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Grupo de Trabajo del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre
Discriminación contra la Mujer en la Ley y en la Práctica
LIMA (19 de setiembre 2014) – Al final de una misión de 9 días a Perú, Frances Raday,
Presidenta-Relatora, y Alda Facio, integrante del Grupo de Trabajo del Consejo de Derechos
Humanos emiten la siguiente declaración:
"Queremos expresar nuestro sincero agradecimiento al Gobierno de Perú por habernos
invitado a realizar esta visita al país, durante la cual hemos estado en Lima y Ayacucho. El
Grupo de Trabajo está profundamente impresionado por la riqueza cultural del pueblo del
Perú. Estamos muy agradecidas con todos nuestros interlocutores, incluyendo a las y los
funcionarios del Estado a nivel nacional, regional y local, representantes de las
organizaciones de la sociedad civil y representantes de los organismos de las Naciones
Unidas. Nos gustaría también agradecer a las distintas asociaciones de mujeres que
compartieron sus experiencias con nosotras.
Marco legal, institucional y de políticas
En primer lugar, nos gustaría saludar todos los esfuerzos desplegados por el Gobierno en los
últimos años para reforzar su marco legal en relación con la promoción y protección de los
derechos humanos de la mujer y la igualdad de género 1, así como los distintos planes y
programas desarrollados en este sentido2. Saludamos las numerosas iniciativas emprendidas
por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y su intención de establecer una
dirección de empoderamiento económico de las mujeres. Sin embargo lamentamos que este
Ministerio no tenga un presupuesto adecuado para cumplir plenamente su mandato. El
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social ha desarrollado políticas de inclusión que tienen
un impacto positivo en las mujeres, en las áreas de incentivos para la asistencia escolar de las
niñas por los pagos a las madres a través del programa Juntos y en las pensiones para
personas mayores de 65 años. Sin embargo, se nos ha informado que estos beneficios sólo
llegan a una parte de la población elegible y es de esperar que los presupuestos se
incrementen adecuadamente.
Las leyes y políticas que afectan a mujeres y niñas se formulan a nivel nacional y se nos
informó que el presupuesto nacional para la implementación de estas políticas no se adapta de
forma sistemática a las necesidades actuales de la población en las regiones. Los
interlocutores han dicho que las autoridades regionales que son responsables de la asignación
1
Incluyendo la Ley N º 30068 (2013), que modifica el Código Penal y el Código de Ejecución Penal con la finalidad de
prevenir, sancionar y erradicar el feminicidio; Ley N º 29600 (2010), que fomenta la reinserción escolar a las alumnas
embarazadas y/o jóvenes madres; Ley N º 29430 (2009), que modifica la Ley N º 27942 sobre la prevención y sanción del
hostigamiento sexual; Ley N º 28983 (2007) sobre la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; Ley N º 28950
(2007) contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes.
2
Incluyendo el Plan Nacional de Derechos Humanos (2014-2016), el Plan Nacional de Igualdad de Género (2012-2017), el
Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas (2011-2016), el Plan Nacional Contra la Violencia hacia la Mujer (2009
-2015) y el Plan Multisectorial para la Prevención del Embarazo en Adolescentes (2013-2021)
1
de presupuestos, incluyendo los de salud y educación, no dan prioridad a las necesidades de
las mujeres.
Desarrollo económico y desigualdad
En la última década, el Perú ha experimentado un crecimiento económico rápido y sostenido
y ha sido clasificado como un país de renta media alta. La pobreza se redujo de 58,7% en el
2004 a 23,9% en el 2013. Sin embargo, el índice de desarrollo humano del país apenas ha
mejorado. El Perú se caracteriza por desigualdades regionales agudas que no han sido
resueltas y, en algunos departamentos de la sierra andina, la pobreza total sigue siendo más
del 50%. El creciente desarrollo económico no ha traído oportunidades de trabajo decente
para la gran mayoría de la población y la precariedad del empleo afecta a las mujeres
gravemente. Se nos ha informado que muchas mujeres están emigrando por las graves
dificultades económicas. El Grupo de Trabajo considera que la creación, por el Gobierno, de
un millón de empleos en el sector formal en la última década es un paso en la dirección
correcta.
