de apoyo puntual más que a programas o visiones de carácter integral. Igualmente, debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la pobreza y no solo los de carácter asistencial o compensatorio. También un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar de manera más clara es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su efectividad. Y es que en efecto existe una tendencia a la aplicación desarticulada de los programas sociales e incluso los de la misma Sedesol, por lo que el papel que puede jugar los gobiernos estatales en su integración entorno a los problemas fundamentales, que permita articular los diferentes ramas de las políticas y programas sociales, debería ser un central aspecto de incentivo. Tampoco existen garantías de que se promueva la integración interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación, aunque el programa establezca: “Se promoverá la coordinación y vinculación de acciones entre los programas de la SEDESOL y otras dependencias federales en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE), con el fin de potenciar el impacto y cobertura de este Programa, y asegurar la complementariedad de acciones inter e intrasectoriales, entre los tres órdenes de gobierno y la sociedad en general, y evitar su duplicidad.” 19 Luego del enunciado las ROP no señalan los mecanismos, instrumentos operativos, normas y criterios con base en los cuales se lleven a cabo acciones y proyectos que aseguren la complementariedad inter e intrasectoriales entre los tres órdenes de gobierno. El desempeño del programa en relación a este punto se vería mejorado sustancialmente si existiera en el diseño de sus mecanismos operativos un énfasis mayor al asunto de la planeación de mediano plazo concertada entre estados y federación. A pesar de que dentro de los criterios para ejercer las inversiones se encuentran diversos elementos relacionados con la planeación, y específicamente con la evaluación de las acciones, existe una insuficiencia de definición de criterios de planeación de mediano plazo que incluyera la necesidad de definir objetivos y metas específicas, con indicadores claros, que fueran concertadas entre la federación y los 19 ROP p. 5 _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 50 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. estados, y que operaran como marco fundamental del desarrollo de las acciones. Por ello una mejora al diseño del programa es el reforzamiento de los criterios de planeación como base para la operación de sus acciones. Es pertinente apuntar, sin embargo, que el objetivo de promover la coordinación interinstitucional es por sí mismo un reto no sólo del Programa de Incentivos Estatales sino de todos los programas de la administración pública. La consolidación de una efectiva coordinación intra e interinstitucional es hoy todavía un problema sin resolver que presenta diversas dificultades: normatividades diversas y en ocasiones contradictorias, las inercias sectoriales, protagonismos, clientelismo, etc. Todo lo cual pone de manifiesto que en el problema de la coordinación institucional y del federalismo lo que está en juego no es la consolidación de acuerdos entre instituciones y órdenes de gobierno sino la construcción de una nueva cultura democrática de corresponsabilidad para resolver de raíz los problemas que aquejan al país y cuya solución rebasa el ámbito de un programa específico. El reforzamiento de criterios que propicien la articulación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo pueden hacer que el programa juegue un papel de cemento articulador del conjunto de acciones del resto de los programas, en vez de aparecer solo como un elemento adicional con un carácter aislado, aunque resulte de agrado a los gobiernos estatales porque les permite llevar a cabo acciones que la normatividad o la limitación presupuestal del resto de los programas no permiten. No obstante lo anterior, el Programa de Incentivos, creado en 2003, por si mismo constituye un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y estatales así como de mecanismos para la transferencia de recursos que ha ido madurando a través de la instrumentación de sus dos modalidades de apoyo. Visto de esta forma el Programa se convierte en un ejercicio valioso que de arrojar resultados positivos puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa. Una de las normas básicas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo es el del federalismo, que se enmarca dentro del principio de desarrollo regional, en donde se plantea la idea de acelerar el proceso de transferencia del poder de decisión y ejecución de obras y prestación de servicios hacia los gobiernos locales. En este sentido, el programa de Incentivos Estatales constituye una experiencia importante en la construcción de un modelo de descentralización que esté basado en un acuerdo corresponsable y concurrente entre la federación por una parte, y los estados y municipios por la otra. El estado mexicano ha tenido históricamente un carácter y una forma de operación sumamente centralizada, lo que ha constituido una importante limitación para el adecuado desempeño de muchas de sus políticas, especialmente las de desarrollo social. En las últimas décadas del siglo XX, junto con la aplicación de un nuevo modelo _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 51 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. de desarrollo, que incluyó una intensa reestructuración económica de cara a la apertura a los mercados internacionales, se llevó a cabo también un proceso de descentralización de la administración pública federal, que aunque ha estado limitado a algunos aspectos y modalidades, constituyó un cambio importante a la situación de predominio completo de las instituciones federales. Se legisló para dar mayores atribuciones legales a los gobiernos municipales, se destinaron mayores recursos fiscales a estados y municipios, y se llevaron a cabo, especialmente durante los noventa, importantes proceso de federalización de ciertos sectores entren los que destacan el educativo y el de salud. En el caso de la política social, se llevo a cabo la descentralización del ramo 26 que estaba a cargo por completo del gobierno federal a través de la Sedesol, para constituir el ramo 33, que se transfirió completamente a los estados y municipios. Un esquema interesante de federalización lo constituyó el caso de Alianza para el Campo en le sector agropecuario, que consistió en la transferencia de los recursos no directamente a los gobiernos estatales, sino a fideicomisos estatales, los