Estudios de la OCDE sobre Integridad en México

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Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Estudios de la OCDE sobre
Integridad en México
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza
Pública
Estudios de la OCDE sobre
Integridad en México
REFORZANDO LA INTEGRIDAD:
EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO
OECD Public Governance Reviews
Estonia and Finland
Fostering Strategic Capacity across Governments
and Digital Services across Borders
Assessment and Recommendations
Preliminary Findings
PRÓLOGO – 3
Prólogo
Las normas y los procedimientos disciplinarios son componentes esenciales de los
marcos de política pública de los países para la integridad del sector público. Son los
“dientes” necesarios para disuadir las conductas indebidas y tal vez, lo más importante,
para mostrarle a los ciudadanos y a los servidores públicos por igual que los compromisos
del gobierno para defender los valores de integridad no son simplemente promesas vacías.
En sí, los procesos disciplinarios administrativos siempre han ocupado un lugar
importante en el Marco de Integridad del Sector público de la OCDE (OECD’s Public
Sector Integrity Framework). De manera similar están plasmados en la Recomendación
para Mejorar la Conducta Ética en la Administración Pública (Recommendation on
Improving Ethical Conduct in the Public Service) emitida por la Organización en 1988;
que está actualizándose al momento de publicar este informe, para reflejar las nuevas
realidades y la aparición de buenas prácticas. Incluso en la medida en que estos
instrumentos evolucionan, la OCDE siempre ha favorecido de manera imperturbable la
política de incentivos más que la de amenazas; al insistir en iniciativas de prevención más
económicas (como una mayor concientización y capacitación) que en las medidas
punitivas. Pero estos instrumentos también reconocen que —hasta con las mejores
campañas de prevención instituidas—, desafortunadamente es posible que sigan
presentándose conductas indebidas; y, en esos casos, los gobiernos deben poder imponer
sanciones con eficacia cuando se justifique, de forma objetiva y oportuna.
Este informe es el primero sobre el tema elaborado por el Grupo de Trabajo de la
OCDE de Funcionarios Superiores sobre Integridad del Sector Público, donde el
Gobierno de México está tomando la iniciativa para promover una evaluación
comparativa internacional más ambiciosa en este campo. La reciente creación del Sistema
Nacional Anticorrupción del país ha colocado el tema de las sanciones de los servidores
públicos en un lugar preponderante e innegable en la agenda nacional. El propósito de
este Estudio es aportar información al proceso en curso de redactar la legislación
secundaria que pondrá al Sistema en vigor; e implementar nuevos cambios a las normas
disciplinarias.
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4 – PRÓLOGO
En concreto, el informe evalúa los procedimientos administrativos disciplinarios del
gobierno central en México, Brasil, Alemania y los Países Bajos; y destaca algunas
diferencias importantes entre los enfoques institucionales de los países. Aunque es una
muestra pequeña, ilustra la amplia variedad que existe entre los países en cuanto a la
proliferación de determinados delitos y los tipos de procedimientos sancionatorios
aplicados.
También hay algunas similitudes reveladoras, así como lecciones aprendidas a partir
de las reformas recientes. Por ejemplo, el informe subraya la necesidad de contar con
datos comparables a nivel internacional sobre las sanciones administrativas; no sólo como
herramientas para evaluar sino como un medio para someter el proceso al escrutinio
público. De hecho, a raíz de la crisis, los ciudadanos y la sociedad civil demandan mayor
transparencia del gobierno y le piden a los líderes que demuestren, con cifras y
estadísticas irrefutables, que en realidad defienden y obran en el mejor interés del público.
La evidencia y la transparencia son especialmente importantes dada la fuerte
correlación entre la percepción de los ciudadanos sobre la incidencia de la corrupción del
gobierno y la confianza en sus líderes electos y las instituciones nacionales. La impunidad
percibida por actos de corrupción es una de las señales que pueden influir en la opinión
de los ciudadanos sobre ambas. Sería conveniente que los gobiernos instituyan mejores
métodos para recopilar y publicar pruebas sobre las sanciones como una forma de
contribuir a restablecer la confianza en las instituciones.
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AGRADECIMIENTOS– 5
Agradecimientos
Bajo la orientación de János Bertók y Julio Bacio Terracino, la coordinación y
redacción de este Estudio fue dirigido por Natalia Nolan Flecha y no habría sido posible
sin el invaluable apoyo y las aportaciones de los expertos de los tres países pares-:
Gustavo Henrique de Vasconcellos Cavalcanti del Consejo Nacional Disciplinario en la
Contraloría General, de Brasil; Hans-Ludger Löbbert y Astrid Rosbeck de la Oficina
Jurídica de la Administración Pública en el Ministerio Federal del Interior, de Alemania;
y Terry Lamboo del Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, de los Países
Bajos. Estos expertos gentilmente emprendieron las tareas de proporcionar información y
datos comparativos detallados; además de compartir las políticas y experiencias que han
tenido en las reformas en sus tres países. La asistencia editorial y administrativa para el
estudio fueron proporcionadas por Jennifer Allain, Elizabeth Zachary y Anastasia
Slojneva, respectivamente, con la traducción realizada por Maria del Carmen Navarrete.
La OCDE también expresa su agradecimiento a la Secretaría de la Función Pública de
México (SFP) para dirigir esta investigación conforme al programa de actividades del
Grupo de Trabajo de la OCDE de Funcionarios Superiores sobre Integridad del Sector
Público (SPIO, por sus siglas en inglés); y, en especial al titular de la SFP, el Secretario
Virgilio Andrade Martínez; al Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y
Contrataciones Públicas, Javier Vargas Zempoaltecatl; al Director General de
Responsabilidades y Situación Patrimonial, José Gabriel Carreño Camacho; a la Titular
de la Unidad de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, Teresa Gómez
del Campo Gurza; a la Directora General Adjunta de Asuntos Internacionales, Beatriz
Berzunza Sánchez; al Contralor Interno de la SFP, Roberto Michel Padilla; al titular de la
Unidad de Política de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal, César
Antonio Osuna Gómez; y a Raúl Balmaceda Valdez, Director de Implementación de
Políticas de Ética, Integridad Pública y Prevención de Conflictos de Interés de la Unidad
Especializada en Ética y Prevención de Conflictos de Interés. La OCDE agradece a la
Secretaría de la Función Pública sus labores de coordinación y la información
proporcionada mediante cuestionarios y entrevistas.
Del mismo modo, la participación del presidente del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, Dr. Manuel Hallivis Pelayo y del Magistrado Julián Alfonso
Olivas Ugalde, del mismo Tribunal, fue decisiva para entender los planes de reforma.
El estudio también se benefició de las percepciones y aportaciones, mediante
entrevistas, de los representantes de la Auditoría Superior de la Federación, de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la SHCP y del SAT; así como de
Eduardo Bohórquez, Director de Transparencia Internacional en México; y de la Dra.
Patricia Villasana Rangel, escritora y oradora sobre el tema de procedimientos
sancionatorios administrativos.
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6 – AGRADECIMIENTOS
La delegación Mexicana ante la OCDE fue decisiva para coordinar las actividades del
Estudio, con especial agradecimiento al Excelentísimo Embajador Dionisio Pérez-Jácome
y a la asesora Maya Camacho Dávalos. El apoyo del Centro de la OCDE en México para
América Latina, en especial de su director, Roberto Martínez; y de su administrador, Iván
Cunil Farres, fue muy valioso.
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ÍNDICE – 7
Índice
Resumen ejecutivo .............................................................................................................................. 9
Capítulo 1 Regímenes disciplinarios administrativos como palancas fundamentales para la
integridad del sector público ............................................................................................................. 11
Introducción ..................................................................................................................................... 12
Los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son elementos torales de los exhaustivos marcos
de integridad del sector público ...................................................................................................... 12
Aparte de disuadir, los mecanismos de aplicación de la ley como instrumentos para inculcar
los valores de integridad ................................................................................................................. 14
Existen desafíos importantes para implementar con eficacia los mecanismos de aplicación
de la ley ........................................................................................................................................... 16
Factores de éxito decisivos para un régimen disciplinario administrativo eficaz: hacia un marco
de evaluación del desempeño .......................................................................................................... 18
Conclusiones .................................................................................................................................... 26
Bibliografía ..................................................................................................................................... 27
Bibliografía complementaria .......................................................................................................... 30
Capítulo 2 Fortalecer el régimen disciplinario administrativo de México ....................................... 31
Introducción ..................................................................................................................................... 32
Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos .... 32
Cobertura y alcance del régimen administrativo federal de México................................................ 37
Proceso disciplinario administrativo actual en México para los servidores públicos federales....... 46
Conclusiones .................................................................................................................................... 59
Bibliografía ..................................................................................................................................... 61
Gráficas
1.1. Elementos del marco de integridad de la OCDE para el sector público .................................. 13
2.1. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos
Mexicanos ................................................................................................................................ 33
2.2. Distribución del empleo público general en todos los niveles de gobierno ............................. 40
2.3. “Cociente de corrupción" del INEGI por nivel de gobierno y región ....................................... 41
2.4. Estructura del sistema disciplinario federal de Brasil (Siscor) ................................................. 50
2.5. Índice de divulgación de activos e intereses privados en la OCDE, 2014 ................................ 52
2.6. Sanciones económicas dictadas y porcentaje recuperado, 2006-2014 (en pesos mexicanos)... 54
2.7. Sanciones federales dictadas, apeladas y revocadas ................................................................. 55
2.8. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de sanción ...................................... 56
2.9. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, México, 2014 .................... 57
2.10. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, determinados países
miembros y asociados de la OCDE ........................................................................................ 58
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8 – ÍNDICE
Cuadros
2.1. Desglose de empleados del gobierno federal en México .......................................................... 38
2.2. Ley de prescripción en México y determinados países miembros y asociados de la OCDE
para procedimientos administrativos disciplinarios ................................................................. 43
2.3. Tipos de contratos laborales en el gobierno federal y aplicabilidad de la LFRASP ................ 45
2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 ........................................ 45
2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados
países .................................................................................................................................... 47
Recuadros
1.1. Equilibrar la aplicación de la ley con el compromiso ............................................................... 17
1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los procesos disciplinarios
administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes ..................................... 19
1.3. Crear la rendición de cuentas a través de la generación y transparencia de parámetros e
indicadores del desempeño ...................................................................................................... 23
1.4. Fortalecimiento de las capacidades: brindar orientación sobre asuntos disciplinarios ............. 24
2.1. Sanciones disciplinarias administrativas en determinados países miembros y asociados de la
OCDE ....................................................................................................................................... 36
2.2. Apoyar la aplicación del proceso disciplinario en los niveles subnacionales del gobierno ..... 42
2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor .................................................................. 50
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RESUMEN EJECUTIVO – 9
Resumen ejecutivo
Aunque sigue redactándose la legislación secundaria, es claro que la reciente reforma
constitucional de México —que creó el Sistema Nacional Anticorrupción— consolida
con mayor firmeza el mandato de la Secretaría de la Función Pública (SFP) para
fortalecer la integridad del sector público. Tras un periodo de incertidumbre por las
posibles atribuciones de la Secretaría sobre este programa de política pública, la decisión
de mantener a la SFP como un miembro clave del Comité de Coordinación del Sistema es
crucial para la institución. En un sentido positivo, este acto mantiene al programa de
integridad estrechamente vinculado con otras políticas complementarias y pertinentes
para este rubro, incluidos el control interno y la auditoría, la gestión de recursos humanos
y la transparencia, que también recaen en la Secretaría de la Función Pública.
Además, el mandato ratificado de la SFP ahora permite potencialmente que la
institución formule y procure una estrategia más exhaustiva para la integridad del sector
público, incluso medidas para la prevención, la detección y la aplicación de los principios
y valores de integridad. Este Estudio aborda de manera específica el aspecto final de la
aplicación, basado en evaluaciones comparativas y buenas prácticas. Evalúa el sistema de
la SFP para imponer sanciones disciplinarias administrativas por conducta indebida; hace
hincapié en las que se relacionan con las infracciones de carácter ético, tal y como se
encuentran dentro de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
Al momento de redactar este informe, el marco jurídico e institucional del sistema
administrativo se encontraba en proceso de reforma. La reforma del Sistema Nacional
Anticorrupción amplió el mandato del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, aquí en adelante el “TFJFA” (gracias a la reforma, ahora el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa) para que actúe como institución de primera instancia
