SÍNTESIS EJECUTIVA DE LA EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA JÓVENES POR MEXICO 2003 I. Presentación La Evaluación de los programas sociales es importante para el diseño de una buena política social, debido a que promueve la efectividad y eficiencia de las políticas públicas, ya que permite medir los efectos de los programas sociales y el grado de cumplimiento de las metas que se propusieron alcanzar, contribuyendo de esta manera, a mejorar tanto la toma de decisiones respecto a que programas sociales implementar, como la estructura y operación de los mismos. Asimismo, las evaluaciones externas son la mejor manera de evaluar un programa, debido a que de esta forma se garantiza la independencia e imparcialidad, en la revisión de los procesos y resultados de la actividad gubernamental. Debido a lo anterior, a partir del año 2000 el ejecutivo federal, con el objeto de fortalecer la base institucional del sistema de evaluación, ha puesto a concurso dichas evaluaciones externas. II. Contexto Económico y Social del Programa Jóvenes por México A pesar de que a finales de los noventa se da una recuperación en el bienestar de la población, ésta no fue suficiente para obtener un resultado favorable a lo largo de la década. El número absoluto de personas por debajo de la línea de la pobreza alimentaría1 aumento de 22.5 a 24.2 millones de personas, lo que significo un aumento de 1.7 millones de personas pobres al final de la década. Similar situación ocurrió en la pobreza de capacidades y de patrimonio 2 , al aumentar de 28.0 a 31.9 millones de personas en la primera y de 52.6 a 53.7 millones de personas en la segunda. La SEDESOL elaboro en el 2000 un estudio donde se analizo no solamente la incidencia de la pobreza sino también su intensidad, de dicho estudio se desprenden las siguientes conclusiones: Con respecto a las tendencias observadas durante la década de los noventa, en áreas urbanas y rurales se observa un patrón de aumento sustancial en la proporción de pobres entre 1992 y 1996, y una reducción entre 1996 y 2000. Los casos más notables fueron los crecimientos de hogares en estado de “pobreza alimentaría” y “pobreza de capacidades”. En ambos, el porcentaje de hogares se incremento en más de 65 por 1 Se considera como población en estado de pobreza alimentaría a todos aquellos hogares cuyo ingreso es suficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, equivalentes a 15.4 y 20.4 pesos diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente. 2 Se considera como población en estado de pobreza de capacidades a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, educación y salud, equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente Se considera como población en estado de pobreza de patrimonio a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público, equivalentes a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente 1 ciento de 1992 a 1996, en tanto que el porcentaje de los hogares en “pobreza de patrimonio” aumentó 37.8 por ciento en el mismo periodo. Con relación a la incidencia de la pobreza en los hogares para el año 2000, según sea el medio (urbano o rural), los indicadores muestran el mayor contraste en el caso de “pobreza alimentaría”. Por cada hogar urbano que presentaba esta condición, casi 3.5 hogares en el medio rural padecían de “pobreza alimentaría”. En “pobreza de capacidades” y “patrimonio”, esta relación es de 2.5 y 1.6 respectivamente En agosto pasado, el INEGI publicó los datos de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, donde se informó que el promedio trimestral de ingreso por hogar era de 25,311 pesos. Esto nos indica que el ingreso promedio por hogar todavía no recupera su nivel que tenía hace diez años (29.2 mil pesos a pesos del 2002). En los dos últimos años se registró una disminución de cerca de 2.6% en el ingreso total trimestral de todo el conjunto de los hogares mexicanos. Esta disminución se explica básicamente por las reducciones que experimentaron los ingresos monetarios que se reciben en forma de otros ingresos corrientes (-33.8%), ya que las remuneraciones al trabajo se mantuvieron casi iguales en los dos últimos años. Ante tal panorama, el Gobierno de la República ha hecho de la política social un instrumento clave para disminuir los efectos ocasionados por el aumento de la pobreza y la disminución del ingreso. Como parte de esta política social, el Gobierno de la República ha delegado a la SEDESOL, la creación de diversos programas sociales, uno de ellos es el Programa Jóvenes por México (PJM), que tiene su antecedente más cercano, en el Programa de Servicio Social Comunitario. A partir de 1992 el Programa de Servicio Social Comunitario fue considerado como un instrumento de la política social, el cual tiene como objetivo el vincular a los prestadores de servicio social, con los programas públicos, recibiendo a cambio un apoyo económico. A partir 1999 se establecieron Reglas de Operación para el mismo, debido a la obligatoriedad de transparentar el uso de los recursos públicos considerados como subsidios dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación. Para el 2002, dicho programa fue sustituido por el Programa Jóvenes por México (PJM), el cual promueve el aprovechamiento potencial de los conocimientos de los jóvenes universitarios, así como de los estudiantes de las carreras técnicas de nivel medio superior, para retribuir a la sociedad la inversión hecha en su educación y para poder cumplir con el servicio social como requerimiento previo a la titulación. Ahora bien, en el ejercicio fiscal del 2003 el estado de Durango no participo en el programa PJM, por lo cual operó en 30 Estados y en el Distrito Federal; en dicho año se le asignó un presupuesto de 125.90 millones de pesos, en comparación al presupuesto ejercido el año anterior de 164.13 millones, el techo asignado para el presente ejercicio significó, una disminución de 38.23 millones de pesos, es decir, una disminución de 23.29%. No obstante con los recursos programados para el pasado año se consideró atender a 30,500 prestadores de servicio social3 meta que fue ampliamente superada en razón de que se ha apoyo a 35,933 prestadores, que significa un incremento por encima de sus metas de 17.81%, lo mismo sucede con el número de proyectos ya que los 3 La meta de prestadores de servicio social es establecida por la Dirección General de Eficiencia, y no por el Programa o la Dirección General de Política Social. 2 programados para el pasado año fueron de 1,090 y se aprobaron 2,969 lo que significa un incremento del 172% con respecto a sus metas programadas. Con el fin de dimensionar el Programa de Jóvenes por México, a continuación se muestran algunos porcentajes que relacionan el presupuesto del Programa en el 2003 con el total del gasto público, del gasto corriente, del de desarrollo social y para el gasto en vivienda y desarrollo comunitario: El 0.016 por ciento del gasto programable del Sector Público El 0.018 por ciento del gasto corriente del mismo sector Público. El 0.026 por ciento del gasto en desarrollo social. Y El 0.181 por ciento para el gasto en Vivienda y Desarrollo Comunitario. Operación Actual del Programa Jóvenes por México Las Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México, publicadas en el Diario Oficial de la Federación norman el funcionamiento del mismo para el año 2003, en términos generales señalan lo siguiente: El Programa Jóvenes por México forma parte de la estrategia de superación de la pobreza delineada en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, cuyo principal objetivo es la generación de igualdad de condiciones y oportunidades para el desarrollo de las capacidades de la población en situación de pobreza extrema. El objetivo del Programa es: Canalizar y capitalizar el esfuerzo y conocimiento de los jóvenes prestadores de servicio social en beneficio de la población en pobreza que habite en localidades y colonias en marginación definidas por la SEDESOL, grupos vulnerables y población damnificada ante desastres; mediante su participación en proyectos de desarrollo social y humano, productivos y de asistencia, poniendo en práctica la preparación adquirida en su formación profesional, despertando su conciencia sobre la realidad socioeconómica del país y fomentando su compromiso solidario con México. Con el fin de llevar a acabo lo anterior el Programa se propone: Apoyar proyectos de beneficio social y humano que coadyuven a mejorar las condiciones de vida de la población en pobreza que habite en localidades y colonias en marginación, grupos vulnerables y población damnificada, a través del otorgamiento de apoyos económicos a prestadores de servicio social de instituciones educativas de nivel medio superior y superior que participen en ellos. Propiciar que los proyectos que reciban apoyos económicos del Programa estén orientados a la realización de obras y acciones para incrementar la oferta y calidad de la infraestructura social básica para beneficio de la población marginada. Reconocer y fomentar el espíritu de servicio de los estudiantes de nivel medio superior y superior en beneficio de sus compatriotas menos beneficiados, impulsando una nueva mística del servicio social en estudiantes, profesores e instituciones educativas. 