PRESENTACION El principio de reconocimiento y protección de la

PRESENTACION
El principio de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de
la nación es una de las expresiones mas importantes del modelo de Estado
Social de Derecho que adoptó para Colombia la Constitución Política de 1991,
pues comporta la expresión de una realidad que históricamente había sido
invisibilizada por el ordenamiento constitucional.
La materialización de este principio implica trascender de una sociedad
etnocéntrica y monocultural a una multiétnica y pluricultural, lo que conlleva
para el Estado la obligación de adoptar medidas que permitan la realización
efectiva de los derechos especiales reconocidos a los pueblos indígenas, las
comunidades afrocolombianas, la comunidad raizal y al pueblo rom, los grupos
étnicos asentados en el territorio colombiano, que son un valioso fundamento
de nuestra nacionalidad.
La Procuraduría General de la Nación en cumplimiento de su mandato
constitucional de protección de los derechos fundamentales ha venido
avanzando en la formulación, adopción e implementación de políticas para
prevenir la violación de los derechos de las personas que integran diferentes
sectores poblacionales, con base en el documento función preventiva de
Procuraduría General de la Nación en materia de derechos humanos, que fue
adoptado mediante la Resolución No. 138 de 2003 emanada del despacho del
Procurador General de la Nación como el instrumento que contiene los
lineamientos generales para el ejercicio del control preventivo en relación con
esta materia.
En esta oportunidad, y atendiendo la necesidad de dotar a la institución de unos
parámetros que permitan ejercer de manera adecuada y eficaz la función
preventiva frente a las múltiples demandas que formulan los integrantes de
grupos étnicos respecto a la amenaza y vulneración de sus derechos, se
presenta la “Política preventiva de la PGN en materia de derechos de los
grupos étnicos”. La Política que hoy se publica constituye una herramienta de la
que se deben apropiar todos los servidores de la Procuraduría General de la
Nación para fortalecer y optimizar el ejercicio de sus función, en la perspectiva
de garantizar los derechos colectivos de los grupos étnicos e individuales de
sus integrantes, cuando quiera que se vean amenazados o vulnerados,
demandando de las instituciones estatales competentes, la oportuna y
adecuada atención a las problemáticas que afectan a estos sectores de la
población tradicionalmente marginados, situación que los ha puesto en
condiciones de debilidad manifiesta y alto grado de vulnerabilidad.
1
Este documento es el resultado de un trabajo colectivo liderado la doctora
Patricia Linares Prieto, Procuradora Delegada para la Prevención en materia de
Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, Danilo Valbuena y María Teresa Duque
funcionarios de esa dependencia, quienes en compañía de los funcionarios del
Grupo de Asuntos Etnicos de la Procuraduría Delegada para la Prevención en
Derechos Humanos y Asuntos Etnicos1 elaboraron el mencionado documento.
El documento inicial fue consultado con las procuradurías regionales y
provinciales, dependencias que a partir de su experiencia, enriquecieron el
documento.
El documento de política está acompañado de un mapa inter-activo que
contiene una caracterización de los grupos étnicos que conforman nuestro país,
el cual permite una fácil aproximación a la diversidad colombiana, este mapa
fue posible gracias a la dedicación de las antropólogas Claudia Galofre y Lina
Gómez, quienes diseñaron y nutrieron su contenido. Sea esta la oportunidad
de agradecer a quienes participaron en la elaboración de este documento, sus
valiosos aportes.
En este contexto, la política institucional pretende, desde el mandato de la PGN,
contribuir a la efectiva realización del principio de diversidad étnica y cultural de
la nación colombiana teniendo como fundamento la Constitución Política y los
tratados internacionales suscritos por el gobierno nacional que se refieren a los
derechos de los grupos étnicos.
A partir de este momento se inicia la fase de promoción y difusión del
conocimiento de esta política institucional, para de esta manera demandar de
cada uno de los funcionarios de la PGN conforme a sus competencias, la
responsabilidad en su ejecución, mediante la aplicación práctica de los
principios rectores y las pautas de actuación que la integran, para así cumplir
nuestra obligación de contribuir a la efectiva construcción de un Estado
democrático, participativo y multicultural.
Finalmente expreso mi agradecimiento a las comunidades, a sus
representantes y a sus organizaciones que al depositar su confianza en la
institución que represento, nos han permitido conocer sus realidades y
aspiraciones, lo que constituye un valioso insumo para el ejercicio de nuestra
misión y a la Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL- y a la Agencia
Nacional de Hidrocarburos -ANH2- entidades que en el marco del “Programa de
1
El grupo de Asuntos Etnicos está conformado por Danilo Valbuena Ussa
(Coordinador), Ricardo Medina, Judith Moreno, Claudia Galofre, Lina Gómez y María
Victoria Carvajal.
2
El proyecto cuenta con la gerencia de recursos del Fondo Financiero de Proyectos de
Desarrollo –FONADE-
2
fortalecimiento de la capacidad de interlocución entre Estado, pueblos
indígenas, comunidades afrocolombianas y demás comunidades existentes en
nuestro país” que actualmente adelantan con la PGN, financiaron la publicación
de este texto que sin duda contribuirá a la realización de la Nación pluriétnica y
multicultural que proclama la Constitución colombiana.
.
EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON
Procurador General de la Nación
3
INTRODUCCIÓN
La política de la Procuraduría General de la Nación, en adelante PGN, para la
prevención de las violaciones a los derechos de los grupos étnicos hace parte
de la política de la entidad en materia de derechos humanos que se encuentra
plasmada en el documento “Función Preventiva de la PGN en materia de
derechos humanos3”.
El control preventivo que realiza la PGN corresponde al cumplimiento del
mandato constitucional contenido en el numeral 2 del artículo 277 que le
atribuye al Procurador General de la Nación la función de proteger los derechos
humanos y garantizar su efectividad. Prevenir integralmente es: “promover e
impulsar un conjunto de acciones tendientes a evitar la ocurrencia de un hecho,
a partir de la elaboración y aplicación de investigaciones y alertas pertinentes.
Esta noción comporta propósitos tales como el fortalecimiento de las políticas
públicas, la vigilancia permanente de la actividad del Estado y de ser el caso, la
imposición de sanciones disciplinarias. El resultado de todo ello es el
crecimiento social en términos democráticos y la consecuente legitimación
institucional por vía del fortalecimiento de los canales de comunicación de la
sociedad y el Estado4”.
Por ello, el control preventivo ejercido por la PGN está orientado a verificar y
exigir el cumplimiento de las obligaciones de respeto, garantía y prevención que
en materia de derechos humanos le competen al Estado, busca la realización
de los postulados constitucionales como vía para la realización de los derechos
fundamentales de los ciudadanos y grupos étnicos que conforman la nación.
En este contexto, la política institucional pretende, desde el mandato de la PGN,
contribuir a la realización del principio de diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana teniendo como fundamento la Constitución Política y los
tratados internacionales suscritos por el gobierno nacional que se refieren a los
derechos de los grupos étnicos.
3
FUNCIÓN PREVENTIVA DE LA PROCURADURÍA
DERECHOS HUMANOS. Imprenta Nacional de
GENERAL DE LA NACIÓN EN MATERIA DE
Colombia. Bogotá, 2002. En adelante,
Función Preventiva.
SISTEMA INTEGRAL DE PREVENCIÓN. LA FUNCIÓN PREVENTIVA A CARGO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Consultoría realizada por la Universidad
Nacional de Colombia en el marco del Programa de apoyo al fortalecimiento
institucional PGN-BID. Bogotá, febrero 2006. Pg. 24.
4
4
La vigencia de los derechos colectivos de los grupos étnicos e individuales de
sus integrantes se ve amenazada, y en no pocas ocasiones, vulnerada por
multiplicidad de factores. De allí, la necesidad de que la implementación de la
política de control preventivo se oriente a que las autoridades públicas cumplan
con sus obligaciones de protección, prevención y garantía de los derechos de
los grupos étnicos.
El documento que se presenta a continuación consta de tres partes:
I. El marco de aplicación de la política preventiva a favor de los grupos étnicos,
el cual desarrolla el alcance del principio constitucional de reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, los grupos étnicos reconocidos por el Estado
colombiano y la definición de los derechos colectivos.
II. Los principios y pautas de actuación institucional que orientan el ejercicio del
control preventivo a favor de los derechos de los grupos étnicos. Estos se han
diseñado a partir de un análisis intercultural de la vigencia y desarrollo
normativo de los derechos de los grupos étnicos.
III. Finalmente se presentan las líneas de trabajo que orientan el accionar
institucional para el logro de los objetivos del control preventivo.
También forma parte integrante de la política un documento, que se entrega en
medio magnético, y contiene un mapa interactivo a través del cual se hace una
caracterización de los diferentes grupos étnicos, registrando su población,
ubicación geográfica, particularidades culturales, sociales y económicas, y la
problemáticas que los afectan, permitiéndole al usuario el acceso ágil a la
información que facilitara su desempeño como servidor de la PGN.
5
I. MARCO DE APLICACIÓN DE LA POLITICA PREVENTIVA DE LA PGN EN
MATERIA DE DERECHOS DE LOS GRUPOS ETNICOS
1. EL Principio de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural:
En armonía con las tendencias internacionales5, la Constitución Política de
1991 rompió con la concepción monocultural del Estado existente hasta ese
momento, el artículo 1 del texto constitucional señala que Colombia es una
república democrática, participativa y pluralista, en consecuencia, el artículo 7
establece como principio fundamental del Estado el reconocimiento y protección
de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. Es decir, el
ordenamiento jurídico colombiano admite la existencia de diferentes etnias y
culturas y se obliga a protegerlas.
Lo que proclama la Constitución de 1991 es “la aceptación tanto de la alteridad
como de la multiplicidad de formas de vida y de sistemas de comprensión del
mundo, diferentes a los de la cultura occidental6”. De ahí que el reconocimiento
de la diversidad se puede entender como la “Política obligatoria de los Estados
democráticos liberales que consiste en ayudar a los grupos que se encuentran
en desventaja, con el fin de permitirles conservar su cultura aún cuando no
coincida con las culturas mayoritarias o de masas…, que se hará efectiva si se
garantiza la presencia de instituciones públicas que no pasen por alto las
particularidades culturales, al menos en lo que se refiere a aquellas de cuya
comprensión y aceptación dependa de la vitalidad misma de cada cultura7”.
La construcción del Estado plural y multicultural que proclama la Constitución
colombiana compromete no sólo a todas las instituciones del Estado sino a
5
El reconocimiento normativo de las sociedades multiculturales fue producto de las
reinvindicaciones de diferentes grupos minoritarios cuya identidad no correspondía con
la sociedad mayoritaria. Ello supone, como lo dijo la CORTE CONSTITUCIONAL que el
individuo puede “definir su identidad, no como ‘ciudadano’ en el concepto abstracto de
pertenencia a una sociedad territorial definida y a un Estado gobernante, sino una
identidad basada en valores étnicos y culturales concretos” (T- 496 de 1996,
Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz )
6
SÁNCHEZ, Botero, Esther. DERECHOS PROPIOS. EJERCICIO LEGAL DE LA JURISDICCIÓN
ESPECIAL INDÍGENA EN COLOMBIA. Procuraduría General de la Nación. Instituto de
Estudios del Ministerio Público. Bogotá, 2004. Pg. 275.
7
SÁNCHEZ, Esther. JUSTICIA Y PUEBLOS INDÍGENAS DE COLOMBIA. LA TUTELA COMO
MEDIO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ENTENDIMIENTO INTERCULTURAL. Universidad Nacional
de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales UNIJUS – Unidad de
Investigaciones Jurídico-Sociales y Políticas “Gerardo Molina”. Bogotá. 1998. Pg. 33.
6
todos los miembros de la sociedad colombiana. Para hacer efectivo el principio
de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, el texto constitucional
desarrolla una serie de normas que se refieren a los derechos de los grupos
étnicos, entre ellos8: el artículo 8 establece la obligación del Estado de proteger
la riqueza cultural de la nación; el numeral 5 del artículo 68 consagra el derecho
a la etnoeducación entendida como el derecho al respeto de la identidad en
materia educativa; el artículo 70, define la cultura como fundamento de la
nacionalidad colombiana y señala el reconocimiento del Estado de la igualdad y
dignidad de todas las culturas que conviven en el país, así como la promoción
de la investigación, de la ciencia, del desarrollo y de la difusión de todos los
valores culturales de la nación y el artículo 72 se refiere a la protección del
patrimonio arqueológico de la nación.
2. Grupos Étnicos de Colombia:
La definición de un grupo étnico comporta dos condiciones: una subjetiva y otra
objetiva. La primera condición está relacionada con la conciencia de la
identidad étnica, a saber: “(...) La conciencia que tienen los miembros de su
especificidad, es decir, de su propia individualidad a la vez que de su
diferenciación de otros grupos humanos, y el deseo consciente, en mayor o
menor grado, de pertenecer a él, es decir, de seguir siendo lo que son y han
sido hasta el presente9”.
La segunda se refiere a “los elementos materiales que distinguen al grupo,
comúnmente reunidos en el concepto de “cultura”. Este término hace relación
básicamente al “conjunto de creaciones, instituciones y comportamientos
colectivos de un grupo humano. (...) el sistema de valores que caracteriza a una
colectividad humana.” En este conjunto se entienden agrupadas, entonces,
características como la lengua, las instituciones políticas y jurídicas, las
tradiciones y recuerdos históricos, las creencias religiosas, las costumbres
(folklore) y la mentalidad o psicología colectiva que surge como consecuencia
de los rasgos compartidos 10”.
Es necesario entonces tener en cuenta varios elementos para identificar un
grupo étnico: costumbres, lengua, territorio, etc; elementos que se construyen a
partir de una historia común con orígenes similares11.
8
Ver anexo No. 1
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-349 de 1996 MP: Carlos Gaviria Díaz. Bogotá,
agosto de 1996.
10
Idem. .
11
Ver al respecto, Pineda Camacho, Roberto. LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LA
PERSPECTIVA DEL MULTICULTURALISMO EN COLOMBIA. En Revista Alteridades 1997,
Tomo 7 Página 14.
9
7
La caracterización de los grupos étnicos va más allá de las simples
características raciales, al respecto la Corte Constitucional ha señalado12: “El
factor racial es tan sólo uno de los elementos que junto a los valores culturales
fundamentales y a otros rasgos sociales, permiten distinguir e individualizar a
un grupo étnico. De otra manera, se desvirtuaría el concepto de tolerancia y
fraternidad que sustentan el principio constitucional del pluralismo étnico y
cultural".
Es necesario tener en cuenta que: “Las formas manifiestas y constitutivas de los
rasgos culturales que en un momento dado distinguen a un grupo étnico están
determinadas por la cultura transmitida y son, precisamente, las que van a ser
juzgadas en el marco de la demanda de los derechos fundamentales13”.
El Estado colombiano reconoce la existencia de cuatro grupos étnicos:
indígenas, afrocolombianos, raizales y Rom o gitanos:
a. Pueblos Indígenas: Son los pueblos originarios o aborígenes, preexistentes
a la llegada de los europeos al continente americano. En el territorio colombiano
hay 8714 pueblos indígenas que hablan 64 lenguas, son aproximadamente
1.378.88415. Constituyen menos del 3,4 % de la población total del país16.
La mayoría de las comunidades habitan territorios ancestrales, legalizados hoy
como resguardos de propiedad colectiva; territorios con ecosistemas que
tienden a ser extremos en sus condiciones climáticas: selvas pluviales y
territorios desérticos; tierras ardientes y páramos. Actualmente existen 710
resguardos titulados que cubren una extensión de 34 millones de hectáreas, las
cuales equivalen el 29,8% del territorio nacional.
Los pueblos indígenas tienen mecanismos de subsistencia diversos,
desarrollados en actividades que van desde la recolección, la caza, pesca y
horticultura itinerante predominantes en regiones de selva, sábana y desierto
tropical, hasta actividades de economía campesina como agricultura y pastoreo
de ganado, correspondientes a la zona andina; actividades que en algunas
12
Corte Constitucional, SENTENCIA T-422/96, MP: Eduardo Cifuentes. Bogotá, 1996.
SÁNCHEZ, Esther. JUSTICIA Y PUEBLOS INDÍGENAS DE COLOMBIA. Op.cit. Pg. 167.
14
Fuente DANE censo 2005. Tomado de: Colombia Una Nación Multicultural. 10-06.