en faltas administrativas graves (sustituyendo a la SFP), y permite que la Auditoría
Superior de la Federación (ASF) de México también inicie investigaciones dentro del
mismo año fiscal. La SFP conservará jurisdicción sobre las faltas administrativas que se
consideren menos graves, con la ley que establece esta distinción aún en espera de
actualización. El propósito es que en un futuro esas disposiciones institucionales se imiten
en todos los estados.
Estas medidas tienen la posibilidad de fortalecer los sistemas disciplinarios al
introducir pesos y contrapesos institucionales que, en principio, podrían mejorar la
eficacia y la puntualidad de los procedimientos sancionatorios. Sin embargo, la escala de
las iniciativas de capacitación y concientización actuales sigue limitada en comparación
con las demandas existentes y las nuevas realidades de la reforma. De hecho, los
directivos deben considerar prioritario superar las deficiencias en la implementación que
a menudo afectan las reformas complejas y en gran escala de ese tipo; sin embargo, al
momento de la publicación, esta estrategia necesaria y el plan de acción continuaban
pendientes. Este plan de acción debería consistir en iniciativas de concientización
explícitas sobre los cambios, fortalecimiento de la capacidad tanto para personal de la
SFP como del TFJFA y mecanismos de supervisión.
Más aún, debe considerarse que las medidas para proteger los derechos de los
acusados y garantizar la objetividad avancen al asegurar que el TFJFA acate las buenas
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10 – RESUMEN EJECUTIVO
prácticas internacionales de mayor transparencia, y al prevenir posibles conflictos de
interés entre los Magistrados con respecto a los distintos casos a los que son asignados.
También es decisivo asegurar que las decisiones sobre qué casos se transfieran al TFJFA
se haga conforme a un proceso abierto y transparente para evitar posibles desviaciones.
En sí, la OCDE recomienda que se apliquen y publiquen indicadores clave del desempeño
y requisitos más estrictos para que los magistrados y el personal del TFJFA divulguen
situaciones patrimoniales.
Como sucede en algunos otros países miembros de la OCDE, tambien podría pensarse
en crear o designar a una entidad especializada y autónoma que puedan consultar los
servidores públicos, como una fuente objetiva de orientación y asesoría; además, sería un
mecanismo de “control” para asegurar mayor imparcialidad y congruencia conforme a las
nuevas normas.
El Estudio también define áreas fundamentales de mejora para la SFP, que sigue
teniendo una función importante y a menudo es la institución que está a la vanguardia en
esos temas. En términos absolutos, la cantidad de sanciones administrativas aplicadas ha
aumentado; y los porcentajes de apelaciones y de sentencias revocadas han disminuido.
Sin embargo, el desglose de los datos de las sanciones muestra un posible desequilibrio:
la mayoría de las sanciones se dictan por presentar declaraciones incompletas sobre
conflicto de interés (71% en 2014); y pocas infracciones graves se penalizan (es decir, las
violaciones reales por conflicto de interés que se denunciaron o no se aclararon, etcétera).
Por lo tanto, es necesario contar con mayor información para supervisar en qué medida
los posibles casos se someten ante la SFP en primer lugar; con pruebas iniciales que
indican posibles filtraciones en esta etapa del proceso. Por ejemplo, en contraste con las
encuestas de percepción de empresas y ciudadanos, las cifras de sanciones implican que
sancionar el soborno y otras conductas puede estarse rezagando.
Las dificultades institucionales importantes como la alta rotación de personal en las
oficinas de auditoría, las cargas de trabajo pesadas y los salarios no competitivos crean
incentivos para los servidores públicos que podrían comprometer la independencia y
autonomía necesarias para que cumplan eficazmente con sus funciones. Impartir una
capacitación más ambiciosa a directores y personal en ética pública y ampliar el marco
laboral general (Servicio Profesional de Carrera) a las altas jerarquías de la
administración pública contribuiría mucho para crear una estructura de incentivos más
positiva y mejorar las capacidades. También será indispensable facilitar la promoción de
una cultura de integridad para apartarse del sistema actual, que se basa en el
cumplimiento, y pasar a uno en que los servidores públicos adopten valores de integridad.
Por último, dar un apoyo más sólido a los estados será fundamental y ampliar
progresivamente los trabajos existentes también deberá considerarse una prioridad. Las
sanciones a nivel estatal son bajas a pesar de los datos de las encuestas de percepción de
ciudadanos y empresas sobre la proliferación de la corrupción. Los mecanismos de
coordinación existentes como la Comisión Permanente de Contralores EstadosFederación (CPCE-F), liderada por la SFP, podría proporcionar la supervisión y el
fortalecimiento de la capacidad tan necesarios. El recién creado Sistema Nacional de
Fiscalización, en el cual la SFP/CPCE-F se encuentran, podría coparticipar en el trabajo
en aras de este objetivo.
Ante todo, el Estudio demuestra que las nuevas reformas han creado una oportunidad
excepcional para la Secretaría de la Función Pública. Será indispensable aprovechar este
impulso positivo al pasar de la ley a la práctica e influir verdaderamente en la realidad
nacional.
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
11
Capítulo 1
Regímenes disciplinarios administrativos como palancas fundamentales para
la integridad del sector público
En este capítulo se exponen los principales elementos de los exhaustivos marcos de
integridad del sector público, y se examina de manera específica la función de los
regímenes disciplinarios administrativos como mecanismos para su aplicación. Se
analizan los factores decisivos para el éxito de los sistemas disciplinarios, incluso:
independencia y autonomía, rendición de cuentas y transparencia, eficacia y eficiencia,
capacidades y coordinación institucional, así como equidad procesal. Se estudian los
vínculos entre la aplicación eficaz, la percepción de la impunidad y la corrupción; para
apoyar una supervisión del desempeño más firme y una mayor transparencia de los
indicadores clave del desempeño (KPI, por sus siglas en inglés).
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12 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
Introducción
Los trabajos de reforma destinados a fortalecer la integridad de los servidores
públicos son imprescindibles, en vista del efecto corrosivo sobre la confianza
institucional de la corrupción que se percibe. Pero frenar exitosamente la corrupción en el
gobierno exige un enfoque integral; y, por lo tanto, los marcos de integridad progresistas
incluyen no sólo medidas para la prevención y la detección eficaz, sino también para
asegurar su cumplimiento y la aplicación de la ley. Por consiguiente, la investigación y la
sanción exitosa de sujetos y entidades son elementos de disuasión necesarios y una forma
de resarcir las pérdidas económicas y de compensar los daños y perjuicios causados, o
ambos. Es más, los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son un mensaje
importante para los ciudadanos, ya que la impunidad percibida por conductas indebidas
de servidores públicos puede ser una señal, un régimen de derecho débil o gobernanza
ineficaz (es decir, el gobierno no se toma en serio defender el mejor interés del público
(OCDE, 2005; 2009).
En este capítulo se propone un posible marco para evaluar el funcionamiento de los
regímenes disciplinarios administrativos, al aprovechar los marcos actuales para evaluar
la actuación de las instituciones de justicia, auditoría y combate a la corrupción, así como
las propias directrices nacionales e internas de los países miembros de la OCDE para
realizar investigaciones y aplicar sanciones. De hecho, supervisar el funcionamiento de
los mecanismos de aplicación de la ley es fundamental para cualquier marco de integridad
que ayude a identificar vulnerabilidades institucionales o áreas de riesgo de infracciones a
la integridad posiblemente no atendidas, mejorar los procedimientos y asignar recursos
humanos y financieros con mayor eficiencia. Por ejemplo, un estudio reciente de la
OCDE sobre la eficiencia de los sistemas de justicia descubrió una correlación positiva
entre mantener buenas estadísticas de la gestión de procesos y una duración menor de los
trámites (Palumbo et al., 2013). Más aún, medir y divulgar los resultados del
funcionamiento también demuestra que se cumple con los marcos de integridad, se
disuaden las conductas indebidas y puede ayudar a aumentar la confianza en el
compromiso del gobierno de poner freno a la corrupción.
Los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son elementos torales de los
exhaustivos marcos de integridad del sector público
El marco de integridad de la OCDE para el sector público incluye la aplicación de la
ley como un pilar sustancial de un sistema integral (gráfica 1.1). Al reconocer que
cualquier estrategia sectorial o poco sistemática para defender las normas de integridad
será ineficaz, ya sea por lagunas en la legislación o deficiencias en la implementación, el
marco adopta un enfoque de gobierno entero, al incorporar los mecanismos de integridad
en todos los aspectos de la gestión pública como un aspecto dominante: finanzas, recursos
humanos (RH), auditoría, tecnologías de la información (TI), etcétera. Más aún, el marco
considera no sólo el ambiente interno (es decir, las prácticas o procedimientos que las
entidades del sector público pueden implementar por sí mismas) sino también el externo;
a saber, el papel de los ciudadanos, la sociedad civil y los medios al pedirle cuentas a las
instituciones y los servidores públicos. Por ejemplo, una transparencia proactiva permite
que las partes interesadas externas detecten y hagan notar las posibles irregularidades o
vulnerabilidades en los mismos sistemas de integridad.
En concreto, los mecanismos del pilar “hacer cumplir la integridad” se refieren a los
distintos elementos necesarios para defender las reglas y normas de integridad, y
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
conciernen a la investigación y sanción de los delitos, así como a la recuperación de
daños y perjuicios o pérdidas. Para los funcionarios públicos, es muy frecuente que esas
medidas estén plasmadas en códigos disciplinarios y los sistemas respectivos, ya sean de
naturaleza legal (como en la mayoría de los países con derecho civil) o se estipulen en
políticas institucionales internas (el caso en algunos de los países miembros de la OCDE
con derecho consuetudinario). Los gobiernos pueden tener varios regímenes
disciplinarios según el tipo de puesto, y aparte de los códigos disciplinarios oficiales, una
política de recursos humanos y otras políticas especializadas o ambas; también pueden
incluir medidas para definir y sancionar las conductas indebidas. Por último, las medidas
disciplinarias expresamente para funcionarios públicos también pueden explicarse en
forma resumida en los códigos penales de los países. Sin embargo, para efectos de este
estudio, el alcance del análisis se ceñirá a los procedimientos de aplicación
administrativa. En el capítulo 2 se proporciona una comparación más detallada de los
sistemas entre determinados países miembros.
Gráfica 1.1. Elementos del marco de integridad de la OCDE para el sector público
Definir la integridad
• Identificación de riesgos
• Legislación y políticas (códigos de conducta, reglas de divulgación, etc.)
• Reglas y procedimientos de control interno (contratación de personal,
presentación de informes y control financiero, contratación pública, tecnologías de
la información, etc.)
Apoyar la integridad
• Concientizar
• Capacitar
• Promover una cultura de integridad (asimilada en el discurso, el comportamiento
ejemplar de los altos mandos, etc.)
Supervisar la
integridad
Hacer cumplir la
integridad
• Mecanismos de detección a través de sistemas de quejas y denunciantes
• Mecanismos de auditoría interna y externa
• Transparencia proactiva (control social)
• Investigaciones y enjuiciamiento penal
• Sanciones
• Recuperación de pérdidas o de daños y perjuicios
Fuente: Basado en el Marco de Integridad de la OCDE (2009).
El marco demuestra que la aplicación eficaz está supeditada a la existencia de otros
factores. Un marco jurídico y regulador sólido define las normas de integridad; además,
deben establecerse expectativas. Después, los mecanismos de control interno deben
institucionalizar esas obligaciones en la forma de procedimientos. Más aún, el ambiente
institucional debe ser propicio para mantener altas normas de integridad. Por ejemplo,
cuando se trata de códigos disciplinarios, los servidores públicos deben conocer las reglas
y saber qué hacer en los casos de denunciar violaciones. Deben instituirse planes de
capacitación para los puestos directivos que principalmente son los responsables de su
implementación; y debe promoverse una cultura de integridad general, con el
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13
14 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
compromiso de que esos valores se reflejen en el discurso y en la conducta ejemplar que
muestren los altos mandos. Por último, el cumplimiento debe supervisarse y evaluarse,
los resultados del funcionamiento deberían compilarse a lo largo del tiempo y
transparentarse (eso incluye estadísticas y datos sobre la eficacia de la aplicación y los
mismos procedimientos de recuperación).
Aparte de disuadir, los mecanismos de aplicación de la ley como
instrumentos para inculcar los valores de integridad
Los campos de la filosofía, la sociología y la criminología han estudiado durante
mucho tiempo las razones fundamentales para ejercer castigos por violar las normas y los
valores sociales. Si bien hay quienes dan razones en defensa de la opinión punitiva
(represalias contra los actos ilícitos), las instituciones modernas actuales han adoptado en
gran parte el enfoque utilitario mediante el cual se considera que sancionar los delitos es
un medio para un fin; y ese fin es beneficiar a la sociedad, como la disuasión social más
amplia, la rehabilitación de los delincuentes o la recuperación de las pérdidas y de los
daños y perjuicios. Los códigos y los regímenes disciplinarios para los servidores
públicos no son la excepción y generalmente observan los principios utilitarios, aunque
quedan algunos elementos de la otra escuela.
El campo de la gestión de recursos humanos también ha estudiado el tema de la
aplicación de la ley. En efecto, se considera que los códigos disciplinarios son parte de la
descripción del puesto de un funcionario o del contrato laboral. Cuando un empleado
pertenece a una institución, se espera que acate las reglas de esa institución. Al igual que
en los campos de la criminología, la investigación en esta área ha dejado de usar medidas
disciplinarias como correctivo; y, por el contrario, aprovecha la fuerza motivacional de la
medida disciplinaria para aumentar la adopción de los valores institucionales y mejorar el
desempeño de los individuos.
Al aprovechar las lecciones de todos los campos y aplicarlas al contexto específico de
hacer cumplir los sistemas de integridad en el sector público, los mecanismos de
aplicación de la ley generalmente se consideran indispensables para: 1) disuadir a los
delincuentes; 2) obligar a los delincuentes a resarcir o pagar a las instituciones las
pérdidas causadas; 3) mantener la legitimidad del mismo sistema de integridad al
demostrar a los servidores públicos y al público el compromiso del gobierno para
defender valores públicos fundamentales y el interés nacional; 4) mejorar la actuación y
la integridad de los funcionarios y las instituciones a lo largo del tiempo. Cada uno de
estos rubros tiene consecuencias sobre cómo debe funcionar una estrategia de aplicación
eficaz, y se analizan en forma más detallada a continuación.
Disuadir a los delincuentes
Otra razón principal para hacer cumplir los procedimientos de integridad es dar el
ejemplo y disuadir acciones similares futuras. De hecho, el objetivo primordial de
cualquier marco institucional de gestión de la integridad no es cuestión de identificar las
