UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO LA DESCONCENTRACION EN LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL -LEY 7852- Trabajo final de investigación aplicada sometida a consideración de la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Derecho para Optar por el grado de Magíster en Derecho Público ALEJANDRA VENEGAS SOLANO Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, Costa Rica 2009 DEDICATORIA Las personas nos proponemos alcanzar metas en la vida, esfuerzo que siempre es valorado y apoyado por quienes se encuentran a nuestro alrededor. Dedico la presente tesis a los seres que más amo en este mundo. A Dios: por darme la oportunidad de vivir y de regalarme una familia maravillosa. A mi madre: por su apoyo incondicional, y por enseñarme a luchar para conseguir mis metas. Que Dios te bendiga, para que me sigas guiando con tu amor y sabiduría. A mi esposo: por su amor expresado y el ánimo que me brinda día con día para alcanzar nuevas metas, tanto profesionales como personales. A mis hermanos: Quienes han sabido apoyarme en todo momento. -ii- AGRADECIMIENTOS La realización de un trabajo de investigación, requiere del aporte, esfuerzo y conocimiento de muchas personas, que de una u otra forma, y desinteresadamente ofrecen su cooperación. Es por esta razón que deseo expresar mi sincero agradecimiento a: • Al Doctor Oscar Gonzáles Camacho quien con su experiencia profesional y docente, me condujo por el buen camino con este proceso. • Al Doctor Hugo Alfonso Muñoz Quesada por asesorarme a lo largo de la tesis y acompañarme en este camino que hoy culmina en el presente proyecto, por compartir su conocimiento conmigo e inspirar en mi mucha admiración. • A la MSc. Fidelina Briceño Campos y MSc. Oscar Zamora Ovares, lectores de la presente investigación, por su guía y sabio consejo en la elaboración de este trabajo final. • Al Dr. Virgilio Calvo Murillo por la colaboración y disposición brindadas. -iii- TABLA DE CONTENIDOS Dedicatoria……………………………………………………………………………. ii Agradecimientos……………………………………………………………………… iii Hoja de Aprobación………………………………………………………................ iv Tabla de Contenido…………………………………………………………………. v Resumen………………………………………………………………………….….. ix Introducción……………………………………………………………………….…. 1 I parte Marco Teórico de la Desconcentración……………….………………………. Titulo I El diseño Organizativo Costarricense….………………………………...... Capitulo I Modelos de Organización Administrativa…………………………….. Sección I Centralización Administrativa………………….…………………… Sección II Descentralización Administrativa……………………….…………. Sección III Desconcentración administrativa……………………………….…. Sección IV La Desconcentración Administrativa en Nuestra Constitución Política………………………………………................ Capitulo II Capacidad Jurídica y Personalidad Instrumental…………….……….. Sección I Capacidad Jurídica………………………………………………….. Sección II Personalidad jurídica Instrumental………………………………… Titulo II Relaciones Inter orgánicas y Distribución de Competencias…………… Capitulo I Las relaciones entre Órganos Administrativos………………………. Sección I Relación de Jerarquía……………………………………............... Sección II Relación de Dirección……………………………………................ Sección III Potestades administrativas………………………………………… -v- 13 16 17 19 23 34 44 68 69 77 86 87 89 95 98 Sección IV Rendición de Cuentas……………………………………………… Capitulo II La Distribución y Cambios de Competencias………………………. Sección I Competencia………………………………………………………… Sección II Mecanismos de Transferencia de Competencias Previstos en la Ley General de Administración Pública………… II Parte El Marco Legal de la Desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social………………………………………………………………… Titulo I Las Innovaciones de la Ley de Desconcentración de la Caja y su Aplicación…………………………………………………………………….. Capitulo I Ley 7852 “Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social” y su Reglamento…………… Sección I Diseño de la Ley 7852 “Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social”…………… Sección II Reglamento de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense del Seguro Social……………………… Sección III Constitucionalidad del Modelo Desconcentrado en la Caja Costarricense de Seguro Social…………………………………… Sección IV Potestades de los Órganos Desconcentrados de la Caja Costarricense de Seguro Social…………………………………… Capitulo II Diferencias de la Ley 7852 con la Ley General de Administración Pública…………………………………………………. Sección I Compromisos de Gestión………………………………………….. Sección II Personalidad Jurídica Instrumental en el Diseño de la Caja Costarricense de Seguro Social……………………………. Titulo II Problemas Derivados de Aplicación de la Ley 7852 y su Reglamento…………………………………………………………………. -vi- 114 129 129 136 149 150 163 163 173 186 195 205 206 224 231 Capitulo I Estado Actual del Proceso de Desconcentración en la Caja Costarricense de Seguro Social……………………………………….. Sección I Situación de la Asesoría y Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud……………………………... 231 234 Sección II Criterios de la Subgerencia Jurídica de la Caja en Torno a la Desconcentración……………………………………………….. 237 Sección III Procedimiento de Selección de Órganos Desconcentrados….… 247 Sección IV Algunas Consideraciones Importantes…………………….………. 249 Sección V Conveniencia del Modelo Desconcentrado en la Caja Costarricense de Seguro Social…………………………..………… 264 Capitulo II Necesidad de una Reforma…………………………………..…………. Sección I Justificación y finalidad de la reforma…………………..………….. Sección II Contenido y Alcance de la Propuesta de Reforma…..…………… 267 268 277 Conclusiones…………………………………………………………………………. 291 Bibliografía……………………………………………………………………………. 296 Anexos………………………………………………………………………………… Anexo I Propuesta Reforma ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social……………….... Anexo II Propuesta Reforma Reglamento de Desconcentración de los Hospitales y Áreas de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social…………………………………………………………………………... Anexo III Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social………………..... Anexo IV Reglamento a la Ley nº 7852 Desconcentración de los Hospitales y 314 -vii- 315 319 347 las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social………………..... 352 -viii- RESUMEN El siguiente informe de investigación, corresponde a los resultados obtenidos con el análisis del proceso de desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social, implementado mediante la Ley 7852. El quehacer de la Caja Costarricense de Seguro Social ha tenido una serie de modificaciones, a partir de la modernización que se esta implementando, desde el año 1993 en el Sector Salud, específicamente en las unidades prestadoras de servicios de salud, aspecto que ha permitido la implementación del proceso de desconcentración a nivel de los establecimientos de salud, lo que le confiere un grado de complejidad a su estructura y organización. En el marco contextual de la reforma del Sector Salud dentro de la Reforma del Estado, en que surge la Ley 7852 “Desconcentración de los hospitales y las clínicas de la CCSS” en el año 1998, se observa el desarrollo de una serie de conceptos ligados a la necesidad e interés público por dotar de una capacidad decisoria local a la Administración, en la prestación de los servicios, bajo el uso constante de términos tales como: regionalización, sectorización, autonomía, descentralización, eficiencia y eficacia, que en conjunto comprenden la necesidad de lograr una mayor oportunidad en la gestión directa de los recursos indispensables para atender las demandas de los usuarios. En este contexto, la intención del modelo propuesto bajo el concepto de desconcentración, en un estadio ideal, debería alcanzar los efectos jurídicos y administrativos a los que alude la Ley 7852, con una tendencia hacia una desconcentración máxima de competencias, que permita cumplir con los principios contenidos en el proceso de modernización de la Caja. En este escenario, la Ley 7852 constituye una herramienta en el proceso de cambio y mejoramiento organizacional de la Caja, ofreciendo un efecto jurídico al proceso, de medular importancia para lograr la separación funcional de roles y competencias entre los distintos niveles de la organización. Aspecto por el cual se realizó un análisis del citado proceso a nivel institucional, y se propone realizar una reforma al marco normativo del citado proceso. -ix- INTRODUCCION En los últimos años, América Latina y el Caribe 1 se han caracterizado por avances en el plano económico de muchos países de la región; pero persisten problemas de pobreza, agravados por la crisis de la deuda, los programas de ajuste estructural y rezagos en lo social. Lo anterior ha provocado descensos en la inversión económica y social, en perjuicio directo de la calidad de los servicios de salud, educación, entre otros, para amplios sectores de la población. En ese contexto, los sistemas de Seguridad Social, a cargo del sector público, presentan bajas coberturas, desequilibrios financieros e inadecuada asignación y gestión de los recursos. Por estas razones, se iniciaron procesos de reforma de sus sistemas, para avanzar hacia sistemas universales, con equilibrios financieros sostenidos, solidarios y eficientes en su gestión. 1 CEPAL, 1993 f, 1990 y 1994b, citado por Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia, 1995, pp. 3 -1- Para el siglo XXI, los países latinoamericanos y del Caribe 2 tienen el desafío de garantizar a los ciudadanos, un grado básico de protección social en salud, eliminar desigualdades en su acceso a servicios básicos de calidad, así como oportunidades a grupos excluidos de recibir atención integral, en este campo. Como resultado de un estudio efectuado en 1995, por los doctores Sandiford y Martínez 3, sobre las reformas del sector salud en Centroamérica, patrocinado por la Overseas Development Administration (ODA) del Reino Unido, encontraron que los sistemas de salud de Centro América estaban sufriendo cambios importantes al igual que en sus regímenes políticos. No obstante, los problemas básicos de tipo estructural de los sistemas de salud, se mantienen y parecen no tener solución medidas desarrolladas sirvieran a corto plazo: se esperaba que las de base para producir los cambios de los sistemas de salud en la próxima década. Señalaban el reconocimiento de los gobiernos de la Región sobre la necesidad de realizar cambios para enfrentar las históricas y fundamentales deficiencias estructurales del sector salud. Cada país 2 Universidad Estatal a Distancia, Antología Curso Economía en la Salud, Editorial UNED. San José, Costa Rica, 2008, pp. 344 3 Sandiford, Peter y Martínez,Javier. Las Reformas del Sector Salud en Centroamérica. Instituto Centroamericano de la Salud. San José, Costa Rica, 1995, pp. 5 -2- difería y difiere en el grado de compromiso político para desarrollar las necesarias etapas que los llevaría a resolver estos problemas. Así, las diferencias se encuentran en el enfoque, el espacio, la secuencia, el compromiso y las iniciativas de entrada para iniciar estos cambios. En el caso de Costa Rica, según lo indicado por Cerdas Albertazzi 4, la CCSS ha sido (y continúa siéndolo), una institución pionera en materia de protección social; pese a sus dificultades, ha realizado un mejoramiento en las condiciones de vida y salud de la población costarricense. En el año1990 se inicia la reforma del sector salud 5, como parte de la reforma del Estado, con el fin de incrementar la eficiencia y mejorar la calidad de la atención, promover equidad, ampliar la cobertura y reorientar la asignación de recursos. En esa perspectiva, se promovió la desconcentración administrativa para el cumplimiento de nuevas metas. Se estimó que el aumento de la demanda de servicios, sobre la base de una política de universalidad y equidad, necesitaba de más recursos y el proceso de desconcentración ayudaba a cumplir con las metas 4 Salazar Mora Jorge Mario y otros, el significado de la seguridad social de los cuarenta en Costa Rica, ed al., San José, Costa Rica, Ministerio de Educación Publica, 1993, pp.284 5 Universidad Estatal a Distancia. Antología Curso Economía de la Salud. Editorial UNED. San José, Costa Rica, 2008, pp. 344 -3- señaladas. En ese sentido 6, se aprobó un conjunto de reformas cuyo propósito buscaba la democratización del Estado y, en forma subsidiaria, su acción eficaz y eficiente. Lo primero supone una redistribución del poder del nivel central hacia las instancias regionales y locales, así como la introducción del control ciudadano sobre la gestión pública. En lo concerniente a lo segundo se planteó la necesidad de reestructurar las normas de la administración pública, para hacer más efectiva la acción estatal y generar condiciones de eficacia en el sistema económico. El proceso para transformar y modernizar la institución 7, parte de la Reforma del Estado, busca reformular o replantear el rol de las instituciones públicas. La Ley no. 7668, del 9 de abril de 1997 estableció, en esa dirección, a ese proceso de transformación, al incorporar un marco general normativa para regular la transformación institucional, la transferencia de actividades y servicios al sector privado. En este proceso de reforma, la Caja Costarricense de Seguro Social, según los planteamientos señalados en el año 1993 8, procedió a revisar, tanto su modelo de 6 Comisión de Reforma del Estado. Reforma del Estado en Costa Rica. Fundación Friederich Ebert. San José , Costa Rica 1993, pp.18 7 MIDEPLAN, 1992, pp.3 8 Chacón Ramírez, Hugo. Propuesta de Evaluación del impacto en servicios de salud del proceso de modernización y desconcentración. Caja Costarricense de Seguro Social Superintendencia -4- administración como el de prestación de servicios, para detectar un conjunto de problemas que ameritaban un cambio. Entre ellos, cabe señalar los siguientes: • Concepto de salud con énfasis curativo y en atención hospitalaria. • Sistema de planificación normativo que parte de la oferta de servicios. • Insatisfacción de los usuarios con los servicios, problemas de calidad y trato. • Tendencias crecientes de gasto por un modelo de presupuesto histórico sin incentivos. • Un marco legal rígido para la gestión presupuestaria, de recursos humanos y de adquisición de suministros. • Organización centralizada en la toma de decisiones y dilución de la responsabilidad y la autoridad. General de Servicios de Salud, Dirección Sistemas de Información. San José, Costa Rica, 2002, pp. 1-3 -5- • Débil capacidad de gestión. Con fundamento en lo anterior, la Caja inició un proceso de modernización, cimentado en cinco grandes pilares: 1. Readecuar el modelo de atención para fortalecer el carácter integral desde el primer nivel. 2. Diseñar e implantar nuevos mecanismos de asignación de recursos: un nuevo modelo general de asignación de recursos y de compra de servicios de salud. 3. Evaluar alternativas de gestión y atención a la salud. 4. Mejorar la eficiencia y eficacia en la recaudación de los ingresos y 5. Desconcentrar administrativamente la autonomía de las funciones operativas gestión, mediante una mayor y el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental. -6- Con el propósito de dar cumplimiento a este último aspecto, se generó la aprobación de la Ley 7852 de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social del 30 de noviembre de 1998, que dota a los hospitales, clínicas y centros de Salud de la Caja de desconcentración máxima y de personalidad jurídica instrumental, circunscrita a tres aspectos: la administración de su personal, el manejo presupuestario y la contratación administrativa. Aunado a lo anterior, como parte de la reorganización de la Caja, se formulan estrategias para implementar el proceso de la desconcentración: • Separar funciones financiadoras, compradoras, proveedoras, en todos los niveles de la Caja. Quien financia recauda los recursos y establece los límites macro del gasto, mediante una negociación con el planificador - comprador. • Se establece un instrumento contractual, denominado Compromiso de Gestión. Este proceso consideró la ubicación de los recursos financieros en el primer nivel, para la compra de servicios hospitalarios y el estímulo a la participación de la comunidad organizada por medio de las Juntas de Salud. -7- Los Compromisos de Gestión contienen objetivos y metas referidas a la salud, los costos, la calidad y satisfacción del usuario; sobre esa base se definieron los presupuestos prospectivos vinculados al logro de los objetivos pactados. La Caja Costarricense de Seguro Social de ese modo ha redireccionado su quehacer hacia la búsqueda de una reducción de los gastos y a procurar una mayor eficiencia y eficacia de sus programas de atención, en contraste con el modelo de atención en salud preexistente que priorizaba la atención curativa y los recursos se consumían por unos cuantos establecimientos hospitalarios de alta complejidad en un esfuerzo por responder a las crecientes demandas de los usuarios, la cual registra cambios cuantitativos que rebasaron la capacidad de respuesta del sistema de atención. El modelo organizativo centralizado y jerarquizado operó durante casi cinco décadas. Sin embargo, este tipo de modelo organizativo presentó síntomas de agotamiento: los asegurados y usuarios se quejaban ( y continúan quejándose) de servicios de mala calidad y de la inoportunidad en la atención, con violación de los derechos de los usuarios. -8- La nueva estructura desconcentrada de los servicios de salud 9 busca mejorar la eficiencia y eficacia, así como desarrollar un mercado gestionado, por medio de una mayor competencia, para alcanzar objetivos sanitarios específicos. La desconcentración, como fenómeno jurídico organizativo, representa un hecho relevante y un cambio radical en la historia de esta institución de gran expectativa e interés. La garantía de los derechos de los usuarios por parte de las unidades prestadoras de servicios de salud constituye un objetivo jurídico prioritario. Además la alta cantidad de recursos de amparo, promovidos por los usuarios, independientemente de su contenido y finalidad, justificaron también la necesidad de cambios organizativos. Desde esta perspectiva, el estudio de la aplicación de esta novedosa Ley que origina el proceso de desconcentración resulta significativo, para determinar desde su examen las reformas necesarias que corrijan insuficiencias y distorsiones. Su examen, históricamente, se centra en el periodo comprendido entre el año 2000 y el último trimestre del año 2008. 9 Universidad Estatal a Distancia. Antología Curso Finanzas en Salud. Editorial UNED. San José, Costa Rica, 2008, pp. 393. -9- En esta investigación se parte de la hipótesis de de que, en efecto, innova por una parte, la ley 7852 en el campo de la desconcentración administrativa, en particular con el desarrollo del denominado “compromiso de gestión”. Y por otra parte, mejora el proceso con la personalidad jurídica instrumental, referida específicamente a campos como la contratación administrativa, la de personal y presupuesto. El objetivo general se centra en analizar el marco normativo de la desconcentración en la Caja Costarricense de Seguro Social, con el fin de identificar el estado actual del proceso y las posibles mejoras normativas que resulten necesarias. Como objetivos específicos de la presente investigación, se establecieron: • Identificar las normas de desconcentración, por medio de las cuales se concreta y dirige el proceso de gestión autónoma de las unidades desconcentradas en la Caja y sus principales innovaciones respecto a la teoría general de la desconcentración. -10- • Establecer la forma en que se reguló, complementariamente, el desarrollo del proceso de desconcentración en la Caja, para establecer su correlación con la legislación planteada. • Analizar los elementos o componentes de la aplicación de la ley 7852, para generar insumos para el planteamiento de las posibles reformas. • Conocer el avance del proceso de desconcentración de la Caja, durante la aplicación de esta ley para revisar y, en caso necesario, plantear la reforma del ordenamiento jurídico externo e interno de la Caja, en procura de su ajuste al modelo de la desconcentración. Para cumplir con estos objetivos, el trabajo se divide en dos partes: La primera contiene desarrolla “El marco teórico de la Desconcentración Administrativa”; dos títulos: el primero Costarricense”, denominado “El Diseño Organizativo contempla en su primer capitulo los modelos de organización administrativa, y el segundo, la capacidad jurídica y personalidad instrumental, como elementos teóricos del proceso. -11- El segundo titulo de la primera parte se denomina las relaciones inter orgánicas y distribución de competencias. Este tema, contemplado en la Ley General de la Administración Pública sirve igualmente de marco teórico al proceso de transformación organizativa de la Institución. En este título se desarrollan dos capítulos que examinan las relaciones entre órganos administrativos: en cuanto a la distribución y cambios de competencias, según la referida ley. La segunda parte, denominada “El Marco Legal de la Desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social” contempla las innovaciones de la ley de desconcentración de esta entidad, cuyo análisis corresponde al primer título de esa Segunda Parte. Mientras que los problemas derivados de aplicación de la normativa innovadora son objeto de examen en el segundo título. El primer título, a su vez, dentro de este esquema de estudio que procura ser simétrico, se divide en dos capítulos: el primero versa sobre el diseño de la ley 7852 y sus diferencias con la Ley General de Administración Pública y el segundo intenta comparar las diferencias entre la desconcentración, prevista en el nuevo modelo en contraste con la ley general mencionada. -12- El segundo titulo, de la Segunda Parte igualmente simétrica, se enfoca, dentro de la estructura, en dos capítulos: el primero estudia el Reglamento de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense del Seguro Social y el segundo, como consecuencia del examen anterior, versa sobre la necesidad de una reforma a ese instrumento jurídico. PRIMERA PARTE. MARCO TEORICO DE LA DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA Previamente a examinar la desconcentración administrativa, conviene examinar algunos elementos de la descentralización, cuyo fundamento constitucional dio a la Caja Costarricense de Seguro Social la categoría de institución autónoma. Según el artículo 188 de la Constitución Política, las instituciones autónomas del Estado gozaban de una autonomía amplia, en materia de gobierno y administración. -13- Esta autonomía se limitó mediante un conjunto de reformas: la reforma de 1968, mantuvo la independencia administrativa, pero las sometió a la ley en materia de gobierno. La segunda reforma en ese proceso ocurrió en 1974, con la creación de los presidentes ejecutivos y la Ley de Planificación Nacional 10. El tercer cambio opera con el establecimiento de la potestad de dirección, a cargo del Poder Ejecutivo. Este puede emitir directrices y, de ese modo, darle al gobierno unidad en la acción y en las políticas públicas. Esas directrices han de ser acatadas por las instituciones autónomas, por cuanto en caso de no cumplirlas de manera reiterada y sin justificación pueden dar lugar a la remoción de su titular. El artículo 189 de la Constitución Política, establece cuales son las Instituciones Autónomas de nuestro país, a saber: • Los Bancos del Estado • Las Instituciones aseguradoras del Estado 10 Murillo Mauro, La Dirección Gubernamental, Derecho Constitucional Costarricense, Ensayos, Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1983, p. 223. -14- • Las que esta Constitución establece, y los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. El artículo anterior, en sus incisos 1 y 2, enumera dos tipos de Instituciones Autónomas, las de relevancia constitucional y las de origen legal. anotar que, existen otras de este tipo de Instituciones, Es menester que también poseen relevancia constitucional aunque no estén incluidas dentro del texto del artículo antes citado. Ello por cuanto, la misma constitución las creó como tales, obstante, carecen de garantía de independencia y lo que se le no otorga es una competencia exclusiva. 11 En ese sentido, tenemos: Artículo 55 " ... La protección especial de la madre y el menor estará a cargo de una Institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia ". Artículo 73 "... La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una Institución Autónoma denominada Caja Costarricense del Seguro Social... " . Artículo 84: " La Universidad de Costa Rica es una Institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones, y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobiernos 11 En este sentido ver Murillo Mauro, op. cit., pp.270, 271. -15- propios... ". Asimismo, tal y como se indicó en el análisis del artículo anterior, algunos autores mantienen la tesis se que en la mayoría de estos casos lo que se llevó a cabo fue la "Constitucionalización" de Instituciones Autónomas que ya existían. La Caja irrumpe a la vida institucional en la década de los años 40 y su proceso autónomo permitió el desarrollo de una institución especializada, esencialmente en la seguridad social. -16- TITULO I. EL DISEÑO ORGANIZATIVO COSTARRICENSE. El diseño organizacional permite conocer aspectos generales de las entidades públicas: su ubicación institucional, sus estructuras, la determinación de sus competencias, las interrelaciones tanto internas como externas, entre otras. En nuestro ordenamiento jurídico se contemplan modelos organizativos para centralizar, descentralizar y desconcentrar la organización y funcionamiento de las entidades públicas. Para dar una visión de conjunto, en este título se examinan, someramente, esos modelos (Capitulo I) y se complementa con el análisis de la capacidad jurídica y la personalidad jurídica instrumental (Capítulo II). -17- CAPITULO I. MODELOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Para Fernández 12, la función administrativa, desde el punto de vista formal, se define como "la actividad que el Estado realiza por medio del poder Ejecutivo", y desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales". En relación con lo anterior, el Estado debe de velar porque se satisfaga el interés público, por medio de la función que ejercen sus diferentes entes u órganos a nivel de la administración pública, según la distribución de competencias que se realice. En estos entes se realiza una distribución de la competencia del Estado, buscando en todo momento la satisfacción del interés de los administrados. 12 Fernández de Castro Pablo, Descentralización y Desconcentración administrativas, en línea http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml -18- Mediante la organización administrativa, el estado adopta una estructura adecuada a los servicios. En este sentido nuestro ordenamiento jurídico contempla tres modelos de organización a saber: centralización, descentralización y desconcentración, los cuales puntualizaremos a continuación. -19- SECCION I. CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA La doctrina 13 nos indica que este modelo organizativo permite que se desarrolle una concentración total de competencias en un solo centro de acción. Normalmente, el Estado es el responsable de gestionar los cometidos públicos, competencias que delega a los entes de la administración pública dándole paso a la descentralización administrativa. El modelo de organización centralizado se manifiesta con un órgano central, cuya posesión de poder le da los elementos necesarios para tomar decisiones. En nuestro país, esta toma de decisiones se ve reflejada en las competencias que tiene la Presidencia de la República y el Poder Ejecutivo, estos tienen la facultad de decidir en diversos temas a nivel nacional. Ramón Parada 14 indica que este modelo supone "una forma de organización pública en la que una sola Administración pública, la del Estado obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, 13 Ortiz Ortiz Eduardo, Derecho Administrativo, tomo III, universidad de Costa Rica, San José Costa Rica, pp. 6 14 Parada Vásquez Ramón. Derecho Administrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 1994, pp. 39. -20- consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello". Cuando estamos en presencia de la centralización administrativa en un ente, cabe afirmar que esta permite consolidar el poder a lo interno del ente, con el fin de reunir en una sola persona o cargo la facultad de tomar decisiones, permitiendo con ello uniformar los servicios brindados y desarrollar las competencias asignadas a este, mediante una relación de jerarquía. Este modelo permite la concentración de poder en los órganos superiores de una institución. La centralización supone la existencia de diversas sucursales o agentes a lo largo del territorio, los cuales se encontraran sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía. Así lo definió con claridad la Contraloría General de la República mediante oficio N 7738 del 1 de agosto del año 2000, al indicar que este instituto implica que en el se da un centro único, permanente, por medio del cual la Administración publica despliega su actividad, manteniendo en sí misma el poder de mando, lo que les permite regular la actividad de sus dependencias. -21- Es la forma primaria y a partir de ella se derivan las otras formas de organización de la administración. Significa reunir toda la autoridad en el gobierno supremo, así como concentrar las potestades públicas en uno o en más órganos. La centralización perfecta se logra cuando un órgano único ejerce todas las funciones estatales, pero esto no se ha logrado ni en la monarquía, lo que se ha generado es que se vinculen y coordinen entre si los diversos órganos que depende de un mismo jerarca (presidente de la republica) y están dirigidos por este. Según Fernández de Castro 15 , la centralización administrativa existe cuando los órganos se agrupan, colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades. 15 Fernández de Castro Pablo, Descentralización y http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml desconcentración administrativas -22- De acuerdo, a lo indicado anteriormente podemos citar como características de la centralización administrativa las siguientes: • Concentración del poder. • Poder central tiene la facultad de designar a los funcionarios y empleados de la administración así como revocar los nombramientos. • Concentración de poder de decisión y la competencia técnica. SECCION II. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATVA -23- Para el profesor consiste en Ortiz Ortiz, el modelo de descentralización administrativa “trasferir o crear una competencia en otro sujeto”. Aclara que “El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que resulten beneficiarios de la nueva competencia o de su trasferencia desde el estado, son los entes públicos menores”. En efecto, para descentralizar tienen que existir entes menores cuyas competencias asignadas por ley, las transfiere el Estado. Es necesario un elemento fundamental, advertido por Ortiz “…. el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada”. (…) Este modelo de organización tiene la finalidad de realizar transferencia de competencias del gobierno central a diversos organismos, realizando un traslado permanente y exclusivo de las competencias a un nuevo ente con personalidad jurídica y que se encuentra fuera de la administración central. Este último deberá desarrollar mecanismos de control sobre las competencias transferidas. De donde se deriva que la descentralización supone atribuirle competencias a un ente, con personalidad jurídica propia, para ejercer sus potestades. -24- Pero tiene límites, como lo advierte Agustín Gordillo16, para quien: “la descentralización total no es posible, ello comprometería la unidad de acción de un Estado. El principio de la descentralización debe ser necesariamente limitado con el objeto de mantener el equilibrio entre las libertades de los entes y la unidad de acción del Estado.”. Los órganos descentralizados, además, en su ejercicio tienen limitaciones, como claramente lo advierte la propia Constitución Política. El poder central fiscaliza, coordina y planifica. Así se garantiza la unidad estatal. (Art.100 LGAP) La descentralización administrativa presenta diversas modalidades: • Autonomía Administrativa: Consiste en la posibilidad de que el ente pueda llevar a cabo sus funciones administrativas, sin sujeción a otro ente, esto es la desvinculación jerárquica o capacidad de autoadministración. 16 Gordillo Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Bogotá, Fundación de Derecho Administrativo y Biblioteca Jurídica, 1998, .pp 58. -25- • Autonomía Política: Es la capacidad de autodirigirse políticamente, autogobernarse, fijar sus propias metas y objetivos generales sin que otro ente pueda imponerse; esto es capacidad de autodeterminación. Únicamente las Universidades Públicas tienen esa potestad. • Autonomía Organizativa: Es la capacidad de autoorganizarse con exclusión de toda potestad legislativa. Esto significa que no debemos entender la autonomía organizativa como potestad reglamentaria, sino más bien, como la posibilidad de que las Instituciones que la gozan, puedan darse su propia organización y servicio, quitándole esas atribuciones a la Asamblea Legislativa. Esta potestad únicamente la tienen las Universidades Públicas. La organización genérica la da la ley orgánica de cada institución. Este modelo de autonomía amplia, que involucra la organizativa, únicamente se aplica para las universidades públicas, cuyas características les permite autonormarse, organizarse y gobernarse, según lo determine su comunidad (asamblea universitaria), mediante su propio estatuto orgánico (Art. 84 de la Constitución Política). -26- La autonomía administrativa y política, se da frente al Poder Ejecutivo, mientras que la organizativa se da además frente al Poder Legislativo. Salvo el caso universitario, que ni siquiera por ley puede ser objeto de regulación organizativa, las instituciones autónomas están sometidos al legislador en materia de gobierno, como lo dispuso la reforma constitucional arriba mencionada. La ley determina la competencia de la institución y su organización básica. Para Ferrada Borquez 17 la descentralización constituye una técnica de reparto de potestades. En ese sentido, no difiere de la desconcentración. Los entes descentralizados lo son porque tienen personalidad jurídica propia. Lo máximo que tienen los órganos desconcentrados, (no son entes), es personalidad jurídica instrumental. Dado lo anterior, podemos afirmar que este modelo de organización presupone la existencia de un centro de imputación normativa totalmente autónomo y diferente del sujeto del cual se desprende o frente al cual se quiere establecer la separación funcional. Presupone la creación de un nuevo sujeto de derecho, de una persona 17 Ferrada Bórquez Juan Carlo, El Estado Administrador de Chile: de Unitario Centralizado a Descentralizado y Desconcentrado, Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 115-123 [en línea]. Disponible en: http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=53 [2009, 3 de abril]. -27- jurídica, es decir, de un centro de imputación normativa con capacidad para ser titular de derechos y contraer obligaciones, con patrimonio propio. A nivel doctrinario 18, se han señalado las siguientes características de la descentralización: • La trasferencia opera entre entidades territoriales autónomas con personería jurídica • El poder descentralizado se ejerce sin sujeción jerárquica por autoridades propias del ente en cuyo favor se hizo la descentralización • Existe solo un control de tutela, no jerárquico • Conlleva trasferencia de recursos • Requiere autorización legal Catherine Meyson-Renoux 19, manifiesta que este instituto jurídico es visto de diversas maneras, ya que para algunos es solamente una técnica de 18 Estrella Carmen, Descentralización y Desconcentración Administrativa, documento inedito, pp 2. Afirma la autora: “la descentralización, al igual que la desconcentración, es una técnica de reparto de potestades que se utiliza para mejorar la gestión de los asuntos públicos, pero a diferencia de esta última, la transferencia de los poderes jurídicos se realiza a órganos administrativos personificados distintos del ente central. De este modo no solo se afecta la titularidad de la potestad y la responsabilidad consiguiente por su ejercicio, sino además la imputación misma de las consecuencias jurídicas de aquella”. -28- administración del Estado, para otros es la lucha contra el Poder central, hay quienes manejan una concepción restrictiva de la descentralización y la asimilan a la desconcentración, o por el contrario quienes la visualizan de forma más extensa que va hacia una descentralización política cerca del federalismo. En el mismo sentido, Para la Contraloría General de la República en el oficio N 7738 del 1 de agosto del año 2000, “consiste en conferir personalidad jurídica y competencia exclusiva a un centro de acción distinto del Estado” 20. La jurisprudencia ha sido categórica en resaltar que la descentralización administrativa territorial favorece la satisfacción de los intereses locales, y por ende la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. (Dictamen C-322-2002 Procuraduría General de la República) 19 Meyson-Renoux Catherine. La descentralización o la Complejidad de una Terminología, pp 4. [en línea]. Disponible en: http://www.uach.cl/publicaciones/extension/revder/r4.htm (2009 10 de abril) 20 Como una forma de organización administrativa, la descentralización se caracteriza por el ejercicio de sus actividades con algún grado de autonomía con respecto al Estado o Gobierno Central. El sector descentralizado se conforma por “entes”, algunos llamados “instituciones” con los calificativos de “autónomas” o “semiautónomas”, pero todos conforman el sector descentralizado. La descentralización puede operar en razón del territorio, de manera que sus actividades se desarrollan dentro de una zona determinada (caso típico el de las municipalidades); también puede generarse una descentralización en virtud de los servicios, como ejemplos pueden citarse la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros, el Patronato Nacional de la Infancia (con fines de previsión), las Universidades, el Instituto Nacional de Aprendizaje (con fines educativos) y los bancos estatales”. -29- En este sentido Carrion Mena 21 indica que “la descentralización implica una readecuación de las relaciones entre el Estado y la sociedad para equilibrar los poderes dentro del Estado, tanto entre las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales (descentralización horizontal), como entre los poderes de la nación, la provincia y el municipio (descentralización vertical)”. El autor citado anteriormente afirma que la centralización administrativa ha sido redefinida por el proceso de descentralización. Este instituto es parte del proceso de la reforma del Estado y de la sociedad, en tanto profundiza la democracia, mejora la gobernabilidad y auspicia el desarrollo económico. La descentralización no esta sometida a una relación de jerarquía o de sumisión, sino se basa en una relación de tutela administrativa, permitiendo con ello que se ejerzan controles sobre la competencia trasladada. La Procuraduría General de la República, en dictamen C-178-1995 del 14 de agosto de 1995, replica lo indicado a nivel doctrinario al expresar que la descentralización le permite al Estado trasferir una de sus competencias a 21 Carrión Mena Fernando. "La Descentralización: Una Perspectiva comparada entre América Latina y Europa" Revista Iberoaméricana Quorum. Ed. Revista Iberoaméricana QUÓRUM. Alcalá: Universidad de Alcalá, 2004. 19-33. Disponible en: http://works.bepress.com/fernando_carrion/164 -30- determinado ente con personalidad jurídica, ya que esta faculta al ente a desarrollar actuaciones que generan derechos y deberes sobre la competencia asignada. Ortiz Ortiz, nos establece como elementos de la descentralización administrativa los siguientes: • Personalidad jurídica: Esta es de suma importancia ya que supone un grado de libertad y responsabilidad, otorgándole así una autonomía funcional al ente y el deber del Estado de respetar su esfera de acción, sin que con ello se entienda que hay una total independencia del Estado. Este conserva una potestad de dirección y de contralor sobre el ente. Este elemento conlleva la responsabilidad para el ente que ejerce la competencia de sus actos y situaciones jurídicas. • Especialidad de la competencia o capacidad publica: La capacidad de actuación que ostenta un ente depende o se limita por aspectos territoriales. Se sostiene que el Estado tiene una competencia general, ya que puede actuar en todo el territorio nacional, para toda clase de fines y sobre toda clase de grupos, los entes solo pueden actuar sobre un territorio o grupo -31- determinado o para un fin especifico. Estas limitaciones nos van a definir la competencia del ente y con ello la validez de los actos que este emita. • Sumisión del Estado: El Estado crea al ente y le asigna determinada competencia, razón por la cual los interés del ente son también intereses del Estado, aspecto por el cual de acuerdo con la competencia trasladada el Estado tiene la potestad de dirigir y controlar las actuaciones del ente desarrollándose con ello una tutela administrativa. • Autonomía económica: Se debe de entender como la posibilidad que ostenta el ente de disponer de bienes y de tener un presupuesto separado del que tiene el Estado Para la presente investigación resulta importante citar 22 diferencias entre la descentralización y la desconcentración: LA DESCENTRALIZACION LA DESCONCENTRACION 22 Navarro Fallas Román. Desconcentración Administrativa y Personalidad Jurídica instrumental. Reforma de la Caja Costarricense de Seguro Social. Caja Costarricense de Seguro Social. San José. Costa Rica, 2001 pp.105 -32- 1. Tiene fundamento la 1. Tiene fundamento en la Ley General en de la Administración Pública (83). Constitución Política (Art. 188) 2. Se da entre entes o personas jurídico públicas. 3. Los nuevos entes gozan de personalidad jurídica propia. actividad se directamente le imputa al directamente por órganos creados la Constitución Política 2. Se da entre órganos a lo interno de un mismo ente. ente 3. La regla general es que los órganos descentralizado. 5. Las existen desconcentrados descentralizados 4. La Aunque no tienen personalidad jurídica, salvo competencias dejan de contadas excepciones. pertenecer al ente matriz y pasan 4. La actividad del órgano se imputa al a un nuevo ente. ente al que pertenece. 6. El ente descentralizado puede 5. Las desconcentrarse. 7. La autonomía descentralizado competencias continúan perteneciendo al ente. Es solo una del tiene ente distribución interna. diversos 6. El órgano desconcentrado no puede grados, pero siempre es mayor que en la desconcentración. desconcentrarse. 7. La autonomía en la desconcentración -33- tiene también diversos grados, pero siempre sus alcances son menores a los de la descentralización. SECCION III. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA La desconcentración administrativa es un fenómeno que se relaciona con la distribución de competencias en el seno de un mismo ente, en virtud de la cual se trasladan a un órgano de la misma administración para que este tenga mayor -34- autonomía en la toma de decisión y en la forma de gestionar la competencia desconcentrada 23. Este instituto jurídico se encuentra regulado en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone: "1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. 2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda: a.- Avocar competencia del inferior; 24 y 23 la ratio legis de esta norma en concreto, el profesor don Eduardo Ortíz Ortíz, principal redactor de la Ley General de la Administración Pública, en el seno de la Comisión Legislativa que tramitó el proyecto correspondiente, señaló: "«Desconcentración» es el fenómeno que consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una competencia propia para decidir a un órgano que no es el jerarca sino que es subordinado. Quirós Coronado Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial Aselex S.A., San José, Costa Rica, 1996, pp. 173-174. 24 Nosotros aplicamos aquí el principio de que salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior, esto lo que significa es lo siguiente: el superior avoca una competencia cuando la toma para decidir él en el lugar del inferior anticipando una resolución del inferior que le disgusta o que no considera conveniente. (…) Esto es entonces lo primero que ocurre cuando se da la desconcentración mínima, cuando el inferior tiene una competencia propia y el superior no puede avocar esa competencia en el sentido de que lo que el inferior decida el superior va a hacer eso, que aceptarlo como bueno por no tener a su disposición medios legales para interferir con eso ni antes de que se decida ni después. Lo segundo es cuando el superior no pueda -35- b.- Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. 3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior. 4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa. 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor." 25 La desconcentración plantea que mediante una norma se le atribuya a un órgano interno de la organización, cierta competencia que le permita tener una mayor revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a instancia de partes (…) no puede repito, en el caso de desconcentración mínima, ni avocar la conducta del inferior suplantando al inferior ni tampoco realizando una vez que ya ha dictado el dictado, aunque lo considere ilegal o inconveniente. (…) decimos que se trata de una desconcentración mínima, ¿por qué? porque la doctrina está de acuerdo en que incluso cuando está tan independizado el órgano que el superior no puede ni avocar la conducta del inferior ni revisarla, de todos modos siempre puede darle órdenes. (ibid.) 25 Este sería el caso de desconcentración mínima, cuando todavía el superior conserva la facultad de dar órdenes, pero cuando la ley viene y hace un máximo de desconcentración, que es por ejemplo el caso de los Registros Públicos en relación con el superior jerárquico administrativo, por ejemplo las Salas del Poder Judicial que resuelven los ocursos, entonces ya incluso se le niega la potestad de ordenarle al inferior jerárquico, quien prácticamente ya deja de ser inferior, entonces se trata de lo que se llama la desconcentración máxima, y entonces se dan las tres características principales o fundamentales de una total independencia de acción por parte del inferior, que son: imposibilidad del superior de avocar la acción del inferior, imposibilidad de revisarla, e incluso, imposibilidad de dar órdenes y circulares al inferior." (ibid.) -36- capacidad decisoria, limitándole con ello los poderes o atribuciones al órgano superior. Como parte de los fundamentos de este fenómeno, encontramos que se pretende descongestionar a los órganos superiores en el ejercicio de sus competencias, así como incidir en los poderes, potestades y atribuciones que le han sido otorgadas a determinada entidad pública. En este sentido Mauro Murillo señala que la desconcentración administrativa “se produce cuando por ley (o norma constitucional) es atribuida una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior, con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico. Es entonces un fenómeno que se da dentro de la misma persona jurídica, sin originar un nuevo ente. Implica por otra parte un rompimiento del ordenamiento jerárquico de las competencias” 26. Según la doctrina 27, la desconcentración es la transferencia de competencias del Estado a sus órganos jerárquicamente subordinados. Se plantea que este modelo 26 Mauro Murillo. Ensayos de Derecho Público, Editorial Universidad Estatal a Distancia, pp.71. Palma Eduardo y Rudian Dolores. La desconcentración administrativa y las prestaciones sociales, Instituto Iberoamericano y del Caribe de Planificación económica y socia, Ed. Naciones Unidas, Santiago, chile, pp 449. 27 -37- es un proceso administrativo necesario, ya que la organización centralizada o la administración central no puede hacerlo todo; sin dejar de lado la dirección y la forma de llevar a cabo los procesos. La doctrina es consistente en la definición de este instituto, para efectos de ilustración citamos los siguientes conceptos brindados a nivel doctrinario: • "Aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de una jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma" 28 • "Es la atribución de competencias del órgano superior, o del central a otro periférico, en el ámbito de una misma persona jurídico-administrativa" 29. • "Se da el nombre de desconcentración a la radicación de una o más potestades administrativas que hace la ley en un órgano inferior dentro de la línea jerárquica de un ente de la Administración del Estado" 30 28 De La Vallina Velarde, J. L. La desconcentración administrativa, Revista de Administración Pública N° 35, 1961, p. 88. 29 Martínez Martín Antonio. Una teoría sobre nuestra organización pública y sus principios, Tecnos, Madrid, 1996, p. 101. -38- • "Fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores y se disminuye la subordinación de estos a aquellos" 31. • “La desconcentración supone la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, pero manteniéndola dentro de la misma persona jurídica. De este modo, se pretende mejorar en la gestión de los asuntos administrativos, sin alterar la línea jerárquica de dependencia entre el órgano central y el desconcentrado” 32 • “Una excepción o quiebra de la relación de jerarquía (la jerarquía es la regla según la Ley General de la Administración Pública). 33 La desconcentración 30 Soto Kloss, Eduardo. La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno, Revista de Derecho Público, Nos- 51/52, 1992, p. 102. 31 Ayllwin Azocar Patricio y Azocar Brunner Eduardo. Derecho Administrativo, Universidad Nacional Andrés Bello, Santiago, 1996, p. 154. 32 Ferrada Bórquez Juan Carlo, El Estado Administrador de Chile: de Unitario Centralizado a Descentralizado y Desconcentrado, Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp. 115-123 [en línea]. Disponible en: http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=53 [2009, 3 de abril]. 33 Artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública: “1) Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. 2) La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda: a) avocar competencia del inferior; y b) revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a instancia de parte. 3) La desconcentración será máxima cuando el inferior este sustraído además a ordenes, instrucciones, o circulares del superior. 4) La imposibilidad de revisar o sustituir la -39- es la transferencia de competencia de forma permanente de un órgano superior a otro inferior dentro de un mismo ente público 34. • “Una pérdida de poder y competencias de aquellos, ya que esa cesión de competencias es definitiva”. 35 • “Se trata de aligerar la carga burocrática del jerarca máximo y, además, satisfacer más eficientemente las necesidades públicas". 36 • “La desconcentración es la atribución de la titularidad a los órganos inferiores de una competencia externa (los destinatarios son los administrados o terceros, no la propia administración, aunque sea una competencia puramente técnica). La doctrina jurídica sostiene que la desconcentración tiene que ordenarse por norma del mismo rango que aquella que atribuye la competencia al superior (principio de conservación del rango), si por el contrario, las competencias han sido atribuidas al ente, conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa. 5) Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva a su favor.” 