El Derecho a la Educación - Procuraduría General de la Nación

1
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
El Derecho a la Educación
2
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA PREVENCIÓN EN MATERIA
DE DERECHOS HUMANOS Y ASUNTOS ÉTNICOS
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LA EDUCACIÓN EN LA PERSPECTIVA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
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PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Prohibida la reproducción total o parcial de la obra, a través
de fotocopiado, scanner o cualquier otro sistema mecánico
o electrónico.
© PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
ISBN: 958-9396-39-9
Primera edición: Marzo de 2006
Bogotá, D.C., Colombia
Documento elaborado por el Dr. Pedro Antonio Pinilla Pacheco. Publicación realizada en el marco del
convenio de cooperación técnica internacional suscrito por la Procuraduría General de la Nación y la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID–, a través de MSD Colombia Ltda.
Diseño y diagramación
Patricia Caro Martinez
patricia.caromartinez@gmail.com
Impresión
Giro Editores Ltda.
e-mail: giroeditores@etb.net.co
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
5
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN
Procurador General de la Nación
CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU
Viceprocurador General de la Nación
PATRICIA LINARES PRIETO
¨Procuradora Delegada para la Prevención
en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos
PEDRO ANTONIO PINILLA PACHECO
Consultor – Autor de la obra
6
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
7
C ONTENIDO
PRESENTACIÓN
13
INTRODUCCIÓN
17
Capítulo 1
CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO
1.1
Introducción
33
1.2
Propósitos del estudio
35
1.3
Objetivos
35
1.4
Fuentes documentales
36
1.5
Niveles educativos y poblaciones objeto del estudio
37
1.6
Período de análisis
38
1.7
Alcance de los indicadores
38
Capítulo 2
DERECHO A LA EDUCACIÓN Y OBLIGACIONES DEL ESTADO
2.1
Introducción
45
2.2
Núcleo esencial del derecho a la educación
46
2.3
Obligaciones de respeto y garantiía por parte del Estado
53
Capítulo 3
POBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR
3.1
Introducción
59
3.2
Indicadores del derecho a la educación
60
8
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
3.2.1 Derecho de acceso
61
a. Asistencia e inasistencia de la población de 5 a 17 años
61
b. Participación del sector oficial en la matrícula
65
c. Asistencia por deciles de ingreso
67
d. Tasa efectiva de escolarización
70
3.2.2 Derecho a la permanencia
a. Retención escolar
76
b. Población que culmina la educación básica y media
77
c. Nivel educativo de la población
80
3.2.3 Derecho a la calidad
81
a. Formación de capital social: competencias ciudadanas
•
•
•
•
•
•
•
Conocimientos en ciudadanía
Actitudes hacia la ciudadanía
Acciones ciudadanas
Ambientes democráticos
Procesos cognitivos
Manejo de emociones
Empatía
b. Formación de capital humano
•
•
•
•
Competencias
Competencias
Competencias
Competencias
en ciencias naturales
matemáticas
en ciencias sociales
en lenguaje
c. Factores asociados al logro
3.3
76
82
83
85
86
86
86
87
87
90
92
93
93
94
96
Indicadores de cumplimiento de las obligaciones del Estado.
97
3.3.1 Modernización del servicio educativo
97
a. Fines de la educación
102
b. Calidad de la educación
103
c. Autonomía escolar
103
d. Proyecto Educativo Institucional
103
e. El currículo
104
f.
Convivencia
104
g. Gobierno Escolar
105
h. Plan Decenal de Educación
106
i.
107
Sistema Nacional de Información de la Educación
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
9
3.3.2 Inversión de la nación en educación preescolar, básica y media.
108
a. Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB
110
b. Gasto nacional promedio por alumno
112
c. Distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones
113
3.3.3 Gratuidad de la educación
117
a. Razones para no estudiar
118
b. Gasto de los hogares en educación
119
3.3.4 Profesionalización y dignificación del docente
121
a. Diseño del Sistema Nacional de Formación de Educadores.
122
b. Acreditaciones académicas
122
c. Estatuto Docente
123
d. Evaluación docente
124
e. Disponibilidad de personal docente
126
f.
127
Balance de la política de desarrollo docente
Capítulo 4
POBLACIONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS
4.1
Introducción
131
4.2
Visión internacional sobre el derecho a la educación de los grupos étnicos
136
4.2.1 Principios generales
136
4.2.2 Derecho a la educación
139
4.3
Los grupos étnicos en los planes de desarrollo
140
4.4
La etnoeducación en Colombia
143
4.4.1 Según las normas
143
4.4.2 Según las comunidades étnicas
146
4.4.3 Los etnoeducadores
148
Estado educativo de los grupos étnicos
149
4.5.1 Población por grupos étnicos, edad, zona y sexo
150
4.5.2 Tasa de analfabetismo
153
4.5.3 Asistencia escolar
154
4.5.4 Tasas de escolarización
156
4.5
10
4.6
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
4.5.5 Nivel educativo de los grupos étnicos
159
4.5.6 Razones para no estudiar
160
Balance de la atención educativa a los grupos étnicos
161
4.6.1 Avances en la prestación del servicio educativo
161
a. Visibilidad de los grupos étnicos
162
b. Valoración de la escuela
162
c. Contribución a una nueva visión nacional de la educación
163
d. Normatividad etnoeducativa
163
e. Principios de participación para una educación pertinente
y de calidad
164
f.
165
Formación de etnoeducadores
g. Investigación etnoeducativa
166
4.6.2 Persistencia de limitaciones
166
a. Desplazamiento forzado
167
b. Derecho de acceso
168
c. Derecho a la permanencia
169
d. Derecho a la disponibilidad
169
•
•
•
•
Marginalidad de la política pública etnoeducativa
Carencia de información
Reorganización del sistema educativo
Costos de la educación
e. Derecho a la calidad
• Descontextualización de la escuela
• Debilidad de los modelos pedagógicos
• Calidad del profesorado
169
170
171
172
172
172
172
173
Capítulo 5
POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
5.1
Introducción
177
5.2
Derechos educativos de la población desplazada por la violencia
y obligaciones del Estado
179
5.3
Caracterización de la población desplazada
186
5.4
Atención en educación básica y media
189
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
5.5
11
Balance de la atención educativa a la población desplazada
191
5.5.1 Prestación del servicio de educación
192
a. Incertidumbre sobre la información
192
b. Derecho de acceso
192
c. Deficiencias en la prestación del servicio educativo
194
5.5.2 Organización y desarrollo de acciones sectoriales
194
a. Débil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el
derecho a la educación
194
b. Insuficiencia de recursos
196
c. Sistema de información, seguimiento y evaluación
197
d. Ayudas sicológicas
197
e. Implementación de modelos educativos flexibles y pertinentes
198
5.5.3 Persistencia de déficit en la atención educativa a los desplazados
por la violencia
199
12
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
13
P RESENTACIÓN
La génesis del conflicto armado que sufre Colombia hace más de 50 años, indiscutiblemente y como lo demuestran múltiples estudios y diagnósticos sobre la violencia en el país, está definitivamente relacionada con el incumplimiento sistemático del Estado de sus obligaciones de garante y promotor de los derechos fundamentales de los colombianos.
La precariedad y muchas veces la total ausencia de políticas públicas orientadas a satisfacer derechos como la educación, la salud, el trabajo, la recreación etc,
han sustentado, por lustros, las fuertes contradicciones que finalmente han intensificado el conflicto armado interno, de hecho, aquellas poblaciones y zonas más
vulnerables a las acciones de los actores armados ilegales, se caracterizan por la
situación de miseria de sus habitantes, por la ausencia de servicios públicos y por
la debilidad de sus estructuras para satisfacer los denominados derechos económicos, sociales y culturales.
En esa perspectiva, puede afirmarse que históricamente ha existido una clara
relación de causa – efecto, entre la precariedad en la atención de esos derechos por
parte del Estado y la situación de violencia que sufren nuestras regiones, a partir
de la cual se precipitan graves violaciones a los derechos a la vida, la integridad
y la libertad.
La confluencia de esas circunstancias acarrea una crítica situación de derechos humanos, que exige atención por parte del Estado, el cual en los últimos años,
ha orientado sus estrategias y programas a contrarrestar situaciones de violencia
concentrándose en la protección reactiva de los derechos civiles: vida, libertad,
integridad, sin que se pueda destacar un esfuerzo significativo, esto es de verdadero impacto, en políticas públicas diseñadas para la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, especialmente salud y educación.
Así, puede afirmarse que la crisis estructural que afronta el país, que se traduce en una situación de graves violaciones a esos derechos civiles y políticos, se
ha alimentado del descuido sistemático del Estado de su obligación de garantía
respecto de los DESC.
14
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Uno de esos derechos, la educación, siempre ha servido de bandera para los
sectores políticos, que reconocen, en el discurso, que de su plena realización depende en gran medida el proceso de paz y reconciliación que todos añoramos. No
obstante, más de dos millones de menores excluidos del sistema educativo, más de
un millón de niños y jóvenes que no aprueba el grado que está cursando, cerca de
4 millones que obtienen resultados medio-bajos y bajos en los Exámenes de Estado
y en Competencias Ciudadanas, alrededor de un millón de niños desplazados que
sufren la discriminación y la exclusión en la escuela dada la ausencia de currículos adaptados a sus necesidades y 7.89% de colombianos de 15 y más años de edad
analfabetas, además de preocupantes índices de baja calidad en los programas de
educación superior, evidencian una situación que reclama con urgencia atención
prioritaria por parte del Estado y de la sociedad.
La educación, señala nuestra Constitución en su artículo 67, es un derecho de
la persona y un servicio público que tiene una función social. Tales características,
en el marco propio de un Estado Social de Derecho, están orientadas a garantizar
el pleno desarrollo de la persona humana en condiciones de dignidad, pues en
dicho paradigma ella es el epicentro de la actividad de la administración pública,
que debe orientar sus esfuerzos a satisfacer sus necesidades esenciales.
En el mundo contemporáneo el acceso al conocimiento y la formación a partir de los fundamentos, son esenciales para que cada individuo pueda desarrollar
su particular concepción de vida y aportar a una sociedad que debe reconocerlos
en sus singularidades y diferencias.
Las humanidades, el conocimiento en ciencias exactas, el dominio de las competencias que exige una tecnología que avanza de manera galopante, son, entre
otros, elementos que determinan la amplitud o estrechez del universo que representa cada persona y, su inserción en contextos altamente competitivos que le
exigen sólidas competencias para “aprender a aprender”.
En esa perspectiva el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia
de educación, señaladas por la doctrina y la jurisprudencia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se constituyen en presupuesto esencial para la
garantía de condiciones de dignidad que éste les debe a sus asociados.
La disponibilidad de instituciones, programas de enseñanza, recursos e infraestructura; la accesibilidad para todas las personas, que se sustenta en los principios de no discriminación, accesibilidad material y accesibilidad económica; la
garantía de aceptabilidad de programas y métodos educativos por parte de estudiantes, padres de familia y comunidad académica; y la garantía de adaptabilidad
de la educación a las necesidades del contexto, son las responsabilidades que en
perspectiva de derechos humanos tiene el Estado en materia de educación.
Si bien se trata de derechos cuya realización admite políticas y programas
que garanticen progresivamente su efectividad, no por ello dejan de ser prioritarios, por eso la PGN, con el apoyo de la AID a través de su agencia operadora MSD,
quiso desarrollar un estudio detallado y técnico, que permita evaluar el cumpli-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
15
miento de las citadas obligaciones por parte del Estado Colombiano, en el período
comprendido entre 1992 y 2004, lo que implica medir el impacto de la Constitución
de 1991 en las políticas públicas sobre educación.
La Procuraduría quiere aportar las conclusiones de este estudio, a las autoridades gubernamentales responsables de la materia, a las organizaciones sociales y
a las instituciones educativas, públicas y privadas, pues creemos que son necesarios y urgentes replanteamientos de fondo en el diseño de dichas políticas públicas.
Es así como proponemos la concertación y ejecución de políticas activas que
modifiquen positivamente, en un plazo razonable, todos los indicadores de la
educación sugerencia que seguramente generará debate entre expertos siendo ese
precisamente nuestro propósito.
Entrego entonces, como Procurador General de la Nación y representante de
los intereses de la sociedad este estudio, que estoy seguro contribuirá a avanzar en
ejercicios de reflexión que cualificarán las decisiones en materia educativa.
El trabajo se realizó en la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos a cargo de la doctora Patricia Linares Prieto y contó con la asesoría del Doctor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, experto de reconocida trayectoria en el tema, a ellos y a todos los que contribuyeron a
la realización del proyecto, lo mismo que a la AID y a MSD, quiero expresarles mi
sincero reconocimiento.
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN
Procurador General de la Nación
16
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
17
I NTRODUCCIÓN
La persona humana constituye el sujeto central de los derechos humanos y
las libertades fundamentales1 . A partir de esta concepción y en cumplimiento de
su obligación de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, la Procuraduría General de la Nación elaboró el
presente estudio sobre el derecho a la educación.
El estudio evalúa el nivel de cumplimiento de las obligaciones del gobierno
colombiano para garantizar a la persona el núcleo esencial no negociable del derecho a la educación, constituido por los derechos de disponibilidad, de acceso, de
permanencia y de calidad, elementos universales, indivisibles e interdependientes.
Esta evaluación se fundamenta en el reconocimiento constitucional de la
educación como derecho de la persona y como servicio público con función social,
y guarda relación con la obligación del Estado de regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de
los educandos, así como de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia
en el sistema educativo.
El estudio reconoce en la educación dos propósitos esenciales: la formación
de capital social y la formación de capital humano, conceptos que sirven como
ordenadores de los fines señalados a la misma por la Ley General de Educación.
Para la formación de capital social, en la perspectiva de los derechos humanos, la educación tiene como fines el pleno desarrollo de la personalidad, la formación en el respeto a la vida, a la paz, a los principios democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, de tolerancia y de libertad; la
formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
y en el respeto a la autoridad legítima, a la ley, a la cultura nacional, a la historia
colombiana y a los símbolos patrios.
1
Maya Villazón, Edgardo José. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en Materia de Derechos Humanos. Presentación. Bogotá, 2002
18
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Para la formación de capital humano, son fines principales de la educación la
adquisición y generación de conocimientos científicos y técnicos, humanísticos,
históricos, sociales, geográficos y estéticos, el desarrollo de la capacidad crítica,
reflexiva y analítica que fortalezca el avance científico y tecnológico nacional, el
fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística, la apropiación de
hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber.
El estudio toma como período de análisis el transcurrido desde la promulgación de la Constitución Política de 1991 hasta el año 2004, realiza el balance de los
resultados agregados de la gestión en educación de las últimas cuatro administraciones gubernamentales del país, delimita como unidades de análisis los niveles
de Educación Preescolar (grado cero), Educación Básica (primaria y secundaria) y
Educación Media, como población implicada el grupo de niños y jóvenes en edades de 5 a 17 años, y como casos particulares los grupos étnicos y la población
desplazada por la violencia.
Este balance reconoce la existencia de algunos logros educativos en el país,
alcanzados con fundamento en el impulso dado al sector a partir de la Constitución de 1991, y hace explícito que el crecimiento de los indicadores fue continuo
hasta el año 1999. Luego se presenta una caída que sólo en 2004 recupera parcialmente un indicador (asistencia escolar), sin que ello signifique que se hayan producido grandes cambios en los déficits encontrados, ni se vislumbren transformaciones sustanciales, de continuar con las mismas políticas y procedimientos de
planeación y gestión del sector educativo.
El difícil y lento avance que muestran los indicadores, cuando lo hay, es señal
de precariedad en la progresividad del derecho a la educación, tanto por el gran
déficit que persiste, como por la desesperanza que genera en la población que
sistemáticamente ha sido estimulada para entregar a ella las aspiraciones de reivindicación personal, social, cultural y económica. La negación de las expectativas
puede entenderse como factor de regresividad, al alejar a la gente cada vez más del
goce efectivo del derecho pleno a una educación de calidad.
INDICADORES EN CONTEXTO DE POBLACIÓN
El tratamiento de la información que utiliza el estudio parte de la elaboración
de una nueva metodología que busca trascender el enfoque estadístico usual para
introducir una visión dinámica y compleja que explique la educación como un
sistema y no como un objeto fragmentado y desarticulado.
Los indicadores se construyen tomando como referencia la población colombiana objeto de atención educativa a través del proceso de escolarización, teniendo en cuenta que la educación es un derecho fundamental de los niños, o sea, de
los menores de 18 años, y la población de 18 y más años de edad.
De esta manera, en primer lugar, se efectúa el seguimiento a la población
entre 5 y 17 años de edad, año a año y por cohorte, para determinar sus tasas de
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
19
asistencia e inasistencia, de matrícula, la tasa efectiva de escolarización (medida
más precisa que las tasas bruta y neta) y los estudiantes que culminan los niveles
educativos. Así, la metodología empleada evita la invisibilización de un alto número de niños y jóvenes que no asisten a las instituciones educativas, y se obtienen
indicadores reales de eficiencia interna del sistema en el contexto amplio de las
demandas sociales y no en el restringido de quienes logran superar las barreras de
ingreso escolar.
En segundo lugar, se toma en consideración el impacto que producen sobre
el nivel educativo de la población de 18 y más años de edad las cohortes de estudiantes al concluir -con éxito o no- su período escolar, pues son estas las que
permiten medir realmente los efectos de la educación formal al ocasionar cambios
en la determinación del nivel educativo de la población y de la fuerza de trabajo.
Desde la perspectiva de la formación de capital social y de capital humano,
el estudio incorpora, en tercer lugar, indicadores sobre calidad de la educación de
la población escolarizada, basados en los resultados obtenidos en las evaluaciones
sobre competencias ciudadanas y competencias por áreas del conocimiento. La
falta de calidad, que no deja huella sobre la persona ni sobre sus efectos en la
sociedad, hace que la simple matrícula o registro escolar se convierta en un paso
instrumental por el aula, aunque sirva para elevar las estadísticas nacionales.
Es imprescindible reconocer el valor que tiene la calidad, darle la seriedad
que le corresponde como indicador y sacar las consecuencias que se derivan de
ella. Afortunadamente el país cuenta con pruebas censales que dan información
pertinente como son las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado.
En apoyo a estos argumentos se encuentra el hecho de que, por falta de calidad de la educación y por no ser visible su utilidad, veinte por ciento de la
población no escolarizada esgrime como razón para ello el que no le gusta o no le
interesa el estudio.
Según la Convención sobre los Derechos del Niño, la educación va más allá
del acceso a la escolarización formal. Abarca el derecho a una calidad específica de
educación y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseñanza
aprendizaje que le facilitan a los niños y niñas, individual y colectivamente, desarrollar sus personalidades, talentos y habilidades, para vivir una vida completa y
satisfecha con la sociedad.
Un informe regional de UNESCO para América Latina al hacer la pregunta
acerca de si ¿estamos realmente tan cerca de lograr la educación primaria universal?, termina aceptando avances en cobertura pero lamentando los precarios niveles de logro académico. Ante ello plantea que alcanzar aprendizajes relevantes es
la tarea central de los sistemas educativos. A este propósito deben estar dirigidas
la orientación, las formas de gestión, las dinámicas implicadas y las formas de
acción de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar que con
el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga cada vez
mayor.
20
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Es, entonces, imperativo que la formulación de políticas en educación, y la
acción de los gobiernos en este sector, tenga en cuenta que la educación sin calidad
para la mayoría de la población contribuye a aumentar la brecha entre los grupos
sociales, a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, y a
producir exclusión social en todos los campos de la vida humana. Es un factor que
atenta contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y
políticos y de los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos.
DEUDA NACIONAL EDUCATIVA
Sólo 34.1% de la población de 5 a 17 años de edad disfruta del derecho pleno
a una educación de calidad. El 65.9% restante no ingresa al sistema educativo o, si
lo hace, no aprueba el grado que cursa o, si lo aprueba, la mitad de quienes se
hallan en esta situación no adquiere las competencias necesarias para lograr una
educación de calidad que le permita desempeñarse en forma adecuada en la vida
personal, civil, social, cultural, económica y política de la nación.
Con base en cifras absolutas del año 2003 lo anterior se lee de la manera
siguiente: de 11.925.488 niños y jóvenes entre 5 y 17 años de edad que deben estar
matriculados en educación básica (incluido un año de preescolar) y media,
2.698.738, es decir el 22.6%, no ingresa a las instituciones educativas; la tasa de
asistencia escolar es entonces de 77.4%.
De los 9.226.750 que ingresan, 1.083.958, el 9.1% de los niños y jóvenes entre
5 y 17 años, no aprueba el grado que está cursando. El sistema discrimina y excluye
en esas condiciones a 3.782.696, que constituyen el 31.7% de la población en edad
escolar. Sólo 8.142.792 termina con éxito su grado. De esta manera, la tasa efectiva
de escolarización, medida sobre del total de niños y jóvenes entre 5 y 17 años, es
de 68.3%.
Realizando una extrapolación de los resultados de las Pruebas Saber en Competencias Ciudadanas y de los Exámenes de Estado en las diferentes áreas del
conocimiento se encuentra que la mitad de quienes aprueban el grado escolar, es
decir, 4.071.396 presentan vacíos graves en cuanto a la calidad de la educación
recibida, pues corresponden a la proporción de estudiantes con resultados mediobajos y bajos de estos medidores. En consecuencia, 7.854.092, el 65.9% de los niños
y jóvenes entre 5 y 17 años, agregan a la discriminación y exclusión los resultados
negativos de la baja calidad de la educación. Apenas 3.782.696, esto es, el 34.1% de
la población en edad escolar que ya se había mencionado disfruta del derecho
pleno a una educación de calidad.
El 65.9% excluido coincide con el dato de incidencia de la pobreza que para
la Contraloría General de la República y el CID es de 66%, aunque para el Departamento Nacional de Planeación es de 52.6%2 . También se halla muy próximo al
2
González, Jorge Iván, Jorge Enrique Sáenz y Santiago Grillo. La pobreza: ¿cuestión de medición? CID,
2005.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
21
dato de nivel educativo de la población de 18 y más años que no cuenta con educación media completa (63.7%), dato de interés por cuanto se considera que las
personas requieren mínimo 12 años de escolaridad para superar su condición de
pobreza3 y vulnerabilidad.
AVANCES RELATIVOS EN EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
La anterior información confirma que los desarrollos cuantitativos medidos
por el aumento de la matrícula son relativos. Estos no tienen capacidad suficiente
para mover de manera categórica los indicadores de la educación pues, a pesar de
su crecimiento, persisten altas tasas de inasistencia, de deserción, de extraedad, de
pérdida de curso y de escolarización efectiva, unidas a la baja calidad, cuya solución no se observa en el horizonte de las políticas educativas nacionales.
En síntesis, los avances y limitaciones producidos en los principales indicadores que se refieren a la población total en edad escolar luego de la promulgación
de la Constitución de 1991 son los siguientes:
La asistencia a educación preescolar (grado cero), básica y media pasó de 59.8%
en 1992 a 78.3% en 2000; en 2001 bajó a 75.7% y sólo en 2004 logró superar ligeramente la tasa obtenida el año 2000.
La tasa efectiva de escolarización, o proporción de estudiantes que aprueba el
grado cursado, en relación con la población entre 5 y 17 años de edad, pasó de
3
Si la información del impacto de la escolarización sobre el nivel educativo de la población se valora
en términos de la calidad de la formación recibida por quienes han concluido su nivel medio, la
situación es peor ya que, aplicando los mismos medidores de calidad, el 36.3% que cuenta con
educación media completa se reduciría en 18 puntos porcentuales lo cual elevaría el déficit real en el
nivel educativo de la población a un poco más del 80%.
Naturalmente que al realizar una revisión histórica de este indicador, se encuentran diferencias
significativas si la medida se toma por grupos de edad. Así por ejemplo, de la población de 18 a 22
años que inició sus estudios entre 1986 y 1990, en 2003 un 48.4% había cursado la educación media
completa, lo que quiere decir que el déficit para cumplir 12 años de escolaridad cubría al 51.6% de
este grupo. Si este déficit de escolaridad se adiciona con la mitad del 48.4% que cursó la educación
media completa, pero presenta deficiencias en la calidad de su educación, el porcentaje de población
de 18 a 22 años que no cuenta con una educación media de calidad es de 73.8%.
Aplicado el mismo procedimiento a quienes iniciaron estudios entre 1971 y 1975, entre 1976 y 1980
y entre 1981 y 1985 que conforman los grupos de 33 a 37 años, de 28 a 32 años y de 23 a 27 años en
2003, se encuentra que el déficit de escolaridad en educación media con calidad de tales grupos es
de 79.8%, 77.1% y 72.8%.
Al ubicar los extremos en las poblaciones que iniciaron su educación entre los años 1971 y 1990 para
mirar los efectos sobre la escolaridad en educación media con calidad en el año 2003 cuando todos
los que ingresaron habían concluido estudios, se observa que el déficit de escolaridad baja de 79.8%
a 73.8%, es decir, que los efectos en 2003 de estos grupos de población sólo han significado un
cambio de 6 puntos porcentuales en la escolaridad en educación media con calidad, o sea, de 0.32
puntos porcentuales en promedio por año en 19 años. Con este ritmo de crecimiento se necesitarían
105 años para llevar de 36.3% a 70% la tasa promedio de escolaridad de la población de 18 y más
años con educación media completa.
22
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
60.6% en 1994 a 72.4% en 1998, cifra esta última que no se ha vuelto a alcanzar: la
más reciente, de acuerdo con la información disponible, corresponde a 2003 año
que presenta una tasa efectiva de escolarización de 68.3%, cuatro puntos porcentuales por debajo de la obtenida en 19984 .
La población de 18 años y más con educación media completa, incluidos en esta
quienes tienen educación superior incompleta y educación superior completa,
pasó de 29.4% en 1997 a 36.3% en 2003, avance que podría considerarse importante por el corto período en que aparentemente se consiguió; este resultado, sin
embargo, constituye el producto agregado de cohortes atendidas durante un período de 19 años, dato que deja en evidencia la condición de vulnerabilidad en
que se encuentra actualmente el 63.7% de la población como se mencionó anteriormente.
La diferencia en el promedio de educación entre los deciles de ingreso 1 a 10, es
de 7.64 grados en 2003. En tanto que la población del decil 1 ha cursado 4.21 grados, la del decil 10 ha cursado 11.85 grados escolares.
La formación en competencias ciudadanas conformadas por los componentes
de conocimientos en ciudadanía (derechos humanos, convivencia pacífica, participación y responsabilidad democrática, pluralidad y valoración democrática)
actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de emociones y empatía, evaluada en los años 2002 y
2003, muestra que por lo menos la mitad de los estudiantes de noveno grado que
presenta las pruebas tiene un nivel de desempeño bajo o medio-bajo en la mayoría de ellas.
La formación en las diferentes áreas del conocimiento, evaluadas censalmente
por los Exámenes de Estado en 2004, muestra que más de la mitad de los estudiantes de grado 11 se ubican en los niveles medio-bajo y bajo, en la adquisición y
dominio de las competencias en historia, filosofía, física, química y matemáticas
programadas académicamente para el transcurso de su formación; biología se
encuentra cerca de este promedio y geografía que tuvo un repunte en 2004 vuelve a ubicarse en un promedio inferior en 2005.
Los grupos indígenas, las comunidades afrocolombianas y la población desplazada por la violencia se incluyen en los valores totales y en los promedios mostrados arriba; sin embargo, su situación reviste mayor gravedad vista desde los
indicadores cuantitativos que se están mencionando.
4
Las tasas bruta y neta estimadas por el Ministerio de Educación Nacional fueron de 82% y 78%
respectivamente para el total nacional en 2002. Estas tasas dan cuenta sólo del registro de matrícula,
no de la asistencia al curso y la aprobación del mismo, lo cual las convierte en una medida irreal de
lo que pasa en el sistema educativo.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
23
Mientras el analfabetismo de la población de 15 años y más en Colombia es de
7.89%, el de los grupos indígenas es de 17.7% y el de los afrocolombianos de 13.0%.
La tasa de inasistencia de la población de 5 a 17 años es de 25.5% para los indígenas y de 16.7% para los afrocolombianos. La población indígena con educación
media completa representa el 23% de los mayores de 17 años y la afrocolombiana
el 33%, inferior en ambos casos a la nacional que es de 36%.
Las estadísticas sobre población desplazada por la violencia son muy inciertas e
insuficientes para dar cuenta de su volumen, sus características y la cobertura y
calidad de los servicios recibidos. Las escasas cifras que se tienen indican que al
momento del desplazamiento, 76.9% de los desplazados había cursado o estaba
cursando algún grado de educación preescolar, básica o media.
De la población total desplazada registrada en el sistema de información, 18%
son menores de cinco años y 36% se encuentran entre los 5 y los 17 años de edad.
Dependiendo del número real de desplazados que puede ser de 1.600.000, de
acuerdo con los registros oficiales, o de cerca de 4.000.000 de acuerdo con otras
fuentes, la población que demanda atención escolar oscila entre 800.000 y 1.600.000
niños y jóvenes. En estas condiciones y de acuerdo con los datos de atención
suministrados por el Ministerio de Educación Nacional para 2004, la inasistencia
escolar puede afectar al 82.3%, o al 74.5% o al 66.7% de los desplazados, sin tener
en cuenta ni la calidad ni la pertinencia de la atención prestada.
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO
Preocupa a la Procuraduría General de la Nación que los logros alcanzados
sean de avance lento e insuficiente en cuanto a las demandas del país; su análisis
muestra que las obligaciones del Estado, y en particular de los gobiernos, sobre el
derecho a la educación se incumplen en forma protuberante; la primera obligación
es la de ofrecer educación completa y de calidad para toda la población en edad
escolar, meta que está muy lejos de su cumplimiento. En estas condiciones, la
abundante normatividad no deja de ser una quimera con la cual se cumplen compromisos internacionales y se despiertan esperanzas de la población cuya satisfacción es de suma precariedad.
Es natural que no corresponda a la Procuraduría diseñar la política educativa
y llevar a la práctica su ejecución; ello es obligación de los gobiernos. Sin embargo,
como parte de su función de prevención-acción encuentra la limitación que pueden presentar los programas focalizados para resolver problemas educativos que
afectan a la población desplazada por la violencia, a los grupos étnicos y a la
población en situación de pobreza, pues la selección de los más pobres por estrato,
condición de vulnerabilidad o cualquier otra caracterización, deja por fuera un
alto número de personas que presenta condiciones similares de vulnerabilidad,
como se puede inferir de los datos analizados anteriormente.
24
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GASTO NACIONAL EN EDUCACIÓN PREESCOLAR,
BÁSICA Y MEDIA
Entre los años 1995 y 2001 el gasto en educación preescolar, básica y media
como porcentaje del PIB pasó de 2.39% a 3.44%. Los años siguientes han significado
disminución continua de la participación siendo de 3.30% en 2002, de 3.19% en
2003 y de 3.11% en 2004.
El gasto nacional promedio por alumno de educación preescolar, básica y
media, en pesos constantes de 2003, crece entre 1995 y 2001 al pasar de $794.720 a
$1.061.804. En los años 2002 y 2003 desciende y en 2004 presenta un ligero ascenso
sin llegar a recuperar el valor de 2001 pues apenas alcanza la cifra de $962.468.
La inversión del Estado en educación preescolar, básica y media disminuyó
como consecuencia del Acto Legislativo 001 de 2001 que modificó la Constitución
para realizar ajustes en la distribución de recursos financieros mediante la creación del Sistema General de Participaciones. Tal Acto Legislativo tuvo por finalidad consolidar la recuperación de la economía y garantizar su estabilidad en el
largo plazo.
El gobierno nacional del momento fundamentó la necesidad del Acto Legislativo en el deterioro continuo de las finanzas públicas que venía generando un
elevado grado de inestabilidad económica, un aumento del desempleo y un deficiente crecimiento económico debido, en parte, a que la Constitución de 1991
determinó una participación creciente de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Nación para cumplir los objetivos de una mayor
cobertura en educación y salud y profundizar la descentralización.
Se asoció la expectativa de mejoramiento de las finanzas públicas a una nueva
asignación de recursos a las regiones con lo cual se conseguiría, además, obtener
aumentos en cobertura y calidad de la educación, la salud y otros servicios básicos.
Los objetivos relacionados con la salud y la educación se alcanzarían no solamente
incrementando los recursos disponibles, sino también mejorando la eficiencia en
su asignación y garantizando un marco institucional y regulatorio que permitiera
la ampliación de las coberturas con calidad.
Lo que ha sucedido en realidad es que los aportes de la nación a educación
siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efectuaba antes de la reforma constitucional, se ha dejado de lado casi por completo
la inversión en calidad de la educación y la tendencia de asignación es decreciente.
Llama la atención que últimamente haya surgido una gran preocupación por
realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009 las transferencias sean
como mínimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que se asignaban en 2001.
Esto significa que la reforma constitucional no produjo los resultados esperados ni en relación con la economía, ni en relación con la educación y, seguramen-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
25
te con la salud, y que la educación puede ser objeto de un nuevo tratamiento
financiero que aumente la deuda educativa nacional con la población.
Es de advertir que según los pactos y acuerdos internacionales, la consecución de los objetivos de la educación y de los recursos financieros para lograrla es
una realización progresiva de los países. Sin embargo, parece ser que en Colombia
tal progresividad se entiende a término indefinido pues, a pesar de los avances
obtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir periódicamente los propósitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la calidad, sin llegar
definitivamente a una meta colectivamente aceptada y técnicamente cumplida.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas pone de relieve que, aunque se demuestre que los recursos disponibles sean
insuficientes, sigue en pie la obligación de cada Estado de asegurar el disfrute más
amplio posible de los derechos pertinentes. Más aún, de ninguna manera se elimina, como resultado de las limitaciones de recursos, la obligación de vigilar la medida de la realización de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción.
GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN
El mandato constitucional acerca de la gratuidad de la educación se ha vuelto
letra muerta. La posibilidad de cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos se convierte en la norma y afecta a todos los estratos de la población
y a todos los grupos, incluida la población desplazada por la violencia. De esta
manera, la ausencia de gratuidad, así existan algunas excepciones, unida a los
niveles de pobreza e indigencia de la población, se ha convertido en factor central
de discriminación y exclusión de los beneficios de la educación, aún en las instituciones oficiales.
Así por ejemplo, la información de 2003 muestra que buena parte de la población de estrato uno en educación básica debe pagar al año $392.326 por concepto
de matrícula, pensión, uniformes, libros y útiles. El estrato dos, por los mismos
conceptos debe cancelar $612.567. La educación media cuesta al estrato uno
$730.206 al año y al estrato dos $946.793.
Por lo anterior, el 52% de la población de 5 a 17 años aduce como razones para
no estudiar los elevados costos educativos, la falta de dinero y la necesidad de
trabajar.
Para evitar que continúen estos radicales factores de discriminación, el Pacto
de Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras medidas de política que los
países deben aplicar para salir de las trampas de la pobreza implican inversiones
en educación y salud y que la gratuidad de la educación obligatoria es un propósito constante del derecho internacional de los derechos humanos.
26
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
DISPONIBILIDAD DE PERSONAL DOCENTE
Un elemento del núcleo esencial del derecho a la educación es el derecho a la
disponibilidad de personal docente suficiente y de calidad para atender la demanda de escolarización de toda la población menor de edad. Entre 1992 y 1999 hubo
crecimiento continuo del personal docente vinculado a la educación oficial preescolar, básica y media, pues de 208.536 se pasa a 312.492. A partir de 2000 empieza
un proceso de disminución hasta llegar, en 2004, a 279.563, es decir, 32.929 docentes
menos en un lapso de cinco años durante el cual la matrícula oficial crece en
812.530 niños y jóvenes.
El efecto de estos cambios se observa en la relación promedio de estudiantes
por profesor; mientras entre 1992 y 1999 pasa de 24.3 a 22.5, ésta comienza a aumentar en 2000 para ubicarse en 2004 en el punto más alto del período: 28.0 estudiantes
por docente. Téngase en cuenta que este promedio cobija situaciones diferenciadas para los niveles de educación preescolar, básica y media, así como para educación rural y urbana y que la elevación de los promedios produce situaciones de
hacinamiento en instituciones educativas que no cuentan con suficiente capacidad de aulas y espacios escolares y produce, además, ineficiencia en la labor pedagógica de los maestros.
De esta manera, la disminución de los aportes del presupuesto nacional se
acompaña por una disminución del personal docente y un aumento de la carga de
estudiantes por profesor que explica, en última instancia, los crecimientos de la
matrícula y puede ser responsable de la disminución de la calidad y de las razones
para no estudiar que aduce una parte de la población.
De otro lado, se observa la carencia de una política activa de formación, capacitación y perfeccionamiento continuo del personal docente, agravada por la confusión que ha traído desde el año 2002 la coexistencia de dos estatutos docentes que
crean profundo desconcierto respecto de la carrera profesional de los educadores.
Los últimos gobiernos han concentrado su atención en la evaluación docente,
que reviste importancia, pero deja de lado otras políticas necesarias para lograr
cambios significativos en las facultades de educación y en las escuelas normales
superiores, que permitan hacer de la educabilidad y la enseñabilidad el centro de
atención de las instituciones escolares y de la identidad del maestro, y que den
como resultado la disponibilidad de equipos de docentes con la capacitación pertinente y la formación pedagógica que conduzcan al gran cambio que la educación
requiere y demanda el país.
MODERNIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO
Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legislación respecto de la educación con lo cual ha cumplido los compromisos adqui-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
27
ridos en los pactos internacionales. No obstante, ello no es suficiente pues, si
bien es cierto que la plena realización del derecho a la educación puede alcanzarse de manera paulatina, la adopción de medidas legislativas no agota por sí
misma las obligaciones del Estado.
Los avances en temas estrechamente relacionados con la modernización del
servicio educativo, tales como los fines de la educación, la autonomía y el gobierno escolar, los manuales de convivencia, la formulación del Proyecto Educativo Institucional y del Plan Decenal de Educación, la organización del sistema
de información de la educación y del sistema de acreditación de la educación
básica y media, se han quedado a mitad de camino y no han logrado mover de
manera significativa los grandes indicadores del sistema escolar como la asistencia, la tasa efectiva de escolarización, la calidad y el nivel educativo de la población.
MARGINALIDAD DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL
EDUCATIVA
Para los grupos étnicos, la población desplazada por la violencia y el alto
número de pobres que existe en el país, la política educativa no ha alcanzado un
gran impacto. Es notable la continua falta de articulación entre el discurso y la
práctica. Las comunidades indígenas, los desplazados y el mismo Ministerio de
Educación Nacional denuncian que existe desconocimiento o desinterés de las
instancias regionales, locales y de funcionarios del Estado en cuanto a las políticas
establecidas.
Los grupos étnicos que aceptaron el valor e importancia de la escuela -no
obstante su resistencia ancestral a ella-, afirman que la educación formal que reciben está centrada en la homogenización y niega los valores y potencialidades de
cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta, para
ellos, la estrecha relación entre pensamiento y acción y que desconoce la educación por la práctica, por el hacer y el vivir.
La población desplazada está siendo atendida con modelos pedagógicos probados en condiciones urbanas y rurales que no corresponden a las situaciones
particulares del desplazamiento. En este caso, como en el de la atención psicosocial, es fundamental conocer los resultados del impacto de los programas para
valorar su aporte real a las soluciones educativas de los problemas que presenta
la población desplazada por la violencia.
LA EDUCACIÓN, FACTOR DE VULNERABILIDAD
De esta manera, la educación constituye factor significativo de vulnerabilidad de la población colombiana por efectos de la discriminación y exclusión que
28
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
la caracteriza, con sus secuelas sobre la desigualdad nacional. Cambiar esta situación demanda políticas especiales de equidad y calidad y acciones diferentes a las
que tradicionalmente se vienen aplicando, que empiecen por hacer de la educación una política de Estado y lograr una movilización a favor de ella que comprometa a toda la sociedad.
La vulnerabilidad mencionada recae particularmente sobre las poblaciones
de por sí más vulnerables como son los desplazados por la violencia, las comunidades afrocolombianas e indígenas y los grupos más pobres de la población que no
tienen cómo financiar los costos de matrícula, de pensión, de libros y textos escolares, de uniformes, de transporte escolar y de alimentación y nutrición para sus
hijos, dándose la situación de buen número de estudiantes que no asisten a la
escuela por física hambre o por tener que dedicarse a trabajar para conseguir
recursos para el sostenimiento de la familia.
DESARTICULACIÓN ENTRE LA PLANEACIÓN Y LAS NORMAS
El estudio muestra una ruptura fundamental de las políticas y la planeación
de la educación llevada a cabo por los gobiernos nacionales, con los mandatos
constitucionales, las normas nacionales y los pactos y convenios internacionales
suscritos por Colombia. Encuentra la Procuraduría, además, ausencia de políticas
eficaces que contribuyan a saldar la deuda que se tiene con la educación.
La revisión de los diferentes planes de desarrollo, el planteamiento de los
Objetivos del Milenio y las metas propuestas en Visión 2019 así lo confirman. Se
continúa trabajando con indicadores que sólo parcialmente dan cuenta de las verdaderas falencias del sistema educativo colombiano. En la práctica son débiles las
acciones para poner en funcionamiento las políticas de descentralización, el reconocimiento de la heterogeneidad regional, local e institucional y la diversidad de
los procesos cognitivos diferenciados por las condiciones familiares, sociales, económicas y culturales de la población.
En consecuencia, se vienen produciendo corrientes encontradas en el desarrollo educativo: las políticas, orientadas principalmente a resolver los problemas
de cobertura y eficiencia administrativa del sector, no han tenido correspondencia
con la acción de la pedagogía centrada en la escuela y el sujeto. Se ocasiona así un
vacío real en la acción por la tensión que genera la confrontación entre administrar y educar.
Por su parte, la investigación educativa ha limitado su campo de acción, al
dirigirse de manera casi exclusiva a conocer y comprender lo que sucede en casos
específicos de acción local e institucional, dejando de lado el conocimiento al que
antes estuvo dedicada en cuanto a la visión de la educación desde los conceptos
de la sociología, la economía y los indicadores de las condiciones de pobreza y
escolarización; esa investigación, aunque parcial, fue útil tanto para fundamentar
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
29
las primeras políticas de cobertura en un país que dejaba a la mayoría de la población condenada al ausentismo escolar, como para estimular la contribución de la
educación al mejoramiento de la calidad de vida.
En consecuencia, se ha producido una polarización entre las visiones locales
e institucionales y las visiones nacionales y globales de la educación que demanda
una nueva síntesis, pues las dos son complementarias, indivisibles e interdependientes.
La Procuraduría General de la Nación con pleno conocimiento de las diferencias entre regiones, de la diversidad étnica y cultural del país, de las variadas
condiciones económicas, sociales y ambientales de la nación y de otras formas que
identifican y diferencian a los grupos humanos del país, reconoce la importancia
de considerar pedagogías diferenciales. Por esa razón, el estudio centra su análisis
del derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos y plantea
una metodología cuyos indicadores dan cuenta del cumplimiento real de las obligaciones del Estado en cuanto al respeto y garantía que debe tener por los derechos de la persona en contexto.
La acción preventiva de la Procuraduría busca llamar la atención del gobierno nacional acerca de la necesidad de realizar acciones contundentes que conduzcan a superar una cierta inactividad deliberada del Estado que no toma las decisiones apropiadas y pertinentes para garantizar el derecho pleno a una educación
de calidad para toda la población colombiana.
Entendiendo que la política educativa aislada es insuficiente para atender las
necesidades que le competen, considera la Procuraduría que ésta debe estar profundamente imbricada con la política social y la política general para la satisfacción integral de las necesidades de las personas y que, además, requiere de una
articulación conceptual, programática y funcional que reconozca lo local y comprometa al centro en el estímulo de las autonomías y de la libertad de educar, sin
perder su función de coordinación, inspección y vigilancia.
30
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
31
Capítulo 1
CARACTERÍSTICAS
GENERALES DEL ESTUDIO
32
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
33
Capítulo 1
C ARACTERÍSTICAS
GENERALES DEL ESTUDIO
1.1 INTRODUCCIÓN
Son funciones del Procurador General de la Nación vigilar el cumplimento
de la Constitución y las leyes, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, defender los intereses de la sociedad, velar por el ejercicio diligente y
eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas5 .
En desarrollo de lo anterior, corresponde a las Procuradurías Delegadas en la
parte Preventiva y de Control, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las
funciones públicas y ejercer control sobre ellas, intervenir ante las autoridades
públicas para defender los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las minorías étnicas y
velar por la eficiente prestación de los servicios públicos, entre otras funciones6 .
Inscribe la Procuraduría General de la Nación las acciones preventivas en
materia de derechos humanos en una política institucional que parte de reconocer
que “la prevención de las violaciones de los derechos humanos es una función
esencial de los Estados, que surge del deber de respetar los derechos y libertades
reconocidos en los tratados y convenios aprobados por la comunidad internacional sobre derechos humanos y de garantizar su libre y pleno ejercicio. Pero también es un deber constitucional y una obligación democrática, en la medida en que
el ejercicio de la función preventiva se erige como uno de los principales baluartes
de un Estado social de Derecho como el colombiano”7 .