Las industrias extractivas y las mujeres indígenas
A pesar de los beneficios económicos que han brindado las industrias extractivas al país, el
impacto de estas industrias, agravado por las explotaciones ilegales e informales, sobre las
comunidades indígenas y campesinas tiene consecuencias sociales y ambientales
devastadoras. Sin embargo, no se ha reconocido el perjuicio de género, dispar, generalizado y
extremo hacia las mujeres. Las mujeres indígenas han informado al Grupo de Trabajo que
han experimentado el impacto como una forma de violencia hacia ellas y su patrimonio
cultural. Se las priva de sus tierras y medios de subsistencia, agua potable y producción
agrícola. Con frecuencia, la compensación proveniente de las tierras de la comunidad se
distribuye a los hombres jefes de hogares y los puestos de trabajo creados por las industrias
extractivas son generalmente para los hombres. Las mujeres informan de que las niñas son
objeto de violencia sexual por parte de algunos de los hombres que vienen a trabajar en las
industrias, en particular en la región amazónica; ellas sufren tanto de violaciones en el
camino a la escuela como la trata con fines de prostitución. La privación de sus tierras obliga
a las mujeres a mudarse a las ciudades, sin que las autoridades les proporcionen las
habilidades necesarias para mantenerse y mantener a sus hijos en un ambiente totalmente
diferente. En las ciudades, las mujeres experimentan pobreza extrema, severa discriminación,
explotación laboral, prostitución y violencia sexual.
El Perú, en virtud del Convenio 169 de la OIT, tiene la obligación de consultar a los pueblos
indígenas y tribales, sin discriminación entre hombres y mujeres, antes de autorizar cualquier
programa de explotación de los recursos existentes en sus tierras. Si bien se ha informado
que, en las consultas previas relacionadas con el otorgamiento de concesiones a las industrias
extractivas, esta obligación no se ha respetado plenamente en lo que respecta hombres de las
comunidades indígenas y tribales, se nos ha informado que, en el caso de las mujeres, no se
ha facilitado una efectiva participación de la mujer y que se negó su solicitud de establecer
una cuota. Por otro lado, las necesidades e intereses de las mujeres deben ser tomados en
cuenta por igual en todos los programas de inversión social que asignan beneficios o
indemnizaciones por los daños sufridos como resultado de esas actividades. Sin embargo, los
interlocutores han afirmado que incluso en temas que son de la exclusiva responsabilidad de
las mujeres indígenas, como la salud, las mujeres no suelen ser invitadas a las consultas
mixtas.
2
Violencia contra la mujer
Muchos interlocutores, hombres y mujeres, resaltaron la prevalencia de actitudes y valores
patriarcales tradicionalistas, conocidos como el machismo, y esto perpetúa la cultura de
violencia contra la mujer.
Unánimemente se reconoce que la violencia contra la mujer es un problema grave y
generalizado, que requiere medidas urgentes a todos los niveles. Se informó al Grupo de
Trabajo que las mujeres y las niñas sufren violencia en todas las esferas de sus vidas,
incluyendo en el hogar, la escuela, el trabajo y los espacios públicos. En el año 2012,
alrededor del 37% de las mujeres informó haber sido víctima de violencia física o sexual y,
según el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, sólo 4 de cada 10 casos son
efectivamente reportados. Esto constituye uno de los más altos índices de violencia contra la
mujer en la región.
Las medidas legales y programáticas adoptadas por el Gobierno para hacer frente a esta plaga
de violencia contra la mujer han sido respuestas fragmentadas, abordando separadamente la
violencia doméstica, el feminicidio, la violación y el hostigamiento (según el Código Penal) y
el acoso sexual. Además, el Perú aún tiene que armonizar el Código Penal con el Estatuto de
la Corte Penal Internacional, que incluye una amplia gama de delitos de violencia sexual
como crímenes de lesa humanidad. Se informó al Grupo de Trabajo que las personas
lesbianas y transexuales sufren una violencia considerable, acoso, estigmatización y
exclusión. No obstante, las lesbianas y trans-género no son debidamente protegidas en el Plan
Nacional de Derechos Humanos (2014-2016) y el Plan Nacional de Igualdad de Género
(2012-2017). El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables ha creado los centros de
emergencia mujer, que incluyen personal multidisciplinario para prevenir la violencia contra
las mujeres y ayudar a las víctimas; visitamos un impresionante centro modelo en Ayacucho.