cuales se encuentran dirigidos por un Consejo y un Comité Técnico integrado tanto por la federación como por los gobiernos estatales. La descentralización concebida sólo como transferencia de recursos y atribuciones de la federación a los gobiernos locales, no necesariamente ha constituido una experiencia exitosa, ya que más allá del beneficio que representa que una institución más cercana a la población ejerza diversos aspectos de la política pública, muchas veces se genera una mayor descoordinación entre los programas de los diferentes órdenes de gobierno, especialmente cuando se vive una situación de división de poderes en la que pueden existir diversas fuerzas políticas gobernando el poder federal y los estados, lo que se traduce en diversas concepciones de la política pública, que tienen como resultado acciones descoordinadas, y por tanto ineficaces e ineficientes para atender la problemática social. La simple transferencia no asegura que exista una suma de esfuerzos en torno a estrategias comunes porque los programas federales no siempre coinciden con las políticas sociales de los estados. Un adecuado proceso de federalización debe llevarse a cabo en el marco de acuerdos de mediano y largo plazo entre el gobierno federal y los estados y a través de mecanismos que armonicen las políticas federales y locales de atención a las políticas sociales. Un esfuerzo de planeación concertada entre los diferentes órdenes de gobierno, que construyan políticas regionales, tal y como lo plantea con mucha fuerza el Plan Nacional de Desarrollo, puede ser el marco adecuado para realizar la transferencia de los recursos y atribuciones a los gobiernos locales, y llevar a cabo un proceso de federalización que tenga como resultado una política social más efectiva al aplicarse de manera coordinada y armónica. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 52 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Por ello la experiencia del Programa de Incentivos Estatales resulta de gran importancia ya que ha constituido una forma de experimentar con mecanismos normativos y operativos que han permitido una mayor vinculación y articulación de las políticas federales con las de los estados, sobre la base de criterios de buen desempeño, transparencia e innovación en políticas y acciones sociales. Con este programa se ha venido experimentando una forma más adecuada de descentralización de la política social, adquiere mayor relevancia debido a que después de la transferencia de recursos a través del Ramo 33, la mayoría de los programas sociales de la Sedesol, tienen mecanismos de operación sumamente centralizados, en los que las decisiones acerca de la asignación de proyectos y presupuestos recaen en muchos casos en las oficinas federales. Los mecanismos de transferencia de recursos para los estados incluidos en el programa IE, aunque no significan un monto de consideración cuando se analizan en el contexto de la inversión total de la Sedesol, parecen ser particularmente bien valorados por los gobiernos estatales, lo que se hizo evidente en la gestión que llevaron a cabo en el Congreso para evitar su desaparición y elevar el monto de los recursos asignados a este programa. Otro asunto que constituye un defecto del esquema del programa es su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los estados las que tienen que cumplirlas, en otras palabras, es la federación la que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos en función de ellas. Esto supone que la política social del gobierno federal es la correcta y que entonces el problema es buscar la manera de incentivar a los gobiernos de los estados para que tengan un mejor desempeño. Sin embargo, las políticas aplicadas por el ejecutivo federal también tienen problemas como son los de su falta de integralidad y la ausencia de un mecanismo de planeación concertada de largo plazo que atienda principalmente a los impactos sobre las condiciones de pobreza y marginación. LOS CAMBIOS EN EL DISEÑO DEL PROGRAMA PARA 2005. Así, aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados sin embargo, más bien se ha convertido en un juego de desencuentros. En lugar de un espacio para que las políticas sociales de federación y estados se armonicen y concierten parece ser que lo que se ha producido es un terreno en el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones. Así, la federación impone un esquema en el que ella pone condiciones para que los estados compitan por recursos. Los estados parecen buscar que el programa se convierta en un mecanismos más de lograr recursos adicionales y tratan de saltarse o eliminar todos los candados para que puedan usar los recursos de _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 53 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. manera libre y en algunos casos hasta para atender intereses no vinculados con los objetivos sociales. Este desencuentro también se expresa en un estira y afloje con relación a los montos del presupuesto de programa. El gobierno federal ha buscado en las dos últimas negociaciones disminuir los recursos del programa. Así, en la negociación presupuestal para 2004, la propuesta de PEF simplemente lo desaparecía al asignarle cero presupuesto. El Congreso modificó esta determinación y revivió el programa al asignarle 200 millones de pesos. Esta tendencia del gobierno federal de disminuir los recursos del programa se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social que tiende a disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades. En la discusión presupuestal de 2005, esta línea se puede distinguir muy nítidamente si se compara las asignaciones presupuestales de diversos programas en 2004 con la propuesta que el ejecutivo envió al Congreso. Finalmente, los diputados incrementaron el presupuesto de buena parte de esos programas sociales y mantuvieron el incremento de Oportunidades, como se puede ver en la fig. No. 2.1. 1,200 10,000 1,000 8,000 800 6,000 600 4,000 400 2,000 200 Millones de pesos Oportunidades Millones de pesos Resto Programas Sociales Fig. 2.1. Recursos Fiscales 2004, propuesta del Ejecutivo y aprobados por el Congreso para 2005, de Oportunidades y cuatro programas sociales de Sedesol. Microrregiones PET Opciones Productivas Incentivos Estatales Oportunidades 0 0 2,004 Ejecutivo 2005 Aprobado 2005 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de: Comisión de Agricultura y Ganadería, H. Cámara de Diputados. 2005. Análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación en lo correspondiente al PEC, 2005. Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria. En efecto, mientras el Ejecutivo propone incrementar los recursos de Oportunidades (cuyos montos se leen en el eje de la derecha) de poco menos de 7 mil millones que se _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 54 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. ejercieron en 2004 a cerca de 10 mil millones, los recursos de cuatro programas de Sedesol, incluido Incentivos Estatales (que se leen en la escala del eje de la izquierda) que de por si son de un orden menor que los asignados a Oportunidades, son disminuidos en la propuesta del ejecutivo. Finalmente el Congreso vuelve a elevar los montos de tres de ellos. Así, de ejercer cerca de 200 millones en 2004, Incentivos Estatales es reducido en la propuesta del Ejecutivo Federal a solo 50 millones de pesos, mientras que es nuevamente revivido por los diputados al asignarle un monto de 450 millones de pesos. Sin embargo, esta vez la asignación de mayores recursos para el programa va acompañada de una disposición incluida en el propio PEF para cambiar sustancialmente su diseño y su normatividad. Los 400 millones de incremento son asignados a una nueva modalidad (la tercera) denominada Fondo de Inversión Estatal en la que eliminan el carácter de incentivo del programa y regresan a una asignación basada en la formula del ramo 33. Esta drástica modificación al diseño y normatividad del programa, representa sin duda un retroceso con relación a su idea central que es el incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de reparto de recursos adicionales. Sin embargo, en la redacción de las ROP 2005, le tocó el turno esta vez al ejecutivo jugar sus atribuciones y llevó a cabo un diseño de la modalidad 3 en la que la aplicación de los recursos del programa está condicionada a tener la aprobación por parte del la Sedesol, lo que revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol, los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas federales del ramo 20. Así, el proceso se ha desarrollado de esta manera: la federación, busca recortar el programa, los gobiernos estatales a través de su lobying con diputados le suben el recurso, pero le dan la vuelta a los condicionantes abriendo una modalidad más a la que destinan la absoluta mayoría de los recursos, en la que ya no se tiene que satisfacer criterios de desempeño, para que se regrese a la repartición del dinero simplemente por niveles de pobreza (formula r33). En las reglas de operación la federación vuelve a abrir caminos apara regresar los recursos nuevamente a sus programas. Más que un proceso de concurrencia de estado y federación parece un juego de desencuentros. Esto se expresa en un interminable proceso de jaloneos y tensiones, más que resolverse en esquemas de concertación. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 55 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Por otra parte, más allá del retroceso que la nueva modalidad implica, cabe reconocer que también representa una ventaja al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades 1 y 2 (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el ejercicio de los recursos, que se tenía que llevar a cabo en la última parte del año. Esto podría ser un esquema que podría mejorar el programa en su conjunto si se tuviera una proporción mejor de recursos distribuidos entre las diferentes modalidades. Por ello se considera que sería bueno que para posteriores ejercicios se mantuviera el esquema de tres modalidades, pero se asignara una mayor proporción de recursos a las dos primeras. Un esquema que podría funcionar sería un 60 % de recursos a la modalidad tres, y un 20 % a cada una de los dos primeras modalidades. Por otra parte sería adecuado que hubiera una mayor reglamentación para los criterios con los que la Sedesol apruebe los proyectos de la modalidad tres, que los hiciera transparentes y les incrementara el peso de la integralidad, la coordinación interinstitucional, la planeación concertada de mediano plazo y la participación social; también serían puntos a favor de que pudiera expresarse la potencialidad del programa para ser un espacio de concertación e integración de la política social entre e federación y estado, y no una arena de desencuentros y jaloneos. COHERENCIA INTERNA DEL PROGRAMA En general, existe congruencia interna entre los principales componentes que contempla el diseño del Programa objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para lograr los objetivos del programa. Objetivos y lineamientos están bien relacionados; así, mientras que los objetivos señalan que su acción sustantiva es la de incentivar el mejor desempeño de los estados, los lineamientos acotan más puntualmente el marco en el que pueden ser elegidos los proyectos propuestos por iniciativa de los estados. El objetivo general del Programa puntualiza: “Incentivar el buen desempeño e incentivar la innovación para el desarrollo social, mediante el apoyo a proyectos estatales de alto impacto social, que demuestren su viabilidad técnica, y que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea CONTIGO, y los Planes Estatales de Desarrollo.” En apoyo a este objetivo los requisitos de elegibilidad de los proyectos acotan: “(que los proyectos)...den respuesta a las prioridades estatales establecidas por los gobiernos de los estados en sus programas de superación de la pobreza o instrumentos similares; (y) .Que guarden congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 56 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea CONTIGO, y que contribuyan a la integralidad y complementariedad de acciones.” Las modalidades de apoyo también son coherentes con los objetivos y requisitos principales y ambas corresponsabilidad y rendición de cuentas y apoyo a la innovación por concurso abierto contribuyen a hacer un círculo virtuoso para estimular el federalismo. La primera favorece la transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social. La mecánica de operación presenta el proceso a seguir para la asignación de los apoyos en sus dos modalidades y señala aún más puntualmente los términos en que debe ser presentada la información que se solicita. En esta parte el programa cuenta con un recurso adicional que complementa a las ROP, que son las convocatorias. Las entidades federativas podrán responder a cada convocatoria que emita el Comité Técnico, presentando un solo proyecto que se ajuste a los términos de referencia de la misma y a los criterios que se establecen en kas Reglas de Operación. En el caso de la modalidad de apoyo a la