En: http://www.dane.gov.co/files/censo2005/etnia/sys/colombia_nacion.pdf
15
Idem.
16
En algunas zonas geográficas constituyen la mayoría del país, por ej: Guainía,
Vaupés, La Guajira, Amazonas, Vichada, Cauca y Nariño. Los departamentos de La
Guajira, Cauca, y Nariño concentran aproximadamente la mitad de los indígenas del
país (Fuente DANE censo 2005).
13
8
comunidades se complementan con explotaciones mineras a nivel artesanal y
con actividades de comercio y trabajo asalariado estacional17.
Los pueblos indígenas “definen sus sistemas sociales a partir de esquemas de
reciprocidad, redistribución y cosmovisiones que integran los componentes
sociales, culturales, económicos, políticos y naturales de sus sistemas de vida y
de sus territorios”18.
Es de señalar que:
“Los indígenas han desarrollado toda una diversidad cultural y lingüística,
que se identifica en su cosmovisión alrededor de la madre naturaleza y
se expresa en una relación que tiende a ser conservacionista del medio
ambiente. Mantienen un fuerte sentido de pertenencia a su etnia
particular (Wayúu, Páez, Guambiano, Tucano, etc.), como también su
identidad colectiva de pertenecer a la categoría general de Indígenas. Si
bien han sido objeto de crecientes procesos de aculturación, han logrado
mantener diferentes grados de expresiones culturales propias: lenguas,
religión, sistemas de control social, conocimientos y técnicas
tradicionales de aprovechamiento del medio natural, etc.
A lo largo de la historia los indígenas han sido sometidos a la
servidumbre y oprimidos culturalmente, pero no esclavizados como lo fue
la población negra traída del África, aunque sí han sido objeto de
condiciones similares, en casos como el de las caucherías. No obstante,
desde las leyes de indias se les permitió tener autoridades propias, que
han sabido mantener hasta el presente (cabildos, capitanes, caciques), lo
mismo que formas propias de organización comunitaria desde las cuales
han luchado por su autonomía.
También han demostrado capacidad de movilización colectiva y de
negociación política en defensa de sus reivindicaciones. Desde 1970
iniciaron los procesos organizativos del actual movimiento indígena
nacional que los llevó a ser plenamente reconocidos en el nuevo
ordenamiento político-jurídico de la nación a partir de la Constitución de
1991, conquistando amplios derechos colectivos19”.
17
PROGRAMA DE APOYO Y FORTALECIMIENTO ETNICO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE
COLOMBIA 1995-1998. Documento CONPES 2773-MINGOBIERNO-DGAI-DNP:UDT.
abril 05 de 1995
18
Idem. P 2.
19
Cortés, Pedro. PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS
ÉTNICOS. Documento de Trabajo. Bogotá, 2003.
9
b. Comunidades Negras o Afrocolombianas: Tienen origen en los pueblos
africanos traídos como esclavos y mantenidos como tales desde la colonia
hasta más de medio siglo después de la independencia nacional (1851)20.
Muchos de ellos se liberaron internándose en las selvas, donde constituyeron
sus “palenques”, sus propias formas de organización comunitaria. Aunque
provienen de diferentes pueblos, culturas y lenguas del África, los
afrodescendientes han desarrollado formas culturales que los identifican. En
música, por ejemplo, han hecho un gran aporte al patrimonio cultural de la
nación.
La Ley 70 de 1993, por medio de la cual se desarrolla el artículo transitorio 55
de la Constitución Política, define las comunidades negras como grupo étnico
con una historia y cultura particular y les reconoce su derecho ancestral a la
tierra, dándoles la posibilidad de administrar los recursos y de tener sus propias
forma de gobierno mediante la conformación de un Consejo Comunitario.
Según el DANE “dentro de la población negra o afrocolombiana se pueden
diferenciar cuatro grupos importantes: los que se ubican en el corredor del
pacífico colombiano, los raizales del Archipiélago de San Andrés Providencia y
Santa Catalina, la comunidad de San Basilio de Palenque y la población que
reside en las cabeceras municipales o en las grandes ciudades21. Es de
señalar que es reiterada la inclusión del pueblo raizal dentro de las
comunidades afrodescendientes, sin embargo dicho grupo étnico ha defendido
su particularidad étnica, pues su origen, costumbres, lengua y cultura es
diferente a la de la comunidad negra de la Cuenca del Pacífico.
La población negra, está calculada hoy día 4.261.996 personas, cifra en la cual
se incluye al pueblo raizal, lo cual equivale al 10,5% de la población nacional;
dicha población se concentra principalmente en el litoral Pacífico -territorio que
comparten con las comunidades indígenas-, los valles interandinos, la costa
Atlántica, las islas del Caribe y en varias ciudades. Los recientes
desplazamientos masivos, por causa del conflicto armado, han incrementado
sensiblemente su presencia en las ciudades22.
Los territorios del Pacífico, en particular, son territorios de alta diversidad
biológica y de recursos del subsuelo, por lo cual la economía de estas
20
La esclavitud fue abolida en Colombia el 21 de Mayo de 1851 por la Ley 21 de dicho
año.
21
Dane, COLOMBIA UNA NACIÓN MULTICULTURAL. Antes citado.
22
Mayor concentración poblacional afrocolombiana: en el andén Pacífico; en la Costa
Atlántica (Córdoba, Sucre; Atlántico y Magdalena; entre Cesar y Guajira; Cartagena);
en el Magdalena Medio; en zonas de Huila, Caquetá, Putumayo y Nariño; Sur del Valle,
norte del Cauca, sur del Cauca y Bota Caucana. Ciudades: Bogotá, Cali, Medellín,
Pereira, Barranquilla, Cartagena, Valledupar, Santa Marta, Sincelejo, Montería.
10
comunidades ha tenido mucho que ver con la explotación extractivista de la
maderera, la minería y la pesca.
Desde tiempo atrás los afrocolombianos se han visto enfrentados a condiciones
difíciles impuestas en gran parte por el entorno, pero sobretodo por las
circunstancias de la marginalidad social, económica y política a que han sido
sometidos. Los afrodescendientes representan un 10,5%23 de los 42 millones
de habitantes en Colombia y están entre los más desaventajados de la
población. Más del 80% de los afrocolombianos gana menos de U$500 al año y
viven en extrema pobreza, el 74% gana menos del salario mínimo.
La identidad negra o afrocolombiana se basa en una estrecha relación entre la
cultura y el territorio. A pesar de que existen diferencias sustanciales entre los
distintos grupos de afrocolombianos en el país, en general los identifica una
noción y una relación particular con el territorio: “La construcción territorial de
las comunidades afrocolombianas mantiene estrecha relación con la
reconstrucción de la familia. En Colombia, la identificación de la gente de origen
africano con sus territorios está definida por dos principios: primero, la
parentela; segundo, las actividades económicas que desarrollan, las cuales han
dado lugar a la creación de paisajes particulares24”.
Así, la organización familiar es determinante para la reproducción de la cultura,
encuentra la supervivencia enmarcada dentro de un territorio ancestral. Las
redes de parientes origen africano, han conformado a lo largo de los años el
tipo de familia extensa, en donde es muy común la práctica de la poligamia.
c. Los raizales: La comunidad raizal, habita el archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, es un grupo étnico diferenciado por su historia,
cultura, costumbres y lengua. Son un grupo angloafricano hablante de lengua
Criole.
Los raizales han tenido arraigadas las costumbres tradicionales derivadas de su
naturaleza de pequeños agricultores, pescadores y marineros de habla inglesa
y religión protestante: “Lo raizal está sustentado en la presencia de contenidos
ancestrales, que tienen como fundamento el vínculo con las primeras etapas de
colonización, en las que lo británico y lo anglo-caribeño, constituyen un factor
determinante25”
23
Dane, COLOMBIA UNA NACIÓN MULTICULTURAL. Antes citado. Pg. 29. Estos
porcentajes fueron calculados sobre la población que dio información de la pertenencia
étnica.
24
Atlas de las Culturas Afrocolombianas. CIMARRONES Y CIMARRONAJES. En:
http://www.colombiaaprende.edu.co/html/etnias/1604/channel.html
25
Leyva, Andrea. 2004. Tesis de Grado. Man no sell yuh birthright, man les go fight.
DINÁMICAS DE REIVINDICACIÓN Y AUTO-DEFINICIÓN DEL MOVIMIENTO PARA LA
11
A partir de la Constitución de 1991, el archipiélago que era concebido como una
intendencia del Estado Colombiano, paso a tener la categoría de Departamento,
es decir, hoy es una entidad Territorial, en cuyo interior habita el grupo étnico
raizal. El artículo 310 de la Constitución Política prevé un tratamiento especial
para el Archipiélago que está orientado a la protección de los raizales, quienes
por efecto de la inmigración, la sobre-explotación económica del turismo, la
pérdida ambiental, hoy en día son una población minoritaria, que ve amenazada
su subsistencia como grupo étnico.
d. Los gitanos: son un grupo étnico cuya población es de aproximadamente
4.83226 personas, ubicadas en grupos de familias extensas “kumpaniyi” en
varias ciudades del país. Mantienen su lengua el Romanés, los cuales en
Colombia se denominan a sí mismos como pueblo Rom: “En el país hay varios
subgrupos, entre los que se destacan los Bolochoc --que son mayoría--, los
Boyhás, los Churon, los Mijhais, los Jhánes, los Langosesti y los Bimbay”27.
“Las características básicas que distinguen a los rom como un grupo étnico
independiente son, entre otras, la idea de un origen común y de una historia
compartida, la larga tradición nómada, la utilización cotidiana y corriente de su
idioma propio (el romanó, romanés o romaní), las funciones cotidianas de la
familia extensa, especialmente en lo que actividades económicas se refiere, la
vigencia de un conjunto de normas tradicionales así como de instituciones que
regulan la aplicación de su derecho interno, conocido como la Kriss Romaní o
ley gitana”28.
No se ubican en un territorio específico, ya que son comunidades seminómadas y forman grupos de tamaño variable conocidas como Kumpania
(compañía), que son unidades de corresidencia o cocirculación. Para el caso de
Colombia estas unidades se asientan en un barrio o se dispersan por familias
entre las viviendas de los demás habitantes, manteniendo vínculos culturales y
sociales con algunas otras Kumpanias29. Según el DANE, “el 94% de la
población Rom reside en los departamentos de Atlántico, Bolívar, Valle del
Cauca, Norte de Santander, Santander y Nariño y en la ciudad de Bogotá, estos
PUEBLO RAIZAL DE LA ISLA DE SAN ANDRÉS (AMEN S.D), en
medio de un escenario “pluriétnico y multicultural”. Directora de tesis: Maria Clemencia
Ramírez. Universidad de los Andes, Departamento de Antropología. Pg. 69
26
Dane, COLOMBIA UNA NACIÓN MULTICULTURAL. Antes citado.
27
NOTAS ETNOGRÁFICAS E HISTÓRICAS PRELIMINARES SOBRE LOS GITANOS EN COLOMBIA.
en: Documentos para el Desarrollo Territorial No. 19 –Bogotá, Mayo de 1999 P. 12.
28
BASES PARA EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. Pág. 171
29
NOTAS ETNOGRÁFICAS E HISTÓRICAS PRELIMINARES SOBRE LOS GITANOS EN COLOMBIA.
Op. Cit, y en Etnias de Colombia http://www.etniasdecolombia.org/grupos_gitanos.asp
AUTODETERMINACIÓN DEL
12
también son los departamentos a los que pertenecen las ciudades donde se
encuentran las principales kumpanias: Barranquilla, Cartagena, Cali, Cúcuta,
Girón e Ipiales”30.
La Dirección de Etnias del Ministerio del Interior sobre el pueblo rom ha
señalado que:
“Este grupo étnico posee una identidad étnica y cultural propia que se
caracteriza por los siguientes aspectos:
1. Se es gitano por derecho de nacimiento
2. La larga tradición nómada y su transformación en nuevas formas de
itinerancia.
3. Idea de un origen común de una historia compartida.
4. Idioma propio, el romanés o romai shib.
5. La valoración del grupo de edad y el sexo como principios ordenadores de
estatus.
6. Fuerte cohesión interna y manejo de un complejo sistema de relaciones
frente al no Rom (gadye).
7. Organización social basada en la configuración de grupos de parentesco o
patrigrupos.
8. Articulación del sistema social con base en la existencia de linajes
patrilineales, llamados vitsa, dispersos, independientes y autónomos que
constituyen distintas kumpeneniyi.
9. Funciones cotidianas de la familia extensa especialmente en lo que a
actividades económicas se refiere.
10. Vigencia de autoridades e instituciones tradicionales, como el Shero Rom o
Jefe de Familia, y la Kriss o Tribunal de Shero Rom.
11. Respeto a un complejo sistema de valores: una fuerte solidaridad entre los
patrigrupos, un intenso apego a la libertad individual y colectiva, un especial
sentido de la estética tanto física como artística, una peculiar interpretación
de los fenómenos naturales31”
3. Derechos de los grupos étnicos:
Los Grupos étnicos constituyen alrededor del 13,91%32 de la población
colombiana; es decir, son grupos minoritarios cuyos derechos deben ser
garantizados para asegurar su supervivencia. Para ello la Constitución y los
30
Dane, COLOMBIA UNA NACIÓN MULTICULTURAL. Antes citado.
31
Dirección de Étnias del Ministerio del Interior y de Justicia. CIRCULAR NO. 1629.
Bogotá, 2 de octubre de 2003.
32
Dane, COLOMBIA UNA NACIÓN MULTICULTURAL. Antes citado.
13
tratados de derechos humanos ratificados por el Estado33 los reconocen como
sujetos de derechos colectivos de carácter fundamental34.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional35 puede afirmarse que:
•
•
Los Grupos étnicos son sujetos colectivos autónomos y no una simple
sumatoria de sus miembros. Los individuos que integran estos grupos se
realizan a través de los mismos, hacen parte de una unidad con la cual
se identifican a partir de las distintas vivencias comunitarias.
Por ello, el grupo étnico y los individuos que lo conforman son titulares de
derechos fundamentales. Esto es consecuencia necesaria del principio
33
El artículo 93 de la Constitución Política señala: “Los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y
que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno.
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia”. A
partir de este artículo, al Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de Bloque de
Constitucionalidad, definiéndolo como: “El bloque de constitucionalidad está compuesto
por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del
texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad
de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por
diversas vías y por mandato de la Constitución. Son pues verdaderos principios y
reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional a
pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional stricto sensu” (Sentencia C-225 de 1995, MP:
Alejandro Martínez). Es por ello, que el Convenio 169 de la OIT, ratificado por la ley 21
de 1991 “Sobre pueblos indígenas y Tribales” hace parte del bloque de
constitucionalidad y constituye un referente necesario para el ejercicio del control
preventivo a favor de los derechos de los grupos étnicos.
34
Will Kymlicka, uno de los teóricos contemporáneos que más ha estudiado los retos
de las sociedades multiculturales, acuñó el término de derechos diferenciados en
función del grupo, con el cual pretende diferenciar los derechos reconocidos al sujeto
colectivo para su supervivencia como grupo étnico de aquellos de los derechos
colectivos de los ciudadanos, como por ejemplo, el derecho al medio ambiente sano.
Según aduce, el término de derechos colectivos es demasiado amplio y supone una
falsa dicotomía con los derechos individuales. Ver al respecto, entre otros, su libro
CIUDADANÍA MULTICULTURAL. Editorial Paidós, 1ª. edición en español, Buenos Aires,
1996.
35
La Corte Constitucional se ha referido específicamente a los derechos colectivos
fundamentales de los pueblos indígenas y de las comunidades afro-descendientes.
Este punto no ha sido desarrollado por esa Alta Corporación en relación con el pueblo
raizal ni gitano. Sin embargo, la Procuraduría considera que la plena realización del
principio de diversidad étnica y cultural requiere del reconocimiento de derechos
colectivos fundamentales a los grupos étnicos reconocidos por el Estado colombiano.
Ver al respecto, entre otras sentencias: T-380 de 1993, T-955-03.
14
•
•
•
de reconocimiento de diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana.
Los representantes de los grupos étnicos pueden interponer acciones de
tutela para la defensa de los derechos fundamentales de dichos grupos:
“El reconocimiento exclusivo de derechos fundamentales al individuo,
con prescindencia de concepciones diferentes como aquellas que no
admiten una perspectiva individualista de la persona humana, es
contrario a los principios constitucionales de democracia, pluralismo,
respeto a la diversidad étnica y cultural y protección de la riqueza
cultural”.
