RESUMEN DEL SEMINARIO LATINOAMERICANO SOBRE FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA Quito, Ecuador, 3-4 de marzo de 2010 (Documento a ser distribuido en la Reunión del Comité Técnico de ALIDE de Recursos, Inversiones e Infraestructura) Secretaría General de ALIDE Mayo 2010 Seminario Latinoamericano sobre Financiamiento de Infraestructura Resumen Organización, Lugar, Fecha y Participantes El Seminario Latinoamericano sobre Financiamiento de Infraestructura y la Obra Pública fue organizado por la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE) y el Banco del Estado (BEDE) del Ecuador. El seminario tuvo lugar en la ciudad de Quito, Ecuador, el miércoles 3 y jueves 4 de marzo de 2010, en el Centro de Convenciones Eugenio Espejo. Participaron en el Seminario 94 participantes, de los cuales 78 pertenecían a 10 países de América Latina y 16 a 5 organismos internacionales. Objetivo En los esfuerzos que realiza la región por recuperar la senda del crecimiento, por su efecto reactivador y de generación de empleo la inversión para el desarrollo de infraestructura ha visto renovada su importancia, discutiéndose la formulación de políticas adecuadas para promoverla. En ese contexto, fue propósito del seminario analizar la contribución de la infraestructura al proceso del crecimiento y desarrollo económico y social, así como a la integración local, nacional y regional; tanto a nivel contracíclico como de cambio estructural de las economías y de disminución de la pobreza. En particular, se examinaron las modalidades de financiación de la infraestructura y la obra pública y las buenas prácticas de inversión en dicho sector. Temario De acuerdo con el objetivo planteado, el temario de la reunión comprendió los puntos siguientes: 1. Infraestructura y crecimiento económico: necesidades y políticas públicas 2. La banca de desarrollo y la movilización de recursos para la financiación de infraestructura y la obra pública 3. Desarrollo local, descentralización económica y financiamiento de proyectos de infraestructura 4. Infraestructura física e integración regional: ejes, iniciativas y avances Resultados Introducción Como se reconoce cada vez más, las posibilidades de inserción internacional, mejora del bienestar y reducción de la pobreza, que traía consigo el discurso de la globalización, parecía en su momento muy tentador y atractivo, y hasta se asumió que eso sería casi automático, que bastaba con abrir nuestras economías, tener un manejo prudente de las cuentas públicas y estabilizar el país. Mucho de ello se hizo, pero no se dio aquello que se pregonaba y que era esperado, no sólo por las falencias propias del proceso de globalización, sino también por las propias limitaciones estructurales de nuestros países. Una de esas grandes limitaciones para el crecimiento de nuestras economías, es la insuficiente infraestructura. Las inversiones en esta área constituyen un aspecto cada vez más importante que debemos de tener en cuenta en la actualidad. En efecto, la infraestructura es fundamental para que el desarrollo de una economía sea llevado a cabo de la forma más eficiente posible para integrar y fomentar la competitividad y el crecimiento, expandiendo al mismo tiempo los activos de los pobres y el combate a la desigualdad. En América Latina y el Caribe en la última década se observaron avances pero quedó mucho por hacer todavía. Se necesita invertir más de 80 mil millones de dólares anuales de infraestructura para construir y mejorar los sistemas de agua y alcantarillado, los caminos y los sistemas de energía y transporte para satisfacer las necesidades básicas de la creciente población. 1 En países como los nuestros donde las provincias, estados o departamentos, no están debidamente articulados y la actividad económica se concentra en la gran capital y en las grandes ciudades, la inversión en infraestructura es fundamental, porque permite a los lugares alejados insertarse en el mercado nacional e internacional. Sin la infraestructura adecuada, colocar un producto de exportación es altamente difícil porque se incurre en costos adicionales y se tarda más tiempo para llegar a los centros de consumo, y ello se traduce en una menor competitividad, apoyar el desarrollo de la infraestructura para fomentar la competitividad y el crecimiento de nuestros países. Como bien sabemos, los gobiernos disponen de recursos muy limitados y enfrentan una gama de urgentes problemas sociales, que hace que la inversión en materia de infraestructura muchas veces pase a un segundo plano dentro del conjunto de prioridades. Es más, cuando el ciclo económico es descendente, lo primero que se recorta es la inversión pública y dentro de ella la inversión en infraestructura. Esto es algo que lo hemos visto de manera recurrente a través de los años y que ha ocasionado que el Estado en muchos casos haya incumplido o reprogramado las obras públicas. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la caída de la inversión pública en infraestructura es una forma ineficiente de ajuste fiscal, peor que los recortes del consumo público o los subsidios. El efecto directo del recorte del gasto es elevar la riqueza neta en sector público, pero hay un efecto indirecto de signo opuesto, y es que la caída de la inversión en infraestructura reduce el producto bruto interno futuro, la recaudación fiscal, y la capacidad de repago del sector público. Como resultado de ello, el efecto indirecto anula parte del efecto directo que se pretende lograr, y en consecuencia, el recorte de la inversión en infraestructura ayuda muy poco a fortalecer la solvencia fiscal. Estudios realizados por ALIDE sobre la experiencia en las concesiones con la participación privada señala que se debe mejorar la distribución de beneficios en el diseño de las transacciones, desarrollar mejores instrumentos para proteger a la población más vulnerable, dedicar mayor esfuerzo al desarrollo del marco regulatorio, y poner mayor énfasis en la comunicación social y la participación ciudadana. Cabe indicar que la participación privada en el financiamiento de la infraestructura tiene sus límites. En los momentos en que la inversión privada alcanzó su nivel más alto a lo mucho llegó a cubrir el 30% de las necesidades de inversión en la infraestructura. Sin duda los temas analizados en el Seminario concitaron el interés de la audiencia, como lo son las políticas públicas contracíclicas para promover la inversión en infraestructura, los esquemas de financiamiento de los bancos de desarrollo para la infraestructura y la obra pública, la importancia del desarrollo local, la descentralización económica y el financiamiento de infraestructura con la participación de los gobiernos municipales y locales, como igualmente las necesidades de incrementar la inversión en la infraestructura física para la integración binacional y regional de nuestras naciones. Infraestructura, crecimiento y políticas públicas Los principales nexos entre infraestructura y desarrollo se enfocan en sus relaciones con productividad, competitividad, inversión privada, crecimiento económico y reducción de la pobreza. Por ello, las políticas y acciones de los gobiernos en el sector confrontan retos en aspectos como la optimización de las inversiones, reducción de los costos de producción, crecimiento del empleo, entre otros. Vistas desde su rol en el proceso de producción y la estabilidad macroeconómica hasta su papel como factor de consumo esencial para la reducción de la pobreza y la conservación ambiental, las estrategias para el desarrollo de la infraestructura siempre se han caracterizado por ser dinamizadores de la inversión pública y de la privada, así como de la movilidad social. Cuando en América Latina y el Caribe (ALC) se advierte que la década pasada, por varios años consecutivos se tuvieron tasas de crecimiento superiores al 4%-5%, mientras la inversión en infraestructura no supera el 2%, uno de los retos para los países de la región es gestionar el desarrollo de sus infraestructuras para lograr la sostenibilidad del crecimiento. Financiamiento subnacional En Ecuador, el Banco del Estado (BdE) actúa como instrumento para la aplicación de la política pública que considera la definición de un nuevo modelo de crecimiento y desarrollo el cual tiene como variable instrumental la inversión pública. El BdE a través de distintos programas de crédito con subvención financia a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) en la ejecución de proyectos de infraestructura. Con la intervención del estado a través de subsidios al repago de la deuda incrementa la capacidad de financiamiento de dichos proyectos. Los programas de crédito con subvención del BdE comprenden: saneamiento ambiental y desarrollo comunitario (Promadec-PDM); 2 financiamiento para el desarrollo provincial (Prodepro); financiamiento de equipo camisero (Procecam); y fomento de la pesca artesanal (Propescar). Mediante estos programas, el BdE apoya el desarrollo de la obra pública por parte de los gobiernos municipales orientada a la expansión de sus servicios básicos. Otro enfoque de financiamiento subnacional es la que realiza el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), de México, bajo el lema “un municipio se transforma con el desarrollo de proyectos”. Uno de los objetivos estratégicos de Banobras es ampliar la frontera de municipios atendidos con crédito y programas de asistencia técnica. En ese sentido, el Programa Banobras-FAIS (Fondos de aportaciones para la infraestructura social) se orienta a resolver los problemas por los que un municipio podría no contratar un crédito para ejecutar sus proyectos: i) falta de cultura crediticia y elevados costos de originación, ii) baja capacidad para gestionar las autorizaciones locales necesarias, iii) insuficiencia de las participaciones federales para ser utilizados como fuente de pago, y iv) falta de una cartera de proyectos de infraestructura relevantes. Se trata de un esquema de ingeniería financiera exitoso que permite anticipar recursos a los municipios de algunos de los estados con mayor nivel de marginación, al comienzo de sus respectivas administraciones municipales, lo que se traduce en la ejecución de proyectos más ambiciosos. Un instrumento de financiamiento alternativo para obras de infraestructura municipal vía el mercado de