3 Apoyar y promover a las instituciones de educación superior en el desarrollo y ejecución de proyectos de servicio social en atención a las microrregiones o micro regiones, en el marco de la estrategia “Universidad Contigo”, consistente en la canalización de estudiantes prestadores de servicio social, a una o más microrregiones o micro regiones adoptadas por las instituciones de Educación Superior, para focalizar la prestación del servicio social en beneficio concreto de la microrregión o micro región en cuestión. Son susceptibles de ser apoyados los proyectos de desarrollo social y humano, en los que participen jóvenes estudiantes, que presenten las instituciones de educación media superior y superior, dependencias de los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de la sociedad civil. Para ser elegibles los proyectos deberán cumplir con los siguientes criterios de selección: 1) Ser propuesto por una institución de educación media superior y/ó superior, ó por una dependencia de los tres órdenes de gobierno u organizaciones de la sociedad civil, mediante la suscripción del instrumento jurídico que corresponda; 2) Especificar y cumplir los aspectos siguientes: antecedentes, introducción, objetivos, actividades y perfiles, localización, población objetivo, periodo de aplicación, rubro de atención, metas e impactos, una vez que se autoriza el proyecto se debe firmar una carta compromiso definida por la Dirección General de Políticas Sociales o el instrumento jurídico correspondiente una vez que se autorice el proyecto; y 3) Presentar carta compromiso de que no se reciben apoyos de otros programas para los mismos fines. El Programa puede operar en los 31 estados y en el Distrito Federal, a través de las instancias ejecutoras señaladas en Reglas de Operación, que definan los Comités de Validación, preferentemente en las microrregiones o micro regiones y otras áreas en condiciones de marginación, dependiendo del impacto social y de la disponibilidad financiera del mismo. Su población objetivo son los: Grupos vulnerables, población damnificada ante desastres, comunidades rurales, localidades y colonias urbanas en marginación, de acuerdo a los criterios que establezca la SEDESOL. Comparativo de Reglas de Operación 2002–2003 del Programa Jóvenes por México. En las Reglas de Operación del PJM para el 2003 se incorporó como uno de los objetivos específicos el apoyar y promover a las instituciones de educación superior en el desarrollo y ejecución de proyectos de servicio social en atención a las microrregiones, en el marco de la estrategia “Universidad Contigo”, la cual consiste en canalizar a estudiantes prestadores de servicio social, a una o más microrregiones adoptadas por las Instituciones de Educación Superior, esto permitió incentivar el traslado de capital humano a las zonas que tiene déficit del mismo. Otro cambio importante es la constitución de una base de datos del Programa, así como la asesoría o apoyo del área responsable de la administración del Padrón Único de Beneficiarios de los Programas Sociales de la SEDESOL. Este cambio favoreció una mejor transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos, así como una mejor complementariedad en los esfuerzos con otros programas sociales. 4 Asimismo, se incorporo una nueva modalidad dentro del apartado de Prestadores de Servicio Social Obligatorio, la de prestadores de servicio social integrados en brigadas, con lo cual se estimula la integración de los jóvenes en brigadas, con el fin realizar actividades multidisciplinarias que generen un impacto mayor en la población en pobreza que habita en las diferentes localidades y colonias en condiciones de marginación. Igualmente, se incrementaron los apoyos otorgados a la vertiente del servicio social de residencia, con lo cual se incentivo la incursión de más jóvenes prestadores de servicio social en dicha modalidad. Por otro lado, se redujo el monto de los apoyos económicos otorgados a los jóvenes mayores de 15 años con educación obligatoria terminada; lo cual puede reducir los incentivos que podrían tener estos jóvenes para incorporarse a esta modalidad del Programa, las anteriores, muestran que se intenta canalizar los recursos hacia apoyos o modalidades del servicio social que tienen un mayor impacto en la población objetivo del Programa, por ejemplo el servicio social de residencia. Pertinencia El PJM es un programa destinado a coadyuvar programas y proyectos que tienen como fin combatir la pobreza, debido a esto, contempla una gran diversidad de acciones. Así, el Programa ofrece servicio: educativos, de salud, de promoción de derechos, de apoyo y fomento de proyectos productivos, entre otros. Así, el PJM tiene como propósito contribuir a la reducción de la pobreza en áreas rurales y urbanas a través del desarrollo de las actividades de los proyectos que apoya, y que son llevadas a cabo por jóvenes prestadores de servicio social. Los objetivos del Programa y sus vertientes de actuación son consistentes con los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, las acciones del PJM coinciden con de las recomendaciones del Banco Mundial en lo referente al tema de combate a la pobreza. Tales son: Incrementar la seguridad de los pobres, Facilitar el que tengan facultades productivas, y Promover las oportunidades. Asimismo, las acciones que lleva el Programa permiten potenciar la complementariedad de acciones con otros Programas sociales, propiciando un reforzamiento mutuo entre los mismos, con el fin de incrementar su impacto. Complementariedad, Duplicidad. El PJM puede ser complementario con todos los Programas Sociales operados por la SEDESOL, a través de dos vías, Por un lado, puede apoyarlos a través de prestadores de servicio social en la atención, acceso u operatividad de los mismos, siempre y cuando exista coordinación entre ellos. Por el otro, es capaz de apoyar a la misma población objetivo a través de las actividades realizadas por los proyectos que apoya. En lo que se refiere a la relación entre PJM y los demás Programas de la SEDESOL, en el ejercicio fiscal 2003 se encontró que el mayor grado de complementariedad se presentó con el Programa OPORTUNIDADES, con un total de 17 proyectos (11.04%), 5 siguiéndole el Programa de Microrregiones con 13 proyectos (8.44%). Sin embargo, se debe aclarar que de acuerdo a la información proporcionada por la propia Secretaría no se pudo establecer una relación de complementariedad para el 48.7% de los proyectos realizados, de los cuales 27.92% no están definidos, y el 20.78% son proyectos con la SEDESOL sin especificar el programa dentro del cual fueron llevados a cabo. En la investigación de campo, se les preguntó a los beneficiarios del Programa, “si algún miembro de su familia que vivía en su casa recibía algún tipo de apoyo del gobierno”, de lo cual se obtuvo que un 26.6% de los encuestados recibió algún otro tipo de apoyo del gobierno, esto nos indica la proporción en la cual el PJM se están complementado con otros Programas sociales para el combate a la pobreza. De los programas sociales de los cuales recibieron apoyo los beneficiarios del PJM, el Programa de Crédito a la Palabra apoyo a un 26.1% y el programa OPORTUNIDADES a un 21.1% de dichos beneficiarios. El PJM evita la duplicidad de sus acciones a través de la coordinación institucional, propiciando la complementariedad de acciones inter e intrasectoriales, entre los tres órdenes de gobierno y la sociedad en general, así, el Comité de Validación Estatal y Central son las instancias encargadas de evitar la duplicidad de acciones mediante la evaluación de los proyectos. En la investigación de campo no se encontró duplicidad del PJM con otros programas de la Sedesol, sin embargo, se debe destacar que el 29.5% de los beneficiarios encuestados mencionaron que en caso de no haber tenido el apoyo del Programa hubiesen buscado otras alternativas para acceder a los servicios que éste les proporcionó, en este sentido, el 8.7% de los beneficiarios encuestados externaron que en caso de no haber tenido el apoyo del Programa hubiesen pagado por los servicios que éste le proporcionó. Este hecho revela, que una proporción importante de los beneficiarios (casi el 30%), el apoyo por parte del Programa lo pudo obtener de alguna otra forma. Finalmente, se debe decir que: el mayor porcentaje de beneficiarios encuestados que hubiesen buscado otra alternativa para acceder a los servicios que el Programa les otorgó se encuentra en el rubro “Salud Preventiva y Nutrición Infantil” con el 41.6%, seguido por el rubro “Proyectos Educativos y de Capacitación” con el 21.0%. Esto se debe a la alta accesibilidad de los servicios de salud y educación, en especial en las otras regiones atendidas primordialmente por el Programa. Congruencia entre actividades y objetivos del programa Un 53% de los integrantes de los comités de validación manifestaron que el principal criterio para validar un proyecto es el impacto del mismo. Los proyectos apoyados por el Programa atendieron a un 67.9% de personas en pobreza patrimonial, por lo que existe un error de focalización de poco más del 30% de la población atendida. Los proyectos que apoyó el Programa durante el ejercicio 2003 atendieron las necesidades prioritarias de la población objetivo, aumentando la oferta y la calidad de la infraestructura social básica. 