Para actuar en el terreno de la prevención cuenta la Procuraduría con un
marco conceptual y operativo cuyo eje es la comprensión de la persona humana
5
6
7
Constitución Política de Colombia, artículo 277.
Decreto 262 de 2000, artículos 23 y 24
Maya Villazón, Edgardo José. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en Materia de Derechos Humanos. Presentación. Bogotá, 2002
34
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
como el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales; así
mismo, considera que la acción preventiva debe estar fundamentada en el núcleo
esencial del correspondiente derecho, en este caso del derecho a la educación,
cuyos elementos constitutivos son universales, indivisibles e interdependientes.
Resalta la Procuraduría, además, el carácter flexible y dinámico de la prevención que exige un ejercicio imaginativo y permanente de construcción y contextualización para la valoración de sus acciones, pues estas pueden resultar irrelevantes si se las pone frente a un concepto estático; esta idea se relaciona con los
efectos que debe producir, ya que el estímulo de acciones estatales concentradas
en la reacción si bien devela la ausencia de políticas públicas, también origina y
fomenta una cultura de acción inmediatista, poco o nada propositiva y completamente carente de visión.
En este marco, evitar la violación de los derechos humanos denota al menos
dos cosas: establecer límites a aquellas acciones que consciente o inconscientemente pueden romper el equilibrio que representa el disfrute de los derechos y las
libertades individuales, y proporcionar las condiciones que contribuyan a solucionar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de los derechos humanos
en su conjunto, de donde surgen los conceptos de prevención-límite y prevención-acción8 .
El presente estudio sobre el Derecho a la Educación, se concibe dentro del
campo de la prevención-acción y, específicamente, se enmarca en el concepto
puntual de prevención establecido por la Procuraduría General de la Nación,
entendido “no sólo como marco teórico dentro del cual ha de moverse la acción
por desplegar, sino también como referente metodológico de la meta que se propone cumplir y como test de evaluación de la acción desplegada”.
Como consecuencia de la visión acerca de sus funciones y de la forma de
cumplirlas en el campo de los derechos humanos, la Procuraduría viene fortaleciendo la implementación de una política de protección de derechos económicos,
sociales, colectivos y culturales, entre los cuales la educación adquiere importancia central por el carácter preventivo que ella conlleva dado su papel determinante en la formación de capacidades y valores indispensables para la vida ciudadana
y en función de la obligación del Estado de atender de manera especial a la población sometida a condiciones de marginalidad o perteneciente a los grupos más
vulnerables de la sociedad.
La educación es un derecho humano reconocido en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. La Constitución Política de Colombia incluye
el derecho a la educación entre los derechos sociales, económicos y culturales y le
otorga, a la vez, la calidad de derecho fundamental de los niños.
8
Procuraduría General de la Nación. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en
materia de Derechos Humanos. Bogotá, 2002.
35
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
La educación comparte dos propósitos esenciales: la formación de capital
social y la formación de capital humano. En cuanto contribuye a la formación de
capital social, la educación colombiana busca la creación y desarrollo de competencias ciudadanas tales como la convivencia, la solidaridad, la participación colectiva en la creación de la sociedad, la formación para la paz, para la responsabilidad democrática, la pluralidad y la valoración de las diferencias.
La creación de capital social conlleva la formación cohesionada de grupos
humanos, de instituciones sociales y de sociedad civil, respetuosos de la diferencia
pues están basados en la confianza. La convivencia y las relaciones que se dan en
la familia, en la escuela, en el trabajo y en grupos que comparten determinados
intereses, constituyen instancias básicas de formación de capital social. En Colombia se ha encontrado que “la más clara política pública sobre el desarrollo del
capital social es la expansión de la educación”9 pues esta tiene “impacto positivo
en participación cívica, control social, participación política, jerarquía, solidaridad y mutualidad”, dimensiones analizadas en el estudio de Planeación Nacional
sobre capital social en Colombia.
En cuanto forma capital humano conjuntamente con otras áreas como la
salud, la nutrición y la cultura, la educación constituye el vehículo para el desarrollo del conjunto de capacidades productivas que un individuo adquiere por
acumulación de conocimientos generales o específicos a través de pedagogías que
contribuyen a la formación de la inteligencia social e individual y al fomento de
la creatividad y la innovación.
1.2 PROPÓSITOS DEL ESTUDIO
a.
Contribuir al fortalecimiento de la gestión preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
b.
Producir indicadores que den cuenta del estado de la educación y de su aporte a
la prevención de la violación de derechos humanos.
c.
Elaborar un modelo de evaluación que apoye el ejercicio de la Procuraduría General de la Nación para la vigilancia del desempeño de las funciones públicas
relacionadas con la educación.
1.3 OBJETIVOS
a.
9
Precisar los alcances del derecho a la educación en la perspectiva de los derechos
humanos y medir su estado de desarrollo en el país.
Departamento Nacional de Planeación. El Capital Social en Colombia. Estudio preparado por John
Sudarsky Rosenbaum. Bogotá, 2001.
36
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
b.
Evaluar el cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano con respecto
a la educación.
c.
Analizar los efectos de la Constitución Política sobre el desarrollo y sostenibilidad del derecho a la educación en Colombia.
1.4 FUENTES DOCUMENTALES
1.
Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948.
2.
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948.
3.
Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en
materia de enseñanza, 1960.
4.
Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, 1965.
5.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966.
6.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966.
7.
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, 1969.
8.
Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969.
9.
Convención Internacional sobre la represión y el castigo del crimen de apartheid, aprobada por ley de 1987.
10.
Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 1.989.
11.
Convención sobre los Derechos del Niño, 1990
12.
Declaración Mundial sobre Educación para Todos. La satisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje. Jomtien, Tailandia, 1990
13.
Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, 1992.
14.
Convención adicional a la convención americana sobre derechos humanos sobre
derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), 1998.
15.
Declaración del Milenio e Indicadores del Desarrollo Humano, septiembre de
2000.
16.
Declaración y programa de acción de la Conferencia Mundial contra el racismo,
la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, Durban 2001.
17.
Constitución Política de Colombia.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
37
18.
Ley General de Educación (115 de 1994) y Ley 715 de 2001(recursos y competencias).
19.
Planes Nacionales de Desarrollo.
20.
Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski.
21.
Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a la luz del
derecho a la educación. Prosedher, Defensoría del Pueblo.
22.
Derecho a la Educación. Defensoría del Pueblo.
23.
El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Prosedher, Defensoría del Pueblo.
24.
Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación. PGN.
25.
La diversidad étnica en Colombia. Alcances y desarrollo. PGN.
26.
Evaluación al programa de etnoeducación en Colombia, PGN.
Los datos que se trabajan en el estudio se obtienen, en su totalidad, de las
fuentes oficiales que permiten construir series para observar la evolución, estado
actual y tendencias de los indicadores de educación; se recurre, por tanto, a la
información del DANE, de Acción Social (Red de Solidaridad Social) de Presidencia de la República, del ICFES y del Ministerio de Educación Nacional.
La documentación utilizada para identificar las políticas, sus programas,
metas y resultados, así como los avances, limitaciones y situaciones críticas procede principalmente de fuentes oficiales: Ministerio de Educación Nacional, Departamento Nacional de Planeación, Sistema de Indicadores Sociodemográficos
para Colombia, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,
Corte Constitucional, Contraloría General de la República.
1.5 NIVELES EDUCATIVOS Y POBLACIONES OBJETO DEL ESTUDIO
Atendiendo los mandatos constitucionales y las políticas de desarrollo del
país, en el marco de los pactos y convenios internacionales, el estudio se concentra
en el análisis de los niveles de educación preescolar (grado cero), básica (primaria
y secundaria) y media, en la atención educativa a la población entre 5 y 17 años de
edad, y en la población de 18 y más años para medir los efectos que tiene sobre ella
la escolaridad.
La selección del grupo de población de 5 a 17 años se sustenta en el artículo
44 de la Constitución que declara la educación derecho fundamental de los niños
entendiendo que son niños, de acuerdo con la Convención sobre los Derechos del
Niño, los menores de 18 años.
El artículo 67 de la Constitución Política (CP) señala que la educación será
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, situación que no se opone a
38
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
la extensión que los gobiernos han venido realizando a través de los planes de
desarrollo en los cuales se programa la ampliación de cobertura hasta cubrir la
educación media que requiere una escolarización mínima de 12 grados, incluyendo uno de preescolar; el nivel propuesto como meta de desarrollo sólo se puede
alcanzar en forma regular a los 17 años de edad.
De otra parte y fundamentando las políticas oficiales, el artículo 356 de la
Constitución asigna recursos del situado fiscal para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media; mandato que fue ratificado por el Acto Legislativo 01 de 2001 mediante el cual se estableció el Sistema General de Participaciones y se mantuvo la destinación de recursos anteriormente determinada.
La meta nacional de cubrir la población hasta los 17 años de edad y de cursar
hasta el nivel de educación media armoniza con la política adoptada en la Segunda
Cumbre de las Américas en la cual los gobiernos se propusieron para el año 2010
asegurar al 100 por ciento de los menores el acceso a la educación primaria de
calidad y, por lo menos, al 75 por ciento de los jóvenes el acceso a la educación
secundaria de calidad, nivel que incluye la educación media colombiana.
Dicha meta se contempla también en las políticas de CEPAL que considera 12
años de escolaridad como el mínimo que requieren las personas para superar la
condición de pobreza, lo cual significa que menos años son importantes por cuanto abren el camino de la escolaridad pero no afectan de manera definitiva las
condiciones de la población10 .
Ahora bien, en cuanto a educación preescolar se incluye en el estudio únicamente el grado (cero) que se debe cursar a los cinco años de edad de acuerdo con
el artículo 67 de la Constitución, que de esta manera se antepone a la educación
primaria, pero ello no debe dejar de lado que, como derecho fundamental, el servicio educativo con sus características especiales debe cubrir a la población desde
la infancia; la Ley General de Educación propone una educación preescolar de tres
grados.
El estudio toma en consideración tres grupos de población para realizar sobre
ellos los análisis y producir los indicadores que den cuenta del desarrollo y sostenibilidad del servicio prestado por el Estado:
1.
Población en edad escolar
2.
Grupos étnicos:
a.
b.
c.
d.
3.
10
Indígenas
Afrocolombianos
Raizales
Rom (gitanos)
Población desplazada por la violencia
Cumbre de las Américas, UNESCO, OREALC. Proyecto Regional de Indicadores Educativos. Santiago de Chile.
39
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
La población en edad escolar corresponde a toda la población entre cinco y 17
años de edad del país, que habita en las zonas urbanas y rurales; incluye, por tanto
a la población de los grupos étnicos y a la población desplazada por la violencia o
cualquier otra agrupación que se construya o se focalice por presentar características particulares. Este grupo da información sobre el estado educativo de la población en todo el país en lo concerniente a indicadores cuantitativos y cualitativos del derecho a la educación y de las obligaciones del Estado.
En cuanto a las poblaciones de los grupos étnicos se toman las correspondientes a indígenas, afrocolombianos (negritudes), raizales y rom (gitanos); si bien se
presentan datos agregados para los cuatro grupos, es de tener en cuenta que cada
uno de ellos tiene características particulares que los hacen diferentes a los otros
y, aún más, entre los mismos grupos existen familias o agrupaciones que presentan
cosmovisiones diferenciadas que demandan estudios muy centrados y de tipo
monográfico.
La población desplazada por la violencia también se considera como grupo
aparte, a pesar de estar contabilizada en la población en edad escolar, por las
evidentes diferencias que presenta su condición de desarraigo y vulnerabilidad;
constituye, entonces, un caso particular que se revisa frente a las políticas que se
han definido para atender educativamente a esta población.
1.6 PERÍODO DE ANÁLISIS
El estudio busca dar cuenta de los cambios que se produjeron en la educación
del país por virtud de la Constitución Política de 1991, los efectos que ella tuvo
sobre la concepción de la educación, las normas que se produjeron para modernizar el sistema, la ubicación de la educación en los planes nacionales y locales de
desarrollo, el impulso que se ha brindado a la misma para impactar su cobertura
y calidad, y materializa estas observaciones en indicadores que permiten conocer
los cambios efectuados y los vacíos existentes.
Para ello, la mayoría de los datos que se refieren a la población en edad escolar cubren el período 1992 a 2004; los referidos a los grupos étnicos se limitan a
información más reciente pues no existe historia estadística que permita hacer
series de datos para observar los cambios positivos o negativos que se hayan presentado; la población desplazada por la violencia se estudia básicamente con la
información de la Red de Solidaridad Social que cubre los años 1995 a 2005.
1.7 ALCANCE DE LOS INDICADORES
A fines de los años noventa del siglo pasado se acogieron e impulsaron en el
país los conceptos de educabilidad y enseñabilidad como núcleos del saber peda-
40
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
gógico11 . La educabilidad, concebida como el marco del capital cultural con el cual
llegan los estudiantes a las instituciones escolares, el antecedente y la condición
familiar que lo acompañan, así como las características de la persona humana de
ser sujeto y objeto destinatario de acciones educativas.
La enseñabilidad, referida a una característica de la ciencia a partir de la cual
se reconoce que cada conocimiento científico está preparado desde su matriz fundamental para ser enseñable lo cual demanda la acción de la pedagogía para reconocerlo como tal y volverlo acción pedagógica a través de la didáctica12 .
En cabeza de los educadores y de las instituciones educativas, la educabilidad
y la enseñabilidad constituyen las líneas directrices de los procesos escolares, que
deben ser facilitados, estimulados y garantizados por el Estado.
En términos de resultados, la educabilidad y la enseñabilidad se logran cuando la gente que pasa por el sistema escolar satisface sus necesidades básicas de
aprendizaje, cuando, en visión de la comunidad internacional, la gente verdaderamente incorpora conocimientos útiles, habilidad de raciocinio, destrezas y valores, cuando se adquieren tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje
como los contenidos básicos del mismo requeridos parta que los seres humanos
sean capaces de sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de sus vidas,
tomar decisiones fundamentales y continuar aprendiendo, según las condiciones
de cada país y de cada cultura.13
La educación y la enseñanza no ocurren en abstracto, siempre tienen una
intencionalidad y una direccionalidad fijadas por referencia a lo que constituye la
realidad que condiciona dichos procesos y el marco comprensivo que de ella se
tenga.
Esta realidad es la que se pretende describir con los indicadores que se utilizan cuya cobertura es nacional, toman como punto de referencia los mandatos
constitucionales y legales, lo mismo que las políticas educativas formuladas en los
planes de desarrollo. La razón de esto estriba en la necesidad de dar cuenta de la
situación global de la educación mediante indicadores que permitan evaluar las
políticas y los resultados nacionales, observar el cumplimiento de las obligaciones
del Estado en cuanto al derecho a la educación, así como obtener una comprensión
que eventualmente sirva para orientar la formulación de nuevas políticas a través
11
12
13
Decretos 3012 del 19 de diciembre de 1997 y 272 del 11 de febrero de 1998 por los cuales se adoptaron disposiciones para el funcionamiento de las escuelas normales superiores y los programas académicos de pregrado y postgrado en educación.
Ministerio de Educación Nacional. Hacia un sistema nacional de formación de educadores. Escuelas
Normales Superiores, Programas Académicos de preparado y postgrado en educación. Santafé de
Bogotá, 1998.
Declaración Mundial sobre Educación para Todos. La Satisfacción de las Necesidades Básicas de
Aprendizaje. Jomtien, 1990.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
41
de planes de desarrollo nacionales, o para señalar de manera adecuada propósitos
a más largo plazo como los que guardan relación con los Objetivos del Milenio de
Naciones Unidas o con la Visión 2019 del país, ubicados en el campo de la prevención-acción del derecho a la educación.
Es natural que los conceptos y datos utilizados en cuanto valores absolutos
o relativos conllevan diferencias significativas al ser aplicados a situaciones particulares, siendo algunas de ellas de manera evidente y en forma afortunada mejores que los promedios nacionales y, otras, desafortunadamente peores y que
demandan mayor atención por parte del Estado.
Si bien, los indicadores relacionados con los elementos que conforman el
núcleo esencial mínimo del derecho a educación son los de mayor visibilidad por
cuanto están cuantificados y se pueden observar históricamente, no debe dejarse
de lado que ellos son resultado del cumplimiento de las obligaciones del Estado
que, así no estén documentadas ni investigadas de la misma manera, si presentan
efectos no deseados sobre el desarrollo nacional y sobre la construcción de futuro
para el país.
Los indicadores cuantitativos dan una radiografía de validez general para el
período de trece años que se toma en consideración, pero pueden causar desacuerdos en el análisis de situaciones interanuales en las cuales aparecen saltos inexplicables por su magnitud, positiva o negativa, sin que hayan sido suficientemente
estudiados para determinar su origen, ya sea motivado por factores estadísticos
no controlados, por sobre o subestimaciones inadvertidas o por falta de contrastar
los datos para observar los efectos integrales de, por ejemplo, los crecimientos en
matrícula frente a las pérdidas por deserción.
De todos modos, en el trabajo se realiza un esfuerzo especial por obtener una
metodología que permite una mirada comprehensiva de los elementos del núcleo
esencial del derecho a la educación en cuanto universales, indivisibles e interdependientes.
42
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
43
Capítulo 2
DERECHO A LA EDUCACIÓN
Y OBLIGACIONES DEL ESTADO
44
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
45
Capítulo 2
D ERECHO A LA E DUCACIÓN
Y OBLIGACIONES DEL E STADO
2.1 INTRODUCCIÓN
La educación es un derecho exigible como derecho de la persona y justiciable
como obligación del Estado; así se desprende tanto de los pactos y convenios
internacionales, incluidos en ellos la Convención de Viena de acuerdo con la cual
todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena
fe14 , como de la Constitución Política que establece los derechos fundamentales,
los derechos sociales, económicos y culturales y las garantías de protección y
aplicación de los derechos.
Por ello, este estudio empieza por reconocer el significado del derecho a la
educación en la perspectiva de los derechos humanos y las obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado. En uno y otro caso confluyen los principios
adoptados por la comunidad internacional y las formulaciones constitucionales
vigentes.
En la aplicación de indicadores para evaluar el impacto de las políticas gubernamentales ha existido la tendencia a privilegiar aquellos que demuestran crecimiento cuantitativo con descuido de los que dan cuenta del desarrollo integral de
un sector o de un programa; este sesgo contribuye a identificar características
limitadas de la población supuestamente beneficiaria de las acciones del Estado y
se convierte en factor negativo que coadyuva a ocultar desigualdades reales e
inequidades en la consecución de metas. Caso similar sucede con la formulación
de planes y programas que, en últimas, terminan manteniendo o aumentando la
vulnerabilidad de la población excluida.
Estas razones han conducido a la comunidad internacional y a los Estados a
definir el núcleo esencial de cada derecho, compuesto por elementos mínimos no
negociables que se interrelacionan e interactúan entre ellos y con otros elementos
14
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Viena, 23 de mayo de 1969.
46
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
del ambiente, en los cuales convergen diferentes líneas de acción para dar sentido
y significado a las políticas gubernamentales.
Cuando la educación se analiza desde la perspectiva de los derechos humanos, su visión integral se vuelve inevitable y los indicadores que la evalúan se
hacen complejos para mostrar desde diferentes ángulos pero con el mismo fin el
valor de los procesos y los resultados y su contribución al cumplimiento de los
propósitos trazados.
De ahí la necesidad de precisar el derecho a la educación, como derecho de
la persona, para correlacionar los elementos que constituyen su núcleo esencial,
con las obligaciones que adquiere el Estado social de derecho para la realización
efectiva del derecho a la educación de modo que ésta contribuya a la formación de
una sociedad pluralista, tolerante y participativa.
El análisis que se realiza a continuación acerca del núcleo esencial del derecho a la educación y las obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado,
sirve de fundamento para formular luego los indicadores correspondientes. Naturalmente, la misma base filosófica sobre los derechos humanos ha de ser aplicada
para analizar los compromisos de la familia y de la sociedad con la educación, así
como los desarrollos regionales y locales, o las obligaciones de las instituciones
educativas.
2.2 NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
La educación es un derecho de la persona reconocido universalmente. La
Constitución Política de Colombia otorga a la educación de los niños la calidad de
derecho fundamental.
El ejercicio integral de este derecho se desarrolla en cuatro dimensiones complementarias, referidas 1) al ejercicio del derecho en cuanto derecho fundamental
-“cuando el titular del derecho a la educación es un menor de edad y cuando la
amenaza o violación del derecho implica la vulneración de otro derecho fundamental”15 (conexidad)-, 2) al respeto de los derechos humanos en la educación, 3)
a la educación (formación) en derechos humanos y 4) a la práctica de los derechos
humanos desde la educación.
Estas dimensiones están llamadas a constituir el centro de la cultura escolar y
el eje de la formación para obtener de la escuela un resultado que dé sentido humano
a las interacciones sociales, familiares, laborales, profesionales y ciudadanas.
En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el
pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los
derechos de los demás y a las libertades fundamentales; con ella se favorece la
comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos ét15
Defensoría del Pueblo, Colombia. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derecho a la
Educación. Pág. 28. Bogotá, 2003.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
47
nicos y religiosos16 . Para cumplir este propósito institucionalmente, existen los
sistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y la sociedad y las políticas de cobertura, eficiencia, calidad y pertinencia de la educación.
En este contexto, corresponde a la institución escolar hacer de los derechos
humanos una pedagogía que oriente todas las relaciones que se presentan a su
interior ya sea en los procesos formales de educación o en las actividades no formales e informales que contribuyen a crear lazos de solidaridad y ambientes
amables de aprendizaje, de enseñanza y de respeto y relación entre los miembros
de la comunidad educativa, a partir de reconocer como sujetos de derechos a los
niños y jóvenes; es decir, la educación y la institución escolar es un espacio obligado de práctica formativa y de aplicación y respeto de los derechos humanos.
También corresponde a la institución educativa formar en derechos humanos. La escuela ha de responder no sólo por la creación y el fortalecimiento de la
cultura académica y de las competencias que guardan relación con la apropiación
y uso del conocimiento; su responsabilidad incluye en primer lugar la formación
del capital social que demanda la nación, el cual está indisolublemente ligado con
la formación de competencias asociadas con los derechos humanos, con la capacidad de convivir pacíficamente, de participar democráticamente en los asuntos
públicos, de valorar la diferencia y de aceptar la pluralidad, es decir, con una
formación plena para el reconocimiento de los derechos de los demás.
En esta vía, la docencia académica se convierte en vehículo inmejorable para
formar en libertad y para la libertad, y tiene el encargo de “capacitar a todas las
personas para participar efectivamente en una sociedad libre”17 .
De igual manera, las instituciones educativas están obligadas a realizar prácticas sociales permanentes en el entorno de su actividad para reconocer a los
demás, manifestar activamente la solidaridad con los vecinos, ser factor de prevención de la violación de los derechos humanos, de respeto y práctica libre de los
derechos civiles y políticos, así como vigilante de los derechos colectivos y de los
derechos sociales, económicos y culturales de la humanidad, teniendo en cuenta
que la educación es un escenario privilegiado para el reconocimiento de las interacciones que existen en el campo de los derechos humanos.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su proclama convoca
a los individuos y a las instituciones para que “promuevan, mediante la enseñanza
y la educación, el respeto a estos derechos y libertades y aseguren por medidas
progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación
universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como
entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción”18 .
16
17
18
Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas el 10 de
diciembre de 1948.
Pacto Internacional de Derechos económicos, Sociales y Culturales. Aprobado el 16 de diciembre de 1966.
Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas al 10 de
diciembre de 1948.
48
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La educación, afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el
Derecho a la Educación, desempeña un papel multiplicador de derechos y tiene
importancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades19.
El derecho a la educación se desenvuelve como una práctica compleja con
una acción transversal presente en todo el proceso escolar, que orienta las relaciones e interacciones entre los actores de la educación, brinda fundamento a los
currículos y soporte a la administración y gestión institucional, guía los procesos
de comunicación interna y externa, sirve de base a la formación del capital humano y vela por que las políticas de formación con énfasis social, económico, tecnológico, científico, cultural o de cualquier otra índole reconozcan siempre los derechos y libertades propias así como los derechos y libertades de los otros, para
hacer de ello una práctica pedagógica efectiva ligada a las condiciones y demandas
contextuales.
La educación, además de constituir un derecho de la persona es un servicio
público que tiene una función social y, por tanto, exige del Estado el cumplimiento
de obligaciones inherentes a los derechos fundamentales de carácter prestacional
los cuales, dice la Corte Constitucional, “tienen un doble contenido. En primer
lugar, se componen de un núcleo esencial mínimo, no negociable en el debate
democrático, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la
acción de tutela. En segundo término, se integran de una zona complementaria,
que es definida por los órganos políticos atendiendo a la disponibilidad de recursos y a las prioridades políticas coyunturales”20 .
El núcleo esencial mínimo, no negociable, del derecho a la educación está
constituido por cuatro elementos con características universales, indivisibles, interrelacionados e interdependientes y en correspondencia con cuatro obligaciones
para el cumplimiento de las cuales el Estado tiene el compromiso de “desarrollar
actividades regulares y continuas para satisfacer las necesidades públicas de educación”21 :
Derecho a la disponibilidad
Derecho de acceso al sistema
Derecho a la permanencia
Derecho a la calidad
Obligación de asequibilidad
Obligación de accesibilidad
Obligación de adaptabilidad
Obligación de aceptabilidad
En el marco de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, diferentes pactos y convenciones internacionales han reconocido y ratificado el derecho
a la educación y, mediante ellos, los Estados han acordado garantías y responsabilidades exigibles en cuanto a su cumplimiento; tal sucede con la Declaración Ame19
20
21
Citada en: Defensoría del Pueblo. Prosheder. Sistema de seguimiento y evaluación de la política
pública educativa a la luz del derecho a la educación. Bogotá, 2004.
Corte Constitucional (1998). Sentencia SU 225, mayo 20 de 1998.
Corte Constitucional (1994). Sentencia T 380 de 1994.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
49
ricana sobre los Deberes y Derechos del Hombre (1948), la Convención de UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza (1960),
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convención Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales - Protocolo de San Salvador- (1998), y la Convención
sobre los Derechos del Niño (1990)
La Declaración Americana sobre los Deberes y Derechos del Hombre, suscrita en Bogotá en 1948, reconoce el derecho de toda persona a la educación, inspirada
en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas, con el fin de que
se capacite, en igualdad de oportunidades, para lograr una digna subsistencia, el
mejoramiento del nivel de vida y para ser útil a la sociedad.
En 1960, por la Convención de UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza, los Estados Partes se comprometieron a
hacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria, generalizar y hacer accesible
a todos la enseñanza secundaria en sus diversas formas y, hacer accesible a todos,
en condiciones de igualdad total y según la capacidad de cada uno, la enseñanza
superior.
Esta Convención demarcó el concepto “discriminación” para referirse con él
a toda distinción, exclusión, limitación o preferencia, fundada en la raza, el color,
el sexo, el idioma, la religión, las opiniones políticas o de cualquier otra índole, el
origen nacional o social, la posición económica o el nacimiento, que tenga por
finalidad o por efecto destruir o alterar la igualdad de trato en la esfera de la
enseñanza y, en especial excluir a una persona o a un grupo del acceso a los diversos grados y tipos de enseñanza, limitar a un nivel inferior la educación de una
persona o de un grupo, instituir o mantener sistemas o establecimientos de enseñanza separados para personas o grupos, o colocar a una persona o a un grupo en
una situación incompatible con la dignidad humana.
Mediante el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966, los Estados que lo adoptaron reconocen el derecho de toda persona
a la educación, convienen en que ella debe orientarse hacia el pleno desarrollo de
la personalidad humana y del sentido de su dignidad, a fortalecer el respeto por
los derechos humanos y las libertades fundamentales y orientarse a capacitar a
todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, a favorecer
la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los
grupos raciales, étnicos o religiosos.
Los acuerdos anteriores fueron ratificados y ampliados por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador; luego, en
1990, la Convención sobre los Derechos del Niño, al referirse exclusivamente a
este segmento de la población, entendido por tal el grupo de personas menores de
18 años de edad, expresa el acuerdo de los Estados Partes en cuanto a que la
educación debe estar encaminada a desarrollar la personalidad, las aptitudes y la
50
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades, inculcarle
el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, así como el respeto de sus
padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores
nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya.
En lo reciente, Naciones Unidas, a través de la Relatora Especial sobre el
Derecho a la Educación, considera que los derechos humanos requieren el empleo
deliberado de la educación para eliminar la exclusión y la discriminación, y para
realizar todos los derechos humanos de todos y todas22 .
Por su parte, el nuevo Relator Especial de Naciones Unidas, al iniciar su
gestión, recuerda en el marco de esta organización, que “la educación es un derecho humano y su contenido procura dignificar la vida en todos sus sentidos. Estas
expectativas motivan a pensar en la necesidad de regresar a una concepción de
sociedades más que de economía y comprender que la buena educación produce
buenos conocimientos, y también capacidades adecuadas. El respeto a los derechos humanos es una premisa para el desarrollo de la personalidad, que implica
construcción de conocimiento, habilidades, destrezas y valores que permitan a los
individuos progresar en paz en la realización de los derechos humanos de todas
las personas”23 .
Todo lo anterior constituye el marco de política internacional que ampara el
derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos, fundamentado
en una filosofía de base humanística que reconoce la integralidad del hombre, de
sus relaciones con sus semejantes, con los factores sociales, ambientales, culturales, familiares y económicos que lo rodean y hacen de él un sujeto colectivo. Pero,
no basta con estas declaraciones; ellas tienen su materialización en dos elementos
principales, la obligatoriedad y la gratuidad.
La Declaración Universal de Derechos Humanos señala que la instrucción
elemental será obligatoria y gratuita. Declaración ratificada por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para el cual la enseñanza
secundaria y la técnica y profesional, debe ser generalizada y accesible a todos, en
particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita, así como la
enseñanza superior que también debe hacerse accesible a todos sobre la base de la
capacidad de cada uno, buscando la implantación progresiva de la gratuidad.
Revisados los anteriores textos es pertinente recordar que, según el artículo
93 de la C.P., los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso
22
23
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión de Derechos Humanos. Los derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educación. Informe de la Relatora Especial, Katarina
Tomasevski. Bogotá, diciembre 19 de 2003
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El
Derecho a la Educación. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación. Vernor Muñoz
Villalobos. 17 de diciembre de 2004
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
51
que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de
excepción, prevalecen en el orden interno. Por ello, los derechos y deberes consagrados en la Carta se interpretan de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
En este sentido, es de observar que en el terreno de la educación y los derechos humanos existe armonía entre la Constitución y el contenido de los convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia. El Constituyente de 1991
consagró en el artículo 44 el derecho fundamental de los niños a la educación,
junto con los derechos a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social,
la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser
separado de ella, el cuidado y amor y la cultura.
Por su parte, el artículo 67 de la Constitución Política, incluido en el capítulo
referido a los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, consagra la educación
como derecho de la persona; en este campo de los derechos fija a la educación la
finalidad de conseguir el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los
demás bienes y valores de la cultura, junto con el propósito de formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, lo mismo
que en la práctica del trabajo y la recreación para el mejoramiento cultural, científico y tecnológico y para la protección del ambiente.
Pues bien, en este marco de referencia se inscribe el núcleo esencial mínimo
del derecho a la educación y los elementos que lo conforman, cuyo contenido
múltiple comprende el derecho de disponibilidad, condición indispensable para
que toda la población transite por los derechos de acceso al sistema, en la edad
considerada adecuada para ello, de permanencia para completar los ciclos educativos y de calidad en un proceso de crecimiento gradual y sin discriminación
alguna.
El derecho a la disponibilidad del sistema educativo faculta, de acuerdo con
la visión de la Defensoría del Pueblo, a todas las personas a exigir que existan
suficientes instituciones y cupos educativos para que el interesado en acceder al
sistema pueda hacerlo cuando quiera, y obliga al Estado a satisfacer plenamente
la demanda del servicio de educación por medio de oferta privada y pública. La
disponibilidad de oferta pública se concreta en la existencia de un sistema público
de educación y presupone la existencia de la infraestructura y el personal docente
mínimos requeridos para lograr una cobertura básica en todo el territorio nacional.
El derecho de acceso al sistema educativo implica el derecho que tiene toda
persona de acceder, sin discriminación alguna a la educación pública gratuita en
los niveles básicos de enseñanza. El derecho a la permanencia consiste en que los
estudiantes matriculados en un establecimiento educativo tienen derecho a permanecer allí, conservando su ambiente de estudio y los vínculos emocionales y
afectivos desarrollados dentro del mismo. El derecho a la calidad es el derecho de
los estudiantes a recibir una educación apropiada y con todos los ingredientes de
calidad requeridos para alcanzar los fines y objetivos consagrados constitucional
52
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconómicas o culturales
sean un obstáculo para ello24 .
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
2.3 OBLIGACIONES DE RESPETO Y GARANTÍA
POR PARTE DEL ESTADO
La primera obligación del Estado en relación con el derecho constitucional de
la persona a la educación es garantizar el núcleo esencial mínimo no negociable de
este derecho constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la permanencia, el derecho a la disponibilidad y el derecho a la calidad, elementos cuya
materialización en Colombia son objeto del análisis estadístico que se presenta
luego.
Esta obligación es correlativa con las establecidas por el artículo 67 de la C.
P. y con la declaración de la educación como servicio público con función social;
de acuerdo con tal artículo, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de
la educación; pero esta responsabilidad no puede ser aislada ni excluyente para
cada una de dichas organizaciones: se impone una acción solidaria para actuar de
consuno en propósitos que deben ser compartidos.
Al Estado corresponde coordinar la formulación de propósitos, la realización
de acciones y la evaluación de resultados para obtener las políticas más adecuadas
a las condiciones nacionales, con la participación de las diferentes organizaciones
involucradas y dar el mejor uso a los recursos públicos.
24
Defensoría del Pueblo. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos económicos,
sociales y culturales. Derecho a la educación. Bogotá, 2003.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
53
En este contexto, el Estado colombiano debe cumplir en forma articulada las
siguientes obligaciones de origen constitucional para garantizar el derecho a la
educación:
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación,
velar por la calidad de la educación, por el cumplimiento de sus fines y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos,
garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo,
participar, con las entidades territoriales, en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales.
Complementariamente, el artículo 68 de la C. P. establece otras obligaciones
de respeto y garantía por parte del Estado, como son:
la facultad de los particulares para fundar establecimientos educativos,
el derecho de la comunidad educativa de participar en la dirección de las instituciones de educación,
el derecho de los padres de familia de escoger el tipo de educación para sus hijos
menores,
el derecho de las personas a no recibir en forma obligada educación religiosa en
los establecimientos del Estado,
la garantía de que la educación esté a cargo de personas de reconocida idoneidad
ética y pedagógica,
la profesionalización y dignificación de la actividad docente.
Estos mandatos constitucionales se corresponden con las cuatro características interrelacionadas y fundamentales que deben tener las escuelas, de acuerdo
con lo propuesto por la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación, acogidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1999 como
elemento sustancial de la aplicación del Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC: la asequibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad que constituyen las obligaciones de respeto y garantía
de la educación por parte del Estado. En términos de las Naciones Unidas estas
características se conciben así25 :
25
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 21º periodo de sesiones, 15 de noviembre a 3
de diciembre de 1999. Aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General 13.
54
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
OBLIGACIONES DE GARANTÍA Y RESPETO POR PARTE DEL ESTADO
a)
Asequibilidad. De acuerdo con esta característica, debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente, asequibles a todas las personas para
asegurar la accesibilidad universal a la educación. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores en el contexto de desarrollo en el que
actúan; por ejemplo, edificios, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua
potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.;
b)
Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación. La accesibilidad consta de tres dimensiones:
i) No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a
los grupos vulnerables de hecho y de derecho.
ii) Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya
sea por su localización geográfica de acceso razonable o por medio de la tecnología moderna.
iii) Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos.
c)
Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a
las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a
las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.
d)
Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas
de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad.
Debido a que forman parte del bloque de constitucionalidad es preciso registrar aquí algunas de las declaraciones principales de los pactos y convenios internacionales que se refieren específicamente a las obligaciones del Estado en el campo de la educación.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
55
La Declaración Universal de los Derechos Humanos proclama que la educación elemental y fundamental debe ser gratuita, declaración ratificada por el PIDESC, pacto que además establece para los Estados Partes la obligación de generalizar y hacer accesible a todos la enseñanza secundaria, así como la superior
sobre la base de la capacidad de cada uno.
Por su parte, la Convención de los Derechos del Niño reconoce el derecho de
estos a la educación en condiciones de igualdad de oportunidades, para lo cual es
necesario que los niños tengan acceso a información y orientación educativa, se
fomente la asistencia regular a las escuelas y se tomen las medidas pertinentes
para reducir las tasas de deserción escolar.
Estos compromisos han sido acogidos constitucionalmente por el Estado,
como se mencionó arriba. En cuanto servicio público, la educación es constitucionalmente inherente a la finalidad social del Estado, por lo cual es deber de este
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional para
contribuir al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, hecho que demanda prioridad en la asignación de recursos presupuestales
junto con las áreas de salud, de saneamiento ambiental y de agua potable, según
lo ordenado por el artículo 366 de la C.P.
Los mandatos constitucionales y los pactos internacionales suscritos por Colombia sobre derechos humanos y derechos fundamentales son, precisamente, los
que hacen justiciable el derecho a la educación y exigibles las obligaciones del
Estado para lograr su cumplimiento. De ahí que la educación esté cobijada por el
artículo 86 de la Carta Política referida a la acción de tutela para reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legislación respecto de la educación con lo cual ha cumplido los compromisos adquiridos en los pactos internacionales; también se ha avanzado en los aspectos cuantitativos. No obstante, ello no es suficiente pues, si bien es cierto la plena realización
del derecho a la educación puede alcanzarse de manera paulatina, la adopción de
medidas legislativas, no agota por sí misma las obligaciones del Estado; cumplir
los compromisos básicos relacionados con la educación no puede entenderse como
política de plazo indefinido; establecidas las obligaciones, como lo hacen la Constitución, las normas y los planes de desarrollo, es imperativo dar cumplimiento
debido a ellas y proceder, como lo establece la Observación General 13 del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo más expedita y eficazmente
posible con miras a lograr los objetivos propuestos.
Sobre este particular el Comité de DESC pone de relieve que, aunque se
demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que cada Estado se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de
los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna
56
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización,
de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción.
Una observación adicional se refiere al espacio del Estado entendido territorial y políticamente. Colombia, además de ser un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, es un país descentralizado, con autonomía
de las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar los recursos y participar en las
rentas nacionales.
Estas definiciones se materializan de varias maneras; una de ellas, que tiene
importancia especial en este estudio, se refiere a los planes de desarrollo. En efecto, la Constitución ordena la elaboración de planes nacionales de desarrollo conformados por una parte general y un plan de inversiones; la primera contiene los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias de la política económica social y
ambiental; el plan de inversiones públicas debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional26 .
En armonía con estos planes, las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo
con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado
de las funciones que les sean asignadas por la Constitución y la ley.
Bajo estas condiciones, la labor de coordinación del Estado nacional cubre las
acciones de las entidades territoriales tanto para la planeación, programación y
regulación de los proyectos y procesos educativos, sin detrimento de la autonomía
de las regiones ni de los establecimientos escolares, como para la asignación y uso
de los recursos financieros. Así mismo, la acción del Estado debe ser transversal
en el cumplimiento de sus obligaciones teniendo en cuenta que los derechos de
asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad son complementarios,
se interrelacionan e interactúan entre sí para obtener el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Es de recordar que la Constitución (art. 366) otorga al gasto público social
prioridad sobre cualquier otra asignación.
26
Constitución Política de Colombia, artículo 339
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
57
Capítulo 3
POBLACIÓN EN EDAD
ESCOLAR
58
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
59
Capítulo 3
P OBLACIÓN
EN EDAD ESCOLAR
3.1 INTRODUCCIÓN
Para dar cuenta del desarrollo de la educación colombiana y de las tendencias
que se observan en cuanto a la sostenibilidad del mismo en la perspectiva de los
derechos humanos, es preciso identificar indicadores que muestren su evolución
y estado actual y permitan observar la progresividad, la regresividad en caso de
que ella se diera, o el ritmo de avance, con el propósito de medir, en cada caso, el
impacto de las políticas públicas tanto en su formulación como en su aplicación.
Colombia tiene tradición en la aplicación de indicadores para elaborar diagnósticos sobre el estado de la educación, formular políticas y evaluar sus resultados. Desde el punto de vista técnico se dispone de un sistema que hace posible
conocer con bastante detalle los aspectos que explican cada factor que interviene
en la educación, especialmente en los terrenos cuantitativos y de la administración y eficiencia del servicio.
No obstante ello, y con el fin de obtener una visión global del cumplimiento
del derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos, es pertinente efectuar una selección y recontextualización de indicadores de modo que se
logre identificar aquellos que son centrales para el conocimiento público del sector, sin detrimento de que indicadores específicos den cuenta de las situaciones
particulares en que se desenvuelve determinado problema.
Con este propósito, Naciones Unidas viene estudiando formulas distintas de
elaborar indicadores que permitan utilizar o programar de manera más eficiente
los sistemas estadísticos, proponer políticas y evaluar resultados, que admitan
comparabilidad internacional y estén de acuerdo con las condiciones de desarrollo
nacionales y las principales necesidades de la población en el mundo.
Este trabajo se inscribe en el mismo marco de preocupación y presenta un
conjunto de indicadores que permite conocer el grado de desarrollo del derecho
a la educación en la perspectiva de los derechos humanos. Los resultados que
muestra sirven de base para analizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado y los factores que sustentan u obstaculizan los logros.
60
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Se centra la atención en el estado de desarrollo de la educación de toda la
población con derecho a ella en la estructura formal del sistema educativo, en la
atención que brinda el sector oficial y en los temas asociados con la calidad de la
educación para dar cuenta de los derechos de acceso al sistema, de permanencia
y de calidad. La disponibilidad se asocia con las condiciones de asequibilidad y
demás elementos que conforman el núcleo esencial del derecho a la educación en
cuanto a las obligaciones que corresponde cumplir al Estado.
3.2 INDICADORES DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
El avance logrado por el país en la satisfacción del derecho a la educación,
analizado desde el derecho al acceso, se refiere fundamentalmente a los aspectos
relacionados con la cobertura escolar medida, en primer lugar, en función de la
asistencia e inasistencia a las instituciones educativas por parte de la población en
edad de hacerlo, a la participación de los sectores oficial y privado en la matrícula
para evaluar la respuesta del Estado a la demanda por educación, a la participación de la población por deciles de ingreso con el propósito de observar el nivel
de atención que se presta a la población más necesitada del subsidio estatal, y a la
tasa efectiva de escolarización que constituye una medida nueva en la estadística
educativa y tiene el propósito de dar mayor alcance al concepto de eficiencia al
reconocer que la escolarización se logra no con la simple matricula sino con la
aprobación del curso o nivel correspondiente y con la adquisición de las competencias y logros programados escolarmente.
El derecho a la permanencia se basa en dos indicadores, los estudiantes que
terminan el nivel de educación primaria, secundaria y media y el nivel educativo
de la población de 18 y más años de edad; estos indicadores suplen a los de retención escolar en cohorte cuyo uso se ha venido cuestionando por la insuficiencia de
información estadística para reconstruir las cohortes con algún grado de confiabilidad. El nivel educativo de la población obtenido a través de las encuestas de
calidad de vida permite observar los resultados del sistema educativo en la vida
del país y constituye un factor importante para analizar los cambios que puede
presentar la sociedad en su conjunto o la fuerza de trabajo en forma particular
El derecho a la calidad toma como base los dos instrumentos con que cuenta
el país para hacer estudios censales: las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado;
las primeras sólo se utilizan en los aspectos de competencias ciudadanas por constituir un vehículo privilegiado para analizar la educación desde el punto de vista
de la formación de capital social y, en particular, para comprender las realizaciones educativas en el campo de los derechos humanos. Los Exámenes de Estado
tienen la responsabilidad de dar cuenta de la formación de capital humano a través del desarrollo de competencias académicas.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
61
3.2.1 Derecho de acceso
a.
Asistencia e inasistencia de la población de 5 a 17 años
Los planes nacionales de desarrollo han persistido en proponer, entre sus
metas, la cobertura que se quiere obtener para la población en edad escolar, decisión con la cual se formulan proyecciones presupuestales y se evalúan luego los
logros alcanzados. Atender el acceso a la educación constituye la entrada natural
al sistema, la forma de combatir en su fuente el primer factor de exclusión y la base
para obtener los otros objetivos de la educación.
El primer plan nacional de desarrollo, elaborado luego de la reforma constitucional de 1968, incluyó un programa de extensión de la escolaridad consistente
en ampliar progresivamente el servicio educativo para que la población en edad
escolar pudiera cursar a corto plazo un mínimo de cinco grados.27 Treinta y dos
años después, el primer programa del sector educativo incluido en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” es la ampliación de cobertura en
educación preescolar, básica, media y superior, con la meta de crear, en los niveles
de preescolar a media, 1.500.000 cupos para elevar la escolarización bruta de 82%
a 92%.28 El mismo propósito fue planteado en La Revolución Pacifica, el año en
que se publicó la nueva Constitución, al extender la política de escolarización
hasta los once grados29 .