El Ministerio Público cuenta con un programa de enfoque de género para los procesos por
delitos sexuales. Sin embargo, la obtención de pruebas, incluyendo las pruebas forenses, el
proceso de detención, el enjuiciamiento y la sanción no se han aplicado tan efectivamente en
todos los niveles de la policía, agentes del orden y del sistema judicial. El Grupo de Trabajo
considera que es necesario establecer una política legislativa integral, sanciones ejemplares y
de intensificar los mecanismos de prevención, incluyendo la capacitación de género de los
agentes del orden penal.
Salud reproductiva
Se le hizo saber al Grupo de Trabajo de que existe una fuerte influencia religiosa
conservadora en los órganos de decisión políticos y en la opinión pública. Esto afecta en
particular a vida familiar y reproductiva de la mujer, lo cual afecta a su bienestar en general.
Se llamó la atención de las expertas a que las excepciones a la penalización del aborto están
restringidas a abortos terapéuticos, los mismos que han sido clasificados en un protocolo
reciente, que incluye el peligro a la salud de la mujer embarazada, así como peligro para su
vida. Sin embargo, las excepciones a la penalización del aborto no incluyen el riesgo para la
salud mental, la violación, el incesto ni las malformaciones graves del feto o fetos no viables.
En sus observaciones finales, la CEDAW reiteró su preocupación de que el aborto en casos
de embarazo por violación o incesto está tipificado como delito y que la interpretación
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restrictiva del aborto terapéutico puede conducir a abortos inseguros e ilegales. De hecho,
aunque no hay datos oficiales, la investigación académica estimó que hubo 376.000 abortos
ilegales en 2004.
La tasa de embarazos en adolescentes sigue siendo alarmantemente alta. En el grupo de edad
de 15-19 años, el 22% de las niñas en las zonas rurales y el 10% en las zonas urbanas ya han
dado a luz. Según la Organización Mundial de la Salud, el embarazo adolescente es de alto
riesgo, con mayores probabilidades de complicaciones o muerte. El acceso de los menores a
métodos de anticoncepción de la salud pública no está permitido a menos que estén
acompañados por un tutor, lo cual disuade a los adolescentes a usar anticonceptivos.
El Grupo de Trabajo está preocupado por la discriminación contra la mujer en situación de
pobreza en lo que respecta sus derechos reproductivos. El Tribunal Constitucional prohibió la
distribución gratuita de la anticoncepción de emergencia, a pesar de que a las farmacias
privadas se les permite vender a aquellos que pueden darse el lujo de pagar. Además no hay
un suministro adecuado de anticonceptivos en el sistema de salud pública. Supuestamente, el
aborto ilegal está disponible en las clínicas privadas en el Perú o en el extranjero con un nivel
mucho más alto de seguridad. Por otra parte, se llevaron a cabo un alto número de
esterilizaciones forzadas en la década de 1990 como una forma de control de la natalidad para
las mujeres en situación de pobreza y no ha habido ninguna reparación o enjuiciamiento.
La participación política
La participación política de la mujer se ha incrementado como resultado de la cuota del 25%
para los partidos políticos, ordenada por ley en 1997, aumentó a 30% en 2001. Sin embargo,
la elección de mujeres al Congreso, después de haber aumentado de manera constante a
29,2% en 2006, cayó al 21,5% en las elecciones de 2011. Actualmente, ninguna de las 25
regiones está dirigida por una mujer. Sólo 4,6% de los alcaldes son mujeres. Existe una
propuesta para modificar los requisitos de cuota e impedir que los partidos políticos logran
evadir la ley.
Se ha incrementado el número de mujeres que ocupan altos puestos en el Gobierno,
incluyendo a la Presidenta del Congreso, la Presidenta del Consejo de Ministros y otras
Ministras y Vice-Ministras. El Grupo de Trabajo recibió denuncias de hostigamiento
generalizado de las mujeres políticas, lo que dificulta la participación igualitaria de las
mujeres en la vida política. Parece estar claro que se debe implementar un sistema de cuota
efectivo a nivel nacional, regional y municipal y se deben tomar medidas para prevenir el
acoso de las mujeres en la política.