Los derechos fundamentales de los grupos étnicos no deben confundirse
con los derechos o intereses difusos colectivos de otros grupos
humanos, la defensa de estos últimos se realiza a través de las acciones
populares y no de la acción de tutela.
Los derechos individuales de los integrantes de los grupos étnicos son
objeto de protección constitucional, en caso de presentarse un conflicto
de derechos entre los derechos fundamentales individuales y los
colectivos, la decisión deberá orientarse hacia la medida menos gravosa
para la identidad étnica y cultural del grupo étnico de que se trate.
El artículo 1 del convenio 169 de la OIT, ratificado por el Congreso colombiano
mediante la ley 21 de 1991 señala que éste es aplicable a los pueblos tribales y
a los pueblos indígenas en países independientes; agregando que la conciencia
de su identidad es el criterio fundamental para determinar los grupos a los
cuales se aplica dicho convenio36. Con base en esta disposición la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Dirección de Etnias del Ministerio
del Interior y de Justicia consideran que los afrodescendientes, los raizales y
36
El artículo 1 del convenio 169 de la OIT dispone: “1. El presente convenio se aplica
a: a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales
culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y
que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por
una legislación especial; b) a los pueblos en países independientes, considerados
indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una
región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la
colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera
que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del
presente Convenio.
3. La utilización del término «pueblos» en este Convenio no deberá interpretarse en el
sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda
conferirse a dicho término en el derecho internacional”.
15
los gitanos reúnen las características de un pueblo tribal y por ello se les aplica
dicho Convenio.
Teniendo como fundamento el convenio 169 de la OIT y la Constitución Política
colombiana los derechos de los grupos étnicos son: el derecho a la identidad
étnica y cultural, al territorio, a la autonomía, a la participación y al desarrollo
propio. Estos derechos tienen alcance diferente según el grupo étnico de que se
trate, pues la Constitución y su desarrollo normativo han delimitado el marco
aplicable para cada grupo étnico37.
En este marco se desarrolla la política preventiva de la PGN a favor de los
derechos de los grupos étnicos, veamos:
II. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN PARA LA PROTECCION DE
LOS DERECHOS DE LOS GRUPOS ETNICOS
En este contexto, la política institucional pretende, desde el mandato de la PGN,
contribuir a la realización del principio de diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana teniendo como fundamento la Constitución Política y los
tratados internacionales suscritos por el gobierno nacional que se refieren a los
derechos de los grupos étnicos. Los objetivos del ejercicio del control preventivo
de la PGN a favor de los derechos de los grupos étnicos son:
•
Promover la realización del principio de reconocimiento de diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana a través de la colaboración
armónica entre los diferentes Organos del Estado.
•
Incidir sobre las políticas del Estado en favor de la protección y el
respeto de los derechos de los grupos étnicos.
El principio de interdependencia de los derechos fundamentales tiene plena
aplicación tratándose de los grupos étnicos, pues la vigencia plena de sus
derechos depende del goce efectivo de cada derecho.
1. La actuación preventiva de la PGN para la construcción del diálogo
intercultural:
37
Esta situación se encuentra en armonía con lo dispuesto por el artículo 34 del
Convenio 169 de la OIT que señala: “La naturaleza y el alcance de las medidas que se
adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad,
teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país.
16
La consolidación del Estado de Derecho38 colombiano tiene como uno de sus
presupuestos necesarios la realización del principio de diversidad étnica y
cultural. En una sociedad multicultural la identidad no es sólo individual, ésta se
construye a partir del reconocimiento del otro. En ese sentido: “La identidad
étnica, por esencia de tipo relacional y oposicional (definición de un “nosotros”
diferente y oponible a los “otros”), requiere de un discurso basado en una
experiencia compartida -real, inventada o mítica-, puesta en palabras mediante
el recurso a la memoria39.”
Por ello se hace necesario armonizar las tensiones que puedan surgir en razón
de la coexistencia de diferentes grupos étnicos minoritarios con la sociedad
hegemónica o entre las diferentes culturas minoritarias. Ello supone la
ponderación de los diferentes derechos y el establecimiento de reglas para la
solución de los eventuales conflictos. Tal como lo señaló la Corte
Constitucional, el reconocimiento de la diversidad responde a una nueva visión
del Estado:
“en la que ya no se concibe a la persona humana como un individuo
abstracto, sino como un sujeto con características particulares, que
reivindica para sí su propia conciencia ética. En donde, valores como la
tolerancia y el respeto por lo diferente, se convierten en imperativos
dentro de una sociedad que se fortalece en la diversidad, en el
reconocimiento de que en su interior cada individuo es un sujeto único y
singular, que puede hacer posible su propio proyecto de vida. En este
nuevo modelo, el Estado tiene la especial misión de garantizar que todas
las formas de ver el mundo puedan coexistir pacíficamente, labor que no
deja de ser conflictiva, pues estas concepciones muchas veces son
antagónicas e incluso incompatibles con los presupuestos que él mismo
ha elegido para garantizar la convivencia. En especial, son claras las
tensiones entre reconocimiento de grupos culturales con tradiciones,
prácticas y ordenamientos jurídicos diversos y la consagración de
derechos fundamentales con pretendida validez universal. Mientras que
una mayoría los estima como presupuestos intangibles, necesarios para
un entendimiento entre naciones, otros se oponen a la existencia de
postulados supraculturales, como una manera de afirmar su diferencia, y
38
En efecto, el artículo 1 de la Constitución Política señala: “Colombia es un Estado
social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
39
Hoffmann, Odile. LA MOVILIZACIÓN IDENTITARIA Y EL RECURSO DE LA MEMORIA Nariño,
Pacífico colombiano. En: MEMORIAS HEGEMÓNICAS, MEMORIAS DISIDENTES. C.Gnecco y
M.Zambrano (eds.), 2000, Bogotá, ICAN-Universidad del Cauca, Pg. 97-120.
17
porque de acuerdo con su cosmovisión no ven en ellos un presupuesto
vinculante40”.
Ahora bien, el alcance de la política de reconocimiento del Estado colombiano
ha sido definida principalmente por la Corte Constitucional41 quien ha fijado los
mínimos jurídicos aplicables para la resolución de los diferentes conflictos
interculturales. Es decir, los problemas que han surgido de la materialización del
Estado plural, han debido ser judicializados para encontrar una solución. Esto
pone de presente que las instituciones del Estado, los grupos étnicos y la
sociedad mayoritaria, aún están en proceso de avanzar en el logro de
soluciones consensuadas.
En otros términos, ni el Congreso, ni las instituciones del Gobierno han logrado
de manera participativa abordar y reglamentar el manejo de aquellas
situaciones especialmente problemáticas en la construcción de sociedades
plurales. Tratándose de los pueblos indígenas es ilustrativo el caso, entre otros,
de la reglamentación de las Entidades Territoriales Indígenas –ETIS- y de la
Jurisdicción Especial Indígena –JEI. Ello trae como consecuencia necesaria la
polarización del debate político en donde los actores estatales y sociales
comprometidos asumen posiciones irreconciliables. En este contexto, la
construcción de un Estado plural es cada vez más difícil con el creciente peligro
del desconocimiento de los derechos de los grupos étnicos.
La Procuraduría General de la Nación, observa con preocupación esta
situación, como órgano de control independiente con funciones preventivas,
priorizará su actuación hacia la construcción del diálogo intercultural.
Entendiendo que este debe darse en el marco del reconocimiento de derechos
y deberes del Estado, los grupos étnicos y la sociedad mayoritaria.
Principios y pautas de actuación institucional:
¾ La PGN contribuirá a la construcción de espacios de diálogo intercultural
entre el Estado, los diferentes grupos étnicos y la sociedad mayoritaria,
especialmente a través de la realización de actividades de difusión y
40
CORTE Constitucional, Sentencia T–523 de octubre 15 de 1997
En algunos casos también le ha correspondido al Consejo de Estado pronunciarse.
Es de señalar que no siempre las dos máximas Corporaciones han compartido la
misma interpretación, fue así como en la SU-039 de la Corte Constitucional, la Corte
Constitucional en relación con el proceso de consulta al pueblo U’wa consideró que el
proceso de consulta no se había surtido en debida forma. Por el contrario, el Consejo
de Estado consideró que dicho proceso había sido adecuado; aún están latentes las
repercusiones políticas de esta contradicción.
41
18
formación en los que confluyan actores institucionales y sociales.
¾ La actuación de la PGN debe contribuir a la realización del Estado plural,
en donde los diferentes actores estatales y sociales conozcan sus
deberes y derechos. Lo cual supone un trabajo de sensibilización con los
diferentes actores y un seguimiento continuo al cumplimiento del Estado
de su obligación de garantizar el derecho de participación política y social
de los ciudadanos.
¾ La PGN, en el marco de su mandato constitucional, podrá actuar como
ente facilitador para la solución de conflictos interculturales,
interinstitucionales o intersociales.
¾ La PGN presentará informes de verificación con recomendaciones a las
autoridades competentes, tendientes a avanzar en la consolidación del
Estado plural y multicultural que proclama la Constitución Política.
2. El control preventivo de la PGN frente al impacto del conflicto armado
en la vigencia de los derechos de los grupos étnicos:
Uno de los derechos fundamentales de los grupos étnicos es el derecho a la
integridad étnica y cultural que comprende el derecho a la subsistencia,
derivado de la protección constitucional del derecho a la vida (artículo 11 de la
Constitución Política) y la prohibición de ser sometidos a cualquier forma de
desaparición forzada42. Actualmente, el conflicto armado interno amenaza la
integridad étnica y cultural los pueblos indígenas y de las comunidades
afrodescendientes43:
“Los territorios étnicos, que generalmente estuvieron marginados de las
dinámicas del desarrollo nacional o fueron objetos de economías
extractivas de enclave y articulaciones distorsionadas (comercio del
caucho, pieles de animales, maderas y ahora narcocultivos), pasaron a
convertirse en escenarios estratégicos de la guerra, quedando las
42
Esta noción ha sido desarrollada por la Corte Constitucional refiriéndose a los
pueblos indígenas y a las comunidades afro-descendientes. La Procuraduría considera
que su fundamento es aplicable también al pueblo raizal y al pueblo gitano, pues este
concepto garantiza su supervivencia como grupos diferenciados en la nación
colombiana.
43
El pueblo raizal, ubicado en San Andrés y Providencia y el Pueblo Gitano cuyas
kumpanías están ubicadas en zonas urbanas, no han sido afectados por el conflicto
armado.
19
comunidades atrapadas entre fuegos cruzados y resultando víctimas de
todos ellos44”.
Los pueblos indígenas y las comunidades afro-descendientes han sido víctimas
de numerosas violaciones a sus derechos humanos: masacres, ejecuciones
extra-judiciales (muchas de los cuales obedecen a homicidios selectivos),
desplazamientos forzados, desapariciones forzadas, reclutamiento forzado de
jóvenes y niños en grupos armados al margen de la ley, varias de las mujeres
pertenecientes a éstos grupos han sido víctimas de diversas formas de
violencia sexual. En algunas ocasiones, los grupos armados ilegales han
bloqueado el tránsito de provisiones hacia las comunidades, les han prohibido
enterrar los cadáveres de sus muertos y han sembrado minas antipersonales en
sus territorios, etc.
Además, se han documentado casos en los cuales los actores armados
desconocen las formas de autoridad propia de los grupos étnicos, imponiendo
normas comunitarias, entre ellas la prohibición a los hombres de usar el pelo
largo, de realizar algunas practicas tradicionales, etc y resolviendo problemas
cuyo tratamiento le corresponde a las autoridades tradicionales, entre ellos,
conflictos entre las parejas, problemas en la educación de los hijos, etc45.
En el marco del conflicto armado interno, los pueblos indígenas y las
comunidades afro-descendientes han sido víctimas de la expropiación de
territorios, semovientes y cultivos; los actores armados han obligado a las
comunidades a sembrar cultivos ilícitos o han impedido su erradicación; en
algunos casos, también han impedido la entrada de brigadas de salud, el
trabajo de los maestros, de los defensores de derechos humanos. En
conclusión estos actores han realizado una serie de acciones dirigidas que han
conllevado a la desestabilizacion y desintegración de la vida cotidiana de los
grupos étnicos y de sus relaciones armónicas con la naturaleza.
Esta situación además de vulnerar los derechos individuales de los integrantes
afecta los derechos colectivos del grupo étnico: la pérdida de la identidad
puesto que el conflicto desarticula las formas de organización propias, impide la
reproducción étnica y cultural (asesinato de líderes, guías espirituales, mujeres)
y del territorio colectivo que contribuye a la desagregación cultural debido a la
dispersión de los miembros. Es decir, de esta manera se pone en riesgo su
supervivencia como pueblos o colectividades con identidad propia.
44
45
PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS ÉTNICOS, Op. Cit.
SÁNCHEZ, Botero, Esther. DERECHOS PROPIOS. Op. Cit, pg 205 y siguientes. El
capítulo 9 de dicho libro describe casos de usurpación de funciones por parte de la
guerrilla para la administración de justicia y las acciones de gobernabilidad de las
autoridades indígenas.
20
En ese sentido: “Los impactos de la violencia son también culturalmente
diferentes pues se profana no solamente la vida de las personas sino la
cosmovisión, las relaciones con la tierra, la naturaleza, los seres espirituales y
la identidad comunitaria. Así lo demuestra el reciente caso de suicidio de niños
Embera del Atrato (Chocó), en octubre de 2003, atribuido por los jaibanás
(shamanes) al castigo de los espíritus de la selva por tantos muertos de los
combates entre guerrilla y paramilitares, que no tuvieron sepultura46”.
Es de señalar que el Relator Especial de Naciones Unidas para las cuestiones
indígenas, en relación con la afectación del conflicto armado a los pueblos
indígenas señaló su preocupación por: “La situación de algunas comunidades
muy pequeñas que se encuentran al borde de la extinción por los asesinatos de
sus dirigentes, masacres, amenazas y dispersión forzada de sus pobladores”47.
Para mitigar los impactos del conflicto armado sobre sus territorios, los pueblos
indígenas y las comunidades afro-descendientes han desarrollado numerosos
mecanismos de resistencia: la declaratoria de la neutralidad ante el conflicto, la
constitución de sus territorios como comunidades de paz, el apoyo en ONG’s
que buscan brindar seguridad no armada, como brigadas de paz, la solicitud de
medidas cautelares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –
CIDH-. Los pueblos indígenas han buscado fortalecer su autonomía a través del
fortalecimiento y/o conformación de guardias comunitarias y de la protección
shamánica de los territorios.
Es de destacar que: “Un mecanismo de la resistencia indígena que se ha
destacado en el contexto del conflicto armado ha sido la protección shamánica
para los indígenas y afrocolombianos. Los paramilitares y las guerrillas
desconfían y temen la acción de los shamanes, por lo cual ambos actores han
cometido atropellos contra los médicos tradicionales, dejando profundos
resentimientos en las comunidades. A mediados de mayo de 2002, después de
la masacre de Bojayá, las comunidades negras realizaron la Noche de las
Maldiciones y los Maleficios: “con ese acto quedaron malditas las FARC por
matar a 119 campesinos que estaban resguardados en la iglesia de Bojayá
46
47
Idem.
Comisión de Derechos Humanos. E/CN.4/2005/88/Add.2. INFORME DEL RELATOR
ESPECIAL SOBRE
LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES DE LOS INDÍGENAS, Sr. Rodolfo Stavenhagen. Misión a Colombia. 10 de
noviembre de 2004. Sirve de ilustración, la situación del pueblo Nukak-makú, pueblo
que recientemente entró en contacto con la población mayoritaria: inicialmente una
epidemia de gripe diezmó su población, recientemente algunos de sus miembros han
sido víctimas de desplazamiento forzado, de asesinatos, lo cual ha puesto en peligro
de extinción.
21
(Chocó), los paramilitares por haberse refugiado en las afueras del templo y el
Estado por no haber escuchado sus continuos llamados de ayuda”48.
Esto lleva a la conclusión de que el Estado no ha cumplido con sus obligaciones
de protección, prevención y garantía de los derechos humanos de los grupos
étnicos. Este incumplimiento se ha dado tanto por acción como por omisión: la
inadecuada respuesta a las alertas tempranas, la impunidad en la investigación
y sanción de los responsables de las violaciones de los derechos humanos, la
inadecuada respuesta a las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la
insuficiente atención a los desplazados, etc.
