Propuesta de Agenda Estratégica para la Integración Económica

Propuesta de Agenda Estratégica para la Integración Económica Centroamericana y la Ruta de Implementación Guatemala, septiembre 2012
Introducción El esfuerzo por concebir una agenda estratégica de largo plazo, impuesta en parte por la competencia entre los bloques comerciales y por el rezago social de la región, en la cual el proceso de integración económica debería jugar un importante papel de desarrollo, es una tarea que exige decisiones basadas en la consulta y el consenso. Los miembros de la región aun no comparten por igual el interés por formular e implementar una agenda regional de largo plazo que brinde la orientación estratégica a la región en un marco económico y comercial más incierto y competido. La Misión Técnica Alemana en el marco del Proyecto de Fomento a la Integración Comercial, Sostenible Social y Ecológicamente en Centroamérica ha propuesto una agenda estratégica para la región, que toma en cuenta los compromisos establecidos en los instrumentos legales de la integración, los acuerdos comerciales internacionales, tales como el Acuerdo de Asociación con Unión Europea, los requerimientos de competitividad y desarrollo sostenible. Esta propuesta, además tomó en cuenta otros criterios adoptados por otras regiones económicas, estableciendo una referencia de las mejores prácticas para países en similares condiciones a los centroamericanos. La propuesta ha iniciado un proceso de socialización entre las autoridades de la SIECA y que debería culminar ante el COMIECO. A partir de la conclusión del proceso de información, es que inicia el proceso de elaboración de la agenda regional, para lo cual esta propuesta de agenda podría ser el insumo básico de consulta y consenso. Este documento contiene una propuesta de agenda estratégica y un programa o ruta de implementación a 5 años. Esta propuesta se formuló en las reuniones de planeación realizadas en el marco de la visita del experto internacional, Prof. Christopher Dent (Universidad de Leeds, Inglaterra), del 11 al 18 de septiembre del 2012.
Antecedentes El Protocolo de Guatemala, Convenio Marco para la Unión Aduanera El Salvador y Guatemala y el Convenio Marco para el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana y de forma bilateral el Protocolo suscrito al Convenio Marco para la Unión Aduanera El Salvador y Guatemala, contienen los elementos de la agenda del proceso de integración económica, que esta constituido por un extenso y complejo conjunto de temas, que deben implementarse, para alcanzar un nivel de integración concebido por los miembros a lo largo de la adopción de estos acuerdos. Este temario de la integración económica denota una gran ambición en su concepción, por lo que ha dado como resultado un proceso de implementación un tanto disperso lo cierto es que ha resultado complicado armonizar y completar el trabajo impuesto por esta agenda. En el Cuadro 1 se muestra el resumen de los temas que definen los instrumentos legales de la integración regional, compromisos de los Estados miembros.
Aunque muchos de estos temas ya son parte o están en curso de convertirse en normativa o programas regionales, aun persisten asuntos pendientes de concluir retrasándose su plena aplicación, aunado a esto y con la proliferación de instituciones regionales segmentadas que en algunos casos muestran traslapes de algunas actividades, el proceso se dispersa aun mas. Es en este contexto que la integración, desde hace unos 10 años, prosigue su proceso hacia la unión aduanera, con importantes avances pero igualmente con temas estancados o descartados del proceso. En esta etapa, como se puede observar en el Cuadro 1, se ha multiplicado la normativa constitutiva en una aparente repetición de temas contenidos en acuerdos o convenios previos, además se han adoptado regulaciones operativas en distintas áreas de las normas comerciales. Se debe destacar que se han suscitado iniciativas bilaterales en el seno de Centroamérica para avanzar en el proceso de la conformación de la unión aduanera, tomando el liderazgo Guatemala y El Salvador. Esta ha sido sometida a una cambiante convergencia de intereses y de las expectativas en el largo plazo. Una fuente que sirve de referencia para valorar el desarrollo de la integración son los planes de acción semestrales aprobados por el Consejo de Ministros (COMIECO). Al revisar los planes del 2008 al 2012, se observa una agenda de trabajo más reducida y limitada, poco consistente en el tiempo, y algunos temas, que no están aun regulados a nivel regional, no se incluyen en estos planes. En el Cuadro 2 se comparan las agendas con los temas tratados durante los últimos diez semestres.