innovación a través de concurso abierto se cuenta con un jurado calificador el cual está conformado por un conjunto de expertos técnicos que son los que determinan los proyectos ganadores. En otro orden de ideas, las ROP son claras y en general son equitativas para todos los estados pues proponen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a los 31 estados; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta marginación que incluyan localidades rurales y semi-urbanas así como zonas urbanas marginadas deja en un segundo plano o fuera, dependiendo de los recursos, a aquellos estados que no tienen predominantemente municipios con esos índices. El diseño del Programa sienta las bases y fomenta que los estados lleven a cabo programas que tengan sinergias con otros de la SEDESOL y en general con cualquier otro programa de la administración pública así como con otras fuentes de recursos nacionales e internacionales. Lo anterior debido a que IE apoya proyectos en muchos casos de gran magnitud e impacto que requieran diversas fuentes de financiamiento. Con los programas de Sedesol, en la medida en que pueden complementar las inversiones que se reciban de otros programas con los recursos de IE. Específicamente en el caso de la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas las ROP así lo señalan: (Los apoyos podrán destinarse a:) “Aumentar los recursos federales asignados a los demás programas de la SEDESOL que el Estado quiera ampliar, sujetándose a las Reglas de Operación vigentes de dichos programas.”20 20 ROP. P. 5 _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 57 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Asimismo, la posibilidad de sinergias está dada en las ROP en una visión más amplia que puede contemplar a programas o inversiones tanto privadas, nacionales o internacionales, cuando se puntualiza como uno de los requisitos de elegibilidad para apoyar cualquier proyecto a aquel que “por su magnitud e impacto requieran de la concurrencia de diversas fuentes de financiamiento”. El enfoque de IE constituye la principal fortaleza del diseño, en la medida en que premia el buen desempeño de los gobiernos estatales y fomenta la corresponsabilidad entre federación y estado para superar la pobreza. Los objetivos general y específicos del programa son claros y guardan entre sí coherencia. La historia singular del programa constituye por si misma un indicador que apunta a favor de la aseveración anterior y muestra también su posible potencial en cuanto a las ventajas que los estados ven para coordinarse y coinvertir con la federación para atender los rezagos sociales de la población más pobre a partir de su participación en el programa. En 2003 el programa inicia su operación con el enfoque que ya hemos apuntado líneas arriba, pero para el ejercicio de 2004 se decidió no asignarle presupuesto. Sin embargo, Secretarios de Desarrollo Social y diputados de diversas entidades hicieron gestiones e impulsaron el regreso del programa, lo cual tuvo éxito y así le fue asignado un presupuesto de 200 millones de pesos que, no obstante ser bastante menor al de 2003 (335 millones de pesos) significó su sobrevivencia y un triunfo por lograr mantenerse por iniciativa de los gobiernos estatales Otra de las características del Programa que podría tener mayores potencialidades es la manera hasta cierto punto descentralizada con la que opera, ya que existe participación importante de las Delegaciones Federales de la Sedesol en el proceso de validar las propuestas de los estados lo que tiene un peso importante en el Comité Técnico que a nivel central se encarga de confirmar que los proyectos aprobados respondan a los lineamientos particulares del programa y a los lineamientos generales de la Sedesol. Así, el papel de las delegaciones debería ser el de propiciar mayores acuerdos entre federación y estados y facilitar la aprobación de los proyectos a nivel central. La combinación de las dos modalidades contribuye a hacer un círculo virtuoso para estimular la complementariedad y corresponsabilidad de la federación con los estados en materia de política social. De tal manera que con la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas se logra una mayor transparencia de los recursos que la federación le asigna a los estados, en tanto que a través de la modalidad de apoyo a la innovación por concurso abierto se estaría trasladando, aunque sea en pequeña escala, el poder de decisión para la ejecución de obras y prestación de servicios hacia los gobiernos estatales, lo cual constituye la base del federalismo. Sin embargo, y aquí lo _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 58 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. virtuoso de la descentralización que hace IE, acota la transferencia alineándola con la EC, consiguiendo con ello avanzar en la construcción de una política social de estado en donde los criterios estatales y federales se armonizan. En conclusión, se puede decir que existe en general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre éstos últimos y la mecánica con que opera el programa. EL MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN DE ALIANZA PARA EL CAMPO Y SUS IMPLICACIONES EN LA REFLEXIÓN SOBRE EL PROGRAMA DE INCENTIVOS El programa Alianza para el Campo fue creado en 1995 como una estrategia novedosa de impulso al desarrollo rural. Su creación significó la constitución de una importante bolsa de recursos federales para apoyar el desarrollo del campo. El esquema general de funcionamiento consiste en que el gobierno otorga un subsidio a la inversión en actividades productivas, que complementa la inversión que los productores realizan por sí mismos. Así, constituye un estímulo para que los productores rurales realicen inversiones productivas a través de complementarlas con recursos públicos a fondo perdido. Dentro de este programa, en los primeros años de operación, se destinaron un conjunto de subprogramas a los productores de bajos ingresos de las zonas marginadas, que se fueron agrupando en torno al concepto de .Programas de Desarrollo Rural, en los que la proporción de inversión que el productor debía aportar se redujo considerablemente. Los programas de Desarrollo Rural han venido incrementando su presupuesto hasta llegar a ser casi la mitad de los recursos ejercidos por Alianza, aunque en los últimos años ha existido una reducción importante. Además, estos programas han venido sufriendo diversas modificaciones y adecuaciones para hacerlos más efectivos en su pretensión de apoyo productivo al campo mexicano. Desde el principio