En este contexto, el ejercicio del control preventivo que le corresponde ejercer a
la Procuraduría General de la Nación debe: “…De un lado, detener la actuación
del Estado que viole los derechos humanos o atente contra ellos; y de otro,
impulsar la acción estatal en relación con los deberes que le competen49”; esto
significa que “la cláusula constitucional del Estado social de derecho abre el
camino para que el control ejercido por la PGN en lo que a prevención de
violación de derechos humanos se refiere, no se reduzca a asegurar que los
organismos del Estado no penetren el núcleo esencial de los derechos – lo que
de por sí es muy importante – sino que, además, se demanden continuamente
del Estado todas las acciones, recursos y esfuerzos necesarios tendientes a
propiciar el mejoramiento estructural de las condiciones de vida de las personas
que habitan en su territorio”50.
Tratándose del impacto del conflicto armado sobre los grupos étnicos, la
respuesta preventiva de la Procuraduría General de la Nación debe atender las
diferencias culturales y estar orientada al respeto de los derechos individuales y
colectivos de estos grupos. La Procuraduría General de la Nación como Organo
de control independiente realiza el seguimiento a las políticas públicas del
Gobierno Nacional en materia de Derechos Humanos, exige su cumplimiento y
se pronuncia sobre su contenido en una perspectiva de respeto a los derechos
humanos y a la identidad cultural de los grupos étnicos. Igualmente promueve
que las políticas del Gobierno Nacional se elaboren y apliquen de manera
participativa con los representantes de estos grupos51.
48
PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS ÉTNICOS, Op. Cit.
El autor toma como referencia un artículo de “El Tiempo” del 19 de mayo de 2002, pág.
4. Los indígenas paeces del Cauca, a través de sus guardias comunitarias han puesto
límites a la incursión de actores armados en su territorio y les han obligado en algunos
casos a devolver a personas secuestradas.
49
PGN, FUNCIÓN PREVENTIVA, pg. 21.
50
FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 26.
51
El Control preventivo que ejerce la PGN se realiza sin perjuicio del ejercicio de las
competencias disciplinarias de la entidad. En ese sentido, una sanción disciplinaria
22
La Procuraduría es consciente de que la vulneración de los derechos de los
grupos étnicos en el marco del conflicto armado sólo cesará de manera
definitiva con la consolidación de la paz, presupuesto necesario para el
fortalecimiento de las instituciones democráticas y del Estado plural que
proclama la Constitución Política. Entre tanto, la Procuraduría continuará
velando por el respeto de los derechos humanos y de los principios del Derecho
Internacional Humanitario, de los grupos étnicos y demás comunidades que se
encuentran afectadas por el conflicto armado interno.
Principios y pautas de actuación institucional:
¾ La PGN en el seguimiento a las políticas públicas del Gobierno Nacional
en materia de Derechos Humanos exige su cumplimiento desde una
perspectiva de respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural
de los grupos étnicos.
¾ La PGN promueve que las políticas del Gobierno Nacional se elaboren y
apliquen de manera participativa con los representantes de estos
grupos.
¾ La PGN apoya, en el marco de la Constitución y la ley, el fortalecimiento
de las formas propias de resolución de conflictos y la implementación de
medidas de protección de los grupos étnicos.
¾ La PGN realiza el seguimiento de las medidas cautelares ordenadas por
la CIDH a favor de los grupos étnicos, en especial, vela porque su
implementación se haga de manera concertada con los peticionarios y
beneficiarios de las mismas.
¾ La PGN continuará verificando la situación de los grupos étnicos
afectados por el conflicto armado y promoviendo el respeto de los
principios del DIH por los actores armados.
¾ La PGN promoverá que las políticas públicas que se refieran a los
derechos a la verdad, justicia y reparación de los grupos étnicos
respeten el derecho a su identidad étnica y cultural.
¾ La PGN dará un seguimiento especial, a que las políticas del Gobierno
Nacional que se refieren a la reparación de los grupos étnicos, incluyan
medidas de reparación individual y colectiva, teniendo en cuenta su
identidad étnica y cultural.
¾ La PGN ejercerá labores de control y seguimiento frente a las
recomendaciones y requerimientos que formulen al Estado los
ejemplarizante tiene alcance preventivo dado su efecto disuasivo sobre la eventual
comisión de nuevos hechos. La impunidad es una de las causas de recurrencia de las
violaciones a los derechos humanos.
23
organismos internacionales de derechos humanos en relación con la
vulneración de los derechos de los grupos étnicos que se derivan del
conflicto armado.
¾ La PGN demandará del Estado la adopción de medidas que garanticen
el respeto por el territorio, los lugares sagrados y las autoridades
tradicionales de los grupos étnicos por parte de los actores armados
regulares e ilegales.
3. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO A LA
IDENTIDAD DE LOS GRUPOS ETNICOS
La definición de grupo étnico está intrínsicamente ligada a la noción de
identidad étnica y cultural. El derecho a la identidad cultural se deriva del
principio a la diversidad cultural establecido, entre otros, en los artículos 1, 7 y
7052 de la Constitución. Este derecho es un derecho fundamental de los grupos
étnicos, de carácter colectivo, cuya garantía es necesaria para su supervivencia
como colectividades con formas de vida y concepciones del mundo diferentes a
las de la sociedad mayoritaria.
Tal como lo señaló la Corte Constitucional: “El mencionado derecho se
materializa, entre otras manifestaciones, en la medida en que las comunidades
que no ostentan los valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria
puedan ejercer sus derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera
de ver el mundo. Ello implica que también los individuos que pertenecen a una
comunidad indígena puedan expresarse y autodeterminarse de acuerdo con su
cosmovisión cultural dentro y fuera de sus territorios.
…Entonces, el derecho a la identidad cultural se proyecta en dos dimensiones
una colectiva y otra individual. La primera se trata de la protección
constitucional que se le otorga a la comunidad como sujeto de derechos y la
segunda la protección que se le otorga al individuo para poder preservar el
derecho de esa colectividad. Lo anterior comprende dos tipos de protección a la
identidad cultural una directa que ampara a la comunidad como sujeto del
derecho y otra indirecta que ampara al individuo para proteger la identidad de la
comunidad. La protección a la identidad cultural de la comunidad como sujeto
de derechos no supone que no se deban garantizar las manifestaciones
individuales de dicha identidad ya que la protección del individuo puede ser
52
El inciso 2 del artículo 70 de la Constitución Política dispone: “Principio de igualdad
de las culturas. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en
el país (...)”.
24
necesaria para la materialización del derecho colectivo del pueblo indígena al
cual pertenece53”.
Aunque la sentencia señalada se refiere expresamente a los pueblos indígenas,
este análisis es aplicable a los grupos étnicos existentes en el país. Ahora bien,
la relación existente entre el derecho del grupo a la identidad étnica y cultural y
el derecho individual a la identidad puede admitir limitaciones originadas en la
protección de derechos de superior jerarquía, entendidos como mínimos
jurídicos que los grupos étnicos deben respetar, estos mínimos hacen parte del
núcleo esencial de los derechos fundamentales de los individuos que el grupo
no puede desconocer. Ello requiere de la ponderación de los derechos e
intereses en cada caso específico. Igualmente la Corte ha admitido la aplicación
de excepciones etno-culturales cuando la norma general afecta la identidad
étnica del individuo.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional pueden determinarse los
siguientes elementos del derecho a la identidad étnica y cultural de los grupos
étnicos54:
•
•
•
•
•
El Estado tiene la obligación de promover la difusión de los valores
culturales de la Nación
En aplicación del anterior mandato constitucional es posible efectuar
excepciones etnoculturales a reglas generales siempre que dicha
excepción no contravenga ninguno de los límites establecidos al derecho
a la identidad cultural: la excepción de la prestación del servicio militar a
los indígenas que viven en sus resguardos y conservan sus costumbres
es una de esas excepciones.
Los límites establecidos por la jurisprudencia al derecho a la identidad
cultural comprenden la protección de ciertos derechos individuales o
valores que después de una ponderación demuestren tener un mayor
peso en el caso concreto
El derecho a la identidad cultural está radicado en cabeza de los grupos
étnicos como sujetos colectivos y su protección se puede dar ya sea por
vía directa, protegiendo a la comunidad, o por vía indirecta, protegiendo
a un individuo de la misma, en aras de la protección a la comunidad
El ejercicio del derecho a la identidad cultural no se circunscribe al
ámbito territorial del grupo étnico.
El derecho a la identidad étnica y cultural comprende entre otros: el derecho al
mantenimiento de sus usos y costumbres (traje, rituales, alimentación etc); el
53
Corte Constitucional, Sentencia T-778-05, Magistrado Ponente: Manuel José
Cepeda, Bogotá, 2005.
54
Idem.
25
derecho a la utilización de su propio idioma (educación bilingüe, traducción en
caso de ser necesario, la oficialidad de la lengua, la toma de medidas que
eviten la extinción de la lengua); el derecho a la cultura material (protección del
conocimiento tradicional, de la religión y/o prácticas tradicionales, de la
medicina tradicional, de los sitios arqueológicos, históricos y sagrados, a las
expresiones de su cultura, arte, etc); el derecho a la etno-educación55, etc.
El ejercicio del control preventivo en relación con la protección del derecho a la
identidad étnica se concreta en el seguimiento a las políticas públicas del
Gobierno Nacional y de las administraciones departamentales, municipales y
locales que deben promover el derecho a la identidad étnica y cultural en los
diferentes ámbitos de su competencia. En ese sentido, la Procuraduría vigila
que las políticas públicas respeten el ejercicio de éste derecho y garanticen la
reproducción étnica y cultural de los grupos étnicos.
Principios y pautas de actuación institucional:
¾ La PGN respeta la identidad étnica y cultural de los grupos étnicos del
país, teniendo en cuenta la diversidad existente en cada uno de estos
grupos y promueve las manifestaciones externas de este derecho.
¾ La PGN realiza el seguimiento a las políticas públicas de manera tal que
éstas respeten la identidad de los pueblos indígenas. En especial se
realizará el seguimiento a los políticas relacionadas con la etnoeducación y la medicina tradicional.
¾ La PGN promueve la aplicación de excepciones etno-culturales que
permiten la vigencia de los derechos de los grupos étnicos.
¾ La PGN promueve el respeto de los sitios arqueológicos y sagrados de
los grupos étnicos, en ese sentido, vigilará que las políticas públicas
contribuyan a su salvaguarda.
¾ La PGN realiza el seguimiento a la resolución de los conflictos entre los
derechos individuales y los derechos colectivos del grupo. Entendiendo
que la identidad individual se construye a partir de la identidad colectiva.
¾ La PGN promueve el respeto del derecho a la identidad étnica y cultural
en el marco de los principios constitucionales y los derechos
fundamentales del grupo y del individuo.
¾ La PGN propicia espacios para el fortalecimiento de las relaciones
interculturales, que permitan superar los conflictos que se presenten
55
Estas variables, además del marco jurídico existente, han tenido en cuenta, la
propuesta de Ricardo Calla Ortega, en LA PERSPECTIVA DE LA DIVERSIDAD ÉTNICA EN
DERECHOS HUMANOS ALGUNOS APORTES PARA UNA DISCUSIÓN URGENTE. Mayo de 2001.
26
entre grupos étnicos, sociedad y Estado.
¾ La PGN recomienda e impulsa la adopción de medidas afirmativas que
permitan reproducir la integridad étnica y cultural de las comunidades
negras, indígenas, raizal y del pueblo Rom.
¾ La PGN requerirá del Estado la adopción de medidas tendientes a
proscribir prácticas discriminatorias o excluyentes por razón de la
pertenencia a un grupo étnico.
¾ La PGN demandará del Estado el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la suscripción de los instrumentos internacionales
orientados a garantizar la plena realización de los derechos de los
grupos étnicos.
4. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO AL
TERRITORIO DE LOS GRUPOS ETNICOS
El derecho al territorio es un derecho fundamental de carácter colectivo de los
grupos étnicos. En ese sentido la Corte Constitucional ha entendido que: “El
grupo étnico requiere, para sobrevivir, del territorio sobre el cual se ha
asentado56”. Igualmente el Convenio 169 de la OIT57 dispone que los Gobiernos
deben reconocer la importancia del territorio para el mantenimiento de la cultura
de los grupos étnicos así como reconocerles el derecho de la propiedad sobre
la tierra.
56
Corte Constitucional. SENTENCIA T-188 DE 1993. MP
“Artículo 13 … los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las
culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las
tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.”
Artículo 14. 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad
y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos
apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a
las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los
pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las
tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección
efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico
nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos
interesados”. CONVENIO169 DE LA OIT. Antes citado.
57
27
La Carta Constitucional en desarrollo del principio de diversidad étnica y cultural
dispone en su artículo 63 que las tierras comunales de los grupos étnicos y las
tierras de resguardos son imprescriptibles, inenajenables e inembargables58. Es
decir la Constitución protege de manera especial los aspectos colectivos del
territorio de los grupos étnicos. Es de señalar que la propiedad colectiva de los
grupos étnicos, de la misma manera que la propiedad privada, está dotada de
una función social y ecológica que implica obligaciones.
Es necesario tener en cuenta que el tratamiento legal de los territorios étnicos
es diferente según el grupo de de que se trate, veamos:
a. El alcance de la definición de territorio para los grupos étnicos:
- Pueblos indígenas: Los resguardos de los pueblos indígenas son
imprescriptibles, inenajenables e inembargables59. La situación de los derechos
territoriales de los pueblos indígenas es muy variada, depende de las
condiciones socio-geográficas de cada uno de los 82 pueblos indígenas
reconocidos. Si bien, aproximadamente el 30% del territorio colombiano está
titulado como resguardo, el ejercicio real del domino de las comunidades sobre
estos territorios en muchos casos no se da o está en riesgo. Los principales
factores que afectan negativamente el derecho al territorio de los pueblos
indígenas son: el impacto del conflicto armado, la insuficiencia o no titulación de
tierras, la presencia de cultivos ilícitos y los mega-proyectos.
Adicionalmente los territorios indígenas tienen vocación de Entidades
Territoriales Indígenas: El artículo 329 de la Constitución Política señala que:
“La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a
lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación
58
ARTICULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Inalienables Se dice de aquel bien que está por fuera del mercado de
tierras y no puede ser enajenado ni transferido a ningún título. Imprescriptibles Es
decir, el derecho de propiedad sobre el bien no es susceptible de extinción por el paso
del tiempo. Inembargables Significa que sobre estos bienes no procede el embargo
que es una figura del Derecho procesal consistente en la ocupación e intervención
judicial de determinados bienes, hecha por mandamiento de juez competente, bien por
razón de delito o bien con la finalidad de sujetarlos al cumplimiento de las
responsabilidades derivadas del impago de deudas o de otra obligación de índole
económica.
59
La ley 70 de 1993, en desarrollo del artículo 55 transitorio de la Constitución le
otorgó el carácter de tierras colectivas, en los términos del artículo 63 de la Carta, a las
tierras de las comunidades negras ubicadas en la Cuenca y Ríos del Pacífico.
28
se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las
comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial”. La ley aún no ha regulado las Entidades Territoriales Indígenas, en
el momento en que éstas sean conformadas, los territorios indígenas además
ser colectivos se equipararán a las otras entidades territoriales del país.
- Comunidades afro-descendientes: Al igual que los resguardos, las tierras
tituladas a las comunidades negras de la Cuenca y Ríos del Pacífico, son
imprescriptibles, inenajenables e inembargables60. La titulación colectiva de
tierras a las comunidades afro-descendientes inició con la expedición de la ley
70 de 1993. De manera simultánea al progreso de la titulación de tierras, el
conflicto armado escaló su arremetida en contra de las comunidades negras del
Pacífico, especialmente los Consejos Comunitarios de Jiguamiandó y las
familias de Curvaradó. Quienes han sido víctimas de desplazamientos forzados,
masacres, desapariciones forzadas, etc. Estas comunidades actualmente son
beneficiarias de medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos61. El conflicto armado que se vive en los territorios de
las comunidades afrodescendientes se da en el marco de intereses económicos
que buscan el control territorial sobre el corredor geográfico del Darién
colombiano y de mega-proyectos relacionados con el cultivo de palma africana
y la explotación ilegal de madera.