Cuadro 2 Temas en los planes semestrales aprobados por COMIECO En el Cuadro anterior se puede observar que los temas recurrentes, en los planes semestrales, son los asociados a los aspectos de facilitación del comercio, tales como los temas aduaneros, normativa técnica y sanitaria y de transito de mercancías. Otros temas incluidos en la agenda formal como propiedad intelectual, competencia, servicios, contratación pública no se trataron de manera continuada durante el periodo observado. Esto pudiera reflejar, por un lado que esta agenda responde a una concepción propia y
consensuada del próximo nivel de integración a alcanzar (unión aduanera), o por otro lado una baja capacidad regional e institucional de atender una agenda más compleja y estratégica. La razón por la que algunos de los temas no muestran continuidad en la agenda es debido a concluyeron su trabajo y por lo tanto se ha cumplido el objetivo en esta etapa de elaboración de la normativa común, no siendo el caso de otros temas, por ejemplo, de las políticas de competencia y contratación pública que los miembros decidieron postergar su inclusión en la normativa regional. La Cooperación técnica Alemana, ha auspiciado recientes estudios y análisis respecto a la integración económica, basándose en comparaciones de los procesos de integración de distintas regiones; con lo que se evidenciaron las mejores prácticas internacionales en esta materia; y en análisis del proceso desde una perspectiva interna y tomando en cuenta las expectativas de los actores regionales. El informes del Profesor Dent [1] mostró un esquema general de integración económica basado en la experiencia de otros bloques económicos con miembros que enfrentan los mismos retos de Centroamérica. Este esquema de agenda de gran alcance y profundidad, formula una visión común, la cual se orienta a formar una comunidad económica de desarrollo sostenible y equitativo, identifica principios, objetivos generales y específicos, mecanismos de acción y funcionalidad y desarrolla un apartado para la buena dirección y su institucionalidad. Siendo un esquema mas integral y complejo ha servido para construir modelos de agenda mas estratégica sin descuidar el nivel operativo actual. En otro estudio [2] basado en consultas a actores regionales y un extenso análisis de los instrumentos legales y programas de trabajo regionales, se planteó una agenda básica a desarrollar para una integración económica más en profundidad. Esta propuesta de agenda, aunque de menor alcance con relación a los compromisos legales de la región, se enfoca hacia la rápida construcción de una unión aduanera mejorada, capaz de plantear los requerimientos para aprovechar los mercados internacionales y apoyar el desarrollo sostenible de la región. Esta agenda recopila las necesidades expresadas por actores regionales de diverso origen, entre quienes se manifestó falta o deficiente atención en el proceso teniendo como consecuencia una disminución de las ventajas de la integración frente a otras regiones. La agenda básica propuesta incluye normativa que requerirá la región para actualizarse y prepararse a un entorno de mayor competencia. En un esfuerzo por establecer la importancia de los temas que componen la agenda básica y su posible implementación, conlleva a ordenarlos en cuatro categorías, los más importantes en categoría 1 hasta los de menor categoría en 4. Los temas de la primera categoría, vale decir que muestran avances importantes y deberían alcanzar su conclusión o la definición de parámetros de trabajo en el más corto plazo; en la categoría cuatro hay algunos temas de implementación inmediata como el monitoreo del
cumplimiento de los acuerdos. Esta secuencia de importancia propone un enfoque pragmático del proceso. En el Cuadro 3 se resume la propuesta de agenda en la que se destacan 13 áreas operativas, estas áreas constituyen los temas considerados como relevantes para la integración en una unión aduanera mejorada, con los cuales se lograrían en el mediano plazo las ganancias de competitividad y crecimiento sostenible de la región; estas áreas incluyen aspectos regulatorios, de políticas, de procedimientos; en materia de aduanas, competitividad, medio ambiente y de gestión entre otros Cuadro 3 Agenda Básica para la Integración Económica: Unión Aduanera plus