6 El programa apoyo y promovió en las instituciones de educación superior la ejecución de proyectos en atención de las microrregiones, por medio de jóvenes prestadores de servicio social, en el marco de la estrategia de Universidad Contigo. Todos los jóvenes que realizaron su servicio social en la modalidad de residencia atendieron a microrregiones, cumpliendo así lo estipulado en los objetivos específicos de las Reglas de Operación. Se apoyó a los proyectos de fortalecimiento de servicio social comunitario a través del Fondo para el Programa de Fortalecimiento y Consolidación de Proyectos de Servicio Social Comunitario, siendo ejecutado por instituciones de educaciones superior representadas por la ANUIES, cumpliendo así con lo estipulado en los objetivos específicos del Programa. En términos generales existe congruencia entre las actividades realizadas y el objetivo general del Programa. Impactos y resultados del programa sobre el bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres Conforme a las Reglas de Operación el Programa Jóvenes por México realizo acciones y proyectos en beneficio de la población en condiciones de pobreza y grupos vulnerables. Las actividades que se realizaron en el marco del Programa, contribuyeron al cumplimiento de los objetivos establecidos por el mismo, por lo que se impacto positivamente sobre el bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres. Sin embargo, de manera general, se puede decir que en el total de proyectos realizados por el Programa sólo el 2.5% de los becarios o prestadores de servicio social atendió a mujeres. Por lo anterior, se deben considerar nuevos proyectos de investigación con líneas de investigación de la población beneficiaria por género, hasta ahora poco trabajadas, con el fin de orientar posibles alternativas de intervención con el servicio social, a fin de contribuir al logro de los objetivos establecidos en cuanto a género se refiere. Cobertura y Focalización Para este apartado, es necesario advertir que algunos datos importantes tales como la población atendida o beneficiaria atendida por el programa no fue proporcionada, ya que las instancias encargadas del reporte y vaciado en la base de datos de SEDESOL no realizaron totalmente esta tarea, asimismo, a recomendación expresa de los operadores del Programa, en este reporte no se efectúa un análisis a nivel de localidad atendida, ya que existe un error por parte de las personas que llevan a cabo los proyectos, el cual consiste en no reportar en todos los casos el nombre de las localidades beneficiarias, sino que únicamente reportan el nombre del municipio, ocasionando con esto que la información de la base de datos de JPM no sea fidedigna en cuanto a las localidades efectivamente atendidas por el programa. En el análisis de Cobertura y Focalización de Proyectos, se debe tomar en cuenta que los proyectos apoyados por el Programa de Jóvenes por México operan de la siguiente 7 forma: La delegación SEDESOL de cada entidad federativa es la que aporta los recursos para los proyectos, por lo regular, el estado donde se encuentra la delegación que aporta el recurso (estado aportador), es el mismo en donde se lleva a cabo el proyecto (estado ejecutor). Sin embargo, puede presentarse el caso tal y como sucede con el Distrito Federal, en que el estado aportador actúe en otras entidades federativas distintas a él mismo; en el mismo sentido, es conveniente mencionar que, la delegación de SEDESOL de Durango decidió no participar en el programa durante el presente año, por lo cual los proyectos que se llevaron a cabo en esta entidad y que se consideraron en el estudio son sólo del tipo de entidad ejecutora, ya que fueron financiados por recursos aportados por el Distrito Federal. Análisis de Cobertura y Focalización Territorial Las reglas de Operación del Programa Jóvenes por México en su numeral 2.1 relativo a la cobertura, señalan que “El Programa podrá operar en los 31 estados y en el Distrito Federal…” 4 . Al respecto, según lo mostrado en la gráfica 1, el PJM se encuentra operando en todas las entidades federativas de la República Mexicana. Sin embargo, se debe hacer un análisis más a fondo de esta cobertura territorial, detallando cual es la cobertura no sólo a nivel federal sino también a nivel estatal tomando en cuenta a los municipios beneficiarios del programa. En la gráfica 1, también, se observa que a nivel nacional, el programa está actuando en un 63.9 % de los municipios de México, lo cual nos deja ver la gran extensión de la cobertura de este programa, ya que en números absolutos estamos hablando de una cantidad de 1562 municipios de los 2,443 existentes en todo México. 63.9% Gráfica 1 Proporción de los municipios atendidos por JPM del total de municipios en México por entidad federativa Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 9 4 Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003. 8 Como se puede observar en la misma gráfica y en el cuadro respectivo del Anexo, en 26 de las 32 entidades federativas de la República Mexicana, el Programa se encuentra operando en más de la mitad de sus respectivos municipios, destacando los casos de Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Distrito Federal5, Querétaro, Sinaloa y Tamaulipas en donde todos los municipios que integran dichas entidades cuentan con la presencia del Programa Jóvenes por México. Por otro lado, en la gráfica 3 se aprecia claramente que, a nivel nacional, el programa está actuando sobre todo en aquellos municipios con grados de marginación alto y muy alto según CONAPO. En este sentido, observamos que un 54.5% del total de municipios atendidos por los estados aportadores del programa se localizan en alta y muy alta marginación, mientras que un 45.3 % se ubican en media, baja y muy baja marginación6. Adicionalmente, si analizamos las gráficas 2 y 3, podemos observar que por entidad federativa hay una alta correlación entre las entidades con mayor número de municipios atendidos y las entidades con más municipios atendidos con grados de marginación alto y muy alto, tal es el caso de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Veracruz e Hidalgo, estados que en ambos casos se colocan dentro de las 10 entidades con más municipios atendidos. Gráfica 3 Municipios Atendidos por el Programa según su grado de marginación 0.2% 2 .1% 1.4 % 4 5.5% 10 0 .0 %10 0 .0 % 10 0 .0 % 8 9 .7% 8 4 .6 % 10 0 .0 % 10 0 .0 % 10 0 .0 % 8 9 .5% 0 .0 % 0 .0 % 0 .0 % 0 .0 % 0 .0 % 10 .3 % 0 .0 % 8 1.5% 15.4 % 10 .5% 78 .6 % Alto y muy alto 76 .9 % 2 1.4 % 18 .5% 72 .5% 71.4 % 2 7.5% 2 3 .1% 70 .2 % 6 7.4 % 6 1.1% 4 9 .3 % 57.1% 6 9 .1% 3 0 .8 % 3 0 .9 % 3 0 .8 % 6 6 .3 % 3 2 .6 % 2 5.9 % 11.5% 5.8 % 3 4 .2 % 6 9 .2 % 2 9 .8 % 2 8 .6 % 6 9 .2 % 3 8 .9 % 3 3 .7% 50 .7% 4 2 .9 % Medio, bajo y muy bajo 45.3% 3 8 .9 % 54 .5% 54.5% 2 7.3 % 6 5.8 % 6 1.1% 2 5.2 % 74 .1% 72 .7% 8 .2 % 8 8 .5% 74 .8 % 9 4 .2 % 9 1.8 % Sin definir Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 11 Con base en esta información, podemos afirmar que el Programa Jóvenes por México se encuentra focalizado preferentemente en aquellos municipios con grados de marginación alto y muy alto, dando cumplimiento con ello a lo marcado en sus reglas de operación sobre todo en los numerales 1.1, 2.1 y 2.2. Sin embargo, existen estados 5 Para efectos de este análisis y por simplificación, a las delegaciones políticas del Distrito Federal se les catalogará como municipios los cuales están considerados en los 2,243 municipios de toda la república. 6 Un 0.2 % de los municipios atendidos por el Programa no se pudo ubicar dentro de algún grado de marginación de CONAPO; los municipios que no aparecen en la lista de CONAPO son: Luvianos y San José del Rincón en el Estado de México; y Marquelia en Guerrero. 9 como el Distrito Federal, Baja California Sur, Coahuila y Colima cuyos municipios son cubiertos en su totalidad por el Programa aún cuando ninguno de ellos son de marginación alta y muy alta. Este hecho podría explicarse, en principio, por la presencia de pequeñas áreas urbanas y rurales marginadas en estas entidades. Análisis de Cobertura y Focalización de Proyectos En este punto se realizo un estudio del número de proyectos validados durante el ejercicio fiscal 2003, el cual se llevará a cabo tocando los siguientes puntos: a) Proyectos por estado aportador; b) Proyectos por estado ejecutor; y c) Proyectos por región; Debe observarse que para efectos de este análisis, al referirnos al Distrito Federal, estamos hablando del Nivel Central de Jóvenes por México, tal y como lo manejan los propios operadores del Programa. Gráfica 4 Proporción de Proyectos Validados por cada Entidad Federativa aportadora Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 12 Durante el año 2003 el total de proyectos autorizados por SEDESOL dentro del Programa Jóvenes por México fue de 2,969, según información proporcionada por la Secretaría. En la gráfica 4 podemos observar la proporción de proyectos apoyados por las delegaciones SEDESOL de cada entidad federativa, como se puede observar el Distrito Federal es la entidad que más aporta para llevar a cabo proyectos en la República Mexicana con un aproximado de 30% de proyectos. Esto se ratifica por el hecho de que el Distrito Federal es la única entidad federativa que aporta recursos para llevar a cabo proyectos en todos los estados de la Republica Mexicana. 