violaciones a la integridad, incluida la corrupción, pasadas (aunque eso podría ser
necesario a veces); sino más bien de evitar las violaciones a la integridad en primer lugar
(OECD, 2005; 2009). En cualquier sistema de aplicación de la ley intervienen dos tipos
de fuerzas de disuasión: la disuasión general (disuasión en la población más amplia) y la
específica (individual) para ese mismo sujeto en el futuro. Respecto a la disuasión
individual, abundan las publicaciones que analizan la estructura de incentivos de personas
sensatas para violar las reglas. En esos análisis, se argumenta que los delincuentes
sopesan los beneficios del acto corrupto contra el costo (severidad) de las sanciones en
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
cuanto a la probabilidad de ser detectados y sancionados, así como la celeridad de la
sanción (Becker, 1974).
Sin embargo, hay otras opiniones que restan importancia al argumento de la disuasión
individual y señalan un efecto más contundente sobre la disuasión general. Éstas
determinan que las normas culturales desempeñan un papel en las violaciones a la
integridad. Un funcionario simplemente quizá no sepa que está violando una regla de
integridad; por ejemplo, en algunas culturas quizá no se considere que el nepotismo sea
una violación a la integridad. El campo de la psicología ha planteado otras fuerzas que
intervienen en la decisión de los individuos para violar las normas de integridad: la
predisposición del sujeto (es decir, un mal control) o fuertes factores de presión de los
compañeros. Por ejemplo, si la corrupción se ha infiltrado en toda la institución, el no
participar podría acarrearle altos costos al individuo en desquite por parte del grupo. A un
individuo puede amedrentarlo más el grupo que las sanciones. Por lo tanto, el
pensamiento imperante es que los mecanismos de aplicación de la ley tienen mayores
consecuencias sobre la disuasión general. Los defensores de esto abogan por castigos
estrictos a las violaciones de integridad, con una investigación rápida o expedita de
manera que las consecuencias se atribuyan mejor a las acciones, coherencia en la
ejecución de sanciones a lo largo del tiempo, así como altos niveles de transparencia
sobre el proceso sancionador y los resultados para que los sujetos sean conscientes de las
consecuencias de una conducta indebida.
Obligar a los delincuentes a resarcir las pérdidas
Los mecanismos de aplicación de la ley pueden considerarse como un medio
necesario para que el Estado (y, en última instancia, los contribuyentes) recuperen las
pérdidas causadas ya sea a través de los daños y perjuicios directos causados por
funcionarios o por una institución a bienes estatales o por pérdidas de posibles ingresos
públicos no percibidos. En el contexto del marco de la OCDE, esas medidas se definen
como mecanismos de “recuperación”. De hecho, la violación de los principios de
integridad puede acarrearle costos económicos al Estado. Los costos directos por
malversación, robo o daño a la propiedad son relativamente más fáciles de determinar, y a
un funcionario público culpable se le puede responsabilizar para que los compense
financieramente. Del mismo modo, la corrupción también le causa costos indirectos al
Estado. Aceptar un soborno a cambio de la concesión de un contrato de adquisiciones
importante puede costarle al Estado en ahorros que, de lo contrario, podrían haberse
materializado con otro proveedor. En esos casos, es más difícil determinar el monto de la
pérdida. En el capítulo 2 se explican los tipos de sanciones (administrativas), pero pueden
incluir multas y deducciones de las pensiones. Para todos los mecanismos de
recuperación, es necesario que exista una colaboración estrecha con las instituciones
financieras, las autoridades hacendarias y fiscales, así como con las entidades gestoras de
pensiones. En algunos países, a los funcionarios además se les pueden fincar
responsabilidades conforme a los procedimientos de derecho civil.
Demostrar el compromiso del gobierno para defender valores públicos
fundamentales
Asegurar el cumplimiento del sistema de integridad garantiza que las medidas para
identificar, apoyar y supervisar no sean simplemente una “cortina de humo” sino que se
consideren válidas y como procesos legítimos. El objetivo en este caso no es tanto de
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
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16 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
disuasión o de recuperación, sino más bien de mandar una señal de que el gobierno se
toma en serio encarar los problemas de integridad en forma sistemática e integral, más
que de acuerdo a las necesidades. Se trata de infundir confianza en la existencia de un
sistema indiscriminado. Las inversiones efectuadas para evitar la corrupción y supervisar
el cumplimiento no son retórica ni costos no recuperables, sino que forman parte de un
marco de integridad más amplio. Para los funcionarios públicos, esto muestra el
compromiso con los valores y la equidad (todos recibirían el mismo tratamiento). Desde
el punto de vista de los ciudadanos, esto demuestra además que el gobierno en conjunto
no es corrupto. En realidad, la impunidad de los actos de corrupción de los individuos
pueden ser vistos por los ciudadanos como una señal de que todo el gobierno en sí es
corrupto (o incompetente) por su incapacidad para actuar. También legitima la toma de
decisiones del gobierno a los ojos de los ciudadanos. De hecho, las conductas indebidas
potencialmente pueden anular y dejar sin efecto ciertas decisiones del gobierno (OCDE,
2003). Conforme a esta lógica, las investigaciones disciplinarias y sancionar a través de
regímenes administrativos pueden sentar las bases para revertir las acciones a posteriori
(es decir, el otorgamiento de un contrato público por ejemplo).
Mejorar la actuación y la integridad de los funcionarios y las instituciones
Además, los mecanismos de aplicación de la ley pueden ser vistos como una forma de
guiar a los funcionarios públicos para que adopten valores de ética e integridad. Por
ejemplo, algunas medidas disciplinarias impuestas podrían ayudar a reformar una
conducta inadecuada. La investigación sobre la eficacia de los sistemas disciplinarios
como una forma de estimular una mejor conducta es variada, algunos sostienen que el
reforzamiento negativo es ineficaz. El consenso general es que debe lograrse un buen
equilibrio, con un sistema que ofrezca oportunidades para la evaluación constructiva
continua, que tome en cuenta el contexto institucional en torno a un mal desempeño; al
principio puede depender de sanciones informales (es decir, exclusión de actividades,
advertencias verbales, etcétera) y permitir que los funcionarios tengan suficiente tiempo
para rectificar la conducta, antes de que se tomen medidas disciplinarias formales y se
impongan sanciones.
Existen desafíos importantes para implementar con eficacia los mecanismos de
aplicación de la ley
A menudo se considera que la aplicación de la ley es el factor más problemático de la
gestión de la integridad. Aunque los estudios sobre instituciones confirman que todos los
directores lo ven como un método importante y eficaz para guiar y controlar, también
consideran que es el menos motivador y el que más pone a prueba sus responsabilidades.
En realidad, se le considera como una posible confrontación, no sólo con los funcionarios
públicos en cuestión sino posiblemente, en muchos países, también con los representantes
sindicales del sector público. Los directores pueden temer las consecuencias de que una
investigación esté equivocada (es decir, apelaciones, juicios, etcétera); y cómo puede
reflejarse eso en su rendimiento. De hecho, los directores saben muy bien que sus
decisiones y medidas posteriormente serán evaluadas en procesos formales, y que las
investigaciones y los juicios públicos también pueden destacar los defectos de las
prácticas administrativas que, aunque es importante identificar y corregir, pueden darles
una imagen negativa.
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
Fuera de los aspectos de confrontación, centrarse en los mecanismos de aplicación de
la ley significa que tratan con personas más que con problemas institucionales y de
política pública en gran escala, lo que ellos encuentran más positivamente motivador.
Además, los directores pueden sentir que no están a la altura de la tarea de seguir los
procedimientos de aplicación de la ley, los cuales pueden ser casos complejos que
requieran experiencia y conjuntos de habilidades específicas. En realidad, pueden carecer
de información y de capacitación para desempeñar esas funciones.
Los puestos directivos también pueden temer la atención negativa de los medios al
salir a la luz los asuntos disciplinarios. Los mismos elementos que hacen disuasivos los
mecanismos de aplicación de la ley (es decir, el mensaje que envían a funcionarios y al
público) también pueden poner a los gobiernos en un “callejón sin salida”. Por ejemplo,
aunque las sanciones son una señal clara para la sociedad de que el gobierno toma en
serio la defensa de los valores públicos y el interés nacional; de hecho, hacen que los
ciudadanos y los medios de comunicación sean más conscientes de la existencia de la
corrupción. Fortalecer los mecanismos de aplicación de la ley puede afectar en forma
negativa la confianza en el gobierno, al menos en el corto plazo.
A nivel institucional, a menudo se considera que los mecanismos de aplicación de la
ley son relativamente más costosos que los demás factores de la integridad (es decir, la
prevención o la detección, que se realizan a la par de los procedimientos existentes). Los
costos directos para una institución específica pueden incluir los costos de la
investigación y los salarios temporales para el acusado hasta que se tome una decisión,
etcétera. Frecuentemente, esos costos no se compensan con las multas ni con las
sanciones económicas que se imponen. A causa de esos problemas, puede descuidarse
este importante factor de los sistemas de gestión de la integridad.
Una segunda dificultad institucional para la implementación eficaz de los
mecanismos de aplicación de la ley es lograr un equilibrio adecuado entre la disuasión y
no crear al mismo tiempo una cultura contraproducente que incida de manera negativa en
el compromiso y la productividad (recuadro 1.1). Centrarse mucho en un sistema basado
en el cumplimiento puede enviar el mensaje a los funcionarios públicos de una falta de
confianza en sus valores y actuación, lo que no sólo puede suprimir la motivación sino —
en última instancia— generar una cultura de temor que reprima la innovación y la
asunción de riesgos necesarios para mejorar el desempeño en forma continua.
Recuadro 1.1. Equilibrar la aplicación de la ley con el compromiso
El compromiso se refiere a que los empleados (en el caso del sector público, los servidores
públicos) interioricen y compartan los valores de su institución, incluso los relacionados con la
integridad. Es más probable que los empleados contratados se motiven más; es decir, son más
resistentes y capaces de tener iniciativa propia (OCDE, 2015). Esto beneficia no sólo a los
propios empleados (quienes reportan un mayor bienestar y satisfacción laboral) sino también a la
institución; que mejora la productividad y el rendimiento, y aumenta la satisfacción de los
clientes (OCDE, 2015 citando a Bakker, 2011). El compromiso también facilita las iniciativas de
reforma, ya que los empleados están más interesados en lograr resultados exitosos y les
entusiasma más invertir en la mejora continua.
Desde el punto de vista de la integridad, el mayor compromiso también contribuye a
prevenir la conducta indebida, tanto a nivel individual como institucional. Por ejemplo, sería
menos probable que los servidores públicos que están comprometidos y comparten los valores
de integridad del sector público cometan actos fraudulentos o corruptos; y sería más probable
que denuncien o que investiguen las conductas indebidas a su alrededor.
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18 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
Este capítulo demuestra cuán necesaria es la aplicación eficaz de las prácticas de integridad
(a través del proceso disciplinario) para mantener las normas de integridad y profesionalismo
que se esperan de los funcionarios públicos; y para demostrar a los ciudadanos los valores y
objetivos de integridad de las instituciones gubernamentales. Sin embargo, al mismo tiempo, los
mecanismos de aplicación de la ley empleados en forma injusta y con celo excesivo (a saber,
sanciones desproporcionadas con respecto al delito, falta de información, etcétera) pueden
socavar el compromiso de los servidores públicos. Los servidores públicos pueden perder la
confianza en los procesos internos y en la dirección, y también temen que puedan cometer
errores; lo que a su vez socava la innovación y reprime la productividad. En última instancia, la
observancia de los valores de integridad en sí mismos puede verse amenazada por la pérdida de
compromiso.
Los gobiernos deben equilibrar cuidadosamente los mecanismos de aplicación de la ley
dentro de los marcos de integridad más amplios (es decir, definir, apoyar y supervisar); y, al
implementar los mecanismos de aplicación de la ley, deben considerar la equidad de los
procedimientos con los acusados de las presuntas culpas.
Fuente: OECD (2015), “Lead, engage, perform: Public sector leadership for improved employee engagement and
organisational success”, OECD, París, disponible en: www.oecd.org/gov/pem/lead-engage-perform-expertmeeting.htm.
Por último, a menudo se considera que la coordinación interinstitucional es un
obstáculo para los regímenes disciplinarios. La superposición de jurisdicciones (como
veremos en el siguiente capítulo) exige a menudo homologar reglas y procedimientos
entre las instituciones para realizar de hecho las investigaciones e imponer sanciones. Por
ejemplo, en los casos con posibles implicaciones penales, las reglas de investigación y los
criterios de pruebas diferirán. Del mismo modo, para la ejecución de una multa o sanción
económica, la coordinación con otras dependencias será necesaria (fiscales, entidades
gestoras de pensiones, etcétera). Por lo tanto, las instituciones requieren acuerdos
preexistentes, mecanismos para el intercambio de información y supervisión, capacitación
conjunta, etcétera; para cumplir con los requisitos legales y evitar la fragmentación.
Factores de éxito decisivos para un régimen disciplinario administrativo eficaz:
hacia un marco de evaluación del desempeño
Determinar el marco que debe utilizarse para evaluar el funcionamiento de los
regímenes disciplinarios puede ser difícil, sobre todo cuando distintas instituciones y
poderes del Estado pueden ser responsables de los diferentes tipos de casos (en función
de la gravedad); puede haber superposición de jurisdicciones incluso para los mismos
tipos de casos o —como se muestra en el siguiente capítulo— puede haber variaciones en
las disposiciones institucionales entre los países o entre los niveles de gobierno, lo que
complica aún más establecer puntos de referencia y hacer comparaciones. Seleccionar y
aplicar un conjunto que normas que puedan emplearse en estos distintos contextos es una
tarea compleja.
En el recuadro 1.2 se presenta un panorama de los principales marcos internacionales
en uso en estos campos. Se han extraído los rubros comunes entre estos marcos
principales, lo que incluye: independencia, rendición de cuentas y transparencia,
capacidades y coordinación institucional, eficacia, eficiencia y equidad procesal.
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
Recuadro 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los
procesos disciplinarios administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos
pertinentes
Marcos para el sector de la justicia
Quizá el marco internacional más conocido para evaluar la actuación del sector de la justicia
es el de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) del Consejo de Europa, que
va acompañada por un conjunto de indicadores clave del desempeño que se actualizan
semestralmente. El cuestionario recopila datos sobre los siguientes aspectos:

recursos (financieros, humanos)

acceso a la justicia (asequibilidad, canales)

derechos de los usuarios y confianza pública en el sistema

eficacia (calidad y fiabilidad de las resoluciones judiciales)

eficiencia (puntualidad)

uso de evaluación del desempeño
Marcos para las instituciones especializadas en el combate a la corrupción
Después de determinar el alcance y el análisis de las normas internacionales para las
instituciones especializadas en el combate a la corrupción (entre ellas el Consejo de Europa, la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra
la Corrupción, etcétera); en 2008 y 2013, la OCDE extrajo de éstas los criterios y los factores de
éxito comunes para esas instituciones, incluso muy recientemente:

mandato y funciones

especialización

independencia y autonomía

transparencia y rendición de cuentas

recursos adecuados, medios y personal especializado y capacitado

cooperación entre los organismos

cooperación con la sociedad civil y el sector público

cooperación y el establecimiento de redes de comunicación internacionales
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
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20 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
Recuadro 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los
procesos disciplinarios administrativos?
Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes (continuación)
Marcos para control interno y auditoria
La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) tiene
varias normas internacionales sobre control interno, entre ellas la INTOSAI GOV 9100:
Directrices para las Normas de Control Interno en el Sector Público y la INTOSAI GOV 9120:
Control interno: Sentar las Bases para la Rendición de Cuentas en el Gobierno (que incluye una
lista de verificación). Además, se proporcionan directrices sobre auditoría interna en la
INTOSAI GOV 9140: Independencia de la Auditoría Interna en el Sector Público. Por último,
las directrices del Instituto de Auditores Internos sintetizan los principios fundamentales para la
auditoría interna en sus normas sobre atributos, entre éstos: propósito, autoridad y
responsabilidad (mandato formal); independencia y objetividad; competencia y el debido
cuidado profesional; calidad y mejora continua. En general, estos marcos se han homologado
con los marcos I y II para control interno, del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la
Comisión Treadway (COSO, por sus siglas en inglés).
Independencia y autonomía
El atributo más elemental de cualquier régimen disciplinario es su independencia, ya
que este garantiza su objetividad y legitimidad. Es fundamental asegurar que el régimen
disciplinario esté exento de influencias políticas indebidas para garantizar su eficacia y
equidad (OCDE, 2013); y la falta de independencia real (o percibida) puede poner trabas
a la legitimidad del propio sistema.
El principio de independencia puede traducirse en diferentes disposiciones
institucionales entre los países. En algunos países, el régimen disciplinario administrativo
es más centralizado que en otros, con distintos ministerios competentes que tienen
mayores o menores facultades discrecionales. Del mismo modo, en algunos países el
régimen (o elementos del mismo, como la supervisión o aplicación para presuntos delitos
más graves) no recae en el poder ejecutivo, como en Brasil, donde la Controlaría General
es responsable de la supervisión general. Por lo tanto, más que la ubicación institucional
de las diferentes funciones disciplinarias dentro del gobierno, la defensa del principio de
independencia se refleja mejor en términos de la autonomía real o percibida de las
distintas entidades o actividades implicadas en los asuntos disciplinarios (OCDE, 2013).
Al tomar una postura similar acatando las diferentes disposiciones institucionales, las
Normas sobre la Independencia de la Auditoría Interna, (INTOSAI GOV 9140), estipulan
que “la función de auditoría interna puede organizarse y efectuarse en distintos niveles
dentro de una entidad, o dentro de un marco más amplio que abarque a un conjunto de
entidades similares", antes de especificar qué parámetros de independencia debe implicar.
Con toda certeza, al comparar los principios de independencia de los sectores de la
justicia, las funciones de auditoría interna o las instituciones de combate a la corrupción,
muchos de los mismos elementos para garantizar la independencia coinciden:

Una base jurídica explícita para la existencia de instituciones disciplinarias, que
explique resumidamente su mandato y responsabilidades.

Garantizar que la selección y el nombramiento del personal responsable del
proceso disciplinario se base en criterios objetivos y por méritos; sobre todo en las
jerarquías superiores.
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario disfrute de un
nivel de seguridad laboral adecuado y de sueldos competitivos en relación con los
requisitos del empleo.

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario esté protegido
contra amenazas y coacción, de manera que no tema represalias.

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario tenga autonomía al
seleccionar los casos para incoación.

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario reciba capacitación
oportuna sobre las situaciones de conflicto de interés y tengan procedimientos
explícitos para solucionarlos.
Rendición de cuentas y transparencia
Al mismo tiempo, la independencia no debe identificarse con una falta de rendición
de cuentas (OCDE, 2013). De hecho, las instituciones responsables de los procesos
disciplinarios deben observar los mismos principios de gobernanza en materia de
transparencia y régimen de derecho; y someterse a las mismas normas de evaluación que
las demás instituciones del sector público deben acatar. El régimen disciplinario entonces
debe rendirle cuentas tanto a las demás instituciones del gobierno como parte de un
sistema de pesos y contrapesos más amplio, como al público en general. La rendición de
cuentas del régimen disciplinario podría evaluarse conforme a:

Si se elaboran informes de desempeño periódicos sobre la eficacia y puntualidad
de los procesos disciplinarios y se ponen a disposición del público.

Si las instituciones y los procedimientos disciplinarios son evaluados y auditados
en forma periódica por entidades externas (la auditoría superior o la Defensoría
del Pueblo); con el incumplimiento para aplicar procesos disciplinarios, cuando se
justifique, delito que también es sujeto a sanciones.

Las instituciones de justicia responsables de los procesos disciplinarios deben ser
transparentes y rendir cuentas ante la supervisión del poder judicial (consejos de
la judicatura, etcétera).