34 Navarro Fallas Román. Op. cit pp.101 35 PARADA Ramón; Derecho Administrativo, Tomo II: Organización y empleo público, MadridBarcelona, Marcial Pons – Ediciones jurídicas y sociales, duodécima edición, 1998, p. 46 36 Soto Kloss E. "La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno", op. cit., pp. 111. -40- pero no se ha otorgado de forma expresa a alguno de sus órganos, el ente puede regular a lo interno la distribución competencial, incluso podría desconcentrarlas vía reglamento, siempre que para ello cuente con una autorización legal previa 37.” • “En un sistema de organización de jerarquías los poderes parten de un vértice hacia los órganos inferiores, y la competencia de dichos grados inferiores pueden ser evocados por le órgano que sustenta la posición de la cúspide, se comprende que la desconcentraciones refiere a la distorsión del grado jerárquico y a una atribución propia de competencia. En otras palabras, todo no va al centro no todo proviene del centro, los órganos, tratándose de entidades administrativas, se desconcentran marginándose de la situación gradual y escalonada para adquirir mayores o menores atribuciones, actuando con poderes propios de decisión 38.” La desconcentración es una técnica de distribución de competencias o funciones, lo que permite que la organización se desempeñe en forma más eficiente. Con ella 37 Navarro Fallas Román. Op. Cit pp.101 Ponce Cumplido Jaime. La Desconcentración Administrativa. Estudio teórico doctrinario, pp. 97 [en línea]. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf [2009, 3 de abril]. 38 -41- se le encarga a un órgano especializado la ejecución de determinadas funciones, esto sin desligarlo de su órgano u ente a donde pertenece. En este mismo sentido la Procuraduría General de la República en dictamen C159-96 señala que la desconcentración implica el traslado de una competencia de forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, lo cual implica un grado mayor de confianza en los órganos inferiores en la línea de mando. La competencia que se traslada debe de conllevar la facultad de resolver, o sea que el órgano desconcentrado pueda decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. La citada sentencia afirma que la atribución determinada competencia se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, para con ello lograr que se cumpla de la mejor manera el interés público. Parte de la doctrina, considera que la desconcentración es una distorsión del grado jerárquico y una atribución propia de competencia, esto permite adquirir en forma gradual mayores o menores atribuciones. -42- Según Ponce Cumplido 39, algunos doctrinarios consideran que en este instituto jurídico hay una anarquía teórica, ya que doctrinariamente este instituto jurídico se confunde con otras figuras jurídicas. En Italia asimilan la desconcentración con la descentralización administrativa y la denominan descentralización burocrática o jerárquica. Por otra parte en Francia la conciben como sinónimo de la delegación de poderes a los agentes locales. Asimismo en Latinoamérica han visto la desconcentración como un tema atinente a la descentralización funcional, institucional o de servicios. Dicho autor indica que ante esta diversidad de criterios se encuentran diversos corrientes entre ellas: • La Doctrina de la transición: Esta tesis es sostenida por Sayaguez Laso, ella plantea que se da un desplazamiento de poderes hacia los órganos subordinados. El citado autor indica que la desconcentración es una etapa intermedia, ya que en la centralización administrativa existe una concentración funcional en el jerarca de la organización y estos se van desplazando hacia los organismos inferiores, llegando así a la desconcentración, donde estos órganos poseen mayor autonomía, la cual se trasforma y se descentralizan. En este sentido Sayagüez Laso indica que 39 Ponce Cumplido Jaime. Op. Cit pp. 98-103 [en línea]. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf [2009, 3 de abril]. Disponible en: -43- la desconcentración es ”la etapa minima de descentralización que se configura cuando a un órgano subordinado jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración para que los ejerza a titulo de competencia propia bajo determinado contralor del órgano superior” • La doctrina de la limitación de la jerarquía: Esta corriente señala que, al atribuirle mayor autonomía a determinado órgano, supone una limitación a las potestades jerárquicas, aspecto que evidencia que la desconcentración provoca una distorsión o limitación del vinculo jerárquico. • La teoría de la variante del sistema de centralización: Para esta parte de la doctrina el contenido de la desconcentración, solamente puede operar en el sistema de centralización administrativa y que por lo tanto esta es una variante a este sistema. • La teoría política organizativa: Esta expone que la desconcentración no es solamente un elemento jurídico, sino que también es parte de la organización administrativa, que busca la eficacia del sistema público, por cuanto, al facultarse a un órgano a decidir en nombre de la administración, este compromete a la organización. -44- • La teoría de la distribución de competencia: Esta corriente se enfoca a observar a la desconcentración como una distribución de competencias hacia los órganos enmarcados en un sistema de organización, aspecto que conlleva una alteración en sus relaciones jerárquicas. En este sentido Ponce Cumplido 40 cita a De la Vallina Velarde e indica que la desconcentración es “aquel principio jurídico en virtud del cual se confiere carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma” De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la desconcentración se desarrolla en una estructura jerarquizada, pero para buscar eficiencia y la eficacia de la gestión dentro de una organización se transfieren competencias a otros órganos. Con ella se pretende descongestionar la labor desempeñada por la administración superior, ya que con este instituto se descongestiona la labor del superior en provecho de sus órganos periféricos, permitiendo con ello que se fomente la eficiencia y la eficacia dentro de la prestación del servicio. 40 Ponce Cumplido Jaime. Op.cit pp. 104 [en línea]. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf [2009, 3 de abril]. Disponible en: -45- La doctrina 41 ha citado las siguientes características para este instituto: • Se confieren competencias a órganos administrativos subordinados • Existe un control jerárquico sobre la actividad desconcentrada • No se necesita la creación de un organismo nuevo • La función desconcentrada se ejerce en nombre de la entidad que desconcentra • Requiere autorización legal La figura de la desconcentración conlleva una atribución de competencias entre órganos de un mismo ente, tratando con ello de alcanzar determinados fines. En este sentido la Procuraduría General de la República señaló en dictamen C-2142004 del 2 de julio del 2004 que el cambio de competencias se realiza dentro de una misma organización administrativa y que el órgano que se desconcentra sigue perteneciendo al ente, llevándose a cabo un cambio de una relación de jerarquía a una relación de dirección. 41 41 Estrella Carmen, Descentralización y Desconcentración Administrativa, documento inedito, pp 2. -46- Dado lo anterior, podemos afirmar que la desconcentración es un modelo basado en la distribución de funciones administrativas a órganos que pertenecen a determinado ente. Con esta se pretende dotar de mayor autonomía a los órganos, para que la toma de decisiones se pueda ejecutar en los niveles locales. En este sentido, el para el Lic. Eduardo Ortiz 42 la desconcentración se da cuando inferior puede decidir una materia sometida a una forma atenuada de supremacía, tomando en cuenta que el superior no tiene potestad de mando, potestad de revisión, o bien que no tiene ninguna de las dos. Dentro de este modelo de gestión se realiza la transferencia de determinada competencia a un órgano de un mismo ente, para que la ejerza en nombre propio y bajo su responsabilidad. El vínculo que el órgano tiene con el ente se mantiene, por cuanto no se esta creando una nueva organización. El objetivo de esta es que un órgano especializado de determinado ente ejerza ciertas competencias en forma más eficiente y eficaz. 42 Ortiz Ortiz Eduardo. Op. Cit. pp 69. -47- Según Benavides 43, se pueden precisar como requisitos para que se dé la desconcentración los siguientes: • Transferencia de competencia, que trae como consecuencia el traslado de la titularidad de la misma, de un órgano superior a otro inferior. • Esa competencia, a partir de entonces, debe ser exclusiva, sin que el superior pueda ejercerla. Si no fuera así se estaría sólo otorgando el ejercicio y por tanto lo que existiría es solo una delegación más o menos amplia. • Tiene lugar entre órganos de una misma institución. • Se necesitaría una ley para desconcentrar las facultades que han sido conferida por ley. 43 Benavides Ricky, La Desconcentración, pp. 187. disponible en: http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=view&id=282&Itemid=53 -48- • La desconcentración puede operar dentro de un ente centralizado o descentralizado. La Procuraduría General de la República en dictamen C-277-2006, indicó que mediante la desconcentración se rompe o quiebra la relación de jerarquía, aspecto por el cual para que esta opere debe fundamentarse en verdaderas razones de interés general, ya que con esta se produce una perdida importante de potestades del jerarca. Cuando se está en presencia de una desconcentración de potestades de imperio, es necesario que esta se realice por medio de Ley, debido a que la distribución interna de potestades de imperio es materia de reserva de Ley. (Ver dictámenes C240-97 del 11 de diciembre de 1997, C-010-1999 de 12 de enero de 1999 y C-2142004 del 2 de julio del 2004 de la Procuraduría General de la República). El órgano desconcentrado emite su voluntad por si mismo, dentro de los limites que le haya fijado el ordenamiento jurídico a la hora de realizar el traslado de competencias. Particularmente en el tema de las competencias desconcentradas la Procuraduría General de la República en dictamen C-277-2006 señaló que la desconcentración únicamente va a operar sobre las materias que específicamente -49- hayan sido desconcentradas y que en los demás aspectos o competencias no desconcentradas la actividad del órgano seguirá sometida a la relación de jerarquía o sea el jerarca ejercerá sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados. Aspecto por el cual la norma que desconcentra a un órgano ha de señalar de forma clara y precisa cuales son las materias que se están desconcentrando para así poder determinar hasta a donde llega la desconcentración y que poderes conserva el jerarca. En el nivel jurisprudencial se ha establecido que cuando nos encontremos en presencia de materias no desconcentradas de determinado órgano desconcentrado, el jerarca conservara su potestad de jerarquía en estas materias, ejerciendo sus poderes normales respecto de los ámbitos de competencia no desconcentrados. En este sentido la jurisprudencia ha sido reiterativa al indicar que el jerarca del órgano desconcentrado mantiene su competencia en las competencias no desconcentradas, por lo cual este último queda sujeto a una relación de jerarquía. (Dictamen C-277-2006 y dictamen C-320-2002) Particularmente la relación de jerarquía que se desarrolla en el proceso de centralización, se ve limitada en el proceso de desconcentración, ya que en este proceso el jerarca es incompetente para emitir los actos relativos a la materia -50- desconcentrada, sus potestades de jerarquía se ven afectadas por el modelo y cambian a potestades de dirección. La Ley o el Reglamento que regula el proceso de desconcentración para determinado órgano debe de establecer los parámetros de la competencia que se le esta otorgando al órgano desconcentrado. Según Gordillo, 44 este instituto jurídico supone un traslado de competencias permanente, estable y definitivo que se realiza mediante un acto normativo y que por tanto no es revocable, salvo reforma legal. La ruptura del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales tienen que ser apreciadas y valoradas por el jerarca supremo de la organización, por cuanto, al implementar este modelo, perderá potestades importantes para el ejercicio de su función. (Dictamen C-320-2002 Procuraduría General de la República). Por otra parte, Ponce Cumplido 45 enuncia los siguientes elementos o presupuestos de la desconcentración: 44 Gordillo Agustín. Op cit., pp 21-23. Ponce Cumplido Jaime. Op. Cit, pp. 111-112 [en línea]. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/67/doc/doc9.pdf [2009, 3 de abril]. 45 Disponible en: -51- • Distribución de una competencia en forma exclusiva, • la competencia corresponde a un órgano que no ocupe la cúspide jerárquica • La competencia se ejerce en un ámbito territorial determinado. La doctrina ha señalado que este modelo tiene ventajas y desventajas en su implementación, dentro de la organización de la administración publica. Ante esto podemos citar como ventajas y desventajas las siguientes: A. VENTAJAS DEL MODELO DESCONCENTRADO • Contribuye con la democratización del sistema administrativo, pues permite un contacto más directo con los administrados y con las labores que estos llevan a cabo. • Como técnica y tendencia organizativa, obliga a los servidores públicos a tomar decisiones sin apoyarse en el órgano superior jerárquico. Aspecto que permite que la acción administrativa sea más ágil y flexible. -52- • Estimula la iniciativa de acción de los órganos desconcentrados y permite una mayor identificación de los servidores públicos con la tarea, con razón de los mayores niveles para la torna de decisiones. • Evita los inconvenientes de una organización que dispone de una línea jerárquica con muchos niveles. • Se satisfacen más adecuadamente las necesidades de la población, pues se favorece una respuesta local, sin poner en peligro la unidad administrativa que se mantiene por principio de jerarquía. • Permite y favorece un traslado más ágil de competencias técnicas en el titular del órgano desconcentrado horizontalmente, que en la descentralización administrativa regional. • Favorece que se origine una mayor preocupación y responsabilidad por el manejo de los recursos que se les asignan a los servidores públicos. • Desde la perspectiva de la técnica organizacional, se logra a largo plazo que los altos directivos puedan dedicar más tiempo a las tareas de investigación -53- y planeamiento y que la torna de decisiones se ejecute de una forma más acertada. • Conforme la organización crece y aumenta la cantidad de decisiones a tomar, la desconcentración vertical y horizontal permite una mayor fluidez en la toma de decisiones y facilita el funcionamiento de la organización. • Los talentos administrativos pueden ser desarrollados en forma más rápida. Con este modelo organizativo. se permite establecer nietas y medir los resultados más cerca del punto de resolución. de modo que se puede evaluar mejor al funcionario público en su trabajo e identificar en forma más objetivo su eficiencia administrativa, aspecto que se diluye en un modelo concentrado. • Las normas de actuación de la organización con un modelo desconcentrado a largo plazo se vigorizan en lugar de debilitarse B. DESVENTAJAS Y CRÍTICAS AL MODELO DESCONCENTRADO -54- • La desconcentración implica una mayor erogación por concepto del personal que se requiere disponer para que asuma las competencias asignadas. • Los funcionarios del ente desconcentrado pueden, fácilmente tender al favoritismo al resolver algún asunto, dejándose influir por las particularidades del caso. • Los funcionarios del órgano desconcentrado pueden tener poco criterio para resolver los problemas que se les presenta. Doctrinariamente 46 se han desarrollado la desconcentración funcional y territorial. La primera es vista como la creación de un órgano especifico para gestionar una función concreta. Por otra parte la desconcentración territorial la constituye la transferencia de competencias desde la administración del Estado a unos órganos jerárquicamente subordinados respecto de ella y cuyo ámbito territorial de competencias es el de una demarcación territorial definida. Esta busca una distribución de competencias entre las autoridades nacionales y territoriales, 46 Palma Eduardo y Rudian Dolores, La desconcentración Administrativa y las Prestaciones Sociales, Instituto Iberoamericano y del Caribe de Planificación económica y socia, Ed. Naciones Unidas, Santiago, Chile, pp 454 -55- permitiendo con ello que la administración del Estado pueda actuar eficientemente en todo el territorio nacional y cumplir con el interés público. En igual sentido se han señalado dos clases de desconcentración: • Desconcentración Central o interna: Esta se caracteriza por la atribución de una competencia en forma exclusiva a un órgano central medio o inferior de la jerarquía administrativa, este tipo se realiza a favor de un órgano que ejerce su competencia en un territorio nacional. • Desconcentración Periférica o Externa: En esta clasificación las competencias desconcentradas son a favor de órganos periféricos de la administración, su potestad la determina el criterio territorial. La desconcentración, al igual que la descentralización y la delegación, es una forma para distribuir o trasladar competencias públicas. Sin embargo, estas figuras acusan marcadas diferencias: En primer lugar la desconcentración difiere de la descentralización, entre otros aspectos en los siguientes: a) la descentralización se da entre entes o personas -56- jurídicas publicas. La desconcentración se da entre órganos a lo interno de un mismo ente publico; b) en la descentralización los nuevos entes descentralizados gozan de personalidad jurídica propia. En la desconcentración, la regla general es que los órganos no tienen personalidad jurídica propia (salvo contadas excepciones como en el caso de la Caja). La diferencia, cuando ambos tienen personalidad jurídica se encuentra en la separación. En efecto, en la descentralización la nueva persona se separa del ente matriz. En la desconcentración el nuevo órgano persona continua perteneciendo al ente matriz; c) en la descentralización, la actividad se le imputa directamente al ente descentralizado. En la desconcentración, la actividad se imputa al ente al que pertenece. Si el órgano goza de personalidad jurídica, se da un doble imputación al órgano persona y al ente al que pertenece; d) en la descentralización, las competencias dejan de pertenecer al ente matriz y pasan a un nuevo ente. En la desconcentración, las competencias continúan perteneciendo al ente. Es solo una distribución interna de competencias; e) en la descentralización, el ente descentralizado puede desconcentrarse. En la desconcentración, el órgano desconcentrado no puede desconcentrarse; f) en la descentralización, la autonomía del ente tiene diversos grados, pero siempre va a ser mayor que en la desconcentración. En la desconcentración, la autonomía tiene también diversos grados, pero siempre sus alcances son menores que en la descentralización. -57- En segundo lugar, la desconcentración difiere de la delegación, al menos en los siguientes aspectos: a) en la delegación la competencia es del órgano superior, solo se traslada su gestión, no su titularidad. En la desconcentración la titularidad de la competencia se traslada de forma permanente; b) en la delegación el órgano superior continua siendo responsable directo por la competencia delegada al inferior. En la desconcentración la responsabilidad se traslada al inferior. El superior solo responde por el control propio de una relación de dirección; c) el delegante puede retomar la competencia delegada en cualquier momento. En la desconcentración las competencias desconcentradas no pueden volverse a retomar salvo reforma normativa o por el mismo medio que se otorgaron (principio de paralelismo de las formas); d) la delegación es una técnica organizativa de carácter transitorio y para ciertas competencias. La desconcentración es una forma de organización administrativa de carácter permanente y general; e) la delegación afecta la dinámica administrativa, no modifica la estructura de competencias. Por el contrario la desconcentración afecta la estructura administrativa, modificándola; f) la competencia delegada no se puede delegar. Por el contrario la competencia desconcentrada si se puede delegar (por su nuevo titular), g) en la delegación, si no hay relación de jerarquía entre delegante y delegado, se introduce una respecto de la competencia delegada. La desconcentración por el contrario, supone la -58- quiebra de la relación de jerarquía y en tratándose de la desconcentración máxima, se introduce una relación de dirección. En definitiva, la desconcentración se da entre órganos a lo interno de un mismo ente, modifica la estructura administrativa (por eso se llama organización desconcentrada), la actividad del órgano desconcentrado también se le imputa al ente, aunque por la personalidad jurídica este puede responder por sus acciones; goza de cierta autonomía a lo interno del ente, especialmente si se trata de la desconcentración máxima; supone el rompimiento de la relación de jerarquía y la introducción de una relación de dirección (especialmente en la desconcentración máxima); las competencias se trasladan de manera permanente y la titularidad de las mismas, el desconcentrado r4sponde por su gestión y esas competencias desconcentradas se pueden delegar por su nuevo titular, entre los funcionarios u órganos a lo interno del órgano persona. Existen varios tipos, la Ley General de la Administración Publica se refiere a dos: máxima y mínima. C. GRADOS DE DESCONCENTRACIÓN Nuestro ordenamiento jurídico contempla dos grados de desconcentración, la máxima y la minima. Estos se encuentran regulados en el articulo 83 de la Ley -59- General de Administración Pública, el cual establece que “Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. 2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda: a) avocar competencias del inferior; y b) revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. 3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior. 4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa. 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor.” Este instituto jurídico, parte del modelo de organización centralizado, donde el ente cuenta con un jerarca que ejerce la potestad de jerarquía, propia de este modelo. El numeral citado realiza una excepción a esta potestad, facultando a un órgano de la administración a no ejercer sus funciones bajo los lineamientos jerárquicos del ente, sino a través de la potestad de dirección propia del modelo de organización desconcentrado. -60- El jerarca mantendrá el poder de mando o instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determinara el grado de desconcentración del órgano. La desconcentración en grado máximo, consiste en trasladar determinadas competencias al inferior, este tendrá capacidad de decisión y el superior no podrá avocar, revisar, sustituir una conducta, asimismo no podrá girar ordenes, instrucciones o circulares al inferior. Con la desconcentración máxima, la relación de jerarquía sufre una quiebra total. El superior no solo no puede avocar o revisar la conducta del inferior, sino que además, no le puede impartir órdenes, girar instrucciones o enviar circulares. En síntesis, el superior no puede ordenar, definir, asumir, o revisar el acto del inferior, sólo puede dirigir, controlar y coordinar la actividad del inferior. La relación de jerarquía se quiebra y da paso a una relación de dirección del superior al inferior. Por otra parte, la desconcentración minima busca trasladar al inferior determinada competencia, donde este tendrá la capacidad de decisión y el superior no puede avocar, revisar o sustituir la conducta del inferior, en este supuesto el superior conserva la posibilidad de girar órdenes, instrucciones y circulares. Esta figura -61- quiebra sólo parcialmente la relación de jerarquía., se trata de una jerarquía atenuada o limitada, o a la inversa, una autonomía atenuada o más limitada respecto a la desconcentración máxima. En cuanto a las competencias que le asisten al jerarca, la Procuraduría General de la República en dictamen C-277-2006 señaló que de acuerdo al grado de desconcentración que ostente el órgano desconcentrado, el jerarca de este mantiene el poder de mando e instrucción sobre el. Cuando estamos en presencia de desconcentración mínima, el jerarca ejerce una tutela jurídica y material completa, la que expresa en la facultad de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano desconcentrado. Por otra parte la desconcentración máxima permite que se quiebre la relación de jerarquía, ya que no le permite al jerarca ejercer los poderes de mando, instrucción, revisión o de avocación. De acuerdo con lo indicado en el artículo 83 de la Ley General de Administración Pública, cuando estamos en presencia de una desconcentración máxima las normas serán de aplicación extensiva, aspecto que afirma la potestad en la toma de decisiones que se le atribuye al órgano desconcentrado. Respecto a este tema -62- el Dr. Eduardo Ortiz47, en el debate de la Ley General de la Administración Pública indicó: "(…) Nosotros afirmamos que esos son los dos grados principales de la desconcentración que caracterizan la desconcentración mínima y la desconcentración máxima, la consecuencia es que cuando la desconcentración es mínima las normas de competencia se van a interpretar en beneficio del superior jerárquico para que este tenga en lo posible alguna interferencia con la conducta del inferior, pero cuando la desconcentración es máxima porque la ley haya negado expresamente la potestad del superior de dar órdenes, estas normas de competencia se interpretan favorablemente a la competencia del inferior, dado que la intención de la ley es como si dijéramos, desgajar de la Administración una parte de la misma a efecto de que sea totalmente independiente." Por otra parte, la Procuraduría General de la República, en dictamen C-248-2004 sostuvo que en los supuestos en donde el legislador no especifique el grado de desconcentración otorgado al órgano, le corresponderá a la administración y al operador jurídico determinar el grado otorgado, para estos efectos debe tomar en cuenta las competencias trasladadas y las relaciones que se establezcan entre los órganos superiores y el inferior. 47 Quirós Coronado Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial Aselex S.A., San José, Costa Rica, 1996, pp. 174 -63- SECCIÓN IV. LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA EN NUESTRA CONSTITUCION POLITICA Mauro Murillo 48 indica que la desconcentración se produce “cuando por Ley (o norma constitucional) es atribuida una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior, con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico. Es 48 Murillo Mauro, La Descentralización administrativa en la Constitución de Costa Rica. Revista de la Contraloría General de la Republica, numero 24, 1978 pp 14-18. -64- entonces un fenómeno que se da dentro de una misma persona jurídica, sin originar un nuevo ente publico. Implica por otra parte un rompimiento del ordenamiento jerárquico de las competencias” Particularmente en el tema de desconcentración, nuestra Constitución Política no desarrolla específicamente este régimen, pero sin embargo en el desarrollo de la norma constitucional podemos detectar algunos de estos órganos. En este sentido encontramos los siguientes: • Organismo Técnico fijación de salarios: El artículo 57 de nuestra Constitución Política 49, crea un organismo técnico que se deberá de encargar de la fijación de salarios mínimos legales para los trabajadores. • Organismo encargado de conceder becas: El artículo 78 Constitucional 50, crea un organismo que se encargue de la adjudicación de las becas y los 49 ARTÍCULO 57.- Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia. Todo lo relativo a fijación de salarios mínimos estará a cargo del organismo técnico que la ley determine. 50 ARTÍCULO 78.- La educación preescolar y la general básica son obligatorias. educación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación. Estas y la -65- auxilios a las personas de escasos recursos económicos a efecto de que estos tengan acceso a la educación media. • Departamento especializado en Presupuesto: El artículo 177 de nuestra carta Magna 51, señala la creación de un departamento que se encargará de la preparación del proyecto de presupuesto ordinario de la república. En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al seis por ciento (6%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución. El Estado facilitará la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley. 51 ARTÍCULO 177.- La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministros de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo. En el proyecto se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, cuando esta suma resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestas por ese Poder, el Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional, para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda. Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado. El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuestos extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria. -66- • Tesorería Nacional: El artículo 185 52, crea la Tesorería Nacional como organismo encargado de las operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales. • Consejo Superior de Enseñanza Superior: El artículo 81 53 de la Carta Magna señala la creación de un Consejo superior integrado encargado de la dirección general de la enseñanza oficial. • Registro Civil: El articulo 54, crea al registro civil bajo la dependencia jerárquica del Tribunal Supremo de Elecciones. 52 ARTÍCULO 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales. 53 ARTÍCULO 81.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo. 54 ARTÍCULO 104.- Bajo la dependencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones esta el Registro Civil, cuyas funciones son: 1) Llevar el Registro Central del Estado Civil, y formar las listas de electores; 2) Resolver las solicitudes para adquirir y recuperar la calidad de costarricense, así como los casos de pérdida (*) de nacionalidad; ejecutar las sentencias judiciales que suspendan la ciudadanía y resolver las gestiones para recobrarla. Las resoluciones que dicte el Registro Civil de conformidad con las atribuciones a que se refiere este inciso, son apelables ante el Tribunal Supremo de Elecciones; 3) Expedir las cédulas de identidad; 4) Las demás atribuciones que le señala esta Constitución y las leyes. -67- De acuerdo con la redacción de los artículos que crean a los organismos antes enunciados podemos afirmar que estos son órganos y no entes, razón por la cual podemos catalogarlos como ejemplos de órganos desconcentrados creados a lo largo de nuestra Constitución Política. -68- CAPITULO II. CAPACIDAD JURÍDICA Y PERSONALIDAD INSTRUMENTAL El ordenamiento jurídico atribuye a las personas físicas o jurídicas la personalidad jurídica, -siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos por la ley-, como elemento generador de consecuencias jurídicas. Dentro de las consecuencias de este reconocimiento que hace el ordenamiento jurídico podemos afirmar que quién goza de la personalidad jurídica se convierte en persona jurídica, es decir, en un sujeto de Derecho, permitiéndole actuar en el mundo jurídico, o sea adquiere capacidad jurídica y capacidad de actuar (competencia en el Derecho público). Además este reconocimiento permite que a la persona jurídica (física o jurídica), se le imputen los efectos de sus actuaciones y por ende tenga responsabilidad por ellos. -69- SECCION I. CAPACIDAD JURÍDICA La doctrina 55 ha definido la capacidad jurídica como “la aptitud de una persona para ser titular de relaciones jurídicas, es un atributo necesario de la personalidad, el reconocimiento de esta por el ordenamiento tiene por objetivo constituir un centro propio de imputación de tales relaciones, lo que implica admitir esa aptitud en abstracto. La capacidad de obrar no es mas que la posibilidad de un sujeto de realizar por si mismo ciertos actos jurídicos, y puede ser completa, limitada o nula” Dado lo anterior, podemos afirmar que esta consiste en la posibilidad de ser centro de imputación de efectos jurídicos, o sea permite que la persona tenga una serie de derechos y obligaciones, en su convivencia en sociedad. El reconocimiento o atribución de la capacidad o personalidad jurídica tiene dos consecuencias principales. La primera, consiste en que quién goza de ella, es o se convierte en persona jurídica, es decir, en un sujeto de derecho, que es y puede 55 García De Enterria, Eduardo y Fernández Tomás Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Madrid, CIVITAS, 1993, p. 409. -70- actuar en el mundo jurídico, siendo receptor y productor de efectos o consecuencias jurídicas. La capacidad jurídica presume la personalidad jurídica en este sentido García de Enterria señala que “La capacidad jurídica entendida como la aptitud de una persona para ser titular de relaciones jurídicas, es un atributo necesario de la personalidad, el reconocimiento de esta por el ordenamiento tiene por objetivo constituir un centro propio de imputación de tales relaciones, lo que implica admitir esa aptitud en abstracto”. 56 Dado lo anterior podemos afirmar que este instituto es el elemento formal que el Derecho reconoce o atribuye (condición o estatus) a un elemento material jurídicamente relevante (personas u organizaciones), que reúne los requisitos establecidos para aquella atribución jurídica. La capacidad jurídica lleva inmersa la capacidad de actuar, siendo esta última la posibilidad que el ordenamiento jurídico otorga a las personas físicas o jurídicas de realizar acciones que provocan la constitución, modificación o extinción de efectos jurídicos. 56 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ Tomás Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Madrid, CIVITAS, 1993, p. 409. -71- Doctrinariamente se ha definido la capacidad de actuar de las personas jurídicopúblicas como la “aptitud para estar y actuar en el tráfico jurídico. En los entes territoriales la capacidad se rige por la generalidad, la de los entes instrumentales en cambio en el de especialidad (limitada a la que expresamente se le confiere). Ambos tienen capacidad de derecho público o privado, salvo norma en contrario. La capacidad está limitada por el principio de legalidad, es una capacidad sometida el Derecho, no es libre como una persona particular, también está limitada por la reserva de ley y límites constitucionales que pueda encontrar, sólo puede perseguir aquellos fines, cualquier otro aunque sea lícito es desviación de poder y luego los límites derivados de la distribución competencial, en un territorio, materia, grado, etc.” 57 La personalidad jurídica puede ser reconocida directamente por el ordenamiento jurídico o ser atribuida mediante un acto administrativo o legislativo. La personalidad jurídica se otorga mediante un acto administrativo en todos aquellos casos en que quien crea la persona jurídica es la persona humana, y donde, la nueva persona jurídica o sujeto de derecho se regirá por el derecho privado; La personalidad será atribuida por ley, en todos aquellos casos en que quien crea la 57 Santamaría Pastor Juan Alfonso; Principios de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994, p.77. -72- nueva personalidad jurídica es el Estado. En todos aquellos casos en que la personalidad es reconocida por el ordenamiento o atribuida mediante un acto administrativo, estamos ante una actividad reglada. Por el contrario, cuando quien la otorga es directamente la Asamblea Legislativa se trata de una actividad discrecional. Por otra parte, podemos mencionar que algunos autores han establecido que la persona jurídica es una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones y ser representada judicial y extrajudicialmente. Son entes de existencia ideal, que actúan representados y creados en virtud de un acto constitutivo. El legislador tiene, en virtud del principio de libre configuración social, que informa su actividad, amplia discrecionalidad para, dentro del marco de la Constitutción, darle al Estado y al sector público la organización más idónea para el cumplimiento de los fines del interés público. El reconocimiento o atribución de la personalidad jurídica tiene dos consecuencias principales. La primera, quien goza de ella es o se convierte en persona jurídica, en sujeto de derecho, que es y puede actuar en el mundo jurídico, siendo receptor -73- (capacidad jurídica) y productor (capacidad de actuar o competencias) de efectos o consecuencias jurídicas. Dos elementos son contenidos de la personalidad jurídica: la capacidad jurídica y la capacidad de actuar. La segunda consecuencia, los efectos positivos o negativos de sus actos se le imputan a ella, de manera que le corresponde asumir ante el derecho, la responsabilidad jurídica que se derive de sus actos. Para parte de la doctrina 58 su naturaleza jurídica versa sobre algunas teorías, entre las que podemos mencionar: • Teoría de la ficción: según esta teoría la personalidad del ente u órgano esta basada en la voluntad de los seres humanos o sea que este manifiesta su voluntad. La persona jurídica sería una ficción legal que contrae obligaciones. • Teorías negatorias: Comparte lo expresado en la teoría de la ficción pero consideran que esta superficial y no ahonda la investigación de la realidad que se esconde detrás de la persona jurídica; ya que las personas jurídicas no son otra cosa que patrimonios afectados al cumplimiento de ciertos fines. 58 La persona: Tipos de persona http://www.bcn.cl/ecivica/tiper -74- • Teoría de la Realidad: Parte de que la persona jurídica es una realidad concreta preexistente a la voluntad de las personas físicas. Se basa en el sustrato material que conforma a una persona jurídica, es de carácter objetivo. La figura legal de Persona Jurídica existe con anterioridad a la idea de la Persona Física, estas últimas toman o dejan esta figura. Son un medio jurídico para facilitar y regular las tareas entre asociaciones o sociedades y existen por si mismas, por ende son sujeto de derecho y adquieren una capacidad independiente a la de las personas físicas que la componen. Dentro de las personas jurídicas podemos distinguir dos tipos las personas jurídicas de derecho público y las personas jurídicas de derecho privado. Es importante mencionar que la capacidad de actuar o competencia de las personas jurídico públicas, están regidas por el principio de legalidad y están definidas en el ordenamiento jurídico. -75- Por otra parte, es importante mencionar que la personalidad jurídica implica la posibilidad de actuar y representar a la persona jurídica. Alter Montveliscky 59 señala que los principales sistemas de adquirirla son: • Adquisición de la personalidad mediante la inscripción en un registro. • Adquisición de la personalidad al cumplir determinadas formalidades con las cuales la sociedad queda constituida. • Adquisición de la personalidad mediante un acto del poder ejecutivo o legislativo. La Procuraduría General de la República en dictámenes 072-02 y 068-05 señalo que la personalidad jurídica es determinante para poder catalogar a una organización como ente, ya que si una organización carece de personalidad no constituye un ente sino un órgano dentro de la organización mayor. El otorgamiento de la personalidad ubica al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de 59 Alter Montveliscky Jacobo. La doctrina del Levantamiento del Velo y su aplicación a las Sociedades Anónimas Costarricenses. Tesis para optar por el grado de licenciatura en derecho. Universidad de Costa Rica, 2002, pp22-25 -76- deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Asimismo indica que los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. -77- SECCION II. PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL La doctrina nos ha indicado que la personalidad jurídica determina cuando una organización es un centro de acción diferente al Estado. Esta le atribuye a la organización una serie de derechos y obligaciones Antes de iniciar el tema de la personalidad jurídica instrumental, es necesario hacer una pequeña alusión a lo que la Procuraduría General de la República ha denominado personificaciones presupuestarias. Esta institución en diversos dictámenes ha desarrollado este tema, aspecto que nos permite caracterizar a las personificaciones presupuestarias como: • No supone una descentralización administrativa • Se desarrollan en modelos de desconcentración administrativa. • La personalidad jurídica que se atribuye es limitada, parcial, sólo referida a ciertos aspectos. • Su finalidad es la autonomía presupuestaria. -78- • La gestión presupuestaria de estas escapa de reglas o disposiciones que regulan la actividad presupuestaria y financiera de la Administración Central. (ver dictámenes C-87-88 de 25 de mayo de 1988, C-115-89 de 4 de julio de 1989, C- 189-96 de 27 de noviembre de 1996, C- 014-96 de 30 de enero de 1996, , C053-96 de 29 de marzo de 1996, C- 171-96 de 18 de octubre de 1996, C- 175-96 de 21 de octubre de 1996, C- 154-96 de 20 de septiembre de 1996, C- 075-98 de 23 de abril de 1998, de la Procuraduría General de la República) Por otra parte la Sala Constitucional, también ha tratado el tema de las personificaciones presupuestarias, ante lo cual ha expresado que estas son inconstitucionales, ya que considera que la autonomía que se le otorga a estos órganos, es casi plena y que se puede equiparar a la descentralización; razón por la cual reconoce la figura de la personalidad jurídica instrumental para los órganos desconcentrados, como el instrumento jurídico que faculta al órgano a actuar por sí mismo, expresando su voluntad y comprometiendo su responsabilidad. (Sentencias de la Sala Constitucional números 6240-93, 3513-94, 4681-97 y 953099). -79- Dado lo anterior podemos afirmar que la personalidad jurídica instrumental, consiste en la atribución de subjetividad jurídica a un órgano administrativo, por lo cual el órgano adquiere capacidad jurídica y es acreedor de derechos y deberes. Esta se le otorga a órganos de determinado ente para alcanzar algún objetivo público, esta potestad le corresponde al legislador y se encuentra estrechamente ligada a procesos de desconcentración en general y al reconocimiento de desconcentración máxima. Se puede conceptualizar como un elemento formal que el derecho reconoce o atribuye y que le permite al ente al que pertenece cumplir sus fines a través de esa herramienta. El concepto instrumental se reserva, de conformidad con la jurisprudencia exclusivamente para los órganos que reciben la atribución de personalidad jurídica, sin separarse del ente público al que pertenece, en procura de alcanzar los fines públicos para los que fue creado. Este instituto jurídico se conceptualiza como la aptitud legal para ser sujeto de derechos y obligaciones. Es importante mencionar que en la atribución de personalidad, se debe de tener presente la diferencia existente entre un ente y un órgano, ya que este último generalmente carece de personalidad jurídica propia. -80- La personalidad jurídica instrumental le permitirá al órgano tener capacidad jurídica y de actuar, siendo que la primera le permite ser reconocido como sujeto en el mundo del Derecho, para ser centro de efectos jurídicos; y la segunda, realizar actos externos, relacionándose con otros sujetos de derecho público y privado, expresando su voluntad y comprometiendo su responsabilidad, y que todos esos actos sean válidos y eficaces desde el punto de vista legal. Podemos decir que una de las principales consecuencias de la atribución de personalidad jurídica instrumental, es que este puede actuar con subjetividad propia en el mundo jurídico, buscando para ello llevar a cabo en forma más eficiente y eficaz, la competencia trasladada y con ello la función pública que está llamado a desempeñar. La sentencia 8474 del año 2004 de la Sala Constitucional dispuso que se debe de entender que con la personalidad jurídica instrumental “no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico, sino mas bien de atribuir esa competencia a una persona jurídica nueva que se crea y que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita a un órgano superior” -81- La figura de la personería jurídica instrumental, dota al órgano desconcentrado de una investidura especial que lo identifica dentro de la organización administrativa del ente al que pertenece, en el ejercicio de una serie de competencias y facultades a éste asignadas, para que las ejecute sin riesgo de la injerencia del resto de dependencias o instancias a las que anteriormente estaba administrativa o técnicamente subordinada. Siendo al menos, hasta hoy, propio del instituto de la desconcentración administrativa y producto básicamente de la interpretación dada por el operador jurídico. Es una ficción jurídica, desde el momento en que asigna identidad propia a un órgano sin desvincularlo para efectos legales de la responsabilidad atribuible por ley al ente que lo crea, quien responderá al fin de cuentas con su patrimonio por los daños ocasionados a terceros; asemejándose en la práctica. Respecto a sus efectos tenemos, que con la desconcentración y el otorgamiento de la personería jurídica instrumental, se pretende desde el punto de vista administrativo, mejorar la capacidad de acción y reacción gerencial del órgano, en cuanto a la calidad y oportunidad deseadas por el ente, al resolver por sí los asuntos de su competencia; y desde el punto de vista jurídico, desarrollar una -82- cultura de rendición de cuentas, al ser investido de capacidad legal suficiente para ejercitar sus derechos y asumir sus obligaciones . Navarro Fallas 60 nos señala una serie de características que se han desarrollado a nivel de la Sala Constitucional en cuanto a este tema: a) La personalidad jurídica instrumental no es una personalidad jurídica plena: La Sala no ha definido todavía sus alcances, sin embargo, se pueden extraer de sus sentencias algunas conclusiones. La personalidad jurídica instrumental se encuentra limitada por los alcances de la desconcentración. La personalidad permitirá que el órgano actúe en la vida jurídica las competencias, potestades y actos externos atribuidos mediante la desconcentración, defendiendo sus derechos, cumpliendo sus obligaciones y comprometiendo su responsabilidad. La personalidad jurídica afecta a todas las competencias del órgano en tanto en ejercicio de ellas realice actos externos (dirigidos a los administrados) y a la actividad interna, en tanto es presupuesto de la primera. 60 Navarro Fallas Román. Op cit, pp. 55 -83- b) Si el legislador elige otorgar personalidad jurídica a un órgano administrativo desconcentrado, la personalidad debe ser instrumental: Únicamente a los entes descentralizados les corresponde la personalidad jurídica plena. Para la primera se requiere mayoría simple, para la segunda mayoría calificada de dos tercios del total de miembros de la Asamblea legislativa (38 votos). La relación entre el órgano personificado y el ente al que pertenece es una relación de instrumentalidad o servicialidad. c) La personalidad jurídica instrumental puede recaer sobre cierta autonomía en materia financiera y presupuestaria, pero de ninguna manera admite una separación absoluta de su presupuesto del presupuesto del ente al que pertenece el órgano personificado: No existe personalidad jurídica plena para ninguna de las materias desconcentradas. Esto supone, que los ingresos y los gastos del órgano personificado deben figurar también en el presupuesto del ente al que está adscrito (principio de universalidad presupuestaria). Sin perjuicio, creemos nosotros, de que también pueda ser tramitado al mismo tiempo por separado. Tesis que sólo puede sostenerse respecto del presupuesto de órganos con personalidad jurídica instrumental de entes descentralizados, porque en ambos casos se rigen por lo dispuesto en el Art. 184.2 -84- constitucional. Los órganos persona del Estado solo pueden hacer figurar sus ingresos y gastos en el presupuesto general. d) La personalidad jurídica instrumental es compatible con el principio de caja única: Aunque la Sala Constitucional parece admitir excepciones al principio a favor de los órganos con personalidad jurídica instrumental. 61 Lo importante, en todo caso, es comprender que la autonomía presupuestaria no supone necesariamente la existencia de cuentas especiales y el manejo del efectivo. Lo que realmente es importante es quién toma las decisiones de gasto ajustados a su plan-presupuesto y los mecanismos que existan para garantizar que la “caja única” responda de manea eficaz a los compromisos contraídos por el titular de los recursos. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, con carácter excepcional, el órgano personificado podría tener sus propias cuentas bancarias para la administración de algunos ingresos propios. Sin duda esta excepción al principio de caja única, requiere de mayor justificación que la sola existencia de la potestad para hacerlo. En todo caso nos parece que la aplicación del principio es relativa, menos intensa, en tratándose de entes 61 “No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza)...” Sentencia de la Sala Constitucional número 3513-94. -85- descentralizados que cuando se trata del Estado persona, por encontrarse sobre este punto, para éste y no para aquellos, una regulación precisa y especial en la Constitución (Art. 185 CP) -86- TITULO II. RELACIONES INTERORGANICAS Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. La Administración Pública se organiza buscando en todo momento que su estructura organizativa le permita desempeñar de forma eficiente su labor. En la gestión que ejercen las diferentes instancias administrativas, se desarrollan relaciones de acuerdo con su posición organizativa, que provocan la interacción de los diferentes niveles organizacionales, para satisfacer el interés público. Por otra parte, la distribución de competencias nos permite que a cada instancia administrativa se le definan las funciones que debe de llevar a cabo. Este segundo título se centrará en el examen de dos formas de relación entre los órganos (Capitulo I) y la distribución de competencias (Capitulo II) -87- CAPITULO I. LAS RELACIONES ENTRE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Los órganos de la administración, integrantes de un ente, una vez que tienen definidos sus fines, potestades y competencias, actúan relacionándose con otros sujetos de derecho u órganos. La Ley General de la Administración Pública en su Título Cuarto, del Libro Primero, esencialmente consagra dos tipos de relación: la de jerarquía y la de dirección. La relación de jerarquía, cuenta además, con una segunda sección referida al deber de obediencia del funcionario Público. Lo dedica justamente a las relaciones entre los órganos, lo cual constituye una relación jurídica. Roberto Dromi nos señala que las relaciones jurídicas son las que se dan “entre dos sujetos de derecho cuando la situación de poder derecho en que se encuentra uno de ellos, se corresponde necesariamente con una situación actualizada de -88- deber obligación del otro.” 62 Estas relaciones las ejercen también los órganos, integrantes de un ente, en el momento de ejercer sus competencias y potestades. El ejercicio de competencias de las diferentes instancias u órganos administrativos de una organización, provocan que se generen un conjunto de relaciones entre ellos; estas relaciones deben estimular aspectos de eficiencia y eficacia en la gestión realizada y tratar de evitar que por aspectos de coordinación o falta de unidad en determinado tema se generen conflictos que afecten la satisfacción del interés público. 62 Dromi Roberto; Derecho Administrativo, op cit., p. 143 -89- SECCIÓN I. RELACION DE JERARQUIA En la centralización, las relaciones de jerarquía son esenciales; este tipo de relación se debe entender como la relación que se desarrolla entre dos o más órganos desiguales con competencias iguales, en esta relación uno de estos órganos tendrá una capacidad de decisión superior a los otros, lo cual le da la particularidad de jerarca. La ubicación del órgano, en relación jerárquica, esta debajo de su superior, cuando está subordinado a esté, con un conjunto de relaciones jerárquicas de subordinación que se traducen en acatar órdenes, circulares, someterse a la vigilancia, dar cuentas, etc. Eduardo Ortiz 63 señala que para que estemos en presencia de una relación de jerarquía deben de estar presentes los siguientes supuestos: • Que se de entre órganos de un mismo ente. • Que ambos órganos desempeñen una función de gestión, expresados mediante actos jurídicos o actividades materiales. 