Vida económica de la mujer
En cuanto a las oportunidades económicas de las mujeres, la brecha entre los ingresos de
hombres y mujeres de 33%. 78,4% de las mujeres tienen un trabajo informal. Esto se traduce
en el trabajo precario, sin seguridad social, vacaciones anuales, licencia por maternidad o
lactancia, y sin cobertura de salud o pensiones de jubilación. El Grupo de Trabajo considera
que la mayor creación de puestos de trabajo para las mujeres en el sector formal es una
necesidad urgente.
En el mercado laboral formal, a pesar de la disposición constitucional general dispuesta en el
artículo 26 sobre "la igualdad de oportunidades sin discriminación" y a pesar de la Ley No.
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27270 del 2000 que tipifica como delito la discriminación, hay un muy bajo nivel de
conciencia sobre el derecho de la mujer a la igualdad de oportunidades laborales y la derecho
a un salario igual por trabajo igual y trabajo de igual valor. Las víctimas de la discriminación
no se sienten capaces para tomar acciones civiles para hacer valer sus derechos en su propio
nombre. No existe un marco jurídico laboral completo. Además, la discriminación contra la
mujer en el empleo está institucionalizada en profesiones femeninas. Las trabajadoras
domésticas y las que trabajan en las industrias de agro-exportación y artesanía tiene derechos
significativamente menores por la ley, como el salario mínimo y horarios de trabajo. Con
frecuencia, ni siquiera estos derechos reducidos son respetados por los empleadores y no se
hacen cumplir. En algunos sectores, como el sector agrícola, algunos interlocutores han
sostenido que las trabajadoras son sometidas a humillaciones, como verse obligados a usar
pañales, ya que no se les permite tomar descansos. El Grupo de Trabajo recomienda que el
Gobierno adopte medidas urgentes para garantizar el trabajo decente para todas las mujeres
trabajadoras. Debería promulgar una Ley de Igualdad de Oportunidades en el Empleo,
cancelar todas las disposiciones legales que permiten la reducción de derechos de protección
mínimas para el trabajo feminizado; y debe ratificar el Convenio sobre las trabajadoras y los
trabajadores domésticos OIT.
Educación
El Grupo de Trabajo felicita al Perú por los logros significativos en alcanzar la paridad de
género en la educación primaria. Sin embargo, sobre todo a nivel de la escuela secundaria, si
bien la deserción escolar de las niñas no es mucho más alta que la de los varones, el impacto
en su potencial económico es diferente. Si bien la Ley No. 29600 exige que las jóvenes
embarazadas y madres adolescentes tengan la posibilidad de continuar su educación en la
escuela, todavía hay problemas de estigmatización, discriminación y prejuicio, que, junto con
la carga del cuidado de sus hijos, contribuyen a la deserción escolar.
En la sierra y en la selva, los niños y niñas tienen que recorrer largas distancias para llegar a
las escuelas y las niñas están expuestas al abuso y violencia en el camino a la escuela. Es
más, la violencia contra las niñas en las escuelas es un problema grave, incluyendo la
violencia sexual por parte de los profesores. Se informó al Grupo de Trabajo que el Gobierno
ha adoptado una serie de medidas legales y políticas para hacer frente a la violencia y que
algunos profesores han sido sentenciados y condenados a prisión y que otros están siendo
procesados. El Grupo de Trabajo visitó una escuela pública ejemplar en Lima en la que existe
una educación sensible al género y una educación sexual de las niñas y los niños desde las
primeras etapas del sistema escolar y considera que este es un buen modelo.
El Grupo de Trabajo es de la opinión de que se requiere una inversión seria en la educación
en zonas remotas para garantizar que las niñas continúen y terminen la escuela secundaria.