La formulación de la meta en los dos extremos del tiempo de la planeación en
Colombia, muestra un cambio significativo: mientras en 1970 la meta era la educación primaria, la cual cobijaba al segmento de población de 7 a 11 años, la meta
actual es la educación desde el preescolar hasta la media, tomando como objeto de
política un segmento más amplio de población. El cambio de grupo etario tiene
origen constitucional debido, en primer lugar, a que el constituyente de 1991 declaró la educación derecho fundamental de los niños (menores de 18 años de acuerdo con la Convención sobre los Derechos del Niño), y ordenó la financiación de
la educación pública en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) y
media, a la vez que estableció la obligatoriedad entre los 5 y los 15 años de edad;
para la Constitución anterior sólo era obligatoria la educación primaria.
Tomando como base la determinación constitucional de 1991, el cuadro No.
1 muestra la evolución que ha tenido la asistencia escolar (matrícula de la población entre 5 y 17 años de edad) y la inasistencia (también de la población entre 5
y 17 años de edad) en el período transcurrido entre los años 1992 y 2004, con
27
28
29
Ministerio de Educación Nacional. La planeación educativa en Colombia 1950 – 1986. Las cuatro
estrategias. Pág. 251. Bogotá, 1986.
Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006. Hacia un Estado
Comunitario. Pág. 173. Bogotá, 2003.
Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico y
Social 1990-1994. Santafé de Bogotá, 1991.
62
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
referencia a la población total del mismo grupo de edad. Esta comparación se
realiza sin tener en cuenta la correspondencia de edad de la población matriculada
con el grado que se debería estar cursando.
Analizado en cifras absolutas se observa un crecimiento de la asistencia escolar de la población de 5 a 17 años que pasa de 6.347.185 en 1992 a 9.486.837 en 2004,
con una diferencia positiva de 3.139.652, superior al crecimiento de la población
que para el mismo período fue de 1.387.688.
Como consecuencia del crecimiento de la matrícula del grupo de 5 a 17 años,
en el período posterior a la Constitución de 1991 decrece la inasistencia escolar de
este mismo grupo al bajar de 4.261.221 en 1992 a 2.509.257 en 2004.
El decrecimiento de la inasistencia no es continuo; el período transcurrido
entre los años 1999 y 2001 presenta serias variaciones en el cambio de los indicadores como se observa en este caso y en los demás que se analizan luego, en cuyo
origen se encuentra la crisis de 1999. Así por ejemplo, entre los años 2000 y 2001 en
lugar de disminuir, la inasistencia aumentó en 334.783 personas; luego empezó
nuevamente a descender para ubicarse en el año 2004 en el mismo nivel que tenía
en 2000.
CUADRO NO. 1
ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD TOTAL
1992-2004
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
Los logros alcanzados en el período de 13 años son relativos y muestran que
la deuda social en al campo de la educación continúa pendiente; más aún, alcanzar
el cumplimiento del primer eslabón del derecho a la educación está muy lejos de
lograrse pues tener una quinta parte de la población por fuera del sistema escolar
(2.509,257 niños y jóvenes) es una situación que no se compadece con las condiciones en que debe desarrollarse la ciudadanía en el siglo XXI.
63
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Para tener una visión de las diferencias que caracterizan la situación colombiana se presenta, en los cuadros 2 y 3, la información correspondiente a las zonas
urbana y rural del país. En el primero de ellos (zona urbana) se observa, como
sucede en el total nacional, que el crecimiento de la asistencia escolar fue superior
al crecimiento de la población entre los 5 y los 17 años de edad. También se observa
disminución en la inasistencia escolar que baja de 2.498.300 (34.5% de la población
en edad escolar) a 1.514.550 (17.5%) en el período analizado.
Sin embargo, al comenzar el siglo XXI la inasistencia urbana aumentó en
forma continua los años 2000, 2001 y 2002 llegando a 23.1% en este último año, para
disminuir considerablemente en 2003 y 2004, aunque en cifras absolutas se halla en
2004 por encima de la inasistencia que existía en 1999.
La razón del crecimiento de la inasistencia en los años 2001 y 2002, más que
a efectos de crecimiento poblacional, se debe a decrecimientos de la matrícula,
como se observa en el cuadro No. 2.
Las proyecciones para la zona rural indican una disminución de 41.114 personas en la población de 5 a 17 años entre 1992 y 2004. Este hecho, acompañado con
el crecimiento de la matrícula, tiene efectos positivos sobre la asistencia escolar
que sube de 47.80% a 70.2%; consecuentemente, la inasistencia baja de 52.2% en
1992 a 29.8% en 2004.
CUADRO NO. 2
ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS
DE EDAD ZONA URBANA
1992 – 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
No obstante, el balance para la población del campo es desfavorable en comparación con la población urbana, pues mientras para esta última la inasistencia
64
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
afecta al 17.5% de su población en edad escolar, para la población rural dicha
inasistencia afecta al 29.8% de su población de niños y jóvenes.
CUADRO NO. 3
ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE
EDAD ZONA RURAL
1992 – 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
El gráfico No. 1 permite comparar la situación nacional con la urbana y la
rural; en el mismo se observa la distancia que separa al campo de las ciudades,
aunque esta viene disminuyendo en los últimos años.
GRÁFICO NO. 1
TASA DE INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS
1992 – 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
65
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
b.
Participación del sector oficial en la matrícula
Hasta aquí se ha analizado la asistencia escolar como la relación entre la
población en el grupo de edad entre 5 y 17 años de edad y la población del mismo
grupo de edad matriculada, sin tener en cuenta el grado que cada persona está
cursando. La razón de tal indicador es contar con información que permita determinar el cumplimiento que se está dando al mandato constitucional que establece
la obligatoriedad de la educación entre los 5 y los 15 años, obligación que se extiende hasta los 17 años de acuerdo con el artículo 44 de la C.P. que ampara la educación como derecho fundamental de los niños.
Pero no es suficiente lo anterior; en términos de los compromisos del Estado
con la atención educativa de la población se hace necesario observar la participación del sector oficial en la matrícula de los niveles desde preescolar hasta educación media. En el contexto de los derechos humanos se postula la responsabilidad
del Estado de ofrecer educación a todos, por lo menos el nivel de primaria o el
nivel básico. En Colombia la Constitución otorga a los particulares la capacidad de
fundar establecimientos, siguiendo las condiciones que establezca la ley y sujetos
a la regulación y suprema inspección y vigilancia por parte del Estado
En el cuadro No. 4 se presenta la matrícula total con su crecimiento interanual, frente a la matrícula oficial con su respectivo crecimiento, para los años
1992 a 2004. Estadísticamente se utilizan los datos totales de matrícula incluyendo
los correspondientes a extraedad tardía para reconocer la forma como se atienden
los rezagos que el mismo sistema escolar produce, pero no la matrícula de niños
inscritos en cursos de transición menores a 5 años; en este caso se comparan las
matrículas entre sí y no con la población como en los casos anteriores.
CUADRO NO. 4
PARTCIPACIÓN
DEL SECTOR OFICIAL EN LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR,
BÁSICA Y MEDIA
- 1992 – 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
66
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Si bien en cifras absolutas la matrícula total crece por encima de la oficial
pues en el año 2004 recibió 2.714.197 estudiantes más de los que albergaba en 1992
-en tanto que la oficial crece en el mismo período en 2.687.341 estudiantes-, tal
crecimiento representa para la matrícula total el 39.1% y para la oficial un 53.0%,
es decir, 13.9 puntos porcentuales más que la total. Visto de otra manera, el sector
oficial participa con el 99.0% en el crecimiento de la matricula nacional en educación preescolar, básica y media, en tanto que, prácticamente, el sector privado se
mantuvo estable en el volumen de estudiantes que atiende. Como se observa en
el cuadro, los porcentajes positivos de crecimiento de la matrícula oficial son
superiores todos los años, con excepción de 1994 y 1999.
Desde este punto de vista es de resaltar el esfuerzo del sector oficial por atender
los mandatos constitucionales relacionados con la educación; también son de registrar por atípicos, el año 2001 que marca un espacio de regresividad al presentar un
crecimiento negativo de 2%, y 2004 en el cual el porcentaje de crecimiento fue inferior
al ocurrido en los dos años anteriores30 .
MATRÍCULA
EN
GRÁFICO NO. 2
EDUCACIÓN PREESCOLAR, BASICA
NO OFICIAL 1992-2004
Y MEDIA OFICIAL
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
30
En la página web del Ministerio de Educación Nacional se informa sobre un crecimiento de la
matrícula oficial de 477.598 estudiantes en el año 2003 y de 256.815 en 2004, cifras que difieren de
las registradas en el cuadro Nº 4 que presentan crecimiento de 263.870 en 2003 y 92.496 en 2004. El
efecto positivo sobre la inasistencia escolar se debe a un menor crecimiento de la población entre 5
y 17 años que fue de 70.606 en 2004
67
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Los efectos del compromiso del Estado con los niveles de educación analizados se muestran en el gráfico No. 2 según el cual la participación del sector oficial
avanza en el período 1992-2004 del 73.1% al 80.48%, en tanto que la cobertura del
sector privado en la actualidad es de 19.6%, con tendencia a disminuir.
Limitando el análisis a la educación preescolar y básica el gráfico No. 3 muestran la asistencia a estos dos niveles. El resultado es similar al encontrado al analizar la asistencia hasta la educación media pues mientras el sector oficial contiene
el 81.2% de la matrícula, el privado se hace cargo del 18.8% en el año 2004.
MATRÍCULA
EN EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 3
PREESCOLAR, BASICA OFICIAL –
NO OFICIAL
1992 – 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
La importancia de la participación oficial en la matrícula total es relativa y no
puede hacer olvidar el rezago en que aún se encuentra la asistencia escolar en el
país en relación con la población que constitucionalmente debiera estar escolarizada, cuyos datos se presentaron anteriormente.
c.
Asistencia por deciles de ingreso
Un estudio del Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia,
publicado el año 2001, muestra que entre los años 1996 y 1999 la tasa de asistencia
escolar disminuyó para los grupos más pobres y creció para los grupos más ricos;
a esta conclusión se llegó al encontrar que el 30% más rico de la población de 7 a
11 años asiste a algún establecimiento educativo, mientras entre el 30% más pobre
hay cerca de 11% que no asiste; lo mismo sucede con el grupo de 12 a 17 años.
El estudio del SISD argumenta que “la exclusión del sistema escolar de los
niños y jóvenes, en particular los pobres, obedece entre otras razones a la incapa-
68
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
cidad de los hogares para afrontar los costos que la educación demanda; y a que
estos jóvenes deben retirarse del sistema educativo para incorporarse a la fuerza
de trabajo y contribuir a incrementar los escasos recursos del hogar; pero también
a que el aparato educativo discrimina a la población pobre al no brindarle facilidades para su incorporación al sistema, ni generar los incentivos para mantenerla
en él”.31
La observación realizada para el período comprendido entre 1992 y 2004 (cuadro No. 5) muestra situaciones similares en cuanto a que los deciles de ingresos de
la población más pobre presentan una diferencia significativa de participación escolar en comparación con los deciles más ricos de la población, diferencia que alcanza
la cifra de 7.4 puntos porcentuales.
CUADRO NO. 5
PARTICIPACIÓN POR
DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIÓN PREESCOLAR,
BÁSICA Y MEDIA
- 1992 A 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en DANE – ENH
El gráfico 4 al mostrar la evolución de los deciles 1, 5 y 10, en cuanto a asistencia escolar, permite observar que la diferencia entre ellos ha disminuido en el
período completo transcurrido desde la promulgación de la nueva Constitución;
en los últimos años el decil 5 se ha mantenido estable, en tanto que el decil 10
aumentó su participación en asistencia escolar en cerca de 3 puntos hasta 2003,
pero para 2004 (93.4%) se observa la misma participación alcanzada en 1992 (93.3%),
mientras para el decil 1 el aumento supera los 12 puntos porcentuales. Sin embargo, esta tendencia no elimina las diferencias, puesto que la equidad está aún lejos
de conseguirse ya que a los deciles 1 a 3 les faltan más de 10 puntos para alcanzar
la asistencia plena. Son precisamente estos deciles, los que concentran la pobreza,
donde se encuentra la mayor inasistencia escolar.
31
Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia. Eficiencia del sistema educativo: perfiles
departamentales 1995 – 1999. Boletín Nº 28. Departamento Nacional de Planeación, julio de 2001.
Pág. 19.
69
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Si los efectos de la escolarización por deciles de ingreso se observan en los
resultados finales, a sea, en los cambios producidos sobre el nivel educativo de la
población, se encuentra que el promedio de escolaridad alcanzado marca diferencias sustanciales entre pobres y ricos. El acumulado para 2003 de la población de
18 y más años de edad muestra que el promedio de años cursados es de 7.40 grados.
Quienes forman parte del decil 1 sólo han cursado 4.21 grados; la población del
decil 10 ha cursado 11.85 grados. Existe una diferencia de 7.64 grados de escolaridad entre los deciles 1 y 10.
GRÁFICO NO. 4
PARTICIPACIÓN
POR DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIÓN PREESCOLAR,
BÁSICA Y MEDIA
- 1992 - 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en DANE – ENH
Ahora bien, al tomar generaciones de cinco años, se tiene que quienes en 2003
se hallaban entre 23 y 27 años de edad alcanzan el mayor promedio de educación
con 9.12 grados de escolaridad; los grupos de 28 a 32 y de 33 a 37 años cuentan con
una escolaridad inferior a nueve grados. La escolaridad promedio del grupo de 18
a 22 años es de 7.40 grados, la cual puede ser mejorada pues parte de esta población
todavía se encuentra terminando la educación secundaria o cursando la superior,
lo cual hace que el dato sea susceptible de cambios en los próximos años, situación
que difícilmente se presenta en los otros grupos.
Con excepción del grupo de 18 a 22 años, en los demás casos los deciles 6 a 1
se encuentran por debajo del promedio nacional. Sólo el decil 10 supera los 12 años
de escolaridad.
70
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
CUADRO NO. 5A
PROMEDIO
DE EDUCACIÓN POR
DECILES
DE INGRESO PARA DIFERENTES COHORTES
2003
Fuente: Cálculos del autor con base en DANE - ECV
d.
Tasa efectiva de escolarización
Técnicamente se utilizan los conceptos de escolarización bruta y de escolarización neta para medir, en el primer caso, la relación entre la matricula total y la
población en un grupo de edad, sin descontar la extraedad tardía o temprana y, en
el segundo, la relación entre los estudiantes matriculados según la edad establecida (7 a 15 años para educación básica, por ejemplo), y el grupo de población de esa
misma edad.
Cuando se toma la escolarización bruta se da cuenta de la capacidad que tiene
el sistema educativo para satisfacer la demanda de educación, la cual puede ser
superior a la que representa el grupo de población en las edades establecidas; este
indicador oculta el ausentismo escolar pues, como sucede en el caso de la primaria, puede ser superior a 100 habiendo niños en edad escolar por fuera del sistema.
Al tomar la escolarización neta el indicador baja, pero también oculta una
situación real y es que el proceso de matricula estudiantil se realiza previamente
a la iniciación del calendario académico, por lo cual la medida de escolarización es
estática y hace correr el riesgo de considerar como población escolarizada aquella
que se vincula a la escuela sólo por pocos días.
Para llenar los vacíos que dejan las tasas de escolarización en uso, se introdujeron en el sistema de información indicadores que permiten evaluar lo que sucede a lo largo del año escolar, como son la deserción, el abandono, la retención
anual, la promoción simple, la promoción eventual, la pérdida de curso, cuyo
contenido permite una comprensión dinámica desde el punto de vista técnico e
induce, igualmente, a la formulación de políticas para, por ejemplo, combatir la
deserción escolar.
Las soluciones remediales, si bien son indispensables para atacar problemas
reales, no deben servir para ocultar la obligación de atender las necesidades bási-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
71
cas de la población en condiciones normales, cuyo conocimiento está fundamentado en los indicadores que se utilicen.
Reconociendo que Colombia ha alcanzado avances significativos en el acceso
escolar, aunque con vacíos muy importantes, se hace indispensable avanzar en la
elaboración de medidas más precisas para dar sentido a las tasas de escolarización,
con el fin de identificar las necesidades que realmente se deben satisfacer a volúmenes altos de población; al no hacerlo, las evaluaciones sectoriales pueden volverse insuficientes y distraer la atención respecto de las metas que se deben lograr
ya entrado el siglo XXI.
Por ejemplo, atendiendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados
por Naciones Unidas, Colombia propuso para el año 2015 alcanzar una tasa de
cobertura bruta de 100% para educación básica (0 a 9º grado) y de 93% para educación media32 .
En Visión Colombia II Centenario: 2019, las metas se refieren a mantener la
cobertura bruta en 100% en educación preescolar, primaria y secundaria y aumentar a 100% la cobertura bruta en educación media.
Es bueno inscribir estas metas históricamente en las contenidas en los planes
de desarrollo para tener un marco de referencia que permita contextualizarlas en
el país.
En 1989, el Plan de Economía Social se comprometió a universalizar la educación básica primaria33 , política refrendada por el plan de desarrollo siguiente el
cual se propuso “lograr la cobertura total de la educación primaria y expandir
masivamente la educación secundaria”34 ; luego, el Salto Social tomó como reto de
su política la universalización de la educación básica35 .
Para el Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002 la meta en este terreno fue
“ofrecer a todos los niños de 5 a 15 años la oportunidad de acceder a nueve años
de educación básica en el primer quinquenio del próximo siglo”.36
El actual Plan, Hacia un Estado Comunitario, contempla en sus metas la cobertura bruta integral de la educación preescolar, básica y media. Con excepción
de este último, ninguno de los planes de desarrollo refiere la política a la escolarización bruta, como se hace también en las metas del milenio.
32
33
34
35
36
Departamento Nacional de Planeación. Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –2015. Bogotá, D.C., 14 de marzo de 2005.
Departamento Nacional de Planeación. Plan de economía Social. Planes y programas de desarrollo
económico y social 1987 – 1990. Bogotá, 1987.
Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico y
Social 1990 – 1994.
Departamento Nacional de Planeación. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones. 1994 – 1998. Bogotá, 1999.
Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002. Cambio para Construir la Paz. Bogotá, 1999.
72
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Para adquirir mayor precisión respecto del sentido de este tipo de metas es
preciso contar con indicadores que al identificar la situación del país induzcan la
formulación de objetivos más complejos; por esta razón, es conveniente complementar el indicador dado en este trabajo para el acceso, con uno de escolarización
que permita conocer la efectividad de la vinculación a la escuela.
Para ello se utiliza el concepto de tasa efectiva de escolarización, entendiendo
por tal la comparación de la población en determinado grupo de edad con aquella
que, una vez matriculada, cursa y aprueba el grado o nivel escolar correspondiente, es decir, que ha permanecido durante el calendario escolar y aprobado su grado
o nivel.
Este indicador, que fusiona elementos de cobertura con elementos de eficiencia interna del sistema, se justifica por varias razones:
desde el punto de vista educativo no basta con registrar la matrícula ya que ella
por sí no da derecho a la promoción al grado siguiente ni al nivel siguiente de
escolaridad;
la apropiación de las distintas competencias se adquiere y certifica formalmente
con la terminación y aprobación del grado escolar;
socialmente, la escolaridad se obtiene con la aprobación del grado o nivel educativo y no con el simple registro de matrícula al inicio del año escolar;
los efectos en el mercado laboral sólo se logran con el nivel de escolaridad alcanzado, producto de los aprendizajes obtenidos.
En la perspectiva de los derechos humanos es exigible la obligación del Estado de crear las condiciones para que se materialice el derecho a cursar cada grado
y nivel escolar con éxito. La inasistencia, la deserción, el abandono escolar, la
pérdida y la repetición de grado constituyen fracasos que afectan el desarrollo de
condiciones iguales de partida para participar en la vida de la nación.
El sistema educativo tiene una organización por grados que corresponde al
desarrollo integral de la persona humana, a su formación individual y colectiva,
a la capacidad creciente para aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a
vivir juntos y aprender a ser, por virtud, entre otros escenarios, de los que brinda
la educación básica, “en donde se fraguan actitudes hacia el aprendizaje que durarán toda la vida: aquí puede surgir la chispa de la creatividad o por el contrario
apagarse… (y la enseñanza secundaria) donde los jóvenes deben poder determinarse en función de sus aficiones y aptitudes; en ella pueden adquirir las capacidades que les permitirán realizar plenamente su vida de adultos”37 .
37
Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI, presidida
por Jacques Delors. La educación encierra un tesoro. Santillana, ediciones UNRSCO 1996. Paginas
129-130
73
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Entendida en este contexto, la tasa de escolarización efectiva es un indicador
integral que sirve, en síntesis, tanto para dar cuenta de la eficiencia de la educación como para la formulación de políticas generales de acceso y permanencia; su
aplicación, como es obvio, no se opone al uso de otros indicadores, como el de
deserción, los cuales son de utilidad incuestionable para la elaboración de programas específicos que eviten la exclusión de grupos considerables de población escolar.
Al adoptar el concepto de escolarización efectiva y observar sus resultados,
debe hacerse una salvedad: a pesar de ser un indicador más preciso, la tasa efectiva
de escolarización se ve afectada por la disponibilidad de información ya que no se
cuenta con datos de estudiantes aprobados por edad en cada grado; de esta manera, la tasa efectiva puede resultar sobrestimada si los estudiantes son de edades
mayores o menores de las que corresponden al grado o nivel en análisis.
De todos modos, la medida es más próxima a la realidad que la resultante de
la tasa de escolarización bruta o de la tasa de escolarización neta, y más adecuada
a las condiciones de desarrollo de la educación en el país.
El cuadro No. 6 presenta los datos de escolarización efectiva de la población
de 5 a 17 años de edad para el período transcurrido entre 1994 y 2003; la columna
de estudiantes aprobados se refiere a la totalidad de alumnos que terminaron con
éxito su grado escolar, desde preescolar hasta educación media, sin descontar los
que lo hicieron en extraedad o en edad temprana.
CUADRO NO. 6
TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD
EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA - NACIONAL
1994 – 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
Entre los años 1994 y 2003 la tasa efectiva de escolarización crece en sólo 7.7
puntos porcentuales al pasar de 60.6% a 68.3%, alcanzando el punto más alto en
1998 con 72.4%, nivel que no ha logrado recuperar en los años siguientes; la tasa
de 2003 es inferior a la que existía en 1998. En la actualidad, por lo menos 31.7% de
74
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
la población entre 5 y 17 años de edad se encuentra en términos reales por fuera
del sistema escolar colombiano.
Contabilizado en sus efectos negativos absolutos, la baja escolarización afecta
en 2003, por lo menos a 3.782.696 niños y jóvenes que sufren la inasistencia escolar
real.
De esta manera, el logro en cuanto a disminuir en cifras absolutas la inasistencia fue de 493.746 estudiantes en nueve años. Esta cifra guarda gran diferencia
si el análisis se realiza con los indicadores tradicionales; de acuerdo con el cuadro
No. 1 el éxito de las políticas se reflejaría en que la inasistencia escolar se hubiera
rebajado en 1.751.964 niños y jóvenes, cifra aparente pues contabiliza sólo el efecto
de la matrícula inicial más no la escolarización efectiva como se está demostrando
en este apartado.
Estos datos hacen aún más relativos los logros en matrícula y asistencia escolar, y agravan la situación de inasistencia real en el país.
De otra parte, y como referencia a las formulaciones de política educativa,
es de resaltar que la diferencia de la tasa efectiva de escolarización en relación
con la tasa bruta para educación preescolar, básica y media es sustancial, como
se observa en el diagnóstico del actual plan de desarrollo: en él se identifica
como tasa bruta en 2002 el 82%, siendo la tasa efectiva (de acuerdo con el presente estudio) del 68.3%, es decir, 13.7 puntos porcentuales menor a la considerada
para la formulación de las políticas y el señalamiento de metas de ampliación de
cobertura las cuales debían establecerse a partir de un déficit de 31.7% y no de
18.0%.
Naturalmente, el diagnóstico del plan de desarrollo al analizar la inasistencia
escolar reconoce la deserción y la repitencia como problemas graves e identifica
sus causas en las restricciones de oferta, la falta de motivación e interés por el
estudio, las dificultades para combinar el trabajo y el estudio, las expulsiones por
faltas disciplinarias, la pérdida del año, el embarazo de adolescentes, la falta de
afecto, los conflictos entre docentes, la violencia familiar, el pandillismo, el distanciamiento entre la escuela y la sociedad y la agudización del conflicto colombiano;
pero, la política hace muy poco para resolver estos problemas.
Los cuadros 7 y 8 desagregan la información para mostrar las tasas de escolarización efectiva de las zonas urbana y rural. En la zona urbana la tasa de
escolarización efectiva aumentó 4.2 puntos porcentuales al pasar de 69.7% a
73.9%; en la zona rural ganó 13.5 puntos porcentuales pues de 40.4% subió a 53.9%
entre 1994 y 2003. Si bien es cierto que la zona rural obtuvo una ganancia mayor
en la tasa efectiva de escolarización, la verdad es que la diferencia entre las
zonas urbana y rural sigue siendo enorme pues supera los 20 puntos porcentuales. De todos modos, ninguna de las dos zonas del país se encuentra en condiciones favorables ya que a la urbana le restan 26.1 puntos para llegar al nivel ideal
y a la rural 46.1 puntos.
75
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
CUADRO NO. 7
TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD
EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA – URBANO
1994 – 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
CUADRO NO. 8
TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓNDE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD
EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA – RURAL
1994 - 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
El gráfico No. 5 muestra una diferencia importante en la tasa efectiva de
escolarización de hombres y mujeres a favor de las mujeres, diferencia que existía
en 1994 y se disminuye levemente a lo largo del período analizado.
76
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GRÁFICO NO. 5
TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD
EDUCACIÓN PREESCOLAR, BASICA Y MEDIA – HOMBRES, MUJERES
1994 – 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600
En 1994 las mujeres presentaron una tasa efectiva de escolarización de 63.3%
la cual subió en 2003 a 70. 3%, en tanto que para los hombres la tasa fue de 58% en
el primer año y de 66.3% en el segundo; esto quiere decir que los hombres presentan una tasa efectiva de escolarización que había sido alcanzada por las mujeres 8
años antes.
La tasa efectiva de escolarización tuvo un crecimiento continuo de 1994 a
1998 y cayó vertiginosamente durante 1999 y 2000; en 2001, 2002 y 2003 ha tenido
una recuperación que se halla aun lejos de alcanzar el nivel que obtuvo en 1998.
3.2.2 Derecho a la permanencia
a.
Retención escolar
La retención es la medida que cierra el ciclo para dar cuenta de los resultados
producidos por las políticas de cobertura y eficiencia de un nivel educativo; por
tanto, ella muestra la forma como se cumple el derecho a la permanencia en el
sistema educativo; se espera que, en los términos acordados en la Cumbre de las
Américas, por lo menos 75% de los jóvenes tenga acceso con éxito a una educación
de calidad, aunque lo deseable es que toda la población de un país alcance como
mínimo este nivel escolar por los efectos que tiene sobre la superación de las
condiciones de pobreza.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
77
Ahora bien, para comprender el sentido del indicador de retención escolar
vale la pena realizar algunas precisiones. La retención en cohorte indica la proporción de estudiantes que termina el nivel correspondiente en relación con aquellos
que lo iniciaron once años antes, si se trata de la educación media. Para lograr esta
medida es necesario conocer y ponderar datos sobre matrícula por cursos, promoción por grados, abandono del sistema educativo, deserción intra-anual, pérdida
de año, repetición de grado, reincorporación de estudiantes retirados en períodos
anteriores, todo lo cual ha hecho poner en duda la validez del indicador tradicional de retención en cohorte.
Naciones Unidas considera que esa forma de elaborar el indicador requiere
asumir varios supuestos que son difíciles de sostener y conducen a sobreestimaciones o subestimaciones que inducen evaluaciones y políticas posiblemente equivocadas38 . Por ello propone una nueva metodología para encontrar la que denomina tasa de supervivencia al quinto grado de educación primaria, con la cual se
puede tener más certeza acerca de la eficiencia real de un sistema educativo medido de acuerdo con los resultados finales del tránsito por la escuela.
El procedimiento para obtener el nuevo indicador consiste en utilizar los
datos de población de 15 años o más que ha terminado la educación primaria y con
basa en ello proyectar la posibilidad de conclusión del nivel educativo por parte
de la población que se encuentra actualmente matriculada, por grupos quinquenales de edad. En esta forma se pueden establecer las condiciones de ingreso a la
educación que conduzcan a la universalización de ella.
Aceptando las dudas acerca de la confiabilidad del indicador tradicional de
retención y con el propósito de encontrar nuevos caminos para medir el resultado
final del sistema educativo sobre la población, se presentan en este trabajo dos
alternativas: la primera consiste en observar históricamente el volumen de estudiantes que concluye la educación primaria, secundaria y media y cuantificar su
crecimiento anual a lo largo de un período determinado.
La segunda fija su atención en los efectos que la escolarización produce en el
nivel educativo de la población; para ello se observa en un año dado la distribución de la población de acuerdo con los niveles escolares alcanzados, los cuales son
resultado de la eficiencia interna del sistema educativo sobre las cohortes de población que culminan los diferentes niveles escolares.
b.
Población que culmina la educación básica y media
El cuadro No. 9 presenta el número de estudiantes matriculados y que culmina los grados quinto, noveno y once de la educación primaria, secundaria y media
de las zonas urbana y rural en el período comprendido entre los años 1991 y 2003.
38
UNESCO. La conclusión universal de la educación primaria en América Latina: ¿Estamos realmente
tan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educación.
Santiago de Chile, octubre 2004.
78
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La primera observación que surge de esta información es que la mayor proporción de estudiantes que terminó su nivel educativo en 1991 correspondió a
primaria (50.0%) seguida de secundaria (28.2%), dejando en último lugar a educación media (21.8%). Trece años después, en 2003 el orden es el mismo por niveles
educativos aunque presenta ligeras variaciones por cuanto la participación de
primaria disminuye a 48.4% y la de media aumenta a 22.7%, mostrando un mayor
flujo de estudiantes por el sistema escolar ya que un número más alto de quienes
aprueban la básica primaria y la básica secundaria acceden a la media y culminan
este nivel educativo.
CUADRO NO. 9
NÚMERO DE
ESTUDIANTES QUE TERMINAN LA EDUCACIÓN PRIMARIA, SECUNDARIA Y MEDIA
1991 – 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en DANE y Formulario C-600
Otra observación surge de la comparación entre la proporción en el crecimiento de los estudiantes que terminan los tres niveles educativos a lo largo del
período analizado y la proporción en el crecimiento de la población en edad escolar, siendo el primero considerablemente mayor que el de la población. En efecto,
mientras entre 1992 y 2003 el número de egresados de primaria creció 50.6%, el de
secundaria 43.8% y el de media 57.9%, el crecimiento de la población sólo fue de
12.4% (ver cuadro No. 1).
El número de egresados, sin embargo, no mantiene una línea ascendente continua. Es preocupante observar que el número total de personas que culmina la
educación media interrumpió su ritmo de crecimiento en 1999 al bajar en relación
con el obtenido el año anterior y que, a pesar de los crecimientos logrados en los
años siguientes, en 2003 todavía no se había recuperado el volumen de egresados
de 1998.
Estas variaciones en el crecimiento podrían estar indicando una tendencia a
la pérdida de eficiencia del sistema educativo contradiciendo de esta manera las
79
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
ganancias que pudieran encontrarse con la medida de escolarización bruta o escolarización neta.
El gráfico No. 6 muestra que el comportamiento de este indicador es similar
al que presenta la tasa efectiva de escolarización determinado por el número de
aprobados. El crecimiento que muestra el gráfico llega hasta 1998, para decrecer
entre 1999 y 2000; de 2001 a 2003 el crecimiento es diferenciado entre el número de
personas que termina la educación básica y el de quienes culminan la media presentándose un aumento de la distancia en contra de los egresados de la media.
GRÁFICO NO. 6
NUMERO DE ESTUDIANTES QUE TERMINAN
LA EDUCACION BASICA Y LA EDUCACION MEDIA
Fuente: Cálculos del autor con base en DANE y Formulario C-600
c.
Nivel educativo de la población
Se entiende que han alcanzado el nivel de educación media completa quienes
en la Encuesta de Calidad de Vida informan haber culminado dicho nivel, estar
cursando o haber cursado la educación superior en forma incompleta o haber
obtenido un título de una institución de educación superior cualquiera sea la
modalidad o el nivel, técnico, tecnológico, universitario o de postgrado.
Pues bien, de acuerdo con el gráfico No. 7, en el año 2003 el 37% de la población colombiana de 18 años y más tiene el nivel de educación media completa,
incluyendo en dicho porcentaje a quienes cursaron superior incompleta y superior completa; este es el efecto neto que ha producido el sistema educativo sobre
la población y con el cual se pueden evaluar sus logros reales.
Si se quiere medir la situación tomando como parámetro la educación básica
de nueve grados, se encuentra que en esta condición se encuentra el 43% pues el
dato anterior se debe adicionar con el 2% de la población con educación media
incompleta y el 4% con educación básica completa.
80
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GRÁFICO NO. 7
NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACION DE 18 AÑOS Y MÁS 1997 Y 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida – 1997 y 2003
Las cifras anteriores son alarmantes por cuanto muestran que al país le falta
más de la mitad del camino en la vía de cumplimiento del mandato constitucional
de conseguir la universalización real de la educación básica; un poco más lejos se
halla del cumplimiento del mandato constitucional que reconoce la educación
como derecho fundamental de los niños, lo cual prolonga la obligación del Estado
de brindar educación hasta los 17 años, período que permite cursar la educación
media completa a los menores de 18 años.
Sin embargo, se observan avances al comparar los resultados obtenidos en el
año 2003 con la situación de 1997. En este último, tan sólo el 29.4% de la población
mayor de 18 años era bachiller, para el año 2003 este porcentaje se supera en casi
7 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje de personas con educación básica aumento al pasar de 37.3% en 1997 a 43.3% en 2003.
Naturalmente, los efectos que se observan sobre el nivel educativo de la
población son el producto acumulado de la acción del sistema educativo.
El cuadro No. 10 muestra el aporte histórico de diferentes cohortes que han
pasado por el sistema educativo y que conforman cinco grupos etarios. El caso
más significativo y de mayor aporte promedio se observa en el grupo de 23 a 27
años, pues 54.39% del mismo cursó la media y la superior completa o incompleta.
El grupo de 18 a 22 años aporta 51.62%, participación que aumentará al concluir su educación las personas de este grupo de edad que todavía se encuentran
cursando estudios superiores. Este grupo es el que muestra mayor aporte promedio a la participación de la educación media completa en el nivel educativo de la
población en 2003.
Para tener un punto de referencia que permita comprender el efecto de las
políticas que surgen de la Constitución de 1991, es bueno indicar que la población
de 18 a 23 años en 2003 se encontraba en los grados 1º a 5º en 1992 y se vio bene-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
81
ficiada con el impulsó que el Estado ofreció al sector educativo; algo similar ocurre con la población de 23 a 27 años.
Por ello el promedio de participación que para los dos grupos etarios de 28
a 32 y de 33 a 37 es de 22 y 21 por ciento, sube a 30 y 34 por ciento para los grupos
que estamos analizando.
CUADRO NO. 10
NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACION DE 18 AÑOS Y MAS SEGÚN RANGO DE EDAD- 2003
Fuente: Cálculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida – 2003
Hasta aquí se han mostrado los efectos positivos del sistema escolar sobre el
nivel educativo de la población. Naturalmente que, como en los demás indicadores estudiados, la situación colombiana está lejos de ser la mejor, pues el hecho de
que más de la mitad de la población (57%) no haya cursado la básica completa y
parte de esta (8.46%) ni siquiera haya alcanzado a ingresar al primer grado de
primaria, muestra la existencia de un déficit educativo de altas proporciones que
convoca a formular políticas educativas de mayor impacto en la sociedad para
lograr progresivamente la universalización de la educación básica y media con
calidad.
3.2.3 Derecho a la calidad
Por mandato constitucional corresponde al Estado velar por la calidad de la
educación. En desarrollo de este mandato, la Ley General ordena al Estado atender
en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de
la educación para lo cual se han creado diferentes mecanismos de estímulo y de
evaluación que deben dar cuenta de los logros de las políticas educativas.
Sin excepción, los planes nacionales de desarrollo han mostrado en sus diagnósticos las deficiencias en la calidad de la educación, medida por pruebas nacionales e internacionales, y se han propuesto elevarla como condición necesaria de
equidad y aporte al progreso nacional.
En la actualidad existen dos instrumentos de cobertura nacional especializados en la medición de la calidad de la educación: las Pruebas Saber y los Exámenes
de Estado. Las primeras, después de cumplir un proceso experimental y de apli-
82
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
caciones limitadas, se han expandido y ampliado su cobertura a escala nacional.
Las segundas presentan una larga tradición de aplicación en el país.
Las Pruebas Saber evalúan las competencias matemáticas, comunicativas,
científicas y ciudadanas que desarrollan las instituciones escolares en sus educandos de acuerdo con los niveles de logro alcanzados según los estándares acordados
para las diferentes áreas. Su aplicación es censal para los grados quinto y noveno
de educación básica.
Los Exámenes de Estado, en su versión actual, evalúan las competencias logradas al finalizar la educación media en las áreas de biología, filosofía, física,
geografía, historia, lenguaje, matemáticas y química. Sus resultados dan información para el ingreso a la educación superior y constituyen una medida para interpretar el estado de desarrollo educativo de las instituciones escolares, de los
municipios, de los departamentos y del país.
Las Pruebas Saber, en la parte referida a las competencias ciudadanas, permiten aproximarse a comprender la contribución de la escuela a la formación de
capital social en la perspectiva de los derechos humanos. De otra parte, las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado conforman un continuun que permite observar la calidad de la formación de capital humano en Colombia en la parte previa
a la educación superior, en cuanto se refieren en ambos casos a competencias
asociadas con áreas del conocimiento.
a.
Formación de capital social: competencias ciudadanas
Partiendo de reconocer la importancia de los derechos humanos como objetivo fundamental de la educación y en desarrollo de las políticas requeridas para
elevar la calidad de esta, el Ministerio de Educación Nacional formuló los estándares básicos de competencias ciudadanas, las cuales “se enmarcan en la perspectiva de derechos y brindan herramientas básicas para que cada persona pueda
respetar, defender y promover los derechos fundamentales, relacionándolos con
las situaciones de la vida cotidiana en las que estos pueden ser vulnerados, tanto
por las propias acciones, como por las acciones de otros”39 . Define el Ministerio las
competencias ciudadanas como el conjunto de conocimientos y de habilidades
cognitivas, emocionales y comunicativas que, articulados entre sí, hacen posible
que el ciudadano actúe de manera constructiva en la sociedad democrática.
El estímulo a la fundamentación y consolidación de competencias ciudadanas en los niños y jóvenes en el espacio académico de actividad formativa no está
ligado necesariamente a la organización curricular; es un compromiso integral de
la institución y de toda la comunidad educativa. El hecho de no constituir un área
obligatoria y fundamental del conocimiento y de la formación no es obstáculo para
39
Ministerio de Educación Nacional. Estándares básicos de competencias ciudadanas. Formar para la
ciudadanía sí es posible. Lo que necesitamos saber y saber hacer. Bogotá, 2003.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
83
que su contenido se pueda incorporar transversalmente a todas las áreas del currículo y a las diferentes actividades escolares.
Para verificar la acción de la escuela en este terreno, las Pruebas Saber se
encargan periódicamente de evaluar las competencias a través de la medición de
siete componentes: conocimientos en ciudadanía, actitudes hacia la ciudadanía,
acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de
emociones y empatía.
La primera aplicación censal de la evaluación se realizó en los años 2002 y
2003 para todos los escolares de los grados quinto y noveno del país, es decir, para
quienes terminaron los ciclos de primaria y secundaria en los calendarios A y B:
629.683 estudiantes del grado quinto, y 404.366 del grado noveno. Para su valoración se construyó una escala con tres categorías de desempeño, bajo, medio y alto,
en las cuales se ubican los estudiantes de acuerdo con los puntajes obtenidos: entre
0 y 30 puntos, bajo, entre 31 y 70 puntos, medio, y entre 71 y 100 y más puntos, alto.
Es de esperar que los puntajes en el caso de las competencias ciudadanas tiendan
a 100 (desempeño alto superior a 71).
Debido a que las competencias sobre conocimientos en ciudadanía se encuentran directamente relacionadas con los derechos humanos, se presentan a
continuación los resultados obtenidos en estas pruebas; luego se muestran los
resultados obtenidos en los demás componentes.
Conocimientos en ciudadanía
Este componente responde directamente a las competencias ciudadanas que,
con referencia a los derechos humanos, señalan los estándares entregados por el
Ministerio de Educación Nacional: conocimiento sobre derechos humanos, convivencia y paz, participación y responsabilidad democrática, y pluralidad, identidad
y valoración de las diferencias.
De acuerdo con ello se espera que, gradualmente, los estudiantes a lo largo de
su vida académica adquieran competencias para valorar la convivencia ciudadana, el respeto por sí mismo y por los demás, asumir de manera pacífica y constructiva los conflictos cotidianos, proteger los derechos de las niñas y los niños, contribuir a la convivencia en el medio escolar y en la comunidad, construir relaciones pacíficas y participar en la construcción de iniciativas y proyectos a favor de
la no-violencia.
Igualmente, la escuela debe brindar oportunidades para participar en el logro
de metas comunes, identificar y rechazar las situaciones en las que se vulneren los
derechos fundamentales, liderar iniciativas democráticas con criterios de justicia,
solidaridad y equidad, así como conocer y usar los mecanismos constitucionales
de participación.
De la misma manera, la escuela debe ser lugar privilegiado para identificar y
respetar las diferencias y semejanzas con los demás, rechazar situaciones de exclusión o discriminación en la familia, con los amigos, en la comunidad, en la escuela
84
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
y en el municipio, analizar críticamente las situaciones que pueden favorecer las
discriminaciones, comprender las consecuencias negativas para la sociedad, expresar rechazo ante toda forma de discriminación o exclusión social y hacer uso
de mecanismos democráticos para la superación de la discriminación y el respeto
a la diversidad. El cumplimiento de estos propósitos se observa en los gráficos 8
y 9 que contienen la información sobre los resultados obtenidos por los grados
quinto y noveno:
GRÁFICO NO. 8
PORCENTAJE
DE ESTUDIANTES EN EL COMPONENTE DE CONOCIMIENTOS EN CIUDADANÍA,
POR COMPETENCIAS CIUDADANAS Y CATEGORÍA DE DESEMPEÑO
GRADO 5º
GRADO 9º
– 2002-03
85
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
La información de derechos humanos, convivencia pacífica, participación
democrática y pluralidad y valoración de las diferencias muestra que en promedio, más del 50% de los estudiantes de 5º grado y cerca del 50% de los de 9º, se
ubican en la categoría de desempeño medio y bajo en conocimientos en ciudadanía. Esto quiere decir que más de la mitad de 1.034.049 estudiantes de educación
pública y privada del país que se encuentra en edades alrededor de los 11 y de los
15 años presenta deficiencias significativas en la apropiación de competencias
sobre las cuales se ha propuesto la escuela formar a los ciudadanos para tener
desempeño adecuado en la vida social, productiva y familiar, aspectos que según
los estándares debían ser de dominio total por parte de los alumnos.
Podría considerarse que la prueba aplicada no tiene aún el grado de madurez
requerida para cumplir los objetivos que se persiguen y que la aplicación de los
estándares esté distante de los óptimos que demanda una actividad que por principio debe insertarse en la cultura escolar y contar con la participación activa de
todos; ello no obsta para evidenciar la necesidad impostergable de incorporar a la
política educativa y a las actividades formativas de la población del país, contenidos, métodos y acciones que fundamenten en la perspectiva de los derechos humanos la misión académica de las instituciones educativas.
Actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos,
procesos cognitivos, manejo de emociones, empatía.
Las fallas protuberantes indicadas antes se agudizan al observar los resultados obtenidos en los demás componentes de las competencias ciudadanas evaluados por las Pruebas Saber.
Para una comprensión amplia de la situación, se presentan los resultados
obtenidos en cada componente de desempeño de las competencias ciudadanas,
según las categorías alto, medio y bajo, tomando como referente de los resultados
los propósitos de cada prueba como los describe la Evaluación Saber:40
Actitudes hacia la ciudadanía: Busca identificar qué tan comunes son ciertas
creencias y actitudes relacionadas con cada uno de los tres grupos de estándares
de competencias: convivencia pacífica, la participación democrática y la valoración de la diversidad. Este análisis podrá llevar al desarrollo de actitudes y creencias alternativas que sean más favorables a una convivencia democrática y respetuosa de las identidades y derechos de todos.