de la actual administración, se han agrupado y rediseñado estos programas en varios sentidos, entre los que resaltan, en primer término, la compactación de los diferentes subprogramas, en tres vertientes que atienden a las prioridades definidas en el programa sectorial, que son inversión, formación de capacidades y apoyo a la organización productiva; así, se establecieron los subprogramas PAPIR, Prodesca y Profemor, que atienden cada una de estas vertientes. Una segunda línea de transformación es su orientación hacia un enfoque de proyectos de inversión, que tiende a superar la visión más de tipo clientelar y asistencialista que prevalecía en el enfoque de .atención a la demanda.; un tercer y también muy importante proceso de cambio ha sido el de la municipalización del programa, que ha tenido importantes avances en la profundización del carácter descentralizado que _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 59 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Alianza tuvo como contenido desde su origen, pero que hasta ahora había avanzado principalmente en la federalización a los estados. Las formas en las que se ha llevado a cabo la federalización de este programa constituye un modelo muy interesante. El mecanismo para canalizar los recursos consiste en primer término en la creación de fideicomisos estatales (FOFAE) en donde se depositan los recursos federales, que deben ser complementados con recursos de los gobiernos estatales. Asimismo, se crearon los Consejos Estatales Agropecuarios, que fueron organismos que contaban con la participación del gobierno federal y estatal y además de representantes de las principales organizaciones de productores. Estos consejos, eran los encargados de llevar a cabo una planeación estratégica del desarrollo rural que servía cono marco para la operación específica del programa. Las decisiones de carácter operativo son tomadas por el Consejo Técnico del Fideicomiso, que está formado tanto por representantes de la Sagarpa, como de los gobiernos estatales, sobre la base de las Reglas de Operación y de los lineamientos de planeación acordados por el Consejo Estatal Agropecuario, se expiden convocatorias que son difundidas entre los productores, quienes presentan solicitudes de apoyo las cuales son autorizadas en su caso por el Comité Técnico y así los apoyos son ejercidos. Con la promulgación de la Ley para el Desarrollo Rural Sustentable, los Consejos Estatales Agropecuarios, se convirtieron en Consejos Estatales de Desarrollo Rural Sustentable, y al iniciarse el proceso de creación de Consejos Municipales y Distritales de Desarrollo Rural Sustentable, en observancia de la Ley referida, se está llevando a cabo un proceso muy importante de municipalización del Programa de Desarrollo Rural de Alianza CONTIGO, que replica la idea y el modelo de descentralización llevado a cabo entre la federación y los estados, hasta el nivel de los municipios. Lo interesante de este modelo de descentralización es que, más que simplemente transferir responsabilidades, funciones y recursos presupuestales de la federación a los estados y municipios, construye mecanismos operativos en los que las acciones y proyectos son llevados a cabo a través del acuerdo y convergencia entre órdenes de gobierno en torno a planteamientos estratégicos convenidos. Así, Alianza constituye un mecanismo para alinear y articular los esfuerzos federales y estatales en el fomento del desarrollo rural de las zonas más pobres del campo. La manera en la que está siendo llevada a cabo el proceso de municipalización del Programa de Desarrollo Rural de Alianza CONTIGO, constituye un ejemplo de descentralización vinculado con planeación estratégica. Después de publicada la Ley, se inicia durante 2002 la conformación de Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS) en los municipios de alta y muy alta marginación en todo el país. En 2003 se inicia un proceso en el que se canaliza una proporción de recursos federalizados de los fideicomisos hacia el apoyo de los proyectos decididos por los Consejos Municipales. Y en 2004 se están desarrollando diversos planteamientos para _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 60 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. dar un empuje mayor a este proceso de municipalización. Los principios que rigen este proceso de municipalización son los siguientes: Enfoque de desarrollo territorial. Se parte de la idea de que el aterrizaje de los proyectos y acciones para el desarrollo rural deben tener un enfoque territorial, es decir de desarrollo regional, en donde la dimensión horizontal opere como elemento integrador del desarrollo. Los municipios constituyen unidades territoriales básicas. Participación. Se considera que la participación de los productores y en general de los actores básicos del desarrollo rural es una importante necesidad y condición para el logro de un desarrollo rural eficaz. Los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable están diseñados como los espacios fundamentales para lograr esa participación. Descentralización. El proceso de federalización con el que se crea Alianza debe profundizarse para transferir las capacidades y la toma de decisiones hasta el nivel municipal. La promoción del desarrollo rural debe tener una intenso carácter descentralizado. Concurrencia de recursos. La integralidad de las acciones de fomento al desarrollo rural es un elemento fundamental. Se debe lograr la coordinación interinstitucional adecuada y una articulación de los programas y acciones. La idea es que esta integración se genere alrededor de los Planes Municipales. La estrategia de municipalización consiste en siete vertientes que están siendo impulsadas de manera conjunta y conforman una estrategia de carácter integral. Estas vertientes son las siguientes: Operación Municipalizada. Este proceso consiste en la incorporación de los municipios a un esquema de operación municipalizada, que inicia con la formación del CMDRS, la designación de un coordinador, la elaboración del Plan Municipal, y la gestión con el Gobierno Estatal y el Fideicomiso de un acuerdo para que al menos el 50 % de los recursos se operen a través de los municipios. En una primera variante (1), que se establece en donde hay Consejo, Coordinador, Plan, Departamento de Desarrollo Rural en el Ayuntamiento, y un POA municipal, los recursos se transfieren a una cuenta que se abre por medio de un acuerdo entre el municipio, la Delegación de la Sagarpa y el Gobierno Estatal, en donde se transfieren los recursos que corresponden al techo del