Los incentivos y otro tipo de apoyo deben ser proporcionados a los que enseñan en áreas
remotas para superar la aguda falta de profesores, donde a menudo hay un profesor para toda
una escuela. Se debería evaluar otras medidas alternativas como los internados para niñas
financiados por el Estado con el fin de ofrecer a las familias, junto con programas de
concienciación de la familia, un entorno seguro y empoderar a las niñas que, de lo contrario,
están excluidas.
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Salud
El Grupo de Trabajo saluda los esfuerzos del Gobierno para introducir la cobertura universal
de salud. Las cifras oficiales indican que el 67% de la población se beneficia de una cobertura
del 80%. Sin embargo, varios interlocutores informaron que la disponibilidad de los servicios
de salud adecuados era limitada y que la cobertura no incluye diagnóstico oportuno, el
tratamiento y la medicación en el servicio de salud pública. Se informó al Grupo de Trabajo
que las trabajadoras domésticas, que tienen un ingreso por debajo del salario mínimo, están
excluidas del Sistema Integral de Salud (SIS) porque, por un lado, no pueden inscribirse
como trabajadores formales, ya sea debido a la negativa del empleador o porque no pueden
darse el lujo de pagar el 13% del salario mínimo con el fin de calificar, pero, por otro lado, no
califican como indigentes.
Acceso a la justicia:
Muchos interlocutores informaron al Grupo de Trabajo que las mujeres peruanas,
especialmente las mujeres rurales e indígenas, todavía enfrentan importantes obstáculos al
navegar por el sistema de justicia formal, incluyendo los costos, la distancia y las barreras del
idioma, la falta de conocimiento de sus derechos, la desconfianza en el poder judicial y la
policía y la revictimización y la amenaza de sanción social o el estigma si se acercan al
sistema de justicia.
Si bien el Gobierno ha hecho algunos esfuerzos para que el sistema de justicia responda al
género, la legislación en materia de discriminación está dispersa en varias leyes y aun no hay
mandatos y procedimientos claros que deba seguir la policía y todo el sistema de justicia para
hacer cumplir estas leyes. El Grupo de Trabajo escuchó reiteradas quejas de maltrato a la
mujer, sobre la base de los estereotipos de género y los prejuicios, por la policía y los
funcionarios del sistema de justicia. También falta un financiamiento adecuado y sostenido
para hacer que la administración de justicia sea más género sensitivo. También se carece de
medidas de control de ejecución y evaluación.
A pesar de los esfuerzos para aumentar el número de mujeres en la policía y el poder judicial,
hay una ausencia flagrante de mujeres en los niveles más altos del sistema de justicia. Por
ejemplo, no hay ninguna mujer entre los 7 magistrados del Tribunal Constitucional, sólo tres
de los 19 Vocales Supremos Titulares de la Corte Suprema son mujeres y sólo hay una mujer
entre los 6 Consejeros en el Consejo Nacional de la Magistratura. No existe una comisión de
género en la Corte Suprema o en el Consejo Nacional de la Magistratura, como las que
existen en la mayoría de los sistemas de administración de justicia en América Latina, para
garantizar el nombramiento de juezas y supervisar la incorporación de la perspectiva de
género en la jurisprudencia de los tribunales. El Grupo de Trabajo observa que no hay un
intento sostenido y eficaz en la sensibilización de los jueces sobre cuestiones de género. En
repetidas ocasiones los grupos de mujeres nos dijeron que parece que los jueces y otros
funcionarios judiciales no son sensibles al género y no tratan a las mujeres como sujetas de
derechos.
Se informó al Grupo de Trabajo que los crímenes contra las mujeres durante el conflicto
interno de 1980-2000 no han sido adecuadamente indemnizados ni sancionados. Las
reparaciones exigidas por el Plan Nacional de Reparaciones de 2005, no se han pagado de
manera sistemática a los familiares de los miles de desaparecidos dejando a muchas madres,
esposas e hijos que perdieron a los miembros varones de su familia sin indemnización
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adecuada. En cuanto a las víctimas de violaciones sistemáticas y de violencia sexual, sólo
unos pocos de los muchos casos han sido judicializados y no ha habido ninguna condena. Por
otro lado, las asociaciones de familiares de las víctimas del conflicto interno exigen que los
crímenes contra las mujeres se tipifiquen como delitos de lesa humanidad, como argumento
para procesar a los autores. Los recientes esfuerzos para obtener pruebas forenses de los
desaparecidos deben ser agilizados y el importe de la indemnización a pagar a las familias
debe incrementarse sustancialmente de acuerdo con las recomendaciones del Informe de la
Comisión de la Verdad y Reconciliación y de la Comisión de Reparaciones.