CUADRO NO. 11
PORCENTAJE
DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESENMPEÑO EN EL COMPONENTE ACTITUDES
HACIA LA CIUDADANÍA
Fuente: http://www.mineducación.gov.co
40
http://www.mineducación.gov.co: 8080/saber/componentes.php
86
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Acciones ciudadanas: Evalúan qué tan común es que los estudiantes realicen
acciones que favorecen la convivencia pacífica, la participación democrática, el
respeto a los derechos humanos y la diversidad.
CUADRO NO. 12
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE ACCIONES
CIUDADANAS
Fuente: http://www.mineducación.gov.co
Ambientes democráticos: este componente no evalúa competencias de los estudiantes. En cambio, se trata de evaluar las percepciones que tienen los estudiantes
sobre los contextos y ambientes en los que se desenvuelven en la cotidianidad. Por
ejemplo, qué tanto los estudiantes consideran que en su familia, en su grupo de
amigos, en su aula o en su institución educativa se promueven la convivencia, los
derechos humanos, la participación democrática y la valoración de la diversidad.
CUADRO NO. 13
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE AMBIENTES
DEMOCRÁTICOS
Fuente: http://www.mineducación.gov.co
Procesos cognitivos. Evalúan algunas de las competencias cognitivas definidas en los estándares, tales como la toma de perspectiva y la interpretación de las
intenciones. La toma de perspectiva es la habilidad para “ponerse mentalmente en
la posición del otro” y comprender su punto de vista, permitiéndole tomar decisiones adecuadas en situaciones de conflicto al considerar las diversas perspectivas que todas las personas involucradas pueden tener sobre la misma situación. La
interpretación de intenciones se refiere a la capacidad para identificar adecuadamente las intenciones que puede haber detrás de las acciones de los demás y no
suponer, de manera errada, que las otras personas tienen la intención de hacer
daño cuando no hay razones objetivas para pensarlo.
CUADRO NO. 14
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE
PROCESOS COGNITIVOS
Fuente: http://www.mineducación.gov.co
87
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Manejo de emociones. Se pretende evaluar las habilidades de los estudiantes
para identificar sus propias emociones, controlar la intensidad de las mismas y
expresarlas adecuadamente.
CUADRO NO. 15
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE MANEJO
DE EMOCIONES
Fuente: http://www.mineducación.gov.co
Empatía. Se evalúa la capacidad del estudiante para experimentar sentimientos iguales o parecidos a los que está sintiendo otra persona (o inclusive un animal). Los estudiantes con puntajes altos en esta sección de la prueba comprenden
los sentimientos de quienes sufren o están en desventaja, sienten compasión y se
preocupan por el bienestar de los demás, se sienten mal cuando hacen daño o
cuando no actúan para aliviar el sufrimiento de otros y se sienten orgullosos cuando actúan en beneficio de los demás o de la comunidad.
CUADRO NO. 16
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE EMPATÍA
Fuente: http://www.mineducación.gov.co
Los gráficos 9 y 10 presentan una síntesis de los anteriores componentes; los
resultados muestran que sólo en el componente de “procesos cognitivos” una
proporción alta de estudiantes de noveno grado, el 66.08%, se ubicó en la categoría
de desempeño alto, es decir, obtuvo puntajes superiores a 71. En los demás componentes el desempeño alto no alcanzó a cubrir al 40% de los escolares examinados. En el caso de ambientes democráticos sólo el 1.22% de los estudiantes de 5º
grado y el 7.89% de los de 9º grado obtuvo desempeño alto.
Los resultados de las pruebas en todos los componentes de competencias
ciudadanas dan cuenta del ambiente adverso a los derechos humanos en que se
desenvuelve la escuela colombiana. Esta situación requiere la mayor atención por
parte del Estado; es evidente que no basta formular estándares y realizar pruebas;
se hace imperativo crear ambientes favorables a una nueva educación respetuosa
y practicante de los derechos humanos, capacitar a los docentes y directivos escolares, crear en la práctica las comunidades educativas que fueron establecidas por
la Ley General de Educación, modificar métodos, espacios y tiempos escolares, en
fin, reconocer que la educación es ante todo un derecho de la persona.
88
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GRÁFICO NO. 9
PORCENTAJE
DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS DE
COMPETENCIAS CIUDADANAS
–2002-03 – GRADO 5º
GRÁFICO NO. 10
PORCENTAJE
DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS DE COMPETENCIAS
CIUDADANAS
–2002-03 – GRADO 9º
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
89
Frente a la situación anterior podrían presentarse algunos atenuantes, teniendo en cuenta que la práctica pedagógica asociada con las competencias ciudadanas no surge a raíz de la publicación de los estándares; de tiempo atrás, las
instituciones educativas venían preocupadas por contribuir, desde los temas curriculares o mediante la formulación y desarrollo de proyectos específicos, a la
formación de ciudadanía en la escuela, a la creación y fortalecimiento de valores
de solidaridad, de confianza, de convivencia, de respeto al otro, de reconocimiento de la diversidad, de aceptación de la multiculturalidad y de muchos otros aspectos considerados centrales en la formación para contribuir a la formación de
una cultura de la paz y a la defensa y respeto de los derechos humanos.
Estas actividades se multiplicaron como consecuencia de los principios inscritos en la Constitución Política y como reacción al incremento de la violencia en
el país.
El Foro Nacional sobre competencias ciudadanas realizado en el año 2004
sirvió para registrar un número de proyectos y de experiencias significativas que
se vienen realizando. También constituye una base indispensable para evaluar las
falencias que presentan los estándares de competencias ciudadanas, así como las
grandes diferencias que subsisten entre el discurso de las competencias y la práctica de ellas.
La evaluación de estos proyectos y el conocimiento directo que se tiene de
muchos de ellos indica que existen instituciones escolares, maestros, directivos
docentes y comunidades educativas comprometidos a fondo con el tema de los
derechos humanos y obteniendo resultados altamente favorables para la formación ciudadana. Sin embargo, por alto que sea el número de proyectos, su extensión es limitada, no cambia los resultados mostrados antes y no logra impactar
todo el sistema escolar conformado en el año 2003 por 48.867 establecimientos
oficiales y 23.539 privados.41
De todos modos, el camino iniciado hacia la formación en competencias ciudadanas reviste máxima importancia y puede ser una de las vías que se utilicen
para hacer visible en el ejercicio del derecho a la educación para todos, el respeto
de los derechos humanos en la educación, la formación para los derechos humanos y la práctica de los derechos humanos desde la educación, teniendo en cuenta
que los estándares comprometen a los docentes y a los directivos escolares como
practicantes de los derechos humanos y educadores por el ejemplo.
Tal vez por ello, un asistente al foro mencionado anteriormente sostuvo que
“si un niño recibe educación pero no buena formación en ciudadanía, puede llegar
a ser causa de daño para otros, aunque esté educado en toda la parte académica”
y otro afirmó que “la formación ciudadana a nivel escolar se fundamenta precisa-
41
Fuente: http://www.dane.gov.co Número de establecimientos (jornadas) por sector, 2003.
90
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
mente en la acción, no en la racionalidad. Y, si bien la razón es importante, son más
importantes las emociones. Tenemos que apelar a las emociones”42 .
b.
Formación de capital humano
El concepto de capital humano está asociado, principalmente, con la apropiación y uso de conocimiento que hacen las personas a lo largo de la vida; la formación de este capital ha sido labor de la educación en sus diversas formas de expresión, en particular la que se ofrece a través de los aparatos escolares.
Entre las funciones que la Constitución colombiana le encarga a la educación
están las de buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás
bienes y valores de la cultura, y formar en la práctica del trabajo y la recreación,
para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
Evaluar los logros en la formación de capital humano es la tarea principal de
los Exámenes de Estado y uno de los métodos para dar cuenta pública de la calidad
de la educación. Estos exámenes tienen por propósito servir de criterio para ingresar a la educación superior, actuar como elemento académico para orientar la
opción profesional de los estudiantes y apoyar los procesos de autoevaluación y
mejoramiento de las instituciones escolares.
El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES–
, presenta un recorrido de más de 35 años de experiencia en el desarrollo de este
tipo de pruebas; las que aplica actualmente son producto de las reformas introducidas con posterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991 y a las normas que la desarrollan, especialmente la Ley General de Educación (Ley 115 de
1994).
Consecuencia de estas reformas y de las innovaciones introducidas mediante
el establecimiento de nuevos lineamientos curriculares, de indicadores de logro y
de estándares básicos de competencias en las áreas del conocimiento, a partir del
año 2000 las pruebas que se realizan pretende evaluar las competencias interpretativas, argumentativas y prepositivas definidas por el ICFES así43 :
Acciones de tipo interpretativo
Comprenden las acciones orientadas a encontrar el sentido de un texto, de
una proposición, de un problema, de una gráfica, de un mapa, de un esquema, de
los argumentos en pro o en contra de una teoría o de una propuesta, entre otras;
es decir, se funda en la reconstrucción local y global de un texto.
42
43
Ministerio de Educación Nacional. Foro Nacional Competencias Ciudadanas. Experiencias para
aprender. Octubre 27, 28 y 29 de 2004. Páginas 88 y 91.
ICFES, MEN. Nuevo Examen de Estado para ingreso a la educación superior. Propuesta General. S.f.
91
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Acciones de tipo argumentativo
Involucran todas aquellas acciones que tienen como fin dar razón de una
afirmación y que se expresan en la explicitación de los por qué de una proposición, en la articulación de conceptos y teorías con el ánimo de justificar una afirmación, en la demostración matemática, en la conexión de reconstrucciones parciales de un texto que fundamenten la reconstrucción global, en la organización
de premisas que sustentan una conclusión, en el establecimiento de relaciones
causales, etc.
Acciones de tipo propositito
Hacen referencia a las acciones de generación de hipótesis, de resolución de
problemas, de construcción de mundos posibles a nivel literario, de establecimiento de regularidades y generalizaciones, de proposición de alternativas de
solución a conflictos sociales, de elaboración de alternativas de explicación a un
evento, a un conjunto de eventos, o a una confrontación de perspectivas presentadas en un texto, etc.
Es evidente la importancia de los Exámenes de Estado y la necesidad de observar sus resultados a través de las diversas aplicaciones para conocer la efectividad de las políticas públicas relacionadas con la calidad de la educación; en este
caso, el análisis histórico se limita a los resultados obtenidos en los años 2000 y 2004
debido a que en este período la evaluación está fundamentada en competencias.
El cuadro 17 muestra los porcentajes de estudiantes que se ubican en
cada uno de los niveles y rangos en que el ICFES agrupa a quienes presentan
los Exámenes de Estado y señala las diferencias ocurridas en los dos años
analizados.
CUADRO NO. 17
EXÁMENES DE ESTADO – CALENDARIO A PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL Y
RANGO POR PRUEBA 2000 – 2004
Fuente: http://www.icfes.gov.co
92
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
En los niveles “bajo” y “medio bajo” la diferencia negativa, es decir, la disminución del porcentaje de estudiantes que en 2004 se ubican en este nivel,
indica una situación de mejoramiento y progresividad de la calidad de la educación por cuanto significa que un grupo de estudiantes dejó su condición deficitaria para aumentar la proporción de quienes se ubican en los niveles “medio
alto” y “alto” que es lo deseable para demostrar que se han adquirido las competencias propuestas.
En caso contrario, cuando el signo de la diferencia entre dos años es positivo
para aquellos niveles, es decir, cuando aumenta el porcentaje en bajo y medio bajo,
la situación indica empeoramiento y regresividad en la calidad de la educación,
pues la consecuencia es que disminuye la participación en medio alto y/o alto, o
sea, entre quienes obtiene más de 46 puntos en la pruebas de competencias.
Sobra decir que, en términos generales, se toman como resultados aceptables
y óptimos los que se encuentran en los niveles medio alto y alto que corresponden
a los rangos que se organizan a partir de 46 puntos en cada una de las pruebas; los
rangos medio bajo y bajo, o con puntajes menores a 46, se consideran deficitarios
como resultado del proceso de adquisición de competencias
Previas estas precisiones metodológicas se analizan a continuación los resultados de los años 2000 y 2004 correspondientes al calendario A presentados, en el
primer caso, por 354.749 estudiantes y, en el segundo, por 366.666.
Limitando la observación a los niveles medio bajo y medio alto, en los cuales
se ubica la mayor parte de la población, se tiene la siguiente evolución de los
resultados entre los años 2000y 2004:
Competencias en ciencias naturales
La situación en ciencias naturales muestra que sólo biología presenta crecimiento al pasar en el nivel medio-alto de 49.05% en 2000 a 56.53% en 2004; en el
caso de física, la caída es alarmante pues la participación de estudiantes en el nivel
medio alto disminuyó, entre 2000 y 2004, en 20.11 puntos bajando de 54.58% en 2000
a 34.47% en 2004; igualmente alarmante para la formación de los colombianos es
el caso de química, área en la cual la caída fue de 42.18%, ya de por sí deficiente,
a 23.41% en el mismo período.
Las competencias se evalúan con referencia a un criterio, cuyo parámetro de
calificación es un estándar de desempeño preestablecido,44 y tienen su propia
contextualización y denominación en cada una de las disciplinas.
En ciencias naturales las pruebas de biología, física y química evalúan: la
competencia para plantear hipótesis y regularidades que engloban las acciones
que permiten proponer nuevas relaciones a partir de una situación dada, explicar
dichas relaciones, encontrar un patrón que vincule diferentes situaciones y pro44
ICFES. Subdirección Académica, Grupo de Divulgación de resultados. Clasificación de los planteles
de educación media del país a partir de los resultados de los estudiantes en el Examen de Estado
para ingresar a la educación superior. 2000.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
93
poner nuevos problemas; la competencia para establecer condiciones la cual engloba todas las acciones que permiten plantear un problema, ubicarlo en un referente teórico y seleccionar elementos para su análisis y solución; la competencia
para interpretar situaciones, la cual incluye la interpretación gráfica y demás acciones orientadas a la comprensión de situaciones-problema en ciencias.
Competencias matemáticas
En matemáticas la caída en el nivel medio-alto entre 200 y 2004 fue débil pues
pasó de 25.64% a 24.11%, pero el resultado de ambos años es desastroso: sólo una
cuarta parte de los estudiantes obtiene resultados considerados aceptables en este
nivel, es decir, entre 46 y 70 puntos sobre 100 en los dos años analizados. Visto de
otra manera quiere decir que cerca del 80.0% de los estudiantes que presentaron
la prueba en el año 2004 se ubican en los rangos medio bajo y bajo.
En la evaluación de competencias matemáticas se consideran tres aspectos:
el conocimiento matemático escolar, las situaciones matematizables y la comunicación matemática, que corresponden a las competencias interpretativa, argumentativa y prepositiva; de acuerdo con el ICFES estos aspectos y competencias:
En interpretación se evidencian cuando es necesario realizar traducciones entre formas de
representación diversas; identificar los elementos matemáticos involucrados en una situación
problema; enunciar alguna característica, relación propiedad o regla que describa una situación.
En argumentación se manifiestan cuando la situación problema exige la validación de la afirmación ante la información dada en diversas formas de representación; cuando se exige hacer
explícitas las relaciones de necesidad y suficiencia de las condiciones dadas; ante la necesidad
de hacer explícitas conexiones o encadenamientos que permiten llegar a una conclusión o platear un procedimiento específico.
En el aspecto propositivo se evidencian cuando se explicitan generalizaciones, conjeturas, deducciones o conclusiones que requieren ir más allá de las condiciones o la información expuestas en
la situación. Involucran la interpretación ante proyecciones, basada en cambio de condiciones, el
establecimiento de regularidades, la identificación de condiciones invariantes y el planteamiento
de inferencias partiendo de las características o propiedades de los datos analizados.
Competencias en ciencias sociales
En ciencias sociales, las competencias interpretativa, argumentativa y propositiva en historia, filosofía y geografía evalúan el uso, la función o el sentido que
el estudiante da a los conocimientos básicos en el área y la manera como los articula entre sí y con determinados contextos para comprender el mundo social45 .
Los resultados en Historia en 2004 se encuentran repartidos por igual entre
los niveles medio bajo y medio alto; en Geografía son considerablemente altos
45
ICFES. Subdirección Académica. Grupo de Divulgación de resultados. ¿Qué evalúan las pruebas?
2001
94
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
pues 79.55% de los examinados están en el nivel medio alto y alto. En comparación
con el año 2000, se elevó en forma considerable la calidad de los resultados en
geografía (+35.23 puntos porcentuales) e historia (+11.88). En ciencias sociales el
déficit se presenta en filosofía con una participación superior al 50% en los niveles
medio bajo y bajo en los cuales se ubica el 57.76% de la población; entre 2000 y 2004
se presentó disminución en filosofía pues el porcentaje de estudiantes en el nivel
medio alto cayó de 48.96 a 43.38.
Competencias en lenguaje
La situación en el área de lenguaje es la más favorable en el campo de las
competencias pues 84% de los examinados se ubica en los niveles medio alto y alto,
en las pruebas del calendario A de 2004, con crecimiento de 19.9% entre 2000 y 2004.
La prueba de Lenguaje evalúa la competencia comunicativa del estudiante
como su capacidad para comprender, interpretar y analizar diferentes tipos de
texto que circulan en la escuela y fuera de ella: narrativos, argumentativos, expositivos, gráficos, etc.
El gráfico No. 11 permite observar y comparar los resultados y la variación en
los mismos de acuerdo con las pruebas presentadas en los años 2000 y 2004. A lo
ya anotado se puede agregar el vacío que muestra la parte correspondiente al nivel
y rango Alto.
GRÁFICO NO. 11
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL SEGÚN ÀREA EXÁMENES DE ESTADO - ICFES
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
95
El recorrido realizado alrededor del tema de la calidad de la educación básica
y media, evaluado según los resultados de las Pruebas Saber en el campo de las
competencias ciudadanas, y de los Exámenes de Estado en las áreas de ciencias
naturales y matemáticas y de ciencias socales y lenguaje muestra una situación
ampliamente deficitaria en Colombia, la cual ha sido identificada en todos los
planes nacionales de desarrollo sin que se hayan logrado progresos significativos
en la formación de los colombianos para contribuir al enriquecimiento del capital
social y del capital humano, indispensables para obtener mejores condiciones de
vida.
Es imperativo que la formulación de políticas públicas en educación, y la
acción estatal en este sector, tenga en cuenta que la educación sin calidad para la
mayoría de la población contribuye a aumentar la brecha entre los grupos sociales,
a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, a producir
exclusión social en todos los campos de la vida humana y es factor que atenta
contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y políticos
y de los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos.
Estableciendo relación entre el derecho a la calidad de la educación y las
demás dimensiones del derecho a la educación, es preciso recordar que “según la
Convención sobre los Derechos del Niño, la educación va más allá del acceso a la
escolarización formal, para abarcar el derecho a una calidad específica de educación y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseñanza aprendizaje que permiten a los niños y niñas, individual y colectivamente, desarrollar sus
personalidades, talentos y habilidades y vivir una vida completa y satisfecha con
la sociedad”46 .
Por su parte, el informe regional de UNESCO para América Latina al hacer
la pregunta acerca de si ¿estamos realmente tan cerca de lograr la educación primaria universal? Termina reconociendo avances en cobertura pero lamentando
los precarios niveles de logro académico y reconociendo que alcanzar aprendizajes relevantes es la tarea central de los sistemas educativos; a ello deben estar
dirigidas la orientación, las formas de gestión, las dinámicas implicadas y las formas de acción de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar
que con el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga
cada vez mayor.47
46
47
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Los Derechos económicos, Sociales y Culturales. El
Derecho a la Educación. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación. Vernor Muñoz
Villalobos. 17 de diciembre de 2004
UNESCO. La conclusión universal de la educación primaria en América Latina: ¿Estamos realmente
tan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educación.
Santiago de Chile, octubre 2004.
96
c.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Factores asociados al logro
Naturalmente que los resultados de la educación en calidad no son responsabilidad exclusivamente de la escuela; en ellos influyen tanto factores institucionales como factores relacionados con la educabilidad de la población que se acoge
en los centros educativos. Los factores institucionales comprenden las condiciones materiales de disponibilidad física y organizacional, el ambiente y la cultura
escolar; la educabilidad se refiere al capital cultural que aporta el estudiante, la
voluntad de aprender con que asiste a su formación, los antecedentes familiares
económicos, sociales y culturales que lo acompañan.
Frente a estos factores entra la escuela a actuar con su capacidad propia para
convertir la educabilidad del estudiante y la enseñabilidad de los saberes en bienes
pedagógicos que logren los objetivos propuestos por las normas educativas, sus
fines y objetivos, dentro de contextos de política social aplicados a los grupos más
desfavorecidos de la población. Los resultados escolares constituyen, entonces, un
producto tanto de la acción educativa como de la acción social del Estado concentrada en el sector educativo de manera integral o compartida con otros sectores
que tienen responsabilidades indisolubles con la escuela, pues se encargan del
mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Diversos estudios se han ocupado en evaluar el efecto de los factores asociados al logro cognitivo o al logro académico de la educación; la cobertura de los
mismos ha sido de tipo regional aplicados especialmente en Bogotá en los años
noventa del siglo anterior; otros más recientes han hecho parte de estudios nacionales o locales dedicados a analizar temas particulares de la educación a los cuales
se adiciona la medición del logro; por ejemplo, los estudios de canasta educativa
tienden a completarse con la función calidad de la educación para observar el
aporte de los insumos, su disponibilidad y costo al éxito de la educación.
A pesar del interés puesto en los resultados de estos estudios no se ha logrado
una cuantificación precisa del aporte de cada factor al logro educativo pero, si se
ha avanzado en la delimitación de dichos factores.
Para el sector rural se ha indicado que los factores principales asociados al
logro cognitivo son el nivel educativo de los docentes, el ofrecimiento de servicios
de salud para los alumnos, la experiencia de los docentes, la dotación y la calidad
del aula de clase, el énfasis que el docente da a los contenidos y la frecuencia de
uso de actividades en la clase. En el área urbana se agregan a los anteriores la
evaluación de desempeño de los docentes, el trabajo del docente adicional al del
plantel, su motivación y la disponibilidad de material y equipo de apoyo.
A los anteriores factores se agregan otros como el mayor nivel socioeconómico del plantel, la mayor complejidad de la planta de personal, el mayor tamaño del
plantel, la mayor disponibilidad de recursos informáticos, el clima laboral. Ellos se
complementan con otros asociados al entorno familiar como el nivel educativo de
los padres, sus condiciones socioeconómicas
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
97
3.3 INDICADORES DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
DEL ESTADO
Los compromisos del Estado colombiano en relación con la educación -de
acuerdo con los principios constitucionales, con los desarrollos legales y con las
convenciones y pactos internacionales suscritos por el país-, deben estar dirigidos
a satisfacer los derechos de la persona en cuanto a la disponibilidad, el acceso, la
permanencia y la calidad de la educación. Esto significa que corresponden al Estado las obligaciones de asegurar la asequibilidad, la accesibilidad, la adaptabilidad y la aceptabilidad de la educación para todos los ciudadanos.
Cada una de estas cuatro obligaciones tiene sentido en si misma, pero actúan
en forma complementaria para que el servicio educativo se realice como sistema;
al integrarse sistémicamente se observa que en la práctica dichas obligaciones
están fundamentadas en componentes alrededor de los cuales se materializan los
compromisos del Estado.
Dichos componentes dan cuenta en forma transversal de los avances y limitaciones en el cumplimiento de las obligaciones del Estado; ellos son: la modernización del servicio educativo surgida como consecuencia de la reforma constitucional, la inversión de la nación en educación preescolar, básica y media para cuya
definición se produjo un acto legislativo que modificó la constitución de 1991, la
gratuidad de la educación considerada en la Constitución y en los convenios y
pactos internacionales factor definitivo para lograr la universalización de la educación, y la profesionalización y dignificación de la actividad docente. Estos componentes se desagregan en indicadores cualitativos y cuantitativos que hacen
visible la responsabilidad con la cual el Estado responde a su compromiso de
atender las necesidades educativas de la población.
3.3.1 Modernización del servicio educativo
La Constitución de 1991 dio origen a una nueva visión de la educación en
Colombia al concebirla como un derecho de la persona y un servicio público con
función social. La Constitución anterior sólo regulaba tres aspectos de la educación: la libertad de enseñanza; la suprema inspección y vigilancia por parte del
Estado de los institutos docentes públicos y privados en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral
y física de los educandos; la gratuidad de la enseñanza primaria y su obligatoriedad en el grado que señalara la ley.
La nueva visión constitucional se desarrolla en la Ley General de Educación
de 1994 que, bien puede decirse, constituye el estatuto de la modernidad de la
educación en Colombia. En efecto, por mandato de esta Ley la educación tiene que
atender los siguientes fines:
98
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
1.
El pleno desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le imponen los derechos de los demás y el orden jurídico, dentro de un proceso de formación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva,
ética, cívica y demás valores humanos;
2.
La formación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, a la paz, a
los principios democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y
equidad, así como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad;
3.
La formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación;
4.
La formación en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, a la cultura nacional,
a la historia colombiana y a los símbolos patrios;
5.
La adquisición y generación de los conocimientos científicos y técnicos más avanzados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos, mediante la apropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber;
6.
El estudio y la comprensión crítica de la cultura nacional y de la diversidad étnica y cultural del país, como fundamento de la unidad nacional y de su identidad;
7.
El acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la
cultura, el fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística en sus
diferentes manifestaciones;
8.
La creación y fomento de una conciencia de la soberanía nacional y para la práctica de la solidaridad y la integración con el mundo, en especial con Latinoamérica y el Caribe;
9.
El desarrollo de la capacidad crítica, reflexiva y analítica que fortalezca el avance
científico y tecnológico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cultural y de la calidad de vida de la población, a la participación en la búsqueda de
alternativas de solución a los problemas y al progreso social y económico del
país;
10.
La adquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos
naturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y del
riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación;
11.
La formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos técnicos y
habilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del desarrollo individual y social;
12.
La formación para la promoción y preservación de la salud y la higiene, la prevención integral de problemas socialmente relevantes, la educación física, la recreación , el deporte y la utilización adecuada del tiempo libre, y
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
13.
99
La promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investigar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos de desarrollo del país y
le permita al educando ingresar al sector productivo.
Estos fines se enmarcan en un concepto de educación entendida como proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en
una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y
de sus deberes.
Para el cumplimiento de los fines y el desarrollo en la complejidad que ellos
conllevan, cuya responsabilidad recae en el Estado, la sociedad y la familia, la Ley
General de Educación creó el servicio educativo en el cual se unen las partes que
antes se encontraban dispersas o no se habían incorporado a la normatividad del
Estado; este servicio comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas
curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales
o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.
Como servicio público, el servicio educativo es inherente a la finalidad social
del Estado por lo cual, constitucionalmente, debe gozar de prioridad en el gasto
público para asegurar, junto con la atención de la salud, el saneamiento ambiental
y el agua potable, el bienestar de la población y el mejoramiento de la calidad de
vida. Es deber del Estado la prestación eficiente del servicio educativo a todos los
habitantes del territorio nacional.
Todo lo anterior constituye el marco de referencia bajo el cual se produjeron
las normas que dirigen la acción educativa; entre ellas adquieren espacial importancia las referidas a:
1.
La autonomía escolar, que faculta a las instituciones de educación formal para
organizar las áreas fundamentales de conocimiento definidas para cada nivel,
introducir asignaturas optativas, adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas, dentro de los lineamientos establecidos por el
Ministerio de Educación Nacional.
2.
Las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, cuya garantía
debe ser asegurada por el Estado. De acuerdo con ellas, el alumno es el centro del
proceso educativo y a quien se debe estimular para que participe activamente en
su propia formación. En la formación se debe favorecer el pleno desarrollo de la
personalidad, dar acceso a la cultura, al logro del conocimiento científico y técnico y a la formación de valores éticos, estéticos, morales, ciudadanos y religiosos
que le faciliten la realización de una actividad útil para el desarrollo socioeconómico del país.
100
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
3.
El Proyecto Educativo Institucional, que debe responder a situaciones y necesidades de los educandos, de la comunidad local, de la región y del país, en el cual
se reúnen y especifican, colectivamente, los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión.
4.
El currículo, entendido como el conjunto de criterios, planes de estudio, programas, metodologías y procesos que contribuyen a la formación integral y a la construcción de la identidad cultural nacional, regional y local, incluyendo también
los recursos humanos, académicos y físicos para poner en práctica las políticas y
llevar a cabo el proyecto educativo institucional.
5.
El Manual de Convivencia, en el cual cada institución educativa define los derechos y obligaciones de los estudiantes.
6.
El Personero de los estudiantes, elegido anualmente en cada establecimiento educativo para promover los derechos y deberes de los estudiantes como miembros
de la comunidad educativa y presentar al rector las solicitudes que considere
necesarias para proteger estos derechos y facilitar el cumplimiento de los deberes.
7.
El Gobierno Escolar, conformado en cada establecimiento por el Rector, el Consejo Directivo y el Consejo Académico. En el Gobierno Escolar se deben considerar las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los administradores y
de los padres de familia en aspectos tales como la adopción y verificación del
reglamento escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas, culturales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones juveniles y
demás acciones que redunden en la práctica de la participación democrática en
la vida escolar.
8.
El Sistema Nacional de Evaluación de la Educación y el Sistema de Acreditación
de la Calidad, bases para el establecimiento de programas de mejoramiento del
servicio público educativo. Corresponde al primero diseñar y aplicar criterios y
procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia
de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficacia de la prestación del servicio.
Al Sistema Nacional de Acreditación de la calidad de la educación formal, corresponde garantizar al Estado, a la sociedad y a la familia que las instituciones
educativas cumplen con los requisitos de calidad y desarrollan los fines propios
de la educación.
9.
Sistema Nacional de Información de la educación formal, no formal e informal y
de la atención educativa a poblaciones, cuyos propósitos son divulgar informa-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
101
ción para orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características de
las instituciones, y servir como factor para la administración y planeación de la
educación y para la determinación de políticas educativas a nivel nacional y territorial.
10.
Plan Decenal de Desarrollo Educativo, formulado por el Ministerio de Educación Nacional en coordinación con las entidades territoriales, debe incluir las
acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo. El primer Plan Decenal,
de acuerdo con la Ley General de Educación, se formuló para el período 19962005.
Estas características del servicio educativo, de origen constitucional, significan un gran avance para el país en su proceso de modernización y un reconocimiento explícito de los derechos de los ciudadanos que ha de significar un cambio
en la forma de vida de la escuela para acercar su creciente racionalización al mundo
de la vida.
Con el propósito de construir el nuevo sistema educativo, desde 1992 se ha
venido ejecutando un proceso de regulación y reglamentación, así como de planeación, que permite mostrar que el Estado colombiano ha cumplido con amplitud los pactos y convenios internacionales referidos a la educación. Este proceso
se caracteriza, además de incorporar las nuevas concepciones constitucionales,
por dar continuidad a políticas y acciones que se habían formulado y venían en
desarrollo desde décadas anteriores. Esta aclaración es importante para evaluar la
gradualidad real de los avances educativos que muestra el país y para valorar los
vacíos que persisten.
Sin embargo, evaluar tales avances presenta múltiples obstáculos debido, por
una parte, a la insuficiencia de estudios específicos cuyo propósito sea observar
los logros obtenidos en la modernización del servicio educativo; de otra, por la
dificultad de realizar tales cambios e impactar con ellos todo el sistema, así como
por el tiempo que muchos requieren para su concepción, aplicación y consolidación.
Para suplir la falta de documentación y obtener una aproximación desde el
punto de vista oficial en este terreno, utilizamos los planes nacionales de desarrollo, específicamente los temas relacionados con los diagnósticos y las políticas,
pues en ellos se presenta un balance del estado de la educación que encuentra
cada nueva administración y se proponen los planes, programas y proyectos que
han de solucionar los vacíos que existen. Esta información se complementa en
algunos casos con los resultados producidos por investigaciones académicas sobre educación.
Del análisis de los planes formulados luego de expedida la constitución de
1991 (La Revolución Pacífica, El Salto Social, Cambio para Construir la Paz y Hacia
un Estado Comunitario) se infieren los problemas que afectan negativamente la
102
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
modernización de la educación, siendo positivo el haber introducido estos temas
como elementos esenciales del servicio educativo.
a.
Fines de la educación
Cada plan contiene una idea-fuerza en la cual concentra su visión pragmática
de la función de la educación: formar capital humano, formar un nuevo ciudadano, hacer de la educación la raíz del árbol de la paz, hacer de la educación el
instrumento de construcción de equidad social, como se observa a continuación:
La Revolución Pacífica fundamenta su visión de la educación en su relación
con la economía; para este Plan, mayor nivel educativo de la población trabajadora
o acumulación de capital humano representa mayor capacidad productiva para
todo el sistema económico; mayor educación para las mujeres representa familias
de menos tamaño y niños más saludables y mejor nutridos; y, en general, más
educación, representa mayor movilidad social.
Para El Salto Social, la educación debe contribuir al propósito nacional de
formar un nuevo ciudadano, participativo y tolerante, capaz de de interpretar los
códigos de la modernidad. El concepto de educación debe extenderse más allá de
las aulas, a oportunidades diversas para el desarrollo integral de las personas y la
construcción de una ética civil que permita superar todas las inequidades, discriminaciones y autoritarismos en las relaciones sociales.
Cambio para Construir la Paz propone al sistema político volcarse a la conquista de la paz; para ello, la educación ha de ser la nueva inversión social por
antonomasia, la función que todos los países deben exceptuar del llamado desmonte del Estado; la carrera económica y geopolítica del siglo XXI, afirma el Plan,
es una carrera entre los sistemas educativos de las distintas naciones.
Hacia un Estado Comunitario concibe la educación como uno de los factores
esenciales del desarrollo humano, social y económico y un instrumento fundamental para la construcción de equidad social. Por ello le resulta preocupante que
a pesar de los esfuerzos realizados, y los avances innegables, Colombia no haya
logrado universalizar el acceso a una educación básica de calidad... La falta de
educación constituye uno de los factores sustanciales detrás de la persistencia de
la desigualdad y la concentración de las oportunidades, afirma este Plan.
Estos planteamientos, sin embargo, se hallan distantes del principio constitucional que considera la educación, en esencia, un derecho de la persona, cuyos
primeros fines se dirigen a conseguir el pleno desarrollo de la personalidad, la
formación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, la formación
para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y la formación en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, características que demanda la
educación en esta etapa de la vida del país.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
b.
103
Calidad de la educación
Según los planes de desarrollo, la calidad de la educación presenta un continuo deterioro debido a que las políticas gubernamentales han dado prioridad a
problemas relacionados con la cobertura y han tenido limitaciones para promover
adecuadamente la calidad impartida en los establecimientos escolares, tanto oficiales como privados.
Las deficiencias en la calidad de la educación se manifiestan en que los niños
no alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos por el país ni los estándares
internacionales. En primaria los niños aprenden menos de la mitad de lo que
deberían aprender de acuerdo con el currículo vigente; lo mismo sucede en secundaria y media como se señaló al analizar los resultados de las Pruebas Saber y de
los Exámenes de Estado.
c.
Autonomía escolar
El mismo año de promulgación de la Constitución se afirmó que el freno de
la expansión educativa ocurrida en los quince años anteriores se asociaba con
problemas institucionales, fruto de un esquema caracterizado por una administración centralista, niveles bajos de coordinación, deficientes canales de información
y muy limitada participación de las familias y la comunidad en general.
En consecuencia, se propuso que la nueva organización escolar tuviera como
centro y razón de ser la institución educativa y se diera impulso al mejoramiento
de los procesos de administración escolar. Para ello se consideró necesario promover la transformación de la cultura organizacional de las instituciones escolares,
para convertirlas en organizaciones capaces de aprender, de buscar y de procesar
la información requerida para lograr el máximo aprovechamiento de los recursos
disponibles.
A pesar de las grandes reformas que se han dado en los últimos años, reconoce el último plan de desarrollo, el sector de educación se sigue caracterizando
por la pobre coordinación entre entidades, la duplicidad de funciones, la inflexibilidad y un diseño institucional que no genera incentivos a la eficiencia y limita
en forma severa las posibilidades de avanzar en la expansión de la cobertura y
mejorar la calidad. Desde la década de los noventa, se afirma, se ha promovido la
descentralización de la educación básica. Sin embargo, no se ha logrado la eficiencia esperada en las entidades territoriales.
d.
Proyecto Educativo Institucional
El PEI ha venido perdiendo importancia, “aparece como un proyecto más,
mandado a hacer en algunos casos, o elaborado por un sector muy reducido bajo
la presión de los directivos que, a su vez, reciben presión del Ministerio de Educación Nacional. El PEI es como un proyecto que flota sobre la institución, sin
104
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
arraigo emocional en las bases que, por lo general, desconocen su contenido y
origen”48 .
De ahí que se hayan perdido las expectativas de que fuera elaborado por cada
establecimiento con la participación de la comunidad educativa, tuviera como
metas prioritarias la innovación de los modelos pedagógicos, el aprendizaje y la
creación de un ambiente propicio para el desarrollo personal, ético y social de los
educandos y fuera el principal instrumento para la planeación y la evaluación de
cada institución que hiciera posible la participación y el control social de la educación.
e.
El currículo
Respecto de este tema que es crucial para la educación, la planeación reitera
en forma permanente los llamados que hacen los estudios sobre calidad de la
educación en los cuales se ha destacado el bajo nivel de la primaria, la poca pertinencia de los currículos, el insuficiente tiempo efectivo de clase para los estudiantes, la poca relación entre la capacitación de los docentes y los currículos, la
falta de materiales y textos educativos, la ausencia de aprestamiento previo de la
mayor parte de los niños que ingresan al primer grado en establecimientos públicos, y la carencia de instrumentos de detección y prevención de problemas.
Por dichas razones se ha propuesto dar especial prioridad al dominio, por
parte de los estudiantes, de la lectura, la expresión escrita, el razonamiento lógico
y la solución de problemas, así como orientar la enseñanza de las ciencias a estimular en los niños el interés y la curiosidad científica y a la comprensión de la
manera como la ciencia y la tecnología afectan la vida social. De igual manera se
ha propuesto aumentar el tiempo del aprendizaje y poner a disposición de los
planteles públicos las dotaciones básicas que apoyen el proceso educativo.
A pesar de haber avanzado en los años posteriores a la Constitución en la
promoción de lineamientos curriculares, en la determinación de logros, en la
definición de estándares y la fijación de competencias académicas y ciudadanas,
los resultados de la educación son preocupantemente deficientes, lo cual muestra
la fragilidad que aún se tiene en la organización y desarrollo del currículo.
f.
Convivencia
Este valor, fundamental para el país, y regulado por un código en cada institución educativa, ha tenido éxitos relativos. El Ministerio de Educación Nacional encuentra que no siempre las escuelas son santuarios de paz y convivencia
armónica. Reconociendo las fallas en este campo, el MEN afirma que “una escuela
que adopte un proyecto de formación para la convivencia debe estar dispuesta a
48
Avila Penagos, Rafael y Marina Camargo Abello. La construcción social de los proyectos educativos
institucionales. En: Relaciones y tensiones entre investigación e innovación en educación. Universidad Pedagógica Nacional. Bogotá, 2000.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
105
mejorar la interacción entre docentes y alumnos, transformar la cultura escolar,
impulsar innovaciones curriculares y actividades extracurriculares que favorezcan la concordia y la convivencia, y transformar las actitudes hacia las minorías
étnicas y los juicios, valores y prácticas grupales e institucionales que no la favorecen.
Una escuela que le apueste a la convivencia puede requerir cambios en su
modo de organización interna que propicien la participación en la gestión, en la
elaboración y ejecución de proyectos escolares y en la regulación de la convivencia. La realización de esas transformaciones es difícil donde rigen los modelos
tradicionales, habidas sus estructuras de poder, concepciones de autoridad y disciplina y sus referentes pedagógicos tradicionales. En esos contextos, la formación
para la convivencia exige transformar las concepciones y prácticas signadas por
imposiciones y autoritarismo. En la misma dirección, exige transformar las actitudes de docentes y directivos cuando éstas se oponen a cambios que implican
alterar relaciones de poder en el aula y en la institución”49 . Ahí se encuentra un
nuevo tema que no permite convertir en realidad los propósitos de modernización del sistema educativo.
g.
Gobierno Escolar
Se ha constituido en todas las instituciones educativas del país para cumplir
las funciones que les asigna la norma. Al Consejo Directivo del Gobierno Escolar
le corresponde, además, aprobar el presupuesto de ingresos y gastos del Fondo de
Servicios Educativos del establecimiento y definir la administración y manejo de
dicho Fondo.
En estas condiciones, el Gobierno Escolar se constituye en un instrumento
privilegiado de la descentralización educativa, de la participación de la comunidad y de la autonomía escolar. Naturalmente, se trata de una acción que demanda
madurez para su ejecución cabal, de una cultura del compromiso institucional
para la construcción de lo público y del desarrollo de capacidades para el tratamiento de los conflictos.
La creación de condiciones para lograr un buen Gobierno Escolar y la verificación de su desarrollo práctico ha creado escepticismo; algunos investigadores
del tema, citados en un estudio de la Universidad Pedagógica Nacional, afirman
que “su implementación ha estado llena de vicios y presenta grandes dificultades,
dentro de las cuales se destacan las siguientes: se confunde presencia con participación, o sufragio con democracia, se pierde la idea del presente y se evoca la idea
de encontrar lideres para el futuro, los mayores demuestran en la práctica que el
Gobierno Escolar es sólo una representación en segunda instancia de la propia
rectoría del colegio, en algunos casos los educadores se sienten decepcionados del
49
Ministerio de Educación Nacional. Política educativa para la formación escolar en la convivencia. S.f.
106
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
organismo escolar y lo ven como una obligatoriedad más que hay que cumplir,
las decisiones se siguen tomando arbitrariamente por los directivos del plantel
y se convoca la opinión de la comunidad educativa sólo para legitimar sus decisiones”50.
h.
Plan Decenal de Educación
El Plan Decenal de Educación se constituyó en instrumento para llevar a cabo
el derecho de la ciudadanía y las organizaciones sociales a participar democráticamente en la planeación, gestión y control de la educación. Este plan ha sido
considerado un hecho político de hondas repercusiones en la dimensión de la ética
social. Se estima, por tanto, que es el sistema político el llamado a ofrecer alternativas que movilicen a todos y cada uno de los sistemas sociales de la nación en
función de un sistema educativo que alimente la conquista de la paz por medio del
incremento del acervo de conocimientos para el desarrollo y la difusión de valores, prácticas de libertad y democracia.
El primer Plan Decenal cubrió el período 1996-2005; su evaluación no se ha
realizado aún; tampoco se ha formulado el segundo plan decenal para dar aplicación al mandato legal y poner nuevamente en funcionamiento la estrategia de
participación de la sociedad en la elaboración de la política pública de educación.
La percepción de lo sucedido con el Plan Decenal se debe asociar con la
formulación y aplicación de los planes de desarrollo departamentales y municipales, en cuya concepción y elaboración colabora el Ministerio de Educación Nacional en su área correspondiente.
La Procuraduría General de la Nación, con el apoyo de UNICEF, emprendió la
tarea de determinar el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de desarrollo departamentales y municipales; en tal propósito examinó 32 planes departamentales y 964 municipales de las administraciones que iniciaron período de gobierno en 2004; al hacerlo encontró que:
1.
Más del 90% de dichos planes contienen diagnósticos y políticas para la atención
de la población en edad de educación primaria (7 a 12 años) y para la adolescencia (13 a 18 años).
2.
La primera infancia (0 a 6 años) sólo fue contemplada en el diagnóstico del 77%
de los planes municipales y el 69% de los departamentales.
3.
En todos los casos se proponen proyectos de ampliación de la cobertura del servicio educativo y de mejoramiento de la calidad; en el caso de los adolescentes se
adicionan políticas de educación para el trabajo como determinante para que
esta población pueda entrar al mercado laboral y escapar de la pobreza.
50
Herrera, Martha Cecilia, Alexis V. Pinilla Díaz, Raúl Infante Acevedo, Carlos J. Díaz Soler. La construcción de cultura política en Colombia. Universidad Pedagógica Nacional. Bogotá, 2005.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
107
Estos hallazgos del estudio de la PGN y UNICEF evidencian la preocupación de las administraciones regionales y locales por la educación, así como
también la falta de soluciones efectivas para alcanzar grados de desarrollo adecuados; la cuantificación e identificación nacional de deficiencias presentada
anteriormente, adquiere forma concreta en los niveles territoriales en los cuales
se expresa una nueva característica del servicio educativo que es la desigualdad
entre regiones.
i.
Sistema Nacional de Información de la Educación
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística ha tenido tradicionalmente la función de producir y publicar la información sobre educación; para
ello realiza censos anuales y lleva a cabo estudios especiales que le permiten complementar los datos censales con algunas variables socioeconómicas que permiten
acceder a comprensiones complejas del hecho educativo.
No obstante la tradición del DANE, la estadística educativa se ha vuelto
insuficiente para dar cuenta de fenómenos que requieren nuevas variables, datos
más precisos e indicadores especiales cuando se trata, por ejemplo, de formular
programas y proyectos para poblaciones determinadas. Estas falencias de información dificultan la formulación de políticas y conducen a errores en el conocimiento y comprensión del sector educativo.