municipio. Esos recursos se aplican a los proyectos que son aprobados por el CMDRS. En una segunda variante (2) que se aplica a los municipios en donde no se cumple con alguno de los requisitos anteriores, no existe una transferencia de recursos a una cuenta municipal, pero los recursos que se encuentran en el Fidecomiso Estatal, se aplican a los proyectos decididos por los CMDRS. Capacitación. Se está desarrollando una intensa campaña de capacitación dirigida principalmente a los Ayuntamientos, los Coordinadores de los Consejos, y los miembros _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 61 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. de los mismos, incluyendo al personal de los DDR y os CADER. Esta capacitación, que se lleva a cabo a través de cursos y talleres, abarca dos aspectos: L os aspectos operativos, para que los actores de los CMDRS conozcan en detalle los procedimientos operativos de los PDR de Alianza, en su vertiente municipalizada. Y E stratégica, principalmente se busca que los actores locales tengan conocimiento de la LDRS y de la filosofía general del proceso de municipalización. Elaboración de materiales de apoyo al fortalecimiento institucional municipal (en colaboración con el INAFED). Se tiene un acuerdo con el INAFED de la SG para la producción de un conjunto de materiales de difusión y educativos orientados a apoyar el proceso de fortalecimiento institucional municipal para el desarrollo rural. Entre ellos se están produciendo: metodologías, manuales, perfiles de puestos para el Departamento de Desarrollo Rural, manual del buen alcalde, Normas Técnicas de Competencia laboral. Asimismo, se busca generar un esquema de vinculación entre el CMDRS y los COPLADEMUM, especialmente en aquellos municipios principalmente rurales. Desarrollo de experiencias piloto. Estas experiencias se están llevando a cabo en dos estados: Michoacán y San Luis Potosí, en donde alrededor de 20 municipios se han escogido para ser atendidos de una manera especial. Se ha buscado integrar los esfuerzos con otras iniciativas de la Sagarpa, especialmente con los proyectos regionales llevados a cabo por el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA). La idea de esta estrategia es analizar las oportunidades y obstáculos para la aplicación de la LDRS en el terreno ye identificara través de esas experiencias piloto necesidades de modificación de las Reglas de Operación del PDR. Fondos fiduciarios municipales. De manera semejante al Fideicomiso Estatal FOFAE) se busca crear fondos municipales que puedan recibir los recursos de los programas de Alianza CONTIGO, pero también que puedan convertirse en receptores de recursos financieros provenientes de otros programas que impulsen el desarrollo rural en otras vertientes. Estos fondos se están estableciendo en los municipios piloto a fin de darle seguimiento puntual a su desempeño. Sistema de monitoreo y seguimiento (en colaboración con IICA). En colaboración con esta institución internacional de investigación se está construyendo u esquema de monitoreo y seguimiento del proceso de municipalización. Primeramente se hizo un diagnóstico de 24 municipios el cual sirvió de base para la identificación de un conjunto de indicadores de seguimiento a partir de los cuales se diseñaron un conjunto de variables que se integraron en una encuesta la cual será aplicada a una muestra estadísticamente representativa de 180 municipios. Estos indicadores abarcan tres áreas: Creación y operación de CMDRS, gestión del programa e impacto del mismo. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 62 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Publicaciones. En este punto se pretende la elaboración de un conjunto de publicaciones que documenten y lleven a cabo un análisis del proceso de municipalización. En la actualidad existen 2,100 municipios en los que se ha constituido el CMDRS y de ellos 1,100 cuentan con un Coordinador apoyado con recursos de PROFEMOR y en la mayoría de ellos se tiene elaborado un Plan Municipal, y se ha conformado un departamento de Desarrollo Rural en el Ayuntamiento. En 2004 total de 15 estados se incorporaron al proceso en una primera fase y otros 7 estados se han incorporado posteriormente, algunos de ellos solo en la modalidad dos. En las ROP para 2005 se incluye la incorporación de la totalidad de los estados. ASPECTOS DEL MODELO ALIANZA PARA EL CAMPO QUE PODRÍAN RETOMARSE PARA INCENTIVOS ESTATALES Hemos incorporado las notas anteriores sobre el modelo de descentralización de Alianza para el Campo (CONTIGO) por considerar que reúne elementos positivos, al igual que IE, y que puede ser aleccionador en la tarea de impulsar procesos de descentralización. En primer lugar es necesario destacar que existe una desarticulación entre el enfoque y los mecanismos operativos de este programa y los que la Sedesol lleva a cabo, lo que es una desventaja para el logro de sinergias, ya que el universo de atención específicamente del Programa de Desarrollo Rural (PDR) de Alianza, es muy parecido al de los programas sociales. En segundo lugar es importante notar que en el caso del PDR el planteamiento de descentralización no solo ha llegado a las entidades federativas, sino que ha avanzado hasta el nivel municipal, lo que representa sin duda una medida de avanzada que sería interesante poder incorporar en el caso de Incentivos. En tercer lugar se debe destacar el carácter fuertemente participativo del enfoque Alianza, que normado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, opera a través de un sistema de Consejos en los que se presenta una decidida participación de la sociedad. No basta la participación social a través de los Comités de Beneficiarios o de Obra, como está planteado operado en el Programa IE, sino que es conveniente contar con este tipo de espacios donde los representantes de la sociedad tienen la oportunidad de participar en la planeación, la operación, el seguimiento y la evaluación del programa. El esquema de participación, implica un avance más en el proceso de descentralización, ya que no solo se transfiere la capacidad de decisión hasta los municipios sino que se lleva hasta la sociedad. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 63 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Otra característica más que resulta interesante para IE es el enfoque territorial de la descentralización, que considera Distritos de Desarrollo Rural (regiones) y municipios como unidades de planeación y de política de desarrollo. En este punto existe una coincidencia con el enfoque de la Estrategia de Micro regiones, aunque en esta última, el criterio de participación social y formación de consejos ha sido dejado de lado. Finalmente, pero tal vez uno de los asuntos más interesantes, está el aspecto de la planeación concertada de mediano y largo plazo, ya que en el caso de PDR de Alianza, se establece la obligación de generar Planes de Desarrollo Rural Sustentable que se plantean como los ejes que guían sus acciones y que son construidos sobre la base de la concertación de los tres niveles de gobierno y con una intensa participación social. ALGUNAS LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE DESCENTRALIZACIÓN. La revisión de algunas experiencias internacionales acerca de los procesos de descentralización arroja un conjunto de conclusiones y lecciones que resultan interesantes para la discusión acerca del programa de Incentivos Estatales. En principio es importante mencionar que es frecuente encontrar en la literatura acerca de este tema posiciones que están por completo a favor de la descentralización y que argumentan sus múltiples conveniencias; también existe un reconocimiento de que es un proceso que se encuentra actualmente activo en gran parte del mundo ya que en los últimos años muchos países han venido transitando de sistemas de gobierno centralizados hacia diversos procesos de descentralización. Existe mucha insistencia en señalar diversas ventajas y conveniencias de la descentralización. Se afirma que va de la mano con la democracia y puede también ser útil para enfrentar problemas políticos como es el caso de las nacionalidades y autonomías. Sin embargo la principal ventaja en la que muchos autores coinciden es que los gobiernos locales están más cerca de los ciudadanos y tienen un mejor conocimiento y percepción acerca de sus necesidades que en el caso de los funcionarios centrales; por ello cuando tienen mayor capacidad de decidir sobre las políticas públicas por lo general existe una mayor eficiencia en la promoción del bienestar social También existe en algunos casos una mayor eficiencia en el proceso recaudatorio cuando existe mayor participación y autonomía de los gobiernos locales en el cobro de impuestos. En efecto entre los beneficios de la descentralización se pueden citar los siguientes: mayor eficiencia y eficacia del gasto público, promueve un manejo más responsable de los funcionarios locales, otorga una mayor estabilidad a las estructuras políticas en las nuevas democracias, facilita un mayor control de los ciudadanos sobre los gobiernos locales, permite un incremento de los servicios públicos ofrecidos a la población, mejora _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 64 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. el desempeño macroeconómico del sector público al hacer participar de manera más estrecha al contribuyente en las decisiones del gasto. Sin embargo, también es necesario reconocer que la descentralización de los sistemas de gobierno implica un conjunto de riesgos que es necesario identificar y evitar. Entre ellos se encuentra la posibilidad de inestabilidad económica, debido a la falta de un control central de las variables macroeconómicas cuando la descentralización no se encuentra bien diseñada, como fue el caso de Brasil y Argentina. También resulta riesgoso la posible irresponsabilidad de los gobiernos locales en sus procesos de endeudamiento, lo que puede generar también inestabilidad económica al incrementarse fuertemente el gasto público de los gobiernos locales para atender las atribuciones que le son transferidas, haciendo uso de un endeudamiento excesivo, como fue el caso de Colombia, y generar presiones serias de inestabilidad macroeconómica. Otro asunto potencialmente negativo es la competencia por la atracción de capitales entre diversas regiones que conduzcan a la disminución de las cargas fiscales debilitando la recaudación en general. También existe el riesgo que la descentralización ensanche la brecha entre gasto y recaudación, como ocurre en la mayoría de países latinoamericanos en donde los recursos de los gobiernos locales provienen principalmente de los gobiernos nacionales. Otro riesgo de la descentralización es la posibilidad de que se profundicen las desigualdades regionales, ya que una autonomía tributaria completa puede reforzar la tendencia a la concentración de los ingresos en las regiones más desarrolladas y dejar a las zonas más deprimidas sin recursos públicos para el fomento de su desarrollo, lo que una visión solidaria desde una perspectiva nacional puede atender, al transferir recursos recaudados en las zonas más dinámicas hacia las menor favorecidas. También es comúnmente referido que la descentralización acarrea la posibilidad de que gobiernos locales antidemocráticos hagan un uso deshonesto del poder y los recursos reforzando así caciquismos y cotos regionales de poder. Un riesgo más lo constituye la dilución de recursos que utilizados de manera central a nivel nacional pueden atender procesos de escala mayor, y que cuando son compartidos entre niveles de gobierno Un proceso de descentralización puede generar incentivos incorrectos al hacer dependiente a los gobiernos locales de las transferencias del gobierno nacional, cuando no se definen con claridad las competencias y obligaciones de los gobiernos locales y no se incluyen mecanismos que incentiven la recaudación propia. La descentralización debe buscar, por el contrario, incentivar una mayor eficiencia en el cobro de impuestos de los estados y municipios, y un impulso al desarrollo de proyectos económicos que _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 65 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. incrementen los ingresos y permitan así ampliar la base fiscal especialmente de las regiones más deprimidas económicamente. La descentralización virtuosa requiere de varios factores, entre los que se encuentran la elección democrática de las autoridades y los parlamentos, la existencia de incentivos adecuados de carácter fiscal y la capacidad administrativa de las autoridades locales. Un asunto también importante es que la experiencia internacional muestra que no resulta conveniente llevar a cabo una descentralización de golpe, sino que esta debe ser gradual para asegurar el éxito. La gradualidad en la implementación de procesos de descentralización permite que se vayan generando capacidades en los gobiernos estatales y municipales de tal manera que puedan hacerse cargo paulatinamente de las atribuciones que les son transferidas. Asimismo, el proceso de descentralización debe ser acompañado con un