- El pueblo raizal: Como se señaló anteriormente, este pueblo está ubicado en
San Andrés, Providencia y los demás islotes e islas del Archipiélago. La
Constitución busca proteger el territorio del pueblo raizal a través de medidas
especiales que controlen la densidad, limiten los derechos de circulación y
residencia, regulen el uso del suelo y sometan a condiciones especiales “la
enajenación de bienes” del Archipiélago. Ello por cuanto la fuerte inmigración
que se ha dado hacia el Archipiélago ha traído como consecuencia que el
pueblo raizal sea actualmente minoría, situación que pone en peligro su
subsistencia como pueblo diferenciado.
Es decir, el estatuto jurídico especial de San Andrés busca proteger al pueblo
raizal, la propiedad del pueblo raizal no es tratada como propiedad colectiva, la
propiedad de los integrantes del pueblo raizal es concebida en términos de
60
La ley 70 de 1993, en desarrollo del artículo 55 transitorio de la Constitución le
otorgó el carácter de tierras colectivas, en los términos del artículo 63 de la Carta, a las
tierras de las comunidades negras ubicadas en la Cuenca y Ríos del Pacífico.
61
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Resoluciones de 6 de marzo de
2003 y de 17 de noviembre de 2004, a favor de todos los miembros del Consejo
Comunitario del Jiguamiandó y las familias del Curbaradó.
29
propiedad privada62. Al respecto, el decreto 1811 de 2003 que regula el acceso
a la vivienda de interés social en el Archipiélago, establece que la población
nativa o raizal será beneficiaria de éste programa y de sus subsidios, definiendo
que las postulaciones serán de carácter colectivo y que sólo podrá postular esta
población. Además determina que la vivienda de interés social debe respetar la
tradición arquitectónica de éste pueblo. De esta manera se busca promover la
agrupación del pueblo raizal, evitando su dispersión que eventualmente puede
llevar a la desaparición de su identidad cultural.
- El pueblo rom: aunque es tradicionalmente nómada, en los estudios que se
refieren a los Rom de Colombia demuestran que su habitual itinerancia se ha
adaptado a las nuevas realidades, sin que pueda afirmarse que se ha
transformado en sedentario, se afirma que actualmente son semi-nómadas63.
Dado su reciente reconocimiento, no existe en la legislación un desarrollo
específico destinado a la protección del derecho al territorio del pueblo Rom.
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT señala que los gobiernos deberán
prestar atención a los derechos territoriales de los pueblos nómadas y/o de
agricultores itinerantes. El pueblo Rom es uno de los sectores de la población
marginados, por ello, varios de sus integrantes no tienen acceso a ningún tipo
de propiedad (programas de acceso a vivienda de interés social). En la
perspectiva de mantenimiento de la identidad Etnica y cultural se requiere que
el Estado diseñe políticas afirmativas de manera tal que se garantice la
protección de las diversas Kumpanías existentes en el país, necesarias para el
mantenimiento y reproducción cultural de los rom de Colombia.
En este contexto, la protección legal de los territorios de los pueblos indígenas y
comunidades afrodescendientes no ha garantizado de manera real el derecho a
62
El artículo 310 de la Constitución Política dispone: El Departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas
en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales
que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios,
financiera y de fomento económico establezca el legislador.
Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá
limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la
densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales
la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago.
Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la Asamblea
Departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de
San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una
participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas”.
63
Comisión de Derechos Humanos. E/CN.4/2005/88/Add.2. INFORME DEL RELATOR
ESPECIAL SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES DE LOS INDÍGENAS. Op. Cit.
30
la propiedad colectiva de estos grupos étnicos. Tal como lo expuso el Relator
Especial de la Naciones Unidas para las cuestiones indígenas: “… es motivo
de preocupación que las comunidades indígenas aún teniendo legalmente la
posesión de los resguardos no están en posición de poder proteger
adecuadamente sus territorios de invasiones o apropiaciones ilegales ni de
ejercer efectivamente su derecho de determinar los usos que se den a las
tierras, sobre todo cuando hay fuertes intereses económicos foráneos que
disputan el control de las mismas64.” Ambos grupos étnicos han sido víctimas
impotentes del impacto ambiental negativo que sobre su territorio tienen las
situaciones descritas, lo cual lleva a la pérdida de un ecosistema estratégico
para la subsistencia no sólo de los grupos étnicos sino de la sociedad
colombiana.
b. Derechos territoriales y protección del medio ambiente: El principio 22 de
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, señala: “Las
poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades
locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio
ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas
tradicionales”
Los pueblos indígenas, las comunidades afro-descendientes de la Cuenca del
Pacífico y el pueblo raizal han sido considerados “guardianes de la naturaleza”,
pues su conocimiento tradicional ha permitido la conservación de los diferentes
ecosistemas en que habitan.
El algunos casos se da el traslape o superposición de territorios de grupos
étnicos con áreas de parques naturales. Esto no contradice el derecho de
propiedad colectiva de los grupos étnicos, pues la misma como se indicó
anteriormente tiene una función social y ecológica. Sin embargo, se hace
necesario establecer claros mecanismos de coordinación entre las autoridades
de los grupos étnicos y las autoridades ambientales. Estas últimas no pueden
desconocer la propiedad colectiva que sobre algunas áreas de los parques
nacionales ostentan los grupos étnicos.
c. Límites a la protección de los derechos territoriales de carácter
colectivos de los grupos étnicos: La Corte Constitucional en sentencia T-405
de 199365 estableció como límite al derecho de propiedad colectiva de las
64
Comisión de Derechos Humanos. E/CN.4/2005/88/Add.2. INFORME DEL RELATOR
ESPECIAL SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES DE LOS INDÍGENAS. Op. Cit.
65
Corte Constitucional. SENTENCIA T-405 DE 1993 MP: Hernando Herrera Vergara.
Bogotá, 1993.
31
comunidades indígenas manifestaciones concretas, no generales y abstractas,
de la seguridad nacional. La sentencia revisó el caso de las comunidades
indígenas huitoto y muinane que solicitaban se les amparan sus derechos
fundamentales a la existencia como pueblos indígenas, el derecho a la
integridad cultural, social y económica y el derecho a la autonomía por las
labores de instalación de bases militares y de un radar al interior de los predios
del Resguardo de Monochoa, propiedad colectiva de estos grupos étnicos. La
Corte en esa oportunidad expresó:
“Según lo anterior, si bien se trata de dos intereses colectivos, es evidente que
desde el punto de vista del derecho en el que se funda cada interés, las
pretensiones del Estado colombiano poseen un mayor peso que las de la
Comunidad Indígena del Medio Amazonas, sin desconocer en ningún momento
la importancia de sus intereses. Mientras que su interés se funda en el derecho
de propiedad y al mantenimiento de su integridad étnica y cultural, el interés de
todo el pueblo colombiano y en concreto del Estado está respaldado y
fundamentado en el derecho a la soberanía nacional y en la necesaria
conservación del orden público y la garantía fundamental de la seguridad de los
habitantes del territorio colombiano en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades”.
Resulta claro entonces que, la Política de control preventivo de la PGN en
relación con la protección de los derechos territoriales de los grupos étnicos
esta estrechamente relacionada con la prevención de los impactos del conflicto
armado. Igualmente, las líneas de acción de la política se han construido a
partir de las particularidades de cada uno de los grupos étnicos existentes en el
país y su papel en la conservación del medio ambiente.
Principios y pautas de actuación institucional:
¾ La PGN vigilara que los grupos étnicos puedan ejercer eficazmente sus
derechos sobre los territorios que les sean adjudicados por el Estado.
¾ La PGN verificará que los grupos étnicos puedan acceder al uso de los
recursos naturales existentes en sus territorios, conforme a las
disposiciones
contenidas
en
los
convenios
internacionales,
particularmente a lo previsto en el Convenio 169 de la OIT.
¾ La PGN intervendrá ante las autoridades a fin de garantizar que los
grupos étnicos sean dotados de tierras adecuadas conforme a sus
necesidades y practicas tradicionales.
¾ La PGN velará por que los grupos étnicos le den el uso adecuado a las
tierras que les sean adjudicadas.
¾ La PGN velará porque las políticas públicas garanticen el respeto de los
32
territorios étnicos afectados por el conflicto. En ese sentido realizará el
seguimiento a las medidas de recuperación implementadas.
¾ La PGN dará seguimiento al cumplimiento de las medidas de protección
de los territorios de los grupos étnicos ordenadas por los Organismos
Internacionales de protección de los derechos humanos.
5. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO A LA
AUTONOMIA DE LOS GRUPOS ETNICOS:
El derecho a la autonomía de los grupos étnicos es el derecho del grupo a
regirse según sus usos y costumbres. Este derecho se deriva de la política de
reconocimiento del Estado a grupos diferenciados que existen en su interior. Es
necesario resaltar que esta noción no es equiparable al concepto de soberanía
cuya titularidad corresponde a los Estados independientes, por ello, la
autonomía se expresa en relación con el Estado colombiano que reconoce al
grupo étnico.
En ese sentido: “La autonomía para los grupos étnicos es la expresión del
principio constitucional de la unidad en la diversidad, de la caracterización de la
nación colombiana como una nación pluriétnica y multicultural, la coexistencia
de diversidad de pueblos, culturas, lenguas, sistemas de gobierno, de
organización social, sistemas jurídicos, etc. El reconocimiento y respeto por las
diferencias, por la diversidad étnica y cultural que caracteriza a nuestra nación,
constituye una base fundamental para la paz y la gobernabilidad del país66”.
El derecho a la autonomía es necesario para la reproducción étnica y cultural de
los grupos étnicos, la plena realización de este derecho permite que el grupo
étnico no sea asimilado a la sociedad mayoritaria, por ello, este derecho
además de ser colectivo es un derecho fundamental. El derecho a la autonomía
tiene dos componentes básicos: el reconocimiento a las formas propias de
gobierno y la protección a los usos y costumbres comunitarios. El Estado
colombiano reconoce diferentes grados de autonomía según el grupo de que se
trate.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede establecerse el
siguiente marco para el ejercicio de la autonomía de los grupos étnicos67:
66
PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS ÉTNICOS,
Op. Cit.
Estos criterios se han definido siguiendo la metodología utilizada por Esther Sánchez
Botero para la determinación de las reglas del ejercicio de la jurisdicción especial
indígena. El esfuerzo realizado en este documento pretende completar el mencionado
análisis sintetizando las normas de autonomía aplicables a los cuatro grupos étnicos
67
33
•
•
•
•
•
•
•
A mayor conservación de usos y costumbres mayor autonomía68: La
protección constitucional a este derecho es mayor, cuanto más el grupo
ha preservado su identidad étnica y cultural.
Los derechos fundamentales constitucionales establecen el mínimo
obligatorio de convivencia para todos los particulares.
En caso de conflicto entre dos derechos de igual jerarquía, se aplicará la
medida menos gravosa para la autonomía de los grupos étnicos.
El derecho a la autonomía del grupo protege el aspecto colectivo del
derecho orientado a su supervivencia étnica y cultural y el aspecto
individual de sus integrantes, que les permite vivir de conformidad con
los usos y costumbres del grupo al cual pertenecen. En especial
protegen a los individuos contra la discriminación de la sociedad
mayoritaria.
El derecho a la autonomía del grupo está limitado por el respeto a los
derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política.
El derecho a la autonomía está ligada a la noción de territorialidad del
grupo étnico.
Los individuos de los grupos étnicos tienen derecho a invocar la
protección de sus derechos fundamentales cuando crean que el grupo se
los ha vulnerado69.
La protección del derecho a la autonomía de los grupos étnicos comprende la
garantía de las normas comunitarias que regulan la convivencia: el rol de las
autoridades propias (familia extensa, consejos de ancianos, autoridades
tradicionales, etc); las formas propias de resolución de conflictos internos, la
forma de contraer alianzas matrimoniales, las fechas sagradas, etc.
- El derecho a la autonomía de los pueblos indígenas: La Constitución
Política le otorga un mayor grado de autonomía a los pueblos indígenas, que
aquella que le concede a los demás grupos étnicos reconocidos por el Estado
reconocidos por el Estado Colombiano. Ver al respecto: Sanchez. Esther. POLÍTICA DE
RECONOCIMIENTO A LA DIVERSIDAD ÉTNICA Y CULTURAL Y DE PROTECCIÓN AL MENOR.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia. ICBF. Tomo III. Biblioteca
Básica: Programa de construcción de entendimiento Intercultural. Bogotá, 2002. Pg. 50
y siguientes.
68
Este criterio ha sido cuestionado por los especialistas en el tema, puesto que
presupone el concepto de cultura como inmutable, los grupos étnicos en constante
evolución pueden apropiar prácticas y transformarse, sin que por ello pierdan su
carácter de grupos étnicos.
69
Este punto se ha tratado especialmente con la libertad del individuo para pertenecer
o no a determinado grupo étnico, o para decidir si profesa o no las espiritualidad del
grupo.
34
colombiano. Así el artículo 33070 consagra de manera expresa sus formas de
gobierno propio, asignándoles funciones derivadas del ejercicio de dicho
gobierno y, el artículo 24671 señala que las autoridades los pueblos indígenas
podrán administrar justicia, estableciendo de esta manera la jurisdicción
especial indígena. .
a. Las autoridades indígenas son autoridades públicas: Como se
anotó anteriormente los territorios indígenas tienen vocación de
Entidades Territoriales y por ello, el artículo 330 reconoce a las
autoridades indígenas funciones que son propias de autoridades
administrativas. Así la autonomía de los pueblos indígenas además del
respeto por los usos y costumbres incluye su reconocimiento como
autoridad administrativa, por ello, las autoridades indígenas son
autoridades públicas de carácter especial.
El reconocimiento dado por la Constitución a las autoridades de los
pueblos indígenas genera obligaciones para las mismas: es así como el
artículo 25 de la ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, establece
que los indígenas que administren recursos del Estado pueden ser
investigados disciplinariamente por la PGN de conformidad con lo
establecido en dicho código. La Corte Constitucional en la sentencia C70
El artículo 330 de la Constitución dispone: De conformidad con la Constitución y las
leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las
siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y
poblamiento de sus territorios.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social
dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida
ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes
comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de
acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a
las cuales se integren; y
9. Las que les señalen la Constitución y la ley.
71
El artículo Artículo 246 de la Constitución Política señala: “Las autoridades de los
pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no
sean contrarios a la Constitución y las leyes de la República. La ley establecerá las
formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.”
35
127 de 2003, declaró exequible dicha disposición, condicionando su
aplicación a que el Estado adelante una capacitación sobre la
administración de estos recursos a cargo del Estado.
b. Las autoridades indígenas son autoridades jurisdiccionales: Esto
significa que:
“(.. sic)
•
“El que se entienda la jurisdicción especial indígena como un derecho
de los pueblos indígenas tiene dos consecuencias jurídicas:
1. Cuando el derecho es ejercido, las decisiones tienen igual
valor jurídico al de las decisiones de los jueces ordinarios
frente al Estado colombiano.
2. Cuando el derecho no se ejerce, no puede entenderse que ha
ocurrido una denegación de justicia, debido a su carácter
potestativo.
•
La jurisdicción indígena comprende, al igual que la jurisdicción del
Estado, los poderes de la notio, la iudicium y el imperium.
•
La jurisdicción especial indígena debe ser entendida dentro de la
especificidad cultural de cada pueblo indígena. El derecho a
administrar justicia de cada pueblo indígena está acompañado del
reconocimiento de las normas y procedimientos de cada pueblo
indígena.
•
La notio en el caso de los pueblos indígenas está delimitada por dos
factores: el territorial y el de pertenencia étnica.
1. Factor territorial: Las autoridades de cada pueblo indígena
pueden conocer de los hechos ocurridos dentro del resguardo
de su pueblo y dentro del territorio habitualmente ocupado por
su pueblo.
2. Factor de pertenencia étnica: supone tener en cuenta la
pertenencia étnica de los individuos involucrados en el conflicto
y los intereses en juego.
a. Si todos los intereses y todos los individuos en juego
son los de un pueblo indígena y los hechos ocurren en
el territorio de ese pueblo, la jurisdicción se radica en las
autoridades del pueblo indígena en cuestión.
b. Si los involucrados son un indígena y un no indígena la
jurisdicción depende de:
36
I. Los hechos estén regulados o no en ambos
ordenamientos.
II. El grado de conocimiento que tengan los
individuos involucrados de las prácticas de la
comunidad en la que ocurrieron los hechos.