Por estas razones, la Ley General de Educación creó el Sistema Nacional de
Información de la Educación formal, no formal e informal y de la atención educativa a poblaciones. Mediante Decreto 1526 de julio de 2004 se reglamentó la administración de este sistema y se le asignaron los siguientes objetivos:
1.
Proporcionar los datos necesarios para determinar la cobertura, calidad, equidad y eficiencia del servicio;
2.
Brindar a la Nación, los departamentos, distritos y municipios la información
requerida para la planeación del servicio educativo y para la evaluación de sus
resultados en cuanto a su cobertura, calidad y eficiencia;
3.
Permitir la estimación de costos y la determinación de fuentes de financiación
del servicio público educativo;
4.
Servir de base para distribuir entre las entidades territoriales los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones de acuerdo con la población atendida y la población por atender en condiciones de eficiencia;
5.
Servir de registro público de la información relativa a las instituciones educativas, los estudiantes de la educación formal, los docentes, directivos docentes y
los administrativos;
6.
Servir como base para la consolidación de estadísticas educativas y para la construcción de indicadores.
108
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Esta nueva concepción del sistema de información estadística es conveniente
y se espera que pronto produzca buenos resultados. Sin embargo, en la actualidad
existe mucha confusión, carencia de datos, inconsistencia de los mismos, falta de
confiabilidad en la información y otros vacíos que se hace indispensable superar
a corto plazo pues su estado actual es fuente que genera dificultades para la evaluación de las políticas públicas del sector y la formulación de proyectos de desarrollo.
3.3.2 Inversión de la nación en educación preescolar, básica y media
Un factor esencial para asegurar el cumplimiento por parte del Estado de la
obligación de asequibilidad, es decir, para brindar las condiciones que permitan a
todos los niños y niñas en edad escolar asistir a la escuela, es la aplicación suficiente y eficiente de recursos financieros destinados a sufragar los gastos que demandan las construcciones y dotaciones escolares, el pago de los docentes, la adquisición de materiales e insumos pedagógicos y demás elementos que conforman las
canastas educativas.
En palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas, citadas por la Defensoría del Pueblo51 , “la primera obligación del Estado es asegurar que existan escuelas primarias a disposición de todos los niños y las niñas, lo cual requiere una
inversión considerable. Si bien el Estado no es el único inversor, las normas internacionales de derechos humanos lo obligan a ser el inversor de última instancia…
la obligación del Estado de asegurar la disponibilidad de instrucción académica
constituye un pilar del derecho individual a la educación, y el hecho de que un
Estado no sostenga la instrucción disponible constituye una manifiesta violación
del derecho a la educación”. Con este propósito, afirma la Relatora, “los estados
deben asignar cada vez mayor prioridad a la financiación de la educación”52 .
Pero la asignación de recursos no basta; es imprescindible conseguir que ellos
sean usados con eficiencia para lograr su máximo rendimiento tanto en la obtención de la cobertura universal del servicio educativo y en el mejoramiento de la
calidad de la educación, como en el aseguramiento de la gratuidad, especialmente
para las poblaciones que viven en condiciones de pobreza, de indigencia y de
cualquier forma de vulnerabilidad.
La consecución de los objetivos de la educación y de los recursos financieros
para lograrla es una realización progresiva de los países; sin embargo, parece ser
que en Colombia tal progresividad se entiende a término indefinido pues, a pesar
de los avances obtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir perió-
51
52
Defensoría del Pueblo. PROSHEDER. Serie DESC. El derecho a la educación en la Constitución, la
jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá, 2003. Página 45
Defensoría del Pueblo. PROSHEDER. Serie DESC. Siste,a de seguimiento y evaluación de la política
pública educativa a la luz del derecho a la educación. Bogotá, 2004. Página 35.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
109
dicamente los propósitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la
calidad, sin llegar definitivamente a una meta colectivamente aceptada y técnicamente cumplida, como se señaló al presentar los indicadores de cumplimiento del
derecho a la educación.
En lo financiero es de tener en cuenta que durante un extenso período el país
ha producido normas con el propósito de obtener una aplicación suficiente y eficiente de recursos.
El plebiscito de 1956 determinó que no menos del 10% del presupuesto del
gobierno nacional se debía invertir en educación pública. En 1960 la Ley 111 ordenó a la nación asumir, a partir del 1º de febrero de 1961, el pago de los sueldos del
magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República.
Por Acto Legislativo de 1968 se creó el Situado Fiscal para financiar los gastos
de salud y educación primaria. En 1975 la Ley 143 ordenó a la nación costear con
recursos del impuesto a las ventas la enseñanza secundaria pagada por los departamentos.
Luego, la Constitución de 1991 determinó que la parte del situado fiscal destinada a educación serviría para atender las necesidades de los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media. De esta manera se buscó evitar la dispersión
de las fuentes de financiación.
Con posterioridad a la promulgación de la nueva Constitución, algunos estudios mostraron que los procedimientos utilizados para efectuar el reparto del
Situado Fiscal basados en la tendencia histórica de los presupuestos los que, a su
vez, se fundamentaban en los costos determinados por el valor de las nóminas
docentes, conducían a la inequidad en la distribución de los recursos, a la ineficiencia en el uso de los mismos y a la insuficiencia para atender las necesidades
asociadas con la calidad del servicio.
Como reacción a tales obstáculos se propuso, a finales de los años 90, cambiar
el sistema de asignación de recursos y pasar a uno que reconociera de manera
definitiva a los beneficiarios de la educación, es decir, que se fundamentara en la
demanda y no en la oferta del servicio; ya con el situado fiscal se venía aplicando
alguna fórmula en este sentido, pero los resultados eran difíciles de lograr por
cuanto se mantenían aún diferentes fuentes para financiar la educación.
Con tal propósito se tramitó en el año 2001 un acto legislativo reformatorio
de la Constitución y se promulgó la Ley 715 con base en lo cual se cambiaron los
criterios de asignación de recursos; a partir de estas normas surge el Sistema
General de Participaciones utilizado actualmente; este sistema utiliza formulas
para la distribución del presupuesto que, en el caso de educación, se fundamentan
en la demanda por educación, medida por el número de alumnos existentes y las
necesidades de ampliación de cobertura, así como en los resultados de indicadores
de equidad para atender a las regiones que más necesidades presentan.
110
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Es de aclarar que el proyecto de acto legislativo que condujo a la reforma
constitucional de 2001 tuvo por finalidad consolidar la recuperación de la economía y garantizar su estabilidad en el largo plazo.
El gobierno nacional fundamentó su necesidad en el deterioro continuo de
las finanzas públicas que venía generando un elevado grado de inestabilidad económica, un aumento del desempleo y un deficiente crecimiento económico debido, en parte, a que la Constitución de 1991 determinó una participación creciente
de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Nación para cumplir los objetivos de una mayor cobertura en educación y salud y
profundizar la descentralización53 .
De esta manera el Estado asoció la expectativa de mejoramiento de las finanzas públicas a una nueva asignación de recursos a las regiones con lo cual se
conseguiría, además, obtener aumentos en cobertura y calidad de la educación, la
salud y otros servicios básicos.
Los objetivos relacionados con la salud y la educación se alcanzarían no solamente incrementando los recursos disponibles, sino también mejorando la eficiencia en su asignación y garantizando un marco institucional y regulatorio que
permitiera la ampliación de las coberturas con calidad.
Este contexto histórico sirve para enmarcar el estudio de la aplicación de
recursos del Estado a la educación y confrontar su evolución con los resultados
educativos programados y obtenidos.
Por esta razón, el análisis presente se centra en los recursos provenientes del
presupuesto nacional con los cuales se financia más del 90% del gasto en educación preescolar, básica y media. La información que se utiliza se refiere a dos
temas centrales: el gasto nacional como porcentaje del PIB y el gasto promedio por
alumno.
a.
Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB
El gasto nacional en educación, en pesos corrientes, para los niveles de preescolar, básica y media en el período 1995 a 2004 presenta un crecimiento de 296.1
por ciento, superior al crecimiento del PIB que fue de 204.2 por ciento en el mismo
período; ello da muestra de una preocupación del Estado, posterior a la promulgación de la Constitución, por atender con mayor cantidad de recursos financieros
al sector (cuadro No. 18).
Sin embargo, cuando se observa el crecimiento del gasto en educación, así sea
a pesos corrientes, se encuentra que tal preocupación sólo existió en la primera
parte del período analizado.
53
Exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2000.
111
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GASTO EN
EDUCACIÓN
CUADRO NO. 18
PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA COMO
1995 – 2004
(MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
PORCENTAJE DEL
PIB
Elaborado por el autor con información del DANE, DNP y MEN
En efecto, el promedio anual de crecimiento del gasto destinado a educación
preescolar, básica y media, de acuerdo con las cifras del cuadro 18, fue de 16.5% en
los últimos nueve años; considerablemente por debajo del mismo fue el crecimiento del año 2000 cuyas causas se encuentran en la recesión del año anterior; los años
2002 a 2004, en los cuales se aplica la asignación determinada por el acto legislativo
01 de 2001, también presentan disminuciones muy considerables en el crecimiento
en pesos corrientes, siendo en los tres años inferior al 9%.54
En el mismo período, como porcentaje del PIB, el gasto de la nación en educación preescolar, básica y media pasó de 2.39 en 1995 a 3.11 en 2004; los años de
más alta participación fueron 1999 y 2001 con 3.43 y 3.44% respectivamente.
Después de 2001, es decir con las aplicaciones que se desprenden del acto
legislativo, la participación de la educación preescolar, básica y media en el PIB
empieza un camino descendente como se observa en el gráfico No. 12.
54
Porcentaje de crecimiento interanual con base en pesos corrientes: 1996/1995:42.61; 1997/1996:
17.37; 1998/1997: 23.58; 1999/1998: 19.77; 2000/1999: 7.44; 2001/2000: 16.04; 2002/2001: 4.18;
2003/2002: 8.99; 2004/2003: 8.49.
112
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GASTO
b.
EN EDUCACIÓN
GRÁFICO 12
PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA
1995 – 2004
COMO PORCENTAJE DEL
PIB
Gasto nacional promedio por alumno
Una mirada complementaria acerca de la inversión del Estado en educación
se obtiene al observar el gasto promedio por alumno. El cuadro 19 y la gráfica 13
presentan información de gastos nacionales en educación preescolar, básica y
media y de gastos por alumno en pesos constantes de 2003.
CUADRO NO. 19
GASTO
PROMEDIO POPR ALUMNO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA
1995 – 2004
(PESOS CONSTANTES DE 2003)
Y MEDIA OFICIAL
Nota: Pesos constantes de 2003
Elaborado por el autor con información del DNP y MEN
113
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 13
GASTO NACIONAL PROMEDIO
EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA
1995 – 2004
Fuente: Elaborado por el autor con información del DNP y MEN
La asignación promedio por alumno en el año 2004 fue de $ 962.468, muy
superior a la asignada en 1995 y ligeramente superior a las de los años 2000 y 2003,
pero inferior a las asignadas en los otros años a partir de 1996. Si el análisis se
efectuara a pesos de cada año con base en la información del cuadro 18, el resultado mostraría un crecimiento elevado de la asignación por alumno que pasó de
$ 328.850 en 1995 a $ 1.028.845 en 2004, lo cual podría explicar el crecimiento que
ha tenido la educación y cuestionar las razones para que este no haya sido mayor.
Al hacerlo a pesos constantes se obtiene un factor que puede contribuir a comprender mejor el valor relativo de dicho crecimiento y de las grandes falencias que
aún existen.
c.
Distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones
Debido a que entre los propósitos del Acto Legislativo 01 de 2001, desarrollados por la Ley 715 del mismo año, se encuentra el de ordenar las finanzas de la
educación para conseguir aumentos en cobertura y calidad, es necesario revisar la
distribución que se hace de los recursos del Sistema General de Participaciones
para disponer de los elementos que permitan evaluar sus resultados.
El monto básico del SGP se fijó en diez punto novecientos sesenta y dos
(10.962) billones, cifra que debía crecer en un porcentaje igual al de la tasa de
inflación causada más un crecimiento adicional del 2% entre 2002 y 2005 y del 2.5%
entre 2006 y 2008. La Ley 715 de 2001 (artículo 3º) destinó el 4% para los resguardos
indígenas, los municipios que limiten con el Río Magdalena, alimentación escolar
y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; a la totalidad del
114
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
resto de recursos le dio la siguiente distribución: participación para educación,
58.5%, participación para salud, 24.5%, participación de propósito general (agua
potable y saneamiento básico), 17%
Los recursos de la participación para educación se destinaron a financiar la
prestación del servicio educativo atendiendo estándares técnicos y administrativos en las siguientes actividades: 1. pago del personal docente y administrativo de
las instituciones educativas públicas, de las contribuciones inherentes a la nómina
y de sus prestaciones sociales; 2. contratación de la prestación del servicio con
entidades de reconocida trayectoria e idoneidad, cuando se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, 3. construcción de infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas, 4. provisión de la canasta educativa, 5. mantenimiento, evaluación y
promoción de la calidad educativa.
Adicionalmente, la Ley permite que, una vez cubiertos los costos de prestación del servicio educativo, las entidades territoriales destinen recursos de la participación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo
requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de
niños pertenecientes a los estratos más pobres.
En cuanto a la asignación del Sistema General de Participaciones y los fundamentos en que se soporta es preciso mencionar que, luego de un período de
transición de dos años durante el cual la asignación se efectuó con base en el costo
de los docentes y personal administrativo y directivo del año 2000, el CONPES
Social empezó a distribuir los recursos mediante la aplicación de una metodología55 que toma en consideración los criterios de población atendida, población por
atender y equidad, según fórmula elaborada por el Departamento Nacional de
Planeación.
El criterio de población atendida tiene en cuenta los componentes asignación
por alumno y calidad, y reconoce como variables educativas la matrícula y el nivel
educativo, como variables geográficas la ruralidad y la dispersión, y como variable
social el NBI de cada entidad territorial.
La asignación por alumno se determina a partir de las tipologías que construye la nación. Las asignaciones se hacen por separado para departamentos, municipios y distritos. La asignación por alumno está compuesta por una asignación
básica y un porcentaje adicional por tipología. La asignación básica considera el
costo docente/alumno (reconoce relaciones estándar de alumno/docente y escalafón docente) + % costo administrativo (porcentaje promedio de participación en
el costo total de la planta en el respectivo conjunto de entidades territoriales).
La asignación por calidad para municipios certificados y no certificados surge del ajuste de la matrícula del año anterior por la relación del NBI de cada
55
Departamento Nacional de Planeación. CONPES SOCIAL 57 8enero 2002), 68 (febrero 2003), 77
(enero 2004), 90 (enero 2005). Distribución del Sistema General de Participaciones.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
115
entidad territorial con el NBI nacional, resultado con el cual se divide el monto de
recursos destinados a calidad para obtener la asignación por alumno.
“Para la estimación de las tipologías, se utilizan tres variables: i) la dispersión poblacional
(km2/habitantes), ii) la ruralidad (población rural/población total) y iii) el peso relativo de la
matrícula de secundaria y media en el total de la matrícula oficial, luego de ponderar esta
última por nivel y zona según las relaciones técnicas de alumno/docente, establecidas por el
MEN para la definición de las plantas de personal. Con base en estas tres variables se procede
a calificar, por separado, los departamentos y los municipios certificados mediante el procedimiento estadístico de conglomerados o clusters”56 .
Todo lo anterior muestra que desde el punto de vista formal se han introducido cambios sustanciales en la destinación y asignación de los recursos; las fórmulas empleadas tienen en cuenta las necesidades diferenciadas de las entidades
territoriales y deben conducir a la equidad social.
Sin embargo, es de reiterar que el ritmo de crecimiento cuantitativo que
tenía la educación después de la Constitución de 1991 se ha disminuido y, en
algunos casos, detenido; la asignación de recursos por alumno en pesos constantes
ha disminuido como lo muestra el cuadro 26 y la calidad de la educación medida
por los Exámenes de Estado ha bajado, especialmente en las áreas de matemáticas
y ciencias naturales.
De otra parte, parece que las expectativas generadas en cuanto a que el nuevo
sistema de asignación de recursos cubriría integralmente las necesidades del sector, idea que surge de los criterios de distribución, no se ha cumplido, dejando de
lado la financiación de gastos que se relacionan directamente con la calidad de la
educación y con el fortalecimiento de las condiciones en que se desarrolla el proceso educativo, así como con la atención de necesidades de la población pobre que
no puede acceder o permanecer en el escuela debido a los costos de ella.
Vale la pena mencionar el caso de la aplicación de recursos a mejorar la calidad de la educación. Según el CONPES Social 57, para el año 2001 los recursos de
Situado Fiscal y Fondo Educativo de Compensación se destinaban a pagar personal docente, administrativo y gastos generales, y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación podían ser gastados en el pago de la
nómina del personal docente vinculado por el municipio, así como en construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos de educación formal y no formal.
Debido a que la mayor parte del gasto se aplicaba a pagos del personal docente, los recursos destinados a los otros gastos eran muy bajos y explicaban la escasa
calidad del servicio educativo oficial.
Pues bien, esa insuficiencia se quiso resolver con la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones pues, de acuerdo con el CONPES Social
56
DNP (2005) Documento CONPES SOCIAL 90. Distribución del Sistema General de Participaciones
vigencia 2005.
116
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
57, “para efectos del cumplimiento de la Ley 715 de 2001 en lo referente a la destinación de recursos a la canasta educativa, ésta se debe entender como los elementos de soporte pedagógico que influyen de manera directa en la calidad de la
prestación del servicio educativo: dotaciones escolares incluidos los mobiliarios,
textos, bibliotecas y materiales audiovisuales y didácticos, entre otros”.
En el caso de los distritos que está suficientemente documentado (Bogotá,
Cartagena, Barranquilla y Santa Marta) los recursos para calidad hacen parte de la
asignación por alumno del SGP; en 2002 la asignación por alumno fue establecida
calculando los costos totales de la prestación del servicio educativo en los cuatro
distritos durante el año anterior, dividida por la matrícula total de los mismos
distritos, fórmula que se ha repetido en las vigencias siguientes. En esas condiciones, si antes no existían excedentes para aplicar a calidad de la educación, ahora
tampoco, pues el SGP no resuelve dicha insuficiencia, como tampoco las necesidades de crecimiento.
El caso de Bogotá constituye un buen ejemplo de lo que está sucediendo en
relación con la financiación de la educación. Los estudios de canasta educativa
estándar muestran que el costo por alumno para los colegios de la Secretaría de
Educación –SED–, alcanzaba las cifras de $1.313.553 y $1.398.800 en los años 2002 y
2003 respectivamente57 . Para esos mismos años la asignación con cargo al SGP fue
de $826.512 y $826.930. Esto quiere decir que el déficit de recursos por alumno en
Bogotá en el año 2002 fue de $478.704 y en 2003 fue de $571.870.
La canasta estándar mide la relación entre insumos y costos que se requieren
para ofrecer una educación que cumpla los mínimos exigidos para tener una educación adecuada a las condiciones regionales o locales y a las demandas de un
servicio de calidad; en las condiciones de Bogotá, el déficit indicado muestra que
se hubiera requirido un aporte adicional del 36.44% ó del 40.88% respectivamente
en los años 2002 y 2003 para cumplir con las condiciones que permitieran llenar los
requisitos mínimos para obtener un buen servicio educativo. La situación de déficit se perpetúa pues la asignación para los dos años siguientes fue de $825.000 en
2004 y de $830.000 en 2005.
De lo anterior se puede deducir que los aportes de la nación a educación
siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efectuaba antes de la reforma constitucional de 2001, para atender la misma población
estudiantil. Los crecimientos que se dan en matrícula se deben, seguramente, a
mejoramientos en la eficiencia del recurso humano manifestada en una mayor
relación de estudiantes por profesor58 .
57
58
Diálogo pendiente; documentos de política pública para la paz, por Luis Jorge Garay y Adriana
Rodríguez. Pág 75 y 76. Bogotá, 2005.
Según el informe al Congreso de la República del año 2005, a través de la reorganización del sector
se ha logrado una mejor utilización de los recursos humanos, técnicos y financieros, que modificó la
relación alumno – docente, al pasar de 26,7 en 2002 a 29,4 en 2005.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
117
No es objeto de este trabajo evaluar los efectos que ha tenido el acto Legislativo 01 de 2001 en la recuperación de la economía y su estabilidad en el largo plazo,
como se propuso al formularlo; pero si llama la atención que haya surgido una
gran preocupación por realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009
las transferencias sean como mínimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la
nación que se asignaban en 2001.
Esto podría significar que la reforma constitucional no produjo los resultados esperados ni en relación con la economía, ni en relación con la educación y,
seguramente, con la salud y que la educación puede ser objeto de un nuevo proceso de tratamiento financiero que afecte su capacidad de resolver los problemas
que la aquejan.
3.3.3 Gratuidad de la educación
Este es uno de los temas que despierta más preocupación al realizar el análisis
de la educación en la perspectiva de los derechos humanos y al verificar el cumplimiento de las obligaciones del Estado para garantizar el acceso y la permanencia de todos en una educación de calidad.
El tema asocia los costos de la educación con las condiciones de pobreza y de
indigencia de la población. En términos de la Relatora Especial de las Naciones
Unidas sobre el Derecho a la Educación en su informe sobre Colombia “las políticas educativas del gobierno debilitan el derecho a la educación por la falta de la
garantía de la educación pública gratuita para la niñez en edad de escolarización
obligatoria… La ampliación de la compraventa de la educación puede mejorar las
estadísticas educativas, pero si el acceso depende del pago, no existe como un
derecho humano… La gratuidad de la educación obligatoria es un propósito constante del derecho internacional de los derechos humanos… Toda la información
señala que la incapacidad de pago sigue siendo la razón principal de la falta de
escolarización y de la deserción escolar”. La Relatora Especial recomienda un compromiso inmediato del gobierno con la gratuidad de la educación.
Por su parte, el Pacto de Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras
medidas de política que los países deben aplicar para salir de las trampas de la
pobreza implican inversiones en educación y salud. Los gastos asociados a educación, afirma el documento del Pacto, discriminan a los más pobres ya que se llevan
una parte significativa de los reducidos presupuestos familiares. Adicionalmente,
“el pago de los servicios (públicos) obliga a las familias pobres a dejar de consumir
otros bienes fundamentales, como educación y alimentos”.59
Por las razones anteriores los países, incluido Colombia, vienen tomando
medidas destinadas a favorecer a los más pobres para hacer posible el acceso y la
permanencia en la educación; para ello se les han rebajado o eliminado los costos
59
CID, Universidad Nacional de Colombia. Equidad en las tarifas de los servicios públicos. Impacto
en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C. Bogotá, abril de 2005.
118
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
directos de la escolaridad tales como matrículas y pensiones, y se están entregando gratuitamente almuerzos y refrigerios escolares, libros de texto, uniformes y
subsidios a las familias para compensar la disminución de ingresos por la exclusión de los niños del trabajo remunerado.
a.
Razones para no estudiar
El año 2003 la Encuesta de Calidad de Vida indagó acerca de las razones que
tienen las personas para no estudiar; analizadas las razones aducidas para la población entre 5 y 17 años se encontró que la mas frecuente se refiere a los costos
educativos y a la falta de dinero, categoría en la que se ubica el 46% de la población
que no estudia. En segundo lugar, con el 20%, se hallan las personas a quienes no
les gusta o no les interesa el estudio; luego se encuentran grupos de personas que
consideran que no están en edad escolar o que ya terminaron estudios (7%), o
necesitan trabajar (6%), o tienen responsabilidades familiares (6%), o no cuenta
con un centro educativo cercano (4%); para otros que presentan frecuencias de
tres por ciento o menos las razones son: falta de cupos, necesidad de educación
especial, enfermedad, tuvieron que abandonar el lugar de residencia habitual,
falta de tiempo o problemas por inseguridad (Gráfico No. 14).
GRÁFICO NO. 14
RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS - 2003
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - 2003.
Si se reúnen los grupos que dan como causa para no estudiar los costos educativos, la falta de dinero, la necesidad de trabajar o las responsabilidades familiares, se encuentra que cerca del sesenta por ciento presenta razones que bien pueden asimilarse a condiciones de pobreza para explicar su inasistencia a la escuela,
ya sea por no matricularse al iniciar un período académico o por retiro a lo largo
del año escolar.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
119
Al analizar la tasa efectiva de escolarización (cuadro No. 6) se observa que
3.782.696 personas no lograron éxito escolar durante el año lectivo 2003, por no
haber ingresado a una institución escolar o por no haber aprobado el curso en que
se matriculó. Pues bien, cerca de dos millones quinientas mil personas encuentran
la explicación de su deficiencia escolar en las razones económicas mencionadas.
Adicionalmente, es interesante ver como las razones económicas además de
ser la principal causa del ausentismo escolar, es la que más se ha incrementado con
respecto a los datos suministrados en la Encuesta de Calidad de Vida realizada en
1997. Aunque en esta última encuesta se deja por fuera la categoría de “responsabilidades familiares”, la de altos costos educativos o falta de dinero y la necesidad
de trabajar representaban el 40% de las respuestas para el año 1997 en comparación
con un 52% en el año 2003 (cuadro No. 20).
CUADRO NO. 20
RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS
1997 Y 2003
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida – Dane 1997 y 2003
b.
Gasto de los hogares en educación
La misma Encuesta de Calidad de Vida informa sobre el gasto de los hogares
en educación; para efectos de lo que aquí interesa tomamos el caso de los estratos
1 y 2 con el fin de analizar en ellos el gasto en que incurren los hogares para
financiar los rubros de matrícula, pensiones, uniformes, libros (textos) y útiles
escolares.
Como se observa en el gráfico No. 15, los costos para el estrato 1 por cada uno
de los factores mencionados son más elevados en educación media que en educación básica, lo cual contribuye a explicar las diferencias de cobertura entre los dos
niveles escolares.
El costo más alto es el de pensión, cuyo valor se distribuye a lo largo del año;
este pago afecta a 202.311 estudiantes de básica y a 18.615 de media.
120
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El segundo lugar en costos lo ocupan los útiles escolares con valores promedio anuales de $98.378 para básica y $166.969 para media; en este caso se afectan
1.309.122 estudiantes de básica y 105.275 de media.
Si se suman los costos de los cinco rubros considerados, un estudiante de
educación básica tendría que desembolsar en el año $365.416, lo cual significa un
gasto promedio mensual de $36.542, en caso de tener que financiarlos todos.
Pues bien, esta situación puede afectar a más de un millón de estudiantes,
hecho que niega de manera absoluta la gratuidad de la educación para buena parte
del estrato 1.
GRÁFICO NO. 15
GASTOS EN EDUCACIÓN
ESTRATO 1: ESTUDIANTE DE BÁSICA Y MEDIA DE 5 A 17 AÑOS
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida – Dane 2003.
El estrato 2 también se ve muy afectado por los costos escolares, como se
observa en el gráfico 16, no sólo por que los valores son más altos, sino por que
cubren a un mayor número de personas.
En este caso, los hogares de estrato 2 deben pagar un promedio de $61.257
mensuales o de $94.679 por cada estudiante de educación básica o de educación
media, respectivamente. Estos valores exceden la capacidad de pago de dichos
hogares por lo cual se convierten en factor de deserción y de desestímulo a la
educación a pesar del reconocimiento social que representa para las familias tener
hijos con altos niveles de escolaridad.
121
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 16
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida – Dane 2003
Las cifras analizadas llaman la atención acerca de la forma como viene el
Estado cumpliendo con el derecho fundamental de brindar educación a todos los
colombianos y centran la atención en la necesidad de considerar los gastos de las
familias como un elemento clave para coadyuvar a resolver la situación de pobreza; es de entender que la educación es factor de desarrollo y de movilidad social
si se consigue alcanzar algunos umbrales a partir de los cuales la escolaridad aporta tanto a la formación de capital humano como al mejoramiento de los ingresos
personales y familiares.
Por estas razones, el Pacto de Desarrollo del Milenio invita a los grupos de la
sociedad civil a “desempeñan un papel importante como vigilantes que deben
controlar a los responsables de comunicar los resultados y determinar los debates
democráticos sobre la política económica y social en las comunidades pobres”.
3.3.4 Profesionalización y dignificación de la actividad docente
El Estado colombiano concibe al educador como el orientador en los establecimientos educativos de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los
educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la
familia y la sociedad.
La acción formadora del educador debe centrarse en la atención al estudiante
como sujeto de derechos en sus dimensiones personales y sociales, desarrollando
para ello capacidades especiales en los campos de la educabilidad y la enseñabilidad:
La educabilidad del colombiano y, en particular, del grupo de estudiantes con
el cual desempeña cotidianamente su labor, para conocer y comprender sus di-
122
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
mensiones y limitaciones según el proceso de desarrollo personal y cultural y sus
posibilidades de formación y aprendizaje.
La enseñabilidad de las disciplinas y saberes producidos por la humanidad y
su transformación en contenidos y estrategias formativas, en virtud del contexto
cognitivo, valorativo y social del estudiante.
Estas concepciones constituyen desarrollos del artículo 68 Constitucional que
predica de la enseñanza la virtud de ser desempeñada por personal de reconocida
idoneidad ética y pedagógica, lo cual conlleva la obligación legal de garantizar “la
profesionalización y dignificación de la actividad docente”.
En cumplimiento de estos mandatos se han desarrollado múltiples acciones,
entre las cuales se destacan las siguientes:
a.
Diseño del Sistema Nacional de Formación de Educadores
La Ley General de Educación asignó como fines de la formación de educadores los de lograr para el país docentes de la más alta calidad científica y ética,
desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber del
educador, fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber específico, y preparar educadores en pregrado y postgrado para los diferentes niveles
y formas de prestación del servicio educativo.
Con esta base y con el propósito de contribuir a la profesionalización y dignificación de la actividad docente, se llevó a cabo el diseño del Sistema Nacional
de Formación de Educadores entendido como el conjunto de elementos que influyen en el desarrollo académico-profesional del educador, al igual que las relaciones que establecen entre sí y con su entorno.
Se asignó a este sistema la capacidad de autorregularse y diferenciarse así
como de mantener una dinámica que lo actualiza permanentemente y le posibilita
la relación con otros ámbitos y aspectos tales como el bienestar social del maestro
o el desarrollo educativo en general.
En esta forma, la profesionalización se une a la dignificación de la actividad
docente comprendiendo en ella el reconocimiento del maestro, su papel e importancia en la sociedad y su actividad como trabajador de la cultura.
b.
Acreditaciones académicas
La Ley General de Educación ordenó la acreditación previa de las escuelas
normales superiores, creadas por la misma Ley, y de los programas universitarios
de formación de educadores, con el fin de mantener un mejoramiento continuo de
la calidad de los docentes.
En razón de ello, se llevó a cabo un proceso extenso y riguroso de reestructuración de las escuelas normales para extender su período académico en dos
años, reformar los currículos, establecer programas de investigación pedagógica
y planes de asistencia técnico-pedagógica a las instituciones del área de influencia
de cada una de ellas, y suscribir convenios con instituciones de educación supe-
123
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
rior para la asesoría y permanente acompañamiento; todo esto condujo a la acreditación previa de las escuelas normales superiores, acto que les permite mantenerse en el sistema de formación de educadores y continuar hacia la acreditación
de calidad y desarrollo que se renueva periódicamente.
En el campo de la educación superior se introdujo la reforma de los programas de licenciatura para que su formación adquiriera la calidad profesional de las
otras áreas del conocimiento, se propició la reforma curricular dando a la pedagogía, junto con la didáctica, la calidad de disciplina fundante de la formación de
educadores, se propició la asociación de las facultades de educación con las otras
facultades y programas académicos universitarios para formar conjuntamente
educadores en todas las áreas del conocimiento y se impulsó la investigación
educativa y pedagógica.
Producto de esta acción fue la acreditación previa de 821 programas académicos y la eliminación de un grupo de cerca de 600 programas que no cumplieron
los requisitos para mantenerse en el sistema.
A la acreditación previa ha seguido la acreditación de calidad. A septiembre
del año 2005 se encuentran con acreditación de calidad once licenciaturas que
representan sólo el 1.34% de los programas existentes.
Naturalmente, el proceso de acreditación de calidad de los programas de
formación de educadores apenas está tomando fuerza después de haberse consolidado el derecho a formar parte del sistema, por la acreditación previa.
CUADRO NO. 21
PROGRAMAS
DE LICENCIATURA EN EDUCACIÓN CON ACREDITACIÓN DE ALTA CALIDAD
El cumplimiento de los procesos de mejoramiento en la formación de educadores debe ser el comienzo de un profundo cambio en la calidad y pertinencia de
la educación que conduzca a superar sus tradicionales deficiencias y, en ocasiones,
su deterioro creciente.
c.
Estatuto Docente
El país contaba desde 1979 con un estatuto docente concertado con el magisterio. En 2002 fue reemplazado por un Estatuto de Profesionalización Docen-
124
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
te60 expedido por el Gobierno Nacional en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 715 de 2001.
El nuevo Estatuto regula las relaciones del Estado con los educadores a su
servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes. (Decreto 1278/02).
Son bastantes los cambios que introduce el nuevo Estatuto pero, tal vez, el
que más sobresale es el relacionado con la profesión docente y su ingreso a la
misma. En efecto, ahora se permite la entrada a la profesión docente a profesionales con titulo diferente al de educación. Además, el Estatuto establece que para
entrar al servicio docente es necesario superar un concurso de méritos que evalúa
aptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones interpersonales y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera docente.
Mediante este procedimiento se seleccionan los aspirantes y se efectúan los
nombramientos en período de prueba luego del cual el aspirante será sujeto de una
evaluación de desempeño laboral y de competencias. Si obtiene calificación satisfactoria adquiere los derechos de carrera y debe ser inscrito en el Escalafón Docente. Los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, deben
acreditar, al término del período de prueba, que cursan o han terminado un postgrado en educación, o que han realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior.
En estas condiciones, el Estatuto opta por un camino de profesionalización
diferente al tradicional pero manteniendo como condición básica la formación
superior de los educadores. Este es un tema de controversia internacional; también ha sido objeto de diferentes posiciones de política educativa en el país. De
todos modos, la reforma obliga a pensar en condiciones complementarias para
lograr una mejor docencia; estas condiciones se refieren fundamentalmente a
evitar la persistente soledad del profesor y constituir equipos pedagógicos en los
cuales exista una tutoría de los más experimentados sobre quienes inician su labor
educativa, y un proceso de aprendizaje permanente y situado en cada una de las
condiciones particulares y de los grupos humanos con los cuales se realiza el proceso formativo.
d.
Evaluación docente
La Ley General de Educación creó el Sistema Nacional de Evaluación de la
Educación cuya función es la de servir de instrumento para velar por la calidad,
por el cumplimiento de los fines de la educación y por la mejor formación moral,
60
Decreto 1278 de junio 19 de 2002
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
125
intelectual y física de los educandos. Corresponde al Sistema aplicar criterios y
procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados,
la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficacia
de la prestación del servicio.
En cuanto a los educadores, la Ley General de Educación establece que estos
presentarán un examen de idoneidad académica en el área de su especialidad
docente y de actualización pedagógica y profesional cada seis años, cuyos efectos
para quienes no obtengan el puntaje requerido, van desde la oportunidad de presentar un nuevo examen hasta la declaratoria de ineficiencia profesional y la sanción correspondiente de acuerdo con el Estatuto Docente.
El Decreto Extraordinario 1278 de 2002 ligó la evaluación de los docentes con la
permanencia en el cargo, los ascensos en el Escalafón y las reubicaciones en los niveles
salariales dentro del mismo grado, y definió tres tipos de evaluación: la evaluación de
período de prueba a que se hizo referencia en el tema anterior, la evaluación ordinaria
periódica de desempeño anual y la evaluación de competencias.
La evaluación de desempeño se realiza al terminar cada año escolar mediante
la aplicación de instrumentos como los siguientes: pautas para observación de
clases y de prácticas escolares; instrumentos para evaluaciones de superiores y
colegas; encuestas para evaluación de los padres y estudiantes; criterios para el
análisis de información sobre logros de los estudiantes; evaluación del consejo
directivo; autoevaluación del docente y del directivo docente; evaluación de los
directivos por parte de los docentes.
La evaluación de desempeño permite la valoración del dominio de estrategias y habilidades pedagógicas y de evaluación; del manejo de la didáctica propia
del área o nivel educativo de desempeño; de las habilidades en resolución de
problemas; del nivel de conocimiento y habilidades relacionadas con el plan de
estudios de la institución; de las actitudes generales hacia los alumnos; del manejo
de las relaciones del grupo; del trato y manejo de la disciplina de los alumnos; del
sentido de compromiso institucional; de la preocupación permanente por el mejoramiento de la calidad de la educación; del logro de resultados.
La evaluación de competencias debe permitir la valoración de por lo menos
los siguientes aspectos: competencias de logro y acción; competencias de ayuda y
servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y dirección; competencias cognitivas; y competencias de eficacia personal. Será realizada cada vez
que la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que
en ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra.
Tiene carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el
Escalafón Docente que pretendan ascender de grado en el Escalafón o cambiar de
nivel en un mismo grado.
126
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El tema de la evaluación de la actividad docente es de alta sensibilidad por las
implicaciones que presenta en cuanto a la estabilidad laboral y la movilidad docente en su escalafón. Si bien, hace parte del proceso de modernización del servicio educativo, aún no se ha logrado consenso en cuanto a su aplicación pues mantiene un carácter especialmente sancionatorio y no de estímulo y apoyo para la
cualificación de los educadores.
e.
Disponibilidad de personal docente
Un elemento constitutivo del núcleo esencial del derecho a la educación es el
derecho a la disponibilidad, lo cual comprende la existencia de personal docente
suficiente para atender la demanda de escolarización de toda la población menor
de edad; otro elemento es el derecho a la calidad que incluye la existencia de
educadores con capacidad profesional adecuada para satisfacer las necesidades
formativas de los estudiantes; en correspondencia con estos derechos, el Estado
tiene las obligaciones de garantizar la asequibilidad y la aceptabilidad de la educación, es decir, contar con la capacidad física y humana suficiente y de calidad
para brindar un buen servicio.
CUADRO NO. 22
PERSONAL
DOCENTE Y MATRÍCULA OFICIAL EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA
1992 – 2004
Puestos estos derechos y obligaciones en el terreno del personal docente se
encuentra que entre 1992 y 1999 hubo crecimiento continuo del personal docente
vinculado a la educación oficial preescolar, básica y media pues de 208.536 que
había en 1992 se pasó a 312.492 en 1999. A partir de 2000 empieza una disminución
en el personal docente vinculado a la educación oficial hasta llegar en 2004 a
279.563, es decir, 32.929 docentes menos en un lapso de cinco años durante el cual
la matrícula oficial creció en 812.530 niños y jóvenes.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
127
El efecto de estos cambios se observa en la relación promedio de estudiantes
por profesor; mientras entre 1992 y 1999 hubo disminución de la relación promedio que pasó de 24.3 a 22.5, ésta comenzó a aumentar en 2000 para ubicarse en 2004
en el punto más alto del período: 28.0 estudiantes por docente. Téngase en cuenta
que este promedio cobija situaciones diferenciadas para los niveles de educación
preescolar, básica y media, así como para educación rural y urbana y que la elevación de los promedios produce situaciones de hacinamiento en instituciones educativas que no cuentan con suficiente capacidad de aulas y espacios escolares y
produce, además, ineficiencia en la labor pedagógica de los maestros.
f.
Balance de la política de desarrollo docente
El país ha avanzado considerablemente en lo formulación de políticas y normas encaminadas a la profesionalización y dignificación del docente y de su actividad, sin que ello signifique la existencia de consenso acerca de la conveniencia
de tales medidas.
Los principales cuestionamientos en este campo se refieren a la visión con
que se concibe la acción docente, vista como labor instrumental de producción y
no como acción de relación entre personas en formación, lo cual hace inocuos los
conceptos de educabilidad y enseñabilidad que deberían ser el centro del desarrollo escolar.
A cambio de ello, el centro de atención se ubica en la evaluación para medir
la capacidad de autoformación de los educadores y de la institución escolar que,
siendo de la mayor importancia, no se fundamenta en actividades de fomento que
involucren la formación inicial y permanente de los educadores a través de programas financiados por el Estado para desarrollar las escuelas normales superiores, las facultades de educación, la creación de alternativas de profesionalización
docente que comprometan al sistema universitario nacional y los planes de las
secretarías de educación para apoyar la aplicación de modelos propios de educación que surgen de los Proyectos Educativos Institucionales y de los Proyectos
Educativos Comunitarios.
En estas condiciones, las políticas sobre la docencia comparten las características generales que identifican el desarrollo del sistema educativo en el sentido de
producir avances importantes en lo relacionado con la normatividad y dejar grandes vacíos en las acciones concretas, como lo evidencian los dos casos siguientes:
La acreditación previa de los programas de formación de educadores constituyó un paso importante en la depuración de la oferta de las instituciones que
preparan a estos profesionales; sin embargo, sus resultados pueden ubicarse exclusivamente en el campo del control y vigilancia de la educación sin que se haya
hecho efectivo el complemento indispensable de fomento y desarrollo académico
y científico de la formación de educadores que demanda como condición necesaria la transformación de la educación colombiana.
128
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Las variaciones impulsadas en la relación de estudiantes por profesor muestran la inconsistencia de la política educativa; en la primera parte del período
estudiado se buscó y logró disminuir esta relación para aproximarse al concepto
de educación personalizada al permitir mayor cercanía entre estudiantes y profesores. En la segunda parte, la decisión ha sido aumentar esa relación bajo criterios
de eficiencia en el gasto y en la administración sectorial, lo cual está produciendo
hacinamiento en las aulas y deteriorando la calidad de la educación.
Todo esto muestra que el Sistema Nacional de Formación de Educadores, el
Estatuto Docente y la Evaluación Docente no han surtido los efectos que se proclamaron al efectuar los respectivos diseños.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
129
Capítulo 4
POBLACIONES DE LOS
GRUPOS ÉTNICOS
130
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
131
Capítulo 4
P OBLACIONES
DE LOS GRUPOS ÉTNICOS
4.1 INTRODUCCIÓN
La educación es un derecho de la persona; el concepto constitucional de educación leído desde las poblaciones étnicas significa “educación propia” y ésta se
entiende como educación intercultural y como derecho colectivo, no como derecho individual.
La educación es un servicio público que tiene una función social; la expresión
servicio público puede leerse desde las poblaciones étnicas como “etnoeducación”
para nombrar las políticas de multiculturalidad del Estado y las obligaciones gubernamentales en relación con las comunidades étnicas.
La interacción entre estas dos visiones conduce a una síntesis en la cual confluyen el reconocimiento de la diversidad (multiculturalidad) y la interculturalidad con las condiciones del servicio para que la educación constituya un proyecto
de vida (proyecto educativo comunitario) ligado a un proyecto curricular (proyecto educativo institucional).
Naturalmente esta representación de la visión de los grupos étnicos admite
variaciones entre ellos, cambiando los énfasis de acuerdo con su cosmovisión y
con las realidades que marcan las condiciones de vida de cada uno. El concepto de
etnoeducación no es unívoco, es resignificado por cada pueblo; siempre que se
utiliza tiene cierto sesgo de lo propio de cada comunidad.
Se ha definido como grupo étnico aquel que se diferencia en el conjunto de
la sociedad nacional o hegemónica por sus prácticas socioculturales, las cuales
pueden ser visibles a través de sus costumbres y tradiciones; estas prácticas le
permiten construir un sentido de pertenencia con comunidad de origen, sin que
tal autoreconocimiento sea obstáculo para que se identifiquen como colombianos.
En el país se reconocen cuatro grupos étnicos objeto de programas de formación tratados por metodologías concertadas de etnoeducación: indígenas, afrocolombianos, raizales y rom (gitanos).
132
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Los pueblos indígenas están conformados por quienes dentro de los Estados
nacionales descienden de una cultura originaria anterior a la colonización europea
y conservan sus rasgos fundamentales distintivos, tales como el idioma, los sistemas normativos, usos y costumbres, expresiones artísticas, creencias, instituciones sociales, económicas, culturales y políticas61 .
La comunidad afrocolombiana o comunidad negra de acuerdo con el artículo
segundo de la Ley 70 de 1993, es el conjunto de familias afrodescendientes que
poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan
conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos. En términos
culturales, el Departamento Nacional de Planeación menciona las siguientes áreas
socioculturales de comunidades negras: Costa Atlántica, Litoral Pacifico, Chocó,
Atrato Medio, Zona Minera de Antioquia, Magdalena Medio, Valle del Cauca,
Valle del Patía, Urabá, San Andrés y providencia, Orinoquía y Eje cafetero.