conjunto de reformas complementarias en los aspectos electorales, fiscales, presupuestales, administrativos, y en diversos asuntos de carácter sectorial. Según Martínez-Vázquez21, existen cuatro aspectos que pueden considerarse como pilares del proceso de descentralización: la asignación de competencias de gasto, la identificación de fuentes de ingresos, un sistema de transferencias adecuado y un mecanismo de crédito para los gobiernos locales. Un aspecto que resulta de central importancia es que para que la descentralización funcione debe haber una capacidad del gobierno nacional de supervisar el desempeño de los gobiernos locales, por lo que es necesario en el diseño de un esquema adecuado, considerar diversos mecanismos de relación entre gobierno nacional y gobiernos locales. Algunos elementos básicos que deben tenerse en cuenta para lograr un proceso de descentralización de carácter democrático son, en primer término, una clara comprensión del rol de la regionalización en el proceso descentralizador que estamos viviendo. En segundo lugar, el alcance y rol que debe tener la planificación en este proceso de regionalización. Reconociéndose que si bien está de moda hablar de crisis de la planificación, ésta es posible en el alcance medio de las regiones, donde probablemente un enfoque de carácter sistémico, esto es, que privilegie la complejidad organizada de la región, así como la interacción entre sus elementos constitutivos, sea de mayor utilidad que los tradicionales análisis sectoriales. Alcanzar un estado de desarrollo para la región exige elaborar un proyecto político para ésta, no solo una estrategia tal como usualmente se entiende este concepto. Es 21 Martínez Vázquez Jorge. Aspectos Fundamentales de la Descentralización. Banco Interamericano de Desarrollo, s/f. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 66 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. también fundamental la necesidad de buscar, como antecedente diagnóstico, el conocimiento profundo de las bases o fundamentos de la sociedad regional y de su cultura, tanto en el sentido diacrónico, (histórico), como sincrónico (conocimiento amplio y profundo del estado actual de la región). Reconocer el factor activo representado por los temores y posibles frenos que pueda ejercer el centralismo en el desarrollo del proceso regional, en lo político, tanto como en lo administrativo (autodefensa de los aparatos de poder establecidos). Al mismo tiempo que se debe estar atento a los frenos que en puedan ejercer sectores de poder de la región misma, que por temor a no resistir el cambio traten de minimizarlo o volcarlo a su favor. Sin embargo, el factor decisivo es la construcción de una identidad regional sólida, que agregue impulso al esfuerzo regionalizador, junto con la formación de un conjunto de Actores Sociales que contribuyan a hacer efectiva la participación, impulsen el desarrollo regional y se constituyan en salvaguarda de sus propios intereses regionales cuando éstos se vean amenazados. LA EXPERIENCIA DEL TANF EN ESTADOS UNIDOS Una experiencia que también resulta interesante para la reflexión en torno al programa, es la que se llevó a cabo en los Estados Unidos con relación a los subsidios que el gobierno federal otorgaba en forma de transferencias directas de efectivo a familias pobres. Como parte de la tendencia general a la descentralización se llevó a cabo en 1996 una reforma legal a la política de asistencia social en la cual se hizo la sustitución del programa federal que otorgaba ayudas directas a familias pobres, el cual se transformó en transferencias de recursos a los estados para que ellos se hicieran cargo de dichos apoyos. Así, el programa denominado “Ayuda a Familias con Niños Dependientes” (AFDC por sus siglas en inglés) se transformó en el programa “Asistencia Temporal para Familias Necesitadas” (TANF). En el antiguo programa AFDC los fondos eran utilizados por completo para proveer y administrar subsidios en efectivo para familias de bajos ingresos, comúnmente encabezadas por un solo jefe, es decir solo con padre o madre. El gobierno federal vinculaba su inversión con aportaciones estatales que dependían de la situación económica de cada estado y además tenía un mecanismo para que el monto de las ayudas se incrementara en épocas de recesión económica y disminuyera cuando la situación era favorable en términos de crecimiento económico. En el nuevo TANF, se estableció un monto fijo para ser invertido cada año el cual no depende de la inflación, ni de los periodos de crecimiento y estancamiento económico. Además la proporción de la contraparte estatal se fijó también e un 75 % de la aportación federal, que es igual para estados ricos y pobres. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 67 Informe Final. Evaluación Externa del Programa Incentivos Estatales 2004. Además de ser un programa social que se encuentra en un proceso de descentralización desde el gobierno federal hacia los estados, es interesante también el hecho de que cuenta con un mecanismo de “bonos” que representan recursos adicionales que se otorgan a los estados que muestran un mejor desempeño en el logro de ciertos objetivos sociales. En efecto, en adición a los recursos básicos del TANF que se transfieren, se ofrecen recursos adicionales para aquellos estados que muestran un desempeño superior en metas definidas por el gobierno federal. En un caso, el gobierno ofrece 100 millones de dólares adicionales para hasta 5 estados que hayan tenido las mayores reducciones en la tasa de nacimientos de niños de madres solteras. Asimismo, también ofrece un bono de recursos adicionales de 200 millones de dólares a los estados que hayan logrado al menos uno de varios criterios de desempeño definidos por el Ministerio de Salud y Servicios Humanos, entre los que se encuentran que los receptores del subsidio hayan logrado empleo, que lo retengan, que se inscriban en los programas estatales de seguros médicos y ayuda alimentaria o que se incremente la proporción de familias con padre y madre. Más allá de la discusión de cuales de los indicadores de buen desempeño estatal son más adecuados, resulta interesante la combinación que este programa hace entre un subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso del programa de Incentivos Estatales que pudiera combinar también una asignación definida en función de la situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de política social. _____________________________________________________________________________ Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx 68