Las evaluaciones del desempeño de los puestos directivos en el gobierno deben
incluir metas sobre la observancia de los objetivos de integridad, incluso el
cumplimiento de los requisitos administrativos disciplinarios.
La transparencia de la información sobre el desempeño es importante para promover
la rendición de cuentas, ya que es la forma en que los gobiernos pueden mostrar a los
ciudadanos los resultados que generan. La introducción de herramientas estandarizadas de
tecnologías de la información puede facilitar mucho el control y la evaluación, y propiciar
el intercambio de información con el público.
Eficacia y eficiencia
La eficacia de un régimen disciplinario se refiere a la medida en que se cumplen los
objetivos de política pública (OCDE, 2009). Es decir, que las conductas indebidas se
detecten y, si se justifica, que sean sancionadas; y que esas sanciones se lleven a cabo.
Por otra parte, la eficiencia se refiere tanto a la puntualidad del proceso como al uso de
los recursos. Es necesario asegurar que los procedimientos disciplinarios sean eficientes y
oportunos por varias razones: proteger los derechos de los acusados (es decir, si no son
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
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22 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
culpables, no se les debe someter a un procedimiento prolongado); fortalecer la disuasión
al asegurar que las faltas comprobadas se asocien con consecuencias oportunas; no
permitir que se aprueben leyes de prescripción amenazando así la eficacia del sistema; y
disminuir el derroche en la asignación de recursos destinados a esas actividades.
Podría pensarse en indicadores de eficacia y eficiencia (recuadro 1.3) como
instrumentos para supervisar y hacer evaluaciones comparativas del desempeño. Algunos
indicadores comunes sobre la eficacia y la eficiencia utilizados por el sector de la justicia
se destacan en el siguiente recuadro, aunque en la selección final de indicadores deben
tomarse en cuenta los aspectos específicos de la ley disciplinaria en cada país (es decir,
diferentes procedimientos en vigor para distintos tipos de delitos, etcétera). Es más,
ningún indicador solo puede ser útil aislado; sino que más bien, deben ser evaluados
como un todo, junto con la información contextual, analizados e interpretados en forma
exacta.
Recuadro 1.3. Crear la rendición de cuentas a través de la generación y
transparencia de parámetros e indicadores del desempeño
KPI sobre eficacia

Porcentaje de casos denunciados que son incoados para medidas disciplinarias formales:
Quizá no todos los delitos denunciados se incoen a raíz de una investigación preliminar
o audiencia; sin embargo, el porcentaje de casos no incoados, en particular, cuando se
analizan por área de gobierno o tipo de delito, puede arrojar luz sobre si los casos
válidos quedan asentados exitosamente en el sistema disciplinario en primer lugar.

Índices de apelaciones y tasas: Una medida de la calidad de las resoluciones
sancionadoras y la previsibilidad del régimen. Los parámetros comunes incluyen el
número de apelaciones por población (o de servidores públicos responsables en virtud
de la ley disciplinaria); y los casos apelados ante la segunda instancia, como un
porcentaje de los casos resueltos en primera instancia.
Casos improcedentes o absueltos: El porcentaje de casos declarados improcedentes (así
como un desglose por los motivos aducidos para la destitución) puede considerarse
como una indicación de la calidad y la eficacia de los procedimientos y del
cumplimiento del gobierno con los procedimientos disciplinarios. Esto también puede
incluir los casos desestimados por una ley de prescripción expirada.
Sentencias revocadas: Una segunda medida común sobre la calidad de las resoluciones
sancionadoras es el porcentaje de casos apelados en que la sentencia inicial se anuló.
Esto puede significar, además de no seguir los procedimientos disciplinarios adecuados,
la proporcionalidad suficiente de las sanciones.



Recuperación: En el caso de multas económicas, el porcentaje de fondos recobrados o
recuperados conforme a la resolución sancionadora original puede indicar la eficacia
del gobierno en el cumplimiento de las sanciones.

Tasas de cumplimentación de las formalidades: Otro indicador común de la eficacia,
éste se refiere a las sanciones dictadas sobre los casos inicialmente denunciados. Sirve
como sustituto para identificar sistemas “fáciles de violar”, por medio de los cuales los
casos denunciados no se presentan ni finalizan, o ambos.
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
KPIs sobre eficiencia

Casos pendientes: El porcentaje de casos totales no resueltos en un momento dado
puede ser un indicador útil de la gestión de los casos.

Duración promedio o mediana de los procesos (días): La duración promedio de los
procesos para los casos se calcula con una fórmula de uso común en las publicaciones:
[(Pendientes t-1+Pendientes t)/(Nuevos casos t+Resueltos t)]*365.
Fuentes: Consejo de Europa (2014); OCDE (2013b).
Capacidades y coordinación interinstitucional
Un requisito explícito en todos los marcos analizados es no sólo contar con las
suficientes capacidades, sino también con las “adecuadas”. Sin suficientes recursos
asignados para la aplicación de la ley y la recuperación, hasta las mejores políticas de
integridad previstas y planeadas pueden quedarse cortas con respecto a sus metas. La
cooperación institucional es esencial al potenciar las capacidades y lograr los objetivos,
sobre todo en regímenes disciplinarios en que participan múltiples organismos en la
detección, las investigaciones y en la aplicación de las sanciones; y, para cumplir con esas
obligaciones, los conocimientos y el intercambio de información exacto y oportuno son
necesarios. Complica las cosas el hecho de que se requiere cooperación no sólo dentro del
ejecutivo, sino también entre todos los poderes; y que los procedimientos disciplinarios
puedan implementarse a la par de los procesos penales —según el país—, o que esas
decisiones e investigaciones puedan influir jurídicamente o utilizarse también en procesos
administrativos. Por lo tanto, conforme a estos criterios pueden evaluarse distintos
aspectos, entre los que cabe mencionar:

Suficientes recursos financieros asignados a los regímenes disciplinarios (incluso la
remuneración competitiva del personal necesario con las habilidades correctas).

Recursos humanos y conjuntos de habilidades adecuados (desde habilidades jurídicas
hasta de investigación, contables, financieras y de auditoría, conocimiento sectorial,
personal de apoyo adecuado, etcétera).

Medidas para orientar, capacitar, intercambiar y compartir las buenas prácticas en
todo el gobierno.

Contar con sistemas de tecnologías de la información, estandarizados e integrados,
que concuerden con los procedimientos y permitan seguir la trayectoria de los casos,
así como compartir información entre las instituciones involucradas.

Delimitar con claridad las responsabilidades y los procedimientos entre las
dependencias.

Coordinación y acceso oportuno a la información para las investigaciones
(información fiscal y bancaria o financiera).
Para que un régimen disciplinario sea eficaz, debe contar con la cantidad adecuada de
personal cuyas semblanzas profesionales reflejen el mandato y las tareas requeridas
conforme a la ley o las políticas públicas. Con respecto a los regímenes disciplinarios,
esto puede traducirse en expertos en recursos humanos, personal de control interno y
auditoría, investigadores, expertos en la materia (para casos especialmente complejos),
expertos financieros, especialistas en tecnologías de la información, directores y
coordinadores, así como personal de apoyo. La adquisición de la cantidad y la
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
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24 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
combinación correctas de personal es un desafío, sobre todo en tiempos de restricciones
presupuestarias; pero deberá sopesarse contra los costos del incumplimiento (es decir,
mayor pérdidas por infracciones a la integridad y otros delitos).
Algunos países miembros de la OCDE han elaborado directrices para los directores y
ministerios competentes destinadas a ayudarlos a interpretar la ley (o leyes) referentes a
los procedimientos disciplinarios y las sanciones, garantizar procedimientos oportunos; y
que sean justos y respeten los derechos de los acusados (recuadro 1.4). Otros, como los
Países Bajos, cuentan con iniciativas para mejorar las capacidades en los niveles
subnacionales también.
Recuadro 1.4. Fortalecimiento de las capacidades: brindar orientación sobre
asuntos disciplinarios
El Código de Gestión de la Administración Pública del Reino Unido recomienda acatar
el Código de Prácticas sobre Procedimientos Disciplinarios y Quejas, del Servicio Consultivo
de Conciliación y Arbitraje (ACAS, 2015 por sus siglas en inglés), y notifica a ministerios y
organismos que éste tiene una influencia importante en los casos de tribunales laborales, y que se
tomará en cuenta al considerar los casos pertinentes. El ACAS, un órgano independiente, expidió
el código en marzo de 2015, que promueve:

procedimientos disciplinarios claros, por escrito, elaborados tras consultar a las partes
interesadas

actuar rápida y oportunamente

coherencia en los procesos y en las resoluciones en todos los casos

resoluciones basadas en pruebas

respeto a los derechos de los acusados: derecho a la información, a asesoría legal,
audiencia y apelación.
El código también incluye orientación sobre cómo interactuar con los empleados bajo
investigación (es decir, suministrar información, pruebas, permitir un acompañante en la
audiencia, papel del acompañante en las audiencias, etcétera), qué instituciones deben
contactarse durante el proceso para asegurar la debida diligencia y que se respeten los derechos
de los empleados, cómo aplicar las sanciones con imparcialidad (es decir, en forma sistemática,
progresiva y proporcional), cómo proceder en los casos especiales (a saber, casos de conducta
indebida por parte de miembros de sindicatos gremiales, etcétera), y qué procesos seguir con
respecto a posibles delitos penales.
La Comisión de la Administración Pública de Australia también ha publicado una muy
exhaustiva Guía para Tratar las Conductas Indebidas, que plantea con claridad los principales
conceptos y las definiciones presentes en el código de conducta de la administración pública y
en otras políticas y legislación aplicables, así como instrucciones detalladas para los directores
sobre los procesos (véase más adelante flujo de trabajo). La guía también contiene distintas
herramientas con listas de verificación para facilitar los procesos a los directores, por ejemplo:
Lista de Verificación para el Análisis Inicial de Conductas Indebidas bajo Sospecha; Lista de
Verificación para la Suspensión de Empleados; Lista de Verificación para Decidir sobre un
Quebrantamiento al Código de Conducta, Lista de Verificación para la Toma de Decisiones de
Sanciones.
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1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
Equidad procesal
Garantizar la equidad de los regímenes disciplinarios se refiere a la necesidad de
asegurar la protección de los derechos de los acusados a lo largo del proceso y que
cualquier resolución sancionadora sea legítima. La equidad procesal no sólo vale la pena
por su propio derecho (es decir, en defensa de los derechos y el debido proceso de los
individuos), sino también para asegurar que los regímenes disciplinarios no socaven la
moral ni el compromiso de la administración pública en general. La equidad procesal
puede implicar muchos elementos, entre ellos la eficiencia y la eficacia antes abordadas,
lo que también significa certidumbre de un procedimiento oportuno; pero, además, el
tratamiento del acusado es fundamental:


Ser notificado sobre el proceso disciplinario que se ha sometido.
Acceso a la información y a los documentos referentes a su propio proceso
disciplinario.
 Suficiente tiempo para revisar la información y buscar consejo.
 Derecho a tener audiencia y apelación.
 Las resoluciones son legítimas y las sanciones, de dictarse, son compatibles con
casos similares, proporcionales al delito.
 Se justifican las suspensiones voluntarias y se mantienen a un mínimo de tiempo.
La evaluación de la equidad procesal puede requerir indicadores sobre el porcentaje
de casos desestimados o anulados conforme a la justificación para determinar si los casos
se desestiman por incumplir con los procedimientos. Además, hacer encuestas de los
empleados públicos (o integrar preguntas en las encuestas actuales), así como consultar
sobre este tema específico con servidores públicos, sindicatos, abogados defensores en
casos anteriores, etcétera, son medios útiles para evaluar este aspecto.
Por último, una buena comunicación con los servidores públicos será fundamental
para avanzar en la comunicación de las políticas y los planes de reforma. Por ejemplo, la
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
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26 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
Oficina de Gestión de Personal de Estados Unidos, en "Mejores prácticas y directrices
consultivas para asuntos disciplinarios (Best practices and advisory guidelines for
disciplinary matters) sugiere que cada entidad comunique en forma periódica sus
políticas disciplinarias, cursos de capacitación, resultados a los servidores públicos a
través de medios como sitios en Internet, hojas informativas, boletines y capacitación
presencial y a distancia (United States Office of Personnel Management, 2008).
Conclusiones
La percepción pública de la impunidad y la corrupción del gobierno se relacionan
estrechamente con la confianza general en los líderes electos y en las instituciones. Por lo
tanto, los sistemas exhaustivos de gestión de la integridad son decisivos para combatir la
corrupción, ayudar a prevenir, detectar y sancionar los delitos, así como para recuperar
las pérdidas o los daños y perjuicios causados. Dentro de este marco más amplio, los
mecanismos de aplicación de la ley tienen un papel fundamental al apoyar las políticas de
integridad. Por estos motivos, acertar con los sistemas administrativos es una tarea crucial
para los gobiernos. Debe contarse con varios factores de éxito clave (independencia y
autonomía, rendición de cuentas y transparencia, eficacia y eficiencia, capacidades y
coordinación institucional, además de equidad procesal), así como con mecanismos para
supervisar y evaluar el desempeño
En los ejercicios de recopilación de datos, podrían considerarse los indicadores clave
del desempeño (KPI) del campo de la justicia. Además de servir como herramienta de
gestión para vigilar el avance, la transparencia de esta información, junto con la consulta
a los ciudadanos, son buenas prácticas para demostrar a la población que el gobierno se
toma muy serio la defensa del régimen de derecho y de los valores públicos.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO –
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REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
29
30 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO
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REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 31
Capítulo 2
Fortalecer el régimen disciplinario administrativo de México
En este capítulo, que incorpora una perspectiva comparativa Internacional, se analizan
los principales sistemas disciplinarios que rigen a los servidores públicos en México,
dando especial importancia al régimen administrativo federal. Se examinan las posibles
consecuencias de la reforma recién aprobada para el Sistema Nacional Anticorrupción
sobre el alcance y las repercusiones del sistema actual. Aunque la legislación secundaria
está pendiente, se someten recomendaciones para mejorar la eficiencia a la
consideración de las autoridades mexicanas; incluso propuestas para asegurar una
implementación exitosa.
Los datos estadísticos correspondiente a Israel son suministrados por las autoridades israelíes
competentes y bajo su responsabilidad. El uso de esos datos por parte de la OCDE es sin
perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Oriental y los asentamientos israelíes
en Cisjordania conforme a los términos del derecho internacional.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
32 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Introducción
Es importante entender el mapa jurídico e institucional específico de las prácticas y
códigos disciplinarios para cualquier trabajo de reforma planeado para fortalecer los
mecanismos de aplicación de la ley. En este capítulo, que incorpora una perspectiva
comparativa internacional, se analizan los principales sistemas disciplinarios que rigen a
los servidores públicos en México, dando especial importancia al régimen administrativo
federal. Se examina la recién aprobada reforma constitucional que crea el Sistema
Nacional Anticorrupción, y se describe cómo esta iniciativa —una vez implementada—
tiene posibilidades de influir positivamente en el alcance y los procedimientos del
régimen actual. Se proponen al gobierno mexicano algunos análisis clave para contribuir
a asegurar que la legislación secundaria y los planes de transición maximicen la
eficiencia; y para garantizar la consecución de los factores decisivos para el éxito
descritos en el capítulo anterior.
Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos
mexicanos
A los servidores públicos en México potencialmente se les puede imputar por
conducta indebida conforme a cinco regímenes (político, administrativo, penal, civil y
laboral), en función del propio puesto en el gobierno y del tipo de falta o violación de que
se trate. En la gráfica 2.1 se presenta un panorama de los cinco principales sistemas que
se estudiarán en esta sección; se precisan las principales leyes que los fundamentan y los
servidores públicos específicos que pueden ser responsables conforme a los mismos. Para
efectos de este estudio, se utiliza el término régimen para definir las leyes, las políticas
(incluso los códigos) y los procedimientos que integran el tipo de sistema disciplinario.
Entre los países de la OCDE, los tipos de comportamientos que contituyen una conducta
indebida o un delito sujeto a medidas disciplinarias varían por país, y dependen de las
definiciones estipuladas en la legislación nacional.
Régimen político
Al igual que en la mayoría de los países miembros de la OCDE, el régimen político
sólo se aplica a determinados funcionarios públicos. Por ejemplo, en México los puestos
imputables conforme a este régimen se describen en los Artículos 108 y 110 de la
Constitución (el Presidente, los miembros del Congreso, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia, etcétera). La aplicación del régimen político se basa en la premisa de
que, si esos funcionarios públicos violan los principios constitucionales, se les debe
sancionar; en este caso con posible juicio político o inhabilitación tras votar en el
Congreso.
Regímenes penal y civil
Las sanciones penales y civiles también se aplican a los servidores públicos por
conducta indebida durante el ejercicio de sus funciones. De hecho, algunos delitos
penales sólo pueden ser cometidos por funcionarios públicos (por ejemplo, abuso de
autoridad sobre un ciudadano). Éste es el caso en el Título Décimo del Código Penal
Federal de México, por ejemplo. Del mismo modo, el Código Penal de Alemania dispone
que los actos corruptos cometidos por funcionarios públicos sean un delito punible. Las
multas mínimas para los servidores públicos que reciban sobornos (Sección 332 del
Código Penal de Alemania) son superiores a las de las personas sin cargo oficial que dan
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 33
sobornos (Sección 334 del Código Penal de Alemania). En México, sólo se exime al
Presidente de responsabilidad penal mientras está en el cargo, y el enjuiciamiento penal
para determinados funcionarios (los señalados en el Artículo 111 de la Constitución)
exige que la Cámara de Diputados primero lo apruebe tras una votación.
Gráfica 2.1. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos
Fuente: OCDE basado en la Constitución y en la legislación federal vigente al momento de escribir este informe.
Las responsabilidades civiles son las consecuencias financieras de un delito. Los
actos ilícitos de un servidor público pueden causar daños y perjuicios a los activos
públicos o causar el decomiso de bienes públicos, o daños y perjuicios a terceros; por los
cuales tal vez se otorgue una indemnización. En México, el Artículo 1916 del Código
Civil Federal considera a los funcionarios públicos culpables; y, por lo tanto, sujetos a
posibles sanciones de derecho civil. Es importante hacer notar la diferencia entre
compensación económica, como los veredictos en causas civiles, y las multas conforme al
régimen administrativo cuyo propósito no es recuperar las pérdidas, sino más bien dictar
una sanción simbólica por conducta indebida. El procedimiento administrativo
disciplinario de México contempla tanto las sanciones económicas como las multas.
Regímenes especiales
Además de estos cuatro sistemas principales, los diferentes cuerpos policíacos de
México (federal y estatales), el poder judicial (es decir, jueces y fiscales estatales y
federales), el personal militar, los funcionarios de inteligencia o diplomáticos, etcétera,
cuentan con códigos y procedimientos disciplinarios distintos. En México, el proceso
disciplinario para funcionarios judiciales (jueces, fiscales estatales) se rige por su
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
34 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
respectiva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; expresamente por el
Artículo 131 que describe las responsabilidades de los funcionarios. El Consejo de la
Judicatura Federal es responsable de realizar las investigaciones y de aplicar las sanciones
cuando sea pertinente. El Capítulo IX de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública establece las normas de conducta para la policía nacional. La misma
ley también estipula que los gobiernos estatales y municipales son responsables de
establecer la legislación regional y local, eso incluye medidas de acción disciplinaria para
sus respectivos cuerpos policiacos. Por último, en México el personal militar se rige por
el Código de Justicia Militar, que es supervisado por la Fiscalía Especial para la Justicia
Militar.
Estos regímenes especiales son comunes en todos los países miembros de la OCDE, y
existen bajo la lógica de que la naturaleza específica de estas funciones y las
responsabilidades jurídicamente asignadas a esos puestos ameritan medidas distintas y
por separado. De hecho, estos procesos distintos permiten que esas instituciones
mantengan su independencia y eviten la influencia política indebida o las represalias por
exigir a los dirigentes gubernamentales que rindan cuentas. Quizá lo más importante,
puede argumentarse que entre más posibilidades tenga de vulnerar los derechos
fundamentales de los ciudadanos o el interés nacional la actividad de los funcionarios, las
normas de conducta que se les impongan mediante los reglamentos deben ser más
exigentes y las sanciones correctivas deben ser más severas (OCDE, 2003). Sin embargo,
otros sostienen que los distintos procesos exigen una supervisión adecuada para asegurar
que se apliquen efectivamente conforme a la ley.
Régimen de la ley laboral
En el sector privado, los casos de conducta indebida (incluso por mal desempeño) se
rigen por el contrato laboral, cualquier conflicto entre el empleado y la fuente de empleo
es competencia de la Ley Federal del Trabajo y de los tribunales del trabajo
especializados. Esa misma competencia puede aplicarse a los funcionarios públicos
suponiendo que sus contratos laborales sean competencia de esta legislación (es decir, lo
más común, que estén fuera del régimen de la administración pública). En México, un
despido disciplinario conforme a las normas de Gestión de Recursos Humanos y las leyes
federales del trabajo se denomina “separación del cargo” y generalmente se basa en un
mal desempeño por parte del funcionario público. En 2014, a nivel federal en México,
esos casos fueron poco comunes, sólo 24 despidos disciplinarios por mal desempeño1. La
Ley Federal del Trabajo otorga atribuciones a la Junta de Conciliación y Arbitraje sobre
esos casos, cuando el funcionario en cuestión desea apelar la resolución.
Régimen administrativo
Se considera que los delitos o faltas cometidos por un servidor público durante el
ejercicio de sus funciones son infracciones potencialmente más graves por las
consecuencias que pueden tener sobre la sociedad y la economía. Por lo tanto, la
responsabilidad civil de un funcionario conforme al régimen disciplinario administrativo
se basa en que los funcionarios públicos tienen varias obligaciones especiales para su
categoría como funcionarios gubernamentales que son distintas — y tal vez incluso más
estrictas— que las de quienes laboran en el sector privado. Éstas pueden incluir, por
ejemplo, la necesidad de mostrar fidelidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico
del país, necesidades de imparcialidad más estrictas, así como normas de integridad
personal y de equidad más exigentes en su trato con el público, sus superiores y colegas
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 35
(OCDE, 2003). Por consiguiente, los regímenes administrativos disciplinarios se crearon
conforme a la premisa de que la violación de esos principios exige un sistema de
sanciones distinto condicionado a sus obligaciones como funcionarios públicos. En el
recuadro 2.1 se muestra un panorama de las sanciones administrativas comunes en
determinados países miembros.
El Artículo 109 de la Constitución de México define la falta administrativa como
cualquier acto u omisión que afecte la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y
la eficiencia del cargo de un funcionario público. La Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) contiene disposiciones expresas
que estipulan con claridad las responsabilidades y obligaciones de los servidores
públicos, el proceso disciplinario y las instituciones responsables de aplicarlo.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
36 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Recuadro 2.1. Sanciones disciplinarias administrativas en determinados países
miembros y asociados de la OCDE
La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP)
de México se aprobó originalmente en marzo de 2002; y se enmendó recientemente en 2014.
Sustituye a una versión anterior de 1982 que inicialmente creó la Secretaría de la Función
Pública (SFP), conocida entonces como la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
Según el Artículo 13 de la ley, los servidores públicos que no cumplan con sus
responsabilidades y obligaciones se harán acreedores a distintas sanciones administrativas, entre
ellas:





una amonestación privada o pública


descenso de categoría (Francia, Alemania y Estados Unidos)

traslado forzoso con la obligación de cambiar de residencia (Francia, España, Reino
Unido)


jubilación forzosa (Francia)
suspensión temporal no menor a tres días ni mayor a un año
destitución del puesto
sanción económica (para recuperar las pérdidas y los daños y perjuicios causados)
inhabilitación temporal para desempeñarse en el servicio público.
Muchos países miembros y asociados de la OCDE comparten las mismas sanciones
descritas en la LFRASP; sin embargo, otras medidas presentes en más países incluyen:
reducción salarial (Alemania, Países Bajos) o la retención de futuros incrementos de
sueldo periódicos (Países Bajos, Reino Unido)
reducción o pérdida de los derechos de pensión (Alemania, para los funcionarios
jubilados, y Brasil)