•
La facultad de la iudicium, esto es, la facultad misma de decidir un
caso, está también limitada. En todos los casos el límite lo constituye
los derechos fundamentales constitucionales. Pero, dependiendo del
grado de asimilación o conservación, el límite es el núcleo intangible
de estos derechos o la totalidad de garantías que acompañan a cada
derecho.
•
El imperium tiene como límite los derechos a la vida y la prohibición
de la tortura, la esclavitud y los tratos crueles, inhumanos y
degradantes. Sus principales límites, no obstante, son fácticos72”.
En ese sentido, el control preventivo de la PGN en relación con la protección del
derecho a la autonomía de los grupos étnicos tiene en cuenta los diferentes
grados de reconocimiento de este derecho y se orienta al seguimiento de las
políticas públicas que regulan su ejercicio.
Principios y pautas de actuación institucional:
¾ La PGN velará que el Estado promueva y materialice el derecho
constitucional de los grupos étnicos a ejercer su autonomía
administrativa, política y su identidad cultural.
¾ La PGN estimulará el reconocimiento y respeto de las autoridades de los
pueblos indígenas como autoridades publicas de carácter especial.
¾ La PGN demandará del Estado el reconocimiento de las formas de
control social ejercidas por los grupos étnicos, siempre y cuando se
ajusten a lo dispuesto en la Constitución Política y los tratados
internacionales de protección de los derechos humanos.
¾ La PGN requerirá del Estado la adopción de medidas orientadas a
establecer mecanismos de coordinación entre las formas de justicia
propia y el sistema judicial nacional
¾ La PGN propiciará espacios de interrelación entre las autoridades del
Estado y las autoridades tradicionales de los grupos étnicos para
72
Sanchez, Esther y Jaramillo, Isabel Cristina. LA JURISDICCIÓN ESPECIAL INDÍGENA.
Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público. Bogotá,
febrero de 2000. Páginas 144 y sgtes.
37
armonizar el ejercicio de sus competencias.
6. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO A LA
PARTICIPACION DE LOS GRUPOS ETNICOS:
El artículo 1 de la Constitución Política señala que el Estado colombiano es un
Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista, en
consecuencia consagra como uno de sus fines esenciales la promoción de la
participación de todos en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la nación colombiana73. En consecuencia, la Constitución establece nuevas
formas de participación ciudadana y los mecanismos para su protección: la
acción de tutela, las acciones populares y de grupo, el derecho de petición, las
veedurías ciudadanas.
Tratándose de los grupos étnicos, el derecho colectivo a participar en los
asuntos que los afectan adquiere el carácter de fundamental, puesto que se
encuentra en relación directa con el mantenimiento de la identidad étnica y
cultural de los mismos. Los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT
establecen la obligación de los gobiernos de garantizar el derecho a la
participación de los pueblos indígenas y tribales en las instituciones legislativos
y administrativas.
El mencionado convenio establece un mecanismo específico de participación
de los grupos étnicos: la consulta previa, la cual está prevista para los
siguientes casos:
•
•
•
•
73
Previamente a la expedición de medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarlos directamente
Cada vez que sea necesario trasladar a las comunidades indígenas y
tribales de sus tierras tradicionales a otro lugar; y
Antes de diseñar y ejecutar programas de formación profesional dirigidos a
los referidos pueblos.
Antes de emprender cualquier actividad de exploración o explotación de
minerales y/u otros recursos naturales que se encuentren en las tierras de
dichos pueblos. En concordancia con esta norma, el artículo 8 del Convenio
establece que se deben realizar los estudios de impacto socio-cultural, con
la participación de los pueblos interesados, a efectos de determinar “la
Artículo 2 de la Constitución Política.
38
incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio-ambiente” de los
proyectos de desarrollo. Dichos estudios deben servir de fundamento a la
decisión sobre la ejecución del respectivo proyecto.
El derecho a la participación de los grupos étnicos se expresa especialmente en
dos aspectos: la participación política y la participación administrativa. Ahora
bien, tal como se ha insistido a lo largo del presente documento, este derecho
tiene un alcance diferente según el grupo de que se trate.
a. Participación Política: El numeral 4 del artículo 176 de la Constitución
Política establece una circunscripción especial en la Cámara de
Representantes por medio de la cual se asegura la representación de los
grupos étnicos, de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el
exterior. Mediante esta circunscripción se pueden elegir hasta cinco
representantes. Igualmente, el artículo 176 de la Carta Magna establece la
circunscripción nacional indígena por medio de la cual se eligen dos senadores.
De esta manera, se consagra una política afirmativa, que permite a los grupos
étnicos, acceder a cargos de representación política cuyo acceso antes les
estaban vedados, por carecer de la maquinaria electoral necesaria para
hacerse elegir en estas Corporaciones.
Refiriéndose a estas normas la Corte Constitucional ha señalado: “Las
anteriores disposiciones constitucionales se erigen como un estatuto especial
relativo a la representación política indígena que protegen y reconocen la
diversidad étnica y cultural, además de promover los distintos valores culturales
de la nación y la participación de las diversas expresiones sociales. Este
estatuto se inscribe en un contexto en el que la propia Constitución establece,
en el ámbito del Congreso de la Republica, una excepción etnocultural a la
regla general de circunscripciones para corporaciones públicas 74”.
b. Participación administrativa: Con el objeto de hacer efectivo el derecho a
la participación administrativa de los pueblos indígenas y de las comunidades
afro-descendientes la legislación colombiana ha consagrado su presencia en
diferentes instancias administrativas del nivel nacional, regional y local. Es de
señalar que la representación especial del pueblo raizal se da especialmente en
instancias regionales y locales del Archipiélago de San Andrés y Providencia.
En contraste, no existen disposiciones específicas que prevean la
representación en instancias nacionales del pueblo Rom, su participación debe
realizarse a través de los mecanismos de participación previstos para todos los
colombianos.
74
Sentencia T-778-05, antes citada.
39
Es de destacar que para los pueblos indígenas se ha constituido la “Comisión
Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de concertación con
los pueblos y organizaciones indígenas” y la “Comisión de Derechos Humanos
de los Pueblos Indígenas75”. El artículo 45 de la ley 70 de 1993 creó la
Comisión Consultiva de Alto Nivel, integrada por representantes de las
diferentes comunidades afrodescendientes del país, instancia encargada de
realizar el seguimiento al cumplimiento de lo establecido en la mencionada ley.
La adecuada operatividad de estas instancias permitiría avanzar hacia el logro
de una efectiva participación de estos grupos en el diseño de las políticas y la
toma de decisiones administrativas que les conciernen.
c. El proceso de consulta previa a los grupos étnicos: La Corte
Constitucional ha avanzado en la interpretación de las disposiciones del
Convenio que se refieren a la consulta previa, a continuación se resumen las
principales líneas jurisprudencias pues ellas son necesarias, para el ejercicio
del control preventivo que debe realizar la PGN76. Igualmente el análisis se
ampliará al proceso de consulta a realizar a los otros grupos étnicos. Veamos:
•
El derecho a la participación es un derecho fundamental colectivo de los
grupos étnicos: La Corte Constitucional, en relación con los pueblos
indígenas y las comunidades afro-descendientes ha señalado que la
participación a través del mecanismo de consulta previa, adquiere la
connotación de derecho fundamental pues: “se erige en un instrumento
que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y
cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su
subsistencia como grupo social77”.
El argumento expuesto es aplicable a los diferentes grupos étnicos y a
los procesos de consulta previa que deben surtirse sobre diferentes
temas, pues la intervención del grupo en los aspectos contemplados en
el Convenio 169, permite que las políticas y proyectos que los
conciernen, previamente a su definición y ejecución, incluyan como
referente fundamental la concepción del mundo y las prioridades de los
grupos étnicos. De esta manera, a través de la consulta previa se
garantiza el derecho fundamental colectivo a la participación de los
75
Decretos 1397 y 1396 de 1996.
Este análisis se ha realizado con base en el artículo LA SENTENCIA SOBRE
FUMIGACIONES EN TERRITORIOS INDIGENAS DE LA AMAZONIA COLOMBIANA. Ensayo de
Interpretación. Duque Orrego, María Teresa. En Revista Kadoaro. Bogotá, septiembre
de 2004.
77
Corte Constitucional, SENTENCIA SU 037 DE 1997, MP: Antonio Barrera Carbonell,
Bogotá, 3 de febrero de 1997.
76
40
grupos étnicos, presupuesto necesario para la consolidación del Estado
plural y multicultural que proclama la Constitución Política.
•
Obligatoriedad de la Consulta Previa: La Corte estima que inicialmente el
parágrafo del artículo 330 de la Constitución Nacional establecía la
obligatoriedad de la Consulta Previa únicamente para la explotación de
recursos naturales en territorios indígenas; obligación que la ley 99 de
199378 extendió a las comunidades negras tradicionales (ubicadas en la
Cuenca y Ríos del Pacífico y los raizales de San Andrés y Providencia79).
Por lo tanto, dada la flexibilidad que tienen los gobiernos para dar
cumplimiento al contenido del convenio80, cuando se trate de medidas
administrativas o legislativas81 u otros proyectos que afecten a los
pueblos indígenas debe analizarse caso por caso si procede o no la
realización de la consulta previa con fundamento en los lineamientos
constitucionales y legales previstos para el efecto82.
Es así como la Corte consideró que la Ley Estatutaria de participación no
debía ser objeto de consulta; sin embargo, dados los eventuales
impactos del programa de erradicación de cultivos sobre la integridad
étnica y cultural de los pueblos indígenas de la Amazonía, el Gobierno
debió consultar este programa. Para los otros grupos étnicos, similar
conclusión se impone: debe analizarse caso por caso la procedencia de
la consulta previa sobre medidas administrativas y legislativas.
•
Las instancias legales y reglamentarias de participación contempladas
para los grupos étnicos y/o la utilización de los mecanismos generales de
participación ciudadana son espacios legítimos de consulta sobre las
medidas legislativas y administrativas: En ese sentido, la participación de
los representantes de los Grupos Etnicos en las instancias legislativas, la
representación de éstos en los Consejos Directivos de las diversas
entidades públicas, la interposición de derechos de petición, etc; son
maneras democráticas y plurales de participación, a través de las cuales,
los grupos étnicos pueden participar en estas decisiones.
78
Ver, artículo 76 de la ley 99 de 1993. La ley 99 de 1993 creó el Sistema Nacional
Ambiental.
79
La Corte Constitucional ha entendido que las comunidades afrodescendientes
tradicionales incluyen al pueblo raizal. Ver al respecto Sentencia C-169 de 2001, por
medio de la cual se analizó la constitucionalidad de la ley estatutaria de participación.
80
Artículo 34 del Convenio 169 de la OIT, antes referido.
81
Los artículos 6 y 15 del convenio 169 de la OIT establece la obligatoriedad de la
consulta previa para tales eventos.
82
Sentencia C 169-01 MP Carlos Gaviria Díaz. Ley estatutaria de participación.
41
Igualmente, la Corte señala como procedimiento válido de consulta la
discusión de temas en espacios de concertación específicos de los
grupos étnicos, así la Mesa Permanente de Concertación con los
Pueblos y Organizaciones Indígenas y la Comisión Consultiva de Alto
Nivel pueden servir de escenarios para realizar procesos de consulta
sobre las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar a
las comunidades indígenas, afrodescendientes y raizales.
•
Procedencia de la consulta previa sobre proyectos de exploración y/o
explotación en los territorios de los grupos étnicos: Como se anotó
anteriormente está prevista de manera expresa para los pueblos
indígenas y para las comunidades afrodescendientes y raizales.
Es de señalar que el proceso de Consulta Previa está previsto en el
Convenio 169 de la OIT, que establece su obligatoriedad en relación con
los “pueblos indígenas y tribales”, sin exclusión alguna. Como se ha
insistido, la definición de pueblos tribales es aplicable a las comunidades
afrodescendientes, raizales y al pueblo rom. Dado que el convenio hace
parte del Bloque de Constitucionalidad, la obligatoriedad del proceso de
consulta previa es también aplicable al pueblo Rom.
Ahora bien, las Kumpanías del pueblo Rom están ubicadas en centros
urbanos, razón por la cual es improbable que en sus territorios se
adelanten proyectos de exploración y/o explotación de recursos
naturales.
•
Procedimiento para la realización de la consulta previa sobre proyectos
de exploración y/o explotación en los territorios de los grupos étnicos:
Con base en el informe del Consejo de Administración de la OIT83 que
solicitó al Gobierno colombiano la modificación del decreto 1320 de 1998
por considerar que este no fue consultado y que su contenido no respeta
las disposiciones del convenio 169 de la OIT, la Corte de manera
reiterada, en casos concretos, ha ordenado la inaplicación del
procedimiento de consulta establecido en el decreto 1320 de 199884.
De esta manera, la Corte ha dejado sin aplicación, en algunas
situaciones específicas, la decisión del Consejo de Estado que desestimó
83
Informe que aprobó las recomendaciones de la Comisión de Expertos de ese
organismo.
84
Ver entre otras, sentencias SU 039 de 1997 (Caso U’wa), T 652-98 (Caso de la
Hidro-eléctrica Urrá), SU-383 de 2003 (Caso del programa de erradicación de cultivos
ilícitos).
42
la demanda de nulidad contra el mismo85. La Corte considera que un
buen espacio para determinar el procedimiento de Consulta previa es la
Mesa de Concertación Permanente con los Pueblos Indígenas.
•
Principios y objetivos de los procesos de consulta previa: Las consultas
deben realizarse de buena fe, de una manera apropiada a las
circunstancias y con miras a obtener una concertación. La consulta
previa pretende:
9 Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre el proyecto
y/o medida a adoptar y sobre los mecanismos, procedimientos y
actividades requeridos para ponerlos en ejecución.
9 Que la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera en
que la ejecución de los referidos proyectos puede afectar o
menoscabar “los elementos que constituyen la base de su
cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el
sustrato para su subsistencia como grupo humano con
características singulares86”.
9 Que la comunidad participe activamente en la decisión, para ello,
se debe: “Darle la oportunidad para que libremente y sin
interferencias extrañas pueda, mediante la convocatoria a sus
integrantes o representantes, valorar conscientemente las
ventajas y desventajas del proyecto para la comunidad y sus
miembros, y ser oída en relación con las inquietudes y
pretensiones concernientes a la defensa de sus intereses, y
pronunciarse sobre la viabilidad del mismo87”.
•
Ambito territorial de la Consulta: La consulta previa es un procedimiento
relacionado con la noción de territorio, por ello, es necesario determinar
la presencia de grupos étnicos en la zona que se realizará el proyecto
para establecer la procedencia de la misma. La Corte considera que la
concepción territorial de los pueblos indígenas no concuerda con la
visión de ordenamiento espacial que maneja el resto de la nación
colombiana. Por ello considera que para determinar el territorio objeto de
la consulta debe establecerse:
9 Dónde comienzan y dónde terminan los territorios.
9 Cuáles son los espacios indígenas propios y cuáles los
compartidos.
85
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 20 de
mayo de 1990, radicación 5091, CP. Juan Alberto Polo Figueroa.
86
SU 039 de 1997.
87
Idem.
43
9 En cuáles lugares no se da o no se ha dado presencia indígena.
•
Decisión: Las autoridades al tomar la decisión definitiva sobre el proyecto
y/o medida consultada deben ponderar los intereses generales en
conflicto, es decir, los objetivos del proyecto y/o medida con la protección
de la diversidad étnica y cultural.
Si al final del proceso de consulta previa no hay consenso las
autoridades deben tomar la decisión. Los pueblos indígenas no tienen
derecho de veto sobre las medidas objeto de consulta. La consulta previa
es la oportunidad para que los pueblos indígenas expongan las
consideraciones que el programa debe tener en cuenta para que respete
el derecho a la integridad étnica y cultural y la autonomía de los pueblos
indígenas.
En la adopción de las medidas se deben ponderar:
9 La protección de los derechos amparados.
9 La garantía de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas
y otras poblaciones, entre ellos, la vida, la integridad personal y
cultural, el libre desarrollo de la personalidad, la seguridad, la salud.
9 Las propuestas que los pueblos indígenas presenten.
9 El interés general de la nación.
9 La potestad del Estado para definir y aplicar los planes y programas
de desarrollo y las políticas públicas.