Con base a estos dos planteamientos realizados por Profesor Dent y por GIZ, comentados arriba, aunque con diferente enfoque, estos convergen en la visión y objetivo de la integración económica. Estos estudios sirvieron de base para elaborar una agenda estratégica [3] que pudiera servir para emprender un proceso de convergencia y consenso entre los miembros de la integración económica y las partes interesadas. Esta agenda se formuló a base de las consultas con los actores regionales por medio de las cuales se recopiló información y expectativas ante los recientes planteamientos contenidos en los mencionados estudios. En ese sentido se planteó que la agenda estratégica incluyera una visión clara y de largo plazo, con al menos dos grandes componentes básicos: el estratégico y el operativo. En ambos componentes se definieron un conjunto de políticas o áreas, o tópicos de acción, los cuales incluirían los elementos o mecanismos a desarrollar. La propuesta de visión regional para la integración se formuló hacia la constitución de una comunidad económica fortalecida e incluyente. Centroamérica debe redefinirse como una región que optimiza las ventajas económicas para sus socios, en un marco cada vez más amigable con el medio ambiente y la biodiversidad, y que además es fuente de bienestar y desarrollo para sus ciudadanos. El componente estratégico integra elementos de largo plazo que en principio darían dinamismo a la región y la preparan para la competencia internacional. El componente operativo contiene los elementos que el proceso requiere ejecutar permanentemente para mantener y asegurar su efectividad y continuidad. Estos dos niveles se complementan pero no se supeditan directamente entre sí. En esta propuesta se incluyeron áreas a desarrollar por cada nivel, tales como:
i) Nivel Estratégico: a) Reducción de costos de transacción regionales b) Sustentabilidad y desarrollo económico equitativo c) Promoción de la innovación d) Competitividad económica regional e) Cooperación multisectorial interactiva ii) Nivel Operativo a) Armonización de la normativa económica b) Actualización y reforma de la normativa comunitaria c) Monitoreo y seguimiento de la aplicación y cumplimiento de la normativa económica regional En el esquema presentado en el Cuadro 4 se resumen la propuesta de agenda estratégica de la integración económica incluyendo los mecanismos a considerar y en el Cuadro 5 la agenda operativa. Cuadro 4 Agenda Estratégica para la Integración Económica
Fuente: Propuesta de agenda estratégica para la integración económica Centroamericana, GIZ julio 2012
Cuadro 5 Agenda Operativa para la Integración Económica Fuente: Propuesta de agenda estratégica para la integración económica Centroamericana, GIZ julio 2012 Con el objetivo de verificar si las agendas estratégica y operativa propuestas están conforme a los mandatos de la integración económica contenidos en sus principales instrumentos legales regionales, se realizó un análisis para legitimarlas, dando como resultado que la mayoría de las áreas estratégicas, las políticas y elementos o mecanismos forman parte de los compromisos de la integración. En el Cuadro 6 se muestran los principales fundamentos legales de los principales componentes de la propuesta de agenda estratégica.
Cuadro 6 Fundamento legal de la propuesta de la agenda estratégica Nota: elaboración propia con base en: TIECA Tratado de Integración económica centroamericana, PG protocolo de Guatemala, CMUA Convenio Marco para establecimiento de Unión Aduanera. Fuente: Propuesta de agenda estratégica para la integración económica Centroamericana, GIZ julio 2012 Ruta para la implementación de la Agenda Estratégica Una propuesta de agenda estratégica con el alcance planteado y efecto transformador en la región (en Cuadro 4), exige promover los consensos al más alto nivel de decisión política regional y de los usuarios habituales de los procesos e instituciones de la integración. Despejar una agenda estratégica requerirá de voluntad y capacidad de diálogo entre los actores y de sustentación económica y legal. Dos ejes de acción se desprenden, establecer mecanismos de consulta y dialogo para discutir esta propuesta de agenda y elaborar los análisis económicos y sociales que puedan aportar elementos respecto de los beneficios de la agenda.