Conclusiones
El país ha logrado un crecimiento económico rápido y sostenido y es considerado un país de
renta media alta. Sin embargo, su Índice de Desarrollo Humano no ha mejorado y existen
altos niveles de pobreza regional. Se ha observado que las industrias extractivas tienen
consecuencias sociales y ambientales devastadoras, que resultan en perjuicio de género,
dispar, generalizado y extremo hacia las mujeres, quienes sufren el impacto como una forma
de violencia contra ellas y su patrimonio cultural. Se les priva de sus tierras y medios de vida,
agua potable y producción agrícola, con frecuencia, sus hijas están expuestas a la violación y
la prostitución en el Amazonas y la sierra y las mujeres y niñas que se ven obligadas a irse a
las ciudades son vulnerables a la explotación sexual y laboral en ellas.
El desarrollo económico no ha traído oportunidades de trabajo decente para la gran mayoría
de la población. La tasa extremadamente alta de mujeres con trabajo informal, las expone a la
inseguridad económica y a la falta de seguridad social o prestaciones por maternidad. En el
mercado laboral formal, la igualdad de oportunidades laborales para las mujeres no se aplica
y, de hecho, las condiciones discriminatorias en sectores feminizados están
institucionalizadas.
El Grupo de Trabajo tomó nota, con reconocimiento, de la existencia de un sistema de cuotas
para la participación política de la mujer. Sin embargo, este sistema no ha garantizado la
participación de un número suficiente de mujeres en el Congreso y no se ha aplicado a los
niveles regionales y municipales, en los que es muy necesaria. El sistema judicial no ha
adoptado una política que tenga en cuenta las cuestiones de género, ya sea en el
nombramiento de jueces o en las actitudes judiciales. Las mujeres no gozan de un acceso
adecuado a la justicia como víctimas de discriminación o como víctimas de la violencia.
El Grupo de Trabajo saluda el hecho de que el Gobierno ha instituido una serie de medidas
legales y políticas para abordar el alarmante nivel de violencia contra las mujeres y niñas. Sin
embargo, las medidas adoptadas no han sido integrales, los presupuestos para su
implementación son inadecuados y los problemas siguen siendo agudos.
El Grupo de Trabajo insta al Gobierno a intensificar sus esfuerzos en la lucha contra el
racismo y los estereotipos profundamente arraigados en la sociedad peruana y difundidos en
los medios de comunicación, en particular contra de las comunidades indígenas, campesinas
y afro-peruanas. Se debe abordar el conservadurismo religioso y el machismo prevalente en
la sociedad peruana que oprime y silencia a las mujeres. Se debe eliminar la violencia contra
la mujer, la discriminación en los derechos reproductivos contra las mujeres pobres y la
discriminación en las oportunidades económicas de las mujeres.
7
Nuestras conclusiones y recomendaciones serán desarrollados de manera integral en el
informe que vamos a presentar al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en
junio de 2015."
FIN
El Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación
y en la práctica de las Naciones Unidas fue creado por el Consejo de Derechos Humanos en
2011 para identificar, promover e intercambiar opiniones, en consulta con los Estados y
otros actores, sobre las buenas prácticas relacionadas con la eliminación de las leyes que
discriminan a las mujeres. El Grupo también tiene la tarea de desarrollar un diálogo con los
Estados y otros actores sobre las leyes que tienen un efecto discriminatorio cuando se trata
de mujeres.
El Grupo de Trabajo está integrado por cinco expertas independientes: la actual PresidentaRelatora Frances Raday (Israel / Reino Unido), Alda Facio (Costa Rica), Kamala
Chandrakirana (Indonesia), Emna Aouij (Túnez) y Eleonora Zielinska (Polonia). Para mayor
información,
visite:
http://www.ohchr.org/EN/Issues/Women/WGWomen/Pages/WGWomenIndex.aspx
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