63 Ortiz Ortiz Eduardo, op cit, pp.44 -90- • Que la competencia sea la misma desde el punto de vista material y de territorio. Según el articulo 101 de la Ley General de Administración Pública, la relación de jerarquía es una relación administrativa interna, que se da entre dos o más órganos, donde el órgano superior ejerce una serie de potestades que lo facultan a ordenar, vigilar, disciplinar, instruir, etc., la conducta del inferior. Esta potestad es la expresión del principio de autoridad que supone que el superior ordena la conducta del inferior, lo supervisa en sus diversos actos, ejerce su función disciplinaria y lo instruye para ejecutar acciones. La doctrina costarricense, sobre la base del texto legislativo 64 indica que la orden debe entenderse como el mandato que regula exhaustivamente la conducta ordenada, tanto en lo relativo momento o a la oportunidad de actuar y motivo o causas de esa acción, como en cuanto al contenido, o sea a la conducta propiamente dicha que debe realizar el subordinado. De ese modo, el inferior tiene limitada totalmente la capacidad de decisión por la del superior. 64 Ortiz Ortiz Eduardo. Op cit, pp.28 -91- Esta relación constituye un vínculo entre los órganos de un mismo ente, lo cual permite que en la organización mantenga una unidad de acción para el cumplimiento del interés público. Navarro Fallas 65 señala como potestades de la relación de jerarquía las siguientes: • La potestad de los órganos superiores para impulsar, dirigir y ordenar la actividad de los órganos inferiores a través de órdenes y normas de carácter interno como instrucciones o circulares (Art. 102 de la Ley General de Administración Pública a de la Ley General de Administración Publica). Esas órdenes, instrucciones y circulares pueden versar tanto sobre aspectos de legalidad como de oportunidad o conveniencia, como advierte la normativa. • La potestad de inspección, vigilancia o control sobre los actos y actividad de los inferiores, tanto de oficio como a instancia de parte, para que ajuste la conducta tanto a la legalidad como a la oportunidad y conveniencia del acto. Para ello, puede utilizar cualquier medio que el Derecho ponga a disposición del superior para ese efecto. (Art. 102 b de la Ley General de Administración Publica). 65 Navarro Fallas Román. Op.cit , pp, 146. -92- • La potestad disciplinaria sobre los inferiores. (Art. 102 de la Ley General de Administración Pública). • La Potestad que confiere la Ley General de Administración Publica de anular los actos de los inferiores a través de la resolución de los recursos ordinarios que se presenten contra sus actuaciones. Esta potestad puede ejercitarse, tanto de oficio o en virtud de recurso administrativo (Art. 102 de la Ley General de Administración Publica). • La potestad de delegar las competencias en los órganos inferiores y la de avocar las del inferior, así como sustituir y subrogar temporalmente la plaza del inferior (Art. 102 de la Ley General de Administración Publica) • La potestad de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre los órganos inferiores (Art. 102, f, de la Ley General de Administración Pública). En este mismo sentido, el autor García Trevijano 66 puntualizó: 66 García Trevijano José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, revista de derecho privado, Madrid, segunda edición, 1971, pp. 430-431. -93- • Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del inferior. • Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado. • Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan. • Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una -94- delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia. • Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos. • Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal, bien sobre los propios titulares. • Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre árganos inferiores. Estas relaciones se desarrollan debido al grado o status administrativo que tiene la instancia a nivel institucional, donde las jefaturas, en línea vertical u horizontal, pueden desarrollar potestades de mando, dirección, control y disciplina respecto de las actuaciones de sus subordinados. SECCIÓN II. -95- RELACION DE DIRECCION Se denomina relación de dirección a aquel tipo de vinculación jurídica que se da entre el Estado y los entes descentralizados o bien, en la desconcentración. La relación de dirección consiste en que el órgano superior puede dirigir la actividad (pero no el acto) a los órganos inferiores, mediante directrices, planes, reglamentos y corregir mediante diversos mecanismos de tutela la actividad del dirigido; pero donde, no puede ordenar el acto del inferior, por esa razón en este tipo de relación no caven la órdenes, instrucciones y circulares. En este tipo de relación jurídica, se pretende orientar y coordinar acciones dentro de los entes u órganos, buscando en todo momento la satisfacción del interés público, esta facultad es materializada por medio de los actos administrativos denominados directrices, las cuales constituyen un conjunto de normas generales o instrucciones sobre determinado tema. Ortiz Ortiz 67 las define como “... un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un 67 Ortiz Ortiz Eduardo. Los Sujetos del Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 30 -96- amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido" , se afirma que por medio de la directriz se va a dirigir la actividad no el acto concreto, ya que lo que se pretende es orientar la conducta por un periodo de tiempo más o menos prolongado, en esta se encuentra implícito el poder de elegir cómo adaptar la directriz a la situación del órgano dirigido. La relación de dirección en todo momento debe de respetar la autonomía que fue concedida al ente u órgano, diferenciándola así de la potestad de jerarquía, ante lo cual el ente u órgano tiene la potestad de elegir como adaptar el contenido de la directriz a su situación particular. Entendida esta última como un instrumento que siempre se refiere a metas, y a los medios para alcanzarlas, esta no regula conductas concretas sino más bien la actividad en su conjunto. Sobre este particular la Procuraduría General de la República en sentencia C-07899 del 23 de abril de 1999, ha dispuesto que las directrices le definen el orden de prioridades a los entes u órganos y los medios y acciones generales que deben seguirse para lograr su cumplimiento, así mismo permiten girar acciones generales que van a impactar en el cumplimiento de la competencia. Dicha sentencia resalta la capacidad que brinda el articulo 100 de la Ley General de Administración Publica para que el órgano determine si aplica o no la directriz, ya que entra en -97- juego el ámbito de discrecionalidad administrativa que este ostenta. A nivel jurisprudencial se ha reconocido la capacidad de incumplir las directrices, siempre y cuando explique de forma satisfactoria las razones por las cuales no va a aplicar la directriz. Esta se basa en la relación jurídica que se da entre el Estado y los entes descentralizados o bien, en la desconcentración máxima, entre los órganos superiores del ente desconcentrado y los órganos inferiores. La relación de dirección consiste en que el órgano superior puede dirigir la actividad (pero no el acto) a los órganos inferiores, mediante directrices, planes, reglamentos y corregir mediante diversos mecanismos de tutela la actividad del dirigido; pero donde, no puede ordenar el acto del inferior, por esa razón en este tipo de relación no caven la órdenes, instrucciones y circulares. Los planes, directrices y reglamentos son vinculantes, pero respecto de los planes y directrices los desconcentrados pueden discrecionalmente determinar la forma de su cumplimiento. SECCION III. -98- POTESTADES ADMINISTRATIVAS Para estos efectos los órganos de la administración pública cuentan con una serie de potestades administrativas que podrán ejercer de acuerdo al modelo de organización y al tipo de órgano. Las potestades administrativas son la facultad con que cuenta la administración pública para realizar actos que produzcan efectos jurídicos. Estas permiten que el órgano realice determinados actos administrativos. En este sentido Santamaría Pastor 68 señalo que “La potestad se entiende, en términos generales, aquella situación de poder que habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas existentes.” Las potestades administrativas, son los poderes concretos que el ordenamiento le otorga a un ente u órgano para actuar según los fines y competencias asignadas, para que con ello pueda satisfacer el interés público comprometido. 68 Santamaría Pastor Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo, Madrid, op cit., pp. 358. -99- De acuerdo con lo expresado a nivel doctrinario, se pueden extraer algunas características de las potestades administrativas, entre las que podemos citar: • Las potestades tienen su origen exclusivamente en el ordenamiento jurídico, ya que la potestad siempre la creará una norma del Ordenamiento (constitucional, internacional -convenciones o tratados- legal o reglamentaria), que la otorgará a un sujeto u órgano un medio para alcanzar los objetivos propuestos. • La potestad no recae sobre un objeto concreto, pueden estar reglados los demás elementos, pero nunca su objeto, de lo contrario estaríamos frente a un derecho. • Frente a la potestad no hay ningún sujeto determinado, esta puede recaer sobre cualquiera que se encuentre en su ámbito de poder o influencia. Ortiz Ortiz 69 indica que “La potestad es la posibilidad de realizar actos jurídicos cuyo objeto y sujeto pasivo, solo es determinable en el momento mismo de su realización.” 69 Ortiz Ortiz Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, op cit, p. 198. -100- • No tiene una pretensión particular, sino la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos. • Son indisponibles, irrenunciables, intransmisibles (salvo norma expresa que lo autorice), imprescriptibles. A continuación detallaremos algunas de las potestades administrativas que desarrolla nuestro ordenamiento jurídico y que resultan de interés para la presente investigación. A. POTESTAD DE AUTO TUTELA ADMINISTRATIVA La administración pública esta llamada a obedecer y a tutelar el interés publico entendido como “...la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.” 70 Dado lo anterior, la administración debe de ejecutar los actos administrativos válidos y eficaces, ya que es la propia Administración la que inicialmente, decide lo 70 Articulo 113 de la Ley General de Administración Publica -101- que es derecho y lo ejecuta, respetando en todo momento los intereses de los administrados. B. POTESTAD DE PLANIFICACIÓN La planificación es un elemento que le permite a la administración pública, definir líneas de acción sobre las competencias que se le haya asignado; en este sentido Francisco Palomo 71 ha señalado que “es un proceso mediante el cual determinamos de dónde venimos, en qué situación estamos, a dónde queremos ir y cómo y cuándo llegaremos allí. De esta manera la planificación tiene un propósito muy concreto: Decidir qué debemos hacer hoy, esta semana, este mes, o este año, para estar en una situación determinada en el próximo mes, el próximo año o dentro de cinco o diez años.” En igual sentido Ernesto Jinesta 72 expresa que “La planificación orienta la actuación y gestión administrativas definiendo los grandes objetivos, metas y fines por alcanzar y los métodos o modos para lograrlos eficientemente”. 71 Palom Izquierdo, Francisco. Planificación Estratégica en Antología Planificación Estratégica. Compiladores Molina, Carlos y Maradiague Richard. Heredia, 1997. 72 Jinesta Lobo Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Parte General; Biblioteca Jurídica Dike, San José, 2002, pp.25. -102- La planificación debe ser un proceso integral y participativo, que involucre tanto a actores sociales como administrativos, con responsabilidades bien definidas. Debe permitir identificar prioridades, actuar sobre ellas y evaluar resultados específicos y que subordine los objetivos inmediatos a los de mediano y largo plazo. La planificación debe ser adaptable a las necesidades locales, que deben ser la base de la formulación presupuestaria; así como incluir proceso de monitoreo, control y evaluación que involucren aspectos de producción, rendimiento, satisfacción, calidad e impacto de los programas. Esta potestad es ejercida tanto en la relación de jerarquía como en la relación de dirección, cada quien dentro del ámbito de sus competencias. En este sentido Ortiz Ortiz 73, señala que la planificación debe de fijar metas con la finalidad de alcanzar resultados de equilibrio o balance, que demuestren un impacto en la gestión realizada. La planificación ayuda a fortalecer la programación y la toma de decisiones. Según lo indicado por Solís Carmona 74, entre los principales elementos que distinguen la planificación encontramos: 73 Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit,, pp. 26 74 Solís Carmona Daniel, Trabajo Final de Graduación “Análisis Comparativo de las Etapas Administrativas y su Aporte en la Gerencia de Proyectos” UNED, 2008, pp34. -103- • Propósito: Se defina como la razón de ser de la empresa. • Principios: Formulación de valores o principios de la empresa o políticas estratégicas como también se les conoce. • Entorno Global: Se debe realizar un diagnóstico de entorno global para conocer todas como está y en que dimensión se dimensión se debe desarrollar. • Sector de competencia: Conocer la característica del sector de competencia en que se desarrolla la empresa. • Objetivos Estratégicos: Los resultados a esperar en las áreas claves de la empresa. • Formulación de estrategias: Se debe plantear cual tipo de estrategia será la más conveniente para la organización. -104- • Puntos críticos de control: Definir cuales son los puntos donde se debe tener especial cuidado y control para obtener la eficacia del proceso. Una de las modalidades de este instituto es la planificación Estratégica vista como un proceso de evaluación que permite adaptar la organización a nuevas y cambiantes circunstancias. El citado autor, cita como fortalezas y debilidades de la planificación las siguientes Fortalezas: • Establece la dirección que debe seguir la empresa y sus unidades de negocio, además analiza y discute sobre las diferentes alternativas posibles. • La planificación facilita la posterior toma de decisiones. • Reduce los riesgos al diagnosticar el entorno global, los proveedores y la competencia. -105- • Debido a la formulación de conceptos como visión y misión, ayuda a todos los trabajadores a identificarse con una causa común, así como también a formular los principios y valores de la organización. Debilidades • Algunas veces dedica mucho tiempo a la descripción de la empresa en vez de analizar el mercado, la posición competitiva o la competencia. • Algunas veces se preparan objetivos estratégicos poco cuantificables, situación que no permite establecer claramente el avance logrado por la organización. • Se le ha criticado la falta de participación del personal en el diseño y ejecución de los procesos estratégicos, pues muchas veces se comete el error de no definir correctamente las estrategias a seguir. • En la práctica muchas veces se refleja un gran vacío entre los planes estratégicos altamente elaborados y la realidad de la empresa. -106- • A veces existe negligencia en el diseño del plan estratégico que debe ser elaborado a la medida de la organización y planificado en forma flexible. Por otra parte Gordillo Augustin índico que la planificación esta “destinada a producir efectos no solo sobre la propia actividad del Estado, sino también sobre toda la economía del país, por lo tanto, sobre la actividad de los administrados” . O sea la planificación abarca cualquier área que se desee planificar donde este involucrado el ser humano. Según Róger Rodríguez Campos 75 la planificación es una actividad inherente al ser humano y significa prepararse para la acción, definir que es lo que se quiere hacer y elegir los medios y los tiempos para hacerlo. Esta potestad es de suma importancia ya que demanda mayor control y evaluación, dentro de objetivos que sirven de retroalimentación de lo planeado, es un proceso que se inicia con el establecimiento de metas organizacionales, define estrategias y políticas para lograr estas metas, y desarrolla planes detallados para 75 Rodríguez Campos Róger, curso Planificación Estratégica, UNED 2005, pp 67 -107- asegurar la implantación de las habilidades y así obtener los fines buscados. También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de esfuerzos de planeación debe hacerse, cuándo y cómo debe realizarse, quién lo llevará a cabo, y qué se hará con los resultados; es sistemática en el sentido de que es organizada y conducida con base en una realidad entendida. Sachse , Matihias 76 afirma que "La Planificación Estratégica es el proceso por el cual los dirigentes ordenan sus objetivos y sus acciones en el tiempo. No es un dominio de la alta gerencia, sino un proceso de comunicación y de determinación de decisiones en el cual intervienen todos los niveles estratégicos de la empresa". Dado lo anterior podemos afirmar que la potestad de planificación nos permite conocer hasta que punto se llevan a cabo las acciones y si se ajustan a los objetivos y metas propuestos, aspectos que facilitan la toma de decisiones y la implementación de las medidas correctivas, que se requieren en el cumplimiento de las metas propuestas. C. POTESTAD DE COORDINACION 76 Sachse , Matihias, Bases para el Diseño e Implantación de un Sistema de Planificación Estratégica, 1991, pp 50 -108- El autor antes citado nos indica que este tipo de relaciones buscan evitar conflictos entre los diferentes órganos de una organización, ya que la organización como tal busca la consecución de indeterminado fin, el cual debe de alcanzarse por medio de sus instancias administrativas u órganos. Según Álvarez Rico 77 la coordinación en el marco de una organización descentralizada o desconcentrada es uno de los asuntos de mayor trascendencia administrativa, ya que pretende que toda la actividad del superior busque la armonía y equilibrio de la organización. Para ello les corresponde asignar a las cosas y a las acciones sus debidas proporciones, adoptar los medios a los fines y unificar esfuerzos y hacerlos homogéneos, implica el establecimiento de un enlace entre los servicios especializados pero que tienen el mismo objetivo general. No hay coordinación cuando cada unidad ignora la otra y nadie se ocupa del interés institucional o general. La coordinación busca ordenar el esfuerzo, trabajo o actividad de la organización como un todo para lograr la unidad de acción para alcanzar un propósito común. 77 Álvarez Rico Manuel. Principios Constitucionales de Organización de las Administraciones Públicas; Madrid, Dykinson 1997, pp. 73. -109- Esta está orientada hacia un objetivo común, mediante la integración de la actividad administrativa de distintos órganos hacia una acción de conjunto. Medina Arnaiz 78 señala que “la coordinación se sitúan una serie de relaciones e instrumentos jurídicos basados en el principio de cooperación“. Hay que comenzar por destacar que existe una línea doctrinal muy importante que sostiene que la cooperación es siempre voluntaria; entendiéndola, por tanto, como un conjunto de técnicas de auxilio y asistencia recíproca que se distingue de la coordinación, precisamente, por su voluntariedad. Santamaria Pastor llega a afirmar que "de la cooperación a la coordinación hay un salto cualitativo nada desdeñable: la cooperación actúa en pie de igualdad; en la coordinación, en cambio, un ente superior hace uso de su posición de supremacía", superioridad que encuentra soporte en el interés general que tiene encomendado. La cooperación actúa desde una posición de igualdad de los diversos Entes públicos; es, por tanto, una técnica respetuosa con la autonomía de las distintas Administraciones Públicas que trata de hacer efectivo el principio de colaboración sin imposiciones ni coacciones. (…) la esencia que distingue las técnicas de la 78 Medina Arnaiz Dª. Teresa. La Administración Pública y el Consumo: Las Relaciones Interadministrativas en Materia de Defensa de los Consumidores y Usuarios, HTTP://WWW.UCACYL.ORG/COMUNICACIONES_UCA/ADMON_PUBLICA.HTM, 20 DE MARZO 2009, 6 PM -110- coordinación y la cooperación declarando lo siguiente: "las facultades de coordinación - a diferencia de las técnicas de colaboración, basadas en la participación voluntaria y, por ende, en una situación más nivelada de los entes cooperantes - conllevan "un cierto poder de dirección consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado". Y siendo, consiguientemente, la imposición una de las principales notas distintivas de la coordinación frente a la voluntariedad que caracteriza a las fórmulas cooperativas (…)" El principio de coordinación, junto con los de unidad, competencia y jerarquía son esenciales a toda organización administrativa, porque ellos no están supeditados a las concepciones ideológicas o sociológicas del caso. La coordinación se da tanto en una relación de jerarquía dentro de un modelo centralizado, como en las relaciones de dirección dentro de un modelo desconcentrado o descentralizado. En el primer caso, suele discurrir por medio del poder de mando que la jerarquía supone. Mientras en el segundo supuesto, la coordinación debe respetar la autonomía que la desconcentración o descentralización acarrea. -111- En todo caso, el principio de coordinación es instrumental o está al servicio de otros principios como los de unidad, eficacia y eficiencia y de la primacía del fin, entre otros. La doctrina 79 nos indica que la coordinación supone el poder y los medios jurídicos puestos por el Derecho a disposición de un órgano para orientar un determinado comportamiento, conjuntamente con otros órganos, para lograr la armonía en las decisiones. D. POTESTAD DISCIPLINARIA. La disciplina no sólo procura la sanción o castigo de los desafueros de los funcionarios, sino que también, persigue amonestar, educar, formar, moldear el comportamiento de los servidores a la luz de ciertos valores que se consideran relevantes para la correcta prestación del servicio, y sobre todo, para la satisfacción de los derechos de los administrados. Desde esta perspectiva, el régimen disciplinario tiene un contenido ético. 79 Álvarez Rico Manuel; Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas, op. Cit. P. 84. -112- La Sala Constitucional ha contribuido al procedimiento administrativo disciplinario con la copiosa jurisprudencia constitucional, que ha venido a enriquecer el régimen jurídico procesal aplicable en sede administrativa para disciplinar las faltas de los funcionarios públicos. Respecto de las garantías sustanciales, deben observarse todos los principios, hoy de reconocido rango constitucional, que informan el Derecho Sancionador y que le ponen límite al ejercicio de la potestad sancionadora en general y disciplinaria en particular, entre ellos, los principios de razonabilidad, proporcionalidad, culpabilidad, antijuridicidad, inocencia, non bis in idem, irretroactividad de las normas en perjuicio, retroactividad de las normas en beneficio, interdicción de la arbitrariedad, principio de legalidad o juridicidad y principio de tipicidad, así como las exigencias de objetividad e imparcialidad en las resoluciones administrativas. Todos estos principios son garantías a favor de los derechos de los administrados, procuran fijar una frontera al poder público y un espacio jurídico donde los administrados (funcionarios) puedan moverse lícitamente. Estos principios procuran reducir la discrecionalidad administrativa. -113- SECCION IV. RENDICION DE CUENTAS El artículo once de nuestra Constitución Política sufrió una rreforma en junio del año 2000 donde incorpora el tema de la rendición de cuentas por parte de la administración pública. El citado artículo establece: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. -114- La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. (Reforma Constitucional 8003 de 8 de junio del 2000)” El artículo supra citado consagra el principio de legalidad y la rendición de cuentas, aspecto por el cual los ciudadanos tienen derecho a solicitar a las instituciones publicas información sobre los detalles de su gestión y el manejo de su economía, ósea tienen la obligación de rendir cuentas a la ciudadanía. En este sentido la doctrina 80 ha indicado que “La obligación de rendir cuentas, al tenor del artículo 11 de la Carta, constituye un parámetro de constitucionalidad para el control de la actividad administrativa, porque para la evaluación de resultados y la rendición de cuentas, se establecen en forma previa, las prioridades o cometidos principales de la Administración; así se facilita la medición de la 80 González Ballar, Rafael, Reflexiones para el Recurso de Casación en el Proceso Contencioso Administrativo / Rafael González Ballar, César Hines Céspedes – 1. ed. – San José, C.R.: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006. pp. 95 -115- adecuación de la conducta administrativa a los valores y principios que están contemplados en la Constitución”. El Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública 81 conceptualizan este proceso como “(…) informar sobre las actividades que se van realizando hacia otros actores” y “(…) la responsabilidad de que la ciudadanía esté clara porqué existe la organización social y el impacto de sus objetivos y propósitos, para lograr la participación de los actores clave” Por otra parte el Dr. Rafael Ballar 82 nos indica que la “rendición de cuentas se convierte en un parámetro para el control de legalidad por su procedencia constitucional, y en sede constitucional sería –lógicamente- parámetro de constitucionalidad”. Podemos señalar como elementos de la rendición de cuentas la transparencia, la información accesible, oportuna y veraz, claridad de objetivos, mecanismos participativos, recursos y conocimientos técnicos, y la voluntad política. 81 Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (disponible en línea ) http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/Difusi%C3%B3nyRendici%C3%B3ndeCuent as/tabid/216/Default.aspx 82 González Ballar, Rafael, op. cit. pp.86 -116- Estudios 83 nos indican que por lo general, los mecanismos para la rendición de cuentas utilizados por las instituciones públicas tienen un carácter informativo y/o evaluativo. La transparencia comunicada fielmente en cuanto las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican aumentan la confianza de la población en sus gobernantes. Elimina los elementos propiciadores de la corrupción, aspecto que nos lleva a afirmar que la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como: • Motivación de los actos administrativos • Las formas de comunicación: publicación y notificación Resultados del Estudio en Costa Rica: Transparencia y Rendición de Cuentas desde las Organizaciones de la Sociedad Civil http://www.acceso.or.cr/node/21 -117- • El trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores • La participación en el procedimiento administrativo • Los procedimientos de contratación administrativa. Al respecto, se pueden consultar las Sentencias números 2003-00136 y 200302120; ambas dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. La rendición de cuentas es un proceso organizativo necesario para lograr retos dentro de la administración pública, este permite tener legitimidad y credibilidad, desempeño organizativo y sostenibilidad, aprendizaje y madurez organizativa e impacto social. La Sala Constitucional en sentencia 02120-03 dispuso que en el Estado Social de Derecho la transparencia y publicidad administrativas, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad. Se establece que las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los -118- administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas. La citada sentencia indica que el secreto o la reserva administrativa tienen que verse como una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Asimismo se expresa que el derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, ya que, le permite a los usuarios o administrados ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. -119- Este proceso se puede ver afectado por aspectos de acceso a recursos técnicos, financieros e informativos, sin embargo es un “un deber ser”, que deben de realizar las administraciones publicas. Los efectos que se esperan de este proceso es una mejoría continua en aspectos de efectividad y eficiencia en la gestión pública, ya que al difundir los resultados de la gestión administrativa se deben activar instrumentos de mejoras de acuerdo a sus necesidades específicas. Diferentes organizaciones indican dentro de las razones más importantes por las cuales se debe de rendir cuentas las siguientes: • Porque han asumido un importante rol y adquirido responsabilidades mayores en la esfera del desarrollo social y del cambio social. • Porque movilizan personas y recursos (nacionales e internacionales) mediante su compromiso con valores sociales y misión de interés público. • Porque es una responsabilidad ética y moral. -120- • Porque representan y/o asumen temas por parte de grupos excluidos, comunidades, sectores y/o poblaciones. • Porque tienen un impacto en el desarrollo económico y social donde ejercen su influencia. • Por el peso cada vez mayor de las organizaciones en el desarrollo de nuestros países. • Porque manejan fondos públicos (de ciudadanos/as de sus países y de otros países). • Existe un reconocimiento de la importante función social de las organizaciones y que han asumido un compromiso relacional mediado por recursos. Diversa documentación nos indica como beneficios concretos e impactos esperados con la incorporación de la rendición de cuentas en las organizaciones los siguientes: • Mantener y fortalecer la legitimidad / credibilidad. -121- • Mejorar el desempeño organizativo y sostenibilidad económica. • Promover el aprendizaje y madurez organizativa. • Generar un impacto social – una transformación cultural. • Que los ciudadanos se involucran en las actividades gubernamentales • Clima de inversión más confiable • Reduce asimetrías originadas por privilegios informativos • Mejora el proceso de toma de decisiones de los servidores públicos al obligarles a conducirse con mayor responsabilidad. • Contener a los funcionarios dentro de su función • Fortalecer la confianza ciudadana -122- • Favorecer el consentimiento de la sociedad en las decisiones y acciones de gobierno • Generar una sociedad más y mejor informada • Repercutir en el ejercicio de un voto más responsable. La rendición de cuentas es un diálogo que debe existir entre la administración pública y la ciudadanía ya que permite que los funcionarios públicos informen sus decisiones, las justifiquen y a la vez posibilita para establecer sanciones por aspectos de incumplimiento de deberes públicos. La mayoría de las organizaciones señalan nueve mecanismos para llevar a cabo este proceso, entre ellos: • Informes narrativos y financieros (periódicos) • Asambleas • Reuniones internas, abiertas y ampliadas -123- • Sistematizaciones • Boletines • Evaluaciones (internas y externas) • Auditorias financieras • Sistemas de monitoreo y evaluación • Espacios en medios locales y nacionales Diversos estudios identifican como factores de éxito para este proceso los siguientes: • La voluntad política de las personas tomando decisiones en una organización para rendir cuentas de forma transparente. • Flexibilidad para transformar procesos y prácticas organizativas. -124- • Congruencia entre la práctica interna y lo que se exige hacia afuera: equidad de género, democracia participativa, derechos laborales, etc). • Nivel de importancia que se le da a la rendición de cuentas dentro de la agenda o políticas de la organización. • La madurez organizacional y personal que permite la crítica y autocrítica, así como la apertura de espacios organizacionales para recibir preguntas y darles respuesta. • Los tipos de liderazgos que se ejercen en la organización. • Claridad en la misión, los objetivos y las estrategias de la organización. • Nivel de involucramiento y participación de los beneficiarios y actores clave en las actividades, espacios de toma de decisiones y proyectos de la organización. Por otra parte identifican como factores que obstaculizan el proceso los siguientes: -125- • Cuando el modelo de democracia representativa impera sobre el modelo de democracia participativa. • Cuando existen contextos represivos y el entorno es amenazante. • Cuando existe poca participación ciudadana y pobre apropiación de los mecanismos institucionales para realizar denuncias. • Cuando existe impunidad en casos de corrupción, tanto en el sector público como en el sector privado. • Cuando se ocultan agendas (intereses políticos y económicos). • Cuando la información pública no está disponible, o no es accesible a la ciudadanía. • Cuando se reproducen prácticas y creencias que promueven la corrupción, la impunidad y el desinterés. -126- • Cuando los medios de comunicación (de alcance nacional particularmente) son parciales; y/o bien los medios están acaparados por pocas personas o empresas. • Cuando existen relaciones de poder entre diversos actores. De acuerdo a lo anterior compartimos lo expuesto por la Sala Constitucional en sentencia 1636-99 donde conceptualizo al proceso de rendición de cuentas como "una aclaración y explicitación de los deberes y responsabilidades ya existentes, derivados de la propia Constitución o de las leyes aplicables." En este sentido Brenes Villalobos 84 señala que existe la costumbre, bastante arraigada dentro de la sociedad costarricense, de considerar que la rendición de cuentas es un tema ligado únicamente a corrupción, desfalcos financieros, delitos fiscales y éticos que desvirtúa la naturaleza propia del instituto. Cuando la Constitución Política menciona que la rendición de cuentas aplica incluso con la responsabilidad del caso a todos los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes, la norma debe entenderse en sentido amplio y así abarcar entonces 84 Brenes Villalobos Luis Diego, Derechos y deberes de los usuarios de los servicios de salud públicos y privados, documento inédito. -127- cualquier tipo de conducta inapropiada de un determinado funcionario. Ergo, tan improcedente y reprochable es entonces aquél que hurta del erario público, como aquél que a la hora de atender a un usuario en un centro de salud, lo hace con desprecio, sin información y sin advertencia de sus derechos y deberes como usuario de ese servicio de salud. De esta forma, la rendición de cuentas se presenta como parte de la evolución actual en la naturaleza de los derechos constitucionales, al considerarse estos ya no como únicamente de defensa, sino también de prestación de servicios. -128- CAPITULO II. LA DISTRIBUCIÓN Y CAMBIOS DE COMPETENCIAS En este Capítulo se examina la trasferencia de competencias: ella se hace mediante la descentralización o mediante la desconcentración. Para abordar este tema, es necesario definir el concepto de competencia, eje esencial de la actividad pública. SECCION I. COMPETENCIA -129- La competencia, según la Ley General de la Administración Pública, ha de otorgarse por ley. Ella supone un principio de organización y de legalidad, que facultad a la entidad, en determinados casos; y la obliga en otros, a ella y su titular a actuar, a ejercerla. La Administración para actuar utiliza un conjunto de potestades, esos medios materiales o actos jurídicos, autorizados por la norma, para responder ante una necesidad pública que motiva su acción 85. La Constitución regula la descentralización administrativa, en virtud de la cual, por mandato constitucional, el Estado transfiere competencias a entes menores. La Administración Pública, según la Ley, está constituida por el Estado y los entes menores. El Estado y Entes menores conforman la Administración Pública, la cual cuenta, para realizar los diversos cometidos públicos, con competencia, atribuidas por ley. La competencia puede definirse como las atribuciones que se le otorgan a una autoridad, o bien las potestades o poderes que se le trasfieren a cierto ente u órgano, para que realice determinadas funciones, y que así se ejercen los poderes públicos de la autoridad del Estado. 85 Ortiz, Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, tomo II, Biblioteca Jurídica Dike, San José, Costa Rica, Edición 2002, p. 50. -130- Ortiz Ortiz 86 señala que la competencia es “la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos puestos por el ordenamiento a disposición del Estado para el cumplimiento de un fin publico determinado, a través de un centro parcial de acción”. El citado autor señala que los medios son comportamientos materiales o actos jurídicos, por medio de esta se le confiere facultades y potestades a la administración pública. La importancia de la determinación de la competencia de determinado ente u órgano, es conocer si este tiene o no la capacidad de realizar cierto acto administrativo, para que este tenga efectos jurídicos y por lo tanto tenga legalidad administrativa. La competencia de determinado ente u órgano establece la capacidad que este posee para que realice sus actuaciones, permitiéndole con ello desempeñar sus funciones, potestades y atribuciones legales. 86 Ortiz Ortiz Eduardo, derecho Administrativo, tomo III, universidad de Costa Rica, San José Costa Rica, pp. 16 -131- Marienhoff 87 señala que es “él circulo de atribuciones legales que determina la capacidad legal de la autoridad administrativa” En este sentido Santamaría Pastor 88 indica que “es la aptitud para estar y actuar en el tráfico jurídico. En los entes territoriales la capacidad se rige por la generalidad, la de los entes instrumentales en cambio en el de especialidad (limitada a la que expresamente se le confiere). Ambos tienen capacidad de derecho público o privado, salvo norma en contrario”. La capacidad de la administración pública está limitada por el principio de legalidad, la reserva de ley y límites constitucionales que pueda encontrar. La doctrina 89 la define como “la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos puestos por el Ordenamiento a disposición del Estado para el cumplimiento de un fin público determinado”, así mismo señala que “La 87 Marienhoff Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Centro de Estudios Ramón Areces, quinta edición, 1995, p. 589. 88 Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994. 89 Ortiz Ortiz Eduardo. Op cit, pp. 15, 430 -132- competencia es la aptitud legal del órgano para actuar, y la incompetencia es la ineptitud para hacerlo, por falta de la atribución legal de la situación jurídica subjetiva que autorice a ello. El órgano incompetente en relación con un acto carece del derecho, de la potestad, del deber o de la obligación que le permite (o le impone) su realización.” Podemos afirmar que la competencia es el conjunto de potestades, derechos, deberes, obligaciones, etc., atribuidas a un ente u órgano para el cumplimiento de sus fines. Esta se puede establecer por medio de la Constitución, la ley o el reglamento, se limitará por materia, territorio, grado, tiempo y se rige bajo el principio de legalidad, debido a que este informa la actividad administrativa, estableciéndole facultades y limitaciones a los entes públicos. La competencia que se le haya otorgado a determinado ente u órgano, es irrenunciable, o sea no puede ser trasladada a otro órgano sin que medie una norma que señale que la competencia va a ser ejercida por otro órgano diferente, ya que este debe de satisfacer en todo momento el interés publico. -133- En este sentido la doctrina 90 ha indicado que la competencia es el resultado de la suma de potestades del Estado, en compartimientos de atribuciones. Esta presupone la existencia de unas funciones estatales y de unos órganos encargados de realizarlas. La competencia está limitada por la idoneidad o aptitud de los órganos, en cuánto a la posibilidad de resolver asuntos o realizar actividades fuera de sus potestades. La competencia se puede clasificar de acuerdo con determinados criterios, los más usuales son 91: • Materia: Busca la asignación de determinada atribución o fin, otorgándole subjetividad a cada ente u órgano. • Territorio: Es la asignación de competencias de acuerdo al espacio geográfico donde va ha ejercer el poder o prestar la actividad. 90 Marin citado por Jiménez Padilla Ronny. Alcances y limitaciones de la Autonomía Municipal Costarricense. Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho. San José, Universidad de Costa Rica, 2001. pp. 113. 91 Ortiz Ortiz Eduardo, OP cit, pp. 19. -134- • Grado: Es la asignación de acuerdo con la posición del jerarca y del subordinado. • Tiempo: Es la asignación de la competencia de acuerdo con determinado espacio de tiempo. -135- SECCION II. MECANISMOS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS PREVISTOS EN LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACION PÚBLICA La Ley General de Administración Pública regula un conjunto de modalidades mediante los cuales se pueden transferir y recuperar la competencia: desde la avocación, pasa por la delegación, regula la sustitución del titular, la subrogación o suplencia. Conviene examinar, en primer término, la avocación, por cuanto puede darse esta figura en la desconcentración. -136- A) AVOCACIÓN Los artículos 93 y 94 de la Ley General de Administración Publica 92, definen la avocación como una técnica mediante la cual el superior, por su propia decisión, decide sustituir al inferior en el conocimiento y decisión de un asunto. La doctrina 93 señala que la avocación es “el acto en virtud del cual un órgano atrae a si la competencia de otro inferior, no sometido a jerarquía por tener una competencia absolutamente exclusiva, para realizar un acto o una serie de actos, por razones de mera oportunidad, extrañas a la urgencia o necesidad. En virtud de la avocación el órgano superior puede decidir los casos planteados al órgano inferior, antes de que este se pronuncie”. 92 Artículo 93.1. El superior podrá, incluso por razones de oportunidad, avocar la decisión de asuntos del inmediato inferior cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste y en tal caso la resolución del superior agotará también la vía administrativa. 2. La avocación no creará subordinación especial entre avocante y avocado. 3. El avocado no tendrá ninguna vigilancia sobre la conducta del avocante ni es responsable por ésta. 4. Cuando se refiera a un tipo de negocio, y no a uno determinado, deberá publicarse en el Diario Oficial. 5. Tendrá los mismos límites de la delegación en lo compatible. 6. La avocación no jerárquica o de competencias de un órgano que no sea el inmediato inferior requerirá de otra ley que la autorice. Artículo 94.- El órgano delegante podrá avocar el conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda decidir al inferior en virtud de la delegación general. 93 Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit, pp.8 -137- En este instituto jurídico se desarrolla una traslación de competencias, donde en una relación de jerarquía, el superior decide tomar para si la decisión de determinado asunto, pero no toma la titularidad de la competencia del inferior. La avocación permite que el superior, por su propia decisión, sustituya al inferior en el conocimiento y decisión de un asunto. Debido a los efectos jurídicos que conlleva esta técnica, se va a desarrollar únicamente cuando estemos en presencia de una relación de jerarquía. Es importante resaltar que cuando el superior decida avocar determinado acto, este avocara el ejercicio para un caso concreto y no la titularidad de la competencia del inferior. Esta técnica se agota cuando el superior jerárquico termina o concluye con el acto avocado, eximiendo con ello de responsabilidad al inferior sobre el acto o asunto avocado, ya que la responsabilidad la asume integralmente el avocante o superior. La avocación no procede si la competencia le fue asignada al órgano inferior en razón de alguna idoneidad especialmente reconocida; o cuando esté contemplado -138- un recurso para ante el superior contra lo resuelto por el inferior. Se agota cuando concluye el acto avocado. B.) DELEGACIÓN El instituto jurídico de la delegación, se encuentra regulado en los artículos 89, 90, 91 y 92 de la Ley General de Administración Publica 94, esta consiste en transferir determinada competencia a otra persona jurídica. 94 Artículo 891. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza. 2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección. 3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo. 4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado. Artículo 90- La delegación tendrá siempre los siguientes límites: a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido; b) No podrán delegarse potestades delegadas; c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia; d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario. Artículo 91- El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con este por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional. Artículo 92- Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél. -139- La delegación 95 es “el procedimiento a través del cual un órgano traspasa a otro la tarea de ejercitar parte de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido” En el instituto de la delegación el órgano no es el titular de la competencia, ya que únicamente la recibe y la ejecuta, en este sentido la titularidad de la competencia sigue siendo del superior. Se desarrolla en una relación de jerarquía, donde el delegante continúa siendo responsable de las actuaciones de su delegado. Marienhoff 96 ha indicado que “Mediante la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias a dicho órgano superior. Pero este es un concepto muy general, y por ello no técnico. Jurídicamente, la delegación implica algo más que el mero “encargo” hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones suyas. La delegación supone “desprendimiento” de un deber funcional. Como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación; “no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella.” De manera que 95 96 Diez Manuel María. Derecho Administrativo II, Editorial Omeba, Argentina, 1965, pp. 43. Marienhoff, Miguel, Op cit, pp. 578 -140- en la delegación de competencia el delegante se “desprende” del ejercicio de una función, “descargando” tal ejercicio sobre el delegado.” En igual sentido Ortiz Ortiz 97 indica que la delegación “hace posible que otrogeneralmente inferior jerárquico- ejerza las competencias exclusivas que le corresponden, en términos que los actos del segundo (delegado) tengan igual valor jurídico que los del primero (delegante) en cuanto a la materia propia de la delegación, todo según norma jurídica expresa, que autoriza el acto por razones de oportunidad, extrañas a la necesidad o urgencia” Cuando estamos en presencia de esta técnica de traslación de competencias, el delegante puede en cualquier momento retomar la competencia o bien delegársela a otro órgano, ya que estamos el traslado de competencias que se da es temporal y no definitivo. La doctrina 98 señala que la delegación de competencias “permite a un órgano, el delegado, que ejerza por encargo las competencias de otro, delegante, sin que por ello se altere el sistema objetivo de distribución de competencias, como ocurre en 97 98 Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit, pp.3 Parada Ramón. op cit., pp. 54 -141- la desconcentración... es un mandato de derecho público por el cual los actos del delegado se imputan o consideran actos del delegante” Para el desarrollo de esta técnica debemos de encontrarnos en presencia de una relación de jerarquía, ya que un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento o la realización de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias al órgano superior. Supone normalmente el traspaso genérico al inferior de una determinada facultad, para que la realice a su nombre. Es importante resaltar que esta técnica, tiene efectos continuos hasta tanto sea revocada o bien hasta que concluya con el acto que fue delegado la inferior. La competencia es del superior y se la ha otorgado al inferior en forma transitoria, por tanto la responsabilidad continúa siendo del superior, coexistiendo esa responsabilidad con la del inferior. -142- El órgano delegante conserva la titularidad de la competencia, por lo puede retomar en cualquier momento, mediante revocación, el ejercicio de la competencia delegada. En este sentido Entrena Cuesta 99 expreso: " (…) la delegación consiste en un acto en virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa conservando la titularidad sobre las mismas. b) Naturaleza. En virtud, por tanto, del acto de delegación, la función delegada será ejercitada por el delegatario, conservando el delegante tan sólo su titularidad." Este instituto permite que se le encargue a determinado funcionario la realización de una tarea o acto, teniendo este la autoridad y libertad necesarias para realizarlo a cabalidad, esta conlleva la obligación o necesidad de realizar una rendición de cuentas sobre el acto delegado. Es importante aclarar que estamos en presencia de este instituto, cuando a quien se delega la competencia dicta un acto administrativo y no simplemente cuando el 99 Entrena Cuesta Rafael. Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/2, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Séptima Edición, 1982, pp. 72-73 -143- funcionario realiza simples actuaciones materiales. Por lo cual la simple designación de tareas no constituyen delegación. Según Entrena Cuesta 100, para que proceda la delegación se tiene que cumplir con los siguientes requisitos: “a. La competencia para acordar la delegación corresponde al titular de la función que se delega, y entre el delegante y el delegatario debe existir una relación de dependencia jerárquica, pues la posibilidad de delegación forma parte del contenido de la jerarquía administrativa; b. Para que pueda delegarse el ejercicio de una función es necesario que ésta sea atribuida de forma alternativa, o, lo que es igual, que la delegación esté prevista por la ley (previsión que puede ser genérica -para todas las funciones atribuidas a un órgano determinado- o específica -para funciones concretas-; c. Para que surta efectos el acto de delegación debe ser publicado; d. Lo que se delega es el ejercicio y no la titularidad de la función, por lo que los actos dictados en el ejercicio de una función delegada se consideran que proceden del órgano delegante, el que además puede dirigir, fiscalizar y revisar por la vía del recurso, los actos que dicte el delegatario en ejercicio de las funciones delegadas; 100 Entrena Cuesta, Op cit, pp. 86 y 87. -144- e. La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la confirió” Por otra parte la Procuraduría General de la República en Opinión Jurídica OJ-06198 del 16 de julio de 1998 señalo como limites a la delegación los siguientes: • El órgano que la confirió puede revocarla en cualquier momento. • Las potestades delegadas no se pueden delegar • Las competencias esenciales del órgano no se pueden delegar. • Solo se puede delegar entre órganos de la misma clase • Los órganos colegiados no pueden delegar sus funciones • El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia. Según el tema analizado en esta investigación resulta conveniente señalar 101 las diferencias doctrinarias entre la delegación y la desconcentración: LA DELEGACIÓN 101 LA DESCONCENTRACION Navarro Fallas Román. Op cit, pp.107 -145- 1. La competencia es del órgano 1. Se traslada la titularidad de la superior. Sólo se traslada su gestión, competencia de forma permanente y no su titularidad. exclusiva al inferior 2. El órgano superior continúa siendo 2. La responsabilidad se traslada al responsable directo por la competencia delegada al inferior. 3. El delegante puede retomar inferior. El superior solo responde por el control propio de una relación de la dirección. competencia delegada en cualquier 3. En momento. 4. Es una la desconcentración las competencias desconcentradas no técnica carácter organizativa transitorio y de para competencias concretas. la estructura reforma normativa). 4. Es 5. Afecta la dinámica administrativa, no modifica pueden volver a ser retomadas (salvo de una forma de organización administrativa de carácter definitivo y general. 5. Afecta la estructura administrativa, competencias. 