Estos procesos requieren de herramientas más elaboradas y explicativas que den soporte a los análisis y decisiones; como respuesta a la necesidad de poner a disposición estas herramientas, en el reciente proceso de planeación y consulta con las autoridades de la SIECA, se revisó el esquema inicial de agenda (Cuadro 4) dando como resultado una agenda actualizada reformulando e incluyendo temas, y además se propuso una ruta para poder implementarla, considerando los compromisos internacionales y los requerimientos regionales. Para la elaborar una propuesta de implementación de la Agenda actualizada requirió establecer una priorización de los componentes y el plazo más adecuado de inicio o conclusión de su ejecución, elementos que se integraron a la Ruta de Implementación que se presenta en este informe. Se debe destacar que varias de las políticas y elementos incluidos en la agenda estrategia se han estado implementando, con diferentes grados de avance, en el proceso de integración. La elaboración de la priorización de las políticas estratégicas respondió a criterios como: mandato legal, necesidad estratégica de la región, apoyo político a nivel nacional y regional, compromiso con tratados internacionales vigentes o suscritos, planes aprobados por COMIECO entre los más destacados; todos o varios de estos criterios fundamentan el ordenamiento de las políticas de la agenda estratégica en tres grandes prioridades: Prioridad 1 Prioridad 2 Prioridad 3 Reducir los costos de transacción regionales Región económicamente competitiva Cooperación multisectorial interactiva: Reingeniería Institucional Sustentabilidad y desarrollo económico equitativo Promoción de la innovación Marco de Políticas Complementarias Con base a la revisión y priorización se estableció un horizonte temporal de cinco años, como plazo perentorio para iniciar y/o concluir las actividades contenidas en cada política estratégica. Para algunas de las actuaciones, por su naturaleza, se consideró oportuno extenderlas a un segundo periodo de cinco años, por lo que se sugiere que la Ruta de implementación de la agenda debería estar en altísimo grado de avance en unos diez años. En el Cuadro 7 se presenta la Ruta para la implementación de la agenda estratégica.
Cuadro 7 Ruta de Implementación de la Agenda Estratégica para la Integración Económica
Este proceso de elaboración de una agenda estratégica y su propuesta de implementación deben completarse con análisis de asignación de recursos y responsabilidades, elaborando un programa que deberá transitar por los mecanismos de socialización, consulta, ajuste y adopción para que se convierta en una meta compartida y se facilite su ejecución, en beneficio de una Centroamérica más integrada, competitiva y sostenible. Conclusiones Una agenda estratégica de largo plazo para la integración económica, con la cual se pretende perfeccionar la integración, mejorar la competitividad y fomentar el desarrollo sostenible de la región, debe identificar y contener las variables que, como región, se podrían implementar oportunamente. Las regiones y países avanzan en alcanzar mejores estándares de cooperación y competencia que les asegure una inserción exitosa y mayores ventajas en la económica mundial. Centroamérica carece en este momento de una agenda estratégica que la eleve al mismo nivel de otras regiones y por tanto debe elaborar y adoptar una que se adapte a sus necesidades y visión de futuro compartido. Las limitaciones políticas, técnicas u organizacionales para desarrollar una agenda de largo plazo enfocada en alcanzar estos nuevos niveles como región, deben superarse mejorando la capacidad institucional regional para traducir las señales de cambio y formular soluciones de largo plazo. Estas soluciones deben reducir constantemente los costos de transacción, aventajar con innovación y conjugarse con la sustentabilidad de los procesos económicos y empresariales de la región. Una agenda requiere de definición respecto a la forma y tiempos para implementarla y de los recursos necesarios. La ruta de implementación es un paso en el ejercicio de definir el plan más adecuado para la realización de la agenda. En la Ruta presentada se plantearon las prioridades y plazos para la ejecución. No obstante queda pendiente definir los recursos necesarios y sus fuentes, medios y responsables, con los cuales se contaría con una herramienta efectiva para la implementación, de la tan necesaria agenda estratégica regional.