9 La decisión de las autoridades tiene un límite: no pueden decidir
sobre las prioridades de los pueblos indígenas en sus procesos de
desarrollo pues esta decisión les corresponde de manera exclusiva a
los mencionados pueblos.
Principios y líneas de actuación institucional:
¾ La PGN vigilara que el Estado garantice la participación política y
administrativa de los grupos étnicos en las instancias que conforman su
estructura.
¾ La PGN propiciara la implementación de instancias y espacios de
concertación entre el Estado y los grupos étnicos para la adopción de
medidas que puedan afectarlos.
¾ La PGN estimulará prácticas que permitan mejorar el relacionamiento
entre los grupos étnicos y las instancias gubernamentales, que viabilicen
acuerdos para la ejecución de proyectos y actividades de interés
44
general.
¾ La PGN, en el ámbito del control preventivo, a solicitud de los
interesados, eventualmente prestará asesoría técnica y buenos oficios
para la resolución de los conflictos que se susciten entre grupos étnicos
e instituciones del Estado.
¾ La PGN vigilará el estricto cumplimiento de las previsiones contenidas
en tratados internacionales, para el efectivo ejercicio del derecho
fundamental a la consulta previa reconocido a los grupos étnicos.
7. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO AL
DESARROLLO PROPIO DE LOS GRUPOS ETNICOS:
El artículo 7 del convenio 169 de la OIT establece el derecho de los pueblos
indígenas y tribales a:
"1. decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de
desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán
participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y
programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de
salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y
cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico
global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de
desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que
promuevan dicho mejoramiento.
(…sic)
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los
pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los
territorios que habitan”.
El contenido de este artículo expresa aquello que la doctrina especializada ha
denominado el derecho colectivo al desarrollo propio de los grupos étnicos, el
cual adquiere carácter fundamental pues su garantía permite la efectiva
realización del principio de diversidad étnica y cultural. Este derecho consagra
la obligación a cargo del Estado de asegurar: “la disponibilidad de los recursos
45
suficientes así como despliegue un conjunto de medidas, tareas y actuaciones
orientadas a garantizar las condiciones de posibilidad para que este derecho se
realice en la práctica88”.
El derecho al desarrollo propio está relacionado con la prospección de futuro
que cada cultura se plantea a sí misma. En este sentido los planes y programas
formulados por los pueblos desde su propia perspectiva cultural, constituyen
elementos de la construcción y adecuación intercultural que el desarrollo
nacional requiere; involucra: el sentido émico, intracultural e ineludible a que se
debe apelar en la búsqueda de ejes de desarrollo que convoquen a una nación
multiétnica y pluricultural89”.
Por ello, configura la dimensión objetiva de los derechos fundamentales de
carácter colectivo de los grupos étnicos, tal como lo señaló la Corte
Constitucional: “Que los derechos constitucionales fundamentales se consignen
en documentos jurídicos significa un gran paso en orden a obtener su
cumplimiento, pero no es suficiente. Es preciso el despliegue de todo un
conjunto de medidas, tareas y actuaciones por parte del Estado – tanto en el
nivel nacional como en el territorial - orientadas a garantizar la plena efectividad
de estos derechos en la práctica90”.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional91, puede afirmarse que:
•
•
•
El derecho al desarrollo propio de los grupos étnicos es condición
necesaria para la verdadera realización del principio de diversidad étnica
y cultural.
Este derecho pone en evidencia la estrecha conexión entre los derechos
políticos y civiles, los derechos sociales económicos y culturales y los
derechos colectivos de los grupos étnicos.
El derecho al desarrollo propio implica una obligación de hacer a cargo
del Estado; no es un simple derecho programático, es un derecho
realidad que se expresa en el diseño y ejecución de políticas públicas, de
manera tal que el Estado debe garantizar de manera efectiva los
derechos básicos de los grupos étnicos: derechos al agua potable, a la
salud, a la vivienda digna, a la educación, al trabajo, etc.
88
Corte Constitucional. SENTENCIA T-704 DE 2006. Magistrado Ponente: Humberto
Sierra. Bogotá, 22 de agosto de 2006.
89
Santoyo, Gladys; Correa, Hernan y Luna, Miguel. HACIA EL RECONOCIMIENTO DE LOS
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS, Serie: Retos de la Nación Diversa 2. Dirección
General de Asuntos Indígenas – Ministerio del Interior 1998.
90
Idem.
91
Ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias T-007 de 1995, SU-039 de 1997 y
T-652 de 1998.
46
•
•
•
•
•
Ello implica la adopción de medidas de discriminación positiva que
garanticen la igualdad material de los grupos étnicos, en el entendido de
que no se trata de imponer un concepto de bienestar dominante, se
busca apoyar a los grupos étnicos en la realización de su propio proyecto
de futuro.
Las omisiones del Estado en relación con la garantía de este derecho
pueden expresar una discriminación originada en su pertenencia étnica y
poner en peligro de desaparición al grupo étnico que sufre dicha
discriminación92, se estaría en esa eventualidad ante un verdadero
etnocidio.
Para su plena realización el derecho al desarrollo propio requiere del
fortalecimiento del derecho a la participación de los grupos étnicos.
En virtud de los principios de solidaridad, complementariedad y
subsidiaridad que regulan la organización administrativa y territorial del
Estado, todos los niveles y entidades de la administración pública deben
contribuir a garantizar el derecho al desarrollo propio de los grupos
étnicos.
Dada la exclusión histórica de los grupos étnicos, en muchos casos, será
necesario que el Estado implemente programas de capacitación que les
permitan acceder y utilizar los recursos que éste pone a su disposición
para la realización de sus derechos básicos.
Es de señalar que los pueblos indígenas han avanzado en el diseño de sus
Planes de vida y las comunidades negras en la elaboración de sus “planes de
manejo”, estos: “Contribuyen también a dar coherencia a la acción institucional
de apoyo al desarrollo de las comunidades. De hecho, en diferentes regiones
del país se han hecho esfuerzos valiosos de planeación del ordenamiento
territorial, de planes de desarrollo local y de planes de vida para el caso
indígena. Tal experiencia debe hacerse extensiva a todos los pueblos indígenas
y comunidades afrocolombianas del país, con metodologías eminentemente
participativas que recojan el sentir y las aspiraciones no solo de sus dirigentes
sino de toda su gente. La ley orgánica de planeación, ley 152 del 94, exige a
todas las entidades territoriales tener sus propios planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial y es también sustento legal para los planes de vida de
los pueblos indígenas y los planes de manejo de las comunidades negras93”.
92
Se han realizado estudios que demuestran que la omisión de garantía por parte del
Estado esconde fenómenos de discriminación profunda hacia los grupos étnicos, esta
omisión pretende perpetuar su exclusión social e impedir su acceso al poder político.
Ver por ejemplo, el caso de la política del Estado en relación con el pueblo maya de
Guatemala, durante el periodo que duró el conflicto armado interno.
93
PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS ÉTNICOS, Op. Cit.
47
La realidad de los grupos étnicos es el resultado de la marginación social e
histórica que han sufrido, situación que ha repercutido negativamente en el
acceso a las oportunidades de desarrollo económico, social y cultural; de allí
que el tratamiento legal especial orientado a crear nuevas condiciones de vida,
tiende a instaurar la equidad social y consolidar la paz interna y, por lo mismo,
adquiere legitimidad constitucional94.
Una rápida mirada a los indicadores sociales de los grupos étnicos así lo revela.
Las políticas públicas han buscado atender la situación de marginalidad de los
grupos étnicos, es así como la ley 70 de 1993 y el documento CONPES 3310
de 2004 establecen políticas de diferenciación positiva para atender a la
población afrodescendiente; por su parte, el documento Conpes 3058/1998
establece la estrategia del gobierno nacional para apoyar el desarrollo del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, teniendo como
presupuesto la supervivencia étnica y cultural del pueblo raizal. El Estado
colombiano aún no ha desarrollado ninguna política para atender la exclusión
histórica del pueblo Rom de Colombia.
Es de señalar que el artículo 35695 de la Constitución Política establece la
participación de los resguardos indígenas en los ingresos corrientes de la
Nación. Igualmente la ley prevé que los resguardos indígenas serán
94
Ver al respecto, Calla Ortega,Ricardo. LA PERSPECTIVA DE LA DIVERSIDAD ÉTNICA EN
DERECHOS HUMANOS: ALGUNOS APORTES PARA UNA DISCUSIÓN URGENTE. Op. Cit.
95
El artículo 356 de la Constitución dispone: Salvo lo dispuesto por la Constitución, la
ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de
éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos
para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca
la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez
constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos
indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial
indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y
municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad
al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y
media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad,
la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los
gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios”.
48
beneficiarios de las regalías petroleras cuando se encuentren a no más de 5
kms del proyecto petrolero.
Principios y pautas de actuación institucional:
¾ La PGN realizará el seguimiento a las políticas públicas para verificar
que estas garanticen el acceso los derechos básicos de los grupos
étnicos. En este sentido, promoverá la adopción de medidas de
discriminación positiva.
¾ La PGN velará por al inclusión de los grupos étnicos en los planes y
programas de desarrollo adoptados por el Estado, consultando sus
aspiraciones y prioridades.
¾ La PGN demandará del Estado que genere las condiciones para que los
grupos étnicos, en ejercicio de su autonomía, diseñen y ejecuten sus
planes de vida conforme a sus particularidades y prioridades
¾ La PGN vigilará que las autoridades públicas cumplan con su obligación
de capacitar a los grupos étnicos en el manejo de los recursos que el
Estado les ofrece.
III. Líneas de acción para el ejercicio del control preventivo de la
Procuraduría General de la Nación a favor de
los derechos de los Grupos Étnicos
A continuación se exponen las líneas de acción de la PGN para el ejercicio del
control preventivo a favor de los grupos étnicos:
1. Estrategia Institucional para el ejercicio del control preventivo a favor
de los derechos de los grupos étnicos:
Esta estrategia esta orientada al logro de los objetivos institucionales del control
preventivo a favor de los derechos de los grupos étnicos. La definición de estas
líneas de acción es resultado de un largo proceso en el cual se analizaron
factores tales como: el conocimiento institucional, la experiencia acumulada de
la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos
Humanos y Asuntos Étnicos, los recursos disponibles, la facilidad para replicar
las actividades, y la posibilidad de lograr cobertura nacional.
49
a. Vigilancia y monitoreo constante de la situación.
La PGN realizará un seguimiento sistemático a la situación de los grupos
étnicos mediante tres tipos de acciones: solicitud periódica de información a las
autoridades competentes y análisis de dicha información; seguimiento, visitas
de verificación y humanitarias a asentamientos, situaciones y comunidades en
general; y seguimiento a la implementación de recomendaciones formuladas
por órganos internacionales sobre la situación de los derechos de los grupos
étnicos, lo cual detallará de manera específica la actuación institucional.
En segundo lugar, la conducción de visitas de seguimiento y verificación de
situaciones y actividades tales como consultas previas, fumigaciones,
comunidades con medidas de protección internacional (cautelares y
provisionales), problemas territoriales situaciones humanitarias que requieran
acompañamiento de la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia
de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. A través de la realización de visitas
regulares, razonablemente frecuentes y calificadas se adquiere un conocimiento
de la situación de efectividad de los derechos de los grupos étnicos. Toda visita
de seguimiento debe concluir en la transmisión formal de un informe, que
contenga un diagnóstico la situación actual, conclusiones analíticas sobre lo
observado, y recomendaciones para la superación de los problemas
detectados. La implementación de estas recomendaciones debe ser objeto de
un estricto seguimiento.
Finalmente, la PGN realizará el seguimiento al cumplimiento de las
recomendaciones internacionales en materia de derechos de los grupos
étnicos. Múltiples mecanismos especializados y órganos de los sistemas
internacionales de protección de derechos humanos han formulado
recomendaciones específicas sobre los derechos de grupos étnicos en
Colombia. El Grupo de Asuntos Étnicos coordinará con las distintas
dependencias de la entidad la verificación del cumplimiento de dichas medidas
por las autoridades ejecutivas. En algunos casos, entre ellos, cuando la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos dicte unas medidas cautelares
sobre grupos étnicos, se requerirá diseñar planes de seguimiento de manera
particular.
b. Atención a
estructurales.
comunicaciones,
análisis
sistémico
y
respuestas
En desarrollo de la función preventiva, la PGN recibe y tramita numerosas
comunicaciones que provienen de diferentes fuentes. Sin embargo, con el fin
de garantizar un impacto estructural, los casos recibidos deben ser
sistematizados y analizados para establecer líneas de intervención temáticas
50
que permitan tratar situaciones violatorias de los derechos humanos de manera
conjunta y estructural.
Esta línea de acción busca la articulación nacional de problemas que pueden
parecer aislados si sólo se examinan en el contexto de una comunidad o una
región. Mediante esta lectura integral de la atención individual de casos se
puede pasar de la atención coyuntural a la acción planificada de carácter
preventivo.
c. Investigación temática e incidencia en políticas públicas
Como línea de actuación complementaria al análisis de la observación directa
de la situación de los grupos étnicos, la PGN también acogerá una línea de
investigación académica sobre diferentes aspectos tanto jurídicos como
antropológicos de los grupos étnicos y el disfrute de los derechos humanos. Si
bien el trabajo se concentrará en dimensiones jurídicas, las investigaciones se
realizarán desde una óptica interdisciplinaria y estarán orientadas a ofrecer a
las autoridades competentes y a la opinión pública documentos técnicos de
trabajo que promuevan reformas y cambios concretos para fortalecer la
apropiación y aplicación efectiva de los derechos de los grupos étnicos. Los
temas de investigación se definirán sobre la base de los problemas más agudos
o más desconocidos y sobre las necesidades de cambios más urgentes.
Los insumos técnicos para dichas investigaciones serán la base del diagnóstico
institucional de la realidad nacional de los grupos étnicos, el derecho
constitucional, el derecho internacional de los derechos humanos, las relaciones
interculturales (aspectos antropológicos y sociológicos de entendimiento
intercultural) y el derecho comparado.
Todos los productos de investigación serán de conocimiento público y están
orientados a fortalecer el ejercicio de los derechos de los grupos étnicos y a
promover la realización del principio de diversidad étnica y cultural.
d. Información pública de los resultados del control preventivo:
La eficacia del ejercicio de control preventivo está condicionada a que la
autoridad respectiva considere de manera formal y oportuna los resultados de la
gestión institucional y conozca las recomendaciones que emite el órgano de
control para prevenir violaciones. En particular, todo ejercicio de vigilancia
realizado en situaciones determinadas, debe concluir con la formalización de
una comunicación a la autoridad respectiva. La consideración formal de los
resultados del control preventivo por parte de la autoridad competente es una
meta deseada de la actuación de la PGN. El seguimiento a este tipo de gestión
51
sólo es posible si se formalizan los resultados y las recomendaciones de la
gestión de control.
De acuerdo con la política institucional de comunicación pública, los resultados
del seguimiento al efectivo ejercicio de los derechos de los grupos étnicos y su
gestión preventiva, se darán a conocer de manera pública al conjunto de la
sociedad colombiana, incluyendo a los miembros de dichos grupos. En primer
lugar, se trata de una práctica de transparencia y rendición de cuentas de la
gestión institucional. En segundo lugar, es un método para informar a la opinión
pública sobre las situaciones que se presentan y las recomendaciones que se le
han formulado a la respectiva autoridad para contribuir a superarlas. Además de
que busca generar una incidencia favorable a la protección de los derechos
humanos de los grupos étnicos, este tipo de comunicación contribuye a superar
el desconocimiento generalizado sobre los grupos étnicos.
e. Seguimiento y promoción de acciones judiciales.
Dado el aporte que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dado a la
vigencia efectiva de los derechos fundamentales de los grupos étnicos, la
Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos, de acuerdo con los arreglos de coordinación intrainstitucional
que incluirán a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales,
propondrá al Procurador General de la Nación el análisis de aquellos casos en
que se considere pertinente que la entidad coadyuve la revisión de ciertas
sentencias de tutela que respondan a criterios de trascendencia, oportunidad,
gravedad o necesidad de unificar criterios jurisprudenciales.
El primer paso de este proceso debe cumplirse en el nivel regional y provincial.
Estas dependencias deberán efectuar un seguimiento a la actividad judicial en
su respectiva jurisdicción y reportar, de acuerdo con el procedimiento
establecido, casos que consideren cumplen con los criterios establecidos.