La comunidad raizal está constituida por la “población nativa del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Son descendientes de antiguos
esclavos africanos y colonos holandeses e ingleses llegados a las islas en el siglo
XVII que poseen características propias del contexto insular afrocaribeño y han
demostrado una resistencia cultural impresionante que se evidencia en el uso
cotidiano del idioma Creole, la religiosidad, las formas tradicionales de producción –pesca y agricultura-, los lazos familiares y comunitarios de solidaridad, las
normas morales, la música, el conocimiento de la naturaleza y la relación con el
territorio”62 .
Los pueblos rom (gitanos), originarios del norte de la India, se caracterizan
por tener un origen común y una historia compartida, una larga tradición nómada, la utilización cotidiana y corriente de su idioma propio, las funciones cotidianas de la familia extensa, especialmente en lo que a actividades económicas se
refiere, la vigencia de un conjunto de normas tradicionales así como de instituciones que regulan la aplicación de su derecho interno conocido como la Kriss Romaní o ley gitana63 .
“Los Rom, gracias al nomadismo estructural que nos caracteriza, somos un
pueblo con proyección transnacional. Por eso somos ciudadanos del mundo, que
vamos de un lugar para otro, como desarraigados, aunque la verdad sea dicha es
que siempre llevamos con nosotros nuestras raíces, es decir, nuestros usos y costumbres ancestrales. Siempre llevamos la nación a cuestas.”64
61
62
63
64
Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Américas. Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos, Comisión de Asuntos Jurídicos. 2003.
Ministerio de Educación Nacional. Dirección de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales. Diagnóstico etnoeducativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Bogotá, 2004.
Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado
Comunitario. Bogotá, 2003
Trascripción de la Fundación Hemera. http/www.etniasdecolombia.org
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
133
En Colombia se distribuyen en Kumpanias, unidades variables de co-residencia y co-circulación que se asientan en barrios o se dispersan por familias entre las
casas de los habitantes no gitanos de los sectores populares de las ciudades, y en
grupos familiares de distinto tamaño que mantienen vínculos culturales y sociales
con alguna Kumpania. Se encuentran concentrados especialmente en las ciudades
de Cúcuta, Girón, Itagüí, Bogotá, Envigado, Duitama, Santa Marta, Cali, Sampués
y Cartagena.
Los cuatro grupos étnicos mencionados tampoco se pueden concebir como
unidades homogéneas en todas sus características; a pesar de mantener su identidad originaria han venido conformando comunidades que presentan particularidades de acuerdo con su ubicación urbana o rural, la movilización practicada
por ellos mismos, el desplazamiento forzado a que se les ha sometido y otras
condiciones que han conducido a introducir variaciones en la forma de vida.
De esta manera, el análisis que se realiza acerca de la educación de los grupos
étnicos en la perspectiva de los derechos humanos reconoce tanto los factores que
los identifican como las diferencias que se han venido construyendo, pero toma
los elementos que pueden considerarse comunes para dar cuenta global del estado
de desarrollo educativo en que se encuentran.
La mirada que se efectúa tiene como limite la educación escolarizada; no
entra a interpretar la educación comunitaria que es esencial en la vida de las
poblaciones étnicas. El estudio parte de registrar el interés de la comunidad internacional por reconocer la presencia, valorar la importancia de los grupos étnicos
y convocar el consenso de las naciones para brindar atención especial a estas
poblaciones que venían sufriendo de abandono casi total por parte de los estados;
en cuanto a lo sucedido con ellos en el país, se reconoce en primera instancia la
visibilidad que las comunidades étnicas adquieren como resultado de su resistencia a la exclusión y la marginalidad y su consecuente inclusión constitucional, se
muestran los progresos obtenidos en forma concertada con el Estado en el proceso
de obtener una educación que respete su cosmovisión, y se realiza un balance de
los avances logrados y las limitaciones que persisten y separan las concepciones
educativas de los grupos étnicos y las que mantiene el Estado.
La comunidad internacional se ha ocupado en forma permanente por el respeto de los derechos humanos de los grupos étnicos y las minorías nacionales; lo
ha hecho reiterando desde hace más de cincuenta años la prohibición de excluirlos
por cualquiera de las causas que constituyan diferencia en relación con los grupos
mayoritarios o predominantes en un estado, tales como raza, sexo, color, idioma,
religión, opinión política, origen social, posición económica, nacimiento. También
ha convocado de manera específica a que donde existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas no se les niegue el derecho a tener su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma. El interés
está dirigido a lograr el reconocimiento pleno de los derechos humanos de los
grupos étnicos.
134
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La prohibición de exclusión conlleva, por supuesto, la obligación del Estado
de garantizar todos los derechos, entre ellos el derecho a la educación al cual se ha
referido de manera concreta la comunidad internacional obteniendo consensos
que obligan a los gobiernos a garantizar a las minorías nacionales su educación en
todos los niveles, el reconocimiento a crear instituciones que respondan a sus
necesidades particulares, la participación en la formulación de sus propios programas educativos, el acceso a la formación profesional, el aprendizaje a leer y
escribir en su propia lengua, y la adquisición de conocimientos generales comunes
con la sociedad nacional.
En el marco de las obligaciones internacionales, del compromiso colombiano
de cumplir con ellas y de los avances alcanzados por las comunidades étnicas en
la comprensión y decisión de su propio futuro, se dio el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural de la nación y de la obligación del Estado
de protegerla; consecuencia de ello fue la inmediata incorporación de políticas
para estos grupos en los planes nacionales de desarrollo y la formulación de una
política de etnoeducación.
Las políticas de desarrollo, que constituyen el reconocimiento de las condiciones y necesidades de los grupos étnicos significan, a la vez, las bases sobre las
cuales deben actuar las políticas de etnoeducación. En cuanto a lo primero, los
planes nacionales de desarrollo se han propuesto como objetivo la defensa y consolidación de los derechos étnicos y culturales, el fomento de las relaciones interculturales, la superación de la marginalización y las desigualdades, la protección
de la identidad cultural, todo ello acompañado por acciones específicas dirigidas
a establecer formas de regulación social, efectuar el reconocimiento de los derechos territoriales y realizar la titulación de tierras, consolidar espacios de participación, mejorar las condiciones generales de vida, velar por el cuidado de los
ecosistemas y del ambiente, proteger la biodiversidad, ejecutar programas de
desarrollo institucional, entre otras muchas acciones que buscan cubrir la deuda
social con las comunidades étnicas.
Con respecto a la etnoeducación se ha producido en el país una amplia legislación para impulsar una educación para los grupos étnicos ligada al medio ambiente, al proceso productivo y a la vida social y cultural de las comunidades, una
educación basada en el respeto del patrimonio económico, natural, cultural y social, de los valores artísticos, sus medios de expresión, sus lenguas y sus creencias
religiosas, y orientada por los principios y fines generales de la educación. Una
educación dirigida por etnoeducadores de comprobada idoneidad para el ejercicio
docente y poseedores de conocimientos de la lengua materna y del español, seleccionados de común acuerdo con las comunidades.
Producto de los cambios introducidos por la Constitución de 1991 es un avance significativo en el desarrollo de las concepciones de la educación para los grupos étnicos y en las normas acordadas y promulgadas para organizarla y promoverla; consecuencia de ello es la visibilidad y la participación que las comunidades
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
135
adquieren en la formulación de planes y organización y gestión de sus instituciones y programas, la valoración que dan a la escuela, así como la extensión al país
del concepto de etnoeducación concebido como educación intercultural y educación para la diversidad, lo mismo que los logros en la formación de etnoeducadores y en el desarrollo de procesos de investigación educativa para fundamentar los
cambios escolares y la integración de la educación en una pedagogía que representa una simbiosis de las visiones local, nacional y universal. Con seguridad también
se presentan avances en la cobertura y escolarización de la población.
Pero todos estos logros son relativos; lo cierto es que aún persisten serias
deficiencias las cuales se manifiestan particularmente en los grupos indígena y
afrocolombiano; desde la estadística se observa que en 2003 la tasa de analfabetismo fue de 17.7% para indígenas y de 13% para las negritudes, la inasistencia escolar de 22.6% para los indígenas entre 5 y 17 años de edad y de 31% para las mujeres
de este grupo étnico, la población no escolarizada en educación media es de 82.5%
para los indígenas y de 76.3% para las negritudes, y el porcentaje de población que
no alcanza el nivel de educación media en la población de 18 y más años es de 77%
para los indígenas y de 67% para los afrocolombianos.
Estas cifras son importantes, pero la comprensión de los avances educativos
no se puede limitar a la presentación de estadísticas; el hecho educativo las tiene
en cuenta advirtiendo que ellas no constituyen su esencia; se hace indispensable
analizar los factores y los resultados en términos de calidad y pertinencia de la
educación, de competencias deseadas y adquiridas, de participación de la comunidad educativa, de atención a la cosmovisión de cada comunidad entendiendo
que cada escuela vive sus propias formas de educabilidad y enseñabilidad y, en fin,
de construcción del PEI y el PEC y del éxito logrado con los mismos.
Desafortunadamente la información disponible no permite entrar con seguridad en este terreno. Por ello sólo se toman algunos elementos que el mismo
Ministerio de Educación y algunas investigaciones señalan para indicar de manera
general cuales son las principales limitaciones de la educación.
En esta perspectiva, el cuadro de deficiencias en cuanto a escolarización se
complementa con falencias relacionadas con la disponibilidad del servicio educativo y su calidad debido al gran peso que representa la deficiente calidad del
profesorado, la descontextualización de la escuela, la debilidad de los modelos
pedagógicos experimentados lejanos a las formas de construcción de pensamiento
por parte de las comunidades, la organización del sistema educativo extraña a las
estructuras propias de gobierno de los grupos étnicos, y los altos costos de la
educación que constituyen factor determinante de las debilidades en escolarización y en el bajo nivel educativo de la población étnica; todo ello muestra para las
comunidades étnicas que la política etnoeducativa sigue siendo marginal en el
país tanto a nivel de las autoridades centrales como de las regionales y locales.
Las comunidades insisten en que, a pesar de los logros alcanzados, se mantiene el papel de la escuela como desintegrador de la cultura en tanto que aún es un
136
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
mecanismo de aculturación centrada en la homogenización que niega los valores
y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no
tiene en cuenta la estrecha relación entre pensamiento y acción, que desconoce la
educación por la práctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma la
escuela desconoce un elemento esencial de la formación que es la relación entre
conocimientos y expresión integral de la persona como parte de un colectivo al
cual se integra comunitariamente.
En síntesis, los grupos étnicos continúan formando parte de la población
vulnerable del país; la educación propia con reconocimiento de la diversidad y
una pedagogía intercultural aún no se consolida; los estudios que sirven de base
para el análisis que aquí se presenta, así como la información que se les adiciona,
muestran que los progresos logrados no alcanzan a debilitar los factores que crean
vulnerabilidad, lo cual puede conducir al desencanto de las comunidades en relación con las esperanzas puestas en la educación.
4.2 VISIÓN INTERNACIONAL SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
DE LOS GRUPOS ÉTNICOS
La Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada
para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, realizó
un estudio acerca de los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, la comunidad raizal y la comunidad rom (gitana), entre cuyas bases se encuentran los convenios y declaraciones de organismos internacionales. El análisis
cubre los diferentes derechos de estas comunidades incluido el derecho a la educación.
De dicho estudio surgen dos líneas de atención de los organismos internacionales en relación con el derecho a la educación: de una parte, los principios generales que se refieren a la vida de dichos grupos, los cuales fundamentan el derecho a
la educación y, de otra, las decisiones específicas sobre este derecho que al ser adoptadas por cada Estado se convierten en acciones de obligatorio cumplimiento65 .
4.2.1 Principios generales
En forma reiterada los organismos internacionales han adoptado políticas en
la vía del reconocimiento pleno de los derechos de las personas y las comunidades
minoritarias de los países; estas políticas han sido suscritas por el Estado colombiano con la obligación de cumplirlas en forma gradual en la medida en que las
65
Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, Canadian Internacional Development Agency. La Diversidad
Étnica en Colombia, Alcances y Desarrollo. Bogotá, 2004
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
137
condiciones nacionales lo permitan; algunas de esas políticas llevan más de 50
años de haber sido adoptadas.
Los derechos que reconoce y se obliga a promover, respetar y garantizar el
Estado, y sirven de fundamento para amparar el derecho a la educación sin el cual
los otros derechos no son posibles, se refieren en algunos casos a las comunidades
étnicas de manera específica y, en otros, son derechos generales de aplicación universal que, por tanto, también cubren a estas comunidades en su especificidad
cultural, religiosa, racial, social o de cualquier naturaleza:
a.
La Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá en 1948
declaró que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derechos y deberes
sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna66 .
b.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce a todas las personas derechos y libertades sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición.
c.
Por el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, aprobado mediante
Ley 74 de 1968, los Estados se comprometen a respetar y garantizar a todos los
individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los
derechos reconocidos en dicho Pacto67 sin distinción alguna de raza, color, sexo,
idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
d.
La Convención Americana sobre derechos humanos, aprobada mediante Ley
16 de 1972, obliga a los Estados a respetar los derechos y libertades reconocidos
en dicha convención y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
e.
El artículo primero de la Convención internacional sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación racial, aprobada mediante Ley 22 de 1981, pone un
marco de referencia importante al definir la expresión “discriminación racial”
como toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de
raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igual-
66
67
Declaración americana de los derechos y deberes del hombre
Entre tales derechos se encuentran el derecho a la libre determinación, el derecho a la igualdad en el
goce de todos los derechos civiles y políticos, el derecho a la vida, el derecho a no ser sometido a
tortura, el derecho a no ser sometido a esclavitud, el derecho a la libertad y seguridad personales, el
derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, el derecho a la igualdad ante la ley.
138
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
dad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política,
económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.
f.
La Convención internacional sobre la represión y el castigo del crimen de apartheid, aprobada mediante Ley 26 de 1987, califica como tal los actos inhumanos
cometidos con el fin de instituir y mantener la dominación de un grupo racial de
personas sobre cualquier otro grupo racial de personas y de oprimirle sistemáticamente; entre estos actos incluye cualquier medida destinada a impedir la participación en la vida política, social, económica y cultural del país y a crear
deliberadamente condiciones que impidan el pleno desarrollo de uno o más grupos raciales, en especial denegando a sus miembros los derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo, el derecho a formar
asociaciones sindicales reconocidas, el derecho a la educación …
g.
La Convención de los derechos del niño, aprobada mediante Ley 12 de 1991, obliga a que en los Estados donde existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas
no se niegue a las personas que pertenecen a dichas minorías el derecho que les
corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia
vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio
idioma.
h.
Por la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías
nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, de 1992, los Estados se comprometen a adoptar medidas en la esfera de la educación a fin de promover el conocimiento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minorías, con el
fin de proteger la existencia de la identidad nacional o étnica, cultural, religiosa y
lingüística de las minorías dentro de los territorios respectivos.
i.
El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales de 1989, aprobado
mediante la Ley 21 de 1991, compromete a los gobiernos a asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción
coordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad mediante medidas que aseguren, en pie de igualdad, gozar
de los derechos y oportunidades que se otorga a los demás miembros de la población, promover la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales y ayudar a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir
con los demás miembros de la comunidad nacional.
También compromete a los gobiernos a velar por que estos pueblos gocen
plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos
ni discriminación, lo mismo que garantizar el reconocimiento y protección de los
valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propias y el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en
la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
139
4.2.2 Derecho a la educación
En este caso, la referencia específica se encuentra en el Convenio 169 de la
OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, el cual consagra
las siguientes obligaciones de los gobiernos:
a.
Adoptar medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la
posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de
igualdad con el resto de la comunidad nacional.
b.
Desarrollar y aplicar los programas y los servicios de educación destinados a los
pueblos interesados en cooperación con estos a fin de responder a sus necesidades particulares, abarcando en ellos su historia, sus conocimientos y técnicas, sus
sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.
c.
Asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la
formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferirles
progresivamente la responsabilidad de la realización de esos programas.
d.
Reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios
de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con ellos.
e.
Enseñar a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que
pertenezcan. Cuando ello no sea viable las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar
que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o
una de las lenguas oficiales del país.
f.
Adoptar como uno de los objetivos de la educación de los niños el de impartirles
conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y
en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad
nacional.
g.
Asegurar que los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan una descripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados.
h.
Tomar medidas para promover la participación voluntaria de miembros de los
pueblos interesados en programas de formación profesional de aplicación general y poner a disposición de ellos programas y medios especiales de formación
basados en el entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados.
140
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
4. 3 LOS GRUPOS ÉTNICOS EN LOS PLANES DE DESARROLLO
A partir de 1994 los grupos étnicos colombianos adquirieron visibilidad en la
planeación nacional como consecuencia del reconocimiento constitucional de la
diversidad étnica y cultural de la nación y de la obligación del Estado de protegerla. Desde ese momento se ha propuesto, entre las metas del desarrollo, garantizar
la participación de los grupos étnicos en la vida nacional, respetar sus particularidades sociales, culturales y sus propias formas de organización, incluirlos en
programas de desarrollo humano sostenible y vincularlos a los grandes proyectos
de desarrollo social y económico del país.
De una u otra forma los planes reconocen la permanente vulnerabilidad de
los grupos étnicos dada la marginalización a que se han visto sometidos, la cual los
ha conducido a padecer condiciones de extrema pobreza, inequidad, violencia,
desplazamiento, fragmentación del tejido social y discriminación racial, social,
política, económica y cultural.
“El Salto Social” se ocupó de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas y raizales, tomadas estas últimas como un mismo grupo; “Cambio
para Construir la Paz” agregó en sus políticas a los Pueblos Rom pero dejó de lado
las comunidades raizales; “Hacia un Estado Comunitario” brinda identidad a cada
una de las cuatro comunidades que conforman los grupos étnicos colombianos.
Haciendo un corte transversal de los tres planes nacionales de desarrollo promulgados a partir de 1994 se encuentran los siguientes principios y objetivos para
atender las necesidades de los pueblos indígenas:
Defensa, apoyo, fortalecimiento y consolidación de los derechos étnicos y culturales y el establecimiento de espacios y sistemas de relación intercultural con la
sociedad nacional, regional y local.
Reconocimiento a los sistemas de control y regulación social de las comunidades
indígenas y el apoyo a sus propios sistemas sociales, económicos y culturales, así
como la recuperación y fortalecimiento de las economías tradicionales.
Reconocimiento de los derechos territoriales, la conformación de las entidades
territoriales indígenas, y la dotación y legalización de tierras y saneamiento de
los resguardos.
Consolidación de los espacios de participación y articulación de las comunidades en los programas económicos y sociales que los afecten, la capacitación en
gestión político-administrativa de los resguardos y la capacitación para la formulación de planes de desarrollo o planes de vida
Fortalecimiento de los mecanismos de protección y defensa de los derechos humanos, la atención a la población desplazada y el impulso y fortalecimiento de la
Comisión de Derechos Humanos.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
141
Mejoramiento en las condiciones de vida de los pueblos indígenas y la atención a
las comunidades afectadas por la presencia de cultivos ilícitos.
Cuidado de los ecosistemas y del medio ambiente, la conservación, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales en armonía con sus planes de
vida y la coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente para la definición y
utilización de mecanismos de verificación de impacto ambiental que puedan afectar a la comunidad indígena.
Actualización y consolidación de la información demográfica, cartográfica y estadística.
Para atender al desarrollo de la etnia afrocolombiana los gobiernos han incluido políticas orientadas a:
Superar la marginalización, las desigualdades sociales, económicas y culturales, contribuir a la conservación de la biodiversidad, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como al desarrollo de la participación y
autonomía de las comunidades negras como grupo étnico.
Avanzar en el proceso de titulación colectiva de los territorios ancestrales, realizar un diagnóstico sobre la necesidad de tierras en zonas distintas a la zona
del Pacífico para adelantar programas de reforma agraria y apoyar la formulación y ejecución de una estrategia de desarrollo productivo sostenible para las
comunidades negras.
Garantizar la afiliación de la población al régimen subsidiado en salud, propiciar la articulación entre el saber popular y la oferta estatal y fortalecer los mecanismos que garanticen el acceso a la atención básica y acciones de promoción
y prevención de la población rural y urbano marginal considerando las particularidades etnoculturales, sociales, ambientales y económicas.
Brindar especial atención al saneamiento básico, impulsar la cultura del agua,
promover la aplicación de tecnologías apropiadas para el desarrollo de sistemas de abastecimiento de aguas, disposición de aguas servidas y residuos sólidos.
Ejecutar programas de desarrollo institucional, ofrecer asesoría permanente a
los gobiernos locales, incrementar la capacidad de gestión de las comunidades,
las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades municipales.
Proteger y conservar la biodiversidad con especial atención en los bosques tropicales del pacífico, promover la protección y uso sostenible de los recursos
marinos y costeros.
Apoyar los proyectos que permitan la transformación de la base productiva
para orientarla hacia el fortalecimiento de la autosubsistencia, y financiar proyectos que conduzcan al establecimiento de mercados estables.
142
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Garantizar la participación real y efectiva de las comunidades organizadas en
la discusión de la política forestal, incorporar el estudio y fomento del uso
múltiple del bosque con formas de aprovechamiento distintas a las madereras
y promover el uso de tecnologías limpias e integrales en las actividades productivas con el fin de mantener la calidad del ambiente.
Desarrollar mecanismos de asistencia técnica a la pequeña y mediana minería
con el fin de evitar la contaminación de cuencas.
Para la comunidad raizal se ha propuesto en los planes de desarrollo nacional:
Promover la protección de la identidad cultural y la preservación del ambiente
y los recursos naturales.
Apoyar los esfuerzos para no aumentar inadecuadamente la densidad poblacional del archipiélago.
Fomentar las acciones que permitan que la comunidad raizal participe plenamente de la vida económica y social de su departamento y en la toma de decisiones de desarrollo de sus respectivas islas, en especial las relacionadas con el
uso del suelo y la preservación de sus tradiciones culturales.
Asignar recursos para garantizar coberturas del 100% en acueducto, alcantarillado y solucionar en forma adecuada la disposición final de residuos.
Propiciar la consulta y concertación con las organizaciones de la comunidad
acerca de las medidas administrativas y legislativas: planes de ordenamiento
territorial, planes de vivienda, políticas poblacionales, proyectos de infraestructura y de desarrollo.
En el caso de los pueblos rom las políticas formuladas son muy incipientes
debido, seguramente, a su escasa población y a la falta de organización para exigir
sus derechos y hacerse visibles ante el Estado, como lo hacen las otras comunidades étnicas; dichas políticas son:
Velar por la integración de la población rom a las políticas nacionales de lucha con-
tra la pobreza; promover programas y proyectos orientados a mejorar sus formas
de vida; asegurar su acceso a la educación en todos los niveles; realizar inclusión
al régimen subsidiado de salud y a programas de vivienda de interés social que
les garanticen una vivienda digna acorde con su tradición cultural.
Avanzar en los desarrollos legislativos que reconozcan sus derechos, con la participación de este grupo étnico
Respecto de las políticas educativas, se entiende que los planes las remiten al
capítulo correspondiente al sector para que los grupos étnicos sean cobijados por
ellas; sólo el plan “Cambio para Construir la Paz” señala una estrategia educativa
específica para la población afrocolombiana; ella consiste en la formulación y pues-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
143
ta en marcha del proyecto de etnoeducación afrocolombiana en el sistema educativo nacional, apoyando proyectos de diseño curricular, de cualificación y profesionalización de maestros y agentes educativos comunitarios, de producción de
material educativo, así como de investigaciones socioculturales, lingüísticas y etnohistóricas.
4.4 LA ETNOEDUCACIÓN EN COLOMBIA
4.4.1 Según las normas
Los convenios y pactos internacionales, las acciones educativas y la movilización por la educación llevadas a cabo en el país por grupos indígenas y afrocolombianos, sentaron las bases y constituyeron el marco de referencia para que se
constitucionalizaran los derechos de los grupos étnicos y surgiera el concepto y la
práctica de la etnoeducación.
En los años 70 del siglo pasado algunas comunidades indígenas y grupos
afrocolombianos encontraron que la educación como se venía ofreciendo, a través
del modelo de escuela urbana o por contrato con comunidades y grupos religiosos,
podría haber significado un factor de desintegración cultural razón por la cual se
dieron a la tarea de formular proyectos educativos propios.
La confluencia de visiones distintas a las tradicionales en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 logra que la Constitución Política reconozca al país
como pluriétnico y multicultural, oficialice las lenguas de grupos étnicos en sus
territorios, establezca el derecho de los grupos étnicos con tradiciones lingüísticas
propias a una educación bilingüe, institucionalice la participación de las comunidades en la dirección y administración de la educación y establezca el derecho que
tienen a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.
Estas garantías constitucionales se enmarcan en principios y derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución como son la primacía de los
derechos inalienables de la persona, el derecho a la vida, la igualdad ante la ley, la
no discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y otros derechos específicos asociados con las tierras de los resguardos, el
patrimonio cultural, la igualdad de las culturas, el derecho a la elección en circunscripción especial para el Senado de la República y la Cámara de Representantes, la jurisdicción especial indígena, los territorios indígenas, el derecho de grupos a la propiedad de la tierra, el derecho a la autonomía política y el sistema
general de participaciones.
Previamente a la Constitución de 1991, en al año 1976, por decreto 088 el
Estado colombiano reconoció la singularidad de las comunidades indígenas y ordenó que en los programas de educación dirigidos a ellas se tuviera en cuenta su
144
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
realidad antropológica y se fomentara la conservación y la divulgación de sus
culturas autóctonas68 .
La reglamentación de este decreto69 dio origen al primer concepto de etnoeducación, al ordenar que la educación para las comunidades indígenas estuviera ligada al medio ambiente, al proceso productivo y a toda la vida social y
cultural de la comunidad. Los programas curriculares debían asegurar a cada
comunidad el respeto y fomento de su patrimonio económico, natural, cultural y
social, sus valoras artísticos, sus medios de expresión, sus creencias religiosas y,
para ello, partir de la cultura de cada comunidad para desarrollar las diferentes
actividades y destrezas en los individuos y en el grupo, necesarias para desenvolverse en su medio social.
Además de lo anterior, la educación para las comunidades indígenas debía
tender a desarrollar las tecnologías autóctonas, estimular la creatividad para general innovaciones, y capacitar a los indígenas para seleccionar de otras culturas
a las cuales tuvieran acceso los conocimientos y técnicas apropiadas a sus necesidades y su medio.
Posteriormente, en el año 1993 y con base en la nueva Constitución, se promulgó la Ley 70 que contiene un modelo de etnoeducación especial para las comunidades negras70 . De acuerdo con ella, el Estado colombiano reconoce y garantiza
a las comunidades negras el derecho a un proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales.
La educación para las comunidades negras debe tener en cuenta el medio
ambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de estas comunidades. En consecuencia, los programas curriculares están obligados a asegurar y
reflejar el respeto de su patrimonio económico, natural, cultural y social, sus valores artísticos, sus medios de expresión y sus creencias religiosas. Los currículos
deben partir de la cultura de las comunidades negras para desarrollar las diferentes actividades y destrezas de los individuos y en el grupo, necesarios para desenvolverse en el medio social.
Los programas y los servicios de educación destinados por el Estado a las
comunidades negras deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con ellas, a fin
de responder a sus necesidades particulares y deben abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingüísticas y dialectales
y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.
El Estado debe reconocer y garantizar el derecho de las comunidades negras
a crear sus propias instituciones de educación y comunicación. La educación para
68
69
70
Decreto Nº 088 de 1976 por el cual se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio
de Educación Nacional.
Decreto Nº 1142 de 1978 por el cual se reglamenta el artículo 11 del Decreto-Ley 088 de 1976 sobre
educación de las comunidades indígenas.
Ley 70 de 1993, artículos 34 a 42.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
145
comunidades negras debe desarrollar conocimientos generales y aptitudes que les
ayuden a participar plenamente y en condiciones de igualdad en la vida de su
propia comunidad y en la de la comunidad nacional.
Los miembros de las comunidades negras deben disponer de medios y programas de formación técnica, tecnológica y profesional que los ubiquen en condiciones de igualdad con los demás ciudadanos. Estos programas deberán basarse en
el entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de las comunidades negras.
Además, la Ley ordena al Estado velar para que en el sistema nacional educativo se conozca y se difunda el conocimiento de las prácticas culturales propias
de las comunidades negras y sus aportes a la historia y a la cultura colombiana, y
al Ministerio de Educación formular y ejecutar una política de etnoeducación para
las comunidades negras y crear una comisión pedagógica que asesore dicha política con representantes de las comunidades.
Con base en estos antecedentes se produce la normatividad que actualmente
regula la etnoeducación. Su principal instrumento es la Ley General de Educación.
De acuerdo con ella, se entiende por educación para los grupos étnicos la que se
ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una
cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta
educación debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social
y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones71 .
La educación en los grupos étnicos debe estar orientada por los principios y
fines generales de la educación y tener en cuenta además los criterios de integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad. Su finalidad es la de afianzar los procesos de identidad,
conocimiento, socialización, protección y usos adecuado de la naturaleza, sistemas y prácticas comunitarias de organización, uso de las lenguas vernáculas, formación docente e investigación en todos los ámbitos de la cultura.
En sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos étnicos con tradición lingüística propia debe ser bilingüe, tomando como fundamento escolar la
lengua materna del respectivo grupo. El gobierno nacional a través del Ministerio
de Educación Nacional y en concertación con los grupos étnicos, está obligado a
prestar asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de textos y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación y
capacitación etnolingüística.
Finalmente, el Decreto 804 de 1995, en desarrollo de la Ley General de Educación, establece de manera específica que el currículo de la etnoeducación se
debe fundamentar en la territorialidad, la autonomía, la lengua, la concepción de
vida de cada pueblo, su historia e identidad según sus usos y costumbres; su di-
71
Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de educación. Artículos 55 a 63.
146
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
seño o construcción ha de ser el producto de la investigación en donde participen
la comunidad educativa y las autoridades y organizaciones tradicionales.
El decreto reconoce como elemento principal en la formulación de los currículos de etnoeducación las conceptualizaciones elaboradas por los grupos étnicos
atendiendo sus usos y costumbres, las lenguas nativas y la lógica implícita en su
pensamiento. Además señala que la creación de alfabetos oficiales de las lenguas
de los grupos étnicos como base para la construcción del currículo de la etnoeducación, deberá ser resultado de la concertación social y de la investigación colectiva.
De otra parte, en reconocimiento de las particularidades de los grupos étnicos, la organización y funcionamiento del gobierno escolar y la definición del
manual de convivencia en los establecimientos educativos para los grupos étnicos
debe tener en cuenta sus creencias, tradiciones, usos y costumbres; la infraestructura física requerida para la atención educativa a los grupos étnicos, debe ser
concertada con las comunidades, de acuerdo con las características geográficas,
las concepciones de tiempo y espacio y en general con los usos y costumbres de las
mismas
La elaboración, selección, adquisición de materiales educativos, textos, equipos, y demás recursos didácticos, debe tener en cuenta las particularidades culturales de cada grupo étnico.
4.4.2 Según las comunidades étnicas
Los grupos étnicos ha desempeñado un papel activo en la construcción de un
modelo y un sistema de educación propios; su avance conceptual en el marco de
sus tradiciones, de sus modos de vida, del reconocimiento de su cultura y de sus
valores, de su cosmovisión, así como de su acercamiento a la comunidad nacional,
han logrado cambios significativos en la normatividad y en la práctica de la etnoeducación; pero los avances y logros no son completos.
Comprenden bien los grupos étnicos que sus conceptos de educación trascienden sus propias comunidades y se extienden a la totalidad del país bajo la idea
de que las características de la educación deben ser por igual propias de cada
comunidad sean ellas rurales o urbanas.
Bajo las nuevas visiones se pone en cuestión el sistema educativo colombiano
y su efecto sobre los grupos étnicos, por responder a una sociedad en la cual los
paradigmas de raza superior, de valores, saberes, instituciones, conocimiento, cultura, ciencia, tienen una fuerte valoración occidental que ha generado serias dificultades en la estructura y formación psicosocial de los pueblos afrocolombianos
e indígenas creando fenómenos de alienación, pérdida de autoestima, invisibilización de las formas culturales de cada grupo étnico y pérdida de identidad.
Estos planteamientos recogidos por la Fundación Hemera, se enmarcan en el
propósito de lograr procesos etnoeducativos íntimamente relacionados con sus
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
147
procesos organizativos y de reafirmación cultural para potenciar el respeto y
valoración de su diversidad cultural y, como consecuencia, consolidar una nueva actitud de convivencia armónica de los hombres entre sí y con la naturaleza.
Es preciso entender el proceso y proyecto de vida de cada pueblo dentro de
unas relaciones de interculturalidad y multiculturalidad y de reconocimiento
de las riquezas y potencialidades colectivas e individuales y desde esa dinámica,
construir nuevos procesos educativos que coadyuven a lograr los propósitos planteados.
La Etnoeducación tiene que ver, igualmente, con el acceso a diferentes conocimientos y espacios que den cuenta de la dinámica de la sociedad en general para
contribuir a ubicar la responsabilidad de cada pueblo en el contexto mundial,
nacional y regional, y enriquecerse a sí mismo.
La etnoeducación se nutre de la relación estrecha entre los seres humanos y
la naturaleza, en la que el trabajo es un valor que recrea y estrecha los vínculos de
comunicación con la madre tierra y que se expresan a través de prácticas socializadoras y rituales de reciprocidad, donde las danzas, la música, las fiestas, la
elaboración de diferentes objetos, las prácticas agrícolas y el arte expresan el
pensamiento, y cumplen una función creadora en el discurrir cotidiano de la
comunidad.
Cada proyecto etnoeducativo debe permitir la participación y decisión de la
comunidad. Sólo de esa manera los pueblos asumirán el control cultural y se formarán progresivamente para fortalecer su autonomía y capacidad de gestión. En
la medida en que la educación posibilite la generación de conocimientos, criterios
y valores que redunden en capacidad para asumir de manera crítica y responsable
las decisiones que competen a la vida individual o colectiva, se fortalecen los
procesos autogestionarios72 .
En este contexto se reconocen como principios de la etnoeducación los establecidos por el Decreto 804 de 1995:
a.
Integralidad, entendida como la concepción global que cada pueblo posee y que
posibilita una relación armónica y recíproca entre los hombres, su realidad social
y la naturaleza;
b.
Diversidad Lingüística, entendida como las formas de ver, concebir y construir
el mundo que tienen los grupos étnicos, expresados a través de las lenguas que
hacen parte de la realidad nacional e igualdad de condiciones;
c.
Autonomía, entendida como el derecho de los grupos étnicos para desarrollar
sus procesos etnoeducativos;
d.
Participación comunitaria, entendida como la capacidad de los grupos étnicos
para orientar, desarrollar y evaluar los procesos etnoeducativos, ejerciendo su
autonomía;
72
Fundación Hemera. http//www.etniasdecolombia.org
148
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
e.
Interculturalidad, entendida como la capacidad de conocer la cultura propia y
otras culturas que interactúan y se enriquecen de manera dinámica y recíproca,
contribuyendo a plasmar en la realidad social, una coexistencia, en igualdad de
condiciones y respeto mutuo;
f.
Flexibilidad, entendida como la construcción permanente de los procesos etnoeducativos, acordes con los valores culturales, necesidades y particularidades
de los grupos étnicos;
g.
Progresividad, entendida como la dinámica de los procesos etnoeducativos generada por la investigación, que articulados coherentemente se consolidan y contribuyen al desarrollo del conocimiento;
h.
Solidaridad, entendida como la cohesión del grupo alrededor de sus vivencias
que le permite fortalecerse y mantener su existencia, en relación con los demás
grupos sociales.
Para la cátedra de estudios afrocolombianos la etnoeducación, en síntesis, se
ubica dentro de los esfuerzos de los grupos étnicos por definir y construir un
proyecto de sociedad y de vida acorde con sus criterios y aspiraciones. Es intercultural, debe partir del conocimiento, valoración y afirmación de la identidad étnica
propia y proyectarse hacia el conocimiento de tecnologías producidas por otros
grupos humanos, desde la perspectiva de articulación cultural.73
4.4.3 Los etnoeducadores
Este es un tema que tiene particular importancia en los procesos de etnoeducación; por ello ha sido objeto de preocupación por parte de las comunidades
étnicas y de tratamiento especial en la legislación educativa.
Desde 1978, cuando se formuló por primera vez el concepto de etnoeducación, se estableció por el decreto 1142 que la selección de docentes destinados a
la educación de las comunidades indígenas se realizara entre los miembros de la
misma comunidad y se puso como condición comprobar idoneidad para el ejercicio docente y poseer conocimientos mínimos de la lengua materna y del español; al Ministerio de Educación se le asignó la responsabilidad de diseñar el
currículo para la formación y capacitación del personal docente de las comunidades indígenas.
Tales condiciones fueron ratificadas, extendidas a todos los grupos étnicos y
ampliadas por la actual Ley General de Educación; según ella, las autoridades
competentes, en concertación con los grupos étnicos, deben seleccionar a los educadores que laboren en sus territorios, preferiblemente, entre los miembros de las
comunidades en ellas radicados; dichos educadores deben acreditar formación en
73
Ministerio de Educación Nacional. Cátedra de estudios afrocolombianos.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
149
etnoeducación, poseer conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna, además del castellano.
La vinculación, administración y formación de docentes para los grupos
étnicos se debe efectuar de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos. El Ministerio de Educación
Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación con
las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos, debe establecer programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuar los existentes.
A lo anterior, el decreto 804 de 1995 adiciona la condición de que los concursos para nombramiento de docentes de las comunidades negras y raizales, deben
responder a los criterios previamente establecidos por las instancias de concertación de las mismas.
4.5 ESTADO EDUCATIVO DE LOS GRUPOS ÉTNICOS
En forma extensa se ha presentado la normatividad del Estado con la cual da
desarrollo a la obligación constitucional de atender con el servicio educativo a los
grupos étnicos; ha sido una construcción compartida con dichos grupos y elaborada a partir de sus concepciones así como de los lineamientos contenidos en los
pactos y convenios internacionales.
Frente a esas normas se ha recogido también la concepción de las comunidades étnicas acerca de su visión de la etnoeducación encontrando que, en los enunciados formales no existen diferencias sustanciales.
Corresponde ahora analizar los avances reales que se han presentado en el
marco de las nuevas concepciones de etnoeducación; para ello, la mirada se dirige
en primer lugar a los elementos que conllevan el establecimiento de comparaciones con el resto de la población, es decir, la observación de las estadísticas educativas.
Es claro que la escolarización y la escolaridad, ni en el caso de los grupos
étnicos ni en el de la población en general, constituyen la medida que da cuenta
del efecto de la educación sobre las personas o sobre los grupos sociales; la sola
contabilidad escolar desvía la atención sobre la esencia de la educación que, para
el caso de los grupos étnicos, está enunciada en el apartado anterior. De todos
modos, la estadística constituye una primera aproximación al análisis del cumplimiento de las obligaciones del Estado en relación con la población, a cuya observación se procede a continuación.
Lo primero que se debe decir en este terreno, es que en el país no existe
información estadística que permita construir y analizar series históricas para
observar las variaciones que se han presentado en el tiempo en cuanto a indicadores de asistencia escolar, cobertura por niveles educativos, tasas de escolariza-
150
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
ción, nivel educativo de la población étnica, calidad de la educación ofrecida
y otros factores de eficiencia interna del sistema educativo como las tasas de
deserción o de repetición de grado. La información demográfica, además de
presentar bastante inconsistencia, no se ha tratado de manera desagregada
como lo demandan los estudios sobre educación.
Esta situación hace imposible observar de manera integral los avances
cuantitativos producidos en la educación de los grupos étnicos a partir de la
promulgación de la nueva Constitución en 1991, como es propósito de este
estudio. Por ello, utilizando la información de la Encuesta de Calidad de Vida
realizada en 2003 se trata de sentar una línea de base sobre algunos indicadores
generales que permita hacer seguimiento de los avances que se presenten a
futuro, así como abrir el camino para estudios específicos a nivel de cada grupo étnico.
Es claro que a los indicadores aquí utilizados se les da el mismo tratamiento que se usa para el resto de la población; sin embargo, dadas las particularidades de los grupos étnicos, parece conveniente que se realice una investigación que agregue tales indicadores con otros definidos con las comunidades para evaluar su desarrollo dentro de las normas que regulan la educación
de los grupos étnicos.
4.5.1 Población por grupos étnicos, edad, zona y sexo
Para el año 2003 se contabiliza una población total de los cuatro grupos étnicos analizados de 4.390.504 habitantes, lo cual representa el 10% de la población
colombiana.
El grupo mayoritario es el de afrocolombianos74 con el 77.92% de la población
de los grupos étnicos75 , seguido por el grupo indígena que representa el 21.22%.
Con mucha menor participación se encuentra el grupo raizal que sólo representa
el 0.62%, y aun menor el grupo rom con el 0.24% (cuadro No. 29).
La población en edad de cursar, de acuerdo con las normas nacionales, la
educación básica, incluido un grado de preescolar, y la educación media, es decir,
el grupo de 5 a 17 años es 1.412.472 niños y jóvenes; de ellos, 79.39% corresponden
a población afrocolombiana (negritudes), 20.01% a indígenas, 0.56 a raizales y 0.03
a población rom.
74
75
La Ley 70 de 1993 se refiere a las comunidades negras de Colombia como grupo étnico y particulariza acciones en relación con dos grupos: “las comunidades negras que han venido ocupando las
tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico de acuerdo con sus
prácticas de producción” y las comunidades negras que tiene prácticas tradicionales de producción
en otras zonas del país y han venido ocupando algunas zonas baldías, rurales y ribereñas.
El documento CONPES 2909 de 1997 afirma que la población de afrocolombianos y afrocolombianas
se aproxima a los 10.5 millones, equivalente al 26% de la población total del país.
151
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
CUADRO NO. 29
POBLACIÓN
POR GRUPOS ÉTNICOS Y EDAD
2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
La población en edad escolar representa el 32.17% para la totalidad de los
grupos étnicos; esta participación está determinada por el mayor peso de la población afrocolombiana que tiene el 32.78% de su población en el grupo de 5 a 17 años;
sin embargo y pese a su menor número, las poblaciones indígena y raizal presentan una participación que mantiene el mismo patrón, 30.35% los raizales y 29.05 los
indígenas.
La población rom está muy lejos del promedio nacional pues la participación
del grupo en edad escolar respecto de la población total es apenas del 4.31%. Esta
cifra, comparada con otras que se presentan adelante deja algunas dudas en relación con la veracidad del contenido de la ECV pues parece que, por razones no
identificadas en la misma encuesta, no se obtuvo la información precisa, especialmente para el caso de las mujeres.
La mayor parte de la población de lo grupos étnicos habita en la zona urbana
pues en ésta se encuentra el 61.3% de las personas. No obstante esta es una medida
inapropiada pues, en este como en los demás casos en estudio, la categoría de
grupos étnicos no se puede unificar ya que cada uno de ellos presenta particularidades que los hacen diferentes.
Así, la población rom es exclusivamente urbana (100%) y la población raizal
es predominantemente urbana (92.8%), mientras la población indígena tiene mayoría rural (57.1) pero no predominante y la población afrocolombiana tiene mayoría urbana (65.9%) pero no tan predominante como la rom y la raizal (gráfico
No. 17).
152
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GRÁFICO NO. 17
POBLACIÓN
DE LOS GRUPOS ÉTNICOS, POR ZONA
2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003.
La Encuesta de Calidad de Vida permite tener una aproximación a la distribución de la población por sexo, medida útil para analizar luego la participación
en el sector educativo. La distribución en este caso muestra mayoría de hombres
sólo en el grupo indígena (50.7%) aunque muy similar a la participación de las
mujeres (49.3%); la población afrocolombiana también se aproxima al equilibrio en
la participación de hombres (48.7%) y mujeres (51.3%); el pueblo raizal tiene mayoría de mujeres (55.2%) y el rom es mayoritariamente femenino (65.8%), como lo
muestra el gráfico No. 18.
La población en edad escolar, 5 a 17 años, muestra un hecho muy especial cual
es el de no figurar mujeres rom en este grupo de edad (cuadro No. 30), situación
que guarda correspondencia con un hecho que se mostrará adelante relacionado
con la inasistencia femenina a las instituciones educativas, pero se contradice con
la inexistencia de analfabetismo entre las mujeres rom; de todos modos, la Encuesta de Calidad de Vida registra información de la existencia de un grupo de niñas
rom menores de 5 años que representa el 6.45% del total de mujeres de esta etnia;
este grupo de edad tiene menor participación que el raizal, el indígena y el afrocolombiano cuyas niñas menores de 5 años representan respectivamente el 19.6%,
10.9% y 10.6% del grupo de mujeres.
Para los otros grupos étnicos, la población de hombres y mujeres se encuentra
alrededor del 50%, siendo la mayor diferencia la que se presenta entre los raizales,
grupo en el cual las mujeres representan el 53% y los hombres el 47%
153
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 18
POBLACIÓN DE
LOS GRUPOS ÉTNICOS POR SEXO
2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003.