10 Gráfica 5 Distribución de Proyectos Validados que se llevan a cabo por Entidad Federativa Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 13 En este sentido, podemos observar en la gráfica 5 que el Distrito Federal a pesar de ser la entidad federativa que más aporta, no es la que tiene el mayor número de proyectos realizándose en su territorio, ya que las entidades que registran el mayor número son Michoacán (11.6%), México (7.4%) y Coahuila (6.5%), mientras que el Distrito Federal ocupa el cuarto lugar con el 6.2% de proyectos realizados en su territorio; esto se debe precisamente a que el Distrito Federal aporta mucho a otras entidades además de la suya. En lo que respecta a las demás entidades, salvo contadas excepciones, se puede observar que el patrón entre el número de proyectos apoyados y el número de proyectos realizados por entidad es muy similar. Haciendo un comparativo de las gráficas 3 y 5, se puede observar que el número de proyectos por entidad no necesariamente se ajusta a la focalización territorial del programa, ya que aunque haya un gran número de municipios que son atendidas dentro de los grados de marginación alto y muy alto, esos mismos municipios pueden estar atendidos por un número reducido de proyectos. Como una de las excepciones se encuentra Puebla, ya que tiene un número elevado de proyectos y atiende a municipios con grados de marginación alto y muy alto. 11 Cuadro 7 Proyectos por tipo de región TIPO DE REGIÓN POR MUNICIPIO GRADO DE MARGINACIÓN MUY ALTO1 GRADO DE MARGINACIÓN ALTO Número de proyectos 300 8.3% 936 25.9% 114 3.2% 18 0.5% 37 1.0% 11 0.3% 2191 3607 60.7% 100.0% 1 1 GRADO DE MARGINACIÓN MEDIO GRADO DE MARGINACIÓN BAJO 1 GRADO DE MARGINACIÓN MUY BAJO ND 1 1 OTRAS REGIONES Total % Fuente: Elaboración propia con cifras de las siguientes bases de datos: Jóvenes por México al 31 de diciembre de 2003, Listado de Microrregiones de SEDESOL y grados de marginación municipal de CONAPO 1 GRADO DE MARGINACIÓN POR MUNICIPIO DE MICRORREGIONES. * Nota: En este cuadro aparecen 3607 proyectos realizados, lo cual se debe a que en 638 casos un mismo proyecto se llevó a cabo en distintos tipos de región Del cuadro 7 se desprende que la mayor parte de los proyectos autorizados en 2003 se llevó a cabo en otras regiones distintas a las microrregiones de SEDESOL (60.7%), mientras que un 37.4% se ubica en los municipios de media, alta y muy alta marginación, el restante 1.5% se encuentra en los municipios de marginación baja y muy baja, y sólo el 0.3% de los proyectos no se pudieron clasificar en algún grado de marginación. Con base en lo anterior, se puede observar que los proyectos se encuentran dirigidos en su mayor parte a regiones no preferentes para el programa, ya que de acuerdo a sus reglas de operación “El Programa podrá operar preferentemente en las microrregiones y otras áreas en condiciones de marginación, dependiendo del impacto social y de la disponibilidad financiera del mismo”7. Por lo anterior, se puede afirmar que, aunque la cobertura es amplia en microrregiones de alta y muy alta marginación, podría existir, en principio, un desapego a lo estipulado en las reglas de operación en lo que se refiere a la focalización del Programa en lo que toca a la atención preferente en microrregiones y zonas en marginación. Análisis de Cobertura y Focalización de Prestadores Este último punto analiza la cobertura de prestadores de servicio social, abordando el número de prestadores que desempeñaron sus actividades durante el ejercicio fiscal 2003, sin tomar en consideración a todos aquellos que fueron cancelados. Este análisis se llevará a cabo tocando los siguientes puntos: a) Prestadores por estado aportador; b) Prestadores por estado ejecutor; c) Prestadores por región; 7 Numeral 2.1 de las Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México 2003. 12 En primer lugar, debemos establecer que la hipótesis utilizada para diferenciar al estado aportador del estado ejecutor, también es pertinente tratándose de los prestadores, ya que en este caso hablamos de prestadores en proyectos apoyados por la delegación aportadora de los recursos y de prestadores en proyectos llevándose a cabo en determinada entidad federativa respectivamente. De acuerdo con la información proporcionada por el propio Programa, durante el 2003 el número de prestadores de servicio social que fueron autorizados para desarrollar actividades dentro del Programa Jóvenes por México y que efectivamente las llevaron a cabo fue de 35,933. Gráfica 9 Proporción de Prestadores por Entidad Federativa aportadora Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 17 La gráfica 9 muestra el número de prestadores por cada estado cuya delegación SEDESOL aportó recursos para la realización de proyectos. En ella se observa claramente que el Distrito Federal es la entidad federativa que aporta más de la tercera parte del total de prestadores autorizados durante el 2003 (37.1%), lo cual resulta coherente con la gran concentración de instituciones educativas y, en principio, de prestadores de servicio social, que se registra en dicha entidad, y debido a que, como se dijo anteriormente, es el estado que más lleva a cabo proyectos tanto en su propio territorio como en el de otras entidades (las 31 entidades federativas de México). Los otros dos estados que aportaron más prestadores en el 2003 son México y Coahuila con un 5.6% y 5.1% respectivamente. De hecho, estos dos estados y el Distrito Federal aportaron el 47.8% del total de prestadores en el ejercicio fiscal 2003. Por otro lado, si se realiza un comparativo entre la grafica 4 y la 9 se puede observar cierta correlación positiva entre el número total de proyectos y el número de prestadores por entidad aportadora, así lo demuestra el hecho de que el Distrito Federal, México, 13 Coahuila, Michoacán, Chihuahua, y Sonora se ubiquen dentro de las 10 entidades con más proyectos y a su vez con más prestadores y por otro lado que Quintana Roo, Baja California Sur, Tabasco y Yucatán se ubiquen dentro de las 10 entidades con menor número de proyectos y con menos prestadores; respecto a Durango ya se mencionó su situación particular. Gráfica 10 Distribución de Prestadores por Entidad Federativa donde se ejecuta el programa Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 18 La gráfica 10 muestra el número de prestadores que se autorizaron para actuar en el 2003 de acuerdo a la entidad donde desarrollaron sus actividades, en este sentido podemos observar que el Distrito Federal es la entidad que sigue teniendo el número más alto de prestadores con 13.5%, lo que coincide con el hecho de ser la entidad con más proyectos y prestadores aportados. Sin embargo, si observamos las gráficas 5 y 10, se nota que, a pesar de que dicha entidad tiene el mayor número de prestadores actuando en su territorio no es el estado con más proyectos desarrollándose en él. En lo se refiere a las demás entidades federativas, se aprecia que estados como Michoacán, México y Coahuila son, tanto en número de proyectos como en número de prestadores, de las 5 entidades con mayor proporción de prestadores, lo cual permite confirmar lo dicho anteriormente en cuanto a la relación positiva existente entre número de proyectos y número de prestadores. No obstante lo anterior, destaca el caso de Michoacán debido a que fue la entidad en donde se llevaron a cabo más proyectos pero ocupa el quinto lugar (5.6%) en lo que respecta al número de prestadores. En lo que toca a las entidades con menor número de prestadores realizando actividades en su territorio, podemos observar que hay un patrón muy similar tanto en el caso de los proyectos como en el de los prestadores propiamente ya que, como puede observarse en las gráficas 5 y 10, estados como Quintana Roo, Baja California Sur, Durango, Tabasco, Yucatán, Baja California y Sinaloa son de las diez entidades con una proporción menor en ambos casos. 