6. La competencia delegada no se modificándola. puede delegar (la regla general es 6. La competencia desconcentrada se que la inadmisible). subdelegación es puede delegar, porque el órgano tiene la titularidad. -146- 7. Se establece entre delegante y 7. Entre el ente y los órganos delegado una relación de jerarquía, desconcentrados se da una relación respecto de dirección, se quiebra la jerarquía, de delegada la competencia especialmente en tratándose de desconcentración máxima. C.) SUPLENCIA Este instituto jurídico se encentra regulado en los artículos 95 y 96 de la Ley General de Administración Publica 102, donde se posibilita a que en ausencias temporales o definitivas de determinado funcionario, se sustituya en el ejercicio de sus funciones. La persona que realiza la suplencia sustituirá al titular para todo 102 Artículo 95.1. Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre. 2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos los meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley. 3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de conformidad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente. Artículo 96.1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen. 2. Toda suplencia requerirá el nombramiento del suplente, con la excepción prevista en el artículo anterior, en cuanto al superior jerárquico inmediato. 3. El nombramiento del suplente se hará siempre dejando a salvo la potestad de nombrar un nuevo titular, sin responsabilidad ninguna para la Administración -147- efecto legal, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen. Ortiz Ortiz 103 expresa que la suplencia es un fenómeno que se puede presentar en la administración en razón del cual, se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano por vacancia o ausencia de este, de manera extraordinaria y temporal. El citado autor indica que “hay una sustitución del titular por un no titular, que pese a ello, queda investido de la totalidad de la competencia, como si lo fuera”. 103 Ortiz Ortiz Eduardo, Op cit, pp.11 -148- SEGUNDA PARTE. EL MARCO LEGAL DE LA DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. La Caja optó por incorporar el modelo de organización en el marco de la Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social (1998). Con dicha norma, se buscó fortalecer la capacidad resolutiva a los establecimientos de salud, para buscar un mejoramiento en eficiencia, calidad y oportunidad de la toma de decisiones y, en general, en la prestación del servicio de salud. Con la desconcentración administrativa, adoptada por la Caja, se pretende una mejora en la capacidad de acción y reacción gerencial del órgano y, desde el punto de vista jurídico, el desarrollo de una cultura de rendición de cuentas, al ser investido de capacidad legal suficiente para ejercer sus derechos y asumir sus obligaciones sin aval o refrendo superior jerárquico. Al mismo tiempo se garantiza -149- la autoridad del ente al que pertenece el órgano, en aspectos fundamentes para determinar las políticas públicas, regular y normalizar procesos institucionales, fiscalizar y evaluar gestión local. TITULO I: LAS INNOVACIONES DE LA LEY DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA Y SU APLICACIÓN De acuerdo con lo regulado en este tema por la Ley General de Administración Pública, la Ley 7852 incorpora algunos elementos importantes e innovadores en el modelo desconcentrado de la Caja, entre ellos el Compromiso de Gestión y la personalidad jurídica instrumental. Por su importancia en el modelo institucional, dedicaremos las siguientes líneas a su análisis. ANTECEDENTES DEL MODELO DESCONCENTRADO DE LA CCSS En los años ochenta América Latina se enfrentó a una crisis económica muy fuerte, aspecto por el cual los estados tuvieron que implementar un conjunto de reformas, que se orientaban a la reducción de tamaño de las instituciones públicas, la restricción del gasto público y un aumento en la eficiencia. Ante esta crisis, el -150- sector salud sufrió sus consecuencias, aspecto que provocó que los ministerios de salud tuvieran una reducción importante en sus presupuestos y por consiguiente se tuvo que reducir programas, acciones y planillas, entre otros. En Costa Rica la crisis económica provocó una disminución en las inversiones en salud, desatendiendo nuevas necesidades de la población. La Caja y el Ministerio de Salud se vieron obligados a reducir los gastos, aumentar la eficiencia y eficacia de sus programas, resolver pequeñas duplicidades, diferencias o contradicciones; e indudablemente replantearse los modelos de administración y prestación de los servicios. En ese marco, se incorpora el proceso de desconcentración de la CCSS. a) La reforma del Estado y dentro de esta la del Sector Salud (decisión política) b) Cambios cuali-cuantitativos en la demanda de salud, producto de un nuevo perfil de morbi-mortalidad, superior a la capacidad de respuesta de las entidades. -151- De ese modo, el proceso de desconcentración constituye uno de los componentes de la reforma del sector salud dentro de la del Estado costarricense, impulsado a finales de la década de los ochenta; bajo el concepto de la regionalización y sectorización en el manejo de los servicios públicos, en búsqueda de la oportunidad y eficiencia proclamados con ese cambio: según disposiciones plasmadas en el Programa de Ajuste Estructural III (PAE III), para una mayor racionalidad en la prestación de servicios sociales, así como la necesidad de efectuar reestructuraciones del sector público. Así se origina el Proyecto de Reforma del Sector Salud en Costa Rica, que inicia con la aprobación de dos leyes por parte de la Asamblea Legislativa, a saber: la ley 7374 del 04 de enero de 1993 104, denominada “Aprobación de los contratos de préstamo suscritos entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Gobierno de la República de Costa Rica”, que buscaba apoyar la consolidación del papel rector del Ministerio de Salud; un uso racional de recursos entre instituciones y programas; la consolidación de los programas de atención primaria de la salud, para una cobertura eficiente de servicios, con el traslado a la Caja de los programas de atención integral y la ley 7441 del 25 de octubre de 1994, denominada “Aprobación del contrato de préstamo No. 3654-CR y sus anexos, 104 Publicado en el alcance número 1, de la Gaceta número 13 del 19 de enero de 1994. -152- suscritos entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, para financiar el proyecto de reforma del sector salud” 105. En ellos, se establece entre sus objetivos: a) Reforma y desarrollo institucional de la Caja; b) Implementación del Modelo redefinido de Atención de Salud, Control de Calidad y Estudio de hospitales; c) Manejo de Recursos y Plan Piloto de Pruebas de Modelos Alternativos del Cuidado de la Salud Financiado, y d) Vigilancia de la Salud Nacional y Laboratorio de Control de Calidad. Dentro del desarrollo del proceso de reforma del sector salud se plantearon acciones que pretendían disminuir la ineficiencia e insatisfacción de los usuarios de los servicios públicos. En esta etapa se le dio gran preponderancia al tema de la participación social, ya que se visualizaba como un componente fundamental para poder fortalecer los servicios públicos, desde la perspectiva de los usuarios. Así, la separación del rol rector que debía asumir el Ministerio de Salud, del rol prestador a cargo de la Caja, conllevó la traslación del tema de atención primaria (particularmente acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad 105 Publicado en el alcance número 29, de la Gaceta número 216, del 14 de noviembre de 1994. -153- anteriormente a cargo del Ministerio), para el desarrollo del concepto de atención integral en salud a la población. Bajo ese enfoque, como parte de las acciones desarrolladas en el abordaje e implementación del modelo de atención integral en el proceso de modernización de la Caja que acompañó la reforma, no sólo implicó el pasó de un concepto biologista a uno integral en el tratamiento de la salud, que comprendiera al individuo, la familia y la comunidad en acciones para prevenir, promocionar, curar y recuperar o rehabilitar la salud; sino también, la evolución a una estructura organizativa interna que respondiera a ese nuevo enfoque, que por su propia naturaleza demandaba un mayor acercamiento de la provisión de servicios al usuario; lo que implicó una trasformación del esquema de organización del sistema de salud costarricense, de centros de salud altamente concentrados (clínicas y hospitales), a un fortalecimiento de la atención primaria con la creación y habilitación de áreas de salud y equipos básicos de atención integral de salud (EBAIS) con mayor segregación administrativa y territorial, en búsqueda de cumplir con un principio de universalidad en las coberturas de los programas de salud a cargo de la institución. -154- Este cambio estructural y organizativo, desde nuestro punto de vista, generó un aumento en la complejidad de la gestión administrativa y prestación de servicios, para todas las instancias a nivel institucional, que demandó en su momento a la Caja la búsqueda de esquemas de organización administrativa congruentes con el modelo de atención planteado. Surge así la desconcentración de facultades o competencias, como una alternativa necesaria para articular la estrategia. En términos generales, obsérvese que la reforma del sector salud comprende básicamente los siguientes aspectos: 1. Consolidación de la rectoría del Ministerio de Salud, para ello mediante Ley 7374 del 25 de noviembre de 1993, se traspasó infraestructura y recursos humanos a la Caja, para que esta se concentre en proveer servicios de salud a la población. 2. Cambio sistémico por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, de un modelo de salud predominantemente asistencial a uno integral y programado que utiliza la atención primaria en su más amplia y pura expresión. -155- Dado lo anterior podemos afirmar que la reforma del sector salud de nuestro país responde entre otras cosas a: • Fortalecer la función rectora del Ministerio de Salud, es decir, como coordinador del sector salud y creador de la política social en salud, este debe dirigir y conducir el desarrollo de la salud, así como la formulación, formalización y evaluación de la política de salud. No será más prestador de servicios de salud. • La Caja como la única institución pública que presta servicios de salud y el fortalecimiento institucional, se pretende producir un desarrollo de la organización institucional que le permita acompañar los procesos de cambio, sobre todo dividir las funciones de financiar y comprar, ubicadas en el nivel central institucional, y la función proveedores, ubicada en los diferentes establecimientos de salud en todo el país. Las características de este componente serían: la desconcentración; administración integral; transparencia en la administración financiera; la separación de funciones; y, calidad total en la prestación de servicios de salud. -156- • Readecuación del Modelo de Atención, se pasa de un modelo de atención biologista a un modelo de atención integral, buscando que logre de una manera eficiente, eficaz y humanizada, para hacer frente a las necesidades de salud de la población. Las características del nuevo modelo implementado son: ver a la persona como un sujeto integral, y que se le atienda en forma integral; la continuidad en la atención; no ver a la persona sólo como sujeto de la atención, sino como parte de una familia, comunidad y el ambiente; la participación social; la desconcentración administrativa; la regionalización y la atención por niveles de atención (primer nivel EBAIS con promoción y prevención de la salud, y atención básica; segundo nivel Clínicas, con servicios de mayor complejidad; tercer nivel, con servicios de amplia complejidad y especialización). A la vez el nuevo modelo pretende centrar los esfuerzos en forma paulatina hacia promover la salud y prevenir la enfermedad, que en la atención curativa. En la readecuación que se realizo en el modelo de atención que brinda la Caja, se destaca el desarrollo de la gestión mediante un enfoque y operación integral del sistema de salud, fortaleciendo la medicina preventiva y la atención primaria, y con ello el segundo y tercer nivel de atención. En este sentido el Ing. Rene Escalante -157- González 106, Gerente Administrativo de la Caja señalo que el traslado de la atención primaria, y la separación y distinción funcional entre el Ministerio de Salud y la Caja, se materializó con la conformación de una nueva sectorización de la gran red de servicios, y con ello surgió las Áreas de Salud, y la conformación de grupos técnicos encargados localmente de las acciones en salud conocidos como: equipos básicos de atención integral en salud (EBAIS). Con esta decisión se plasma y articula el traslado de la atención de la problemática a los niveles locales, persistiendo aún, la necesidad de fortalecer la capacidad resolutiva; es decir, suministrar recursos y medios suficientes para un abordaje adecuado de tan relevante labor. Escalante González señala que el redireccionamiento en la administración de los servicios de salud, no podía gestarse en forma exitosa, si no se acompañaba de decisiones estratégicas, pues la experiencia nacional y comparada en esta materia, dictaba que la conducción macro financiera del sistema de salud y la administración centralizada de los recursos bajo las reglas de economía de escala y centralización irracional de la autoridad y el control, respondieron a momentos coyunturales en que la organización misma del Estado respondía y exigía este tipo de organización, en atención de necesidades socio-políticas de la época. 106 Escalante González Rene, Denuncia contra el Gobierno de la Republica de Costa Rica OIT, 2001. pp 7 -158- Según el Componente de readecuación del Modelo de Atención de la Caja, 107 se señalan entre las principales debilidades que enfrentaba el Modelo de Atención en Salud, las siguientes: • Ineficiencia en la administración de los recursos • Brechas en la cobertura de los servicios • Centralización en la administración de los recursos • Dificultades de financiamiento (en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social originada por problemas en el sistema de recaudación) • Insatisfacción de la población con los servicios ambulatorios (con énfasis en tiempos de espera para citas, medicamentos y problemas en la relación médico paciente) • Uso de un enfoque de atención biologista (la dimensión social y familiar del usuario no era considerada). Ante estos aspectos ambas instituciones se vieron en la obligación de implementar algunas medidas que les permitiera responder a los retos que en esa época se 107 Caja Costarricense de Seguro Social. Proyecto Reforma Sector Salud: Componente Readecuación del Modelo de Atención, San José, Costa Rica: Unidad Preparatoria de Proyectos. 1993. pp 3-4 -159- presentaban, entre ellas reducción de gastos, aumento de eficiencia y adopción de nuevos modelos de gestión. Dentro de las acciones que implemento la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto a la reforma del sector salud, encontramos la promulgación de la Ley 7852, la cual regula el proceso de desconcentración de la Caja. Esta reforma se origina en la necesidad de impulsar acciones tendientes a combatir la ineficiencia de los servicios públicos otorgados, que causa insatisfacción en los usuarios, lo que motivó una serie de cambios en el marco jurídico, político y social del país. En este sentido Navarro Fallas 108 indica que el modelo de desconcentración de la Caja pretendió introducir mayor responsabilidad en las distintas unidades de salud, una fuerte consciencia de costos, mayor libertad en la toma de decisiones, amplia capacidad de reacción inmediata frente a los problemas que se susciten, propiciar procesos de reingeniería del servicio a lo interno de los órganos desconcentrados, un mejoramiento de la calidad, de la oportunidad e inmediatez de la atención (disminución de colas o listas de espera), una mejora en la relación médico 108 Fallas Román. Desconcentración administrativa y personalidad jurídica instrumental. Reforma de la Caja Costarricense de Seguro Social. Caja Costarricense de Seguro Social. Mimeografiado. San José. Costa Rica, 2001 pp. 15-16 -160- paciente, eficiencia en la utilización de los recursos, flexibilidad en el gasto, participación ciudadana (Juntas de Salud) y rendición de cuentas, entre otros. De acuerdo a lo indicado podemos afirmar que la desconcentración de la Caja, fue uno de los componentes de la modernización del sector salud, para estos efectos la Contraloría General de la República, en su informe DFOE-SA-6-2006, denominado “Estudio sobre el proceso de desconcentración de hospitales y clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social” indico que este proceso forma parte del componente Fortalecimiento Institucional de la CCSS de la Reforma del Sector Salud, impulsada por las autoridades de ese Sector, desde el año 1993, con el propósito de producir una transformación paulatina pero integral del modelo de atención de la salud, a efecto, entre otras cosas, de conservar y, de ser posible, mejorar los índices de salud de nuestro país. -161- A continuación se presenta un grafico que ejemplifica la transformación que sufrió la Caja Sostenibilidad Financiera Fortalecimiento Institucional SEPARACIÓN DE FUNCIONES Modelo INCLUIR) Compra Provisión Desconcentración Readecuado de atención Compromiso De Gestión -162- CAPITULO I. LEY 7852 “DESCONCENTRACION DE HOSPITALES Y CLINICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL” Y SU REGLAMENTO Debido a que la Ley 7852, es la que regula el proceso de desconcentración en la Caja –objeto de estudio de esta investigación-, dedicaremos unas líneas a indicar como se encuentra diseñada la citada Ley. SECCION I. DISEÑO DE LA LEY 7852 “DESCONCENTRACION DE HOSPITALES Y CLINICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL” -163- El contenido de la Ley 7852 señala el aval legislativo o voluntad política para que la Caja Costarricense de Seguro Social pueda organizarse en forma desconcentrada, en el manejo de sus recursos humanos, la contratación administrativa y el presupuesto; en procura de una mayor autonomía en la gestión local que favorezca el mejoramiento de la atención en salud e incidir en la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios. La Caja optó por incorporar el modelo de organización desconcentrada a su estructura organizacional, pretendiendo con ello trasladar la capacidad resolutiva a los establecimientos de salud, para que se tomen las mejores decisiones en la prestación del servicio de salud, para estos efectos se desconcentraron las materias de presupuesto, recursos humanos y contratación administrativa, se buscaba favorecer la ejecución de una administración responsable y el desarrollo estratégico de una real y efectiva cultura de rendición de cuentas, que mejorara la calidad y oportunidad de las acciones y resoluciones administrativas adoptadas por las autoridades locales, bajo un enfoque fundamentalmente direccionado a la satisfacción racional y equitativa de las necesidades del usuario. Es importante mencionar que la citada Ley regula dos procesos a nivel institucional, el primero versa sobre un nuevo modelo de organización -164- administrativa, basado en el instituto jurídico de la desconcentración, tratando con ello de enfrentar los problemas que se presentaban en la época en la prestación de servicios de salud. El segundo establece una nueva forma de hacer participación social en la institución, se crean las Juntas de Salud, como entes auxiliares de los establecimientos de salud, la cuales estarán conformadas por representantes de los usuarios de los servicios de salud y buscar una mejora en la prestación de servicios de salud. La Ley 7852 se encuentra estructurada en tres capítulos, el primero se refiere al objeto de la Ley, el cual corresponde al impulso del proceso de desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la CCSS, el cual concede una mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y los recursos humanos. Este capitulo faculta a la Junta Directiva de la CCSS, a ampliar la desconcentración a otros centros de salud, previo estudio técnico del centro de salud. El segundo capítulo desarrolla el proceso de las Juntas de Salud, vistas como causes de participación social y entes auxiliares de los Hospitales y Clínicas de la CCSS, estas brindaran colaboración en la mejora de la atención de la salud, el -165- desempeño administrativo y financiero, así como la promoción de la participación ciudadana de los centros de salud. El tercero establece que el proceso de Desconcentración, estará sujeto a la suscripción del compromiso de gestión entre la Institución y los centros de salud, visto este como parte de las herramientas que utilizó el legislador para promover una mejor administración de los recursos de las prestaciones sanitarias. De acuerdo a la doctrina 109, podemos resaltar algunos principios jurídicos que sustentan la Ley 7852, entre ellos podemos citar: • Principio de autonomía: La autonomía administrativa supone el rompimiento de la relación de jerarquía que se desarrolla en el modelo de organización administrativa centralizada. Podemos afirmar que así como existen diversos grados de desconcentración y descentralización, también, existen diversos grados de autonomía. 109 Navarro Fallas Román. Algunos Principios que Informan la Ley 7852, Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, 2003, pp. 1-20 -166- De acuerdo al reglamento a la Ley 7852, la desconcentración que opera en la Caja, es de grado máxima, aspecto que según la LGAP rompe con la relación de jerarquía. Este rompimiento implica que el jerarca de la institución no pueda girar órdenes, instrucciones y circulares, técnicas típicas de la jerarquía. Este principio encuentra límites en su relación con otros principios, entre ellos el principio de supremacía, según el cual los órganos superiores de la Institución, en ejercicio de sus competencias le pueden fijar límites a los órganos desconcentrados, así mismo encontramos el principio de legalidad toda vez que la autonomía debe darse dentro del marco jurídico aplicable y vigente. • Principio de supremacía: por una parte podemos afirmar que el principio de autonomía informaba toda la actividad de los órganos desconcentrados, así como que el principio de supremacía informa toda la actividad de los órganos superiores de la Institución. Ambos principios tienen límites entre ellos, aspecto que necesariamente requiere de un equilibrio y la armonía -167- entre ellos, de manera que el ámbito competencial de influencia de uno y otro queden debidamente delimitados. Un aspecto que puede colaborar en este equilibrio es un control objetivo, imparcial e independiente que resuelva conforme a Derecho los diferendos que surgen en la relación normal entre los órganos superiores e inferiores. Dentro de las potestades de los órganos superiores encontramos aquellas que están orientadas a darle unidad a toda la actividad administrativa de la Caja, entre ella podemos destacar: la planificación, reglamentación, dirección, coordinación y control. • Principio dispositivo: Con fundamento en este principio, la Caja goza de un amplio margen de discrecionalidad (disposición) para definir o determinar los alcances, los límites y la dinámica del proceso. La discrecionalidad supone la posibilidad para la Caja de optar entre varias opciones todas jurídicamente válidas. • Principio de participación social: La Ley 7852 crea a las Juntas de Salud como entes auxiliares de los centros de salud, con la finalidad de mejorar los procesos de gestión para la prestación de servicios de salud, el -168- desempeño administrativo y financiero, así como la promoción de la participación ciudadana. Este principio pretende por un lado, contrarrestar de alguna manera un déficit de legitimación democrática de la acción administrativa y por otro, responder a una tendencia contemporánea que exige mayor apertura, transparencia y rendición de cuentas de las administraciones públicas frente a la sociedad. • Principio de colaboración o cooperación: El principio de colaboración y cooperación lo encontramos plasmado en los dos procesos que informa la Ley 7852, ya que se desarrollan relaciones de ayuda mutua que se dan entre los usuarios, organizaciones pro salud, patronos y la Caja; como las relaciones con ese carácter que se suscitan entre los órganos desconcentrados entre sí o entre éstos y la Caja. • Principio de control social de las prestaciones sanitarias públicas: Este principio va de la mano del principio del control que pueden ejercer los ciudadanos, en determinado tema, buscando en todo momento observar que la administración se encuentre apegada a parámetros de legalidad y oportunidad. La Caja mediante las Juntas de Salud pretende que los usuraos ejerzan un control en la gestión de la actividad administrativa, -169- logrando con ello que la prestación de los servicios de salud cada día sean mejores. La ley 7852 le otorga potestades de control a las Juntas de Salud muy amplios, entre los que se resaltan velar por la correcta ejecución del presupuesto, cumplimiento de los compromisos de gestión; la idoneidad de los compromisos contraídos a la luz de las necesidades de la población asignada, la idoneidad del director y administrador para el correcto desempeño del cargo, y participar en la definición y control de las políticas generales del centro. • Principio de transparencia administrativa y responsabilidad social del funcionario: La Ley 7852 y el reglamento de Juntas de Salud establecen la obligación para el director medico de rendir cuentas a este grupo de usuarios sobre la gestión del establecimiento de salud. Ante estas competencias las Juntas de Salud, pueden manifestar su colaboración mediante opiniones y recomendaciones adecuadas a las necesidades del centro y con ello cumplir con su naturaleza de ente auxiliar del centro de salud. • Principios de eficacia y eficiencia: ambos principios introducen en la organización administrativa una cultura basada en la productividad, -170- buscando en todo momento que la organización cumpla las metas y objetivos que se plasme en su accionar, para con ello lograr que los usuarios obtengan mejores servicios. En el caso de la Caja estos principios se tratan de medir mediante el compromiso de gestión, vista como una herramienta técnico administrativa, que pretende introducir la productividad en la institución. • Principios de unidad y coordinación: el citado autor señala que estos “pretenden contrarrestar la tendencia natural de los órganos desconcentrados a sobrevalorar su autonomía y a evitar la descoordinación y la fragmentación de la actividad administrativa institucional. La unidad es una consecuencia de la comunidad de fines. La coordinación es un corolario de la pertenencia de cada órgano desconcentrado a la Caja”. Los citados principios jurídicos son de suma importancia para el proceso de desconcentración de la caja, ya que responden a diferentes necesidades del modelo y permiten a su vez que se puedan consolidar las relaciones inter orgánicas, en la aplicación del modelo. -171- En virtud de estos los órganos superiores gozan -según la competencia de cada uno- de las potestades suficientes para gobernar el proceso., decidiendo que órganos se desconcentran y cuales no, los alcances de la desconcentración, reglamentando el proceso, definiendo las políticas institucionales, coordinando la acción institucional, controlando el proceso, entre otras. Por su parte los órganos desconcentrados gozan de cierta autonomía, que le pone límite a la acción de los órganos superiores, obligándolos a regular el proceso respetando esa autonomía, aceptando la diversidad de soluciones razonables, estableciendo reglas y políticas claras. Por otra parte el principio de control, permite evidenciar si la política de los órganos superiores y su regulación es idónea para alcanzar los fines propuestos (proporcionalidad y razonabilidad de las medidas) o si la aplicación de aquellas y el ejercicio de la autonomía se está haciendo dentro del marco de la regularidad jurídica (legal e institucional), ajustada a reglas técnicas y si se están logrando los cometidos institucionales. Las competencias y potestades de los órganos superiores en el marco de la desconcentración responden especialmente aunque no exclusivamente al principio de supremacía. Por su parte, los órganos desconcentrados: hospitales, clínicas o áreas de salud, ejercen sus competencias y potestades en el marco del principio de autonomía. -172- SECCIÓN II. REGLAMENTO DE DESCONCENTRACIÓN DE HOSPITALES Y CLÍNICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. La Caja para articular la implementación de la Ley 7852, se aboco a desarrollar el reglamento a la Ley. Este proceso tardó aproximadamente un año. Para estos efectos, la Junta Directiva aprobó el reglamento de desconcentración en el articulo 6º de la sesión Nº 7394 del 2 de diciembre de 1999. A continuación señalaremos los aspectos más relevantes de este. CARACTERÍSTICAS DEL REGLAMENTO DE DESCONCENTRACIÓN. El reglamento a la ley 7852, pretende articular el proceso de desconcentración que opera en la Caja, aspecto por el cual contempla las normas generales y específicas de cada una de las materias desconcentradas. -173- Este instrumento normativo, hace una obligada referencia a los alcances de la Ley 7852, no fue lo clara y concisa que se hubiera deseado, y particularmente en su articulado inicial, retoma los aspectos de autonomía ligados a las tres materias citadas y la delimitación de competencias que quede especificado en el Compromiso de Gestión al efecto. El reglamento desarrolla una regulación con respecto a las tres materias técnicas aludidas en la Ley, interpretándose que lo desconcentrado se limitó a la gestión del presupuesto, la contratación administrativa y el recurso humano; no así de los aspectos para la administración general de los establecimientos de salud, que precisamente son los que inciden en las metas de producción en salud especificadas por el compromiso de gestión. Consideramos que esta confusión propició que la regulación se concentrara en definir el ámbito de aplicación de aspectos ligados a la personalidad jurídica instrumental para el ejercicio de estas tres materias (presupuesto, contratación administrativa y recursos humanos), sin un valioso desarrollo del ámbito de competencia atribuible a cada establecimiento de salud, sea hospital o área de salud, de acuerdo con su nivel de atención asignado, demanda o necesidad, -174- conforme lo esencial de los artículos 1 y 6 de la Ley en relación con los artículos 1, 2 del Reglamento. No obstante, en el Reglamento se observan algunos esbozos de ampliar el espectro de la desconcentración a otros temas, más allá de las materias técnicas mencionadas (presupuesto – contratación administrativa y recursos humanos), cuando en el artículo 1, para los efectos de la conformación de centros desconcentrados, especifica que en el Compromiso de Gestión, entre otras cosas, deben quedar señaladas, las condiciones individuales para el ejercicio de las “… competencias de autonomía presupuestaria, de contratación administrativa, de manejo de sus recursos humanos y demás competencias que son transferidas…”. Por otra parte, cabe destacar que en el tema de la modificación a la estructura organizacional de los órganos desconcentrados, desde un inicio se concedió la potestad de plantearla al director del establecimiento, capacidad que pareciera haber estado directamente relacionada con las facultades concedidas en materia de recursos humanos, para modificar las labores de los trabajadores y proponer las reasignaciones individuales de puestos, que permitieran implementar la propuesta de reestructuración correspondiente. No obstante, en la práctica este ejercicio quedó limitado. -175- Por otra parte se presenta el uso de institutos jurídicos, de manera confusa, contradictoria, ambigua e incongruente en menor grado en la Ley 7852 y con mayor frecuencia en el Reglamento General de Desconcentración, con respecto a los principios y reglas jurídicas que informan la desconcentración administrativa, definidas por la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 1 de la Ley 7852, utiliza el término “autonomía”, el cual es propio del instituto jurídico de la “descentralización”; lo que en la práctica contribuyó a un sentimiento generalizado por parte de los órganos desconcentrados de la Caja, de individualismo, aislamiento y fraccionamiento de la estructura organizacional, con claras intensiones y experiencias de desatención o desobediencia a potestades de dirección y control, reservadas a las autoridades superiores en toda la normativa creada. De modo similar los artículos 1 incisos 1) y 3), 2 y 6 del reglamento, mezclan los términos “desconcentración de competencias” y “competencias delegadas”; cuando el uso de ambos términos, posee connotaciones jurídicas diferentes, de conformidad con los artículos 83, 89, 90, 91 y 92 Administración Pública; el primero, produce de la Ley General de la una afectación de la relación de jerárquica, generando una relación de dirección; y el segundo, propio de la relación -176- de jerarquía desarrollado por el artículo 101 y siguientes, por lo que no es técnicamente conveniente haber mezclado ambas institutos en el marco normativo creado al efecto; pues para ejercicios interpretativos y legales, esta ambigüedad podría generar conflictos de competencia entre las diversas instancias que participan del modelo, al no tener claro los alcances de esa regulación, y su desviación con respecto a los fines del proceso. A continuación puntualizaremos los aspectos más relevantes contenidos en el Reglamento a la Ley 7852: • Se señala que el Compromiso de Gestión regula las condiciones individuales del modelo de desconcentración con cada órgano desconcentrado, las competencias trasferidas o delegadas al órgano desconcentrado, las obligaciones y metas a cumplir por este y por las autoridades superiores, así como los instrumentos y procedimientos de evaluación. (articulo 1) • Se establece que el grado de desconcentración otorgado a estos órganos, será máxima si el órgano esta sustraído ordinariamente de ordenes, instrucciones o circulares del superior. El otorgamiento de personalidad -177- jurídica instrumental a los órganos desconcentrados conlleva el otorgamiento de desconcentración máxima. (articulo 3) • Los órganos desconcentrados quedarán sujetos únicamente a la Ley, a los reglamentos generales de la Institución, a su Compromiso de Gestión y a las disposiciones administrativas y técnicas. (articulo 3) • Se requiere realizar estudios técnicos para poder desconcentrar a un órgano. (articulo 5) • Se faculta a revocar, sustituir o modificar la desconcentración por incumplimiento normativo. (articulo 6) • El Director Medico del órgano desconcentrado, será el responsable de la gestión del órgano ante la Junta Directiva. (articulo 7) • El cargo de Director Medico y subdirector será ejercido por un plazo de 5 años. (articulo 8) -178- • La personalidad jurídica instrumental que se le otorga a los órganos desconcentrados los faculta para decidir en nombre propio, dentro de su circunscripción territorial o competencial. (articulo 9) • Se le otorga la representación legal al Director medico del órgano desconcentrado. (articulo 10) • Se faculta al Director Medico del órgano desconcentrado para que realice la organización administrativa del órgano desconcentrado. (articulo 12) • Se señala como responsabilidad del órgano desconcentrado el establecer, perfeccionar o mantener el sistema de control interno. (articulo 14) • Se establece el rol en la negociación del Compromiso de Gestión, así como que se deberá tomar en cuenta los montos asignados al desconcentrado de acuerdo a la política presupuestaria de la institución. La evaluación y cumplimiento de resultados deberá ser uniforme en todos los órganos desconcentrados según su nivel de atención. (capitulo III) -179- • Se otorga la competencia de la gestión de los Recursos Humanos a los órganos desconcentrados. La gestión de esta competencia se puntualiza en o Desarrollar, implementar y aprobar el proceso de contratación de Recursos Humanos de conformidad con el ordenamiento jurídico y el régimen de empleo público, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores. Se faculta excepcionalmente a que recurran a procedimientos de contratación alternativos. o Reclutamiento y selección de personal. o Diseño y desarrollo de incentivos no económicos. o Creación y desarrollo de los programas de capacitación y formación de personal. o Reasignación individual de puestos. o Cualquier otro previsto en la presente reglamentación o que en el futuro se establezca por la Junta Directiva de la Caja. (articulo 20) -180- • La Gerencia Administrativa deberá realizar el diseño técnico de la política institucional en Recursos Humanos y realizar las modificaciones reglamentarias respectivas. (articulo 21) • Se faculta a los órganos desconcentrados a realizar variaciones a las condiciones laborales de sus funcionarios, ajustándolas al ius variandi. (articulo 26) • Se establece que los órganos desconcentrados podrán realizar procesos de resolución alternativa de conflictos de carácter individual o colectivo. (articulo 29) • Se otorga la competencia a los órganos desconcentrados para celebrar las contrataciones administrativas de bienes, servicios y obras que deban realizar con el propósito de cumplir sus objetivos y metas. (articulo 32) • Se establecen determinadas funciones a cargo de la Gerencia de Operaciones, para que los órganos desconcentrados ejecuten -181- adecuadamente la contratación de bienes y servicios, a continuación detallamos las principales: o Realizar y comunicar estudios técnicos para identificar los suministros que presenten condiciones de significativa economía de escala a nivel Institucional. o Emplear mecanismos de negociación centralizada del precio de los bienes y servicios, procurando reservar las contrataciones para que se continúen perfeccionando en el nivel desconcentrado. o Deberá constituir y mantener un Registro General de Proveedores de la Caja. o Deberá elaborar las propuestas de normas y políticas institucionales generales en materia de contratación administrativa de bienes y servicios. -182- o Deberá desarrollar y mantener un sistema de información para la gestión de los suministros, que le permita aprovechar las ventajas tecnológicas al órgano desconcentrado. o Deberá capacitar y asesorar a los órganos desconcentrados. o Deberá mantener actualizados los catálogos, normas técnicas y especificaciones de Bienes y Servicios. o Deberá establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los órganos desconcentrados en la actividad de la contratación administrativa. (articulo 34) • Se faculta a los órganos desconcentrados a contratar obras de infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general; ante lo cual la Gerencia de Operaciones tiene que cumplir una serie de funciones señaladas en el artículo 36. (artículos 35 y 36) • Se faculta al desconcentrado a comprar medicamentos en casos excepcionales. (articulo 37) -183- • Se le traslada la competencia del manejo y gestión presupuestaria al órgano desconcentrado de acuerdo a la política presupuestaria. (articulo 40) • Se autoriza a los órganos desconcentrados a realizar modificaciones presupuestarias internas y adoptar las modificaciones externas. (articulo 44) • Es responsabilidad del órgano desconcentrado el control presupuestario de su unidad. (articulo 48) • La Gerencia Financiera deberá implementar un sistema de evaluación trimestral sobre la ejecución del gasto y sistema integrado de información presupuestaria. (articulo 49) • La Junta Directiva podrá intervenir en forma parcial o total a los órganos desconcentrados, de acuerdo a las causas señaladas en el articulo 52, pudiendo implementar medidas cautelares o correctivas. De acuerdo a la gravedad de causa se podrá separar temporalmente de su cargo al Director Medico u otros funcionarios del órgano desconcentrado, en tanto se -184- determina la verdad real de lo sucedido mediante el debido proceso. (capitulo VII) De la lectura general de este articulado, se puede observar que la mayor parte de su contenido, versa más en temas de orden técnico, para el manejo y administración de las tres materias enunciadas en la ley (presupuesto – contratación administrativa y recursos humanos) que sobre aspectos sustantivos para la gestión integral del órgano desconcentrado, lo que pudo afectar su adecuada adaptación y desarrollo, pues se generaron criterios y tesis contradictorias sobre sus verdaderos alcances, limitándose su evolución y generación de ventajas o beneficios del modelo. -185- SECCION III. CONSTITUCIONALIDAD DEL MODELO DESCONCENTRADO EN LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL La Constitución Política en su artículo 73 110 crea a la Caja como la institución encargada de aplicar los seguros sociales en el país y para ello se le facultó a que ejerza la administración y gobierno de los seguros sociales. 110 Articulo 73 COPOL:“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales…”. -186- En efecto, la Caja Costarricense de Seguro Social es una Institución creada por el Poder Constituyente (art. 73 de la Carta Magna). Se trata de una de las pocas instituciones de creación constitucional. Un órgano o persona jurídica pública tiene rango constitucional cuando la institución u órgano en sí mismo (nombre), sus fines, competencias y hasta medios o recursos son regulados por la propia Constitución. Se observa aquí una diferencia sustancial entre la Caja y las restantes instituciones autónomas creadas al amparo de lo dispuesto en el numeral 188 y 189 de la Constitución Política. Tanto el artículo 188 como el 189 de la Constitución, a diferencia del 73, son sólo normas de organización que habilitan al Poder Legislativo para que regule, dentro del marco que establece la Constitución, a las instituciones autónomas. Si leemos con atención, la mención expresa que el artículo 189 constitucional hace de los bancos del Estado y las instituciones aseguradoras como instituciones autónomas, no conlleva de ninguna manera el -187- reconocimiento de un rango constitucional. La Constitución no crea una institución específica simplemente se limita a definir la competencia material, de manera que si en esas materias hay intervención del Estado, debe ser por medio de instituciones autónomas. El legislador puede suprimir una institución autónoma, pero no a la Caja Costarricense de Seguro Social, al menos no sin una reforma constitucional previa. Por exigencia del principio de paralelismo de las formas, se deben observar las mismas formas para la creación que para la derogación o extinción de una institución pública. Si la Caja es creada por la Constitución, sólo mediante una reforma constitucional es posible derogarla, eliminarla, refundirla o cerrarla. Por el contrario, las restantes instituciones autónomas, creadas por ley al amparo de 188 y 189 CP, por ley pueden ser derogadas, siempre que se observen las demás formalidades (votación no menor de dos tercios del total de votos de la Asamblea). Mientras que para eliminar una institución autónoma creada según lo dispuesto en el 188 y 189 CP, debe seguirse el procedimiento constitucional para la formación de las leyes; para suprimir la Caja, debe seguirse el procedimiento para la reforma constitucional (art. 195 CP). -188- Tanto la Caja como las restantes instituciones autónomas gozan de autonomía administrativa según la Constitución. Esa autonomía se encuentra otorgada constitucionalmente (art. 188 para las instituciones autónomas y 73 para Caja), por tanto, es un límite frente a la acción de los poderes públicos. En efecto, la autonomía administrativa es un límite al Poder Legislativo; fundamentalmente, porque éste no puede negarla en tratándose de una institución autónoma (no solo de la Caja sino también de cualquier otra institución autónoma), y también es un límite para el Poder Ejecutivo, dado que frente a sus injerencias es que se atribuye. La autonomía administrativa es un elemento común en el régimen jurídico de todas las instituciones autónomas. Esta garantía constitucional supone la existencia de un modelo de descentralización administrativa, en la Administración Pública costarricense, el rompimiento de la relación de jerarquía y la instauración de una relación jurídica de dirección. La Caja tiene independencia o autonomía de gobierno atribuida constitucionalmente (al igual que las universidades públicas). Las restantes instituciones autónomas podrían tener autonomía de gobierno solo si el legislador se la reconoce y es el legislador el que determina discrecionalmente sus alcances (art. 188 CP). En efecto, la autonomía de gobierno de que goza la Caja es una garantía frente al legislador y frente a la Administración central. El legislador no -189- puede negarla ni desconocerla y la Administración central no puede violarla, y ambos Poderes están obligados a respetarla. Esa intangibilidad de la autonomía de gobierno de la Caja por los Poderes públicos, no informa ni protege a las restantes instituciones autónomas (salvo a las universidades públicas), como lo ha reconocido la Sala Constitucional en su jurisprudencia. 111 Por consiguiente, en tratándose de las instituciones autónomas creadas al amparo del 188 y 189 constitucionales, la autonomía de gobierno de que puedan gozar está sujeta a la ley, es materia disponible por el legislador, la Asamblea Legislativa la atribuye o la quita y define sus alcances discrecionalmente. No tienen, pues, las instituciones autónomas creadas a la luz de lo dispuesto por los artículos 188 y 189 CP, una garantía de autonomía de gobierno frente al legislador, ésta opera solo frente al Poder Ejecutivo de conformidad con la ley. Sobre el contenido y espíritu del artículo 73 constitucional mencionado, así como las atribuciones legales dadas a la Caja, nos llevan a afirmar que la caja tiene 111 “...la norma le concede en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 ídem...”. Sentencia de la Sala Constitucional número 6256-94. -190- autonomía en la administración y gobierno de los seguros sociales, específicamente en el campo de la salud con todas sus vertientes. La Procuraduría general de la Republica en dictamen C-355-2008 de 03 de octubre del 2008, indico que la autonomía de la Caja es distinta y superior a la que poseen otras instituciones autónomas. A esta entidad se le asigna una competencia, en forma exclusiva y excluyente, por norma constitucional, sobre la administración y el gobierno de los seguros sociales. La facultad que brinda el artículo 73 constitucional a la Caja, permite que está a lo interno decida que tipo de organización administrativa es la que mejor se ajusta para el cumplimiento del interés publico, regulando y estableciendo los limites que considere necesarios para el adecuado manejo del modelo seleccionado, respetando en todo momento el mandato constitucional asignado. En este sentido la Sala Constitucional en sentencia Nº 0638 del 26 de junio de 2002 dispuso que “La Caja Costarricense de Seguro Social goza, como se dijo en sentencia Nº 3403-94 de un grado de autonomía distinto y superior al que se define en términos generales en el artículo 188. Este grado de autonomía se deriva del artículo 73 de la Constitución Política. (…) En virtud de esta autonomía plena, toda -191- disposición que obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a acatar directrices sobre la administración de los recursos que están sometidos a su manejo es inconstitucional (…) que la Caja Costarricense de Seguro Social cuenta con una autonomía política plena para la gestión de los recursos de seguridad social. En consecuencia, toda disposición legal, reglamentaria o acto administrativo que la obligue a acatar decisiones, lineamientos o directrices de otras autoridades en orden a la inversión de los citados recursos es contraria a lo dispuesto en el artículo 73 en relación con el 188 de la Constitución Política…” De acuerdo a lo señalado, podemos afirmar que la Caja cuenta con la potestad de organizarse administrativamente. En este sentido Ramón Parada define la potestad de organización administrativa como “el conjunto de facultades que cada administración ostenta para configurar su estructura. La posibilidad, por consiguiente, de autoorganizarse. En sentido estricto, pues, la potestad organizadora sería la facultad de la administración para configurar dentro de los limites de las leyes constitucionales y ordinarias su propia organización.” Esta potestad le permite a los entes públicos crear, modificar y adaptar la organización a los fines encomendados. -192- La Caja puede ejercer esta potestad de organización, ya que esta inmersa en las potestades de gobierno y administración de los seguros sociales que le concede el artículo 73 constitucional, siempre y cuando respete en todo momento las normas constitucionales y legales referidas a la materia. Aspecto por el cual la única forma de que la institución no pueda ejercer esta facultad es mediante una reforma constitucional, pero no por medio de la ley ordinaria. La potestad reglamentaria consiste en que la Administración Pública puede dictar normas de carácter general, para organizarse a lo interno de la institución. En ese sentido 112, el Dr. Rubén Hernández indico que "[...] el fundamento de la potestad reglamentaria se encuentra en razones de carácter técnico y político. En efecto, la Administración Pública requiere contar con poderes suficientes que le aseguren el mantenimiento fundamental del gobierno estatal, dada la complejidad técnica de los cometidos públicos que debe satisfacer habida cuenta, también, de que la Asamblea es un foro político, carente de experiencia y sin la infraestructura necesaria para satisfacer adecuadamente aquellos cometidos." Particularmente sobre esta potestad de la Caja la Sala Constitucional, en el Voto 5505-2000 señalo "De los artículos 73 y 177 Constitucionales, se colige que la 112 Hernández, Rubén, El Derecho de la Constitución. San José, Costa Rica, 1993, p. 613. -193- administración y gobierno de los seguros sociales es competencia exclusiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual goza de autonomía administrativa y de gobierno. Asimismo, que la institución tiene potestad reglamentaria, que incluye la fijación de las cuotas de la seguridad social". La institución con base en esta facultad puede dictar los reglamentos que considere pertinentes, para organizar su funcionamiento interior y la prestación de los servicios públicos que le competen. Dado lo anterior, podemos afirmar que la Caja esta facultada constitucionalmente para poder definir que tipo de modelo administrativo utilizar para cumplir con el interés publico y las competencias constitucionales asignadas. Es por lo cual, que la Caja decide implementar dentro de su organización un modelo desconcentrado, el cual se crea a través de la Ley 7852. -194- SECCIÓN IV. POTESTADES DE LOS ÓRGANOS DESCONTRADOS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. La potestad es el poder que norma otorga a la administración para el ejercicio de sus funciones o competencias. En este mismo sentido, el Dr. Navarro Fallas 113 señala una serie de potestades que ostentan los órganos desconcentrados de la Caja, entre las que podemos citar: • Potestad jerárquica: La jerarquía es una relación jurídica interna, que se da entre dos o más órganos, cuando éstos desempeñan competencias de la 113 Navarro Fallas Román. Op cit. 2001 pp 78 -195- misma naturaleza y la competencia del primero abarca la del segundo, por razón de la materia y del territorio (art. 101 LGAP). La relación se caracteriza por el ejercicio, por parte de los órganos superiores, de una serie de potestades que le permiten ordenar, vigilar, disciplinar, instruir, etc., la conducta del inferior, el que como contrapartida debe subordinación a tales disposiciones. La potestad de mando o imperativa conlleva una serie de potestades, entre las que se encuentra: 1) La potestad de los órganos superiores para impulsar, dirigir y ordenar la actividad de los órganos inferiores a través de órdenes y normas de carácter interno como instrucciones o circulares (art. 102 a LGAP). 2) La potestad de inspección, vigilancia o control sobre los actos y actividad de los inferiores, tanto de oficio como a instancia de parte (art. 102 b LGAP). 3) La potestad disciplinaria sobre los inferiores (art. 102 c LGAP). 4) Potestad para anular los actos de los inferiores a través de la resolución de los recursos ordinarios que se presenten contra sus actuaciones (art. 102 d LGAP). 5) La potestad de delegar las competencias en los órganos inferiores e inversamente la de avocar las del inferior, así como sustituir y subrogar temporalmente la plaza del inferior (art. 102 e LGAP). 