CUADRO NO. 30
POBLACIÓN DE
LOS GRUPOS ÉTNICOS POR SEXO
2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
4.5.2 Tasa de analfabetismo
Para el año 2003 el analfabetismo de las personas de 15 años y más en Colombia es del 7.89% de acuerdo con la ECV del mismo año; entre 1997 y 2003 dicho
analfabetismo bajó 1.71 puntos porcentuales. El analfabetismo de las zonas urbanas es de 4.68% y el rural de 17.97%, ambos casos en 2003.
Las comunidades indígenas presentan una tasa de analfabetismo muy superior al promedio nacional pues en ellas alcanza al 17.7% lo cual quiere decir que
existen 108.360 analfabetas; entre la población afrocolombiana (negritudes) el anal-
154
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
fabetismo es del 13.0% y cubre a 280.962 personas. El número de analfabetas es
considerablemente menor en las poblaciones raizal y rom, tanto en personas como
en su tasa; para las primeras es de 1.3% y para las segundas de 1.6% participación
correspondiente a 215 y 153 personas de 15 años y más, respectivamente.
El pueblo rom no registra analfabetismo femenino; fuera de la razón estadística mencionada antes, pudiera pensarse que la resistencia de este pueblo a la
escolarización lleva a que la alfabetización femenina se realice en la comunidad y
no en la escuela.
GRÁFICO NO. 19
TASA DE ANALFABETISMO DE LOS GRUPOS ÉTNICOS 2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003.
4.5.3 Asistencia escolar
La asistencia se mide en la misma forma que se hizo para la población en edad
escolar, es decir, mediante la relación entre la población de 5 a 17 años matriculada
y la población total en el mismo rango de edad.
En total, 259.050 personas de los cuatro grupos de población analizados no
asisten a la escuela; el mayor volumen de inasistencia se encuentra entre los
afrocolombianos con 186.704 niños y jóvenes, seguidos por la población indígena
de la cual 72.048 niños y jóvenes tampoco asisten. Los raizales tienen en inasistencia a 298 personas y para los rom no figura inasistencia de la población (cuadro No. 31).
La proporción de asistencia de cada sexo favorece a los hombres en tres de los
cuatro casos; solo en la población afrodescendiente existe leve mayoría de las
mujeres en cuanto a su propia asistencia ya que el 83.73% de las mujeres entre 5
y 17 años asiste a las instituciones educativas mientras la proporción de los hombres es de 82.97%.
155
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
CUADRO NO. 31
ASISTENCIA
ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDÍGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA
-
2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
El caso particular que se presenta en cuanto a asistencia es el de la población
rom, mencionado anteriormente, que figura con asistencia universal para los hombres, pero sin información para las mujeres; la población raizal muestra asistencia
universal para los hombres y asistencia de 92.9% para las mujeres (gráfico No. 20).
GRÁFICO NO. 20
ASISTENCIA
ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDÍGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA
2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
156
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
4.5.4 Tasas de escolarización
Debido a que no existe información sobre estudiantes que aprobaron el curso
de cada nivel educativo no es posible obtener las tasas efectivas de escolarización
para la población de los grupos étnicos, indicador que da cuenta con más precisión de la eficiencia interna del sistema educativo. A cambio de ello se toman las
tasas neta y bruta de escolarización que corresponden, la primera a la relación
entre estudiantes matriculados en la edad regular para cursar un nivel educativo
y la población total que debe cursar ese nivel y, la segunda, a la misma relación
pero tomando la matrícula total incluida la extraedad.
El cuadro 32 contiene la población de 5 a 15 años de edad para cada uno de los
grupos étnicos analizados, es decir, el grupo de niños y jóvenes que constitucionalmente deben estar cursando la educación básica (1.201.955); de ese mismo grupo de
población se encuentran en las instituciones educativas 1.004.774, o sea, 83.6%; esto
quiere decir que la tasa de escolarización neta en educación básica para el total de
la población de los grupos étnicos en edad de cursar dicho nivel es de 83.6%.
El mismo cuadro muestra que la matrícula total en educación básica es superior a la edad de 5 a 15 años; ello se explica por la presencia de estudiantes que
tienen una edad superior a los quince años y se hallan todavía cursando la educación básica; al realizar con este nuevo dato la misma operación anterior se obtiene la tasa bruta de escolarización que es de 93.1%.
Lo anterior quiere decir, en principio, que en las instituciones educativas que
atienden grupos étnicos se dejan de recibir 197.181 niños y jóvenes que están en
edad escolar y se reciben 114.288 que superan los 15 años de edad, es decir, que se
encuentran en extraedad. Naturalmente la interpretación de estas cifras requiere
estudios especiales para identificar las motivaciones de tal situación a la luz de las
condiciones sociales y culturales de cada grupo étnico.
CUADRO NO. 32
TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA - 2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
Desagregando el análisis por grupos se encuentra diferencias sustanciales
(gráfico No. 21); mientras la población rom presenta tasas de cien por ciento debido a que toda la población en edad escolar se halla matriculada y aparentemente
157
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
no existe matrícula en extraedad, y la población raizal se encuentra en una situación similar aunque la tasa neta no alcanza al cien por ciento, las poblaciones
indígena y afrocolombiana presentan una situación diferente, correspondiendo a
la población indígena la peor parte pues su escolarización neta es de 77.3%, lo cual
quiere decir que le faltan 22.7 puntos porcentuales para universalizar la educación
básica; la tasa neta de escolarización de la población afrocolombiana es de 85.1%,
es decir, este grupo deja por fuera de la escuela a 90.844 niños y jóvenes.
Llama nuevamente la atención la participación rom en educación básica dada
la persistente renuencia que mantienen frente a la escolarización, en la cual participan hasta que aprenden los rudimentos necesarios para leer y escribir en castellano con cierta fluidez. De ahí que, según un estudio sobre los rom76 , la mayoría
de esta población acceda únicamente hasta el quinto de educación básica primaria,
siendo muy pocos los que cursan algunos grados en la secundaria y mucho más
excepcionales los que llegan hasta la educación superior. Sin embargo se puede
pensar que esta actitud frente a la educación comenzará a cambiar sustancialmente en los próximos años, en la medida en que las nuevas generaciones están presionando cada vez más por acceder a nuevos horizontes.
De todos modos, es preciso insistir en las dudas que genera la información
relacionada con la población rom pues la ausencia de datos sobre el número de
mujeres en edad escolar crea dudas acerca de la validez de los indicadores que se
están analizando.
GRÁFICO NO. 21
TASAS
NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA
- 2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
76
Rom de Colombia. Itinerario de un pueblo invisible. Documento de Microsoft Word.
158
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El servicio de educación media para los grupos étnicos en cuanto se refiere
a cobertura constituye un verdadero desastre, como lo muestra el cuadro No. 33.
De 210.517 jóvenes que se encuentra en edad de 16 y 17 años, solo 47.881 se hallan
matriculados en instituciones educativas; 77.3% de esta población, es decir 162.636
jóvenes, se encuentran por fuera del sistema escolar; la escolarización neta es de
22.7%. La matrícula total en educación media es de 107.532 jóvenes que, comparados con los que lo hacen en la edad correspondiente de 16 y 17 años dan un saldo
de extraedad de 59.651 estudiantes, número superior a la de quienes cursan la
educación media en la edad regular. De todos modos, la extraedad constituye un
defecto del sistema educativo pero representa una opción importante para parte
de la población que encuentra una opción para elevar su nivel de satisfacción
educativa y social, con efectos culturales y laborales
CUADRO NO. 33
TASAS
NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN MEDIA
– 2003
Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
El grupo rom no presenta datos de población de jóvenes, hombres o mujeres,
en edades de 16 y 17 años ni de matrícula en educación media, por lo cual se
sustrae de los cálculos de tasas de escolarización neta o bruta. Hecha esta salvedad, el grafico No. 22 registra los bajos niveles de escolarización para los otros tres
grupos; de ellos la situación menos grave es la de la población raizal cuya escolarización neta es de 59.3% pero la escolarización bruta alcanza el 127.3% lo cual
influye, de todos modos, en la elevación del nivel educativo de la población que,
como se verá luego, es el más alto de los grupos étnicos del país y superior al
promedio del país.
Entre los indígenas y los raizales, siendo ambas situaciones ampliamente deficitarias, la peor parte le vuelve a corresponder a la población indígena que apenas alcanza el 17.5% de escolarización neta; desde luego, la población afrocolombiana también se encuentra en alto déficit de atención en este nivel educativo pues
su escolarización neta es de apenas 23.7%.
159
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 22
TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN
Fuente:
EN EDUCACION MEDIA
- 2003
Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
4.5.5 Nivel educativo de los grupos étnicos
Tomando el mismo parámetro utilizado para medir el nivel educativo nacional de la población total de 18 y más años de edad, se encuentra que el raizal es el
grupo que ha alcanzado el mayor nivel puesto que 53% ha cursado completa la
educación media, incluyendo entre estos a quienes figuran con educación superior completa e incompleta (gráfico No. 23).
En el otro extremo se halla la población indígena pues 77% no cumple con la
política de cursar la educación media completa como se ha propuesto en los planes
de desarrollo nacional formulados después de la Constitución de 1991.
Si el nivel educativo actual se toma como parámetro para medir el desarrollo
histórico de la escolarización teniendo en cuenta que la población analizada es la
de 18 y más años, es decir la que ya ha debido terminar el ciclo educativo completo, la población indígena se encuentra en la peor situación ya que en ella se informa que 18% de la población mayor de 18 años no cursó el primer grado de primaria; la sigue la población afrocolombiana que informa que el 13% se encuentra en
la misma situación; entre los raizales y los gitanos sólo el 1 y el 2 por ciento informan encontrarse en esta situación.
Si se opta por otro parámetro cual es el de esperar que los grupos étnicos
cursen como mínimo la educación básica, atendiendo al artículo 67 de la Constitución, la situación más desfavorable sigue afectando a la población indígena pues
apenas 29% de ella ha cursado o superado este nivel, en tanto que los raizales que
son la población más escolarizada lo han superado en un 67%. La población rom
y la población afrodescendiente se ubica por debajo del 50%: 46% y 40% respectivamente.
160
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GRÁFICO NO. 23
NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS DE 18
Y MÁS AÑOS DE EDAD - 2003
4.5.6 Razones Para no estudiar
Se toma sólo la información de indígenas y afrocolombianos pues constituyen los grupos que presentan mayor déficit en cuanto a volumen de escolarización. Ambos grupos argumentan que la razón principal para no estudiar se encuentra en los elevados costos educativos y la falta de dinero que representa 47%
para los indígenas y 40% para los afrocolombianos. Los indígenas agregan estos
argumentos con dos más relacionados con su situación económica: las responsabilidades familiares y la necesidad de trabajar que agregan 18 puntos porcentuales
a sus razones para no estudiar, por lo cual se puede decir que 65% de las causas
para no estudiar son de tipo económico (gráfico No. 24). Los afrocolombianos
adicionan sus razones con la categoría “otras” en un 17% sin que en los resultados
de la ECV se desagregue esta información.
Ambos grupos manifiestan de manera significativa como razón para no estudiar que no les gusta o no les interesa el estudio; los indígenas en un 19% y los
afrocolombianos en un 16%. Claro que el promedio nacional señala un 20% por la
misma razón. En términos generales, las razones para no estudiar son similares en
los grupos étnicos y en la totalidad del país, con un fuerte peso de las asociadas con
los temas de costos educativos y falta de dinero.
161
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 24
RAZONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS PARA NO ESTUDIAR –
POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS - 2003
4.6 BALANCE DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA A LOS GRUPOS ÉTNICOS
El balance de la atención educativa a los grupos étnicos se desarrolla en dos
componentes: el primero guarda relación con los evidentes progresos que se han
obtenido con fundamento en la formulación de políticas públicas en cuyo proceso
han participado las respectivas comunidades; el segundo se refiere a las limitaciones que persisten a pesar de los avances organizativos y de los propósitos compartidos por tener una nueva educación que reconozca el pensamiento de los grupos
étnicos, la diversidad cultural, las diferentes representaciones del mundo y la
necesidad de avanzar hacia la interculturalidad.
4.6.1 Avances en la prestación del servicio educativo
No existe duda acerca de los avances que las comunidades étnicas han logrado respecto de su formación y el valor que le asignan a la educación formal en
medio de las vicisitudes de su vida; ella constituye un complemento de la educación que brindan a los niños “para que puedan crecer, florecer, reproducirse,
aportar y morir en los territorios de nuestros ancestros”.77 La configuración de los
77
ONIC, CRIC, IESALC-UNESCO. Diagnóstico sobre educación superior indígena en Colombia. Abril 2004.
162
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
avances ha sido compartida entre los grupos étnicos, el Estado y organizaciones
sociales, culturales y académicas que han venido desarrollando propuestas y prácticas innovadoras de transformación del país.
A continuación se presenta una síntesis de tales avances agrupados en siete
áreas temáticas: visibilidad de los grupos étnicos, valoración de la educación con
sus elementos de interculturalidad, territorialidad y pensamiento propio, contribución del pensamiento de los grupos étnicos a una nueva visión de la educación,
modernización de la normatividad y adecuación a las condiciones particulares de
las comunidades étnicas, organización y gestión para una educación pertinente y
de calidad, formación universitaria de etnoeducadores, y aporte de la investigación etnoeducativa a la creación de modelos educativos locales.
a.
Visibilidad de los grupos étnicos
La confluencia de intereses, conocimiento, sensibilidad social y el propósito
de institucionalizar el país que estaba emergiendo, dio como fruto una Constitución que acogió con visión nueva la condición pluriétnica y multicultural del país.
La constitucionalización de los grupos y poblaciones étnicas en 1991 las ha
vuelto visibles tanto para exigir sus derechos y cumplir sus deberes, definir sus
formas de relación con la denominada sociedad mayor manteniendo su cosmovisión y su cultura ancestral, rescatar su aporte a la configuración nacional e influir
con su pensamiento y su práctica en la introducción de cambios de visión de la
sociedad, como para superar, en muchos casos, su resistencia a la educación formal y tradicional mediante la búsqueda de alternativas viables y adecuadas a las
condiciones diferenciadas de cada grupo y de las diversas comunidades que los
conforman.
La visibilidad se materializa en que, por ejemplo, los grupos y poblaciones
étnicas se han convertido en objeto de los planes de desarrollo nacional, departamental y municipal, lo cual significa dirigir hacia ellos programas y proyectos
específicos con asignación de recursos financieros, así se mantenga permanente
deuda de ejecución de los mismos. En educación los planes se dan tanto a nivel
nacional como regional y local, con deudas igualmente significativas. Lo importante es que estas deudas se han vuelto públicas y exigibles.
b.
Valoración de la escuela
Los grupos étnicos han tenido alta valoración de la educación propia y mucha resistencia a las formas de educación externas a sus comunidades; han considerado que la escuela significa pérdida de identidad y desintegración cultural.
Sin embargo, la visibilidad que han adquirido les ha significado también
mayor contacto con otras comunidades, con formas culturales diferentes, con las
diversas instancias del Estado y todo ello les ha conducido a reconocer el valor de
la escuela con características interculturales, bilingüe o trilingüe. En estas condiciones han comprendido que la escuela es un espacio de apropiación del medio
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
163
exterior, que la escuela prepara para un contacto menos desigual con la sociedad
mayor y abre las puertas para las relaciones organizadas del Estado de una colombianidad que se acepta. Por ello, disponer de escuelas ha llegado a ser aspiración
de muchas comunidades étnicas.
Más aun, dentro de las comunidades se viene dando la posibilidad de experimentar, adecuar y aplicar muchas metodologías en los niveles de educación
básica y media: escuelas con metodología de etnoeducación, escuela nueva, escuela por logros, escuela activa, metodología constructivista, educación innovadora,
pedagogía por procesos, educación personalizada, aceleración del aprendizaje, telesecundaria, autoformación, educación por proyectos, educación multimedial,
educación tradicional y otras formas pedagógicas de hacer educación, dándole
sentido dentro de las comunidades que las utilizan, en algunos casos con éxito y
en otros con críticas severas, radicadas especialmente en la preparación de los
docentes y en las metodologías que repiten los usos urbanos tradicionales.
c.
Contribución a una nueva visión nacional de la educación
En la medida que se han intensificado los contactos interculturales a través
de la participación en multiplicidad de eventos académicos, científicos y culturales, los grupos étnicos han mostrado la necesidad y conveniencia para el país de
reconocer la diversidad; ello ha coincidido con estudios sobre estilos cognitivos
regionales, sobre la comprensión de diversas formas de inteligencia y con la formulación de políticas de rescate de lo local y de integración en lo global.
A partir de este nuevo contexto los grupos étnicos se han encargado de
mostrar la necesidad de contar con una educación situada en las condiciones concretas de los grupos humanos que atiende, arraigada en la unión con la tierra y con
la cultura de la sociedad en donde se ubica, relacionada íntimamente con los conceptos, las creencias y las prácticas cotidianas, conformadora de una geopedagogía a la cual se adscribe cada comunidad.
Un desarrollo educativo de tal naturaleza no corresponde exclusivamente a
los grupos étnicos; ellos vienen insistiendo en la necesidad de formular políticas
educativas que tengan en cuenta esta concepción para toda la educación del país,
es decir, hacer realidad la autonomía escolar desde lo esencial a la escuela que es
el proceso pedagógico mismo y no su administración, sin desconocer que la gestión es indispensable para el desarrollo de dicha autonomía y para la apropiación
institucional y comunitaria de los procesos educativos.
d.
Normatividad etnoeducativa
Si bien es cierto que antes de la Constitución de 1991 se produjeron los cimientos legales de la etnoeducación, es de reconocer que después de 1991 este
concepto se ha extendido para cubrir por igual a los indígenas, los afrodescendientes, los raizales y recientemente a la población rom. Durante los últimos 14 años
se ha promulgado un buen número de disposiciones que toman como marco los
164
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
convenios y pactos internacionales, las características propias de las comunidades
étnicas, los avances pedagógicos y didácticos que se producen en las mismas comunidades o son producto de la investigación nacional y de los descubrimientos
pedagógicos internacionales.
Tales normas han consagrado principios centrales como la exigencia de que
la educación esté ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y
cultural, con el debido respeto de creencias y tradiciones; la obligación de que la
etnoeducación tenga en cuenta los criterios de integralidad, interculturalidad,
diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad; la
decisión de que en sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos étnicos
con tradición lingüística propia sea bilingüe; el derecho de las comunidades a
participar en la definición y planeación de sus programas educativos; la aplicación
del gobierno escolar que es obligación de todo centro educativo en el país.
e.
Principios de participación para una educación pertinente y de calidad
Posteriormente a la promulgación de la Constitución y adicionalmente a la
creación y fortalecimiento de grupos de trabajo e instituciones de las diferentes
comunidades, así como a la formulación de PEI y de PEC, por virtud de la participación de los grupos y de los procesos de concertación que se desarrollaron con
el Estado, el servicio de educación para los grupos étnicos empezó a tener organización y elementos de gestión que antes no habían sido considerados.
Especial importancia tiene la institucionalidad de la Comisión Pedagógica
Nacional ordenada por la a Ley 70 de 1993 e integrada por representantes elegidos
por las organizaciones de base de las comunidades negras, con la finalidad de
asesorar al MEN en la formulación de políticas de etnoeducación; de los comités
departamentales de etnoeducación creados para la concertación regional de temas
educativos; de las mesas de trabajo establecidas para buscar caminos de concertación; la realización de asambleas en las comunidades para tratar los temas educativos; la cátedra de estudios afrocolombianos creada con la finalidad de que el país
conozca y valore la cultura y el conjunto de aportes de las comunidades afrocolombianas al desarrollo histórico y de construcción de identidad nacional.
Para proceder a la fusión o asociación de establecimientos educativos ordenada por la ley y con la finalidad de proteger la prestación del servicio a las comunidades indígenas, se asignó a las entidades territoriales la obligación de concertar
esta acción con las autoridades indígenas respetando sus proyectos educativos
comunitarios y buscando que la fusión o asociación se oriente a ofrecer como
mínimo la educación desde el grado obligatorio de preescolar hasta noveno de
educación básica.
En la misma línea de mejoramiento de la organización y la gestión, la ONIC
y otras entidades han organizado programas académicos sobre Gestión Etnoeducativa en el cual participan delegados escogidos por las propias organizaciones o
comunidades; se lleva a cabo la Mesa Nacional de Educación Indígena que ha
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
165
servido para la consolidación de políticas y propuestas de los pueblos indígenas y
se ha logrado la sensibilización de los funcionarios encargados de llevar a cabo los
programas de etnoducación.
Igualmente, la población afrocolombiana formuló un plan nacional de desarrollo de esta comunidad en el cual se hizo énfasis sobre los procesos etnoeducativos plan que, según la declaración del Primer Foro de Etnoeducación Afrocolombiana de 2002, no se llevó a la práctica. Por su parte, el área de educación de
la ONIC, a partir de los frentes de trabajo, planteó desarrollar un plan Educativo
en cuya formulación se lograron resultados como los siguientes: identificación y
reflexión de los Planes de Vida desde lo local a lo nacional; identificación de los
ejes de reflexión, reflejando en cada pueblo los aspectos más relevantes de sus
problemáticas y situación frente a la sociedad mayor; desarrollo de un marco conceptual de autodiagnóstico; identificación y clasificación de insumos generales,
para seguir indagando sobre los elementos conceptuales y metodológicos de los
Planes de Vida de los pueblos indígenas de Colombia; construcción de elementos
teóricos, conceptuales y pedagógicos; implicación de la educación propia en un
contexto de interculturalidad de las comunidades indígenas; concientización por
parte de las comunidades sobre el futuro de sus hijos; y, desarrollo de experiencias
específicas en procesos de educación propia.
f.
Formación de etnoeducadores
Después de 1991 se han creado en Colombia siete programas de formación de
etnoeducadores, así: Universidad del Cauca, licenciatura en etnoeducación; Universidad de la Guajira, licenciatura en etnoeducación para básica con énfasis en
ciencias naturales, o ciencias sociales y cultura, o matemáticas, o en lengua castellana y bilingüismo ; Universidad Tecnológica de Pereira, licenciatura en educación y desarrollo comunitario y licenciatura en educación indígena; Universidad
Nacional Abierta y a Distancia, licenciatura en etnoeducación; Universidad de la
Amazonía, licenciatura el lingüística y educación indígena; Universidad Pontificia Bolivariana, licenciatura en etnoeducación.
Un estudio de Castillo, Hernández78 y Rojas destaca que estos programas
tienen en común la búsqueda de un nuevo tipo de educador preparado para desempeñar un rol comunitario como gestor de proyectos y promotor de trabajo
comunitario, un rol pedagógico como docente crítico y propositivo dentro de la
escuela y por fuera de ella, un rol político como consultor y asesor de los miembros
en la comunidades y defensor de los derechos que les corresponden, y un rol
étnico-cultural, como agente educativo cuya práctica se articula a los diversos
procesos culturales y de conocimiento de la comunidad.
78
Castillo Guzmán, Elizabeth, Ernesto Hernández Bernal y Axel Alejandro Rojas Martínez. Loe etnoeducadores: esos nuevos sujetos de la educación colombiana. En: Revista Colombiana de Educación. UPN-CIUP, Nº 48. Bogotá, 2005.
166
g.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Investigación etnoeducativa
La Cátedra de Estudios Afrocolombianos da particular importancia a la investigación etnoeducativa elaborada a partir de la identificación de problemas
desde las comunidades hacia las instituciones escolares; para ello propone varias
áreas de interés entre las cuales incluye la identificación y conceptualización de
prácticas de enseñanza y aprendizaje ancestrales de corte etnoeducativo para
ampliar y enriquecer el debate pedagógico nacional sobre modelos educativos
alternativos, el diseño de currículos, planes de estudio y textos escolares con enfoque etnoeducativo, la formación en valores sobre problemas ambientales y la
construcción de modelos de escuela democrática con el referente étnico-cultural.
4.6.2 Persistencia de limitaciones
Si bien es cierto que los avances en el servicio educativo a los grupos étnicos
han sido considerables y reconocidos por ellos mismos, también es de afirmar que
las limitaciones tradicionales persisten, aún en los mismos campos donde se han
obtenido progresos.
Tomando como base los elementos constitutivos del núcleo esencial del derecho a la educación, y fundamentando el análisis en los efector negativos que
tiene el desplazamiento forzado, encontramos que las limitaciones que persisten
guardan relación con el derecho de acceso al sistema educativo, el derecho a la
permanencia en el mismo, el derecho a la disponibilidad que conlleva la obligación de garantizar la asequibilidad por parte del Estado, y el derecho a la calidad
de la educación que corresponde a la aceptabilidad que debe existir por parte de
los interesados en la educación.
La persistencia de un número alto de limitaciones tanto cuantitativas como
cualitativas, pero especialmente estas últimas, llevan a las comunidades étnicas a
afirmar su nueva invisibilidad en relación con las políticas de Estado la cual tiende
a acentuarse en la medida en que nuevas condiciones negativas rondan sobre ellas,
tales como los cultivos ilícitos, el narcotráfico y la violencia armada, sin que la
educación y otras acciones sociales y económicas hayan sido adecuadas para protegerlos de la vulnerabilidad creciente en que se encuentran.
El estudio de la Procuraduría General de la Nación que evaluó el programa
de etnoeducación en Colombia encontró deficiencias en los siguientes aspectos79 :
79
Ausencia de diferenciación en la atención educativa pues la política de cobertura, eficiencia y calidad no realiza una diferenciación positiva hacia los grupos
étnico.
Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Evaluación al Programa de Etnoeducación en Colombia, informe
final. Antonia Agreda, consultora. Bogotá, 2005.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
167
Desconocimiento de las propuestas de los grupos étnicos que por tal razón se
ven obligados a aceptar los esquemas de la educación formal general.
Falta de información válida y confiable sobre población, cobertura, recursos, matrícula y procesos etnoeducativos.
Debilidad en la política de mejoramiento y formación permanente de docentes la
cual sólo tuvo vigencia hasta 1999, bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación; luego de este año se trasladaron a las regiones con lo cual prácticamente
se abandonaron.
Falta de aplicación del derecho a la etnoeducación en el marco de los acuerdos
pactados nacional e internacionalmente; a ellos se dio aplicación en un principio
pero luego esta se ha suspendido.
A las conclusiones del estudio mencionado se adicionan las siguientes limitaciones registradas en estudios realizados por el mismo Ministerio de Educación
y formulados en encuentros nacionales de grupos étnicos llevados a cabo para
tratar temas de etnoeducación.
a.
Desplazamiento forzado
Al analizar las limitaciones que presenta la atención educativa a los grupos
étnicos desde la perspectiva de los derechos humanos lo primero que se debe
resaltar es que estas poblaciones han sufrido en materia grave las consecuencias
del conflicto armado y del desplazamiento forzado por la violencia, lo cual ha
afectado la vida de sus comunidades en todos los órdenes. Como resultado del
conflicto armado y del consecuente desplazamiento los pueblos indígenas y las
comunidades afro descendientes, señala la ONIC, son vulnerados en su integridad
étnica, poniendo en riesgo la pérdida de sus derechos colectivos a la territorialidad y sus tradiciones e identidad cultural fuertemente ligados al territorio.
Es natural que la situación que viven los niños y jóvenes de los grupos étnicos desplazados afecte doblemente su formación; de una parte por perder la posibilidad de educarse en un entorno territorial y cultural propios y en las condiciones de un sistema educativo local y, de otra, por aumentar su vulnerabilidad
como consecuencia de las deficiencias de atención que sufren en los sitios de
recepción como se analizará en el capítulo siguiente.
Acción Social (Red de Solidaridad Social) registra en su sistema de información un total de 87.690 desplazados de los grupos étnicos desde 1995 hasta el año
2005; de estos, 52.976 pertenecen a comunidades negras, 32.149 son indígenas, 2.133
gitanos y 432 raizales; la cuarta parte de esta población no identificó su sexo; de los
restantes, 50.65% son mujeres y 49.35% hombres.
La defensoría del Pueblo sostiene que el desplazamiento forzado implica una
degradación acelerada de la vida de la población étnica, dado que el desarraigo
territorial altera gravemente su identidad, integridad y cultura; situación que
168
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
plantea una impotencia a tal punto que el ordenamiento jurídico nacional e internacional que los protege resulta insuficiente.
b.
Derecho de acceso
Analfabetismo
La máxima expresión de la negación del derecho de acceso al servicio educativo se mide por el analfabetismo que persiste en un país o en una comunidad. El
analfabetismo significa la carencia de los elementos fundamentales que contribuyen a la formación de capital humano, pues se materializa en la falta de dominio
de los códigos básicos de la modernidad por desconocimiento de la escritura, la
lectura, el manejo de las operaciones matemáticas y demás elementos que brindan
condiciones iniciales de igualdad. La negación de estos elementos impide avanzar
a otros de mayor significado en la adquisición de competencias para la vida individual y colectiva.
A pesar de los avances que se puedan haber dado en el proceso de escolarización, para lo cual no existen estadísticas que permitan su medición en el tiempo
con algún margen de seguridad, lo cierto es que el analfabetismo de la población
indígena y de los afrocolombianos (negritudes) supera ampliamente el nacional.
Mientras la tasa de analfabetismo nacional para la población de 15 años y más es
de 7.89%, la de los indígenas es de 17.7% y la de las negritudes de 13.0%.
En ambos grupos la peor condición afecta a las mujeres pues estas presentan
una tasa de analfabetismo indígena de 22.5% en tanto que para los hombres la tasa
es de 13.1%; en las negritudes el analfabetismo femenino es de 14.1% y el masculino de 11.9%.
Bien puede entenderse, por el papel que juegan los adultos en la educación de
los niños y jóvenes, los efectos que tasas de analfabetismo tan altas, especialmente
las femeninas, tienen como uno de los factores que limitan el avance de la educación formal.
Inasistencia escolar
Los grupos étnicos gozan de los mismos derechos de toda la población colombiana y los cobijan las políticas generales. Para los niños (menores de 18 años), la
educación es un derecho fundamental que los gobiernos posteriores a la Constitución de 1991 han programado prestar a la población de 5 a 17 años sin excepción
alguna.
La tasa nacional de inasistencia escolar en el año 2003 es de 22.6%. Por encima
de esta tasa se encuentra la población indígena con 25.49% siendo mucho mayor
la de las mujeres pues llega al 31.07%. La población afrocolombiana presenta una
tasa de inasistencia menor al promedio nacional, pero de todos modos muy alta
pues se ubica en el 16.65% siendo, en este caso, mayor la de los hombres (17.03%)
que la de las mujeres (16.27%).
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
c.
Derecho a la permanencia
Tasas de escolarización
169
Como no es posible, por falta de información, obtener la tasa efectiva de
escolarización debido a la carencia de datos de estudiantes que aprueba cada curso
y nivel escolar, se utiliza en este caso la tasa neta de escolarización para tener una
aproximación a la comprensión de la eficiencia del sistema educativo en los grupos étnicos.
De acuerdo con el actual plan nacional de desarrollo, la cobertura neta en
2002 de los niveles de educación preescolar, básica y media es de 78%; la cobertura
sólo de educación media es de 27%. La población afrocolombiana presenta una
escolarización neta en educación básica de 85.1% y la indígena de 77.3%, que se
encuentran alrededor de la tasa nacional; la Raizal está por encima de estas. En
educación media, cuya tasa nacional neta es pésima, la situación de la población
indígena es peor pues sólo alcanza al 17.5% y la afrocolombiana al 23.7%, también
inferior al promedio nacional.
Nivel educativo de la población
Asegurar el derecho al acceso y obtener altas tasas de escolarización no es
suficiente; se necesita completar los ciclos escolares para adquirir las competencias que ofrece el sistema educativo; esto significa ascender con éxito por los
diferentes grados hasta alcanzar los niveles deseados de escolaridad para afectar
positivamente el nivel educativo de la población.
El indicador de nivel educativo promedio del conjunto de la población colombiana, siendo considerablemente bajo, es superior al promedio de los grupos
indígena y afrocolombiano. Tomando como parámetro haber cursado la educación
media completa, lo cual incluye a quienes han cursado o están cursando la educación superior, se tiene que en Colombia este nivel lo alcanza el 37% de la población
de 18 y más años de edad.
La misma medida aplicada a la población indígena muestra que apenas el 23%
alcanza tal nivel educativo, estando 14 puntos porcentuales por debajo del promedio nacional. La población afrocolombiana llega al 33% en este indicador, cuatro
puntos porcentuales menos que el promedio nacional.
Otra forma de ver el nivel educativo se logra comparando el porcentaje de
población que no ha cursado el primer grado; mientras para la totalidad del país este
porcentaje es de 8, para los indígenas es de 18 y para los afrocolombianos de 13.
d.
Derecho a la disponibilidad
Marginalidad de la política pública etnoeducativa
Pareciera que la política pública etnoeducativa fuera un éxito; sin embargo y
de acuerdo con sus resultados, no es este el sentir de las comunidades interesadas;
170
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
en forma permanente se expresa la necesidad de articular discursos y práctica.
Además, las comunidades denuncian que existe desconocimiento o desinterés de
los alcaldes, gobernadores y otros funcionarios del Estado en cuanto a las políticas
establecidas.
En estas condiciones, se considera que la etnoeducación sigue siendo un tema
marginal en la política educativa nacional, no sólo para los grupos que se espera
sean afectados, sino por que no ha logrado, como es deseable, afectar al sistema
educativo en su conjunto; el sistema educativo colombiano no ha generado una
apropiación y aplicación práctica de esta política.
Vale la pena mencionar como ejemplo el caso de la población raizal considerada la de mayor escolaridad formal alcanzada en el país; a pesar de que la Constitución del 91 y el Ministerio de Educación Nacional promuevan el concepto de
etnoeducación no sólo como una conquista de las minorías étnicas, sino también
como una política de Estado, la realidad muestra que en las escuelas y colegios del
archipiélago se imparten los contenidos en idioma español, en detrimento del
desarrollo de su propia lengua. El inglés se da como lengua extranjera. La promoción de la lengua propia, las tradiciones socioculturales, son prácticamente inexistentes en los currículos educativos80 .
Situación similar se presenta para los demás grupos étnicos en cuanto a los
diferentes elementos que contiene la política etnoeducativa en cuyo cumplimiento se observa desarticulación de los niveles nacional, departamental, local e institucional para llevar a cabo en forma efectiva los procesos de regulación de la
prestación del servicio etnoeducativo, impulso, financiación y coordinación de
proyectos de inversión, establecimiento de normas técnicas curriculares y pedagógicas, definición de instrumentos y mecanismos para la calidad de la educación,
prestación de asistencia técnica a las instituciones educativas, promoción de la
aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad, como lo ordena la
Ley 715 de 2001 al asignar competencias a la nación y a las entidades regionales en
relación con la educación preescolar, básica y media.
Carencia de información
Uno de los elementos indispensables para determinar las necesidades reales
que demanda el servicio educativo y programar la oferta es la disponibilidad de
información suficiente. Este es un problema que afecta todo el sistema educativo
y se acentúa en el caso de poblaciones especiales como los grupos étnicos que,
además, forman parte de la población más vulnerable del país.
Hasta el momento no se han superado las dificultades tradicionales para
caracterizar la situación educativa de la población con la finalidad de programar
estrategias específicas para resolver problemas como el flujo por el sistema edu-
80
Fundación Hemera, http/www.etniasdecolombia.org.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
171
cativo, el volumen de deserción y abandono escolar, las necesidades de materiales
educativos, ni para determinar la situación de hechos como los costos escolares,
los servicios complementarios y otras situaciones más complejas como son las
asociadas con las condiciones de educabilidad y enseñabilidad de las diversas poblaciones.
Naturalmente, este es un tema que atañe no sólo a los sistemas de información; tiene que ver igualmente con la capacidad de las autoridades regionales y
locales para formular políticas y programas específicos, con la comprensión de los
agentes educativos para acopiar la información que les ayude a atender mejor las
demandas de datos y a disponer de su propio conocimiento para resolver situaciones que demandan atención particular, y con la disponibilidad del Estado central
para aceptar la diferencia en la planeación de las políticas educativas y afinar los
instrumentos de diagnóstico.
Una de las primeras dificultades que presenta la información es la relacionada con la identificación de las personas que forman parte a los grupos étnicos; así
por ejemplo, es difícil diferenciar estadísticamente en un salón de clase los tipos
de población que asisten a ella; también es difícil determinar, en el caso de los
grupos indígenas, quienes forman parte de ellos por la renuencia de autoridades
regionales a dar reconocimiento a algunas comunidades que se han organizado en
los últimos años; lo mismo sucede con grupos afrocolombianos que no habitan en
comunidades focalizadas.
Reorganización del sistema educativo
En este tema se observan efectos negativos para algunas comunidades; tal es
el caso de San Andrés debido a que allí se han efectuado cambios radicales en las
tradiciones del grupo étnico acostumbrado a sustentar la educación en fuertes
lazos afectivos y de solidaridad entre vecinos y familiares de cada sector; la racionalidad administrativa de la reorganización ha conllevado la reubicación de estudiantes y el cierre de establecimientos de manera que ahora los niños y jóvenes no
pueden asistir a escuelas cercanas sino a aquellas en donde se ofrezca el grado que
deben cursar. Al dejar uno o máximo dos grados por escuela los niños apenas
tienen tiempo para adaptarse a las nuevas condiciones académicas y sociales,
cuando son trasladados a otro establecimiento educativo. En Providencia y Santa
Catalina la reorganización también implicó el traslado de estudiantes y el cierre de
escuelas81 .
Por otra parte, desconociendo el derecho a la disponibilidad y las obligaciones del Estado de asequibilidad y de adaptabilidad, algunas comunidades afrocolombianas se han visto obligadas a eliminar la modalidad de educación media
técnica por falta de asesoría para el manejo de proyectos agropecuarios, por el alto
81
Ministerio de Educación Nacional. Diagnóstico etnoeducativo del Departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Patricia Enciso Patiño, 2004.
172
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
costo de los concentrados para animales, por dificultades financieras para el mantenimiento de las instalaciones y por baja comercialización de los productos orgánicos o deterioro de los mismos a causa de las fumigaciones aéreas o de sembrados
vecinos.
Costos de la educación
Más del cincuenta por ciento de la población de los grupos étnicos en edad
escolar aduce como causa del ausentismo escolar los altos costos educativos, la
falta de dinero y otros factores asociados con la incapacidad para financiar los
estudios. En San Andrés se creó la obligación de las familias de transportar o pagar
transporte para enviar sus hijos a la escuela primaria, cuando tradicionalmente lo
hacían caminando.
En general, las comunidades étnicas viven la misma situación de la población
en edad escolar, por cuanto hacen parte de ella, en el sentido de que los costos
complementarios y, en algunos casos, los costos académicos, constituyen factor
que afecta la asistencia y la permanencia en las instituciones educativas.
e.
Derecho a la calidad
Descontextualización de la escuela
Los grupos étnicos, no obstante su resistencia ancestral a la escuela, aprendieron a darle valor y a reconocer su importancia sin dejar de ser críticos frente
a la capacidad de la educación formal de adecuarse a sus necesidades. Estas críticas tienen como fundamento las dificultades de las escuelas para acercarse con
rigor al concepto de educación de las comunidades étnicas.
ONIC y CRIC afirman que en las comunidades indígenas la escuela estatal ha
jugado un papel desintegrador de la cultura en tanto que fue y aún lo es un mecanismo de aculturación centrada en la homogenización que niega los valores y
potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no
tiene en cuenta la estrecha relación entre pensamiento y acción, que desconoce la
educación por la práctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma la
escuela desconoce un elemento esencial de la formación indígena que es la relación entre conocimientos y expresión integral de la persona como parte de un
colectivo al cual se integra comunitariamente.
Debilidad de los modelos pedagógicos
Los modelos pedagógicos constituyen la materia donde se plasma una concepción de la educación; ellos como representación escrita o llevada a la práctica
en un contexto determinado, obedecen siempre a una visión y se hallan comprometidos con una forma de concebir al individuo y al grupo social.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
173
Pues bien, existen evidencias que muestran el desfase entre los modelos formulados en la teoría y los aplicados. En San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
por ejemplo, se ha producido un drástico retroceso en los procesos pedagógicos
por cuanto han negado la extensión del bilingüismo y del trilingüismo cuya práctica es vital para los habitantes del archipiélago; en contra de lo deseado, en la
mayoría de los establecimientos predomina la enseñanza del español. De otra parte,
las exigencias de la comunidad por fortalecer la identidad cultural en la escuela no
se han tenido en cuenta. Se presenta interferencias en el desarrollo de procesos
comunitarios con lo cual se limita la función de la escuela de servir de espacio de
cohesión social debido a que los agentes educativos no comprenden ni comparten
los intereses de la comunidad por lo cual no están preocupados por llevarlos al
diseño curricular; de esta manera, la autonomía se vuelve un instrumento usado
en contra de los interese locales.
Para las comunidades indígenas la construcción colectiva del conocimiento
es fundamento de su modelo de educación articulado al territorio, la naturaleza,
la comunidad, la familia, el trabajo, otros espacios de socialización y de relación
con otras culturas. A cambio de esto, la configuración de la escuela indígena actual
permite a las comunidades básicamente la adquisición de conocimientos propios
de la cultura no indígena. Los conocimientos y métodos pedagógicos de las culturas tradicionales no han sido suficientemente integrados a la educación formal .
Calidad del profesorado
Los profesores tiene restricciones culturales para desempeñar su labor; a
pesar de la existencia de programas académicos para la formación pertinente de
educadores a las necesidades de las comunidades étnicas, persisten problemas en
relación con la docencia que se imparte y, especialmente, con la capacidad de los
docentes para apropiarse del medio en que actúan; ello se debe a que no todos los
docentes tiene la formación etnoeducativa y muchos de los que la obtienen no
dominan campos específicos del saber, creándose con ello contradicciones que no
se han podido resolver con los PEI y PEC.
Un estudio sobre el estado del arte de la etnoeducación en Colombia (Enci82
so) indica que “todavía se encuentran maestros y maestras cuya formación profesional es mínima y docentes que han visto difícil especializarse en campos disciplinares porque el currículo del proyecto donde trabajan es integral y tiene las
áreas académicas fusionadas”. Encuentra la autora como razón adicional para estos
desajustes la orientación de los procesos de capacitación, con frecuencia desligada
de los proyectos etnoeducativos comunitarios. Todo esto obedece y tiene resultados en tanto que en las unidades de formación de docentes proliferen clases dirigidas con método expositivo que luego se repiten en las escuelas, se de un uso
82
MEN. Estado del arte de la etnoeducación en Colombia con énfasis en políticas públicas, por: Patricia Enciso Castaño, Bogotá, 2004.
174
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
parcial a la lengua vernácula en el aula, la investigación se realice en forma desligada de las asignaturas o las áreas integrales, haya escasez de equipos interdisciplinarios en los centros de formación y se utilicen métodos que no tienen relación con el discurso de la etnoeducación ni de la educación intercultural bilingüe.
Otro factor que debilita la docencia es el traslado de maestros como consecuencia de las reorganizaciones del sistema. Docentes que son educados en educación intercultural bilingüe se ubican en instituciones educativas que no los requieren; lo mismo sucede con estudiantes que se ubican en escuelas que no corresponden a sus necesidades. De esta manera se ha producido una gran confusión en
varios establecimientos.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
175
Capítulo 5
POBLACIÓN DESPLAZADA
POR LA VIOLENCIA
176
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
177
Capítulo 5
P OBLACIÓN
DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
5.1 INTRODUCCIÓN
Las condiciones de desplazamiento interno forzado que vive Colombia por
causa de la violencia afectan de manera integral la vida de buena parte de la
población, incluido el disfrute del derecho a la educación.
76.9% de los desplazados que suministran datos acerca de su situación educativa reconocen estar cursando o haber cursado algún grado de educación preescolar, primaria o secundaria al momento del desplazamiento.
Esta cifra es apenas una aproximación a la comprensión de los efectos negativos del desplazamiento por cuanto el sistema de información presenta aún
muchos vacíos que no permiten tener seguridad de datos específicos como el
relacionado con las necesidades educativas de la población desplazada.
Sin embargo, si se adopta como referencia la edad de los desplazados se encuentra que el rango de 0 a 17 años (menores de edad que gozan del derecho
fundamental a la educación) está conformado por 645.612 niños y jóvenes que
constitucional y legalmente deben estar matriculados sea cualquiera el grado o
nivel escolar en que lo hagan.
El año 2004 el sector educativo incorporó a sus aulas 114.044 niños y jóvenes;
ello quiere decir que dejó por fuera del sistema al 82.3% de la población más
vulnerable de la población vulnerable. Ahora bien, si se toma como objeto de
atención sólo al rango de edad entre 5 y 17 años, la población desplazada excluida
del servicio educativo representa el 73.5%, situación igualmente grave para un
grupo de personas que lo ha perdido todo.
Revistiendo gravedad esta situación, lo más delicado es entender que tal
inferencia estadística constituye tan sólo una aproximación para tratar de obtener
algún dato de referencia porque, en verdad, el sistema de información conocido
no identifica ni cuantifica con la precisión y el rigor requeridos el volumen del
desplazamiento ni las características de los desplazados.
178
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Tampoco la información educativa da cuenta específica de los cupos escolares asignados o llenados por los desplazados, ni de las condiciones en que se les
ofrece el servicio educativo.