14 Cuadro 8 Prestadores por tipo de región TIPO DE REGIÓN POR MUNICIPIO GRADO DE MARGINACIÓN MUY ALTO GRADO DE MARGINACIÓN ALTO 1 1 GRADO DE MARGINACIÓN MEDIO GRADO DE MARGINACIÓN BAJO 1 1 GRADO DE MARGINACIÓN MUY BAJO ND 1 1 OTRAS REGIONES Total Número de prestadores % 2616 7.3% 9256 25.8% 810 2.3% 46 0.1% 437 1.2% 35 0.1% 22733 63.3% 35933 100.0% Fuente: Elaboración propia con cifras de las siguientes bases de datos: Jóvenes por México al 31 de diciembre de 2003, Listado de Microrregiones de SEDESOL y grados de marginación por municipio de CONAPO 1 GRADO DE MARGINACIÓN POR MUNICIPIO DE MICRORREGIONES En el cuadro 88 se aprecia que el mayor número de prestadores de servicio social se concentra en otras regiones distintas a las contenidas en el listado de microrregiones de SEDESOL (63.3%), mientras que la proporción de prestadores ubicados en los municipios de microrregiones es del 36.7%. Esto se debe a que, como puede observarse en el cuadro 7 en las otras regiones es donde se llevan a cabo más proyectos. De igual forma, se observa que en el caso de los municipios que se localizan en las microrregiones, se verifica el mismo patrón entre el número de proyectos y el número de prestadores ya que los municipios con un mayor número de proyectos son, en orden descendente alto, muy alto, medio, muy bajo y bajo en ambos casos. Lo anterior permite apoyar la afirmación referente al presumible desapego de las reglas de operación en lo que respecta a la atención preferente en microrregiones y otras áreas en condiciones de marginación, hecha anteriormente. Indicadores de cobertura del Programa (2003) Indicadores Valor A = Número de apoyos (becas) estimados en los convenios de desarrollo social 30,500 B = Número de apoyos (becas) reportados 35,933 C = Número de proyectos solicitados 3506 2968 D = Número de seleccionados y validados 8 Para la elaboración del cuadro 8 se siguió la misma metodología utilizada para el cuadro 7 pero en este caso contabilizando el número de prestadores por municipio, los 35 prestadores que no se pudieron catalogar en algún grado de marginación son los que llevaron actividades en Luvianos y San José del Rincón. 15 E = Número de proyectos cancelados 538 F = Número de proyectos de residencia 283 % de cobertura de proyectos seleccionados y validados (D/C) 84.65 % de cobertura de proyectos rechazados (E/ C) 15.34 % de cobertura de proyectos de residencia (F/D) 9.53 Fuente: CNE a partir de información oficial del Programa Características Generales de la Población Beneficiaria del Programa Si bien la población objetivo del Programa Jóvenes por México son los grupos vulnerables conformados por población de escasos recursos económicos, es necesario identificar si la población beneficiaria tiene las características adecuadas para recibir el apoyo de acuerdo a las Reglas de Operación del Programa. La población beneficiaria entrevistada fue principalmente femenina (58.5%), y la mayor parte de los beneficiarios tiene cómo máximo 40 años de edad (59.9%), además el 81.4% de ellos son originarios del estado en que son atendidos y el 88.4% tiene cómo máximo estudios de secundaria. Sólo el 14.3% es población de lengua indígena. Las familias beneficiarias del programa están conformadas por un máximo de 5 miembros en el 67.7% de los casos, sin embargo existen casos de más de 10 personas por familia. Además, en el 78% de estas familias existen menores de edad, principalmente de uno a tres niños por familia (64.1%). Los jefes de estas familias son principalmente hombres (88.7%) y de todas las personas que están al frente de las unidades familiares el 8.3% no sabe leer y escribir, sin embargo, el 65.8% de quienes tienen estudios con un nivel máximo de secundaria completa. En el 71.1% de las familias beneficiarias trabajan de una a dos personas, sin embargo en el 4.7% de estas familias ninguno de sus miembros tiene trabajo. En este sentido, las familias que reciben ingresos derivados de su participación en labores productivas, el 33.6% recibe ingresos de actividades relacionadas con el campo, el 28.6% del comercio, el 45.2% de que algún miembro de su familia trabaja como empleado u obrero. Ahora bien, juntado los ingresos que perciben todos los miembros de cada una de las familias beneficiarias del Programa derivados de alguna actividad productiva, se tiene que sólo el 26% de las personas beneficiadas resultaron estar por debajo de la línea de pobreza alimentaria y el 59% de las personas se encontraron por debajo de la línea de pobreza de patrimonio. 16 Personas por arriba de las líneas de pobreza elaboradas por la SEDESOL Pobreza Alimentaria 2004 Ingreso diario por miembro de familia, para considerarse dentro de Pobreza Ingreso Mensual de la personas en pobreza Número de Personas entrevistadas con menor ingreso a la Pobreza (por familia) % Número de personas entrevistadas por arriba de Pobreza (por familia) % Pobreza de Capacidades Pobreza de Patrimonio 19.3 23.7 35.2 578.9 710.5 1056.3 92 130 210 26% 37% 59% 217 179 99 61% 50% 28% NC 47 47 47 % 13% 13% 13% Total Entrevistados 356 356 356 100% 100% 100% % Para confirmar lo anterior, se tiene que poco menos de la cuarta parte de las familias beneficiarias reciben apoyo por parte de otros programas de gobierno, de los cuales el 77% recibe los beneficios del programa Oportunidades, el 16% de Procampo, el 6.7% de Liconsa, el 2.3% de Crédito a la Palabra y del Programa de empleo temporal conjuntamente y el 18.7% de otro tipo de programas mediante las familias beneficiarias reciben materiales para el trabajo, despensas, becas, etc. Es así que el 84% de las familias beneficiarias que reciben apoyo gubernamental es en forma de dinero, recibiendo en su mayoría (52.5%) un ingreso mensual máximo de $500.00 por este medio. Además, considerando que más del 50% de las familias beneficiarias cuentan con más de dos habitaciones para dormir, más del 90% de ellas cuenta con servicios de agua potable y electricidad, tres de cada cuatro familias cuenta con drenaje, el 73.4% de las mismas tiene refrigerador, nueve de cada diez familias tienen estufa y televisión, y más del 75% de las casas habitación de estas familias tienen piso y paredes de cemento o ladrillo, se observa que cuentan con la mayor parte de los satisfactores básicos al contar con una vivienda digna, por lo cual se podría afirmar que existe un error de inclusión de al menos 28% con respecto a la línea de pobreza de patrimonio. Efectos no esperados del programa “Jóvenes por México” A través de las entrevistas a funcionarios del programa, comités de validación, entidades ejecutoras, tutores de proyectos y becarios, no se pudo apreciar algún efecto no esperado tanto positivo, como negativo del programa “Jóvenes por México”. En lo que respecta a los proyectos realizados por las entidades ejecutoras podemos observar que en algunas ocasiones los objetivos, metas y beneficiarios de los proyectos no están bien delimitados o definidos, por lo que da pauta a que se realicen actividades de muy diversa índole al interior del mismo, y a que sólo parcialmente se alcance el objetivo o las metas para el que fue solicitado el apoyo para el becario. 17 Transparencia Dentro de las reglas de operación, se menciona que el Programa debe garantizar la disponibilidad y el acceso a información oportuna para todos los potenciales participantes, en ese sentido, cuando se preguntó a los becarios si conocían el programa, en el entendido que los mismos ya eran partícipes de éste, tan sólo el 54.9% de los becarios indicó conocer el Programa de Jóvenes por México, y de éstos becarios que dijeron conocerlo, cuando se les pregunto si sabían el objetivo del Programa de Jóvenes por México sólo el 36.2% contestó de manera afirmativa. Por tanto, a raíz de las respuestas dadas por los becarios, se puede decir que no existe una difusión adecuada sobre las características y objetivo del Programa. Contrariamente a lo que sucede sobre el conocimiento de las características del Programa, cuando se les cuestiona sobre si saben quien les da su beca, el 88.7% afirma que si y de los cuales la mayor parte (77.4%) contesta atinadamente que es SEDESOL, lo cual no implica que sepan que es precisamente el Programa de Jóvenes por México si no que sólo reconocen a la secretaría en su conjunto, esto reafirma lo mencionado anteriormente. Por lo que se refiere al conocimiento que sobre el programa tienen los beneficiarios del mismo, se observa que si bien conocen que el proyecto que se realizó en su localidad utilizó jóvenes estudiantes o prestadores de servicio social para llevarlo a cabo con un 73.1% al mismo tiempo estas personas que si tienen conocimiento, cuando se les cuestionó si ellos sabían que estos jóvenes se encontraban desarrollando dicho proyecto en su comunidad por el Programa Jóvenes por México un 53.1% dijo que no sabía. Lo anterior nuevamente nos ratifica lo observado para el caso de los becarios: no existe un conocimiento de las características de ese Programa ni de sus posibles beneficios, tanto en los participantes del mismo (becarios) como en los beneficiarios de éste. Beneficios Económicos y Sociales Como una primera aproximación para conocer los beneficios económicos por los proyectos desarrollados en la población beneficiaria, podemos afirmar, con base en los resultados de la encuesta, que casi dos terceras partes de ellos opinan que gracias a la realización de estos proyectos en sus comunidades, su situación económica o bienestar individual ha mejorado o mejorará mucho. Asimismo, se observa que la misma proporción se afirmó que el bienestar de su comunidad con este tipo de proyectos mejorará (66.7%). Por otro lado, un 23.4 % consideró que su situación ha mejorado poco y a su vez un 21.2% consideró que por lo que respecta a su comunidad la realización del proyecto mejorará poco la situación, mientras que el 8.8% opinó que el proyecto no mejoró en nada su situación económica individual y un 12.1% considera que no mejorará en nada la situación de la comunidad. Cuando realizamos el análisis por rubro de proyecto, se observa que tanto a nivel individual como de comunidad, los beneficiarios consideran que los proyectos de salud son los que les permite mejorar en mayor monto su situación económica, posteriormente se ubican a los proyectos educativos e inmediatamente después los de índole productiva. Los 8 rubros restantes son aquellos que la gente considera que tienen un efecto casi nulo al mejorar su situación económica individual o en grupo. 