6) La potestad de resolver los conflictos de competencia que se -196- susciten entre los órganos inferiores (art. 102 f LGAP). Estas potestades sólo son plenamente aplicables dentro de una relación de jerarquía. La potestad imperativa o de mando, en el sentido jurídico que ella tiene en una relación de jerarquía, no es aplicable entre los órganos superiores de la Caja y los órganos desconcentrados. La principal consecuencia de la desconcentración es la quiebra de la relación de jerarquía. No obstante, cuando los órganos superiores delegan alguna competencia a los órganos desconcentrados, respecto de esa especial materia delegada, se instaura la potestad de mando, imperativa o jerárquica. La potestad de mando o jerárquica se presume, no requiere norma expresa que la establezca, puede ser implícita y deducirse de otros elementos que la suponen, como por ejemplo: la existencia de un modelo de organización centralizada, por el otorgamiento de alguna de las potestades contenidas en ella, especialmente las de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares (art. 105 LGAP). En ese sentido, respecto de los órganos desconcentrados la potestad es fácilmente deducible de la “autonomía en el manejo, conducción y organización de los recursos humanos” (art. 1 y 7 Ley 7852). -197- El paso de una organización centralizada a una desconcentrada se ha regulado mediante Ley No. 7852. Esta Ley le ha ampliado los poderes de organización a la Caja, otorgándole la posibilidad de decidir ella en cada caso la desconcentración, decretarla mediante actos administrativos y decidir también, en cada caso, si le otorga o no la personalidad jurídica instrumental (si la desconcentración es máxima, el otorgamiento de la personalidad jurídica instrumental es una actividad reglada, por disposición de la misma Junta Directiva, vía reglamento: art. 3 Reglamento). Por su parte, el Reglamento a la Ley 7852, le ha otorgado en alguna medida la potestad de organización a los órganos desconcentrados. El artículo 12 establece: “La organización administrativa del órgano desconcentrado, y sus modificaciones, corresponderán al Director, quién las hará de conocimiento de las Gerencias de la Institución, de la Junta de Salud y a la no objeción de la Junta Directiva.” De la disposición reglamentaria se infiere: 1) los órganos desconcentrados de la Caja, gozan de potestad organizativa, esto es, de la posibilidad de configurar su estructura interna, de autoorganizarse; 2) esa potestad ha sido otorgada al Director del hospital, clínica o centro de salud desconcentrado, ese es el órgano titular de la potestad; 3) es una potestad limitada, donde no basta la sola decisión y voluntad del órgano -198- desconcentrado, requiere integrarse, con la voluntad de otros órganos (recomendaciones de la Junta de Salud y de las Gerencias) y la aprobación de la Junta Directiva. • Potestad de autotutela administrativa: La autotutela administrativa siempre guarda el carácter excepcional porque la regla es la autotutela judicial. Se funda en la jerarquía de los intereses públicos que procura y tutela, fundamento que le da el carácter obligatorio, las administraciones públicas no pueden disponer de ella, ni negarse a aplicarla. En virtud de este principio, las administraciones públicas pueden tutelar sus propias situaciones jurídicas (art. 147 LGAP) y gozan de la potestad de ejecutar sus actos administrativos válidos y eficaces (art. 146 LGAP), sin acudir a la tutela judicial. Puede suspender la ejecución del acto en vía administrativa (art. 148 LGAP) o no. Respecto de la resolución de los recursos administrativos y el agotamiento de la vía administrativa, recordemos que uno de los efectos de la desconcentración es la quiebra de la relación de jerarquía (art. 83 LGAP), de manera que el superior no puede revisar ni de oficio ni a instancia de parte la conducta del inferior. Por consiguiente, es el Director del hospital, clínica o -199- centro de salud desconcentrado el que agota la vía administrativa, ejerciendo mediante la potestad de revisión la autotutela. “Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de reposición o de apelación, previstos en el Libro Segundo de esta Ley, interpuestos contra el acto final: a)...b)...c) Los de los órganos desconcentrados de la Administración, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando correspondan a su competencia exclusiva, y siempre que no se otorgue por ley o reglamento, algún recurso administrativo contra ellos; ...” (art. 126 LGAP). De igual manera la Junta Directiva de la Caja en sesión 7472, celebrada el 24 de agosto del 2000 donde acuerda la desconcentración en grado máximo de los primeros catorce centros de salud, dispuso respecto del agotamiento de la vía administrativa lo siguiente: “Apruébese al órgano desconcentrado en la figura de su director (a) general que corresponda, la capacidad de agotar vía administrativa en los asuntos atinentes a las materias desconcentradas que resulten de su competencia de conformidad con el presente acuerdo, en sustitución de la capacidad concedida hasta el día de hoy a las Gerencias de División correspondiente en razón de la materia (...)” -200- • Potestad sancionadora y disciplinaria: La potestad sancionadora y disciplinaria tienen su fuente en el ius puniendi del Estado. En efecto, se trata de potestades que se desprenden de una más amplia que le permite al Estado penar, sancionar o disciplinar a los administrados y funcionarios respectivamente. El Derecho Sancionador Administrativo opera cuando la conducta viola las obligaciones administrativas, establecidas legalmente, como las establecidas en los artículos 44 y siguientes de la Ley Constitutiva de la Caja. En esta materia rige el principio de reserva de ley. La potestad disciplinaria es de principio y tanto la Caja como ente, como los órganos desconcentrados gozan de ella (art. 102 c. Ley General de Administración Pública) y pueden, por tanto, exigir la responsabilidad disciplinaria a sus servidores (art. 211 Ley General de Administración Publica). Cuando los órganos administrativos son los que imponen la sanción quedan sujetas al control de legalidad y constitucionalidad por los tribunales de justicia, a instancia de parte, es decir, siempre que el afectado las impugne en la vía correspondiente. -201- • Potestad de control: La potestad de control puede darse tanto con ocasión de una relación de dirección, como dentro de una relación de jerarquía. 114 El primer supuesto, se encuentra contemplado en el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública, cuando dice: “Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro, podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas...” y es la potestad de control que ejercen y pueden ejercer los órganos superiores de la Caja sobre los órganos que gozan de desconcentración administrativa a lo interno de la Institución. Ahora bien, la potestad de control de los órganos desconcentrados, respecto de su propia actividad, se encuentra establecida en el artículo 14 del Reglamento a la Ley 7852. Al efecto dice: “El titular de la unidad, órgano, Departamento y/o Dirección del Hospital, Clínica o Área de Salud, es el responsable de establecer, mantener y perfeccionar su sistema de control interno, entendido éste como el conjunto de normas que regulan el control 114 Es evidente que el control también puede darse entre dos órganos o entes sin que medie entre ellos una relación de jerarquía o de dirección, ejemplo, el control que realizan los tribunales de justicia, en este caso de la relación es estrictamente una relación de control. Sin embargo, y sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, en este punto solo trataremos del ejercicio de la potestad de control propia de los órganos de la administración activa, ni siquiera aludiremos a los órganos de control internos, con competencia específica de control, como la auditoría o la Superintendencia, a ello nos referiremos más adelante, aquí solo nos referimos al ejercicio de esa potestad por los órganos de la administración activa, aquellos que se encuentran en relación de jerarquía o de dirección, según el caso. -202- dentro de la organización. Este control administrativo debe ser ejercido en forma previa, concurrente y posterior a las operaciones.” Por consiguiente, los órganos desconcentrados gozan de la potestad de control, respecto de la actividad que estos desarrollan. Igualmente la Junta Directiva, actuando de oficio o a solicitud de las partes que indica el artículo 50 del Reglamento a la Ley 7852, podrá intervenir total o parcialmente un hospital, clínica o área de salud desconcentrado, asumiendo el control de los servicios que se prestan o la administración del órgano, suspendiéndose la autonomía otorgada en las materias que den lugar a la intervención. Para ello se requerirá un acuerdo debidamente fundado. • Potestad de contratar: Esta potestad en los hospitales, centros de salud y clínicas se infiere del artículo 1 y 7 de la Ley 7852, cuando afecta la “contratación administrativa a la desconcentración y a la personalidad jurídica instrumental”. En efecto, los órganos desconcentrados comparten un ámbito de la potestad de contratar que tiene la Caja en el nivel central, esa potestad ha sido atribuida a los órganos desconcentrados en abstracto, pero no se sabe quién va a ser el próximo contratista, y la mayoría de las veces ni siquiera el objeto de la próxima contratación. Estos aspectos sólo -203- se conocen una vez que se ejerce la potestad y se decide sacar a concurso la compra de cierto bien o servicio. La potestad de contratar, también contiene otras potestades como la de rescisión y resolución unilateral de los contratos administrativos; la potestad de interpretación unilateral del contrato; la potestad de modificación unilateral; la potestad de fiscalización del proceso de ejecución del objeto contractual y la potestad de ejecución de garantías de cumplimiento, entre otras. Dado lo anterior, podemos afirmar que una de las principales consecuencias de la implementación de este modelo es la quiebra de la relación de jerarquía, que en el modelo centralizado existe entre los órganos inferiores y los superiores de la Institución (art. 83 LGAP). En su lugar, por el contrario, se instaura una relación de dirección (art. 99 y 100 LGAP). Este cambio, provocado por la implementación del modelo desconcentrado, supone que los órganos superiores sólo se encargarán de la dirección general de la actividad pero no de la ordenación de los actos concretos en particular. -204- Se puede decir que estas son sólo algunas de las principales potestades que poseen los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental de la Caja pero no las únicas, que le permiten actuar para alcanzar los fines institucionales y la satisfacción del interés público. CAPITULO II. DIFERENCIAS DE LA LEY 7852 CON LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACION PÚBLICA La ley 7852 crea el modelo desconcentrado en la Caja, el cual conlleva una disminución de la subordinación administrativa por relación jerárquica, en donde el órgano desconcentrado actúa en el ejercicio de las competencias desconcentradas con base en el marco normativo creado al efecto. Dicha Ley incorpora dos elementos que no son contemplados en la regulación de la Ley General de Administración Publica, a saber los Compromisos de Gestión y la Personalidad Jurídica Instrumental. -205- SECCIÓN I. COMPROMISOS DE GESTION La Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998, marca un hito en el proceso de reforma del sector salud en general y de la Caja Costarricense de Seguro Social en particular. La Ley impulsa tres aspectos fundamentales de la reforma. El primero de ellos, la desconcentración de hospitales, clínicas y áreas de salud. La desconcentración permite la separación entre financiamiento y compra por un lado, de la provisión y prestación de los servicios de salud por el otro. En adelante, los órganos superiores de la Institución se ocuparan de la planificación estratégica, de la dirección político administrativa del quehacer institucional, de la definición de la compra en cantidad y calidad de los servicios de salud según el interés -206- institucional, de la regulación del proceso y del control y evaluación de la gestión de los establecimientos de salud desconcentrados. Los órganos desconcentrados gozaran para el ejercicio de las competencias desconcentradas y para la consecución de los fines institucionales de cierta autonomía administrativa y de personalidad jurídica instrumental. El segundo gran pilar de la reforma, que establece la Ley 7852, es la creación de las Juntas de Salud, como expresión de la participación social en salud. Las Juntas son cauces orgánicos de participación ciudadana, orientadas a suplir el faltante de legitimación democrática del que adolecen las burocracias contemporáneas, promover la responsabilidad social del funcionario, la transparencia administrativa, la rendición de cuentas, la colaboración social y el control, desde los propios usuarios y contribuyentes, de la gestión, la calidad y oportunidad de los servicios de salud que se le ofrece a la población. Finalmente, el tercer pilar de la reforma que introduce la Ley 7852, fue la regulación por ley del compromiso de gestión, como instrumento orientado a satisfacer las exigencias de la población de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios de salud de la Caja. El compromiso de gestión es el instrumento que permite el logro de los otros dos. Mediante el compromiso de -207- gestión se concretiza la compra de los servicios de salud, la cantidad y calidad requeridas por la Institución. Mediante este instrumento, es posible evaluar el desarrollo de la reforma, en particular, el funcionamiento de los órganos desconcentrados y la promoción y participación social. Este instrumento 115 adquiere gran relevancia dentro del modelo desconcentrado de la Caja, ya que la Ley 7852 y su Reglamento, condicionan la desconcentración a su suscripción. 115 Según Navarro Fallas los Compromisos de Gestión de la Caja se caracterizan por: “1. El compromiso de gestión tiene naturaleza contractual. (…) La suscripción da claramente a entender que hay una manifestación de la voluntad de los firmantes, pero no hay claridad en cuanto a si se trata de un acto unilateral de adhesión o de un acuerdo entre partes. Por otro lado la palabra “entre” que utiliza el artículo 6, o “con la Caja” del artículo 9 de la Ley 7852, dan a entender claramente la existencia de una relación, de un acuerdo entre ambos y por tanto, no una simple adhesión, lo cual se confirma con lo dispuesto por el Reglamento a la Ley 7852, que en el artículo 15 establece: “Corresponde a las Gerencias de División Médica y Administrativa, en el ámbito de sus competencias y en nombre de la institución, asumir el rol de compra y negociación de los compromisos de gestión con las unidades desconcentradas.” Se trata de una negociación entre los órganos desconcentrados y la Caja, por lo que no se estaría frente a un contrato de adhesión, la suscripción del contrato pone de manifiesto la conformidad de ambos órganos con el contenido negociado. Como ya se dijo, puede existir compromiso de gestión sin desconcentración, pero no desconcentración sin compromiso de gestión. Por consiguiente, la Caja tiene suscritos compromisos de gestión con órganos internos que no están desconcentrados y también con los gestores públicos o privados de los servicios de salud, por lo que podemos decir que en todos aquellos casos en que el compromiso de gestión se firma con entes privados (como las Cooperativas), se trata de un contrato administrativo, regido por la Ley de Contratación Administrativa (art. 1 LCA). Por el contrario, cuando se suscribe entre la Caja y terceros de naturaleza pública, como es el caso de los compromisos de gestión suscritos con la Universidad de Costa Rica, a propósito de la atención de los EBAIS de San Pedro y Curridabat, se trata de los denominados contratos entre sujetos de derecho público. Los contratos entre órganos y administraciones públicas se rigen por lo dispuesto por el artículo 2 c) de la Ley de Contratación Administrativa, en el sentido de que le son aplicables los principios que informan la contratación administrativa pero no sus procedimientos. -208- La Caja utiliza los Compromisos de Gestión como estrategia fundamental en los aspectos de rendición de cuentas, buscando en todo momento la mejor utilización de los recursos en la gestión institucional, y así lograr los más altos niveles de productividad y calidad que estén dirigidos a la satisfacción de los usuarios. Con los Compromisos de Gestión se trata de alcanzar los objetivos y estándares que permitan que el centro de salud desarrolle su gestión con mayor eficiencia y eficacia. 2. Tiene carácter necesario. El artículo 6 de la Ley 7852, establece que la Caja “podrá organizar los hospitales y las clínicas como órganos desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso de gestión...”. El compromiso de gestión no es la forma jurídica que se utiliza para desconcentrar. La desconcentración dentro del marco de la Ley 7852, debe hacerse mediante un acuerdo de la Junta Directiva por un período de vigencia igual o superior al de los compromisos de gestión (art. 1, 2 y 5 Reglamento de la Ley 7852). Lo que sí dice la Ley, es que el acto administrativo mediante el cual se otorga la desconcentración y se trasladan las competencias no adquiere vigencia si no se ha suscrito o está vigente un compromiso de gestión, en este sentido se convierte en un requisito sine qua non para que opere la desconcentración. De esa manera el compromiso de gestión, sólo viene a darle contenido, a fijar ciertas reglas contractuales que delimitan las posibilidades del órgano. 3. Finalidad. El compromiso de gestión es un instrumento jurídico de carácter contractual que tiene, entre otros objetivos, reducir la discrecionalidad administrativa del órgano, asignar de la mejor manera los recursos institucionales y garantizar la eficacia y calidad de los servicios de salud (art. 7 Ley 7852 y art. 4 del reglamento a esa Ley). 4. Supremacía versus autonomía en el contenido del compromiso de gestión. Con el compromiso de gestión se pone de manifiesto la tensión que puede surgir entre la supremacía de los órganos centrales de la Caja y la autonomía de los órganos desconcentrados. El equilibrio de esa tensión garantiza en alguna medida el éxito del proceso de desconcentración. 5. Es una relación entre proveedor y comprador de servicios. A partir de la reforma los hospitales, clínicas y áreas de salud desconcentrados aparecen como los proveedores de los servicios de salud y los órganos superiores de la Institución aparecen como los compradores de dichos servicios. El compromiso de gestión es el instrumento contractual cuyo contenido revela el acuerdo entre comprador y proveedor sobre los productos esperados a fin de satisfacer las necesidades de la sociedad. 6. Órganos que intervienen en el compromiso de gestión. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 15, 16 y 18, del Reglamento a la Ley 7852, varios órganos intervienen en el desarrollo del compromiso de gestión: los negociadores, los de consulta, los que aprueban el compromiso y los contralores. -209- La Caja a través de la Gerencia Administrativa y la Dirección de Compra de Servicios de Salud, desarrolla un instrumento dentro del proceso de modernización y descentralización institucional, para no asignar los presupuestos de los centros asistenciales en salud, con base histórica, sino mediante los Compromisos de Gestión. Este instrumento gerencial se constituye en un acuerdo contractual entre el comprador y el proveedor de los servicios de salud. De esta forma, se separan las funciones de financiamiento, compra y prestación. En este sentido las Gerencias Médica y Administrativa, fungirán como financiador y comprador, y los centros asistenciales como proveedores. Este acuerdo entre las partes se define a partir de los problemas y necesidades de salud de la población, los productos, cantidad, calidad y oportunidad de los mismos, así como los recursos necesarios para su consecución. Esta estrategia busca una nueva cultura de gestión por objetivos, que busca la obtención de productos concretos en salud, los cuales tienen un costo determinado, requieren de una forma diferente de organizarse y de un proceso -210- sistemático de evaluación y monitoreo, con el propósito de introducir paulatinamente la rendición de cuentas. La Dirección de Compra de Servicios de Salud de la Caja, ha señalado las siguientes características de este instrumento: • Deja claramente identificadas las obligaciones y los objetivos definidos para cada Unidad proveedora. • Promueve la autonomía y responsabilidad. • Desconcentra la gestión. • Promueve la eficiencia en la gestión de las Unidades Proveedoras. • Posibilita la colaboración y competencia interna planificada. • Relaciona la separación de funciones (Planificador – comprador – proveedor). • Formaliza las relaciones entre los diferentes actores de la CCSS. -211- • Canaliza la financiación hacia los proveedores que ofrecen mayor calidad y menor precio en igualdad de condiciones. Los actores que intervienen en el Compromiso de Gestión son: • La Unidad Proveedora: se refiere al área de salud u hospital que se compromete a prestar servicios de salud. • El Planificador –Comprador: la Gerencia Administrativa, cuyo nuevo rol es definir que se va a comprar. • El Financiador: la Gerencia Financiera, cuyo rol es definir los montos a los que se comprarán los servicios de cada unidad proveedora. • El Proveedor: la Gerencia Médica, coordina actividades de la red de servicios médicos, establece protocolos de atención, programas de mejoramiento continuo y otras actividades que apoyan la gestión de las Unidades proveedoras. Actuará como gran empresa “holding” de los hospitales y áreas de salud. -212- Los objetivos básicos de esta primera fase del proceso, eran los siguientes: • Iniciar un proceso de adaptación cultural y administrativa del nivel central y de los proveedores. • Disponer de información básica indispensable para desarrollar un proceso de compra basado en indicadores reales. En ese momento, buena parte de la compra de servicios de salud se debía centrar en comprar servicios y construir y sistematizar información. • Desarrollar instrumentos esenciales, tales como: mecanismos de asignación de recursos, sistemas de información para la planificación, compra y evaluación, mecanismos de evaluación de resultados para el nivel central y para las unidades de salud, planificación estratégica empresarial, dirección por objetivos y sistemas de información internos. • Garantizar un nivel adecuado de conocimientos y manejo de instrumentos esenciales, tanto en el nivel central como a nivel local. -213- Según lo indicado por la Dirección de Compra de Servicios de Salud, en esta herramienta se define y sistematiza el ciclo contractual, el cual consta de las siguientes fases: • Fase de selección: Consiste en un procedimiento mediante el cuál se identifica en cada proveedor aspectos relacionados a: - Recursos físicos, humanos, e infraestructura - Organizativos: sistemas de información, sectorización, sistemas de trabajo, etc. - Clima organizacional: liderazgo, actitud frente al cambio, manejo de conflictos, etc. Esta fase de selección se realiza como una autoevaluación que cada centro hace de sí misma en relación con su posibilidad de incorporarse al proceso. • Fase de Diseño -214- Comprende la elaboración y reelaboración anual del instrumento, considerando los posibles cambios en relación con los productos, objetivos, indicadores, etc, que introduzca el comprador en respuesta al perfil epidemiológico del país y a los recursos de la institución. • Fase de negociación Partiendo de los parámetros fijados por el comprador, se inicia una etapa de negociación con cada uno de los proveedores, con base en las particularidades de cada uno, sus recursos y necesidades. Se definen las metas propias para cada establecimiento, así como las reglas del juego sobre la periodicidad, instrumentos y metodología de evaluación, los recursos a asignarse según la producción pactada y los posibles incentivos a que se haría acreedor. • Fase de monitoreo y evaluación Una vez cumplida la etapa anterior, se procede a realizar la evaluación de objetivos, indicadores y metas según lo pactado, esta fase se compone de: -215- - Diseño de instrumentos - Prueba y validación de los mismos - Trabajo de campo - Digitación de datos - Análisis de la información - Elaboración de informes - Entrega de informes - Discusión de resultados con los proveedores La citada Ley establece que para que un órgano pueda ostentar la condición de desconcentrado deberá de suscribir un Compromiso de Gestión, el cual se define como un “acuerdo contractual entre el Comprador y el Proveedor de los Servicios de Salud” que en su expresión mas concreta, se visualiza como “un instrumento gerencial, que conduce a la utilización racional de los recursos disponibles para la atención en salud, relacionando el volumen de la producción eficiente y con calidad, con la asignación de recursos para lograr los objetivos planteados, es decir la satisfacción de los problemas y necesidades de la salud de la población”. El ciclo que se desarrolla en este instrumento se visualiza en el siguiente grafico -216- • Evaluación • • • Conducción del proceso Diseño del instrumento Análisis de resultados • Facturación Diseño Traducción de las políticas e intervenciones priorizadas a indicadores de salud y productos a comprar • Diseño de estrategias de asignación de recursos financieros Compromiso de Gestión Negociación • Metas y objetivos de salud • Asignación de Recursos Financieros El documento posee el formato propio de un contrato, con la siguiente estructura, adaptándolo al tipo de relación que se formalice, según sea con dependencias internas o entidades y personas jurídicas externas a la Caja: • Considerandos: Enuncia la política, ideología y fundamento legal imperante, en que se basa la relación contractual que se promueve y -217- formaliza, entre la unidad compradora-financiadora y las unidades proveedoras. • Cláusulas: Son las condiciones generales y específicas acordadas entre las partes, por las cuales se identifican y priorizan derechos y obligaciones relacionadas con prestaciones recíprocas para el cumplimiento satisfactorio del objeto contractual De acuerdo con la direccionalidad que se ha querido dar al modelo, las cláusulas comprenden estratégicamente, condiciones dinámicas y variables que permiten su adaptación constante a las variables socioeconómicas, logísticas y administrativas del entorno. Entre las cláusulas más relevantes tenemos: 1) Del Objeto Contractual: Constituye la cláusula principal de todo contrato. En ella fluctúa el resto de obligaciones que se contemplan en el documento, por las cuales tiene sentido lógico y legal su formalización. Se encuentra relacionada con la población meta o protegida por sus alcances. Con base en la población meta, ajusta a un concepto territorial, por Áreas de Salud geográfica generalmente congruenta a la división geopolítica de Cantón, que a su vez se dividen en sectores por distritos, asignándoles la responsabilidad de proveer de servicios -218- integrales de salud a 3500 a 4000 habitantes por sector. Cada sector deberá ser atendido por un Equipo Básico de Atención Integral en Salud (EBAIS) el cual tendrá como primer nivel de referencia un Equipo de Apoyo ubicado en la sede del Area de Salud. 2) De los Servicios: Se entiende como servicio la atención integral en salud a las personas brindado mediante una apertura programática que comprende cinco programas. (Niño, adolescente, mujer, adulto y adulto mayor), para los cuales se define una oferta básica que deberá ser brindada según las Normas Técnicas Nacionales y evaluadas por coberturas de atención con criterios de calidad. 3) Del Acceso a los Servicios: Regidos por el reglamento del seguro de salud que plantea el principio de la no-discriminación. 4) De las responsabilidades del proveedor: En principio la Cooperativa tiene la potestad de organizarse según considere conveniente, de acuerdo con su capacidad como persona jurídica autónoma; sin embargo, el contrato o proyecto que se articula, garantiza su respeto a las disposiciones legales para prestación de servicios de salud, a la vez -219- que conserva la potestad de la Caja para ejercer un legítimo derecho de supervisión y control en la ejecución de lo contratado; así como la atención de las políticas generales en salud emitidas por el Ministerio del ramo, y las políticas institucionales. 5) De los derechos de los usuarios: Se enmarcan dentro de los derechos que asigna la Carta de Derechos del asegurado recientemente incluido al Reglamento del Seguro de Salud, que en términos generales reafirma los principios de igualdad y equidad que debe privar en la prestación de servicios. 6) De la Calidad: Introduce el concepto de calidad en la gestión y prestación de servicios, para superar la fragmentación de funciones y recursos derivados de la operación de un sistema universalizado, que ante cobertura y masificación enfrenta las críticas constantes originadas por la saturación de sus servicios, de tal forma que se exige al proveedor desarrollar procesos de gestión interna en procura de la máxima calidad y eficiencia posible con los recursos disponibles. -220- 7) De las Condiciones Económicas: Es la asignación económica que con base en el grado de complejidad y evolución positiva del proyectocontrato, reconoce el Comprador al Proveedor de servicios, dentro de un marco de razonabilidad de ese monto con el comportamiento operativo institucional. Se establece un per-capita y conforme con la población a cubrir, se define el monto anual disponibles para la financiación del contrato por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social, definiendo los procedimientos de facturación y pago correspondientes. La Cooperativa deberá cumplir con las disposiciones legales y normativas en materia contable que rigen la actividad de asociaciones y cooperativas del país en la ejecución de sus recursos financieros. 8) De la evaluación: Se define la temporalidad, alcance y posibles consecuencias de las evaluaciones y los monitores practicados periódica y sistemáticamente por el “Comprador”. Cada uno de los objetivos plasmados, se desglosan en indicadores que permiten evaluar procesos y resultados. Cada indicador se define claramente en su construcción y en su forma de evaluación, que forman parte indudablemente de las condiciones concordadas, dotando de transparencia al proceso y a la negociación. -221- Los indicadores son de organización, prestación y calidad; en donde los de organización resultan condiciones obligatorias e invariables predefinidas por el Comprador, a las que se adhiere el Proveedor de servicios, el resto forma parte del tema de discusión en la mesa de negociación, partiendo de una base presentada del Proveedor a manera de cartel de necesidades. Este contenido se estructura en tres títulos denominados: • Titulo I: Condiciones Generales • Titulo II: De las Especificaciones Técnicas • Titulo III: De la Desconcentración de Competencias Dentro de la estructura de este instrumento encontramos el Titulo III, que es el apartado que regula lo referente al modelo desconcentrado. En este se conceptualiza la desconcentración como “el conjunto de disposiciones normativas y técnicas derivadas de la Ley N° 7852 "Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social” del 30 de noviembre de 1998, y su Reglamento General, promulgado por la Junta Directiva en el artículo 6° de la sesión 7394 del 02 de diciembre de 1999 (Gaceta N° 03 del 05/01/00); con base en el cual, la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye los límites mínimos y máximos en el ejercicio de las competencias trasladadas al -222- órgano desconcentrado, para los efectos del artículo 83, siguientes y concordantes de la LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. En ese sentido, el Proveedor asumirá el ejercicio de tales competencias, en lo general, con base en el marco de derechos, prerrogativas y obligaciones contenidas en dichos cuerpos normativos, la política institucional y normativa técnica emanada del órgano competente y de acuerdo al modelo desconcentrado vigente; y en lo particular, por las condiciones específicas que se establecen en el presente Título; lo que en conjunto constituirá el “MARCO DE DESCONCENTRACIÓN INSTITUCIONAL”. Por otra parte, este mismo instrumento establece que el objetivo del proceso de desconcentración en la Caja es “Desarrollar un modelo de gestión de servicios de salud, que promueva la eficiencia y la calidad en la prestación de los servicios, propiciando a su vez, una separación funcional real y efectiva de la rectoría estratégica y técnica que corresponde a los órganos superiores, con respecto a la gestión eficiente y oportuna desarrollada por un nivel local, técnica y jurídicamente competente para ello”. -223- SECCIÓN II. PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL EN EL DISEÑO DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGUTO SOCIAL La desconcentración de la Caja, otorga a los establecimientos de salud personalidad jurídica instrumental, para que en la gestión a desarrollar cuenten con cierto grado de autonomía en el manejo del presupuesto, de recursos humanos y de contratación administrativa, cumpliendo lo establecido en el Compromiso de Gestión y en la normativa institucional al efecto. Doctrinariamente se ha señalado que la figura de la personalidad jurídica instrumental pretende dotar al órgano desconcentrado de una investidura especial que lo identifique dentro de la organización administrativa del ente al que pertenece, para el ejercicio de una serie de competencias y facultades que le han sido asignadas, sin correr el riesgo de la injerencia del resto de dependencias o instancias a las que anteriormente estaba técnica o administrativamente subordinada. -224- Es importante mencionar que por la trascendencia jurídica de esta figura, es otorgada únicamente por Ley y se pretende que con ella se de una mejora en la capacidad de acción y reacción gerencial del órgano, de acuerdo con la calidad y oportunidad deseadas por el ente, al resolver por sí los asuntos de su competencia; y desde el punto de vista jurídico, desarrollar una cultura de rendición de cuentas, al ser investido de capacidad legal suficiente para ejercitar sus derechos y asumir sus obligaciones sin aval o refrendo superior jerárquico; garantizando no obstante, la autoridad del ente al que pertenece. La Ley 7852 otorga personalidad jurídica instrumental a los órganos desconcentrados de la Caja, condicionándola a la suscripción del Compromiso de Gestión. El fin principal de estos órganos es que la prestación del servicio de salud se desarrolle con calidad, eficiencia, oportunidad y que así satisfaga el derecho a la salud de los asegurados. Aquella tarea es necesaria para el cumplimiento de ésta. La personalidad jurídica instrumental tiene como función principal satisfacer el derecho constitucional de los asegurados a la salud y a la atención sanitaria, basados en el principio de eficacia, en la exigencia del interés público, en la necesidad de introducir valores en el nivel local instituto jurídico y el control ciudadano. Este surte sus principales efectos en las relaciones inter administrativas (con otros entes públicos) y administrativas (con los particulares). -225- Concretamente el órgano desconcentrado, conforme al ordenamiento jurídico y Ley 7852; ejercen la personalidad jurídica instrumental para asumir derechos y obligaciones en representación del centro con la personalidad jurídica que posee la institución; concediéndoles adicionalmente la capacidad de agotar vía administrativa en el ejercicio de competencias desconcentradas resguardando la toma de decisión en los asuntos de su competencia; asumiendo así la representación judicial y extrajudicial del centro; transformándose la relación de jerarquía tradicional ejercida por sus superiores jerárquicos en una relación de dirección congruente con el voto de confianza otorgado para el ejercicio de estas competencias; mediante la cual se fortalecen las labores planificación, control y coordinación, propiciando a su vez, una separación funcional real y efectiva de la rectoría estratégica y técnica que corresponde a los órganos superiores, con respecto a la gestión eficiente y oportuna desarrollada por un nivel local, técnica y jurídicamente competente para ello. Por otra parte, es importante mencionar que la Ley General de Administración publica, establece el modelo desconcentrado, sin hacer distinción entre las competencias que se le van a trasladar al órgano. -226- La desconcentración operada mediante la Ley 7852, otorga una mayor autonomía en la gestión del presupuesto, la contratación administrativa y los recursos humanos, estableciendo con ello el ámbito de acción de los centros de salud. Este instituto busca mejorar la capacidad resolutiva local mediante el desarrollo de un proceso de desconcentración de competencias, para favorecer la ejecución de una administración responsable y el desarrollo estratégico de una relación y efectiva cultura de rendición de cuentas. Todo esto en aras de que mejore la calidad y oportunidad de las acciones y resoluciones administrativas adoptadas por las autoridades locales, bajo un enfoque direccionado a la satisfacción racional y equitativa de las necesidades del usuario. Como puede observarse esta distribución de competencias, lleva implícita un voto de confianza por parte de las autoridades superiores que ejercían anteriormente dichas competencias y con ello un traslado en la toma de decisión final sobre las facultades otorgadas, en procura de una mejoramiento en aspectos de oportunidad, calidad, eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios brindados a los usuarios. La personalidad jurídica es una atribución del ordenamiento jurídico o del legislador mediante la cual se convierte, en este caso un órgano de la Caja, en sujeto de -227- Derecho, capaz de actuar en la vida jurídica, comprometiendo su responsabilidad, relacionándose validamente con otros sujetos de derecho. En el Derecho costarricense se califica de instrumental cuando esa personalidad es otorgada a un órgano que como tal continua perteneciendo al ente matriz. La personalidad jurídica instrumental no supone la descentralización administrativa. Es instrumental porque continua al servicio del ente matriz, de manera que su ejercicio se encuentra limitado por las competencias propias de órgano desconcentrado. La personalidad jurídica que se atribuye es limitada tanto externa (legalidad) como internamente (por la propia Caja), no constituye excepción de ninguna regla de Derecho (según jurisprudencia de la Sala Constitucional). El órgano persona realiza directamente la actividad de contratación administrativa. La personalidad jurídica instrumental esta ligada y vinculada a los fines públicos del ente al que sirve. La personalidad jurídica instrumental sigue respetando el principio de caja única. Los alcances de la personalidad jurídica instrumental son los mismos que los de la desconcentración, se ejerce sobre esas mismas competencias (aquí se asimilan competencia y personalidad jurídica instrumental). Es importante mencionar que para llevar a cabo una desconcentración administrativa en el seno de la Caja no es necesaria una Ley ya que se trata de -228- una figura jurídica existente en la Ley de Administración. Esta situación implica, por tanto, un espíritu diferente a la mera desconcentración administrativa. La figura clave de esta Ley es la Personería Jurídica Instrumental, figura jurídica que permite no una desconcentración administrativa, sino, prácticamente, una descentralización casi absoluta de las materias afectadas (en este caso el manejo presupuestario, la contratación administrativa y la gestión de recursos humanos). Otro aspecto a tener en cuenta es que, si bien se nombran explícitamente en la Ley de Hospitales y Clínicas, el alcance de la misma alcanza a todos los centros de salud de la Caja, ya que deja la potestad a la Junta Directiva para ampliar cualitativamente los centros que pueden acceder a la personería jurídica instrumental. El objetivo, en fin, es transformar de forma real la gestión administrativa de la CCSS basada, como toda organización burocrática, en la jerarquía, las normas y el control previo a una gestión basada en la negociación y el control por resultados e incentivos instrumentada a través de los compromisos de gestión. -229- Ello supone en términos prácticos la transformación de la organización y órganos actuales de la Caja a una estructura adaptada para dar respuesta a la nueva situación, como es por un lado, un Nivel central facilitador, fijador de objetivos estratégicos e institucionales (en el ámbito económico, de cobertura, etc.), comprador de servicios a los órganos desconcentrados y evaluador de la prestación de los mismos y, por otro las unidades proveedoras de servicios de la Caja con, prácticamente, plena autonomía de gestión y responsabilidad sobre los resultados, expresada esta en la figura de su Director. -230- TITULO II. PROBLEMAS DERIVADOS DE APLICACIÓN DE LA LEY 7852 Y SU REGLAMENTO. La Ley 7852 y su reglamento tienen aproximadamente diez años de haberse implementado en la Caja, por lo cual resulta de interés para esta investigación conocer cual ha sido el desarrollo a lo largo de este periodo del modelo desconcentrado. En este apartado analizaremos los principales documentos referidos al tema a nivel institucional, donde se reflejan los hallazgos más importantes en el tema en estudio. Dicho análisis permitirá determinar los principales problemas que ha enfrentado el modelo desconcentrado de la Caja y así poder realizar una propuesta de reforma normativa de acuerdo a lo detectado. El presente titulo desarrollara dos capítulos el primero sobre el estado actual del procedo de desconcentración de la Caja y el segundo sobre la necesidad de una reforma. -231- CAPITULO I. ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN EN LA CCSS En la Caja actualmente persisten dos esquemas de organización, uno centralizado y otro desconcentrado, lo cual propicia algunas veces normativa, políticas y procesos ambiguos o diferenciados, lo que en la práctica demanda un análisis detallado de competencias, para poder determinar el estado en que se encuentra el proceso de desconcentración a nivel institucional. A lo interno de la organización se detectan dos tipos de órganos a nivel de los centros de salud, a saber: • órganos desconcentrados • órganos no desconcentrados Los primeros surgen con la promulgación de la ley Nº 7852, esta ley opera en las unidades que se han desconcentrado, en materia presupuestaria, de recursos -232- humanos y de contratación administrativa, para el adecuado ejercicio adecuado de sus potestades. Los segundos son aquellos que no se han desconcentrado por diversos factores técnicos y administrativos, pero que paulatinamente podrían llegar a desconcentrarse de acuerdo a la Ley 7852. -233- SECCION I. SITUACIÓN DE LA ASESORÍA Y GESTIÓN LEGAL, DESCONCENTRACIÓN Y JUNTAS DE SALUD. La Asesoría y Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud (AGLDJS), creada mediante acuerdo de Junta Directiva adoptado en el artículo 14 de la sesión 7532, del 15 de marzo del 2001, tiene a su cargo “…la función principal de actuar como agente facilitador encargado del seguimiento, la promoción y el monitoreo del proceso de desconcentración y juntas de salud.”. Asumiendo originalmente una función netamente asesora para la administración activa, con una dependencia directa de la Junta Directiva y jerárquica para aspectos administrativos de la Presidencia Ejecutiva, actualmente se adscribe a la Gerencia Médica, mediante acuerdo de Junta Directiva en el artículo doce de la sesión 8244 del 24 de abril del 2008, se le asigna a dicha unidad el rol de conductora de la gestión en el tema de desconcentración. -234- Con base en la situación anterior, y de acuerdo a la información suministrada por esa Unidad, el proceso de desconcentración y el AGLDJS no dispusieron desde su inicio, de una planificación específica, factor que no facilitó el desarrollo de la desconcentración a nivel institucional y por ende de la Asesoría. Esto se refleja en los Planes Operativos formulados desde su creación, los cuales han sido estructurados careciendo de este insumo básico para la definición de objetivos y metas por alcanzar. No obstante, la AGLDJS, apoyada en el “Reglamento General de Desconcentración” que regula a los órganos desconcentrados, el cual fue aprobado por Junta Directiva, en el artículo 6 de la sesión número 7394 del 2 de diciembre de 1.999, asumió la asesoría del proceso de desconcentración del recurso humano, contratación administrativa y gestión presupuestaria, en coordinación con las unidades involucradas, en procura de que cada una de estas unidades aporten los insumos requeridos, concretando sus funciones y actividades al cumplimiento de los aspectos normativos previstos en el reglamento. Además de la carencia de objetivos, tampoco se dieron mecanismos de control adecuados del proceso, suministro de información válida y oportuna para los niveles superiores sobre los resultados obtenidos, que permitieran apoyar las decisiones y reorientar el proceso. -235- Tampoco se dieron evaluaciones integrales con otras instancias técnicas de la desconcentración, únicamente se realizaron evaluaciones específicas de aspectos operativos por parte de las instancias técnicas responsables de cada materia desconcentrada, Dirección de Recursos Humanos, Dirección de Presupuesto y Dirección de Recursos Materiales. En esta Asesoría, la capacidad de direccionalidad y orientación, a la desconcentración, desde el ámbito de sus funciones se vio afectada por los cambios en los planes de trabajo, ante la alta rotación del director ejecutivo de esa Unidad, que también vino a incidir negativamente sobre el rol conducción y dirección de la desconcentración y el manejo de esta unidad de trabajo. Estos elementos inciden sobre su desarrollo y posicionamiento y por ende de la desconcentración institucional. -236- SECCION II. CRITERIOS DE LA SUBGERENCIA JURIDICA DE LA CAJA EN TORNO A LA DESCONCENTRACION Resulta importante mencionar cual ha sido el criterio jurídico que ha adoptado la Subgerencia Jurídica de la Caja sobre el proceso de desconcentración institucional. Para estos efectos se analizaron los oficios números DJ. 4518-2002, sin numero de fecha 17 de julio del 2000, DJ. 1193-2003, D.J. 4428-2003, D.J. 2932-2003, D.J. 1012-2003, D.J. 5270-05, D.J. 6755-2007, D.J. 2840-2008 y P.E. 11 341-05, entre otros. Dentro de los principales elementos destacados por la Subgerencia Jurídica, podemos señalar: • La Caja Costarricense de Seguro Social es un ente público muy complejo, compuesto por una diversidad de órganos. Por imperativo de la lógica, las competencias atribuidas a la Caja no pueden ser cumplidas por un solo -237- órgano, sino que deben distribuirse entre los diferentes órganos, dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico. • Cuando la competencia se atribuye en forma genérica al ente como tal, sin precisar un órgano determinado, corresponde al jerarca distribuir internamente la competencia, considerando la naturaleza de cada órgano, y con sujeción, desde luego, a las reglas de la buena administración –lógica, justicia y conveniencia- y al principio de razonabilidad. La distribución de competencias puede serlo a un ámbito central, o hacia un ámbito local. En este último supuesto se habla de desconcentración. • La desconcentración consiste en una transferencia de competencias del ente (CAJA) a sus órganos (hospitales), para hacer más eficiente su labor y alcanzar con ello la satisfacción del fin público. • La transferencia de competencias solo puede darse mediante autorización legal o reglamentaria. • La Ley N° 7852 “Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social”, resulta bastante genérica, lo que implica -238- que es por remisión reglamentaria, aunado al Compromiso de Gestión, que se pormenorizan algunos aspectos relevantes que inciden con el tema de la desconcentración institucional. • La desconcentración operada según Ley 7852 lo es únicamente en ciertas materias, esto es, presupuesto, contratación y recursos humanos. • La Ley no determina si la desconcentración operada lo es en grado máximo o mínimo. • La ley sujeta los alcances de la desconcentración (arts de 6 a 10), al Compromiso de Gestión, así como al Reglamento de dicha Ley, y a los reglamentos generales y lineamientos de política que emita esta Institución. • En la Ley 7852 el término “autonomía” ha sido utilizado en un sentido ajeno a lo técnico jurídico, toda vez que no es propio hablar de autonomía en relación con órganos de un mismo ente, entre aquellos y éste. La autonomía se da entre entes y los órganos constitucionales, y se relaciona directamente con el fenómeno jurídico de la descentralización. -239- • La ley 7852 lo que se dispone es la posibilidad del ejercicio de competencias en forma desconcentrada, siempre en el contexto de una relación de jerarquía. Esa desconcentración puede serlo en grado mínimo, en el tanto el ejercicio de las competencias desconcentradas por parte de los hospitales y clínicas lo es “dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión” –artículo 7 de la Ley-, por lo que no se excluyen las “órdenes, instrucciones o circulares del superior”. • La Ley 7852 vino a señalar concretamente la voluntad política para que la Caja se organizara internamente en forma desconcentrada en la prestación específicamente de servicios de salud, utilizando el esquema de gestión que provee el modelo de “Compromisos de Gestión” para que se articulara lo pertinente, por lo que su espíritu constituye en estricto sentido jurídico, un aspecto meramente estructural y organizacional pero no procedimental en cuanto a las materias a desconcentrar, estableciendo específicamente las condiciones para la conformación de “órganos desconcentrados” para los efectos del artículo 83, 99 y 100 de la Ley General de Administración Pública. -240- • El marco de desconcentración institucional vino a regular un aspecto de carácter organizativo y funcional y no para la regulación de los procedimientos en el ejercicio de las competencias desconcentradas, entendiendo que se pasaría en el tiempo, de un modelo centralizado a otro desconcentrado con los efectos legales relativos al ejercicio de la autoridad y jerarquía. • Por medio del proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, se ha procurado dotar a estos establecimientos de mayor autonomía en la gestión presupuestaria la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos 116. Dicha situación coloca a los funcionarios que se desempeñan como Directores Médicos de una unidad desconcentrada, en una situación diferente a los de centros no desconcentrados, en razón de que estos tienes diferentes obligaciones y facultades; lo cual no implica un trato discriminatorio sino una diferenciación legítima, que surge como resultado de ubicarse en diferentes condiciones de hecho. 