Puesto en conocimiento nacional el caso, este será debidamente estudiado y
evaluado para determinar si cumple con los criterios preestablecidos para ser
seleccionado como un caso que amerita la promoción de una acción.
Posteriormente, en coordinación con las respectivas delegaciones, incluyendo
la dependencia regional o provincial, se promoverá la acción ante la Corte
Constitucional.
De igual forma, la Delegada estudiará, a través del Grupo de Asuntos Étnicos,
la conveniencia de la presentación de acciones de inconstitucionalidad de
normas que afecten el disfrute de los derechos de los grupos étnicos, para que
a través del procedimiento intrainstitucional convenido estas demandas sea
presentadas.
f. Difusión y promoción de los derechos de los grupos étnicos.
52
Como parte de la actuación preventiva en materia de derechos de los grupos
étnicos, la PGN adelantará una gama reducida de actividades de difusión y
promoción.
La PGN continuará produciendo y difundiendo material informativo y práctico
sobre los derechos de los grupos étnicos y los recursos disponibles para hacer
valer estos derechos. En el desarrollo de su labor hasta la fecha, la PGN ha
constatado un desconocimiento general por parte de autoridades tanto a nivel
regional como nacional del gran abanico de derechos, desarrollo jurisprudencial
y alcances de convenios internacionales vigentes para la promoción y
protección de los grupos étnicos.
Como complemento a esta actividad de difusión y promoción, la PGN también
participará en programas informativos y de sensibilización en materia de
derechos humanos, función preventiva y régimen disciplinario dirigidos a
funcionarios que deban velar por los derechos de los grupos étnicos. Estas
actividades se continuarán realizando durante la ejecución de los proyectos en
los que se encuentre vinculada la PGN y particularmente el Grupo de Asuntos
Étnicos, al igual que en el momento en el que se presente la posibilidad de
participación de la PGN durante la ejecución de proyectos y esfuerzos
institucionales permitiendo un seguimiento a la gestión y no en actividades
aisladas sin fines programáticos.
g. Coordinación Interinstitucional:
La PGN procurará incidir sobre las distintas autoridades e instituciones que
tienen responsabilidades de diseño, ejecución o control y evaluación de las
políticas públicas relacionadas con grupos étnicos. A través de una
interlocución abierta y cordial con las diferentes autoridades se buscará
contribuir de manera efectiva a la garantía de los derechos de éstas
comunidades étnicas.
Ante las autoridades ejecutivas del nivel nacional se realizará un seguimiento a
las políticas públicas y a la implementación de normas, decretos y leyes
relacionados con los grupos étnicos. El Grupo de Asuntos Étnicos mantendrá
una permanente interlocución y realizará el seguimiento a la actuación y toma
de decisiones de las instituciones y entidades a nivel nacional que tengan como
tarea la implementación de políticas en torno a los derechos de los grupos
étnicos.
Frente a las autoridades legislativas se buscará incidir en los procesos de
iniciativas legislativas tales como el impulso a la reglamentación de la
Jurisdicción Especial Indígena prevista en la carta constitucional.
53
En relación con el poder judicial, la labor de seguimiento se concentrará sobre
la aplicación de la Jurisdicción Especial Indígena. Dada la función de
autoridades indígenas como autoridades públicas, se buscará sentar las bases
de un arreglo de coordinación interinstitucional con esta jurisdicción.
Para fortalecer los derechos de los grupos étnicos, también es necesario
profundizar la coordinación entre las entidades que conforman el Ministerio
Público, es decir, la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales. La
actuación conjunta o complementaria de con estas entidades busca maximizar
el impacto del seguimiento a los derechos de los grupos étnicos.
Un espacio importante de coordinación interinstitucional se da con las
autoridades departamentales y municipales. Así, la PGN propende por la
promoción de comisiones de vigilancia y seguimiento de los derechos de los
grupos étnicos para el fortalecimiento del trabajo conjunto de aplicación y
ejercicio efectivo de los derechos de los grupos étnicos.
Los organismos internacionales de derechos humanos han tenido un rol
importante en la promoción y defensa de los derechos de grupos étnicos así
como en el fortalecimiento de las entidades del Estado colombiano que trabajan
con éstas comunidades, por ello se promueve la coordinación y cooperación
interinstitucional entre éstos y la Procuraduría.
Igualmente la PGN promueve la interlocución con las organizaciones que
trabajan en materia étnica, de esta manera se avanza en la generación de
espacios de participación política que tendrán incidencia en el diseño de
políticas públicas a favor de los derechos de los grupos étnicos.
2. Estrategia institucional para el fortalecimiento del ejercicio del control
preventivo:
a. El logro de objetivos específicos:
Con el fin de optimizar el ejercicio del control preventivo, se han establecido
dos objetivos orientados a fortalecer el accionar de la Procuraduría Delegada
para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, Grupo de Asuntos Etnicos - como dependencia coordinadora de esta política, a
saber:
•
La política preventiva de la Procuraduría General de la Nación en
materia de derechos de los grupos étnicos se aplica de manera
uniforme en todo el territorio nacional y en todos los niveles
institucionales, mediante la adopción, de programas de difusión,
proyectos y actividades programadas.
54
•
La Procuraduría General de la Nación aplica en todo el territorio
nacional procedimientos de verificación estandarizados y
sistematizados para ejercer el control preventivo del respeto de los
derechos de los grupos étnicos.
b. Elaboración de una planeación estratégica y operativa para atender la
situación de derechos de los grupos étnicos a nivel nacional y territorial:
Este proceso de planeación en tanto que facilita el desempeño del mandato
constitucional de la Procuraduría en la protección de derechos, ayuda a
aumentar el impacto de su intervención y a garantizar el mecanismo de
rendición de cuentas. En ese sentido: “El propósito de la planeación estratégica
es el de ayudar a la organización a operar de una manera efectiva, dentro de un
ambiente complejo y dinámico afectado permanentemente por restricciones y
amenazas y que le permita capitalizar las oportunidades del medio ambiente.
Otros elementos que explican su propósito son los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
Establece los propósitos de la organización
Define e integra tareas directivas
Patrón de decisiones coherentes
Es una definición de la naturaleza de las contribuciones para los
participantes
Determina el camino para el logro de los lineamientos estratégicos
Medio para desarrollar competencias esenciales
Forma de adquirir recursos y capacidades96”.
El ejercicio de los derechos de los grupos étnicos se ha dado de manera
fragmentada evocando problemáticas y acontecimientos que surgen
circunstancialmente. Por lo tanto, es necesario aplicar los mecanismos y
herramientas de la planeación para que la protección de las comunidades y sus
derechos sea real. De esta manera, es necesario crear un plan de acción
efectivo que con las capacidades y recursos disponibles en la PGN, para
asegurar resultados y garantizar una rendición de cuentas de la entidad. Todas
las dependencias regionales y provinciales de la PGN deberán en el corto plazo
adoptar un marco de planeación estratégica y operativa, en función de la
realidad de los grupos étnicos de su respectiva jurisdicción.
c. La actuación integral de la Procuraduría General de la Nación frente a la
protección de los derechos de los grupos étnicos:
96
PGN. PROCESO DE DESPLIEGUE DEL PLAN ESTRATÉGICO DE LA PGN. Manual del
participante. Evolucionado, un camino para el futuro. Pag. 5. 2006.
55
Ello es especialmente importante dada la transversalidad de los asuntos
relacionados con los derechos de los grupos étnicos; por ello el ejercicio del
control preventivo en este tema, requiere de la articulación de las diferentes
funciones misionales y de las diferentes dependencias, tanto del nivel nacional
como territorial, de la institución.
Así las cosas, la prevención atraviesa todas las funciones de la Procuraduría; a
saber, la función preventiva como tal, la de intervención y la disciplinaria, en
donde “prevenir integralmente es evitar que algo suceda, vigilar que el
responsable adelante las acciones pertinentes para hacer efectiva la prevención
y, de ser el caso, sancionar a los responsables de lo sucedido97”
Debido a la cobertura nacional de la Procuraduría General de la Nación y la
presencia de diferentes grupos étnicos en todo el territorio nacional, la
implementación de la política debe propender por un afianzamiento en la
coordinación al interior de la entidad que garantice un buen manejo y
transmisión de la información y al mismo tiempo genere acciones coordinadas
tanto a nivel central como territorial. Así, los funcionarios de la Procuraduría
General de la Nación, en el desempeño de las labores preventivas, deben
actuar de manera armónica, con conceptos unificados a la hora de abordar
problemas relacionados con los grupos étnicos.
A continuación se destacan los focos de coordinación que deben adquirir un
sentido práctico, con el fin de reforzar el efecto preventivo de la actuación de la
PGN:
•
La competencia preventiva y la disciplinara deben armonizarse con el fin
de que se refuercen mutuamente. La actuación preventiva en temas
étnicos no anula ni limita el deber de investigar a fondo los casos de
presuntas violaciones de derechos humanos que acontezcan a estas
comunidades. En buena medida, la incidencia o disuasión que pretende
la función preventiva depende de la efectiva sanción disciplinara en los
casos que lo ameriten. Por su lado la función preventiva, puede ser de
utilidad para brindar elementos de contexto al desarrollo de la función
disciplinaria.
•
El Grupo de Asuntos Étnicos de la Procuraduría Delegada para la
Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, en
coordinación con la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales,
examinará la conveniencia de acudir a demandas de inconstitucionalidad
de normas que se refieren a derechos de los grupos étnicos o coadyuvar
97
SISTEMA INTEGRAL DE PREVENCIÓN. LA FUNCIÓN PREVENTIVA A CARGO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Op. cit. Pg. 20.
56
la solicitud de revisión de fallos de tutela. Así mismo se examinará la
viabilidad de otros recursos constitucionales de protección para promover
la vigencia de los derechos de los integrantes de los grupos étnicos.
•
El Grupo de Asuntos Étnicos coordinará su actuación con la
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en la
medida en que sea necesario abordar temas relacionados con el medioambiente, resguardos, territorios colectivos, fumigaciones y demás
situaciones que puedan afectar de alguna medida el disfrute de los
derechos fundamentales de los grupos étnicos.
•
Es necesario coordinar con la Procuraduría Delegada para el Ministerio
Público en Asuntos Penales, en relación con la verificación y el
seguimiento al ejercicio de la Jurisdicción Especial Indígena.
•
El Grupo de Asuntos Étnicos coordinará con la Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, la vigilancia y
seguimiento a las políticas públicas dirigidas a las comunidades étnicas
asentadas en el territorio nacional.
•
La coordinación del nivel nacional con el nivel regional y provincial debe
ser fortalecida. Por parte de la Delegada para la Prevención en Materia
de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, el Grupo de Asuntos Étnicos
servirá como impulsor y gestor de esta coordinación.
d. Diseño y aplicación de protocolos de actuación:
Es de resaltar que el proceso de seguimiento al ejercicio efectivo de los
derechos de los grupos étnicos implica la utilización de parámetros legales,
científicos, sociales y éticos para determinar el cumplimiento, alcance y goce de
estos derechos. Este proceso requiere un importante grado de preparación, que
incluye la definición de pautas que se utilizarán en el proceso de cotejar si la
realidad (observada) se ajusta al desarrollo del principio de diversidad étnica y
cultural expuesto en la Constitución98.
Los protocolos de actuación se diseñarán y se implementarán con el fin de
ejercer el control preventivo a favor de los derechos de los grupos étnicos, de
una manera sistemática en todo el territorio nacional, ello sin descuidar la
debida consideración de las realidades locales. De igual forma, los
procedimientos buscan optimizar el ejercicio del control preventivo con miras a
98
Ver, PGN. POLÍTICA PREVENTIVA DE LA PGN EN MATERIA DE DERECHOS DE LAS PERSONAS
PRIVADAS DE LIBERTAD.
57
generar un mayor impacto en las políticas públicas que regulan el ejercicio de
los derechos de los grupos étnicos.
A manera de ejemplo, en la fase inicial de la implementación de este método de
trabajo se prevé la adopción en el nivel nacional de los siguientes
procedimientos de seguimiento a la situación de los derechos de los grupos
étnicos:
•
Protocolo para la sistematización de la información: Orientado a que la
entidad tenga información actualizada sobre la situación de los grupos
étnicos en Colombia, situación de derechos humanos e indicadores que
permitan medir el disfrute de sus derechos económicos y sociales –
DESC-. Esto facilitará el seguimiento y la priorización de acciones de
control preventivo.
•
Procedimientos para el seguimiento a consultas previas: Con el fin de
orientar la actuación de los funcionarios de la entidad que deben realizar
el seguimiento a los Consulta Previa sobre la exploración y/o explotación
de recursos naturales en los territorios de los grupos étnicos.
•
Procedimiento para la interposición de recursos constitucionales: Con el
fin de orientar la promoción de los derechos de los grupos étnicos a
través de los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Como parte del modelo de seguimiento, también se diseñará una herramienta
de monitoreo del grado de aplicación de estos procedimientos.
Mediante la aplicación de los procedimientos, se consolidará un proceso de
sistematización de la información sobre el estado de los derechos de los grupos
étnicos y se promoverá la utilización de la información en función de los fines
estratégicos de la actuación preventiva de la PGN, esto es, incidir en las
políticas públicas relacionadas con los derechos de los grupos étnicos en
Colombia.
58
ANEXO No. 1
Artículos de la Constitución que desarrollan el principio de la diversidad
étnica y cultural
Artículo
7
8
10
13
19
63
68
70,
2
Texto
El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana.
Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación.
El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y
dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus
territorios. La enseñanza que se imparta en las comunidades con
tradiciones lingüísticas propias será bilingüe.
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan.
Se garantiza la libertad de cultos. Toda persona tiene derecho a
profesar libremente su religión y a difundirla en forma individual o
colectiva.
Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres
ante la ley.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una
formación que respete y desarrolle su identidad cultural.
inciso La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas
las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación,
la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la
Nación.
59
Artículo
Texto
El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del
72
Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá
los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos
de particulares y reglamentará los derechos especiales que
pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de
riqueza arqueológica.
80
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
96, inciso Son nacionales colombianos:
2, lit. c
2. c) Los miembros de los pueblos indígenas que comparten
territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad
según tratados públicos.
171
La Circunscripción Especial para la elección de senadores por las
comunidades indígenas se regirá por el sistema de cuociente
electoral.
Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a
integrar el Senado de la República, deberán haber ejercido un
cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber
sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará
mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por
el Ministro de Gobierno.
176, inc. La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar
4
la participación en la Cámara de Representantes de los grupos
étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes
en el exterior. Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta
cinco representantes.
246
Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con
sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley
establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial
con el sistema judicial nacional.
286
Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas.
La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
60
Artículo
287
329
330
Texto
regiones y provincias que se constituyan en los términos de la
Constitución y de la ley.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En
tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con
sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas,
previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.
La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades
con aquellas de las cuales formen parte.
PARÁGRAFO.— En el caso de un territorio indígena que
comprenda el territorio de dos o más departamentos, su
administración se hará por los consejos indígenas en coordinación
con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso
de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se
hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso
primero de este artículo.
De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios
indígenas estarán gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y
ejercerán las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del
suelo y poblamiento de sus territorios.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo
económico y social dentro de su territorio, en armonía con el
Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su
debida ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su
territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del
Gobierno Nacional.
61
Artículo
340
356
Texto
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las
demás entidades a las cuales se integren; y
9. Las que les señalen la Constitución y la ley.
La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas
se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica
de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten
respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.
Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El
Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la
discusión del Plan Nacional de Desarrollo.
Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el
Presidente de la República de listas que le presenten las
autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que
se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado
vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y
cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la
ley.
En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación,
según lo determine la ley.
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación
constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los
servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar
adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y
departamentos para efectos de la distribución del Sistema General
de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales
indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como
beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos
no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los
departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación
de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y
los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de
cobertura.
62
Artículo
357
Texto
Teniendo
en
cuenta
los
principios
de
solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en
los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos
en los servicios que sean señalados por la ley como de
competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General
de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, de
acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas
entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en
operación el Sistema General de Participaciones de éstas,
incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los
siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender,
reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa
y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y (sic)
urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza
relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación
de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se distribuirán por sectores
que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y
educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición
del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
El monto del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente
en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que
hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro
(4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del
presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes
de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los
tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter
permanente.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta,
de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar
libremente, para inversión y otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho
(28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
63
Artículo
Texto
Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para
educación y salud.
64