Dependiendo del volumen de desplazados que se reconozca se obtiene la
cantidad de personas que debería ser atendida por acciones educativas. Como los
datos se mueven entre 1.600.000 y tres o cuatro millones, la participación de niños
(menores de 17 años) en situación de desplazamiento oscila entre 800.000 y
1.600.000.
Ahora bien, parte importante de la situación deficitaria general que presenta
la atención a la población desplaza, incluida la prestación del servicio educativo,
se origina en la insuficiente apropiación de recursos por parte del Estado; situación que se agrava en el sector por cuanto no se ha hecho efectiva la gratuidad de
la educación ni en relación con los costos de matrículas y pensiones, ni en relación
con los gastos complementarios que se cobran, así sea en cuantías bajas, a una
población que no obtiene ingresos para su supervivencia.
La educación no ha sido extraña a seguir los pasos que se han dado en general
para atender las necesidades de la población desplazada con la oferta de multiplicidad de opciones y servicios; el sector ha producido un número importante de
normas y planes de acción pertinentes para atender las necesidades educativas de
la población desplazada en edad escolar, teniendo en cuenta requerimientos tales
como la atención psicosocial, la capacitación de los docentes, la construcción y
dotación de infraestructura escolar, la defensa de la vida de los docentes amenazados, la participación de la población, la implementación de modelos educativos
flexibles.
El cumplimiento de estos propósitos enfrenta dos cuestionamientos: por una
parte, la insuficiente cobertura mencionada antes hace que el impacto esperado,
de haberse producido, sea muy reducido poblacionalmente; de otra, la carencia de
evaluación no permita conocer los desarrollos reales y el impacto efectivo sobre
la población matriculada para conocer la sostenibildad tanto de la población dentro del sistema como de los aprendizajes por parte de las personas.
No debe olvidarse que la educación es un sistema cuyo desarrollo es gradual
en el avance de los conocimientos y la adquisición y desarrollo de las competencias y procesos de socialización, factores que no se pueden evaluar con la información de que se dispone.
En síntesis, las carencias en la atención educativa a la población más vulnerable de la población vulnerable aumentan su vulnerabilidad y propician la perpetuación de su exclusión por cuanto se alejan continuamente de los logros educativos que puede obtener el resto de la población, así estos sean relativos como
se ha mostrado en los otros capítulos del presente estudio.
Desde ya es indispensable dejar claro que el derecho a la educación no se
agota en los principios de universalización, obligatoriedad, gratuidad y acceso,
que son fundamentales pero no suficientes; es imperativo atender los fines y ob-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
179
jetivos del servicio en forma adecuada a las condiciones de todas las comunidades
y, en este caso, a las condiciones especialmente dramáticas de los niños y jóvenes
que padecen el desplazamiento forzado; de no hacerlo, la educación no contribuye
a la recuperación de esta población ni a su integración a la sociedad.
5.2 DERECHOS EDUCATIVOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR
LA VIOLENCIA Y OBLIGACIONES DEL ESTADO
En Colombia se reconoce la calidad de desplazado a toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones:
Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público83 .
Los desplazados constituyen la parte de la sociedad sometida a una crisis
humanitaria que los desarraiga de su lugar de residencia, los deja en situación de
indefensión que afecta su dignidad, los ubica en un espacio extraño sin tener
derecho a elegir sus nuevas condiciones de vida, los somete a situaciones de pobreza extrema y de indigencia para sobrevivir con su familia, les obliga a cambiar
sus hábitos culturales y los desistitucionaliza en cuanto a las formas de vida y de
organización a que estaban habituados.
El desplazamiento interno forzado, como violación al derecho internacional
humanitario, es una situación en la cual se materializa la vulneración simultánea
tanto de derechos civiles y políticos como económicos, sociales y culturales.
La mayoría de desplazados termina en condiciones infrahumanas, hacinados
en zonas subnormales de las ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfacción de las necesidades básicas es habitual y su arribo influye decididamente en el
empeoramiento de las condiciones generales de vida de los sectores sociales allí
asentados.
En la perspectiva de los derechos humanos, la población desplazada interna
es objeto de especial preocupación por parte de la comunidad internacional que
se ocupa por establecer principios e impulsar acciones que conduzcan a los Estados a restablecer de manera integral los derechos y condiciones de vida de los
refugiados y los desplazados internos, diseñando estrategias de prevención, aten-
83
Programa Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia (documento
CONPES 2804 de septiembre 13 de 1995) y Ley 387 de 1997, artículo 1.
180
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
ción humanitaria de emergencia, retorno, consolidación y estabilización socioeconómica.
Naciones Unidas consagra, entre los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, el Principio 23 de acuerdo con el cual, para dar efecto al derecho
a la educación, las autoridades deben asegurar que los niños desplazados reciban
una educación gratuita y obligatoria a nivel primario, que respete la identidad
cultural, su idioma y su religión84 .
Teniendo en cuenta los principios formulados por UNESCO para todos los
sistemas educativos, la escuela que acoja desplazados debe enfatizar para toda su
comunidad uno de sus pilares cual es el de aprender a vivir juntos, aprender a
vivir con los demás. De acuerdo con este pilar corresponde a la escuela enseñar y
practicar la no violencia para combatir los prejuicios que llevan al enfrentamiento, y tener dos orientaciones complementarias: el descubrimiento gradual del otro
y la participación en proyectos comunes como método para evitar o resolver los
conflictos.
En este sentido, la Procuraduría General de la Nación llama la atención respecto del acatamiento que corresponde al Estado sobre el núcleo de reparación
integral de derechos económicos, sociales y culturales con la finalidad de precaver
el deterioro subsiguiente de la situación del desplazado y propiciar el mejoramiento de sus condiciones, acción que se debe realizar en términos de integralidad,
interdependencia y complementariedad, desde un enfoque de derechos y no desde una óptica asistencialista85.
Desde luego, el ejercicio integral del derecho a la educación parte del reconocimiento del desplazado como sujeto de los derechos humanos, lo cual conlleva
que en su estadía en los establecimientos escolares en su zona de ubicación o de
retorno se le eduque en un ambiente de respeto a los derechos que debe primar en
las relaciones de los docentes, los directivos y los compañeros entre sí y con el
desplazado, se le inculque formación para el respeto de los derechos humanos de
los demás y se le involucre en prácticas de los derechos humanos en el entorno de
la escuela.
El Ministerio de Educación considera que “bajo ninguna circunstancia la escuela puede renunciar a proporcionar los mejores esfuerzos y espacios reales parta
la formación de seres autónomos, de sujetos de derechos y deberes, capaces de ir
moldeando el mundo de la vida para satisfacer sus necesidades vitales”86.
84
85
86
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos.
Informe del Representante del Secretario general, Sr Francis M. Deng, presentado con arreglo a la
Resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Febrero de 1998.
Procuraduría General de la Nación. Política Pública en materia de desplazamiento forzado. Pág. 44.
Bogotá, junio de 2004.
Ministerio de Educación Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedagógica. Santa Fe
de Bogotá, 1999.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
181
En razón a que la población desplazada por la violencia es la más vulnerable
de la población vulnerable, debe hacérsele objeto de discriminación positiva y
dársele tratamiento privilegiado en el campo de los derechos sociales, económicos
y culturales; en cuanto al derecho a la educación, se hace imperativo cubrir a esta
población con el núcleo esencial mínimo no negociable de este derecho constituido por el derecho de acceso al sistema o de reincorporación al mismo en el lugar
de desplazamiento y de retorno posterior, el derecho a la permanencia hasta concluir, por lo menos, la educación básica obligatoria, el derecho a la disponibilidad
de instituciones escolares, de programas, de docentes y de condiciones física y
financieras adecuadas, y el derecho a la calidad y pertinencia del servicio educativo.
Desde el punto de vista constitucional, el Estado está obligado a velar para
que en la educación de la población desplazada se cumplan los principios del
derecho fundamental de los niños a la educación, la obligatoriedad entre los cinco
y los quince años de edad, el mínimo nivel que debe alcanzar que debe ser un año
de preescolar y nueve de educación básica o la educación media completa tal como
lo han programado los planes nacionales de desarrollo para toda la población, la
formación en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la convivencia, la
orientación de la educación para que sirva al mejoramiento cultural, científico y
tecnológico, a la protección del ambiente, así como el derecho de los grupos étnicos a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.
En desarrollo de estas obligaciones se han tomado diferentes medidas que
conducen a materializar la responsabilidad del Estado de formular las políticas y
adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado y la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados.
a.
En 1995, cuando se estimaba que en los últimos 11 años se habían desplazado
600.000 personas, el CONPES adoptó el Programa Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada por la Violencia87 para generar condiciones de sostenibilidad mínimas de esta población con miras a su reincorporación social y económica y al desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de población
desplazada, en la perspectiva de neutralizar las dinámicas de violencia, de mitigar sus graves efectos sobre la integridad personal de los desplazados y en sus
condiciones psico-afectivas, sociales y económicas.
El Programa propuso, como criterios de ejecución, la participación de la comunidad, el tratamiento descentralizado, la coordinación del trabajo de planeación y
ejecución entre las entidades del Estado, las ONG y los organismos internacionales que trabajan con población desplazada, el reconocimiento a la diversidad ét-
87
Departamento Nacional de Planeación. Programa Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia. Documento CONPES 2804, Mininterior, DNP: UJE-DEGAI- Consejería Presidencial para los Derechos Humanos. Santafé de Bogotá, septiembre 13 de 1995.
182
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
nica, cultural y social, la equidad de género, la igualdad y la no discriminación,
así como la concurrencia, complementariedad y subsidiaridad entre los tres niveles territoriales.
En cuanto a acciones específicas en educación sólo se estableció el compromiso
del Estado de pagar los costos educativos de los hijos entre 6 y once años de las
mujeres desplazadas jefes de hogar.
b.
La Ley 387 de 1997 ordenó al Ministerio de Educación Nacional y a las Secretarías
de Educación departamentales, municipales y distritales, adoptar para esta población programas de educación básica y media especializada, desarrollados en
tiempos menores y diferentes a los convencionales.
c.
Mediante el documento CONPES 3057 de 1999 se acordó suscribir convenios entre
la Red de Solidaridad Social el Ministerio de Educación y las secretarías de educación para aumentar la cobertura de los establecimientos educativos, garantizar la presencia de docentes en los asentamientos temporales, capacitar a estos
docentes, diseñar metodologías especiales, gestionar apoyos para facilitar las condiciones materiales de estudio de los niños y las ayudas sicológicas requeridas y
promover acciones especiales de protección para maestros desplazados.
d.
En desarrollo de la Ley 387, el decreto 2562 de 2001 estableció la coordinación
entre el Ministerio de Educación Nacional y las Entidades Territoriales para garantizar la prestación del servicio educativo en dondequiera que se ubiquen las
poblaciones desplazadas por la violencia, tanto en la etapa de atención humanitaria como en la de retorno o reubicación; en tal propósito, se formularon los
siguientes criterios y requisitos:
1. Los establecimientos educativos deben efectuar la matrícula a los educandos
sin exigir los documentos que se requieran a quien no esté en capacidad de
presentarlos.
2. La Red de Solidaridad Social y las Secretarías de Educación deben impulsar la
creación de cooperativas que presten el servicio educativo a la población desplazada, promover la integración de líderes comunitarios y la organización
comunitaria para contribuir a la prestación del servicio educativo.
3. Las instalaciones provisionales donde se desarrollen los programas educativos de emergencia deben garantizar la seguridad y salubridad de los desplazados.
4. Las Secretarías de Educación deben desarrollar programas de formación y
capacitación para los docentes que atiendan población desplazada.
5. Una vez superada la atención humanitaria de emergencia y determinado el
sitio de retorno o reubicación, las Secretarías de Educación deben atender
con prioridad a la población en edad escolar garantizando el cupo en los establecimientos educativos de su jurisdicción.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
e.
183
En junio de 2003, el Ministerio de Educación Nacional preparó el documento
“Política para la atención a la población escolar desplazada”88 , en el cual se propuso llevar adelante los siguientes lineamientos estratégicos:
1. Asistencia técnica, para fortalecer la capacidad de planeación, ejecución y
seguimiento de los entes territoriales, poniendo énfasis especial en la capacidad para identificar y ejecutar soluciones, para racionalizar la utilización de
recursos disponibles, para maximizar su efectividad e impacto y para diseñar
y aplicar indicadores de seguimiento y evaluación.
2. Ampliación de cobertura, a través de la construcción de soluciones como kioscos y reparación de aulas en establecimientos educativos que cuenten con
espacios adecuados; esta acción se ha de complementar con la dotación escolar y la formación de docentes en los lugares de llegada de la población desplazada.
3. Revisión, ajuste y aplicación de modelos pedagógicos y curriculares, como
Escuela Nueva, Aceleración del Aprendizaje, Telesecundaria, Sistema de
Aprendizaje Tutorial –SAT y Postprimaria Rural. Además, adopción de programas intersectoriales en salud y educación con el fin de prevenir y atender
el embarazo precoz en adolescentes, enfermedades de transmisión sexual como
VIH y ETS, y de propuestas de formación como Escuela y Desplazamiento,
Resolución Pacífica de Conflictos y Habilidades para Vivir.
4. Fortalecimiento de la capacidad de los entes territoriales para la atención educativa a la población escolar desplazada, mediante la capacitación de docentes en el manejo y aplicación de modalidades educativas y pedagogías no
convencionales.
5. Identificación, selección, sistematización y divulgación de experiencias exitosas, que se adelantan en el país para el mejoramiento de la calidad de la
educación en beneficio de las poblaciones vulnerables desplazadas.
6. Fomento a la conformación de redes pedagógicas para atender a las poblaciones desplazadas incluyendo países vecinos; las redes han de servir para generar escenarios de la disciplina y la interdisciplinariedad pedagógica, y para
construir procesos de interacción y confrontación grupal que den respuesta
oportuna a las situaciones problemáticas y novedosas que se presentan en la
cotidianidad de la escuela.
7. Conformación de alianzas con el sector privado y la cooperación internacional.
88
Ministerio de Educación Nacional. Política para la atención a la población escolar desplazada.
Programa de atención a la población escolar en situación de desplazamiento. Documento de trabajo.
Junio de 2003.
184
f.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante decreto 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia se señalan las siguientes
áreas de atención en educación:
1. Vincular y mantener a los menores en el sistema educativo formal.
2. Ampliar la cobertura de educación a niños, niñas y jóvenes, mediante la asignación de cupos en los planteles educativos.
3. Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes a la situación específica que permita el derecho a la educación de los menores desplazados.
4. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de población desplazada.
5. Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programas de capacitación de docentes, para optimizar los procesos pedagógicos
que respondan adecuadamente a las necesidades de formación de los beneficiarios.
6. Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física
y la dotación de los planteles educativos que prestan el servicio a la población desplazada.
El Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia contiene principios orientadores que, por su importancia, conviene registrar; ellos son:
1.
Enfoque diferencial: que obliga a tener en consideración las características de la
población sujeto o grupos involucrados en la atención, en términos de género,
edad y etnia, así como sus patrones socioculturales.
2.
Enfoque territorial: para adecuar y desarrollar los programas atendiendo las particularidades y la diversidad regional y local.
3.
Enfoque humanitario: con el fin de brindar soporte humanitario, trato respetuoso e imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad física, psicológica y moral de la familia.
4.
Enfoque restitutivo: con el fin de que las personas y los hogares puedan volver a
disfrutar de la situación en que se encontraban antes del desplazamiento.
5.
Enfoque de derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce
de los derechos humanos.
Además, se fijan como principios de intervención los de responsabilidad compartida, cooperación y solidaridad, integralidad, participación y control social y
atención a la vulnerabilidad con el propósito de contemplar intervenciones específicas y prioritarias en condiciones de equidad, flexibilizando los procedimientos
para facilitar su acceso a los servicios.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
185
Como se puede apreciar, el marco de políticas y de normas que se ha venido
construyendo en el país para atender las necesidades educativas de la población
desplazada por la violencia reúne las condiciones formales básicas que corresponden al servicio educativo y se puede considerar suficiente desde el punto de vista
de asistir a los escolares en situaciones de emergencia. Es evidente, de todos modos,
que no es ésta la condición ideal ni deseable para satisfacer las necesidades educativas de la población en la perspectiva de los derechos humanos.
En síntesis, de los enunciados contenidos en las políticas y normas para la
atención educativa a la población desplazada por la violencia surgen los siguientes
compromisos adquiridos progresivamente por el Estado:
1.
Ofrecer educación básica y media a todos los desplazados en edad escolar.
2.
Proporcionar las ayudas sicológicas requeridas por los niños.
3.
Adoptar programas intersectoriales en salud y educación.
4.
Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programas
de capacitación de docentes.
5.
Promover acciones especiales de protección para maestros desplazados.
6.
Aplicar diferentes modalidades pedagógicas y curriculares no convencionales e
implementar modelos educativos flexibles y pertinentes.
7.
Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física y
dotación de los planteles educativos que prestan el servicio a la población desplazada.
8.
Fortalecer la capacidad de planeación, ejecución y seguimiento de las acciones
educativas en los entes territoriales y diseñar y aplicar indicadores de seguimiento
y evaluación.
9.
Impulsar la creación de cooperativas e integrar a la comunidad en la prestación
del servicio educativo.
10.
Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de la población desplazada.
Naturalmente, todas estas acciones deben estar enmarcadas en el derecho a
la educación al cual se debe dar cabal cumplimiento para que el Estado cumpla sus
obligaciones de asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad y la
persona vea satisfechos los elementos relacionados con los derechos de disponibilidad, acceso, permanencia y calidad, que constituyen los elementos del núcleo
esencial mínimo no negociable del derecho a la educación.
186
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Sin embargo, la situación no se ha resuelto de esa manera. La atención educativa a la población desplazada por la violencia deja un amplio déficit que no se
compadece con las necesidades de estos grupos de colombianos, ni guarda correspondencia con las formulaciones de política ni con los planes formulados para
atender sus necesidades.
5.3 CARACTERIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
La Red de Solidaridad Social ha tenido la responsabilidad de recibir y procesar los datos y dar a conocer las características de la población desplazada por la
violencia con la finalidad de que las autoridades sectoriales y regionales dispongan de las bases necesarias para atender conjuntamente con la Red las necesidades
de esta población.
Es de advertir que la recolección y análisis de datos ha presentado muchas
dudas sobre su exactitud y, por ende, de la magnitud y especificidad de las acciones que se necesita adelantar para resolver las situaciones de atención que se
generan y para obtener el restablecimiento pleno de los derechos perdidos. Estas
dudas empiezan por la misma contabilidad del número de desplazados que para
algunas organizaciones alcanza la cifra de tres o cuatro millones de personas.
Según la Red de Solidaridad Social, entre 1995 y septiembre de 2005 se registraron 1.692.060 desplazados por la violencia en todo el territorio nacional. Hasta
1999 el acumulado de desplazamiento era de 78.463 personas; en el sólo año 2000
esta cifra se cuadruplicó para llegar a 331.057 y continuar subiendo durante los dos
años siguientes; los años 2003, 2004 y 2005 han visto una disminución importante;
para este último año, las cifras de la RSS a septiembre 30 informan de 97.229 desplazados. Otras fuentes indican que el número de desplazados se ha incrementado
en el último año como consecuencia del recrudecimiento de las acciones armadas.
Las entidades territoriales que más cantidad de desplazados han registrado
son, en su orden, Antioquia, Bolívar, Sucre, Magdalena, Valle, Bogotá y Cesar;
entre ellas reciben el 51.92% de los mismos.
Un aspecto visible de la fragilidad de los registros se observa cuando se trata
de agrupar a las personas por su edad, característica importante, en este caso, para
programar las obligaciones educativas que corresponde cumplir al sector educativo del Estado (Gráfico No. 13).
187
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
GRÁFICO NO. 13
POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN RANGO DE EDAD
Fuente: Cálculos del Autor con base en Registro Único de Población Desplazada por la Violencia - Acción Social
Nota: esta caracterización de la población desplazada no incluye a las personas que no informan la variable edad
Del total de desplazados, 29.3% no registra datos sobre su edad; 1.197.333
(70.7%) si lo hace; 18.0% de esta población se encuentra en edades de 0 a 4 años,
36.0% niños y jóvenes se hallan entre 5 y 17 años, el restante 46.0% tiene 18 años
y más.
De los anteriores datos se puede deducir que la responsabilidad de atención
educativa se ha debido extender por lo menos al 50% de los desplazados, porcentaje conformado por la población entre 0 y 17 años, es decir, 645.612 personas, sin
adicionar esta cifra con la proporción de los 494.727 desplazados que no registraron datos sobre su edad y pueden hacer parte de esta rango. A cambio de ello se
contabiliza el rango de 0 a 4 años por cuanto para esta población debe ser ineludible el cumplimiento del artículo 44 de la Constitución que declara la educación
derecho fundamental de los niños, es decir, de los menores de 18 años según la
declaración de los Derechos del Niño.
En cuanto a la distribución por sexo, 50.4% corresponde a mujeres desplazadas y 49.6% a hombres (gráfico No. 14). En los rangos de 0 a 4 y de 5 a 17 años la
distribución por sexos es similar a la total, dato también importante para la programación de las actividades educativas con enfoque diferencial si se tiene en
cuenta, entre otras consideraciones, que sólo el 12% de las niñas que asistían a la
escuela antes del desplazamiento continúan haciéndolo en las zonas de recepción89 .
89
ACNUR: Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento
interno forzado en Colombia, agosto 2002 – agosto 2004, citando al Secretariado de Pastoral Social.
188
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GRÁFICO NO. 14
POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN RANGO DE EDAD Y SEXO
Fuente: Cálculos del Autor con base en Registro Único de Población Desplazada por la Violencia - Acción Social
La indagación acerca del nivel educativo de las personas desplazadas es más
inconsistente aún que la correspondiente a edades y género. Del total de desplazados sólo se cuenta con información acerca del nivel educativo del 8.7%, es decir
de 147.114 personas. De ellos, independientemente de la edad, 21.6% informa no
haber cursado ningún nivel educativo y 2.8% haber cursado o estar cursando al
momento del desplazamiento algún año de preescolar (gráfico No. 15).
GRÁFICO NO. 15
POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN NIVEL EDUCATIVO
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
189
De los pocos que informan sobre su escolaridad, la mayoría dice haber cursado algún grado de educación primaria (52.5%), una quinta parte (21.6%) haber
estado vinculado a la secundaria, 0.8% haber cursado estudios de técnico o tecnólogo, 0.6% de pregrado en universidad y 0.1% estudios de postgrado.
5.4 ATENCIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA
Las políticas adoptadas por el país así como los planes de atención que se han
formulado para el sector educativo han reiterado el compromiso de ofrecer la
educación básica, que incluye un grado de preescolar, a todos los desplazados en
edad escolar.
El cuadro No. 29 contiene la información de la atención escolar prestada
durante el año 2004 en todas las entidades territoriales del país, excluido el departamento de Cauca pues la información de esta región no parece guardar relación
con la situación que allí se ha presentado ya que frente a una cantidad de 3.449
desplazados figura una matrícula de 16.324 personas para una escolarización del
473.4%; ello indica un evidente error en alguna de las dos cifras.
Los datos de matrícula de población desplazada se obtuvieron del informe
presentado por el Ministerio de Educación Nacional para actualizar sus respuestas
en relación con la sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional. Los datos de
población desplazada en edad escolar son los obtenidos de la RSS.
Desafortunadamente la información de matrícula corresponde sólo a un año
lo cual no da cuenta completa del servicio que viene prestando el sector; para
obtener precisión se necesitaría realizar análisis de cohorte pues la atención a que
nos estamos refiriendo debe constituir la continuidad de la escolarización que se
estaba recibiendo antes del desplazamiento y se debe ofrecer tanto en los sitios de
recepción como en los sitios de retorno, por parte de la población matriculada
antes o que llega a la edad escolar en la etapa de desarraigo de su territorio.
De todos modos y reconociendo las deficiencias e insuficiencias de la información, los datos disponibles son útiles para obtener una aproximación acerca de
la atención escolar que se viene prestando a los niños y jóvenes de la población
más vulnerable de la población vulnerable. Es evidente que el Departamento de
Antioquia, que ha recibido la mayor cantidad de desplazados en edad escolar,
sobresale por su servicio educativo a los niños y jóvenes que se encuentran en esta
situación; no obstante ello, 41.0% de la población recibida allí no obtuvo acceso
escolar en el año 2004. El resto de departamentos, excluido San Andrés con 4
matriculados de 10 desplazados, presenta un déficit de atención cercana o superior al 70%.
190
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
CUADRO NO. 29
POBLACIÓN DESPLAZADA ATENDIDA POR EL SISTEMA EDUCATIVO SEGÚN
ENTIDAD TERRITORIAL
Fuente: Misterio de Educación y Red de Solidaridad Social
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
191
5.5 BALANCE DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA
A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
El balance de la atención educativa a la población desplazada por la violencia
se hace tomando en consideración dos elementos que surgen del derecho constitucional de la persona a la educación, de las correspondientes obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado, de los pactos y convenios internacionales
suscritos por el país, de la normatividad y políticas públicas de atención a la población desplazada y de las sentencias y autos que sobre el tema del desplazamiento
ha producido la Corte Constitucional. Estos dos elementos son:
1.
La prestación del servicio de educación básica, teniendo en cuenta los niveles
mínimos de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas en situación de desplazamiento señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia
T-025 de 22 de enero de 2004. De acuerdo con ella, uno de los niveles mínimos de
satisfacción de los niños en situación de desplazamiento, es el derecho a la educación básica hasta los quince años como lo ordena el artículo 67 de la Constitución. Esta obligación, indica la Corte, no es sólo del Estado; también “cobija a los
padres de familia o acudientes –quienes no pueden impedir el acceso de sus hijos
a la educación en su lugar de desplazamiento- y a los menores –que están obligados a asistir a los planteles educativos correspondientes… La obligación mínima
del Estado en relación con la educación de los niños desplazados es la de garantizar su acceso a la educación a través de la provisión de los cupos que sean necesarios en entidades públicas o privadas de la zona.
“Este trato preferente a los niños en condiciones de desplazamiento, aclara la Corte, se justifica no sólo por ser la educación un derecho fundamental del que son titulares, como todos los
demás menores de edad que se encuentren en territorio nacional, sino porque dadas sus condiciones de especial vulnerabilidad son sujetos de protección constitucional reforzada, lo cual se
traduce en materia educativa en que si no se garantiza como mínimo su educación básica, ello
agravará las repercusiones de su desplazamiento sobre su autonomía personal y el ejercicio de
sus derechos”90 .
2.
La organización y desarrollo de acciones, de acuerdo con las competencias sectoriales e institucionales, a fin de garantizar que el avance hacia la superación del
estado de cosas inconstitucional se haga a ritmo más acelerado y sostenido, como
lo determinó la Corte Constitucional.
Con este marco de referencia, el balance de la atención educativa a la población desplazada por la violencia comprende tres aspectos: la prestación del servicio educativo, la organización y desarrollo de las acciones sectoriales y la persistencia del déficit de atención.
90
Sentencia T-025/04
192
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
5.5.1 Prestación del servicio de educación
Los siguientes aspectos específicos del balance han sido expuestos en los
estudios elaborados por ACNUR y en las sentencias y autos de la Corte Constitucional cuya sustentación fáctica se toma de la argumentación y hechos contenidos
en las tutelas interpuestas por personas en situación de desplazamiento, de los
informes y documentos programáticos entregados por el Ministerio de Educación
Nacional y por las Secretarias de Educación, de los datos suministrados por algunas organizaciones que trabajan en el campo de los derechos humanos, y de los
análisis realizados por la Procuraduría General de la Nación y por la Defensoría
del Pueblo.
a.
Incertidumbre sobre la información
A pesar de las acciones realizadas para organizar los datos sobre las personas
en situación de desplazamiento, no ha sido posible poner en funcionamiento de
manera eficiente y confiables un sistema de información que de cuenta del volumen y las características de la población desplazada, ni de la asistencia que recibe
empezando por determinar los cupos existentes en el sistema educativo o la necesidad de crear nueva oferta, la remisión de los niños y jóvenes a las instituciones
educativas, la admisión de los mismos en el nivel y grado correspondiente, la
permanencia o deserción y éxito o fracaso escolar en términos de calidad y pertinencia de la educación. Es decir, de un sistema que reconozca, con carácter diferenciado para esta población, el núcleo esencial mínimo no negociable del derecho
a la educación constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la
permanencia, el derecho a la disponibilidad de instituciones escolares, y el derecho a la calidad del servicio educativo.
b.
Derecho de acceso
Cualquiera sea la forma de cuantificar el volumen de población desplazada
en edad escolar para compararla con los datos de matrícula entregados por el
Ministerio de Educación (114.044), el resultado que se observa es desalentador. Si
se compara con el número total de menores de 18 años (645.612), la exclusión
alcanza al 82.3% de los desplazados; si la comparación se realiza con la población
entre 5 y 17 años, la exclusión es del 74.5%; si se compara con la población en edad
escolar estimada por el Ministerio de Educación (342.274) la exclusión es de 66.7%.
Esta carencia dificulta dar valor numérico o contradice y relativiza la percepción que se tiene acerca de que la atención educativa es cuantitativamente importante; así lo informan los escritos entregados a la Corte Constitucional por organizaciones de población desplazada, por la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidad para los refugiados, por la Comisión Colombiana de Juristas y
por CODHES. En ellos se reconoce que: el acceso de los niños y niñas a instituciones educativas es bastante bueno, los cupos otorgados en 2004 constituyen un
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
193
hecho positivo, el Ministerio de Educación está abordando el problema de los
cupos para la población desplazada de una manera estructural, la información del
MEN refleja esfuerzos importantes para ajustar la oferta institucional a las necesidades de la población desplazada.
No obstante lo anterior, estas mismas organizaciones presentan comentarios
sobre el tema de la cobertura como los siguientes:
a.
Los cupos otorgados constituyen un hecho positivo pero insuficiente si se compara con el déficit de cupos que según la Red de Solidaridad se registra en 308.437
cupos para la población entre 5 y 15 años.
b.
No existe certeza total sobre la cobertura, lo cual indica que no se han corregido
las deficiencias en los sistemas de información que deben facilitar el seguimiento a la demanda y a la atención en educación a la población desplazada.
c.
Se desconoce la cobertura real del servicio y la población desplazada en edad
escolar que aún no ha sido beneficiada, así como la magnitud de la deserción
escolar de los niños y niñas afectados por el desplazamiento forzado, por lo cual
es difícil medir los niveles concretos de realización sostenida del derecho a la
educación.
La cobertura presenta importantes diferencias entre entidades territoriales.
El gráfico No. 16 muestra la forma como esta va descendiendo desde el departamento de Antioquia que satisface cerca del 60% de la demanda hasta regiones que
tienen un cubrimiento inferior al 10% como son Meta, Arauca, Córdoba, Bogotá,
Vichada, Amazonas, Vaupés, Guainía, Chocó y Cesar, de los cuales, los seis últimos
no presentan matrícula de desplazados.
GRÁFICO NO. 16
TASA DE COBERTURA EN EDUCACIÓN PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA - 2004
Fuente: Cálculos del autor con base en Sistema de Información de Desplazados y Resolución 166 de 2004.
194
c.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Deficiencias en la prestación del servicio educativo
Son varias las observaciones que surgen respecto tanto de la gratuidad de la
educación como de los costos de los servicios complementarios que se deben prestar a los niños y jóvenes desplazados; entre ellas se destacan las siguientes:
a.
No se ha respetado la exención del costo de matricula y pensiones a las familias
desplazadas; las dificultades económicas que enfrentan las familias desplazadas
para solventar los gastos de útiles, uniformes, transporte y alimentación entre
otros, constituyen las limitaciones principales al disfrute del derecho a la educación de las niñas y niños desplazados.
b.
Faltan programas de apoyo para libros, materiales y elementos mínimos requeridos por los distintos planteles, lo cual estimula la deserción escolar. La exigencia
a los hogares desplazados de pagar un valor para que las personas en edad escolar puedan acceder a cupos educativos ha sido una barrera, frecuentemente infranqueable para la inscripción de los menores. Existen circunstancias que
determinan grandes niveles de deserción en la población en edad escolar, ligadas
a la insuficiencia de recursos por parte de los hogares para la manutención y
alimentación del menor escolar, como a la imposibilidad de pagar gastos de transporte.
c.
La atención se centra en el tema de los cupos escolares sin atender los factores
relacionados con la sostenibilidad dentro del sistema educativo, la cual se afecta
por la falta de empleo de los padres y por la carencia de vivienda fija lo cual hace
recurrir al empleo de los niños y niñas que en estas condiciones no regresan al
colegio.
5.5.2 Organización y desarrollo de acciones sectoriales
La Corte Constitucional en Sentencia 025/04 declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido
a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen
de recursos destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad
institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y
legales, de otro lado.
a.
Débil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el derecho
a la educación
La Corte Constitucional encontró debilidades protuberantes por parte del
Estado en el cumplimiento de las obligaciones que constitucional y legalmente
debe atender para satisfacer las necesidades educativas de la población desplazada
por la violencia. Estas debilidades se manifiestan en la ausencia de metas puntua-
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
195
les, la carencia de indicadores de resultado, de mecanismos de coordinación interinstitucional, de evaluación y de flexibilización de la oferta, la ausencia de mecanismos de respuesta a las quejas, de divulgación periódica de información a la
población desplazada y de participación oportuna y efectiva.
Por tal razón, ordenó a la Ministra de Educación Nacional91 diseñar, implementar y aplicar las siguientes acciones para garantizar a la población desplaza el
goce efectivo del derecho a acceder a los servicios de educación:
i)
definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo,
ii)
Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados de tal forma que
se cuente con información adecuada sobre los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, y sea posible
identificar y hacer seguimiento permanente al tratamiento diferenciado y específico, distinto al resto de la población vulnerable,
iii) Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación
interinstitucional, y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una acción adecuada y oportuna
iv) Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente de
atención,
v)
Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la oferta institucional
y de los procesos de atención a la población desplazada, a fin de que sea posible
adoptar correctivos oportunos frente a estancamientos, o retrocesos en el cumplimiento de las metas institucionales.
vi) Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención,
vii) Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información
adecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales frente a los distintos componentes de atención, así como de los avances alcanzados,
las dificultades enfrentadas y los correctivos adoptados para asegurar el goce
efectivo de los derechos, y
viii) Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados, así
como en el seguimiento y evaluación de los programas y componentes de atención, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
91
Auto 178/05. Referencia: sentencia T-025 de 2004
196
b.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Insuficiencia de recursos
Con respecto a la insuficiencia de recursos es de anotar que ella es reconocida
por entidades de carácter público y privado, como causa para que el nivel de
ejecución de las políticas muestre déficit frente a las necesidades de la población
desplazada y para que los índices de cobertura de sus distintos componentes sean
tan bajos.
Si bien, dice la Corte, existió un aumento considerable de los recursos destinados a la atención de la población desplazada entre los años 1999 y 2002, el nivel
absoluto de los montos asignados continúa siendo insuficiente, y muy inferior a
los niveles necesarios para satisfacer la demanda de las personas desplazadas,
proteger los derechos fundamentales de las víctimas de este fenómeno, y desarrollar e implementar efectivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladas
por el ejecutivo en normas reglamentarias y documentos CONPES. La atención
humanitaria de emergencia, que busca la satisfacción de las necesidades básicas de
la población desplazada, tiene una cobertura del 43% de la población registrada.
De esta forma, se desconocen los derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdad
y a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir a más de la
mitad de la población desplazada registrada.
ACNUR considera que la primera gran limitación para atender las necesidades educativas consiste en la carencia de los elementos mínimos necesarios para
que se puedan llevar a cabo las actividades académicas92 . Esta consideración se
enmarca en la convicción de que la solución de los problemas para garantizar el
pleno derecho a la educación está muy estrechamente ligada con la superación de
las restricciones de tipo fiscal, por un lado, y con la superación de la agudización
de la pobreza producto de la crisis económica, por el otro93 .
Por ello ACNUR estima “necesario que el Gobierno Nacional asuma en la
práctica, con relación al gasto necesario para atender la educación de los niños,
niñas y jóvenes en situación de desplazamiento, lo dispuesto por la Corte Constitucional en su Sentencia SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004. Dada la magnitud de la
demanda no atendida y la debilidad fiscal de la gran mayoría de los municipios,
la nación tendrá que hacer un esfuerzo fiscal que se refleje en la asignación de una
apropiación presupuestal adicional y específica para atender dicho gasto, distinta
a los recursos que ordinariamente los municipios reciben a través del Sistema
General de Participaciones para financiar el gasto en educación. Unificar y consolidar las diversas normas existentes en una sola que dé mayor contundencia al
sector en su respuesta al fenómeno del desplazamiento como parte de las responsabilidades del Estado en la materia”.
92
93
ACNUR. Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado en Colombia 19992002. Bogotá octubre de 2002
ACNUR. Balance de la política de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004. Bogotá diciembre de 2004
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
c.
197
Sistema de información, seguimiento y evaluación
El Ministerio de Educación Nacional y la Red de Solidaridad reconocieron a
la Corte Constitucional las dificultades que han tenido para realizar estimativos
de demanda e identificar los cupos asignados a la población desplazada, debido a
la baja calidad de la información reportada por los entes territoriales.
ACNUR afirma que existe evidente debilidad en los datos del sector y resalta
como uno de los factores que impiden la asignación efectiva de cupos la falta de
sistemas de información que permitan identificar las variaciones en la demanda
del servicio y la capacidad local para ofrecerlo. Tampoco existe un sistema de
seguimiento y evaluación de la cobertura y el impacto real de este servicio. Podría
recolectarse y sistematizarse la información de la RSS referente a los escolares que
son remitidos a las Secretarías Municipales de Educación, pero no se conoce cuántos de estos obtuvieron un cupo, en qué grado escolar, la duración de la permanencia en la escuela, etc. Esta falencia no permite conocer la cobertura real de atención, ni dimensionar objetivamente la magnitud del problema de la falta de cupos.
Debido a lo anterior, la Corte solicitó al Director de la Red de Solidaridad
Social, al Ministro de Educación Nacional y, por intermedio de éstos, a los Secretarios de Educación departamentales, distritales y municipales, la siguiente información específica: a. número de cupos creados y asignados en el primer semestre
de 2004, para atender a la población desplazada en edad escolar; b. número de
subsidios para educación secundaria en colegios privados asignados en el primer
semestre de 2004; c. monto de recursos asignados y ejecutados en el primer semestre de 2004, tanto a nivel nacional como territorial, para garantizar el derecho a la
educación a la población desplazada menor de edad.
No obstante estos requerimientos, la recolección y tratamiento de la información siguen teniendo problemas que el Ministerio tiene programado resolver con
la aplicación de un nuevo instrumento de recolección de información producto de
la reorganización del sistema de información.
d.
Ayudas sicológicas
A través de trabajos de campo el Ministerio de Educación Nacional ha identificado el impacto que tiene el desplazamiento sobre el desarrollo escolar de los
niños; de manera específica ha encontrado las siguientes manifestaciones: incontinencia urinaria, inapetencia o excesiva apetencia, aislamiento, incomunicación
verbal y corporal, dificultades motrices, dificultades en el manejo de la motricidad
fina, exacerbación de los temores infantiles y surgimiento de nuevos temores y
pesadillas asociadas con la guerra, sensibilidad y posibilidad de llanto abrupto, o
bien indiferencia, aislamiento y bloqueo para expresar sus emociones, pérdida de
memoria, dificultades para fijar la atención o para utilizar las destrezas para la
198
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
respuesta rápida, interés exagerado por los juegos de guerra y las respuestas violentas.94
Para el Ministerio la escuela se constituye en un lugar donde se adquieren las
habilidades básicas para la integración a la vida social; entre ellas las habilidades
sociales y afectivas como medio de prevención de la violencia y construcción de
la paz. La educación escolar, en este sentido, debe apoyar la superación del desarraigo y la re-adaptación de niños/as y jóvenes desplazados y desvinculados a los
nuevos ambientes que deben enfrentar.
No obstante este reconocimiento hecho de manera explícita, los informes
sólo dan cuenta de los recursos invertidos y los docentes capacitados sin que se
conozca evaluación alguna acerca de la pertinencia de dicha capacitación ni de los
resultados que se produzcan en la recuperación afectiva de los niños.
Según los hallazgos realizados por la Expedición Pedagógica y los temas tratados en algunos eventos académicos sobre la pedagogía del desplazamiento, parece ser que los mayores éxitos en el campo de la recuperación de los niños y
jóvenes se obtienen como consecuencia del despliegue y capacidad prepositiva de
los maestros que logran institucionalizar sus actividades como prácticas pedagógicas aunque en condiciones muy precarias pero con resultados exitosos y sobresalientes95 .
e.
Implementación de modelos educativos flexibles y pertinentes
Para atender estudiantes desplazados por la violencia el Ministerio de educación ha venido ofreciendo el servicio a través de modelos educativos flexibles
y pertinentes como aceleración del aprendizaje, educación continuada metodología CAFAM, Escuela Nueva – Círculos de Aprendizaje, Educación Relacional
FONTAN.
Todos estos modelos tienen tiempo de experimentación y aplicación con éxito
para atender las poblaciones y condiciones en que fueron concebidos; el modelo
de Escuela Nueva, por ejemplo, es reconocido internacionalmente como innovación colombiana de trascendencia mundial y con aplicación en varios países.
Sin embargo, no se conoce que adecuaciones se han realizado para atender las
condiciones excepcionales de la población desplazada, ni el éxito o las dificultades
que se han tenido en su implementación. Aquí, como en el caso de las ayudas
sicológicas o la atención psicosocial, es fundamental conocer resultados del impacto de los programas para valorar su aporte real a las soluciones educativas de
la población desplazada.
94
95
Ministerio de Educación Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedagógica. Santa Fe
de Bogotá, 1999.
Pulido Orlando. El trabajo de la Universidad Pedagógica Nacional con la población en situación de
desplazamiento. En: El derecho a la educación de niños y niñas en situación de desplazamiento y de
pobreza en Colombia. Bogotá, 2005.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
199
5.5.3 Persistencia de déficit en la atención educativa a los desplazados por la
violencia
El análisis realizado muestra avances en el sector educación en cuanto a la
formulación de planes de acción, a la expedición de normas de cumplimiento
territorial y a la elaboración de documentos e instrumentos para guiar el trabajo
escolar; no es claro el avance en cuanto a cobertura por las deficiencias y contradicciones que presenta la información reportada; tampoco se tiene la forma de
valorar la calidad y pertinencia de los servicios ofrecidos pues no existe una
evaluación de impacto y efectividad que permita hacer una valoración de los
mismos.
Los informes que se entregan por parte del Ministerio de Educación y de las
Secretarías de Educación son especialmente numéricos y se refieren a la distribución de recursos y a coberturas en acciones indirectas, sin entrar propiamente en
el campo de la educación, de saber qué pasa con los niños y los maestros, qué
validez tienen los modelos pedagógicos que se aplican y cuáles son los resultados
de una educación que debe tener prioridad y especialización dadas las situaciones
que debe ayudar a resolver.
En estas condiciones, se puede decir que en la fecha de preparación de este
estudio, noviembre de 2005, la situación evaluada en septiembre de 2004 y presentada en el Segundo Informe Conjunto de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo en relación con el cumplimiento de la Sentencia
025 de la Corte Constitucional, se mantiene igual. Para observarlo se transcribe a
continuación la parte correspondiente a lo relacionado con el derecho a la educación:
“El Ministerio de Educación ha reportado la adopción de medidas encaminadas a corregir las
falencias en la prestación de los servicios educativos a la población desplazada.
“No obstante, estas medidas no corresponden a la demanda real de servicios educativos de la
población desplazada, lo cual hace que estos servicios puedan continuar siendo insuficientes,
sobre todo si la adopción de las medidas se limita a experiencias piloto o a proyectos dirigidos
a la población vulnerable en general.
“El Plan del Ministerio tampoco precisa si los recursos para la vigencia 2004 ya están asignados. Ni especifica, para los planes de 2005 y 2006, qué proporción será cubierta con recursos de
la Nación y cuál con aportes de cooperación internacional, ni las acciones que emprenderá el
Ministerio para asegurar dicha asignación en el Presupuesto Nacional y en los presupuestos
de las entidades territoriales, con fines de ampliar la cobertura y garantizar el acceso y la
permanencia en el sistema educativo de la población desplazada.
“El Ministerio de Educación ha elaborado un programa de construcción, adecuación y reparación de establecimientos educativos en municipios receptores y lugares de retorno de población
desplazada, pero no reporta si este plan se extenderá a zonas de reubicación rurales y urbanas,
200
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
ni las medidas encaminadas a subsanar la dificultad relativa a la lejanía de los establecimientos educativos de los lugares de asentamiento de la población desplazada.
“Este Plan no integra medidas y acciones encaminadas a hacer cumplir las obligaciones legales
de las entidades territoriales en materia de atención educativa a la población desplazada.
“Tampoco señala el Plan los mecanismos de seguimiento y evaluación a la política educativa
para la población desplazada, ni los (procedimientos) encaminados a lograr su participación
efectiva en el diseño y evaluación de los programas educativos”.