116 Ley No. 7852, Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social . Artículo 1 -241- • La base del Compromiso de Gestión es una decisión de orden político institucional que persigue, en el orden jurídico formal, poner en práctica una desconcentración de competencias, en cuya definición participan activamente el ámbito central que se desconcentra, tanto como el ámbito local que acepta esa desconcentración. • La Ley 7852, no impone la desconcentración a la Caja, al utilizar el verbo “podrá” (artículo 6), su contenido permite que la Caja pueda reglamentar la desconcentración en cualquiera de sus grados. • En el artículo 1º de la ley 7852 se indica que el proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas les “permitirá mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos.” Sin embargo, de la lectura de todo el articulado de la ley no se desprende que se esté otorgando “autonomía” alguna, en sentido técnico jurídico. • La norma sujeta de forma contundente, el ejercicio de tal desconcentración, a la legislación administrativa aplicable a la institución, haciendo a la vez una reserva en cuanto al modo de perfilar las relaciones de esos órganos -242- desconcentrados con los demás órganos centrales superiores de la institución, y enuncia cuáles serán esos órganos centrales con los que podrán darse tales relaciones. • La desconcentración operada a nivel institucional, no se presenta como la figura pura y simple que conocemos de ordinario, al amparo del artículo 83 de la Ley General de Administración Pública, sino que su delimitación y alcances están sujetos a una serie de condicionantes fundamentalmente establecidos en el Reglamento a la Ley que regula inicial y con cierta parquedad la misma, y por supuesto, por el contenido de cada compromiso de gestión, por eso no es de extrañar que, luego de tales condicionantes. • En los artículos 3 y 4 del Reglamento, en que se aprecia, conforme lo comentado, una especie de “contradicción”, al hablarse de que se trata de una desconcentración máxima, cuando acto seguido, se le imprimen una serie de regulaciones y condicionantes propias de quien se encuentra sujeto a una normal relación de jerarquía. • El reglamento no es categórico en decir si es que todos los órganos desconcentrados en la Caja lo serán en grado máximo, sino que únicamente -243- nos dice bajo qué hipótesis existe este grado de desconcentración, esto es cuando el órgano desconcentrado esté sustraído ordinariamente a órdenes, instrucciones o circulares del superior • La Junta Directiva acordará desconcentrar o no, en grado máximo o no, cada centro, más que por el simple enunciado del grado de desconcentración que se le brinda, ello está sujeto a los alcances y límites de esa desconcentración, en cuanto a si se está o no sujeto a órdenes, instrucciones y circulares. • De un estudio integral de la normativa que regula la desconcentración en la Caja, dadas las constantes y reiteradas disposiciones que sujetan la actuación de esos órganos a políticas institucionales, reglamentos, normativa general institucional, y controles centralizados, entre otros, sobre las disciplinas desconcentradas, que en realidad el grado de desconcentración operado institucionalmente, lo es en grado mínimo y no máximo. -244- • En materia de recursos ordinarios 117, la vía administrativa, tratándose de órganos desconcentrados, la agotan estos, siempre y cuando en la normativa interna no esté regulado recurso alguno contra el acto objeto de impugnación, pues en tal caso la vía será agotada, según la materia que se trate, por la Gerencia correspondiente. • La desconcentración que opera en la Caja de los diferentes Hospitales y Clínicas, a la luz de la normativa previamente citada (legal y reglamentaria), es mínima, ya que sustancialmente, esos órganos están y permanecen sujetos al régimen jurídico, reglamentario, de políticas y disposiciones administrativas de las autoridades superiores de esta Entidad, ya no solo en lo que son materias desconcentradas (presupuesto, contratación y recursos humanos), sino que con mayor razón en lo no desconcentrado. Como se puede observar, las interpretaciones jurídicas que ha realizado la Subgerencia Jurídica de la Caja, reflejan ciertos problemas normativos en cuanto a la desconcentración. 117 Establece el artículo 342 LGAP: “Los recursos serán ordinarios o extraordinarios. Serán ordinarios el de revocatoria o de reposición y el de apelación. Será extraordinario el de revisión.” -245- SECCION III. PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN DE ÓRGANOS DESCONCENTRADOS -246- Propiamente en cuanto a la implementación del proceso de desconcentración de la Caja, se han desarrollado diversas etapas, entre las que podemos citar la incorporación al modelo de desconcentración de los primeros 14 establecimientos de salud 118, los cuales cumplieron con los siguientes aspectos como parte de la metodología de selección: a) Proceso voluntario e inducido de participación. b) Centros que participaron en plan piloto para introducción de los compromisos de gestión. c) Calificaciones obtenidas en la evaluación de los compromisos de gestión. d) Calificación técnica de gerencias y direcciones de sede con competencia técnica o jerárquica para hacerlo. e) Aprobación de propuesta en consejo de presidencia ejecutiva y gerencias. f) Aprobación de la propuesta por la junta directiva. 118 Entre los primeros 14 centros desconcentrados encontramos Hospital Nacional de Niños, Hospital San Vicente de Paúl, Hospital Dr. Blanco Cervantes, Hospital Dr. Escalante Pradilla, Hospital Dr. Calderón Guardia, Hospital San Carlos, Área de Salud de Coronado, Área de Salud Santa Cruz (Guanacaste), Hospital México, Área de Salud Chacarita, Área de Salud Esparza, Hospital San Juan de Dios, Hospital Dr. Enrique Baltodano (Liberia), Hospital San Francisco de Asís (Grecia). -247- En el año 2001, se incluye al Hospital Max Peralta de Cartago, bajo criterios más de carácter discrecional que técnicos. En el año 2002, se incorporan 19 establecimientos de salud 119 al proceso de desconcentración, para la selección de estos centros de salud, se utilizaron criterios un poco mas definidos por parte de las direcciones de sede involucradas en el proceso. En el año 2005, la Caja realizó un proceso de selección de órganos, con la finalidad de incorporar 21 centros más al proceso, una vez preseleccionadas las unidades, la Junta Directiva de la Caja considero que la herramienta y metodología empleadas para esta preselección no fueron adecuadas, razón por la que no incorporó a ningún centro al proceso de desconcentración. SECCION IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES IMPORTANTES 119 Entre ellos encontramos Hospital Willian Allen, Hospital de Golfito, Área de Salud Los Santos, Hospital de Guápiles, Área de Salud de Naranjo, Centro Nacional de Rehabilitación, Área de Salud de Peninsular, Hospital Nacional Psiquiátrico, Área de Salud de Belén- Flores, Clínica Dr. Solón Núñez, Área de Salud de Barranca, Clínica Dr. Moreno Cañas, Área de Salud de Zarcero, Clínica Dr. Clorito Picado, Área de Salud de Palmares, Área de Salud de Cariari, Área de Salud de Buenos Aires. -248- En la presente sección se analizaran algunos documentos relevantes en el proceso de desconcentración de la Caja. A). INFORME DE AUDITORIA Nº AHC-193-R-2003 La Auditoría Interna realizó un informe sobre el proceso de desconcentración institucional denominado “Análisis de los aspectos esenciales necesarios para el desarrollo adecuado del proceso de desconcentración de hospitales y clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social”. En este informe se analizaron aspectos que comprendían temas macro institucionales relacionados con la planificación, adquisición de bienes y servicios, infraestructura y tecnología, recurso humano, asesoría legal, modelos de gestión, niveles de complejidad, entre otros; Su objetivo versó en determinar los aspectos esenciales a considerar dentro de la estructura funcional y organizacional para el debido cumplimiento de las facultades y responsabilidades conferidas a los órganos desconcentrados. Dentro de sus conclusiones se afirma que el desarrollo de la desconcentración en la Caja muestra la ausencia de una eficiente planificación del proceso, tendiente a -249- mantener la unidad como organización. La inexistencia de estructuras homogéneas que respondan al nuevo modelo organizacional que se propone con la desconcentración, dificulta la mejora eficiente y eficaz de la atención de la salud, como fin último que justifica el proceso de desconcentración, así mismo se denota insuficiencia en la definición de políticas y directrices claras en la gestión médico administrativa de los hospitales y clínicas desconcentrados. Para la atención de dicho informe, se conformó una Comisión Ad-Hoc, la cual realizó un estudio de los alcances del Informe de Auditoría Nº AHC-193-R-2003, por parte de cada una de las instancias administrativas involucradas en sus recomendaciones, a fin de determinar la viabilidad administrativa de ser implementadas; con base en criterios de necesidad, conveniencia y oportunidad institucional. Es importante mencionar que dicha Comisión destacó dentro de sus conclusiones que los temas comprendidos en el Informe de auditoria, no son exclusivos de la desconcentración sino problemas macro institucionales, en este sentido señalo: “Las recomendaciones de la Auditoria, en su mayoría evidencian inconsistencias reales detectadas en la gestión de los macro-procesos institucionales, imputables a -250- un problema en el modelo de organización y funcionamiento utilizado en los últimos años por la Caja, que en su mayoría resultan previos o ajenos al proceso de desconcentración institucional, pues inclusive anteceden a la promulgación de la Ley 7852 “Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social”; no obstante, discrepamos en algunos aspectos, sobre la forma en que se recomienda atacar las inconsistencias detectadas, por cuanto se observa que éstas pretenden combatir estos problemas, en primer término, por medio de la concentración en instancias de sede, de la planificación y la autoridad sobre aquellas materias que por su cuantía o complejidad resultan más sensibles a la organización, sin profundizar en el impacto, oportunidad y el costo-beneficio de tal decisión”. B) INFORME CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DFOE-SA-6-2006 La Contraloría General de la República (CGR) en el año 2006, llevó a cabo un estudio con la finalidad de conocer el proceso de desconcentración de Caja como parte de la Reforma del Sector Salud, y con fundamento en la Ley Nº 7852, donde dispuso que el proceso de desconcentración de la Caja, adolecía de: -251- • Plan Estratégico en Desconcentración • Evaluación Integral del Proceso de Desconcentración • Revisión de Metodología para la Selección de Centros a Desconcentrar elaborada en el I semestre del 2005 • Consultor externo a cargo de actividades ordinarias de la institución Ante el planteamiento de la Contraloría General de la República, la Asesoría de Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud, ha estado realizando acciones de coordinación con las Direcciones y Gerencias, para el cumplimiento de una serie de objetivos planteados para dar respuesta a lo solicitado por el ente contralor. C.) PLAN ESTRATÉGICO EN DESCONCENTRACIÓN Debido a los planteamientos realizados por la CGR en el informe DFOE-SA-062006, se realizó un Plan estratégico de Desconcentración en el año 2007, el cual a la fecha no ha sido aprobado por las autoridades superiores. -252- Para el desarrollo de este documento se efectuó un estudio sobre el estado de la gestión de las competencias desconcentradas, en los 34 centros que hasta ahora se han designado como desconcentrados, cuyos resultados y hallazgos más relevantes, se presentan a continuación: • Carencia de planificación local de las competencias desconcentradas, al momento de asumir el proceso de desconcentración. • Falta de un estudio de las necesidades para implementar el proceso, que se considera fue impuesto y se asumió con el recurso humano disponible al momento de desconcentrar. • No se ha permitido el desarrollo de la modalidad de contratación no tradicional de empleados, así como la facultad para la reasignación de puestos. • Errónea concepción de la aplicación de incentivos no económicos. • Restricción normativa sobre la facultad para reasignar los puestos de sus funcionarios. -253- • Escasa asesoría y capacitación por parte del nivel central de la Caja. • Carencia de desarrollo de un sistema de información de suministros que no favorece la gestión desconcentrada y la falta de evaluaciones de la gestión local por parte gerencial. • En cuanto a la toma de decisiones por parte del nivel local, se analizaron variables como el marco normativo de la desconcentración, la injerencia de otras instancias y la disposición para asumir la desconcentración. • El marco normativo de la desconcentración contiene confusiones doctrinarias. • Se señalaron aspectos que se deben fortalecer en el marco normativo, como: la actualización de la normativa, la unificación de criterios y la simplificación de trámites. • Como principales factores que afectan el proceso de desconcentración se señalan la injerencia de las autoridades superiores en la toma de -254- decisiones a nivel local y la alternabilidad de la jerarquía institucional, para lo cual los directores proponen el respeto a los alcances de la Ley 7852 y la necesidad de una adecuada delimitación de competencias de los actores que intervienen en el proceso a nivel local y central. Así mismo indican que se deben mejorar el cumplimiento en lo establecido en la ley 7852 y delimitar las competencias. • La desconcentración se ha desarrollado sin un proceso planificado y estructurado sistemáticamente. • En cuanto a la respuesta de los órganos superiores ante conflictos de competencia se indica que ha sido inadecuado e igualmente indican que se deben mejorar aspectos tales como: definición de roles en los distintos órganos, mejorar la comunicación y coordinación, entre otros. • Insuficiente apoyo del nivel central durante el proceso, se evidencia una carencia de capacitación, recurso humano y el análisis y monitoreo conjunto del proceso. -255- • La rotación de las altas autoridades de la institución y de las que lideran el proceso, ha sido un factor negativo para el proceso de desconcentración. • Las evaluaciones y monitoreos que se han realizado al proceso de desconcentración han sido de tipo operativo, efectuados directamente por las instancias técnicas del nivel central relacionadas con cada materia desconcentrada, obviándose a nivel institucional una evaluación estratégica del proceso de desconcentración. • Carencia de un control y seguimiento estratégico por el nivel central al proceso global de desconcentración. • En cuanto a los efectos del proceso de desconcentración sobre la red de servicios de salud, se expresa que no han sido satisfactorios. D.) ANÁLISIS COMPARATIVO DE COMPETENCIAS EN ÓRGANOS DESCONCENTRADOS Y NO DESCONCENTRADOS DE LA CAJA Producto del trabajo realizado por el AGLDJS, en coordinación con equipos técnicos de las direcciones de sede y gerencias de división involucradas con el -256- proceso de desconcentración, se ha efectuado un análisis comparativo en el ejercicio de las competencias por parte de los centros desconcentrados, frente a las ejercidas por los centros no desconcentrados. En términos generales, el marco normativo institucional y modelos de gestión desarrollados en los últimos años en cada una de las materias desconcentradas, tiene un abordaje integral de las competencias, sin claras o grandes distinciones entre un centro desconcentrado o no desconcentrado; de manera que los esquemas de organización y técnicos son implementados, buscando una mayor agilidad o bien el respeto de directrices y disposiciones normativas de carácter macro institucional, sin detallar en la condición desconcentrada o no de los centros. Según lo indicado por la Gerencia operaciones, Dirección de Recursos Humanos y la Dirección de Presupuesto, en la tabla comparativa de competencias entre centros desconcentrados – no desconcentrados, podemos realizar las siguientes afirmaciones: o En materia de RH los procesos se han desconcentrado paulatinamente en toda la Institución, previo a la suscripción de los Compromisos de Gestión y a la entrada en vigencia de la Ley 7852. -257- o El Director de un hospital o clínica no desconcentrado es responsable directo ante la Gerencia Médica de su gestión. o La capacidad de decisión de los órganos desconcentrados esta limitada por condiciones técnicas y presupuestarias del ente central. o Toda Unidad desconcentrada o no tiene la obligación de gestionar el sistema de control interno. o Las unidades desconcentradas o no cuentan con equipos técnicos especializados en recursos humanos. o El proceso de reclutamiento y selección se viene delegando desde los años 80 y 90. o El tema de creación y desarrollo de programas de capacitación y formación de personal, se ha venido trasladando paulatinamente según los recursos financieros del Centro. -258- o El Sistema Integrado de Información en Recursos Humanos funciona tanto para desconcentrados como no desconcentrados. o Los centros desconcentrados o no, realizan la contratación de empleados y funcionarios para la prestación de los servicios. o En los procesos de resolución alternativa de conflictos individuales o colectivos, todos los centros requerían intervención de la respectiva Gerencia. o El desarrollo de un sistema de gestión de calidad de los procesos de recursos humanos, lo realizan ambos órganos. o En cuanto a la Contratación Administrativa de bienes, servicios y obras, el Modelo de Facultades y Niveles de Adjudicación por Instancia Administrativa de la Caja aplica tanto a desconcentrados como a no desconcentrados e instancias administrativas. o La Gerencia de Operaciones no realiza distinción entre órganos desconcentrados o no en la provisión de estudios técnicos para detección -259- de economías de escala, empleo de mecanismos de negociación centralizada de precios, etc. o La Contratación de infraestructura, bienes inmuebles y tecnología en general, esta restringida según informe de la Contraloría General de la República o La Contraloría General de la República en el informe DFOE-SA-14-2003 dispuso que las medicamentos deben de adquirirse por la Dirección de Recursos Materiales incluyendo los casos de desabastecimiento (Compra de medicamentos de emergencia o de especial urgencia). o El Manejo y gestión del presupuesto anual atendiendo asignación presupuestaria, limites fijados en Compromiso de Gestión y política presupuestaria, se maneja de la misma manera para centros desconcentrados y no desconcentrados. o La Asignación de recursos se maneja de la misma manera para centros desconcentrados y no desconcentrados. -260- o La presentación a Gerencia Financiera de proyecto de presupuesto para siguiente ejercicio económico siguiente, las modificaciones internas y adoptar las externas, se maneja de la misma manera para centros desconcentrados y no desconcentrados. o En cuanto se ha delegado alguna competencia a un centro no desconcentrado y se considera que hay causas para intervenirlo, se realiza la respectiva intervención. Por otra parte, y con la finalidad de conocer el estado actual del proceso de desconcentración en la Caja, se realizo entrevista al licenciado Franklin Vargas Vargas, director de la Asesoría y Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud, quien indicó que en este momento la Caja se encuentra actualmente revisando y redefiniendo el proceso de desconcentración institucional; por dos aspectos importantes de mencionar: • Por iniciativa propia, dado que a la fecha el modelo implementado desde el año 2000, con la promulgación de la Ley 7852 Desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra en una coyuntura administrativa interna diferente a la que inspiró -261- su creación en aquella oportunidad, en donde factores tales como: el desarrollo de un modelo de planificación de mediano y largo plazo; los modelos de gestión en la administración de procesos actuales; el efecto de reestructuraciones implementadas en los últimos años, (principalmente en las instancias superiores del nivel central), entre otros, han generado modificaciones a los mecanismos y formas de administración de procesos sustantivos fundamentales, entre ellos, los temas involucrados en la desconcentración de competencias a través de dicha ley (presupuesto – contratación administrativa – recursos humanos) • Derivada de la solicitud expresa realizada por la Contraloría General de la República, en el DFOE-SA-6-2006 que impuso a la Caja, un orden lógico en la atención de una serie de debilidades encontradas por el órgano contralor, con respecto a la forma en que se ha conducido este proceso. A la fecha se encuentra elaborado un Plan Estratégico de Desconcentración, el cual no ha sido aprobado por las autoridades superiores y se han practicado evaluaciones operativas al proceso; no obstante, por decisión de estas autoridades, se ha estimado necesario complementar esta propuesta, con una serie de insumos que en conjunto permitan elaborar un diagnóstico de la situación -262- integral del proceso de desconcentración, que oriente cualquier decisión sobre su eventual desarrollo y fortalecimiento; pues por los aspectos mencionados al inicio, no está claro a nivel institucional, tal y como exige la Contraloría, si el proceso realimente está impactando en los servicios de salud brindados a la población, y logrando su cometido original. SECCION V. CONVENIENCIA DEL MODELO DESCONCENTRADO EN LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL -263- La Caja como única institución prestadora de los servicios de salud, debe de adecuar su organización para que esta cumpla a cabalidad con las competencias constitucionales asignadas. La Caja debe de velar en todo momento porque el derecho a la salud consagrado constitucionalmente, no se violente y que el interés individual y colectivo de la población se satisfaga. En este sentido, con el proceso de reforma del sector salud, la Caja se ve en la necesidad de realizar actividades de prevención y promoción de la salud, para satisfacer la demanda de los usuarios y con ello se han impulsado transformaciones en su organización y en la gestión de los servicios de salud. Con dicha reforma la Caja intentó implementar una separación funcional, con la cual se pretendió ejercer una serie de acciones que vinieran a mejorar la calidad y oportunidad de los servicios de salud; y con ello responder al interés público, a las exigencias y necesidades de la población. La Caja es una institución muy grande, aspecto por el cual su organización se debe de ajustar modelos organizativos que permitan que los diferentes niveles -264- institucionales, ejerzan competencias estratégicas y operativas, y así cumplir con el interés publico. El modelo desconcentrado permite a la Caja, que los niveles locales se encarguen de aspectos técnico operativos y que los niveles superiores desarrollen aspectos estratégicos, para con ello mejorar la eficiencia y eficacia en la gestión e impactar en la salud de los costarricenses. La Caja ha estado inmersa en un modelo centralista durante sesenta años, el cual ha dado muestras de agotamiento, ya que la toma de decisiones en el nivel central no ha permitido que se desarrolle de la mejor forma un modelo eficaz y eficiente en la prestación del servicio de salud. Con la implementación de la Ley 7852, se pretendió que la Caja respondiera a principios de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios de salud a nivel nacional. El modelo desconcentrado le permite a la Caja adecuar su organización, a las circunstancias y demandas de los nuevos tiempos, para la satisfacción de los fines constitucional y legalmente encomendados. -265- CAPITULO II. NECESIDAD DE UNA REFORMA De acuerdo con los hallazgos detectados en esta investigación, se recomienda proceder a realizar una reforma normativa, tanto a la Ley 7852, así como a su -266- reglamento, con la finalidad de que se regulen aspectos que regulen la gestión integral del centro de salud y no las materias operativas. Para estos efectos se presentan las siguientes propuestas de reforma de ambos cuerpos normativos, desde luego, con la advertencia de que los problemas, como se ha señalado, no son únicamente de carácter jurídico, sino que desbordan ese marco, por tratarse de dificultades de índole institucional. SECCION I. JUSTIFICACION Y FINALIDAD DE LA REFORMA -267- La Ley 7852 y su Reglamento datan del año 1999 y 2000 respectivamente, estos cuerpos normativos contienen las normas sustantivas que regulan el modelo de desconcentración de la Caja. La Caja ha emprendido en los últimos años un profundo proceso de modernización y reforma. Las reformas abarcan la organización, la gestión, la cobertura y hasta la filosofía institucional. En el campo de la organización ha pasado de una institución centralizada a una desconcentrada. En el campo de la gestión esta cambiando hacia una gestión basada en productividad y con responsabilidad social (frente al usuario). En el ámbito de la cobertura subjetiva y material, la Caja ha pasado a ser el único prestador públicos de servicios de salud; en el campo de la filosofía de la salud, está cambiando la concepción biologista de los servicios por una concepción integral de la salud del individuo. Finalmente, la Caja ha pasado de ser la encargada de los seguros sociales, a ser la Institución de la seguridad social. Algunos de estos cambios tienen sustento en leyes recientes. En efecto, tres de esos cambios sustanciales los regula la Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998. Mediante esta Ley, se impulsa la desconcentración de la Caja como respuesta al centralismo administrativo reinante en la Institución. Se introduce el compromiso de gestión como una herramienta idónea para aumentar la productividad, eficiencia y -268- eficacia en la actividad administrativa y técnica que realiza la Caja. Con la creación de las Juntas de Salud, el legislador introduce mecanismos de participación, colaboración y control social de la calidad y oportunidad de los servicios institucionales. Los principios de eficiencia y eficacia exigen servicios públicos de calidad, oportunos y con rostro humano. Para la consecución de este objetivo, el principio demanda una organización idónea, adecuada al fin y una gestión innovadora, participativa, productiva y comprometida con tales fines. El principio de eficacia es el inspirador de gran parte de las reformas de Estado impulsadas en el mundo. Este principio es la manifestación jurídica de los actuales intereses de las sociedades occidentales que reclama de manera coincidente (interés público) servicios públicos de calidad, oportunos, que impacte en la población. Otro principio que inspira la reforma es, sin lugar a dudas, el principio de participación social, que a favor del usuario, busca canales de participación en la gestión pública, mayor transparencia administrativa, rendición de cuentas y control ciudadano. Tanto uno como otro principio, tiende de diversa manera a satisfacer el derecho constitucional a la salud de todo ser humano. Se buscan servicios y prestaciones que de verdad satisfagan al titular del derecho, y se le da a éste, la -269- posibilidad de controlar, participar y colaborar con la gestión y la organización, para la prestación de aquellos servicios contenido de su derecho fundamental. La desconcentración es una modalidad de organización que incide directamente en la forma de gestión. En ambos casos, estamos hablando de una organización y gestión desconcentrada. La Ley 7852 impulsa un proceso de desconcentración de hospitales, clínicas y áreas de salud de la Caja. En términos organizacionales o de estructura, la Caja pasa de una institución centralizada a una desconcentrada. Esa nueva estructura es consecuencia de una nueva forma de distribución interna de competencias y por tanto de la gestión que su ejercicio supone. Los hospitales, clínicas y áreas de salud desconcentradas tendrán ahora autonomía relativa en la gestión de los medios, para la adecuada prestación de los servicios institucionales y la consecución de los fines constitucionales. De ese modo, no solo se busca el modelo de organización idónea a la consecución del fin, también se busca provocar una gestión diferente que aproveche la iniciativa, conocimiento, inmediatez, creatividad y responsabilidad local, más cercana a los problemas propios de la comunidad y de los usuarios del servicio. Esta distinta modalidad de gestión, fundada en nuevos valores, debe traer como -270- consecuencia un aumento y mejora en la calidad, en la oportunidad y en la calidez del servicio de salud. Ahora bien, una institución desconcentrada es una organización compleja que supone una serie de relaciones jurídicas interorgánicas de diversa índole, entre los órganos desconcentrados y los órganos superiores de la Institución (relaciones verticales), como se expuso en la primera parte de este trabajo. En efecto, entre estos órganos surgen relaciones de dirección, control, colaboración, coordinación, de instrumentalidad, negociación, etc. Además, entre los propios órganos desconcentrados, surgen relaciones de cooperación y coordinación necesarios para alcanzar objetivos comunes (relaciones horizontales). Algunos problemas que se han presentado en las relaciones interorgánicas de tipo vertical, entre órganos superiores e inferiores son los siguientes: • cuando los órganos superiores emiten circulares, órdenes e instrucciones a los órganos en desconcentración máxima. Lamentablemente, debido a una cultura centralista que todavía subsiste, algunas veces los órganos superiores ordenan el acto y no la actividad de los inferiores desconcentrados. -271- • Si bien los compromisos de gestión son una herramienta valiosa para aumentar la productividad de los establecimientos desconcentrados, las definiciones no aparecen claramente establecidas. En efecto, definir los servicios que le interesan a la compra, fijar metas institucionales anuales para la prestación de los servicios, orientar la actividad administrativa y técnica hacia los fines y política institucional; y, evaluar con objetividad la gestión desconcentrada no siempre aparecen con la claridad y precisión suficientes para cuando se apliquen resulten fácilmente aplicables. Faltan manuales en ese sentido. • En el mismo sentido, lo dispuesto por la Ley 7852 sobre la desconcentración corre la misma suerte de los compromisos de gestión. En otras palabras, es necesario para la existencia y vigencia de la desconcentración, la firma y ejecución de los compromisos de gestión. Así el compromiso de gestión es el eje fundamental de los procesos concretos de desconcentración de determinados hospitales. Por ello, esos compromisos deben respetar la regularidad jurídica (legalidad). Lo anterior implica, que no se pueden introducir órdenes, instrucciones o circulares por esta vía, en tanto la desconcentración sea máxima. -272- • Los compromisos de gestión, como actos concretos, no están llamados a regular el acto de los órganos desconcentrados, sino la actividad, fijando metas y estableciendo parámetros para medir su cumplimiento. El problema que se esta presentando reside en que, por la vía compromisos de gestión, se están introduciendo ciertas regulaciones del acto concreto, es decir, de la forma que deben utilizar los órganos desconcentrados determinadas competencias para cumplir con la metas que ellos fijan. • En similar sentido, la Caja realiza recortes unilaterales del presupuesto, sin que las metas sufran un ajuste proporcional al recorte de gastos. Estos son solo ejemplos, que pretenden ilustrar algunas diferencias que se dan entre los desconcentrados y el nivel central y que hasta la fecha se resuelven de manera unilateral, con fundamento en el criterio centralizador. De acuerdo al desarrollo que ha tenido el proceso de desconcentración en su primera década, consideramos necesario plantear una reforma normativa con el objeto de introducirle reformas parciales a algunos artículos de la Ley 7852 y a su reglamento, a fin de ajustarlos a la realidad y necesidades institucionales, sobre la base de la experiencia acumulada. Así se espera poder llenar los vacíos normativos existentes actualmente. -273- La implementación actual de ambos cuerpos normativos muestran que el modelo ha tenido vacíos o debilidades importantes respecto a la forma en que este debe de operar, los cuales requieren modificarse para el fortalecimiento del mismo. Desde luego, los artículos que se proponen reformar, pretenden llenar algunos vacíos normativos importantes en la regulación del modelo desconcentrado de la Caja. Entre los principales vacíos podemos mencionar los siguientes: • Nombramiento y remoción de titulares, • El uso y alcances de la personalidad jurídica instrumental, • Compromisos de Gestión, • Agotamiento de vía administrativa, • Rol de los órganos superiores, • Relaciones interorgánicas, entre otras. De acuerdo a las debilidades detectadas por los diferentes estudios mencionados en la presente investigación, cabe advertir en ellas la necesidad de un nuevo marco jurídico. Una rápida lectura de los anteriores puntos, dejan ver que las decisiones que se adopten, así como la organización y gestión para aplicarlas, -274- requiere una normativa más detallada y amplia que llene los vacíos anteriormente mencionados. Además de la carencia de una cultura en favor de la desconcentración que favorezca esos procesos. Utilizar el Compromiso de Gestión para completar los vacíos normativos puede resultar útil, pero el ejercicio abusivo de este instrumento jurídico, en ausencia y insuficiencia de norma, puede resultar arbitrario. Además de la carencia de una uniformidad y unidad de criterios al conferir la desconcentración, sin el marco jurídico necesario que dé al proceso los elementos comunes, aunque desde luego se han de respetar determinadas particularidad de cada centro. fortalezca el modelo en el De ese modo se requiere una regulación que nivel institucional y brinde una mayor seguridad jurídica en la ejecución del diseño en armonía con el interés público perseguido. En ese sentido, con los límites advertidos, la propuesta resulta altamente necesaria para consolidar un proceso iniciado hace pocos años, relativamente, pero que requiere significativos ajustes. -275- SECCION II. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PROPUESTA DE REFORMA En el siguiente apartado se plantea una propuesta de reforma de la Ley 7852 y de su reglamento que busca remediar los aspectos señalados: Dentro de los elementos innovadores cabe mencionar: -276- 1. La Desconcentración sobre gestión integral: Actualmente en la Ley 7852 se establece que con el proceso de desconcentración se tendrá una mayor autonomía en la gestión de recursos humanos, contratación administrativa y presupuesto. En la actualidad el órgano desconcentrado depende de los otros procesos del nivel central, aspecto que limita su capacidad de acción y decisión en el nivel local. Por ello se propone que la desconcentración en la Caja opere en la gestión integral del centro de salud y no limitarlo únicamente a tres materias técnicas. En este escenario el órgano desconcentrado tendría la capacidad de ejercer la toma de decisiones en todo lo concerniente a la prestación del servicio de salud y con ello mejorar la eficiencia y la eficacia del servicio prestado. Ello permite Lograr mayor responsabilidad en la toma de decisiones, un margen de discrecionalidad que ajuste las medidas adoptadas a las características propias de cada centro, una mayor y mejor capacidad en la toma de decisiones las cuales han de ser adoptadas con mayor rapidez para satisfacer mejor las necesidades de los usuarios y, como consecuencia de esos elementos, ostentan potestades discrecionales más amplias, y su consecuente responsabilidad. -277- Por otra parte, se pretende desarrollar una política de rendición de cuentas de la gestión integral del órgano desconcentrado pudiendo con ello detectar insuficiencias o debilidades en la gestión y realizar su adecuado abordaje. 2. El Objetivo del proceso: La propuesta de reforma tiene como objetivo introducir algunas reformas parciales a los artículos de la Ley 7852 y a su reglamento, a fin de ajustarlos a la realidad y necesidades institucionales, sobre la base de la experiencia acumulada. Se integra un articulo que dispone cual es el objetivo del proceso, por cuanto en este momento no se encuentra estipulado ni en la Ley ni en el reglamento. El objetivo consiste en la desconcentración en la caja para contar con un modelo de gestión administrativa dirigido a la distribución de competencias hacia el nivel local, buscando, al mismo tiempo, la eficiencia, eficacia, oportunidad, inmediatez y calidad en la prestación de los servicios de salud. El hecho de delimitar el objetivo del proceso de desconcentración en la Caja desde la Ley, permite que a nivel institucional se tenga claridad de la finalidad -278- de la desconcentración y por ende la institución realice las acciones correspondientes para garantizar el espíritu de la Ley. 3. Determinar con claridad los grados de desconcentración: Actualmente la Ley no establece el grado de desconcentración que se les debe de otorgar a los centros de salud. El reglamento a la Ley indica que los centros contaran con una desconcentración máxima, pero en el desarrollo del proceso y la capacidad otorgada hasta el momento no refleja esta intención. La misma subgerencia jurídica de la Caja ha expresado que si bien el reglamento otorga una desconcentración en grado máximo, en la practica lo que se da es una desconcentración en grado mínimo. La propuesta de reforma viene a señalar que en el modelo desconcentrado de la Caja, se aplicaran los dos grados de desconcentración y en la propuesta de reforma al reglamento se establece las líneas para el ejercicio de ambos grados de desconcentración. 4. El estudio técnico: En la actualidad se exige que para desconcentrar un centro de salud, la caja debe realizar un estudio técnico que justifique la medida. En la propuesta se incorpora a este elemento que si no se realiza este estudio, la desconcentración será nula, ya que los 34 centros de salud desconcentrados -279- de la Caja no contaron con una definición clara y planificada de esta etapa. De ese modo, se pretende evitar procesos improvisados, sin fundamento técnico. En otras palabras, el estudio técnico se convierte en el motivo del acto. La decisión política de desconcentrar ha de contar necesariamente con ese soporte técnico, so pena de nulidad. Se plantea contar con un sistema de selección de centros a desconcentrar, tomando en cuenta los criterios de selección tanto en la gestión administrativa como en la capacidad instalada; que brinden las características vitales para optar por un grado de desconcentración. Dados los criterios técnicos con los cuales un centro puede desplegar el desarrollo de las competencias asignadas y dependiendo de su capacidad resolutiva, se generará así un plan de mejora para los centros, en las materias que requieran fortalecimiento y que brinden un crecimiento de manera gradual, con un efecto directo en la Red Nacional de Servicios de Salud. Según el documento denominado una CCSS renovada hacia el 2025, considerando su Planteamiento Estratégico Institucional, y la necesidad de la modificación del modelo de desconcentración, se requiere un desarrollo más profundo y amplio tanto de los criterios de selección para los centros a desconcentrar, como también comprender la realidad de cada centro, para brindar las competencias que puedan manejar, según su capacidad de gestión, -280- entendiendo gestión, como la integración de lo administrativo ligado estrechamente a la parte operativa. Con el estudio técnico que se debe de aplicar se generará un cambio en toda la organización, por la integración de las gerencias, que tendrán que manifestar sus criterios profesionales para promover un enfoque diferente y trabajar en función del usuario, quién es el que percibirá la mejora traducida en los servicios de salud. 5. Relaciones interorganicas: Se incorpora la mención de algunos aspectos básicos para el desarrollo de las relaciones interorganicas que se deben de ejecutar entre las diferentes instancias institucionales que participan en el modelo. Dichos aspectos se desarrollan con mayor precisión en la propuesta de reforma reglamentaria Por otra parte, dentro de los aspectos más relevantes de la propuesta de reforma al reglamento a la Ley 7852 se pueden puntualmente destacar: • Aspectos generales: El primer capitulo versa sobre aspectos de orden general del proceso, los cuales permiten determinar o precisar aspectos básicos del modelo. Algunos de ellos en la actualidad están contemplados en el reglamento. Este capitulo desarrolla el objetivo del reglamento, el -281- ámbito de aplicación, su naturaleza jurídica, resaltando que lo que se pretende con el modelo es una traslación de facultades y competencias del nivel central hacia el nivel local. Como parte de los aspectos innovadores, encontramos la regulación de los grados de desconcentración. En la desconcentración en grado máximo se otorgara personalidad jurídica instrumental., facultad de la cual carecerían los órganos a los que se les otorgue desconcentración minima. Se faculta a la Junta Directiva para cambiar el grado de desconcentración de máxima a mínima como medida cautelar en un proceso de intervención, o bien de acuerdo al desempeño de la gestión y cumplimiento normativo, respetando el debido proceso, así como variar del grado mínima a máxima en busca del mejoramiento continuo de las unidades. Sin embargo, conviene señalar que ese acto debe estar debidamente fundamentado, con un estudio técnico que justifique el otorgar la desconcentración al órgano, el cual responda a objetivos estratégicos para el proceso, que ayuden a aclarar sus verdaderos aportes y bondades frente al -282- esquema de organización tradicional, hasta los mecanismos de evaluación para medir sus resultados. Asimismo se establecen requisitos básicos que deberá contemplar el estudio técnico para otorgar la desconcentración, la finalidad de esta medida es que los establecimientos de salud que se incorporen al proceso cuenten al menos con las condiciones mínimas para asumir la gestión del órgano desconcentrado. • Relaciones inter orgánicas: En la actualidad tanto el reglamento como la Ley carecen de aspectos relativos a las relaciones inter orgánicas entre los diferentes niveles administrativos de la Caja que participan en el modelo. Con la propuesta se pretende llenar este vacío normativo y por ende definir aspectos básicos de este tipo de relaciones, entre ellos: se indican los tipos de órganos que intervendrán en el modelo desconcentrado, las relaciones que se podrán desarrollar entre ellos, así como una serie de principios que van a regir el marco de acción de estos de la instancias administrativas, permitiendo con ello contar con una mayor claridad y regulación para el desenvolvimiento de estas. -283- En efecto, en la actualidad uno de los mayores problemas con que se enfrenta el modelo desconcentrado es que no hay una claridad de roles de las diferentes instancias administrativa que participan en el modelo., la propuesta define el rol de las diferentes instancias, permitiendo con ello identificar las líneas macro de desarrollo por cada una de las partes involucradas, así como las potestades con que cuentan. • Compromisos de Gestión y el uso de la personalidad jurídica instrumental: Este capitulo se dedica a aspectos que actualmente se encuentran regulados en el reglamento vigente. La propuesta trata de clarificar y ampliar algunos elementos, entre ellos: condición que ostenta el director medico del órgano desconcentrado, facultades y deberes de este, representación legal, investidura, nombramiento, sustitución y remoción del director, organización administrativa, control interno del centro de salud, rendición de cuentas, entre otros. Se define que los establecimientos que ostenten el grado máximo gozarán de personalidad jurídica instrumental, en el manejo de las competencias desconcentradas, contando con la facultad de contratar, convenir y establecer diferentes tipos de relaciones y alianzas, tanto a lo interno de la Institución -284- como a lo externo, para garantizar el cumplimiento y acatamiento de las obligaciones contraídas mediante el Compromiso de Gestión y las competencias trasladadas. Se señala que el Compromiso de Gestión será un documento complementario al marco de desconcentración institucional., en el se establecerán las condiciones individuales vigentes para cada período, condiciones que regularán o limitarán el ejercicio de las competencias desconcentradas. Así mismo se replican algunos aspectos contemplados en la actualidad en cuanto a la forma, contenido, participantes, mecanismos de evaluación, entre otros del Compromiso de Gestión. • Conducción del órgano desconcentrado: En este capitulo se pretende mejorar lo que actualmente esta regulado en cuanto a la figura del director medico del establecimiento de salud, su nombramiento, remoción y sustitución, se señalan las facultades de este como apoderado general sin limite de suma, asimismo se establecen aspectos relativos a la representación legal del Órgano Desconcentrado, su responsabilidad en su gestión, sanciones y la rendición de cuentas que debe de desarrollar. -285- Actualmente se da un hibrido en la institución, ya que la subgerencia jurídica ha venido utilizando dos procedimientos diferentes para otorgar la representación judicial y extrajudicial de los Órganos Desconcentrados, la primera mediante un poder general con limite de suma y la segunda mediante la publicación en el Diario Oficial la Gaceta de un edicto referente al acuerdo de la Junta Directiva en el que se nombra al Director del establecimiento, sin la elaboración del poder. La propuesta introduce la facultad para que los órgano con desconcentración máxima, puedan realizar convenios con sujetos de derecho público y privado, dirigidos al logro de los objetivos y metas del Compromiso de Gestión, siempre que respecto de la materia objeto del convenio no exista regulación legal, reglamentaria o de índole interna, o que dicha materia no se encuentre atribuida a otro órgano dentro de la Caja. • Rol del nivel Gerencial: El proyecto de reforma incluye el rol que debe de desempeñar el nivel gerencial de la Caja, aspecto que en la actualidad a veces realizan acciones que no deben ejercerse dentro del modelo y dejan de lado otras que sí corresponde realizar. -286- Se señala que el órgano desconcentrado ejercerá sus capacidades en la gestión integral de centro de salud, ante lo cual tendrá que estar sometido a un proceso constante y sistemático de rendición de cuentas. Se indica que en el ejercicio de las potestades desconcentradas no podrán atentar o ir en contra del principio de unidad institucional, ni que las actuaciones del órgano comprometan la estabilidad financiera, organizativa y funcional de toda la organización. • Tribunal administrativo: En la actualidad se han presentado algunos problemas en las relaciones interorgánicas entre órganos inferiores y superiores, en detrimento del modelo desconcentrado y que pueden generar conflictos entre ellos. Dado lo anterior es que se propone crear una instancia de control objetivo, imparcial y funcionalmente independiente. Este Tribunal debe ser un órgano con máxima desconcentración, de manera que se garantice su independencia de criterio, debe resolver los conflictos que a el se sometan conforme a reglas de Derecho y por tanto debe impartir justicia de manera objetiva e imparcial. La idea es que sus resoluciones sean vinculantes para todos los órganos de la Caja, excepto para la Junta Directiva. El Tribunal tiene que estar integrado por abogados aunque no -287- impide que también estén acompañados por profesionales de otras ramas relacionadas con el proceso, estos deben ser nombrados y removidos directamente por la Junta Directiva. Estará adscrito a la Presidencia Ejecutiva, este tendrá independencia funcional y de criterio y resolverá los asuntos sometidos a su conocimiento, con absoluta objetividad e imparcialidad, apegado a normas y principios de Derecho. Resolverá las diferencias que se presenten en las relaciones interorganicas en el proceso de desconcentración. Para impugnar un acto, resolución, o disposición, se requiere que el órgano recurrente tenga un interés directo en la resolución del asunto. Las resoluciones que emita este tribunal, tendrán recurso de apelación ante la Junta Directiva de la Caja, según lo establecido en la Ley General de Administración pública. • Intervención de un órgano desconcentrado: En la propuesta se pretende mejorar lo regulado en la actualidad. Este capitulo puntualiza un poco mas el procedimiento a desarrollar, causales de intervención, informes a rendir, entre otros. -288- • Eliminación de regulación especifica de presupuesto, contratación administrativa y recursos humanos: Debido al giro que se plantea en la propuesta de que la desconcentración verse sobre la gestión integral del establecimiento de salud y no sobre tres materias técnicas., en la propuesta se elimina todo lo que actualmente se encuentra regulado del artículo 20 al artículo 49. • Sin embargo conviene precisar cuáles competencias contempla la desconcentración: Corresponderá a los Directores Médicos de los órganos desconcentrados, desarrollar la gestión integral del establecimiento de salud, ejerciendo la facultad de toma de decisión, quedando sujeto únicamente a los lineamientos institucionales y a la normativa que lo vincule. -289- CONCLUSIONES Cabe arribar a las siguientes conclusiones jurídicas e institucionales en torno al modelo desconcentrado, seguido por la Caja Costarricense del Seguro Social. A. CONCLUSIONES JURÍDICAS: Varias conclusiones se derivan del estudio: -290- 1. Prevista en el ordenamiento jurídico, la desconcentración consiste en una modalidad para el traslado de competencias a favor de una mayor autonomía de los establecimientos de salud de la Caja. 2. El fundamento jurídico se encuentra en la ley 7852 y su reglamento, así como un conjunto de normas complementarias. El marco jurídico específico para su ejecución se encuentra en compromiso de gestión. 3. Los órganos cuentan, según el espíritu de la ley, con desconcentración máxima, aunque no existe uniformidad de criterio a nivel institucional. Dentro de la desconcentración, los hospitales poseen personalidad jurídica instrumental, lo que les permite la gestión presupuestaria, el manejo de los recursos humanos y la contratación administrativa. 4. El uso inadecuado de la Ley como en el reglamento de expresiones como “autonomía” y “delegación”, dentro de un modelo desconcentrado. Dichas confusiones terminologías generaron surgimiento de conflictos en el manejo de las relaciones interorgánicas, contrarias a los fines pretendidos por la Ley 7852, al propiciarse con el uso del término “autonomía”, un sentimiento de independencia, individualismo y separación de estos órganos dentro del resto de la estructura organizacional, que vino a afectar la conducción integral a cargo de las autoridades superiores. La desconcentración permite la transferencia de competencias, pero sin perder la unidad institucional. -291- 5. Los vacíos en la reglamentación existente en la institución así como en el desarrollo del tema en el Compromiso de Gestión general dificultades en el desarrollo y aplicación del proceso desconcentrador. 6. Se requiere implementar una reforma normativa que permita llenar los vacíos normativos existentes. B. ASPECTOS INSTITUCIONALES. Particularmente en el desarrollo del proceso, se observan: 1. La sostenibilidad financiera, la readecuación del modelo de atención, el fortalecimiento institucional y la desconcentración administrativa como los ejes fundamentales del proceso institucional. 2. La deficiente planificación para asumir el ejercicio de las competencias desconcentradas de parte de órganos que se incorporaron al proceso. -292- 3. No se establecieron objetivos claros en el contexto de la implementación de la ley 7852, así como se careció de un plan acción para el desarrollo del proceso a nivel institucional. 4. La pretensión de incorporar mayor responsabilidad en las distintas unidades prestadoras de servicios, mayor conciencia de costos, libertad en la toma de decisiones, capacidad de reacción inmediata frente a los problemas y el logro del mejoramiento de la calidad, en la oportunidad e inmediatez de la atención, una mejora en la relación médico-paciente, eficiencia en la utilización de los recursos, flexibilidad en el gasto, participación ciudadana y rendición de cuentas, entre otros aspectos. 5. Administrativamente, la separación funcional del rol de compradorfinanciador a cargo de las autoridades superiores y del rol prestador o proveedor responsabilidad del nivel local se lograron; y se potencia en forma real y efectiva, no sólo el desarrollo de una verdadera capacidad gerencial a cada uno de esos niveles, sino el fortalecimiento de una cultura de rendición de cuentas, dados los efectos jurídicos previstos en la Ley General de Administración Pública para este tipo de esquema para -293- organizar, distribuir y delegar, adecuadamente las competencias a lo interno de la entidad y responsabilizar su ejercicio. 6. La falta de apoyo de las autoridades superiores, ausencia o escasez de definición clara sobre las competencias; inexistencia o insuficiencia de procesos de monitoreo, vacíos en las evaluaciones integrales, carencia de impacto en la red de servicios de salud, entre otros, constituyen aspectos que perjudican un desarrollo eficiente del proceso se pueden mencionar 7. Las metodologías de selección utilizadas en diferentes periodos no han cumplido con requerimientos técnicos ni de política institucional, que se supone debieron estar claramente definidos desde el inicio de la implementación del modelo en la institución. 