18 Grado de Cumplimiento de los Objetivos del Programa En esta parte se analizara el grado con el cual el PJM cumple los resultados esperados del programa empleando la información generada en el trabajo de campo, en particular, los información obtenida a través de los cuestionarios a beneficiarios y becarios. Con la finalidad de responder al planteamiento: “Los proyectos productivos en los que participan los jóvenes prestadores de servicio promueven el desarrollo en las comunidades en extrema pobreza y propician la generación de oportunidades de empleo e ingreso,” se tomó en cuenta la opinión de la población beneficiaria con relación al desempeño del programa en la vertiente de Proyectos Productivos y Asesoría Técnica, que contempla: el apoyo y fomento de proyectos productivos y empresas sociales; asesoría técnica y administrativa a microempresas; y asistencia técnica. A partir de esta información, se construyó un índice de satisfacción, para lo cual se contabilizo la proporción de la población beneficiaria que reporta estar satisfecha. Para construir este índice, se estimó conveniente que si la proporción de la población beneficiaria satisfecha estaba por arriba del 50%, esto sería un indicativo de que efectivamente los proyectos productivos en los que participan los jóvenes prestadores de servicio promueven el desarrollo en las comunidades en extrema pobreza y propician la generación de oportunidades de empleo e ingreso. Con base en el análisis, se concluye, que los proyectos productivos en los que participan los jóvenes prestadores de servicio han promovido el desarrollo en las comunidades en extrema pobreza y propician la generación de oportunidades de empleo e ingreso. Para responder al planteamiento: “La canalización de los prestadores en los proyectos se realiza en base a una selección que les permita a los jóvenes aplicar los conocimientos adquiridos de acuerdo a su perfil profesional,”, se tomó en cuenta la información proporcionada por el becario con relación al tipo de actividades realizadas durante la prestación de su servicio social. En específico, las respuestas relativas a la pregunta de si las actividades realizadas corresponden con el área de estudio del becario. Existe evidencia estadística suficiente que permite afirmar que en la mayoría de los casos hubo correspondencia entre las actividades realizadas por el becario en la prestación de su servicio social y el área de estudio del mismo. En el análisis correspondiente a si “El Programa de Servicio Social Comunitario propicia el arraigo de los prestadores en las Microrregiones,” se busca dar sustento al hecho de que los prestadores de servicio social comunitario tienen una tendencia de arraigo hacia el sitio donde realizaron su servicio social cuando éste lugar corresponde a una Microerregión, éste análisis consistió en la elaboración de contraste de hipótesis estadísticas. Los resultados de la prueba realizada permiten inferir que existe evidencia estadística robusta que confirma la afirmación de que el Programa de Servicio Social Comunitario 19 propicia el arraigo de los prestadores en las Microrregiones, por lo menos en más del 50% de los casos. Para verificar si “El apoyo recibido ayuda al ingreso familiar del prestador de servicio social, sin que esto signifique una sustitución de las actividades a las que se dedican los miembros de la familia,” se realizó una prueba de hipótesis estadística empleando como criterio de decisión el hecho de si la proporción del ingreso del becario con respecto al ingreso de los miembros de la familia es significativo. Los resultados obtenidos indican que no existe evidencia estadística suficiente que conduzca a aceptar que el apoyo de los becarios representa el 20% o más de los ingresos de toda la familia y, por lo tanto, bajo ese criterio de decisión no puede argumentarse que el ingreso recibido apoya al ingreso familiar del prestador de servicio. Asimismo, debe observarse que la prueba nos da una referencia sobre donde debería de encontrase la proporción para que exista evidencia estadística suficiente, esto es, el rango de confianza para la prueba se encuentra entre 13% y 18%, donde el 20% se encuentra claramente fuera de este rango y, por lo tanto, tampoco puede aceptarse la afirmación de que el apoyo de los becarios representa más del 20% de los ingresos familiares. Finalmente, dado que fue rechazada la afirmación acerca de la importancia del apoyo en el ingreso familiar, tampoco puede validarse el hecho de que estos apoyos contribuyen a que los individuos de la familia sustituyan las actividades a las que se dedican habitualmente. Para verificar el si “las comunidades valoran el trabajo especializado que otorgan los prestadores de servicio social en los diferentes proyectos,” se consideró la información proporcionada por la población beneficiaria en relación a su opinión sobre el grado de conocimientos y capacidad de los becarios que los atendieron durante la prestación de su servicio social. Esta información considera la opinión de la población beneficiaria de todas las vertientes en las que opera este programa. Existe evidencia estadísticamente significativa de que los conocimientos y capacidades de los becarios son adecuados, ya que esta fue la opinión del 95.4% de los individuos incluidos en la muestra de 346 beneficiarios de todas las vertientes del programa. Con respecto a la hipótesis de si “los proyectos de infraestructura social propuestos por las instituciones de educación superior atienden las necesidades prioritarias de las comunidades”, se acepta la afirmación de que los proyectos o instituciones atienden las necesidades prioritarias de la población objetivo, dado que hay evidencia estadística suficientemente robusta que lo avala, y dado que el 95.7% de la muestra respondió afirmativamente a este planteamiento. Para medir el efecto de “los cursos de alfabetización impartidos por los prestadores de servicio social en términos de su efectividad en el aumento en la capacitación”, la evidencia estadística indica de manera categórica que los cursos de alfabetización tuvieron efectos positivos en el aumento en la capacitación para más del 50% de las personas que la recibieron, por lo que se sugiere que dichos cursos se sigan impartiendo dado su grado de efectividad, por lo menos en términos del incremento en capacitación para la población que reciba este apoyo. 20 Asimismo, los efectos de los cursos de alfabetización sobre el nivel de empleo de la población que recibió este apoyo por parte de los becarios también se midieron a través de un contraste o prueba de hipótesis estadística. La hipótesis se acepta con un grado de confiabilidad estadística apropiado, por lo que se concluye que las pláticas de alfabetización también tuvieron un efecto positivo en términos de un mayor nivel de empleo en las personas que recibieron éste apoyo, ya que más de 50% de ellas lo confirma. Las conclusiones derivadas del análisis presentado son satisfactorias con respecto al grado de efectividad que tuvieron los cursos de capacitación impartidos por los becarios, reflejados en aumentos de capacitación y nivel de trabajo de las personas que tuvieron la oportunidad de recibir estos apoyos. Por lo tanto, se recomienda que se continúe con ésta práctica, dados los beneficios observados. Análisis de la población no beneficiaria Se aplicaron cédulas en localidades no beneficiarias del Programa Jóvenes por México con el objetivo de advertir de forma cualitativa y comparativa los efectos del programa en la generación de igualdad de condiciones y oportunidades para el desarrollo de las capacidades de la población en situación de pobreza extrema. Dentro de este contexto, se visitaron localidades no beneficiarias relacionadas con alguno de los proyectos contemplados siendo las localidades relacionadas con proyectos educativos y de capacitación las más visitadas (37.6%) En las localidades no beneficiarias la gente encuestada refirió en el 71.0% de los casos, que sería muy benéfico para ellos contar con los proyectos del programa y estarían dispuestos a pagar hasta 740 pesos por apoyo de un proyecto en el caso de la vertiente B (“salud preventiva y nutrición infantil”). En lo que respecta a las comunidades, un 79.9% de refirió que sería muy benéfico para sus comunidades contar con los proyectos, y el 86% de los mismos indicaron que el proyecto les sería de mucha utilidad personal. Al respecto, debe señalarse que en un 75.9% de los casos de no beneficiarios las localidades o comunidades cuentan con características similares (dependiendo del proyecto) a las poblaciones objetivo donde se aplican los programas del PJM. Por otra parte, la población encuestada en localidades no beneficiarias del PJM está de acuerdo en que el gobierno utilice a jóvenes estudiantes para la realización de proyectos en beneficio de las comunidades (91%) y aunque también están de acuerdo en que a éstos jóvenes se les pague por brindar dichos servicios, el porcentaje de los encuestados que esta de acuerdo con que se les pague es sensiblemente menor (76.9%). Sin embargo, existe un 49.9% de los encuestados que consideran que el dinero que invirtió el gobierno en darles las becas a los jóvenes se pudo haber gastado en otra actividad (apoyo a la educación, obra pública, etc.) que tuviera mayor impacto social y económico para ellos y/o sus comunidades. Un 39.8% de los encuestados refiere que esta bien empleado dicho dinero. Finalmente, es importante observar que los encuestados que opinan que el gobierno no pudo haber gastado los recursos para las becas del Programa en otra actividad de mayor impacto social y económico es del 49.9%. 