capitales es el Fideicomiso Público Municipal, que busca promover el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE), de Argentina, con la participación del sector privado de las distintas regiones del país. Se trata de un modelo generador de actividad productiva regional basado en una estructura jurídico-financiera que permite el acceso de los municipios al financiamiento privado vía el mercado de capitales. Este esquema fortalece el débil nivel de protección legal e institucional que percibe el inversor en las regiones, propiciando así la inversión en proyectos de infraestructura municipal. Financiamiento nacional En el plano del financiamiento nacional de infraestructura, el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de Brasil, apoya grandes proyectos en los sectores de electricidad, telecomunicaciones, saneamiento ambiental, logística y transporte, gas y petróleo, y energías renovables. Las principales modalidades de financiamiento consisten en el Financiamiento Corporativo -mediante garantías ligadas a los accionistas, y el Project Finance. En el marco de su función anticíclica, el BNDES participa en el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) que impulsa el gobierno federal y tiene como ejes de actuación a los sectores energético, logístico y social y urbano, con una cartera de préstamos de R$132.897 millones y una perspectiva de 331 proyectos. Cooperación financiera, infraestructura y ambiente La cooperación financiera internacional contribuye al desarrollo de la región a través del financiamiento para obras de infraestructura básica. El banco alemán KfW -un importante socio de la región- consiga el 80% de sus asignaciones totales en América Latina y el Caribe en el área de infraestructura. Además de sectores más tradicionales como infraestructura de transporte (construcción de carreteras, puertos y ferrocarriles), agua y saneamiento, riego y manejo de agua, etc.; nuevas áreas prioritarias de apoyo que se relacionan con el medio ambiente a través de la conservación de la biodiversidad y en especial la energía (energías renovables-ER y eficiencia energética-EE) en el marco del financiamiento para el combate al cambio climático. Así, la cartera del banco relacionada con el cambio climático tiene asignados 7 billones de EUR para proyectos orientados a protección ambiental y de recursos naturales durante los últimos 10 años. El 39% del portafolio total a fines de 2007 está en proyectos que se enfocan en mitigación o adaptación al cambio climático. Infraestructura e integración física Más allá del financiamiento nacional y subnacional de infraestructura, se verifica una importante contribución de la banca de desarrollo al proceso de integración física regional mediante proyectos de infraestructura en el marco de la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana IIRSA, cuyo mandato culmina el 2010. El IIRSA es una iniciativa de los 12 países de Sudamérica para alcanzar la integración física en las áreas de transporte, comunicaciones y energía, con el objetivo de promover el desarrollo sostenible en la región. Dos de las instituciones multilaterales que trabajan en esta iniciativa son la Corporación 3 Andina de Fomento (CAF) y Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata). En la última década, la CAF ha aprobado operaciones por US$ 5,615 millones para la ejecución de más de 50 proyectos de integración física con una inversión total superior a US$ 20,500 millones. Asimismo, Fonplata apoya técnica y financieramente a las iniciativas de desarrollo armónico e integración en el ámbito de sus países miembros (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay). El Fondo procura nuevos recursos financieros para potenciar su acción mediante la creación del Fondepro-Fondo para el Desarrollo de Proyectos de Integración Regional, así como mediante el financiamiento potencial a través de operaciones de cofinanciamiento con el BID, BNDES y el Banco de Desarrollo de China. Tras la culminación del IIRSA el 2010, se prevé una continuación de los procesos en el marco del UNASUR a través del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento de dicho modelo de integración. Desde la perspectiva de la integración fronteriza, el desarrollo de infraestructura procura la facilitación de pasos para facilitar los movimientos de personas y bienes, así como mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las regiones fronterizas. El plan binacional de desarrollo de la región fronteriza Ecuador-Perú (Capítulo Ecuador) tiene como rol ordenar la captación de recursos y promover la adecuada ejecución de sus programas y proyectos, los mecanismos financieros a este propósito consideran: i) aportes y gestiones directas de los gobiernos de Ecuador y Perú, ii) un fondo nacional para la paz y el desarrollo, iii) un grupo binacional de promoción de la inversión privada, y iv) un grupo consultivo de financiamiento internacional Ecuador-Perú. Cabe destacar que los planes binacionales constituyen foros o instancias de planificación y no mecanismos de ejecución de los proyectos los cuales se encargan a las Secretarías de Estado de los sectores correspondientes. 4