8. Los análisis y estudios efectuados por diversas instancias en la Caja, en distintos momentos históricos, han coincidido en los resultados sobre los factores positivos y negativos que han incidido en el proceso. -294- BIBLIOGRAFIA LIBROS Alter Montveliscky Jacobo. La doctrina del Levantamiento del Velo y su aplicación a las Sociedades Anónimas Costarricenses. Tesis para optar por el grado de licenciatura en derecho. Universidad de Costa Rica, 2002 -295- Álvarez Rico Manuel. Principios Constitucionales de Organización de las Administraciones Públicas; Madrid, Dykinson 1997. Arce Ramírez Arturo. Productividad y eficiencia del tercer nivel de atención de la salud en la Caja Costarricense de Seguro Social. 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JURISPRUDENCIA Sala Constitucional 6240-93 Sala Constitucional 3513-94 Acción de inconstitucionalidad Nº 00-009210-0007-CO PGR C-075-98 del 23 de abril de 1998 PGR-OJ-056-97 del 30 de octubre de 1997 -310- PGR C- 171-96 del 18 de octubre 1996 C-049-2006, 14 de febrero de 2006 OJ-091-2005, 4 de julio del 2005 C-377-2004, 15 de diciembre de 2004 C-443-2005, 22 de diciembre de 2005 C-248-2004 , 27 de agosto de 2004 C-230-2000, 22 de setiembre de 2000 C-214-2004, 2 de julio de 2004 C-165-2003, 06 de junio del 2003 C-157-2003, 3 de junio del 2003 -311- OJ-133-2000, 29 de noviembre del 2000 C-123-2006, 22 de marzo de 2006 C-075-98, 23 de abril de 1998 C- 034-2003, 11 de febrero del 2003 C-320-2002, 28 de noviembre del 2002 C-252-99, 22 de diciembre de 1999 -312- ANEXOS -313- ANEXO I PROPUESTA REFORMA LEY 7852 DESCONCENTRACION DE LOS HOSPITALES Y LAS CLINICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL El presente proyecto de Ley pretende regular la desconcentración administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, específicamente en relación con la gestión de los establecimientos de salud, manteniendo un ligamen básico y la coherencia necesaria con la administración central de la Caja y las políticas generales definidas por la Junta Directiva de la citada institución. -314- De la misma manera, desarrollar una cultura administrativa de rendición de cuentas en la gestión administrativa de estas instituciones sociales. La Asamblea Legislativa de la Republica de Costa Rica decreta: Capitulo I: Desconcentración de Establecimientos de Salud en la Caja Costarricense de Seguro Social. Articulo 1: La presente ley impulsa el proceso de desconcentración de los establecimientos de salud de la Caja Costarricense del Seguro Social, en adelante Caja. La Caja por medio de la Junta Directiva podrá acordar la desconcentración integral del establecimiento de salud, con la finalidad de permitirle mayor autonomía en la gestión de la contratación administrativa, presupuesto y recursos humanos. Artículo 2°. Objetivo del Proceso de Desconcentración. Desarrollar en la Caja un modelo de organización y gestión administrativa dirigido a la distribución de competencias hacia el nivel local, que promueva la eficiencia, eficacia, oportunidad, inmediatez y calidad en la prestación de los servicios de salud, propiciando a su vez introducir mayor responsabilidad, libertad en la toma de -315- decisiones, capacidad de reacción frente a las necesidades de los usuarios, eficacia en la utilización de los recursos y una mayor promoción de la cultura de rendición de cuentas. Artículo 3°: La Caja podrá organizar los establecimientos de salud, como órganos desconcentrados mediante la suscripción de un acuerdo de Junta Directiva y el Compromiso de Gestión, mediante los cuales se determinara el grado de desconcentración ya sea máxima o minima, el marco de relaciones ínterorgánicas, las competencias trasladas a los establecimientos. Artículo 4°: La caja para otorgar la desconcentración a un establecimiento de salud, deberá previamente realizar estudios técnicos que la justifiquen la medida, de omitirse este requisito la desconcentración será nula. Artículo 5°: Los establecimientos de salud que se les otorgue la desconcentración en grado máximo, gozarán de Personalidad Jurídica Instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la gestión de los recursos humano; así como las otras materias desconcentradas cuando corresponda. Artículo 6°: El ejercicio de las competencias propias de la Personalidad Jurídica Instrumental por los establecimientos de salud, quedará sujeta a la adopción y vigencia del acuerdo de Junta Directiva y a la suscripción del Compromiso de Gestión, donde se otorga la desconcentración máxima. Artículo 7°: Los establecimientos de salud serán administrados por el Director, quien deberá actuar siempre conforme a los objetivos y las obligaciones señaladas -316- en el acuerdo en el que se otorga la desconcentración, los reglamentos generales y lineamientos de política que emita esta Institución. Este será responsable de su gestión ante la Junta Directiva de la Caja. Además, su nombramiento o remoción estará a cargo de la Junta Directiva y sujeto a las disposiciones legales y políticas de la Institución. Artículo 8°: El Director del establecimiento de salud, ostentará la representación judicial y extrajudicial, del Centro de Salud con las facultades que le conceda el acuerdo de su nombramiento. Bastará la publicación de este acto en la Gaceta para que el mandato adquiera plena validez y eficacia, sin necesidad de la formalización registral del mandato. Artículo 9°: En el proceso se desarrollaran relaciones interorgánicas entre los diferentes órganos que intervienen en el proceso, las cuales serán informadas por los principios de superioridad, unidad, grado de Autonomía, control, legalidad, coordinación, cooperación, confianza, entre otros. Capitulo II: De las Juntas de Salud (…) Transitorio único: A la entrada en vigencia de esta Ley, quienes ocupen los puestos de directores de establecimientos de Salud, conservarán sus derechos laborales adquiridos. Rige a partir de su publicación. -317- ANEXO II PROPUESTA REFORMA REGLAMENTO DE DESCONCENTRACION DE LOS HOSPITALES Y AREAS DE SALUD DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL La Junta Directiva, con base en las consideraciones precedentes y la facultad que le confiere el artículo 14, inciso f) de la Ley Constitutiva de la Caja, acuerda aprobar el siguiente Reglamento General de Desconcentración. CONSIDERANDO: I. Que la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica decretó la Ley N° 7852, publicada en el Diario Oficial la Gaceta del 24 de diciembre 1998, que impulsa el proceso de desconcentración de los hospitales y las áreas de la Caja -318- Costarricense de Seguro Social, Ley que constituye y regula la desconcentración institucional. II. Que la Caja Costarricense de Seguro Social está inmersa en un proceso de modernización, que entre otros, tiene por propósito lograr la máxima capacidad resolutiva de los establecimientos prestadores de servicios de salud, mediante la desconcentración administrativa; la evaluación de resultados en su gestión, por medio del compromiso de gestión y la participación social en salud. III. La Ley Nº. 5525, Leyes Préstamos Reforma Con base en los precedentes, la Junta Directiva APRUEBA, el siguiente Reglamento General de Desconcentración de los Establecimientos de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social: CAPÍTULO PRIMERO: MARCO DE DESCONCENTRACIÓN INSTITUCIONAL Artículo 1°. Objetivo del Reglamento. La presente normativa tiene por objeto el desarrollo de las disposiciones relativas al proceso de desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social, a la luz de la Ley N°. 7852, publicada en la Gaceta del 24 de diciembre de 1998. Artículo 2°. Ámbito de Aplicación. El presente reglamento regula el desarrollo del proceso de desconcentración de la Caja, estableciendo las reglas básicas para el funcionamiento de las unidades de salud dentro del modelo de organización desconcentrado, así como el marco de -319- relaciones inter-orgánicas, entre órganos desconcentrados y de éstos con el resto de la organización. Artículo 3°. Régimen Jurídico Aplicable. El modelo de desconcentración institucional se regirá por lo dispuesto sobre la materia, en la Ley Nº 7852: Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, por el presente Reglamento, así como por las regulaciones específicas de cada una de las materias desconcentradas. De manera supletoria, se regirá por la Ley General de la Administración Pública, como parte del marco jurídico y de los instrumentos para la aplicación de técnicas interpretativas. En todo caso, el órgano desconcentrado se encontrará obligado a actuar conforme al ordenamiento jurídico aplicable a la Caja y los lineamientos generales de política que adopte la Junta Directiva. Artículo 4°. Naturaleza Jurídica. El modelo de desconcentración institucional posee una naturaleza jurídica de carácter administrativo y comprende la traslación de facultades y competencias del nivel central hacia el órgano desconcentrado, con el propósito de romper el esquema ordinario de competencias y subordinación jerárquica institucional en las materias trasladadas, dentro del marco jurídico aplicable a la Caja, como única entidad pública encargada de la prestación de los servicios. ARTÍCULO 5°. Otorgamiento de la desconcentración La Caja podrá organizar los establecimientos de salud para que gestionen en forma desconcentrada en grado máximo con personalidad jurídica instrumental o en grado mínimo. -320- ARTÍCULO 6°. Requisitos para otorgar la desconcentración De previo al acuerdo de la Junta Directiva de la institución para proceder a la desconcentración de cada unidad, se requerirá de la realización de los estudios técnicos que justifiquen la medida, considerando la cantidad de recursos humano disponible, el presupuesto asignado, el volumen de compras, el nivel de complejidad y su población asignada. ARTÍCULO 7°. Grado de desconcentración La Junta Directiva, al acordar la desconcentración de las unidades podrá otorgarla en grado mínimo o máximo, según los resultados de los estudios técnicos realizados. Cuando otorgue el grado de desconcentración máxima a las unidades, implicará que estas ostentarán mayores facultades y también la personalidad jurídica instrumental. Para efectos de este Reglamento, se entenderá cuando se indique “órganos desconcentrados”, que la regulación o disposición de que se trate, aplica tanto para la desconcentración mínima como máxima, y cuando la regulación sea exclusiva para alguno de los dos grados así se señalará. ARTÍCULO 8°. Cambio en el Grado de Desconcentración máxima a minima La Junta Directiva podrá acordar cambiar el grado de desconcentración de máxima a mínima como medida cautelar en un proceso de intervención, respetando el debido proceso, de acuerdo con los informes y solicitudes que reciba de las instancias técnicas competentes, así como de los órganos desconcentrados. Para ello, se deberá considerar aspectos como el desempeño de funciones, logro de los objetivos, cumplimiento de la política y normativa institucional y el mejoramiento -321- continuo de sus condiciones materiales y organizacionales para la prestación del servicio. En todo caso, la Junta Directiva podrá pedir criterio a la Asesoría y Gestión Legal, Desconcentración y Juntas de Salud sobre su recomendación, como conductora del proceso de desconcentración institucional. ARTÍCULO 9°. Cambio en el Grado de Desconcentración minima a máxima Se considerará la desconcentración mínima como un estado transitorio para las unidades de salud, en el sentido de que se busca el mejoramiento continuo de éstas y cuando los estudios técnicos reflejen este mejoramiento, la Junta Directiva podrá elevarle el grado de desconcentración a máxima con personalidad jurídica instrumental. CAPITULO SEGUNDO: RELACIONES INTERORGÁNICAS Artículo 10°. Relaciones Interorgánicas. Las relaciones interorgánicas son aquellas que se dan a lo interno de la Caja entre los diferentes órganos que la componen, sean estos órganos superiores, órganos desconcentrados, órganos no desconcentrados, órganos de la administración activa y órganos de control. ARTÍCULO 11°. Principios que Informan las Relaciones Interorgánicas A. Superioridad: Los órganos superiores dirigen la institución como un todo, con la finalidad de lograr los fines y objetivos legales y constitucionales asignados y, aunque la desconcentración implique cierto grado de autonomía para los órganos desconcentrados, éstos quedan sometidos a -322- los lineamientos generales y directrices emanados de los órganos superiores. B. Unidad: La actuación de todos los órganos institucionales deberá dirigirse al cumplimiento de los fines y objetivos legales y constitucionales asignados a la Caja como una única institución, y a la satisfacción del interés público. C. Grado de Autonomía: La desconcentración brinda mayor grado de autonomía en la toma de decisiones en el manejo de los recursos humanos, contratación administrativa y presupuesto, a las unidades locales responsables directos de la prestación de servicios de salud, para que les permita ajustarse a las necesidades reales de los usuarios, de acuerdo con las competencias formalmente trasladadas y los límites establecidos. Los órganos superiores deberán garantizar el respeto a los grados de autonomía otorgados. D. Control: Los órganos superiores deberán promover mecanismos de control en las materias propias de su competencia, respecto al ejercicio de estas por parte de los órganos desconcentrados, para garantizar procesos de mejoramiento continuo de la gestión y el apego a la legalidad, al buen uso de los recursos públicos y a la satisfacción del usuario. E. Legalidad: Las facultades desconcentradas se limitan a las materias tuteladas por la Ley 7852 y su Reglamento, en la gestión de los recursos humanos, el presupuesto y la contratación administrativa, concretamente sobre aquellas competencias que les hayan sido debida y expresamente trasladadas al “órgano desconcentrado”; de manera que el ejercicio de las competencias desconcentradas aplicará sobre todo aquello que esté expresamente concedido por el marco de desconcentración institucional, -323- teniéndose por excluido todo aquello que no esté expresamente contemplado en éste. F. Coordinación: Es el ejercicio de facultades por parte de los órganos superiores, cada uno en el ámbito de su competencia material y territorial, respecto de los órganos desconcentrados, para coordinar a uno con otros, garantizando así el principio de unidad, el fortalecimiento de la red de servicios y el mejor aprovechamiento de los recursos. G. Cooperación: Informa las relaciones de ayuda mutua que se suscitan entre los órganos desconcentrados entre sí (cooperación horizontal) o entre estos y los órganos superiores (cooperación vertical), con el fin del logro de los objetivos comunes. H. Confianza: Parte de la traslación de competencias que realiza los órganos superiores a los inferiores desconcentrados, para que estos las ejerzan en su nombre, depositando en estos la confianza para que sean ejercidas con mayor eficacia y eficiencia. Así como cualquier otro aplicable. ARTÍCULO 12°. Tipos de Órganos En el ejercicio de las relaciones interorgánicas, participarán como actores protagónicos los siguientes A. Órganos superiores: Se entenderá que son órganos superiores de los órganos desconcentrados, la Junta Directiva, la Presidencia Ejecutiva, las Gerencias de División y las Direcciones de Gestión Regional, cada uno en el ámbito de sus competencias. -324- B. Órganos desconcentrados: Aquellas unidades creadas por la Junta Directiva, con fundamento en la Ley 7852 y su Reglamento. C. Órganos de Control: Se entenderá como órgano internos de control la Auditoria Interna, la Contraloría de Servicio y todas aquellas instancias que por disposición de la Junta Directiva, adquieran funciones especializadas de control. Complementariamente, los órganos de control externo ejercerán sus funciones en dicha materia, en la cual los órganos desconcentrados deberán facilitar su adecuado cumplimiento. ARTÍCULO 13°. Tipos de Relaciones Interorgánicas En el marco de relaciones interorgánicas se constituirán dos tipos de relaciones: A. Relación de Jerarquía: Este es el tipo de relación que se aplicará entre los órganos superiores y los órganos con desconcentración mínima, entendiéndose que no es una relación jerárquica pura, sino atenuada. Este tipo de órganos se encuentran obligados a acatar las órdenes, instrucciones y circulares de los superiores. Los superiores jerárquicos ejercen potestades de mando, dirección, control y disciplina respecto de las actuaciones de sus subordinados inferiores, en virtud de las cuales, las competencias de los subordinados formarán parte de las de sus superiores, en razón del territorio y la materia; lo que impone a los inferiores subordinados, un deber de obediencia. B. Relación de Dirección: Este es el tipo de relación se aplicará entre los órganos superiores y los órganos con desconcentración máxima, entendiendo que los últimos se encuentran sustraídos a las órdenes, instrucciones y circulares de los superiores, excepto respecto de la Junta -325- Directiva quien ostentará la condición de jerarca necesario, por razones de urgencia, necesidad y salud pública. Los superiores pueden imponer a los desconcentrados, en razón de su competencia material y territorial, las metas, objetivos, el cumplimiento de procedimientos, regulaciones técnicas, actividades generales y los medios que ha de emplear para alcanzar los fines de la Caja. ARTÍCULO 14°. Potestades órganos superiores Constituyen potestades de los órganos superiores, las siguientes: emisión de política, normativa técnica, planes, programas, reglamentos, fiscalización, control y evaluación, coordinación intrainstitucional, y cualquier otra potestad general que pretenda regular las actividades, mas no imponer la decisión para la emisión de actos concretos o resoluciones en específico en las materias desconcentradas, al órgano que se encuentre debidamente facultado para ello. ARTÍCULO 15°. Rol Regional y la Red de Servicios en las Relaciones Interorgánicas. Las Direcciones Regionales, como parte de los órganos superiores de la Institución, ejercerán dentro de su ámbito territorial y competencial, las potestades de la relación de dirección con los órganos con desconcentración máxima y relación de jerarquía con los desconcentrados en grado mínimo, vinculando y articulando las estrategias de desconcentración administrativa y de red de servicios de salud, con el afán de favorecer la atención integral y la continuidad de los servicios en favor del usuario. -326- CAPITULO TERCERO: SOBRE EL ACUERDO DE LA DESCONCENTRACIÓN DESCONCENTRACIÓN Y EL COMPROMISO DE GESTIÓN ARTÍCULO 16º. Acuerdo de la Desconcentración. El acuerdo de la desconcentración de las unidades de salud que adopte la Junta Directiva de la Caja, supone el traslado permanente de las competencias establecidas en el marco de desconcentración institucional, en este acuerdo se debe de definir el grado de desconcentración que ostentará el órgano. ARTÍCULO 17º. Uso de la Personalidad Jurídica Instrumental en el Manejo del de la desconcentración máxima. De acuerdo con el artículo 7º de la Ley Nº 7852, los establecimientos de salud que ostenten desconcentración en grado máximo gozarán de personalidad jurídica instrumental, en el manejo de las competencias desconcentradas. Los órganos con desconcentración máxima, podrán ejercer las facultades de la personalidad jurídica instrumental, para contratar, convenir y establecer diferentes tipos de relaciones y alianzas, tanto a lo interno de la Institución como a lo externo, para garantizar el cumplimiento y acatamiento de las obligaciones contraídas mediante el Compromiso de Gestión. En este tipo de relaciones, el órgano con desconcentración máxima deberá respetar aquellas materias que estén reservadas por ley o reglamentos a otros órganos institucionales. ARTÍCULO 18º. Suscripción de Compromiso de Gestión La Junta Directiva autorizará la suscripción o el Addendum del Compromiso de Gestión de las unidades desconcentradas, documento que establecerá, -327- complementariamente con los otros instrumentos del marco de desconcentración institucional, las competencias que le son transferidas a estos órganos, así como el plazo de vigencia del Compromiso de Gestión. En el se establecerán las condiciones individuales vigentes para ese período que regularán o limitarán el ejercicio de las competencias desconcentradas, contemplando aspectos, tales como: 1. Las competencias de autonomía presupuestaria, de contratación administrativa, de manejo de sus recursos humanos y demás competencias asignadas 2.Los objetivos, obligaciones y metas que se compromete a cumplir el órgano desconcentrado durante el plazo de vigencia del compromiso. 3.Las obligaciones que asumen los órganos centrales de la Caja frente al Hospital o Área de Salud desconcentrados. 4) Los instrumentos y procedimientos de verificación y evaluación del cumplimiento de dichos compromisos, y de los resultados de la gestión del órgano. Artículo 19º.- Funciones de los actores involucrados en los Compromisos de Gestión Corresponde a las Gerencias de División Administrativa y Financiera, en el ámbito de sus competencias y en nombre de la institución, dirigir la negociación de los Compromisos de Gestión con las unidades desconcentradas, asumiendo un rol de comprador y financiador respectivamente, de los servicios de salud. Corresponderá a los establecimientos de salud desconcentrados, asumir el rol de prestador de los servicios de salud, que brinda la institución. -328- A la Gerencia de División Médica, le corresponderá elaborar la normativa técnica y lineamientos generales en materia de prestación de servicios de salud, que deberán observar las instancias compradora, financiadora y prestadora, para el establecimiento de metas y objetivos del Compromiso de Gestión. Las Direcciones de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud, en representación de la Gerencia Médica y cada una en el ámbito territorial competente, acompañará a las unidades desconcentradas en la negociación de los Compromisos de Gestión, garantizando que estos se ajusten a la normativa técnica para la prestación de servicios de salud y a criterios de eficiencia, eficacia, calidad, mejoramiento continuo y oportunidad de los mismos. Artículo 20º. Negociación del Compromiso de Gestión En el proceso de negociación del Compromiso de Gestión deberán participar, al menos, los siguientes funcionarios: a) El Director del Órgano Desconcentrado; b) Un representante de la Gerencia Administrativa; c) Un representante de la Gerencia Financiera; d) Un representante de la Dirección de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud e) Un representante de la Junta de Salud, del órgano desconcentrado Las instancias negociadoras podrán delegar en sus respectivas direcciones o dependencias, los aspectos técnicos administrativos y la preparación de las propuestas de Compromisos de Gestión. -329- El Director del órgano desconcentrado deberá presentar el proyecto de Compromiso de Gestión a la Junta de Salud y solicitarle su criterio en forma escrita, al menos a un mes calendario, antes de su negociación. El cumplimiento de esta disposición se considerará un requisito necesario para continuar las etapas posteriores de la negociación del Compromiso de Gestión. No podrán convenirse disposiciones por encima de los montos presupuestarios asignados al órgano desconcentrado o en violación de la política presupuestaria institucional. No tendrá ningún valor la cláusula que lo contradiga o que lo implique. En todo caso, el acuerdo deberá tomar en cuenta la viabilidad financiera institucional, la correcta asignación de los recursos para la atención de los problemas y necesidades de salud de la población, y la calidad del proceso de atención brindado, definidos en el objeto de compra del Compromiso de Gestión. Artículo 21º. Aprobación del Compromiso de Gestión El proyecto de Compromiso de Gestión de las unidades desconcentradas será sometido a la aprobación de la Junta Directiva de la Institución y regirá a partir de su aprobación por parte de esta. La Junta Directiva podrá requerir, además, de previo a aprobar el Compromiso planteado, el criterio de la Auditoría Interna. Artículo 22º. Mecanismos de Evaluación Los mecanismos de evaluación de la gestión y de cumplimiento de resultados que se incorporen a los Compromisos de Gestión deberán ser uniformes para todos los órganos desconcentrados, y solamente se admitirán diferencias entre éstos -330- atendiendo al nivel de atención en que opera el órgano o a especiales y muy calificadas condiciones de operación. En todo caso, deberán observarse e incorporarse, según sea el caso, todos los requisitos dispuestos en este Reglamento y en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Áreas de Salud de la Caja. Las Direcciones de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud, será las responsables de realizar el monitoreo y aplicar las evaluaciones del cumplimiento de los Compromisos de Gestión en su área de competencia territorial, mediante aquellos mecanismos, estrategias e instrumentos, que le proporcionen las instancias compradora y financiadora. De igual forma, deberá informarles a estas instancias, los resultados obtenidos, con el fin de tomar las medidas pertinentes e informar a las autoridades superiores. Artículo 23º. Evaluación de las Materias Desconcentradas El Compromiso de Gestión de órganos desconcentrados contendrá un apartado especializado en desconcentración, donde se establecerán los alcances y limitaciones que se establezcan para las materias desconcentradas en el ejercicio de período de vigencia de dicho Compromiso. Este apartado debe establecer los mecanismos de evaluación del centro en la gestión de las materias desconcentradas, las cuales tendrán un valor correlativo del veinticinco por ciento del total de la nota final del Compromiso de Gestión. Artículo 24º. Mecanismos de Evaluación Los mecanismos de evaluación de la gestión y de cumplimiento de resultados que se incorporen a los Compromisos de Gestión deberán ser uniformes para todos los órganos desconcentrados, y solamente se admitirán diferencias entre éstos atendiendo al nivel de atención en que opera el órgano o a especiales y muy -331- calificadas condiciones de operación. En todo caso, deberán observarse e incorporarse, según sea el caso, todos los requisitos dispuestos en este Reglamento y en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja. Las Direcciones de Gestión Regional y Red de Servicios de Salud, será las responsables de realizar el monitoreo y aplicar las evaluaciones del cumplimiento de los Compromisos de Gestión en su área de competencia territorial, mediante aquellos mecanismos, estrategias e instrumentos, que le proporcionen las instancias compradora y financiadora. De igual forma, deberá informarles a estas instancias, los resultados obtenidos, con el fin de tomar las medidas pertinentes e informar a las autoridades superiores. CAPITULO CUARTO: EL DIRECTOR Y LA CONDUCCIÓN DE ÓRGANOS DESCONCENTRADOS Artículo 25°. Condición que Ostenta el Director del Órgano Desconcentrado El Director será el jerarca del órgano desconcentrado, y responderá ante la Junta Directiva de la institución por la gestión del establecimiento de salud a su cargo, así como por el cumplimiento del Compromiso de Gestión y las disposiciones legales, reglamentarias, y de política institucional que lo regulan. Para determinar la extensión de las facultades que se le reconocerá, se deberá considerar al menos: 1. El grado de desconcentración del órgano que dirige. 2. Las limitaciones que imponen la ley y los reglamentos generales de la institución. -332- 3. Los antecedentes del órgano en el cumplimiento de los objetivos, metas y obligaciones pactados en los Compromisos de Gestión que hubiere suscrito con anterioridad. Artículo 26º. Sobre las Facultades y Deberes del Director General. Sin perjuicio de las facultades que actualmente posee en razón de su cargo, el(la) director(a) del órgano desconcentrado, en su condición de superior jerárquico y por el plazo definido en el acuerdo de su nombramiento, ejercerá las facultades de apoderado general con límite de suma hasta por el monto anual del presupuesto asignado, de acuerdo a las disposiciones del mandato contenidas en el numeral 1255 del Código Civil, cuya vigencia y modificación, estará sujeta a criterio de la Junta Directiva, a las disposiciones legales establecidas y al resultado de las evaluaciones que se practiquen por los órganos superiores en el cumplimiento del mismo. Artículo 27º. Agotamiento de Vía Administrativa Se aprueba para el órgano con desconcentración máxima, en la figura de su director médico, como jerarca del órgano y representante legal, la capacidad de agotar o poner fin a la vía administrativa cuando resuelva definitivamente los recursos de reposición o apelación previstos en el libro segundo de la Ley General de Administración Pública, interpuestos contra el acto final, cuando corresponda a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún recurso administrativo contra ellos, o bien la competencia no este limitada en algún instrumento del marco de la desconcentración institucional. -333- Para todo aquello que no quede comprendido por el presente reglamento, el agotamiento de la vía administrativa se regulará por las disposiciones previstas en la Ley General de la Administración Pública y la legislación específica aplicable. Artículo 28º. Representación Legal del Órgano Desconcentrado Corresponderá al Director Médico la representación legal, judicial y extrajudicial, ser personero del órgano con desconcentración máxima, quien tendrá las facultades que le conceda el marco de desconcentración institucional y el acuerdo de su nombramiento. Artículo 29º. Personalidad jurídica instrumental La personalidad jurídica instrumental le concede al órgano con desconcentración máxima, la capacidad jurídica para decidir en nombre propio, dentro de su circunscripción territorial o competencial, sobre la materia propia de las competencias que le han sido trasladadas, como un medio para satisfacer de manera adecuada, eficiente y equitativa, los servicios integrales de salud que brinda la Caja a los usuarios, de conformidad con la legislación y normativa vigente. Tal condición, le permite adquirir y poseer toda clase de bienes, asumir responsabilidades, contraer obligaciones, ejecutar acciones administrativas, laborales, civiles, penales y de cualquier otra naturaleza acordes con el principio de legalidad que rige sus actuaciones, y realizar las tareas necesarias para ejercer la desconcentración máxima, en la gestión de los servicios de salud, del presupuesto, de la contratación administrativa, de los recursos humanos y del Compromiso de Gestión. -334- Artículo 30º. Celebración de convenios El órgano con desconcentración máxima, podrá realizar convenios con sujetos de derecho público y privado, dentro del marco legal aplicable, en las materias desconcentradas y dirigidos al logro de los objetivos y metas del Compromiso de Gestión, siempre que respecto de la materia objeto del convenio no exista regulación legal, reglamentaria o de índole interna, o que dicha materia no se encuentre atribuida a otro órgano dentro de la Caja. Cuando establezca este tipo de relaciones, el órgano con desconcentración máxima deberá informar a los órganos superiores competentes. Artículo 31º. Investidura del Director del Órgano Desconcentrado Para que el Director Médico ostente la representación legal, deberá ser investido por la Junta Directiva, mediante un acuerdo en el que establezca, entre otros aspectos, los siguientes: a) el órgano con desconcentración máxima que representa; b) las calidades personales del Director; c) el tipo de mandato que otorga (poder general con límite de suma hasta por el monto del presupuesto anual correspondiente), indicando que el mismo será por tiempo indefinido y que podrá ser revocado o modificado; d) su condición de representante judicial y extrajudicial; e) las facultades que ostenta, f) los funcionarios del órgano que lo sustituirían en ausencias temporales, con sus respectivas calidades personales; y cualquier otra información relevante. Artículo 32º. Sustitución del Director Medico Para efectos del acto de investidura, el Director Médico deberá proponer a la Junta Directiva al menos tres funcionarios de su unidad, que le sustituyan en el ejercicio -335- de su competencia en sus ausencias temporales, respetando la estructura jerárquica a lo interno del órgano con desconcentración máxima, siguiendo ese mismo orden para efectos de la sustitución correspondiente. Bastará con la publicación de este acuerdo en el Diario Oficial La Gaceta, por una sola vez, para que el mandato adquiera plena validez y eficacia, sin necesidad de formalizar el mandato mediante poder en escritura pública y su inscripción registral, dada la excepción que plantea el artículo 10º de la Ley Nº 7852. La publicación indicada corresponderá realizarla de oficio a la secretaría de la Junta Directiva. Artículo 33º. Nombramiento y Remoción del Director y Subdirector Médico Los Directores de los establecimientos de Salud, que al momento de entrar en el modelo de desconcentración se encuentren ocupando ese cargo, en propiedad o interino, permanecerán en él, conservando íntegros todos sus derechos adquiridos. En caso de desconcentración máxima será necesario únicamente realizar el procedimiento descrito en el artículo anterior, para conceder al Director Médico su investidura. En los casos de plazas vacantes, el nombramiento del cargo de Director y el Subdirector médico (cuando exista el cargo) de los órganos con desconcentración máxima, estará a cargo de la Junta Directiva de la Caja, siguiendo los procedimientos ordinarios de nombramiento. Antes de su nombramiento, la Gerencia Médica deberá consultar a la Junta de Salud del órgano desconcentrado sobre los candidatos propuestos. Corresponderá a la Gerencia de División Médica, en coordinación con la Dirección de Recursos Humanos, implementar los procedimientos, y preparar los atestados correspondientes y presentar una terna para que la Junta Directiva realice oportunamente la elección, de conformidad con la legislación vigente. -336- En todos los casos de remoción de un Director y Subdirector Médico de un órgano con desconcentración máxima, estará a cargo de la Junta Directiva de la institución. En el caso de desconcentración mínima, el nombramiento de los puestos vacantes se realizará de acuerdo a los procedimientos ordinarios que se encuentran vigentes en la institución. Artículo 34º. Sustitución del Director Médico En los casos de ausencias temporales de los directores médicos de los órganos con desconcentración máxima, que no impliquen un cambio real en la titularidad del órgano, se deberá sustituir según el orden establecido en el acuerdo de investidura del director médico, sin necesidad de realizar un nuevo trámite de investidura ni publicación. Si la sustitución se realiza por algún funcionario no incluido en este acuerdo, la Junta Directiva, previa solicitud del órgano con desconcentración máxima, deberá realizar el procedimiento de investidura y publicación. En los casos en que la ausencia sea por un período de tiempo prolongado o indefinido, la Junta Directiva deberá nombrar el sustituto de acuerdo con el párrafo segundo del artículo anterior. En el caso de desconcentración mínima, la sustitución del director médico, para las ausencias por un período de tiempo prolongado o indefinido, se realizará de acuerdo a los procedimientos ordinarios que se encuentran vigentes en la institución. Artículo 35º. Nombramiento del Administrador El Director del órgano desconcentrado, previa consulta del nombre de la persona propuesta con la Junta de Salud, nombrará un Administrador, quien ejercerá las -337- tareas de administración y financieras de conformidad con la normativa aplicable de la institución. El Director será su superior jerárquico. Artículo 36º. Organización Administrativa del Órgano Desconcentrado La organización administrativa del órgano desconcentrado y sus modificaciones, corresponderán al Director, quien las hará de conocimiento de las Gerencias de la Institución, de la Junta de Salud y a la no objeción de la Junta Directiva. Corresponde a la Gerencia Administrativa, proponer las políticas y normas institucionales de carácter general que aprobará la Junta Directiva, que rigen el diseño y rediseño de la estructura organizacional de los establecimientos de salud desconcentrados, y es responsable de la asesoría, capacitación y evaluación de los resultados del proceso. La Junta Directiva de la Caja, previa consulta de las Gerencias Médica y Administrativa, podrá objetar esa organización administrativa o sus posteriores modificaciones, cuando con ellas se incumplan normas generales de la Institución, lineamientos de la Caja, o del Compromiso de Gestión acordado. Artículo 37º. Estructura Básica de los Órganos desconcentrados En todos los casos, la organización del órgano desconcentrado deberá contemplar al menos la estructura básica necesaria para el cumplimiento del compromiso de gestión, la administración de los recursos humanos, la contratación administrativa, y el presupuesto. Artículo 38º. Control Interno en Órganos desconcentrados El titular del establecimiento de Salud es el responsable de establecer, mantener y perfeccionar su sistema de control interno, entendido éste como el conjunto de -338- normas que regulan el control dentro de la organización. Este control administrativo debe ser ejercido en forma previa, concurrente y posterior a las operaciones. CAPITULO QUINTO: SOBRE LAS COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS. Artículo 39º. Competencias desconcentradas De acuerdo al proceso de desconcentración, son atribuciones exclusivas de las Gerencias por medio de las Direcciones de sede en el ámbito de su competencia técnica, las siguientes: 1. Instrumentar y aplicar las normas y criterios en materia de control, inspección, supervisión y evaluación que deban observar los órganos desconcentrados. 2. Formular, con base en los resultados de las evaluaciones, que realice, las observaciones y recomendaciones necesarias, solicitando o proponiendo las medidas preventivas y correctivas que procedan. 3. Vigilar que el ejercicio de las competencias desconcentradas, se ajusten a las disposiciones legales y a las especificaciones previamente fijadas, realizando las revisiones y evaluaciones que resulten necesarias. 4. Promover ante las instancias competentes en línea ascendente, descendente o colateral, las políticas, reglamentos, directrices, acciones y resoluciones que se requieran, con base en el ordenamiento jurídico vigente, para la adaptación constante y oportuna de la administración a las variaciones en la gestión administrativa de los servicios públicos. 5. Crear, modificar o sustituir la normativa interna derivada de reglamentación o legislación vigentes en la materia de su competencia, previa aprobación de los respectivos niveles gerenciales. -339- 6. Emitir, modificar o sustituir, de acuerdo con las necesidades de los servicios, las directrices, manuales, instructivos, guías, y cualesquiera otros documentos normativos y técnicos de similar jerarquía y naturaleza; indispensables para una eficiente administración por parte del órgano desconcentrado. 7. Ejercer la supervisión técnica de las actuaciones desarrolladas por los órganos desconcentrados. 8. Brindar capacitación y asesoria de acuerdo a la materia propia de su competencia para promover la eficiencia y eficacia en el desarrollo de la gestión desconcentrada. Artículo 40º. Gestión integral Corresponderá a los Directores Médicos de los órganos desconcentrados, desarrollar la gestión integral del establecimiento de salud, ejerciendo la facultad de toma de decisión, quedando sujeto únicamente a los lineamientos institucionales y a la normativa que lo vincule. Artículo 41º. Rendición de cuentas El director medico estará sometido a un proceso constante, sistemático de rendición de cuentas sobre su desempeño y la gestión del establecimiento. Artículo 42º. Unidad institucional El ejercicio de la autonomía desconcentrada no puede atentar contra el principio de unidad institucional ni comprometer la estabilidad financiera, organizativa y funcional de toda la organización. -340- CAPITULO SEXTO: TRIBUNAL DE DESCONCENTRACION Artículo 42.- Creación Créase el Tribunal Administrativo para la desconcentración, como un órgano de máxima desconcentración, adscrito a la Presidencia Ejecutiva, este tendrá independencia funcional y de criterio y resolverá los asuntos sometidos a su conocimiento, con absoluta objetividad e imparcialidad, apegado a normas y principios de Derecho. Artículo 43.- Competencia El Tribunal será competente para conocer y resolver en sede administrativa, las diferencias que se presenten en las relaciones interorganicas en el proceso de desconcentración de la Caja. Artículo 44. – Integración El Tribunal Administrativo para la Desconcentración, estará integrado por tres miembros, los cuales serán nombrados por Junta Directiva. Estos deberán ser profesionales en derecho, con especialidad en Derecho Público o Administrativo, con al menos cinco años de experiencia en el ejercicio de la profesión, costarricenses y de reconocida solvencia moral. La Junta Directiva también designara a dos suplentes, que deben reunir los mismos requisitos que los propietarios y suplirán las ausencias o vacantes que se presenten durante el período de su nombramiento. -341- Tanto los miembros propietarios como los suplentes deben ser juramentados por la Junta Directiva de la Caja y ejercerán sus funciones por un periodo de seis años, pudiendo, si así lo considera la Junta Directiva, mantenerse en el cargo por períodos iguales por tiempo indefinido. Artículo 45.- De la organización interna del Tribunal. Para efectos de la organización interna del Tribunal, la caja deberá emitir en un plazo de tres meses de aprobado el presente reglamento, un Manual de funcionamiento que contemplara aspectos de organización interna como nombramiento de directorio, facultades del directorio, ausencias, causas de inhibición, remoción, sesiones ordinarias y extraordinarias, actas, quórum, votos. Artículo 46.- Legitimación y partes Podrá acudir al Tribunal Administrativo de Desconcentración todos los directores generales y administradores de los órganos desconcentrados; los presidentes de las Juntas de Salud, la contralora general de servicios; los gerentes de división; los directores corporativos y los directores regionales; el presidente Ejecutivo. Para impugnar un acto, resolución, o disposición, se requiere que el órgano recurrente tenga un interés directo en la resolución del asunto. Artículo 47.- Las resoluciones que emita este tribunal, tendrá recurso de apelación ante la Junta Directiva de la Caja, el cual deberá de tramitarse con los mismos requisitos y plazos establecidos en la Ley General de Administración pública. CAPITULO SETIMO: DE LA INTERVENCION DEL HOSPITAL O AREA DE SALUD -342- Artículo 48.- intervención de un establecimiento de salud La Junta Directiva de la Caja, actuando de oficio o a solicitud del Presidente Ejecutivo, de cualquiera de las Gerencias, de la Auditoría Interna, del Director de órgano desconcentrado, o de la Junta de Salud correspondiente, y mediante acuerdo fundado, podrá intervenir total o parcialmente un hospital o área de salud, asumiendo el control de los servicios que se prestan o la administración del órgano. La intervención supondrá la suspensión, por el plazo señalado en el acuerdo en que se adopte, de la autonomía otorgada en general a la unidad desconcentrada o limitarse a los ámbitos presupuestarios, de manejo de los recursos humanos o de la contratación administrativa, según corresponda. Podrá aplicarse parcialmente a un servicio o área de atención de la unidad desconcentrada, según la naturaleza de la causa que la sustente. La intervención deberá limitarse proporcionalmente a las materias, áreas o servicios que den lugar a la misma. Artículo 49.- acuerdo de intervención El mismo acuerdo de intervención deberá designar a los interventores que asumirán el control de la gestión del órgano, materia, área o servicio a intervenir, los límites de sus funciones, y el plazo de la intervención. Esos límites y plazos podrán ser modificados en cualquier momento, mediante acuerdos posteriores de la Junta Directiva. Artículo 50.- causales de intervención Constituyen causales de intervención: -343- 1) El incumplimiento grave o la desviación de las obligaciones, objetivos o metas convenidos en el Compromiso de Gestión. 2) El incumplimiento de disposiciones legales, reglamentarias o el incumplimiento grave de la política institucional o de las normas o directrices del Ministerio de Salud en el ámbito de su competencia. 3) Las denuncias graves o la inconformidad constante y comprobada de la población asegurada. 4) Cualquiera otra que la Junta Directiva de la Institución considere de mérito equivalente para adoptar la medida. La Auditoría deberá informar a la Junta Directiva, a la Presidencia Ejecutiva y a la Gerencia Médica, sobre el conocimiento que tuvieren de tales hechos, así como sobre el resultado de las investigaciones que realicen en el cumplimiento de sus funciones. Artículo 51.- medidas cautelares La Junta Directiva podrá adoptar las medidas cautelares que estime oportunas al momento de acordar la intervención de un órgano desconcentrado. Las distintas Gerencias y otras instancias de la Caja deberán recomendar inmediatamente a la Junta Directiva sobre las medidas correctivas que estimen oportunas. La Presidencia Ejecutiva o la Gerencia médica, podrá adoptar medidas cautelares provisionales de intervención, lo que se pondrá en conocimiento de la Junta Directiva, para que ésta las ratifique, modifique o derogue, según corresponda. -344- Artículo 52.- suspensión de cargos Cuando la intervención fuere total y la gravedad del motivo lo amerite, el Director del órgano desconcentrado o los funcionarios que se estime oportuno, podrán ser suspendidos temporalmente de sus cargos en tanto se determina la verdad de lo sucedido en el debido proceso que se deberá iniciar de inmediato, y en el que los interventores deberán rendir un informe completo ante el Órgano Director que designará la Junta Directiva para esos efectos. En estos casos, el informe del Órgano Director deberá rendirse ante la Gerencia Médica, quien resolverá lo que corresponda. La resolución del Gerente será apelable ante la Junta Directiva, dentro de los 3 días posteriores al de la notificación de lo resuelto. Lo que la Junta Directiva resuelva agotará definitivamente la vía administrativa. Artículo 53.- informe intervención Dentro del plazo concedido para esos efectos, los interventores deberán presentar un informe a la Junta Directiva en el que especificarán los resultados de su intervención y las medidas que estimen oportuno adoptar a efecto de restablecer la normal administración del órgano en el menor plazo posible. La intervención, para todo efecto, deberá ser excepcional y por plazo definido, sin perjuicio de su renovación cuando se mantengan las condiciones que dieron lugar a su adopción, lo que deberá justificarse y motivarse adecuadamente. -345- ANEXO III LEY 7852 DESCONCENTRACIÓN DE LOS HOSPITALES Y LAS CLÍNICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA: CAPÍTULO I OBJETO ARTÍCULO 1.- La presente ley impulsa el proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, en adelante Caja. Les permitirá mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos. La Caja, por medio de su -346- Junta Directiva, podrá ampliar la desconcentración a otros centros de salud, previa realización de los estudios técnicos que la justifiquen, de acuerdo con las necesidades del centro y su población asignada. CAPÍTULO II JUNTAS DE SALUD ARTÍCULO 2.- Créanse las juntas de salud, como entes auxiliares de los hospitales y las clínicas, para mejorar la atención de la salud, el desempeño administrativo y financiero, así como la promoción de la participación ciudadana. Tendrán las siguientes funciones: a) Colaborar con los directores de los hospitales y las clínicas, en la elaboración de los anteproyectos y las modificaciones presupuestarios de estos centros, conforme a las asignaciones presupuestarias y los límites que fije la Junta Directiva de la Caja. b) Velar por la ejecución correcta del presupuesto aprobado. c) Emitir criterio sobre los compromisos de gestión del centro de salud, según el ordenamiento jurídico aplicable a la Caja. d) Emitir criterio respecto de los candidatos al cargo de director general de un hospital o clínica, antes del nombramiento. e) Participar en la definición de las prioridades y políticas generales del hospital o la clínica en materia de inversión, contratación administrativa y de promoción e incentivos para los trabajadores del centro de salud, acorde con las políticas de la Caja. f) Cualesquiera otras funciones y atribuciones que, por medio del reglamento -347- respectivo, se les encomienden y no afecten la administración correcta de los centros de salud. ARTÍCULO 3.- Las juntas de salud estarán constituidas por siete miembros: a) Dos representantes patronales de la zona de atracción del centro de salud. b) Tres asegurados de la zona de atracción del centro de salud, que no sean empleados de este. c) Dos representantes de las asociaciones pro hospitales o pro clínicas. En un plazo máximo de tres meses contados a partir de la publicación de la presente ley, la Junta Directiva de la Caja emitirá los reglamentos y las disposiciones necesarios para regular los procedimientos de proposición y elección de los miembros de esas juntas, asimismo, su funcionamiento. ARTÍCULO 4.- Los miembros de la junta de salud ejercerán sus cargos ad honórem. Su nombramiento podrá ser revocado mediante resolución motivada de la Junta Directiva de la Caja, cuando se compruebe, una vez tramitado el debido proceso, que han incurrido en una falta de conformidad con las disposiciones generales de la Institución. ARTÍCULO 5.- Los integrantes de las juntas de salud permanecerán en los cargos dos años, contados a partir de la fecha de su designación y podrán ser reelegidos. Deberán reunir los siguientes requisitos: a) Ser mayores de edad. b) Domiciliarse dentro del área de atracción del respectivo hospital o clínica. c) Disponer de tiempo para atender los compromisos que demande el nombramiento. CAPÍTULO III -348- DESCONCENTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE LOS HOSPITALES Y LAS CLÍNICAS ARTÍCULO 6.- La Caja podrá organizar los hospitales y las clínicas como órganos desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso de gestión entre la Institución y los centros de salud. Asimismo, determinará el grado de gestión que regule las relaciones interorgánicas y ese compromiso con los centros de salud. ARTÍCULO 7.- Los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la conducción y la organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión. ARTÍCULO 8.- El ejercicio de las competencias propias de la personalidad jurídica instrumental por los hospitales y las clínicas, quedará sujeto a la suscripción y vigencia del compromiso de gestión aludida en los artículos 6 y 7 de la presente ley. ARTÍCULO 9.- Los hospitales y las clínicas serán administrados por el Director, quien deberá actuar siempre conforme a los objetivos y las obligaciones señalados en el compromiso de gestión suscrito con la Caja, los reglamentos generales y lineamientos de política que emita esta Institución. Las juntas de salud de dichos centros, coadyuvarán a la fiscalización y definición de sus prioridades y participarán en ellas. ARTÍCULO 10.- El Director del hospital o la clínica ostentará la representación del centro de salud con las facultades que le conceda el acuerdo de su nombramiento. Bastará la publicación de este acto en La Gaceta para que el mandato adquiera plena validez y eficacia. Será responsable de su gestión ante la Junta Directiva de -349- la Caja. Además, su nombramiento o remoción estará sujeto a las disposiciones legales y políticas de la Institución. TRANSITORIO ÚNICO.- A la entrada en vigencia de esta ley, quienes ocupen los puestos de directores de hospitales y clínicas, conservarán sus derechos laborales adquiridos. Rige a partir de su publicación. COMISIÓN LEGISLATIVA PLENA SEGUNDA.- Aprobado el anterior proyecto el día dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y ocho. Eliseo Vargas García Óscar Campos Chavarría PRESIDENTE SECRETARIO ASAMBLEA LEGISLATIVA.