21 Grado de Satisfacción La mayoría de los entrevistados consideró que con el proyecto del cual fue beneficiario su situación económica o bienestar personal a mejorado en mucho, representando 66.3% del total de entrevistados. Por lo tanto, si consideramos que el mejoramiento de la situación económica o del bienestar personal como un indicador de satisfacción de los beneficiarios respecto del Programa, podemos decir que existe sólo un 10.3% de la población beneficiada que no muestra satisfacción alguna. Mientras que el 66.3% del total de entrevistados muestran un alto grado de satisfacción personal. Adicionalmente, al ser prácticamente iguales los porcentajes reportados de impacto de los proyectos en el bienestar o situación económica personal, y de impacto de los mismos en la comunidad, el grado de satisfacción comunitario es el mismo. El que se realicen los diferentes proyectos, en el marco de los diferentes tipos de apoyo otorgados por los programas, por medio de jóvenes estudiantes fue considerado positivamente por el 95.5% del total de entrevistados, y solo el 1.8% de los entrevistados consideró que estos apoyos no deberían de ser prestados por ellos. Es importante analizar el grado de satisfacción de los jóvenes estudiantes que prestaron sus servicios para la realización de proyectos de desarrollo social y humano, productivos y de asistencia en favor de la población objetivo del Programa en cuanto a los montos de los estímulos económicos recibidos. Al respecto es importante mencionar que casi la mitad de los becarios no contestó esta pregunta (48.2%), el 25% de los becarios respondió que el monto de los estímulos económicos que reciben es adecuado, el 24.5% manifestó que era regular, el 1.6% dijo que era insuficiente y sólo el 0.7% no sabe como calificar al estímulo recibido. Costo – Efectividad Con el fin de valorar la percepción que los beneficiarios tienen sobre los costos en que se incurre para brindarles beneficios por los proyectos que se desarrollan en el programa Jóvenes por México, se preguntó a los encuestados que son beneficiarios del mismo, que si ellos están de acuerdo con los pagos monetarios en específico que se realizan a los becarios por su prestación de servicio. La respuesta en general fue que un 80.5% los encuestados sí estuvieron de acuerdo con que a los prestadores se les realicen los pagos mencionados por el desarrollo de sus actividades. Sin embargo, sólo el 57.5% de los encuestados de los proyectos grandes mencionó estar de acuerdo. Cuando a los entrevistados se les cuestionó sobre como consideran la inversión que el gobierno realiza para el desarrollo de los proyectos de Jóvenes por México y este costo se compara en una especie de costo de oportunidad en términos de preguntarles si el mismo gobierno lo pudo haber gastado en otro tipo de actividades que reportaran mayor beneficio, de los beneficiarios sólo un 18.3% consideró que si se pudo haber gastado en otra actividad con mayores beneficios. 22 Una vez que se observó que los entrevistados estuvieron de acuerdo con que a los becarios se les pagara determinada cantidad de dinero por prestar su servicio y corroborar que la mayoría de ellos considera que el dinero que invirtió el gobierno no podría gastarse en algo más benéfico para él y su comunidad; por lo que se contrastó con la información de cuánto dinero estarían dispuestos a pagar por los servicios que les brindaron. Es importante mencionar que con el siguiente ejercicio se trata de indicar un aproximado del valor por proyecto a pesar de las acciones heterogéneas que existen entre ellos y la asignación de si tamaño. En promedio, el valor otorgado por los beneficiarios a cada acción llevada a cabo por los servidores sociales es de 357 pesos. Se tiene que los proyectos que más valor promedio les fue asignado fueron los medianos, ya que todos los beneficiarios de estos proyectos indicaron estar dispuestos a pagar 393.4 pesos, por arriba de los proyectos pequeños y grandes, a los que les fue asignado un valor promedio de 317.5 y 360 pesos. Si se toma el tipo de proyecto en promedio, los más valorados, sin importar su tamaño, fueron los proyectos de atención y promoción jurídica y los proyectos de infraestructura, los que valoraron en 630 y 504 pesos, respectivamente. De los proyectos más valorados por los beneficiarios se encuentran los proyectos grandes de infraestructura , donde en promedio los beneficiarios están dispuestos a pagar 817 pesos; los proyectos que les siguen en valor son los proyectos pequeños, relacionados con la educación y capacitación de las personas, a los que les asignaron 804 pesos; el tercer proyecto más cotizado fue el proyecto mediano de atención y promoción jurídica, donde los beneficiarios indicaron que estarían dispuestos a pagar 630 pesos. En cuanto a la percepción de las personas sobre el valor que le asignaría la comunidad, por el apoyo de determinado proyecto, se tiene que en promedio, por cada proyecto, la comunidad estaría dispuesta a pagar 2,810 pesos. Por vertiente, los proyectos que consideran los beneficiarios serían los más valorados por la comunidad, serían los proyectos de protección civil, donde se cree que la comunidad estaría dispuesta a pagar 12,350 pesos en promedio. Los proyectos que le seguirían serían los de infraestructura, donde se considera que la comunidad estaría dispuesta a pagar 6,330 pesos. Por tamaño, se tiene que los proyectos que fueron más valorados son los pequeños, donde en promedio se pagarían 3,993.9 pesos. Eficiencia del PJM En primera instancia, se debe mencionar que el 80.5% de los responsables de proyectos, expresaron que éstos empezaron puntualmente, ya bien, en el mes que debieron haber iniciado o con anterioridad. Pero, el restante 19.5% de los encuestados acepto que el proyecto inicio de forma rezagada. 23 La mayor parte de proyectos retrasados se iniciaron con 1 ó 2 meses de retrasó, 37.9 y 20.7% respectivamente, mientras que el restante 41.3% se realizaron con un retraso de entre 3 y 7 meses. Al calcular este índice ponderado, se construyo el siguiente cuadro: Indice de Eficiencia por Estado Campeche 1.00 Chihuahua 0.92 Coahuila 0.94 D.F 0.92 México 0.98 Michoacán 0.98 Puebla 1.00 Sonora 0.87 Veracruz 0.93 Nacional 0.93 Como puede observarse, el índice de eficiencia del PJM en general fue de 0.93, destacando la eficiencia de los estados de Sonora, Chihuahua y el D.F. ya que esta fue menor a la del nacional, en un 6% en la primera entidad y 1% para las otras dos entidades. Finalmente, se puede decir que no existen grandes diferencias en la eficiencia entre los diversos estados. Análisis Costo Beneficio del PJM Uno de los principios fundamentales del análisis de costo-beneficio es la asignación eficiente de los recursos financieros, técnicos, de infraestructura (capital físico) y humanos involucrados en el programa. El Programa Jóvenes por México (PJM) distribuyó sus recursos en once vertientes. A continuación hacemos un escrutinio de la eficiencia, la efectividad y la valoración de la aplicación y manejo de los recursos del PJM. Este análisis se basa en la elaboración de indicadores a partir de la evidencia empírica disponible por vertiente, por entidad federativa y por proyecto. Finalmente, se calculan y analizan los coeficientes de correlación entre las variables relevantes. Se observa que existe una tendencia en el PJM a apoyar las iniciativas que redundan en la educación y el aumento del capital humano de la población beneficiaria. Los apoyos a los proyectos productivos de las empresas sociales y de las microempresas, así como a las asesorías técnicas y administrativas, apoyos que hemos agrupado en la categoría I, ocupan el segundo lugar en orden de prelación, lo confirma la tendencia antes aludida. El respaldo a las actividades recogidas en el rubro B (salud preventiva y nutrición infantil) representa el tercer tipo de proyectos más importante. Esto significa, entonces, que el PJM es un instrumento de política pública orientado a abatir la vulnerabilidad de la población objetivo, principalmente a través un efecto dual, el estimulo del capital humano –lo cual eventualmente debe aumentar los ingresos de las personas- y la 24 implementación de esquemas de prevención de enfermedades en grupos humanos frágiles que se caracterizan por acendrados niveles de marginalidad social. Como colofón de este punto conviene decir dos cosas: primero, que la extraordinaria varianza que se nota al comparar las valoraciones comunitaria e individual se debe seguramente a dos