- San José, a los veintiséis días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho. COMUNÍCASE AL PODER EJECUTIVO -350- ANEXO IV REGLAMENTO A LA LEY Nº 7852 DESCONCENTRACIÓN DE LOS HOSPITALES Y CLÍNICAS DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL La Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, considerando: - La Ley N° 7852 de 30 de noviembre de 1998 “Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, - La necesidad de desarrollar, aplicar y alcanzar los objetivos de la desconcentración y autonomía previstos en la citada “Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social”, -351- Y de conformidad con la facultad que le confiere el artículo 14°, inciso f) de la Ley Constitutiva de la Caja, aprueba el siguiente: Reglamento General de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social Aprobado en el artículo 6º de la sesión número 7394, celebrada el 2 de diciembre de 1999. CAPITULO DEL ACUE DE DESCONCENTRACIO Artículo 1.- La Junta Directiva de la Caja podrá organizar sus hospitales, clínicas y áreas de salud, como órganos desconcentrados de la Institución, de conformidad con la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja, Ley #7852 del 30 de noviembre de 1998, su Ley Constitutiva, la legislación administrativa aplicable a la Institución y el presente Reglamento. La desconcentración en la Caja podrá incluir el reconocimiento de personalidad jurídica instrumental al órgano desconcentrado. La desconcentración deberá ser acordada por la Junta Directiva de forma específica para cada órgano, y se formalizará mediante la suscripción de un Compromiso de Gestión, o de Addendum al mismo, en el que se establecerán las condiciones individuales que regularán, respecto de la desconcentración que se opere, entre otros: 1) Las competencias de autonomía presupuestaria, de contratación administrativa, de manejo de sus recursos humanos y demás competencias que son transferidas o delegadas al órgano y los límites de su ejercicio. 2) Las relaciones del órgano desconcentrado con los órganos centrales superiores de la Institución, las que se darán por medio de su Junta -352- Directiva, la Presidencia Ejecutiva, las Gerencias de División, la Auditoría Interna, el CENDEISSS, la Superintendencia y las Direcciones Regionales en sus respectivos ámbitos de competencias vigentes. Las relaciones con el resto de órganos institucionales serán establecidas por Reglamento debidamente aprobado por la Junta Directiva. 3) Cualquier delegación de funciones que se realice hacia el centro o área de salud desconcentrados, así como los límites de esas delegaciones. 4) Los objetivos, obligaciones y metas que se compromete a cumplir el órgano desconcentrado durante el plazo de vigencia del compromiso. 5) Las obligaciones que asumen los órganos centrales de la Caja frente al Hospital, Clínica o Area de Salud desconcentrados. 6) Los instrumentos y procedimientos de verificación y evaluación del cumplimiento de dichos compromisos, y de los resultados de la gestión del órgano. Artículo 2.- El acuerdo de Junta Directiva que autorice la desconcentración, y el Compromiso de Gestión que posteriormente se suscriba o su Addendum, establecerán las competencias que le son transferidas, así como el plazo de vigencia de dicho compromiso y las condiciones de resolución anticipada. Dicho plazo será el mismo que tendrán el acuerdo de desconcentración y las delegaciones de funciones que se autoricen. -353- Artículo 3.- El grado de desconcentración será máxima cuando el órgano desconcentrado esté sustraído ordinariamente a órdenes, instrucciones o circulares del superior. Los órganos a los que se otorgue personalidad jurídica instrumental, tendrán desconcentración máxima. Estos últimos quedarán sujetos únicamente a la Ley, a los reglamentos generales de la Institución, a su compromiso de gestión y a las disposiciones administrativas y técnicas que lo desarrollen o que garanticen el cumplimiento de los compromisos y de las políticas de salud. Artículo 4.- En todo caso, el órgano desconcentrado se encontrará obligado a actuar conforme al ordenamiento jurídico aplicable a la Caja, a los Reglamentos Generales de la Caja, los lineamientos generales de política que adopte la Junta Directiva, la política general de salud y a los objetivos y obligaciones que le señala el Compromiso de Gestión suscrito con los órganos centrales de la institución. Artículo 5.- De previo al acuerdo de la Junta Directiva de la institución, para proceder a la desconcentración de cada unidad se requerirá de la realización de los estudios técnicos que justifiquen la medida, considerando las necesidades del área, centro de salud u hospital a desconcentrar y de su población asignada. Artículo 6.- En caso de incumplimiento injustificado de la normativa general aplicable a la Caja, del compromiso de gestión o de los límites presupuestarios, la desconcentración, así como cualquier delegación de funciones que en virtud de esta normativa se hubiese acordado en favor de cualquier hospital, clínica o área de salud, podrá ser revocada, sustituida o modificada, total o parcialmente, en cualquier momento, mediante acuerdo fundado de la Junta Directiva de la -354- Institución, previo informe de la Gerencia de División competente, siguiendo para ello los procedimientos de intervención que se establecen en este reglamento. Esto último, sin perjuicio de las medidas cautelares que se adopten por la Gerencia competente o la Junta Directiva para garantizar el servicio de salud encomendado a la Institución. CAPITULO II: DE LA DIRECCION, REPRESENTACION Y ORGANIZACION DE LOS ORGANOS DESCONCENTRADOS Artículo 7.- El Director será el jerarca del órgano desconcentrado, y responderá ante la Junta Directiva de la institución por la gestión del hospital, clínica o área de salud a su cargo, así como por el cumplimiento del Compromiso de Gestión y las disposiciones legales, reglamentarias, y de política institucional que lo regulan. Artículo 8.- El Director y el Subdirector cuando exista el cargo, de las unidades desconcentradas serán nombrados por la Junta Directiva de la Caja por períodos de cinco años, pudiendo ser reelectos. Antes de su nombramiento, la Gerencia Médica deberá consultar a la Junta de Salud del órgano desconcentrado sobre los candidatos propuestos. En caso de que el puesto quede vacante o vencido el plazo de su nombramiento sin que la Junta Directiva hubiese acordado su reelección, a recomendación de la Gerencia Médica, el cargo será sacado a concurso. Corresponderá a la Gerencia de División Médica, en coordinación con la Dirección de Recursos Humanos, implementar los procedimientos, y preparar los atestados correspondientes y presentar una terna para que la Junta Directiva realice oportunamente la elección, de conformidad con la legislación vigente. -355- Artículo 9.- Los hospitales, las clínicas y las áreas de salud que la Junta Directiva de la Caja acuerde desconcentrar en grado máximo gozarán, una vez que se firme el correspondiente Addendum al Compromiso de Gestión y dentro de los límites que en él se establezcan, de personalidad jurídica instrumental para el manejo y la gestión presupuestaria del órgano; para las contrataciones administrativas que deban realizarse con el propósito de cumplir sus objetivos y metas; y para el manejo y la organización de sus recursos humanos. La personalidad jurídica instrumental le concede al órgano desconcentrado la capacidad jurídica para decidir en nombre propio, dentro de su circunscripción territorial o competencial, sobre la materia propia de las competencias que le han sido trasladadas, como un medio para satisfacer de manera adecuada, eficiente y equitativa, los servicios integrales de salud que brinda la Caja a los usuarios, de conformidad con la legislación y normativa vigente. Artículo 10.- Corresponderá al Director la representación legal del órgano desconcentrado, quien tendrá las facultades que le conceda la legislación y el Addendum del Compromiso de Gestión. Para determinar la extensión de las facultades que se reconocerán al Director se deberá considerar al menos: 1) El grado de desconcentración máxima del órgano que dirige. 2) Las limitaciones que imponen la ley y los reglamentos generales de la institución. -356- 3) Los antecedentes del órgano en el cumplimiento de los objetivos, metas y obligaciones pactados en los Compromisos de Gestión que hubiere suscrito con anterioridad. Artículo 11.- El Director del órgano desconcentrado, previa consulta del nombre de la persona propuesta con la Junta de Salud, nombrará un Administrador, quien ejercerá las tareas de administración y financieras de conformidad con la normativa aplicable de la institución. El Director será su superior jerárquico. Artículo 12° La organización administrativa del órgano desconcentrado y sus modificaciones, corresponderán al Director, quien las hará de conocimiento de las Gerencias de la Institución, de la Junta de Salud y a la no objeción de la Junta Directiva. Corresponde a la Gerencia de División Modernización y Desarrollo, proponer las políticas y normas institucionales de carácter general que aprobará la Junta Directiva, que rigen el diseño y rediseño de la estructura organizacional de los establecimientos de salud desconcentrados, y es responsable de la asesoría, capacitación y evaluación de los resultados del proceso. La Junta Directiva de la Caja, previa consulta con las Gerencias de División Médica, Administrativa, y de Modernización y Desarrollo, podrá objetar esa organización administrativa o sus posteriores modificaciones, cuando con ellas se incumplan normas generales de la Institución, lineamientos de la Caja, o del Compromiso de gestión acordado” (Así reformado en el artículo 11º de la sesión número 7404, celebrada el 13 de enero del año 2000). -357- Artículo 13.- En todos los casos, la organización del órgano desconcentrado deberá contemplar al menos la estructura básica necesaria para el cumplimiento del compromiso de gestión, la administración de los recursos humanos, la contratación administrativa, y el presupuesto. Artículo 14°: El titular de la unidad, Organo, Departamento y/o Dirección del Hospital, Clínica o Area de Salud, es el responsable de establecer, mantener y perfeccionar su sistema de control interno, entendido éste como el conjunto de normas que regulan el control dentro de la organización. Este control administrativo debe ser ejercido en forma previa, concurrente y posterior a las operaciones. La Auditoría Interna de la Caja, como parte integral del sistema de control interno, ejercerá sobre estos órganos desconcentrados sus funciones con independencia funcional y de criterio en todo su ámbito, con el objeto de evaluar en forma sistemática todas las transacciones que se ejecuten, así como velar por el cumplimiento del sistema de control interno, como forma de brindar un servicio de asesoría a la administración para el logro de sus objetivos y metas, en las mejores condiciones de eficiencia, eficacia y economía (Así reformado en el artículo 7º de la sesión número 7398, celebrada el 9 de diciembre de 1999). Artículo 15.- Corresponde a las Gerencias de División Médica y Administrativa, en el ámbito de sus competencias y en nombre de la institución, asumir el rol de compra y negociación de los compromisos de gestión con las unidades desconcentradas. -358- En todo caso, el acuerdo deberá tomar en cuenta la viabilidad financiera institucional, la correcta asignación de los recursos para la atención de los problemas y necesidades de salud de la población, y la calidad del proceso de atención brindado, definidos en el objeto de compra del Compromiso de Gestión. La evaluación de las Unidades Desconcentradas, corresponderá a los órganos competentes que haya determinado la Junta Directiva de la Institución. Artículo 16.- En el proceso de negociación del Compromiso de Gestión deberán participar, al menos, los siguientes funcionarios: a) El Director del Órgano Desconcentrado; b) Un representante de la Gerencia Médica; c) Un representante de la Gerencia Administrativa. El primero en representación del proveedor de servicios y los dos últimos, en su carácter de compradores de la Caja Costarricense de Seguro Social. En cualquier caso, se deberá garantizar el cumplimiento de las normas y de los objetivos institucionales para la prestación de los servicios de salud. No podrán convenirse disposiciones por encima de los montos presupuestarios asignados al órgano desconcentrado o en violación de la política presupuestaria institucional. No tendrá ningún valor la cláusula que lo contradiga o que lo implique. -359- Las instancias negociadoras podrán delegar en sus respectivas direcciones o dependencias, los aspectos técnicos y la preparación de las propuestas de compromisos de gestión. La Gerencia Médica determinará el papel de compra que les corresponde cumplir por delegación en esta materia a las Direcciones Regionales de Servicios de Salud. El Director del órgano desconcentrado deberá solicitar criterio a la Junta de Salud, por un plazo no mayor de un mes calendario, sobre el proyecto de compromiso de gestión, antes de su firma. El Plan de Atención Integral en Salud a las Personas y la estrategia de compra serán aprobados por la Junta Directiva a propuesta de la Presidencia Ejecutiva. Artículo 17.- Los mecanismos de evaluación de la gestión y de cumplimiento de resultados que se incorporen a los Compromisos de Gestión deberán ser uniformes para todos los órganos desconcentrados, y solamente se admitirán diferencias entre éstos atendiendo al nivel de atención en que opera el órgano o a especiales y muy calificadas condiciones de operación. En todo caso, deberán observarse e incorporarse, según sea el caso, todos los requisitos dispuestos en este Reglamento y en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja. Artículo 18.- El proyecto de compromiso de gestión será sometido a la aprobación de la Junta Directiva de la Institución. Las gerencias compradoras, deberán presentar anexa al proyecto de Compromiso de Gestión, la evaluación sobre la -360- gestión del órgano desconcentrado o por desconcentrarse, y sus recomendaciones al respecto. El compromiso de gestión de las unidades desconcentradas regirá a partir de su aprobación por parte de la Junta Directiva. Artículo 19.- La Junta Directiva podrá requerir, además, de previo a aprobar el Compromiso planteado, el criterio de la Auditoría Interna y de la Superintendencia General de Entidades y Servicios de Salud. CAPITULO IV: DE LOS RECURSOS HUMANOS Artículo 20.- Corresponderá a los hospitales, clínicas o áreas de salud desconcentrados, la gestión de los recursos humanos de las dependencias o unidades a su cargo. El ejercicio de las anteriores competencias deberá darse de conformidad con lo que establezcan las disposiciones legales y reglamentarias aplicables en esta materia, con las limitaciones que específicamente acuerde la Institución, en el correspondiente compromiso de gestión o addendum celebrado al efecto. En este sentido, son atribuciones del órgano desconcentrado en la gestión y administración de los recursos humanos a su cargo: a) “Desarrollar, implementar y aprobar el proceso de contratación de recursos humanos de conformidad con el ordenamiento jurídico y el régimen de empleo público, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores. La determinación de la forma y procedimiento en la contratación se regirán por -361- lo dispuesto en el artículo 12 y siguientes del Reglamento Interior de Trabajo. Excepcionalmente, se podrá contratar recursos humanos mediante formas alternativas a las dispuestas en el Reglamento Interior de Trabajo y en respeto a lo regulado en la Legislación Laboral Costarricense, en caso de necesidades urgentes, perentorias y por un período definido no mayor de un año. Ante esta hipótesis, el Director General deberá valorar la transitoriedad o no del puesto contratado antes del vencimiento de dicho contrato, de ser necesaria la continuidad del mismo, desarrollará las acciones necesarias para el otorgamiento del (los) código (s) de plaza (s) según los procedimientos establecidos al respecto. Los trabajadores así contratados podrán ser considerados en el procedimiento de reclutamiento y selección para nuevos puestos de trabajo. El incumplimiento en el trámite oportuno de estos puestos de trabajo, cuando se justifique, generará responsabilidad disciplinaria en el (los) funcionario (s)" (Así reformado en el artículo 12º de la sesión número 7605, celebrada el 3 de diciembre del año 2001). b) El reclutamiento y selección de personal, aplicando directamente el proceso de selección legal o reglamentario que corresponda, de acuerdo con el grupo ocupacional al que pertenezca el (la) servidor (a). c) El diseño y desarrollo de incentivos no económicos para sus servidores (as), tal y como se establece adelante. -362- d) La creación y desarrollo de los programas de capacitación y formación de personal para sus servidores (as). El impacto económico de estos programas y de las remuneraciones resultantes, será asumido por el presupuesto de la unidad desconcentrada. e) La reasignación individual de puestos, para lo cual deberá contar con los recursos financieros necesarios y garantizar la viabilidad a la luz del próximo presupuesto anual ya negociado o aprobado. f) Cualquier otro previsto en la presente reglamentación o que en el futuro se establezca por la Junta Directiva de la Caja. La Dirección de Recursos Humanos tendrá a su cargo el control del Sistema Integrado de Información en materia de Recursos Humanos, debiendo proveer a los centros de trabajo de los programas o componentes que les permitan incorporarse al sistema e interactuar en él. Dichos programas o componentes solo podrán ser modificados, total o parcialmente, por la Dirección de Recursos Humanos, previo informe a la Gerencia de División Administrativa. Artículo 21.- La Gerencia Administrativa de la Caja, por medio de la Dirección de Recursos Humanos, será responsable del diseño técnico de la política institucional en materia de recursos humanos y de su adecuada planificación, así como de las propuestas de reglamentación. Esas competencias serán ejercidas, en particular, en cuanto a: a) promoción, emisión, modificación y sustitución reglamentaria; b) la política general de salarios; c) la política y los límites generales para la creación de -363- plazas, diseño, clasificación y valoración, y la realización de estudios grupales e integrales de puestos a solicitud de las unidades desconcentradas; d) la política general de reclutamiento y selección de personal; e) el manejo de las relaciones laborales de orden general; f) cualesquiera otras delegadas por ley o reglamento; indispensables para una eficiente administración del recurso humano en la Caja. La Dirección de Recursos Humanos tendrá a su cargo la gestión del Sistema Integrado de Informaci6n en materia de Recursos Humanos, debiendo proveer a los centros de trabajo de los programas o componentes que les permitan incorporarse al sistema e interactuar en él. Sobre el resto de actividades que actualmente comprenden la gestión de recursos humanos, ejercerá la evaluación técnica de las actuaciones desarrolladas por los órganos desconcentrados, en los términos o condiciones que se fijan adelante. Artículo 22.- Serán de carácter obligatorio en el manejo de los Recursos Humanos, los programas institucionales de orientación e inducción, y los de evaluación del desempeño, a fin de que los servidores se identifiquen con las funciones, alcances y deberes de su competencia, y con la misión y visión de la institución y del órgano. Artículo 23.- Corresponderá a cada hospital, clínica o área de salud desconcentrados, la contratación de los empleados y funcionarios de la Caja que presten servicios en ese órgano, salvo disposición legal en contrario que determine su impedimento para la ejecución de un procedimiento o acto en particular. Para esos efectos, deberán seguirse los procedimientos establecidos en la ley, los -364- reglamentos y estatutos generales de servicios de la Institución, así como en la normativa técnica de reclutamiento y selección general o específica; y el perfil descriptivo de puestos, de cada grupo ocupacional. Artículo 24.- Los servidores permanentes de los órganos desconcentrados son, para todo efecto legal, servidores de la Caja Costarricense de Seguro Social. Los nombramientos interinos y en propiedad, derivados de procesos de selección o concurso, que se promuevan para la contratación de empleados y funcionarios en los órganos desconcentrados de la Caja, todo tipo de remuneración que se acuerde por sus servicios y la fijación de sus remuneraciones, deberán respetar los lineamientos de política salarial y de empleo de la institución y el marco de legalidad aplicable al grupo ocupacional correspondiente. En caso contrario, no se generarán derechos en favor del beneficiario. Artículo 25.- La evaluación del desempeño de los servidores corresponderá a la administración de cada órgano desconcentrado. Artículo 26.- El órgano desconcentrado podrá definir, cuando las necesidades de los servicios lo demanden, la variación de las condiciones laborales contenidas en los contratos individuales y colectivos de trabajo, relacionadas con la modificación de horarios, jornadas, labores o prestación y lugar de trabajo, siempre que dichas variaciones no resulten arbitrarias, antojadizas o produzcan grave perjuicio a derechos de los servidores(as) involucrados(as), y se ajusten a las disposiciones legales vigentes sobre el ius variandi. -365- La modificación de condiciones de trabajo, dentro de los límites contenidos por el ius variandi, requiere bajo pena de nulidad, la motivación en el caso concreto de las necesidades del servicio público que justifican dicha alteración. Todo cambio en las condiciones de trabajo, deberá respetar los límites y condiciones más favorables al trabajador dispuestos en otros instrumentos jurídicos de aplicación institucional (Así adicionado en el artículo 12º de la sesión número 7605, celebrada el 3 de diciembre del año 2001). Toda variación resultará de acatamiento obligatorio para el servidor(a) o servidores(as) involucrados(as), sin perjuicio de las acciones que establece la Normativa de Relaciones Laborales vigente, para objetar la ejecución de actuaciones presumiblemente irregulares en su perjuicio. Quedan a salvo aquellas situaciones de emergencia, derivadas de estado de necesidad, fuerza mayor, caso fortuito o cualquier otra de carácter extraordinario, en que la Caja disponga la habilitación de servicios para superar la situación emergente, en condiciones que requieren variar transitoriamente las condiciones contractuales de sus servidores; sin perjuicio del reconocimiento económico que en derecho corresponda. Artículo 27.- Corresponderá a la Junta Directiva la aprobación de los sistemas de incentivos económicos, y cualquier sobresueldo, que se implemente. Los órganos desconcentrados podrán diseñar los sistemas de incentivos no económicos y los procesos de participación y de gestión que consideren más convenientes con los propósitos de mejorar la eficiencia; incrementar la motivación -366- de sus funcionarios; y mejorar la calidad de los servicios ofrecidos, en la medida que no afecten las políticas presupuestarias de la institución. Artículo 28.- Es responsabilidad de las jefaturas de todos los niveles jerárquicos de los órganos desconcentrados, el facilitar y promover la comunicación interna, y lograr los mejores resultados en las funciones que desempañan sus unidades, motivando la participación de todos los servidores en la búsqueda de las soluciones más apropiadas a los problemas que se enfrenten, así como en la previsión de las necesidades futuras. Las jefaturas deberán velar por el cabal cumplimiento de la puntualidad y asistencia al trabajo, las normas morales, éticas y disciplinarias que regulan las relaciones de servicio con los funcionarios de su dependencia, de manera que contribuyan a que las mismas se desarrollen en un ambiente laboral armónico y participativo que propicie la motivación, para el mejoramiento de la calidad, la seguridad y la confiabilidad de los servicios que se brinden a los asegurados. Artículo 29.- El Director del órgano desconcentrado, podrá desarrollar procesos de resolución alterna de conflictos de carácter individual o colectivo, con usuarios o servidores del respectivo centro de salud. Los conflictos colectivos laborales y los gremiales de carácter económico y social serán atendidos, en el órgano desconcentrado en que se presenten, en el que se les deberá procurar encontrar solución atendiendo a los principios, normas y políticas que rigen a la Institución en esa materia. -367- La Gerencia de División Administrativa por medio de la Dirección de Recursos Humanos, lo mismo que la Gerencia Médica, deberá dar seguimiento a dichos conflictos e informar sobre los segundos oportunamente a la gerencia de división competente, a la Presidencia Ejecutiva y a la Junta Directiva de la Caja, de acuerdo con la magnitud e impacto que ocasione en los servicios la situación atendida. Artículo 30.- La Junta Directiva, a solicitud del CENDEISSS o de la Dirección de Recursos Humanos, cada una en el ámbito de sus competencias, formulará las políticas y definirá los programas de becas para la formación, capacitación e investigación en los distintos niveles de atención a los asegurados. Esa definición se realizará a partir de los diagnósticos de necesidades institucionales o de los órganos desconcentrados y de la planificación estratégica del desarrollo de los recursos humanos de la Institución. En materia de investigación y experimentación las unidades de la Caja se regirán por las normas de bioética aplicables a la Institución. Corresponderá al CENDEISSS, la dirección y conducción de los campos clínicos, de los internados y de las residencias médicas, conforme a la normativa vigente, sin perjuicio de las delegaciones que a este propósito se determinen en favor de las unidades desconcentradas. Artículo 31.- Los órganos desconcentrados deberán establecer un sistema de gestión de calidad de los procesos de los recursos humanos dentro del marco de sus competencias. El sistema que se implemente deberá tener la capacidad de -368- medir, cuantificar y evaluar periódicamente dichos procesos, así como el de integrarse a los sistemas de evaluación institucionales. CAPITULO V: DE LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA Artículo 32.- Los órganos desconcentrados tendrán competencia suficiente para celebrar las contrataciones administrativas de bienes, servicios y obras que deban realizar con el propósito de cumplir sus objetivos y metas. Esta competencia deberá ejercerse de conformidad con la legislación vigente, los lineamientos estratégicos y la normativa técnica general que específicamente se defina a nivel Institucional, así como dentro de los límites que establece este reglamento y el correspondiente Compromiso de Gestión que suscriba el órgano con la Junta Directiva de la Caja. Artículo 33.- Mediante el Compromiso de Gestión pueden trasladarse al órgano desconcentrado, en materia de contratación administrativa y dentro del ámbito de competencia territorial, todas o algunas de las competencias, deberes, potestades y funciones reconocidas a la Caja por las Leyes, reglamentos, normas generales que le afecten o propias de la institución que regulen esas actividades, a las que se encontrarán sometidos, al igual que a los pronunciamientos que en esa materia le resulten vinculantes. Los órganos desconcentrados serán responsables del acatamiento de todas las disposiciones relacionadas con el régimen de prohibiciones, cumplimiento de requisitos previos, procedimientos de contratación y trámites que garantizan la eficiencia, la publicidad, la igualdad y libre competencia, así como de toda -369- regulación relacionada con el debido cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista. Artículo 34.- Para que los órganos desconcentrados ejecuten adecuadamente la contratación de bienes y servicios, la Gerencia de Operaciones, por medio de la Dirección de Recursos Materiales deberá cumplir con las siguientes funciones específicas: a) Realizará y comunicará anualmente, los estudios técnicos necesarios para identificar los suministros que presenten condiciones de significativa economía de escala a nivel Institucional. Adicionalmente, deberá emplear mecanismos de negociación centralizada del precio de los bienes y servicios, procurando reservar las contrataciones para que se continúen perfeccionando en el nivel desconcentrado. Cuando no sea posible trasladar el perfeccionamiento de la contratación al nivel desconcentrado, deberá planificar adecuadamente esas contrataciones hasta su efectiva ejecución y distribución, de manera que no se obstaculice la eficiencia de los órganos desconcentrados. b) Deberá constituir y mantener un Registro General de Proveedores de la CCSS. Para el funcionamiento de dicho Registro se deberá establecer un procedimiento de acreditación y un sistema de información, en tres niveles integrados: Nacional, Regional y Local, y en al menos tres áreas específicas: Registro de Proveedores; Registro de Contratos según la modalidad empleada; y Registro de Sanciones. También deberá establecer los programas necesarios para que dichos procedimientos de acreditación y -370- registro faciliten la contratación de las unidades desconcentradas con los proveedores que ofrezcan las mejores condiciones económicas, de seguridad y de atención, a los órganos desconcentrados y al nivel central. Los órganos desconcentrados deberán utilizar obligatoriamente el Registro General de proveedores de la Caja. c) Deberá elaborar, para conocimiento y aprobación de la Junta Directiva de la CCSS, las propuestas de normas y políticas institucionales generales en materia de contratación administrativa de bienes y servicios. d) Deberá desarrollar, mantener y poner al alcance y disposición de los todos los órganos desconcentrados, un sistema de información para la gestión de los suministros, que permita entre otros aprovechar las ventajas tecnológicas disponibles y accesibles actualmente, en beneficio de la optimización de los procesos de compra, gestión de inventarios, precios institucionales, control de obsolescencia, consolidación a nivel institucional regional o local de compras e inventarios, registro de transacciones y consumos, evaluación operativa del desempeño. e) Apoyar a los órganos desconcentrados, en los siguientes campos: información de proveedores, publicación nacional o internacional de concursos, servicios de almacenamiento y distribución y otros, para que las Unidades realicen directamente la contratación de bienes y servicios. f) Deberá capacitar y asesorar los órganos desconcentrados sobre, procedimientos de exoneración de impuestos y desalmacenaje, con el -371- Ministerio de Hacienda necesarios para continuar aprovechando el escudo fiscal a que tiene derecho la CCSS. g) Deberá capacitar a las unidades desconcentradas para que éstas realicen directamente los trámites interinstitucionales relacionados con el tema de contratación administrativa, especialmente con referencia a procedimientos ante la Contraloría General de la República. h) Brindará a solicitud de los Órganos Desconcentrados la asistencia técnica para que puedan realizar una adecuada verificación de la calidad de sus adquisiciones. i) Deberá mantener actualizados y a disposición de los Organos Desconcentrados los catálogos, normas técnicas y especificaciones de Bienes y Servicios que se requieren para la adecuada prestación de los servicios institucionales. j) Deberá establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los órganos desconcentrados en la actividad de la contratación administrativa, de conformidad con los lineamientos de política de la institución y los compromisos adquiridos por el órgano desconcentrado en el Compromiso de Gestión. Asimismo, cumplirá con el reporte trimestral a que se refiere el artículo 101 de la misma Ley de la Contratación Administrativa. Por medio de las evaluaciones operativas periódicas propiciará que los órganos desconcentrados mantengan un proceso de mejoramiento continuo de su -372- capacidad de gestión de sus suministros, de cuyos resultados deberá informar oportunamente a la Junta Directiva de la Institución. k) Deberá capacitar a los órganos desconcentrados, a su solicitud, para aspectos tales como: planeamiento de requerimientos, preparación de carteles, evaluación de ofertas, atención de recursos de apelación y similares, finiquito de contratos, trámites aduaneros, gestión de inventarios, gestión de la obsolescencia y de artículos inmovilizados, actualización en contratación administrativa, actividades que corresponden al Órgano Desconcentrado. Artículo 35.- En materia de contratación de obras de infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general, el Órgano Desconcentrado tendrá plena competencia para contratar, en tanto el costo anual de los compromisos que deben satisfacerse a los contratistas, no superen como máximo el quince por ciento (15%) del presupuesto anual del centro y siempre y cuando cumpla con la política y normativa vigente y las siguientes condiciones tendentes a evitar la desarticulación, la demanda autoinducida, los costos operativos excesivos y las inversiones infructuosas: a) No modifique, unilateralmente, el perfil funcional del establecimiento, b) No provoque, sin justificación técnica, un desarrollo excesivo de la capacidad de oferta de sus servicios de salud, -373- c) Realice un adecuado mantenimiento, aprovechamiento y operación de su acervo tecnológico, d) Elabore los planes específicos que justifiquen la factibilidad y racionalidad técnico-económica de los proyectos de inversión, así como su capacidad técnica y financiera para ejecutarlos. Para este tipo de contrataciones, se deberá incorporar al contrato una cláusula que garantice el cabal cumplimiento de lo ordenado. El incumplimiento de esta disposición será considerado falta grave de parte del Director del órgano desconcentrado, lo que acarreará en su contra las responsabilidades personales de ley. Las contrataciones adjudicadas de conformidad con estas disposiciones será recurribles por los interesados ante la Junta Directiva de la Institución, de acuerdo con la cuantía y los procedimientos de contratación aplicables. Los montos y modalidades de contratación continuarán siendo definidos por la Junta Directiva de la Institución. Artículo 36.- Los órganos desconcentrados ejecutarán las contrataciones de infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general. La Gerencia de Operaciones por medio de las Direcciones correspondientes, deberá cumplir con las siguientes funciones: a) Desarrollar, asesorar y dotar a los órganos desconcentrados de un sistema de información para mantener actualizado el inventario técnico de la -374- infraestructura y equipo, que contenga entrega los datos pertinentes para establecer su estado de funcionamiento, conservación, confiabilidad y eficiencia. Este sistema de información, debe contribuir a la definición de las políticas de inversión en infraestructura física y equipamiento de las distintas unidades, así como, facilitar a los Órganos Desconcentrados el mejoramiento de la gestión de conservación y mantenimiento. b) Deberá elaborar y poner a conocimiento de la Junta Directiva de la CCSS, las propuestas de políticas de mantenimiento y la normativa técnica para la infraestructura y equipo, que deberán incluirse en los compromisos de gestión. c) Deberá consolidar los diferentes estudios de vulnerabilidad que se requieran para determinar la política institucional en esta materia de forma tal que coadyuve a la prevención y atención de factores de riesgo atendiendo a la política que se determine, los órganos desconcentrados elaborarán los planes de contingencia. d) Deberá difundir entre los órganos desconcentrados la normativa técnica general en el ámbito de su competencia. e) Deberá capacitar a los órganos desconcentrados para que puedan contratar y supervisar adecuadamente sus propios proyectos de inversión. f) Deberá establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los órganos desconcentrados en cuanto a los proyectos de inversión a su -375- cargo, de conformidad con los lineamientos de política de la institución y los compromisos adquiridos por el órgano desconcentrado en el Compromiso de Gestión. Por medio de las evaluaciones operativas periódicas propiciará que los órganos desconcentrados mantengan un proceso de mejoramiento continuo de su capacidad de ejecución de sus proyectos de inversión, de cuyos resultados deberá informar oportunamente a la Junta Directiva de la Institución. Artículo 37.- La compra de medicamentos, se mantendrá en el nivel central, sin embargo en casos excepcionales de emergencia o de especial urgencia el establecimiento desconcentrado podrá realizar la adquisición directa de los mismos, en estos casos deberá actuarse de conformidad con la legislación vigente en materia de Contratación Administrativa y deberá obtenerse previamente la autorización del Departamento de Farmacoterapia, documentando la contratación y sus justificaciones en un plazo máximo de 5 días. Artículo 38.- La compra de servicios médico u hospitalarios deberá ser justificada previamente ante la Gerencia de División Médica, quien deberá evaluarla de conformidad con la política institucional y darle el seguimiento oportuno en caso de autorizarla, a efecto de que no se introduzcan distorsiones o ineficiencias a los servicios que se ofrecen a los asegurados o a los objetivos de la Caja. La Gerencia deberá resolver la solicitud en un plazo máximo de un mes calendario. En caso de no pronunciarse en el plazo indicado, se entenderá aprobada la gestión. En todo caso, deberá respetarse el sentido del artículo 69 de la Ley Constitutiva de la Caja y el Reglamento de Compra de Servicios, que apruebe la Junta Directiva de la Institución. -376- La compra de los servicios médicos o de salud a terceros deberá, en todo caso, ha de ser temporal, excepcional y contar con la previa declaratoria de inviabilidad, de conformidad con el Reglamento de Compra de Servicios Médicos Especializados por medio de Terceros. Previamente, deberá diagnosticarse el requerimiento del servicio para resguardar, de la mejor forma, la vida o la salud de los pacientes. De inmediato, la Junta Directiva, a propuesta de la Gerencia de la División Médica y en el menor plazo posible, deberá adoptar las medidas ejecutivas y de planificación que aseguren la prestación del servicio por parte de la Institución, en condiciones de eficiencia, calidad y oportunidad. Será responsabilidad del Director del centro de trabajo respectivo, ejecutar las medidas acordadas por la Junta Directiva, para asegurar la prestación del servicio por parte de la CCSS (Caja Costarricense de Seguro Social). Toda prórroga de estas contrataciones deberá contar con la debida justificación técnica y la respectiva rendición de cuentas sobre lo contratado, así como del avance en el cumplimiento de las medidas de planificación y prestación de los servicios por parte de la Institución. Constituye falta grave, la existencia de negligencia o falta de previsión en el planeamiento y ejecución de las medidas necesarias para garantizar la prestación a nivel institucional, de aquellos servicios contratados a terceros, por los funcionarios encargados de la elaboración, aprobación y ejecución de las citadas acciones. Ante la evidencia de elementos suficientes sobre la posible existencia de negligencia o falta de previsión, se deberán instaurar los procedimientos administrativos requeridos. La Auditoría -377- Interna y la Superintendencia General de Servicios de Salud deberán fiscalizar todos aquellos servicios médicos y de salud que terceros proveedores brinden a la Caja o a sus asegurados, independientemente de la modalidad y el procedimiento utilizado por la Institución para proveer el servicio" (Los últimos tres párrafos fueron adicionados en el artículo 12º de la sesión número 7605, celebrada el 3 de diciembre del año 2001). Artículo 39.- Los órganos desconcentrados deberán registrar en el sistema de información todas las contrataciones administrativas que realicen y las sanciones que impongan a sus proveedores de conformidad con la ley de la Contratación Administrativa. CAPITULO VI: DE LA GESTION PRESUPUESTARIA Artículo 40.- Corresponderán al órgano desconcentrado el manejo y la gestión del presupuesto que anualmente se les asigne centralmente, de conformidad con este Reglamento, atendiendo a la asignación presupuestaria y a los límites que determine el correspondiente Compromiso de Gestión y la política presupuestaria institucional. Artículo 41.- La Junta Directiva, previo estudio de la Gerencia Financiera, considerando los ingresos estimados para cada ejercicio en particular, aprobará el Presupuesto y dictará anualmente la política presupuestaria de la Institución en el campo de salud. Asimismo, definirá la macro asignación de recursos correspondientes al financiamiento de la atención integral de la salud, la -378- administración, las inversiones, el servicio de la deuda y los proyectos especiales dirigidos al mejoramiento de los servicios que se brindan a los asegurados en cada órgano desconcentrado. Artículo 42.- La asignación de recursos a los órganos desconcentrados se determinará en forma prospectiva en el proceso de negociación del Compromiso de Gestión en el que finalmente deberá incorporarse. En ese proceso de negociación participará la Gerencia de División Financiera por medio de la Dirección de Presupuesto. Artículo 43.- Dentro del monto preliminar asignado vía compromiso de gestión a cada órgano desconcentrado y la política presupuestaria institucional, el órgano desconcentrado presentará ante la Gerencia Financiera su proyecto de presupuesto para el ejercicio económico inmediato siguiente. La presentación deberá cumplir con los instructivos dispuestos para tal fin y se deberá formalizar dentro de los plazos que oportunamente y con la suficiente antelación, informará la misma Dirección. En caso de no cumplirse en tiempo con la presentación del proyecto de presupuesto, la Dirección de Presupuesto asumirá la competencia de su formulación. Cuando se asignen recursos adicionales, deberá adaptarse el compromiso de gestión para incorporar las variaciones previstas en la producción concertada. -379- Artículo 44.- Los órganos desconcentrados deberán cumplir sus compromisos con el presupuesto global asignado. Se autoriza a los órganos desconcentrados a realizar las modificaciones presupuestarias internas y adoptar las modificaciones externas, para lo cual deberán aplicar los mecanismos establecidos y los instructivos vigentes sobre la materia. Artículo 45.- Si el establecimiento de salud requiere variar las partidas de su presupuesto, podrá elaborar la modificación interna que corresponda, y ejecutarla con la aprobación del Director del órgano, una vez informada la Junta de Salud correspondiente. El Director deberá enviar una copia del documento aprobado a la Dirección de Presupuesto para su inclusión en el Sistema de Control de Presupuesto y actualizar los saldos de las partidas afectadas, antes de su ejecución. De igual forma, deberá enviarse a la Dirección de Presupuesto, en las fechas establecidas, el consolidado de las modificaciones internas realizadas durante el período. Artículo 46.- Las modificaciones externas se regirán por las disposiciones de la Ley y de la Contraloría General de la República en esa materia. El órgano desconcentrado requerirá la aprobación previa de la Gerencia Financiera para realizar los cambios propuestos. La Gerencia deberá responder a la solicitud en un plazo máximo de 10 días hábiles, vencido el cual, se entenderá aprobada la gestión a nivel interno y podrá tramitarse directamente ante la Contraloría General de la República. -380- Artículo 47.- El órgano desconcentrado ejecutará su presupuesto de acuerdo con la planificación realizada, lo pactado en el Compromiso de Gestión y las disposiciones legales y reglamentarias de aplicación a la materia. Artículo 48.- El Director del órgano desconcentrado es responsable del control presupuestario. Podrá solicitarse la colaboración de la Dirección de Presupuesto en apoyo y asesoramiento de los procesos presupuestarios. Artículo 49.- Corresponderá a la Gerencia de División Financiera por medio de la Dirección de Presupuesto vigilar las tendencias del gasto de las diferentes partidas de las asignaciones hechas a los órganos desconcentrados, y la evaluación de la gestión presupuestaria de cada uno de ellos. La Gerencia deberá implementar un sistema de evaluación trimestral sobre ejecución del gasto y un Sistema Integrado de Información Presupuestaria que permita, basado en un plan único de cuentas, consolidar las diferentes partidas y comparar los diferentes órganos entre sí, de acuerdo al nivel de atención en que operen, de forma general y por regiones. En caso de incumplimiento de los límites presupuestarios aplicables trimestralmente, se adoptarán a nivel central medidas preventivas o correctivas que se deberán adoptar por las unidades desconcentradas. De mantenerse la situación, se limitará o suspenderá el ejercicio de la autonomía presupuestaria reconocida al órgano desconcentrado, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo siguiente. -381- CAPITULO VII: DE LA INTERVENCION DEL HOSPITAL, CLINICA O CENTRO DESCONCENTRADO Artículo 50.- La Junta Directiva de la Caja, actuando de oficio o a solicitud del Presidente Ejecutivo, de cualquiera de las Gerencias de División, de la Auditoría Interna, de la Superintendencia General de Establecimientos y Servicios de Salud, del Director de órgano desconcentrado, o de la Junta de Salud correspondiente, y mediante acuerdo fundado, podrá intervenir total o parcialmente un hospital, clínica o área de salud, asumiendo el control de los servicios que se prestan o la administración del órgano. La intervención supondrá la suspensión, por el plazo señalado en el acuerdo en que se adopte, de la autonomía otorgada en general a la unidad desconcentrada o limitarse a los ámbitos presupuestarios, de manejo de los recursos humanos o de la contratación administrativa, según corresponda. Podrá aplicarse parcialmente a un servicio o área de atención de la unidad desconcentrada, según la naturaleza de la causa que la sustente. La intervención deberá limitarse proporcionalmente a las materias, áreas o servicios que den lugar a la misma. Artículo 51.- El mismo acuerdo de intervención deberá designar a los interventores que asumirán el control de la gestión del órgano, materia, área o servicio a intervenir, los límites de sus funciones, y el plazo de la intervención. Esos límites y plazos podrán ser modificados en cualquier momento, mediante acuerdos posteriores de la Junta Directiva. Artículo 52.- Constituyen causales de intervención: -382- 5) El incumplimiento grave o la desviación de las obligaciones, objetivos o metas convenidos en el Compromiso de Gestión. 6) El incumplimiento de disposiciones legales, reglamentarias o el incumplimiento grave de la política institucional o de las normas o directrices del Ministerio de Salud en el ámbito de su competencia. 7) Las denuncias graves o la inconformidad constante y comprobada de la población asegurada. 8) Cualquiera otra que la Junta Directiva de la Institución considere de mérito equivalente para adoptar la medida. La Auditoría y la Superintendencia de Establecimientos y Servicios de Salud, deberán informar a la Junta Directiva, a la Presidencia Ejecutiva y a la Gerencia de División Médica, sobre el conocimiento que tuvieren de tales hechos, así como sobre el resultado de las investigaciones que realicen en el cumplimiento de sus funciones. Artículo 53.- La Junta Directiva podrá adoptar las medidas cautelares que estime oportunas al momento de acordar la intervención de un órgano desconcentrado. Las distintas Gerencias de División y otras instancias de la Caja deberán recomendar inmediatamente a la Junta Directiva sobre las medidas correctivas que estimen oportunas. La Presidencia Ejecutiva o la Gerencia de División Médica, podrá adoptar medidas cautelares provisionales de intervención, lo que se pondrá -383- en conocimiento de la Junta Directiva, para que ésta las ratifique, modifique o derogue, según corresponda. Artículo 54.- Cuando la intervención fuere total y la gravedad del motivo lo amerite, el Director del órgano desconcentrado o los funcionarios que se estime oportuno, podrán ser suspendidos temporalmente de sus cargos en tanto se determina la verdad de lo sucedido en el debido proceso que se deberá iniciar de inmediato, y en el que los interventores deberán rendir un informe completo ante el Órgano Director que designará la Junta Directiva para esos efectos. En estos casos, el informe del Órgano Director deberá rendirse ante la Gerencia de División Médica, quien resolverá lo que corresponda. La resolución del Gerente será apelable ante la Junta Directiva, dentro de los 3 días posteriores al de la notificación de lo resuelto. Lo que la Junta Directiva resuelva agotará definitivamente la vía administrativa. Artículo 55.- Dentro del plazo concedido para esos efectos, los interventores deberán presentar un informe a la Junta Directiva en el que especificarán los resultados de su intervención y las medidas que estimen oportuno adoptar a efecto de restablecer la normal administración del órgano en el menor plazo posible. La intervención, para todo efecto, deberá ser excepcional y por plazo definido, sin perjuicio de su renovación cuando se mantengan las condiciones que dieron lugar a su adopción, lo que deberá justificarse y motivarse adecuadamente. DISPOSICIONES FINALES -384- Artículo 56.- Este Reglamento deroga, en lo que se le oponga, cualquier disposición anterior de igual o inferior jerarquía. TRANSITORIO PRIMERO: Los Directores de Hospitales, Clínicas o Areas de Salud, que al momento de entrar en vigencia este reglamento se encuentren ocupando ese cargo, en propiedad, permanecerán en él, conservando íntegros todos sus derechos adquiridos. TRANSITORIO SEGUNDO: Las Gerencias de División deberán implementar inmediatamente programas de capacitación y asesoramiento a los Hospitales, Clínicas o Áreas de Salud que se desconcentren, sobre el manejo de las competencias que les serán conferidas y que sean propias de sus funciones de evaluación. Asimismo, deberán diseñar los Sistemas de Información Integrados a que se refiere este Reglamento, previendo mecanismos alternos y temporales, hasta tanto no se encuentren éstos en pleno funcionamiento. TRANSITORIO TERCERO: En ningún caso, la aplicación de esta normativa podrá afectar los derechos adquiridos legítimamente por ningún servidor de la Caja. TRANSITORIO CUARTO: El Capítulo IV sobre los recursos humanos, entrará en vigencia seis meses después de aprobado e presente Reglamento, con el objeto de que la administración central, adopte las medidas necesarias para la capacitación y planificación de los procesos a desconcentrar. El plazo podrá ser prorrogado por la Junta Directiva a instancia de la administración central o desconcentrada. -385- TRANSITORIO QUINTO: La compra de servicios médicos u hospitalarios prevista en el artículo 37°, solo podrá ejecutarse una vez aprobado el Reglamento de compra de servicios, por parte de la Junta Directiva. TRANSITORIO SEXTO: Se autoriza el inicio de la negociación del addendum del Compromiso de Gestión que reconocerá la desconcentración, con los siguientes Hospitales o áreas de salud: 1) Hospital Nacional de Niños 2) Hospital Rafael A. Calderón Guardia 3) Hospital San Juan de Dios 4) Hospital México 5) Hospital Raúl Blanco Cervantes 6) Hospital Enrique Baltodano Briceño 7) Hospital San Vicente de Paúl 8) Hospital Escalante Pradilla 9) Hospital de San Carlos 10) Hospital San Francisco de Asís 11) Área de Salud de Coronado 12) Área de Salud de Santa Cruz de Guanacaste 13) Área de Salud de Chacarita 14) Área de Salud de Esparza TRANSITORIO SETIMO: los funcionarios pertenecen al centro en donde laboran en la actualidad y en los últimos seis meses, independientemente de la asignación por unidad ejecutora de la plaza que ocupan. Ello sin perjuicio de la decisión de la -386- Gerencia competente de proceder a los traslados, de conformidad con las normas vigentes” (Así adicionado en el artículo 26 de la sesión Nº 7399 celebrada el 16 de diciembre de 1999) TRANSITORIO OCTAVO: Las presentes disposiciones no afectan las contrataciones a terceros que se encuentren en ejecución, ni los trámites de compra en curso o en vías de adjudicación, desarrollados con base en las disposiciones reglamentarias anteriores que estuvieren vigentes en su oportunidad" (Así adicionado en el artículo 26 de la sesión Nº 7399, celebrada el 16 de diciembre de 1999) Rige a partir de su aprobación en firme. Publíquese en el Diario Oficial “La Gaceta”. Publicado en “La Gaceta” número 3 del 5 de enero del año 2000. (Aprobado en el artículo 6° de la sesión número 7394, celebrada el 2 de diciembre de 1999). -387-