efectos: el que induce la subjetividad de la población objetiva cuando ésta es entrevistada para determinar el precio que estarían dispuestos a pagar si el servicio que les brinda el PJM les fuera ofrecido a través del mecanismo del mercado y, por otro lado, la casi segura presencia del llamado “efecto del gorrón” (free rider), puesto que en rigor el PJM es un bien público. Segundo, que es motivo de sorpresa y preocupación el que la vertiente D no reciba mayor atención, dado que normalmente la población objetivo del PJM habita en zonas de alta biodiversidad y de alta vulnerabilidad de los ecosistemas. Ahora bien, Coahuila, Michoacán y Zacatecas concentran el 67% de los proyectos; México, Chihuahua, Coahuila y Michoacán ostentan el 65% de los becarios y México, Coahuila, Chihuahua y Michoacán reciben el 62% de los recursos totales. Como se ve, hay una alta concentración de los recursos financieros y humanos en unos pocos estados de la república. Asimismo, las entidades federativas con mayor marginación social y pobreza extrema, como las del Sur y Sureste, tienen una menor participación en comparación con las entidades norteñas (Ver Cuadro 2 y gráficas 4, 5 y 6 anexo CostoBeneficio). En lo referente al análisis del desempeño de los proyectos del PJM incorporamos un indicador adicional, a saber, el índice de satisfacción. Sólo cinco proyectos alcanzaron un índice de satisfacción de 100%. El resto, la mayoría, rebasó el 50%. Cumplimiento de Reglas de Operación En lo que respecta al cumplimiento de las reglas de operación, se tomó en cuenta el porcentaje simple de cumplimiento que tiene. Por ejemplo, en el caso de los objetivos generales, se tiene que dentro de las actividades relacionadas a canalizar y capitalizar el esfuerzo y conocimiento de los prestadores de servicio social, el Programa cumplió al 100%, tomando como consideración que los encuestados fueron estudiantes. En lo que respecta a la cobertura, el Programa atendió a los 31 estados de la república y al Distrito Federal con una gran cobertura en los municipios, por lo que se le asignó un 100%, por cumplir las reglas de operación en cuanto a estados atendidos. De las personas beneficiarias del programa que se indicaron su ingreso familiar, el 29.7% se encuentra en pobreza alimentaria, en pobreza de capacidades este porcentaje sería de 42% y en pobreza de patrimonio sería de 67.9%. Es así que si tomamos como base las líneas de pobreza elaboradas por la SEDESOL, se observa que existe una focalización acertada de al menos 67.9%. Para contabilizar el los apoyos otorgados, se suman los porcentajes de las siete vertientes, donde se les da un 100% a seis vertientes, tomando en cuenta que no se tiene información 25 sobre el periodo de tiempo. La vertiente de servicio social obligatorio es la única que permite considerar como periodo de realización seis meses; si se toma en cuenta lo anterior, el índice es de 66.10% ya que la beca promedio para esa vertiente fue de 66.1%. En general se encontró que el cumplimiento de las reglas de Operación del Programa fue de 87.4%, el PJM no cumplió de forma satisfactoria tres de las temáticas analizadas en el respectivo apartado: i) Cobertura (sólo el 39.1% de los proyectos se realizó en microrregiones, no obstante que el Programa debió haber dado preferencia a éstas); ii) Población Objetivo (sólo el 64.4% de los becarios atendió prioritariamente a población que contaba con las características definidas por las reglas de operación); y iii) Objetivo Específico: por un lado, sólo el 59% de las familias de los beneficiarios encuestados de Programa se encuentran por debajo de la línea de pobreza patrimonial; y por el otro, sólo 61% de los becarios cumplen con el cuarto objetivo especifico del Programa. Por lo cual se puede concluir, que el Programa Jóvenes por México, no obstante, haber cumplido en buena medida con las reglas de operación, en puntos críticos el Programa tuvo un muy mal desempeño. Alternativas al PJM El Programa Jóvenes por México se encuentra estructurado de tal forma que no se encontró alguna alternativa similar en cuanto a operación y normatividad se refiere. Debido a la forma de atención del programa, la cual se realiza con base en proyectos de desarrollo social y humano a través de la colaboración de jóvenes estudiantes o pasantes de instituciones educativas de nivel medio superior y superior, con un mínimo de 50% y 60% de los créditos cubiertos, respectivamente, y jóvenes con educación obligatoria terminada, mayores de 15 años en municipios de microrregiones donde no existan instituciones de educación media superior o superior9. Con base en estas características, en el capitulo de Complementariedad y Duplicidad de la presente evaluación, se señalo que el PJM complementa a todos los Programas Sociales operados por la SEDESOL, debido a que el primero puede apoyarlos a través de prestadores de servicio social en la atención, acceso u operatividad de los mismos, siempre y cuando exista coordinación entre ellos. Por otro lado, el PJM puede ser complementario con los mismos a través de diferentes tipos de apoyo que otorga, como son: CUADRO 1 Tipos de poyos del PJM Atención y acceso a los Programas de la SEDESOL Educación, Cultura y Recreación Fortalecimiento Desarrollo de de Programas de infraestructura construcción y social básica mejoramiento de vivienda 9 Rescate y conservación de Procuración Promoción de Alfabetización y las tradiciones, valores Salud de justicia y los derechos de preventiva y educación para culturales y derechos de prevención las mujeres y la nutrición infantil las comunidades adultos del delito familia especialmente las indígenas Apoyo y fomento de Asesoría proyectos técnica y productivos y administrativa a empresas microempresas sociales Fortalecimiento municipal Asistencia técnica Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México, SEDESOL, p. 2. 26 Investigación aplicada en microrregiones Cultura de Seguridad e Capacitación prevención y identidad para el trabajo protección civil jurídica Levantamiento Cuidado, Atención a los damnificados conservación y de Banderas Blancas en en zonas de rescate del desastre medio ambiente Microrregiones a) Apoyo al suministro de Educación Formal. Tomada esta como una variable proxy del capital humano o habilidades que un individuo puede ofrecer en el mercado, o que puede utilizar para crear su propio empleo. b) Apoyo a la mejora de condiciones de Salud. Capacidad mental y física para realizar actividad económica. c) Apoyo al suministro de Vivienda y Servicios Básicos. Medidas de la disponibilidad de la infraestructura básica necesaria para operar en la sociedad. Con base en lo anterior, se plantea la necesidad de llevar a cabo acciones para mejorar la focalización del PJM y superar la inercia institucional, entre las cuales debería contemplarse el que el PJM pase a ser una parte de alguno de los siguientes programas sociales cuyo grado de focalización se considera más transparente y fácil de monitorear: a) Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones): Este programa tienen como población objetivo los habitantes de las microrregiones de alta y muy alta marginación; así como la población que habita en los espacios territoriales, determinados con la aprobación de la SEDESOL, donde se presentan fenómenos de convergencia de altos índices de marginación, con otras expresiones de exclusión social o resquebrajamiento severo del tejido social. b) Programa Habitat (PH): Este programa social tiene como población objetivo los integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial. Para ser elegibles, las personas o unidades domésticas en esta situación deberán residir en las zonas urbano-marginadas identificadas por la SEDESOL. Se considera que con dicha adscripción se podría mejorar la sincronización del PJM con las acciones del programa en cuestión, con la finalidad de que el PJM proporcione recursos humanos con el capital humano adecuado para dar apoyo a las acciones y proyectos de alguno de estos programas sociales, lo cual podría ayudar a mejorar su impacto económico y social en la medida que su desempeño este evaluado estrictamente con base en indicadores adecuados de formación de capital humano, de mejora en las condiciones de salud y de vivienda y servicios básicos. El PJM se encontraba insertado como un Programa que permitía ampliar las capacidades de los individuos a lo largo de su ciclo de vida, sin embargo, el PJM participaba a través de los proyectos que apoyaba en las demás vertientes por lo que permitía ampliar y generar los activos humanos de los individuos y sus familias, así como, la generación de oportunidades para la utilización de los mismos. Debido a que el PJM es un programa destinado a coadyuvar a otros programas y proyectos que tienen como fin combatir la pobreza, éste contempla una gran diversidad de acciones. Para llevar a cabo dichas acciones el Programa utiliza el capital humano de los Jóvenes prestadores de servicio social, los cuales participan en proyectos de muy diversas características y se insertan a lo largo de toda la estrategia contigo, debido a esto, el PJM se puede insertar dentro de toda la estrategia, convirtiéndose en una política de corte transversal. 27