Reducción en el derecho a vacaciones o permisos (Países Bajos).
En términos generales, en los países de la OCDE la aplicación de sanciones sigue algunos
principios fundamentales, por ejemplo: 1) proporcionalidad, es decir, se toma en cuenta la
gravedad de la falta al determinar el castigo, y también se consideran las circunstancias
contextuales (es decir, la intención o el conocimiento del acto ilícito); 2) progresividad, es decir,
los delitos y las sanciones disciplinarias anteriores (como amonestaciones por escrito) pueden
influir en la gravedad de la sanción impuesta a los reincidentes. La mayoría de los códigos
plantean distintas sanciones posibles, se supone que esta variabilidad también explica la
diversidad y la gravedad de las posibles violaciones. Por último, el principio legal de non bis in
idem (o “doble riesgo” en países con derecho consuetudinario) significa que un funcionario
puede recibir no más de una sanción (administrativa) por la misma falta (administrativa). Véase
también la sección sobre concurrencia.
El Artículo 14 de la LFRASP, de México, también ejemplifica esos principios. En la
aplicación de sanciones, la ley estipula que las autoridades deben tomar en cuenta la gravedad de
la falta, las circunstancias externas y si se ha reincidido en el incumplimiento de las
obligaciones. Además, estipula que también deben considerarse las circunstancias
socioeconómicas del servidor público, su nivel jerárquico y antecedentes, así como la antigüedad
en el servicio.
Fuentes: OECD (2003), “Liabilities and disciplines of civil servants”, OECD, París, disponible en:
www.sigmaweb.org/publicationsdocuments/37890790.pdf.).
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 37
El Artículo 8 de la LFRASP establece las responsabilidades y obligaciones de los
funcionarios públicos. Por ejemplo, estipula que los funcionarios públicos tienen la
obligación de: realizar las tareas y cumplir con las obligaciones que exige su cargo y no
abusar de las facultades de su puesto para beneficio personal; no utilizar la información
conseguida en virtud de su puesto como funcionario público para beneficio personal;
conducirse en forma profesional, tratar a los demás —incluidos los ciudadanos— con
cortesía e imparcialidad; formular y ejecutar políticas, programas y presupuestos para
acatar la legislación nacional; utilizar las partidas presupuestarias para los propósitos
previstos; participar en auditorías de sus actividades y gasto; no utilizar indebidamente
información del sector público ni publicar o divulgar información confidencial; denunciar
ante sus superiores y la Secretaría de la Función Pública las faltas o violaciones a la ley
que llegare a advertir, incluso las de la misma LFRASP, las violaciones a los derechos
humanos y a la legislación electoral nacional; no permitir ni participar en la censura de
quienes denuncien presuntas violaciones de las leyes, incluso las de la LFRASP; asegurar
que los subordinados cumplan con sus obligaciones; no contratar a funcionarios públicos
inhabilitados ni contratar bienes y servicios de funcionarios públicos o entidades
inhabilitadas; recibir y actuar en consecuencia al presentarse quejas; y atender los
llamados del Congreso.
Es más, la LFRASP también incluye disposiciones sobre los requisitos para declarar
intereses particular, la recepción de regalos y denunciar o evitar situaciones de posible
conflicto de interés; sobre todo en la contratación pública. Por último, el Artículo 9
amplía determinadas obligaciones a funcionarios públicos que tras dejar el cargo, se les
prohíbe sacar provecho de sus puestos anteriores, utilizar la información conseguida para
beneficio personal o, según el cargo que hayan desempeñado, ocupar otros puestos
públicos.
Cobertura y alcance del régimen administrativo federal de México
Empleados gubernamentales dentro y fuera del sistema laboral general
En 2015, había poco más de 1.4 millones de empleados del gobierno federal en
México. Estos empleados se dividen en dos categorías: 1) sindicalizados (de base), que es
el grupo más grande; y 2) nombramientos directos (de confianza), que son un menor
número. Los puestos de base —generalmente reservados para el personal administrativo y
técnico— implican un nivel de estabilidad importante; mientras que los de confianza
ocupan puestos más altos con contratos a plazo más corto. Existen diferencias
importantes en cuanto al nivel de profesionalización, desempeño y cultura burocrática
entre las dos categorías de empleados públicos: de base y de confianza. En general, los
trabajadores sindicalizados realizan más tareas administrativas y tienen niveles de
profesionalización más deficientes. Los empleados de confianza pueden subdividirse aún
más, los que pertenecen al servicio profesional de carrera (SPC, en México) y los que no.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
38 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Cuadro 2.1. Desglose de empleados del gobierno federal en México
Personal total en la administración pública federal
Personal en la administración pública federal centralizada
Personal sindicalizado (de base)
Personal no sindicalizado (de confianza)
Personal que no pertenece al Servicio Profesional de Carrera
Personal que pertenece al Servicio Profesional de Carrera
Director general
Director general adjunto
Subdirector
Subdirector adjunto
Jefe de departamento
Oficial de enlace
Personal en la administración pública federal descentralizada (paraestatal)
Personal sindicalizado (de base)
Personal no sindicalizado (de confianza)
Total
1 543 397
610 509
401 323
209 186
166 242
42 944
704
911
3 275
10 121
13 923
14 010
932 888
763 712
169 176
%
100.0
39.6
65.7
34.3
79.5
20.5
1.7
2.1
7.6
23.6
32.4
32.6
60.4
81.9
18.1
Nota: Los datos corresponden a 2005, el año más reciente para el cual la Secretaría de la Función Pública tiene
información actualizada. No obstante, se presenta para fines ilustrativos.
Fuente: OECD (2011), basado en el Informe sobre la fiscalización de los servicios civiles de Carrera en el Estado
Federal Mexicano 2000-2006 (Auditoría Superior de la Federación) (2006).
El caso es similar en Brasil, donde la ley disciplinaria administrativa (Ley 8.112/90)
se aplica únicamente a los servidores públicos; sin embargo, una ley distinta —con una
definición más explícita de servidor público, expresamente la Ley de Faltas
Administrativas (Ley 8.429/92)— imputa responsabilidad civil a los representantes
públicos federales por delitos administrativos, malversación de fondos y daños y
perjuicios a los bienes públicos. Esta ley se aplica a los empleados federales que no se
rigen por el sistema laboral general (consultores, trabajadores eventuales, personal
subcontratado, etcétera). En Alemania y los Países Bajos, el proceso disciplinario
administrativos no es aplicable a quienes no están en el sistema laboral general de la
administración pública. Sin embargo, en los Países Bajos, la mayoría de los empleados
del gobierno están en el régimen del sistema laboral general.
Empresas estatales
La investigación de la OCDE indica que las empresas estatales o empresas públicas
pueden ser más vulnerables a la corrupción, ya que su distinta personalidad jurídica puede
permitir diferentes políticas de contratación, rendición de cuentas, auditoría, contratación
de personal y reclutamiento, etcétera. Los mecanismos de supervisión de las empresas
estatales por parte del gobierno también pueden ser limitados en comparación con otras
instituciones del sector público. Por ejemplo, el Informe de la OCDE sobre Cohecho
Internacional en su edición de 2014 encontró que el 80% de los sobornos totales en la
muestra del estudio se ofrecieron o prometieron a funcionarios de empresas estatales
(OCDE, 2014). Las subsidiarias de las empresas estatales también son un “área poco
definida” que, por la falta de claridad legal o de supervisión de los problemas
disciplinarios, pueden generar mayor riego de infracciones a la integridad no atendidas.
Esto puede ser motivo de preocupación cuando esas instituciones son responsables de
administrar una parte importante de los contratos nacionales de adquisición de bienes y
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 39
servicios. Por consiguiente, los temas disciplinarios de esas esferas del sector público
deben evaluarse en forma periódica.
En México, los empleados de las empresas estatales también pueden dividirse en las
categorías antes mencionadas (de base y de confianza) y también están contemplados en
la LFRASP y en sus respectivos procedimientos. Del mismo modo en Brasil, la Ley
Federal 8.429/92 (Ley de Faltas Administrativas) imputa responsabilidad civil a los
representantes públicos por malversación de fondos o delitos administrativos que causen
daño a los bienes públicos. El concepto de “representante público” de la Ley 8.429/92 es
más explícito que el enunciado en la Ley 8.112/90; y abarca a todos los que desempeñan
una función pública (a saber, consultores, trabajadores eventuales, personal
subcontratado, etcétera) incluso si no están sujetos al régimen de la Ley 8.112/90. Esta
práctica jurídica difiere de algunos otros países miembros de la OCDE donde las
obligaciones y prohibiciones para esos empleados públicos —incluidos además los temas
disciplinarios— generalmente son definidas por los estatutos y las políticas de cada
empresa estatal o por la ley nacional del trabajo. Éste es el caso, por ejemplo, en los
Países Bajos y en Alemania.
Como parte de su informe anual sobre asuntos disciplinarios, el Gobierno de México
podría pensar en publicar datos sobre las actividades disciplinarias en este sector de alto
riesgo.
Nivel subnacional
La cobertura de los códigos disciplinarios administrativos y los procesos
administrativos para los funcionarios públicos varía en todos los países miembros de la
OCDE. En México, la Constitución responsabiliza a todos los funcionarios públicos del
proceso disciplinario administrativo (Artículo 113), incluso a los funcionarios estatales y
municipales. Los gobiernos estatales están obligados a establecer su propio proceso
disciplinario administrativo conforme a los principios descritos en el Artículo 109 de la
Constitución. Sin embargo, más leyes (sobre todo la LFRASP pero también otras como se
describe anteriormente) detallan la responsabilidad civil conforme a puestos específicos y
nivel de gobierno. Por ejemplo, la LFRASP se aplica a todos los funcionarios públicos
federales así como a los de los niveles subnacionales que supervisan o administran
recursos federales.
En este sentido, México es especial, aunque éste no es el caso de Brasil, Alemania o
los Países Bajos; y esta ley otorga atribuciones más amplias al gobierno federal
mexicano. Por ejemplo, en 2015 las transferencias a los estados y municipios (gasto
federalizado) constituían una tercera parte del presupuesto federal (Secretaría de
Hacienda, 2015); eso incluyó tanto los recursos etiquetados (destinados a salud,
educación, infraestructura, sueldos, etcétera) como los no etiquetados (participaciones),
los últimos representaron alrededor del 40% de las transferencias subnacionales.
Conforme al recién aprobado Sistema Nacional Anticorrupción, a las dependencias
federales se les permitirá auditar los recursos no etiquetados a nivel estatal y local, lo que
aumenta aún más las atribuciones para posibles acciones disciplinarias.
Sin embargo, aunque los regímenes disciplinarios administrativos pueden no ser
aplicables en los niveles subnacionales en el uso de los gastos propios de los estados y
municipios; es importante, aún así, para cierta concordancia que garantice una norma
mínima nacional. Los gobiernos estatales y locales pueden representar una proporción
importante del gasto público total y del empleo. Como se muestra en la gráfica 2.2, poco
más del 60% están empleados a nivel estatal o municipal en México.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
40 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Gráfica 2.2. Distribución del empleo público general en todos los niveles de gobierno
Central
Sub-central
Social security
Ireland
Turkey
New Zealand
Greece
Israel
Luxembourg
Portugal
Slovenia
Italy
Estonia
Czech Republic
France
Norway
Hungary
Mexico
Denmark
Netherlands
Finland
Spain
Sweden
Belgium
Japan
United States
Canada
Germany
Switzerland
South Africa
Russian Federation
Brazil
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Fuente: OECD (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_
glance-2013-en; base de datos ILO LABORSTA.
Por otra parte, los servidores públicos estatales y locales son los que atienden
directamente en la prestación de servicios públicos. En México, el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI) realiza una encuesta cada dos años sobre las
experiencias de los ciudadanos con la corrupción del sector público en una muestra
estandarizada de los servicios proporcionados por el gobierno. Luego calcula el cociente
del “índice de corrupción” al dividir el número total de ciudadanos que interactúan con
autoridades públicas al solicitar o recibir un servicio entre el número de actos de
corrupción denunciados en las interacciones con las autoridades públicas. Es importante
hacer notar que el cociente es un valor representativo de la medida en la cual
determinadas interacciones han sido susceptibles de corrupción. No es una cifra exacta de
la corrupción experimentada.
Cuando se trata de la prestación de servicios públicos, y como indicativo en la
gráfica 2.3, los gobiernos estatales y municipales mostraron mayores índices de
corrupción experimentada en comparación con el nivel federal. La región central de
México (integrada por el Distrito Federal y los estados de Guerrero, Hidalgo, México,
Morelos, Puebla y Tlaxcala) mostraron los niveles más altos de corrupción denunciada en
la prestación de servicios públicos.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 41
Gráfica 2.3. “Cociente de corrupción" del INEGI por nivel de gobierno y región
Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno estatal
Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno municipal
Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno federal
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Región Centro Estados Unidos Mexicanos Región Occidente
Región Sureste
Región Noroeste
Región Noreste
Fuente: INEGI (2013), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Nota: Región central (Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala); región occidental (Aguascalientes, Colima,
Guanajuato, Jalisco, Michoacán de Ocampo, Nayarit, Querétaro y Zacatecas); región sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo,
Tabasco, Veracruz de Ignacio de la Llave y Yucatán); región noroccidental (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y
Sonora); región nororiental (Coahuila de Zaragoza, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas).
La tasa se calcula dividiendo el total víctimas de corrupción usuarias de trámites, pagos, solicitudes o contacto con autoridades entre la
población nacional de 18 años y más que reside en zonas urbanas y que tuvo contacto con algún servidor público multiplicada por 100 000
habitantes. Los trámites realizados ante alguna instancia del gobierno federal son: pago ordinario del servicio de luz, trámites fiscales, atención
médica programada, atención médica de urgencia, créditos de vivienda o programas sociales, servicio de energía eléctrica y trámite de
pasaporte. Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos estatales son: pago de tenencia o impuesto vehicular, trámites
vehiculares, trámites en el Registro Civil, permisos relacionados con la propiedad, trámites ante el Ministerio Público, trámites ante juzgados o
tribunales, llamadas de emergencia a la policía, contacto con autoridades de seguridad pública, trámites para abrir una empresa y otros
trámites pagos o solicitudes. Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos munipales son: pago ordinario del servicio de agua
potable, pago de predial, servicios municipales, trámites locales, permisos relacionados a la propiedad, llamadas de emergencia a la policía y
contacto con autoridades de seguridad pública.
Por lo tanto, también es necesario brindar orientación y apoyo a los niveles
subnacionales del gobierno en materia de asuntos disciplinarios para asegurar la
coherencia de las tácticas y crear capacidades. La Secretaría de la Función Pública podría
considerar la práctica de los Países Bajos que, en 2006, creó la Oficina Nacional de
Integridad (ONI) para apoyar a instituciones del sector público de manera que puedan
organizar, gestionar y aplicar políticas de integridad eficaces, incluso a nivel estatal.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
42 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Recuadro 2.2. Apoyar la aplicación del proceso disciplinario en los niveles
subnacionales del gobierno
Auspiciada por el Ministerio del Interior y Relaciones del Reino de los Países Bajos, la ONI
elabora instrumentos prácticos de integridad, difunde los conocimientos relacionados con la
integridad, pone en contacto a los responsables de la formulación de políticas, profesionales y
académicos al albergar una variedad de plataformas de integridad, congresos y talleres; además,
lleva a cabo investigación académica. La mayoría de sus actividades son gratuitas para las
instituciones públicas.
Desde enero de 2015, la Oficina Nacional de Integridad ha creado un Servicio de Asistencia
expresamente para los gobiernos subnacionales, para asesorar a los altos mandos y los
funcionarios políticos sobre cómo tratar las posibles conductas indebidas. El Servicio de
Asistencia no hace investigaciones sobre integridad, la autoridad se mantiene en los órganos
subnacionales. Sin embargo, tiene una función consultiva y brinda asesoría oportuna,
independiente y experta sobre cómo tratar las presuntas violaciones a la integridad. Se consideró
que un servicio de asistencia de ese tipo era necesario para crear conocimientos especializados
dentro de la administración pública, donde se requería desarrollar capacidades y conocimientos.
Se puede llamar por teléfono al Servicio de Asistencia para consultar a un asesor. Durante
esa primera conversación se determina, entonces, si es necesario o no analizar el caso en detalle,
en una segunda cita.Esto podría hacerse en persona y suponer el análisis de las etapas del
procedimiento: la decisión de encargar una investigación administrativa; el objetivo y alcance de
la investigación; informar al organismo elegido sobre los resultados de la investigación;
transparencia y medios de comunicación. El servicio de Asistencia está disponible durante cada
etapa del proceso, para asesorar. Se cuenta con instalaciones de comunicación seguras para
compartir información confidencial.
Fuente: Ministerio del Interior de los Países Bajos
Ley de prescripción
Detectar e investigar posibles delitos disciplinarios puede ser un proceso prolongado
que depende sobre todo de la complejidad del presunto delito. Por lo tanto, el tiempo
durante el cual puede imputarse a un funcionario por una falta administrativa de conducta
indebida a raíz de la infracción es importante para asegurar la disuasión. Por ejemplo, si
la duración promedio del proceso rebasa la ley de prescripción, los incentivos contra la
conducta indebida serán pocos.
En la actualidad, la LFRASP puede aplicar hasta tres o cinco años después de la
infracción, según el tipo de falta en cuestión (tres para las faltas menores y cinco para las
graves). En virtud de las nuevas reformas, la ley de prescripción para delitos graves
aumentará a 7 años, se incrementa en comparación con países como Perú. No existe un
límite de ese tipo en Brasil ni Alemania, los funcionarios públicos son responsables de la
conducta indebida en que incurrieron durante su permanencia en el cargo como empleado
gubernamental, incluso hasta la jubilación; aunque en esos casos, los tipos de sanciones
impuestas pueden limitarse a deducciones sobre las pensiones.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 43
Cuadro 2.2. Ley de prescripción en México y determinados países miembros y asociados de la OCDE para
procedimientos administrativos disciplinarios
PERÚ
Régimen disciplinario
administrativo
3 años
( o 1 año a partir de que se
entera la oficina de RH
Sin duración máxima del
proceso
Régimen functional
administrativo
4 años
(duración máxima del
proceso: 2 años;
Después de la jubilación: 2
años)
Brasil
Alemania
México
Sin límite
Sin límite
3 a 5 años,
según la
gravedad de la
falta
Conforme a las
nuevas leyes, 7
años para faltas
graves
Fuentes: Información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública.de México, el Ministerio del Interior
de Alemania, el Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y la Contraloría General de Perú.
El aumento a siete años es positivo ya que puede darse más tiempo para que las faltas
salgan a relucir y para que las autoridades competentes y la Secretaría de la Función
Pública inicien el proceso. Al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que la calidad de las
pruebas puede comprometerse con el paso del tiempo; lo que pone en riesgo la
posibilidad de que el servidor público tenga una investigación justa. Por lo tanto, el
objetivo de las dependencias gubernamentales debe ser un proceso eficiente y oportuno a
pesar de la ampliación. En el caso de faltas menos graves, el Gobierno de México podría
pensar en un análisis más detallado de la duración promedio de los procesos para esos
temas; y sopesar la posibilidad de una ampliación contra otras medidas (como las de
resoluciones más oportunas para esas infracciones). Se necesitan más datos sobre la
duración oportuna para este análisis; y se examina en forma más detallada en las
siguientes secciones.
Concurrencia entre el régimen administrativo y otros
El principio jurídico de non bis in idem significa que un funcionario público no puede
ser sancionado dos veces por la misma falta. Sin embargo, este principio no siempre
impide que se sancione o castigue por conducta indebida a un funcionario público
conforme a distintos regímenes jurídicos. De hecho, en la mayoría de los casos una
responsabilidad penal, incurrida durante el ejercicio de sus funciones en la administración
pública, también implica una responsabilidad administrativa; y la variedad de posibles
faltas de la segunda es más amplia que la de la primera.
De hecho, la ley en México y en la mayoría de los países miembros de la OCDE
permite que los procesos disciplinarios administrativos se emprendan a la par de otros
procesos. Por ejemplo, en los Países Bajos, la administración pública no puede aguardar
pasivamente los resultados de un proceso penal pero, si lo amerita, debe tomar la decisión
de un castigo disciplinario. En México, la LFRASP exige que se notifique a la autoridad
competente de un posible delito. En algunos países, las faltas administrativas también se
mencionan como delitos penales en sus códigos penales federales. Por ejemplo, en
México, éste es el caso del Título Décimo del Código Penal Federal. En Alemania, las
Secciones 340, 332 y 334 del código penal se aplican específicamente a los funcionarios
públicos.
En la mayoría de los países miembros de la OCDE, incluso en México, los hechos
probados en el proceso penal, como se afirme en la sentencia, pueden tomarse como
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
44 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
pruebas en el procedimiento disciplinario administrativo. Del mismo modo, puede
considerarse la condena penal cuando se decide qué sanción disciplinaria debe imponerse.
No obstante, es importante hacer notar que ambos procedimientos son jurídicamente
distintos; es decir, hay diferentes reglas y procedimientos de investigación, diferentes
grados de certeza jurídica requeridos para llegar a una decisión; y el fallo de un régimen
no siempre se traslada automáticamente al otro régimen.
En Alemania, se suspende de inmediato a los funcionarios públicos del servicio una
vez que la sentencia de un tribunal penal los condena a un año de prisión mínimo, por
cargos de un delito intencional. Lo mismo es válido para una sentencia de al menos seis
meses de prisión por cargos de un acto premeditado punible en virtud de las disposiciones
de delitos contra la paz; alta traición; poner en peligro el estado democrático, el régimen
de derecho o la seguridad nacional; o si el delito implica un acto oficial en el puesto del
servidor público (incluida la corrupción). En esos casos, los procesos disciplinarios no
son necesarios ya que las sanciones son automáticas en virtud del régimen penal.
Además, la responsabilidad civil de un servidor público casi nunca ocurre aislada de
responsabilidades disciplinarias o penales. La sanción penal puede imponerse junto con el
veredicto penal. Si un tercero está implicado, puede responsabilizarse a la administración
misma.
Sin embargo, con respecto a la concurrencia con regímenes administrativos
especiales, esto varía incluso más entre los países. En México, la LFRASP permite que
tanto el régimen disciplinario especial como el administrativo puedan llevarse a cabo para
la mayoría de los puestos federales. Del mismo modo en Brasil, el código disciplinario
federal puede aplicarse a la par de otros regímenes disciplinarios (pero no estatales)
federales (por ejemplo, los de los cuerpos policíacos federales, así como cierto personal
—en su mayoría administrativo— del poder judicial). Aunque esto es legalmente posible,
en la práctica, los regímenes administrativos especiales tienen precedencia. Por otra parte,
en Alemania y los Países Bajos, los regímenes administrativos especiales no son
concurrentes.
Por último, el cuadro 2.3 a continuación describe la posible concurrencia entre el
régimen administrativo en México, la ley laboral y las políticas de gestión de recursos
humanos del gobierno a nivel federal, que pueden incluir la destitución por sanción
disciplinaria (generalmente por mal desempeño). Sin embargo, en cierto modo estos casos
son poco comunes. Por ejemplo, en 2014, sólo se destituyó a 24 funcionarios públicos por
este motivo. La LFRASP se aplica a todos los funcionarios y empleados del gobierno
federal; sin embargo, la ejecución de las políticas de gestión de recursos humanos varían
conforme a si el funcionario en cuestión se rige por el marco laboral general de la
administración pública federal. La Ley Federal del Trabajo o la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado se aplican a los empleados del gobierno no
sindicalizados (que tampoco son servidores públicos). La aplicación de la Ley Federal del
Trabajo a los funcionarios “de confianza” puede variar conforme al problema en cuestión.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 45
Cuadro 2.3. Tipos de contratos laborales en el gobierno federal y aplicabilidad de la LFRASP
Régimen/tipo de
funcionarios
Administrativo
Políticas de RH
Ley laboral
De confianza (sindicalizados))
De base (sindicalizados)
Servidor público de
carrera(Régimen SPC)
Servidor público no de
carrera (fuera del
Régimen de SPC)
LFRASP (todos)
Se aplica la ley del SPC que Se aplican las políticas de Se aplican las reglas de RH si no se
permite el despido
RH de la secretaría
contradicen con la ley laboral
disciplinario
específica
Puede aplicarse en ciertos casos (responsabilidades
Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los
como empleador)
Trabajadores al Servicio del Estado
Fuente: Proporcionado por la Secretaría de la Función Pública (SFP), México.
Aumentar la proporción de servidores públicos bajo el régimen de la Secretaría de la
Función Pública ayudaría a una mayor aplicación de los procedimientos disciplinarios; y
a aumentar la supervisión de la SFP sobre los procesos y evitar la fragmentación entre las
secretarías competentes. Es más, apoyaría la creación de más incentivos positivos para la
aplicación del régimen al disminuir los porcentajes de rotación de personal en la
administración pública mexicana. Por ejemplo, la rotación alta tal vez no produzca
incentivos para llevar a cabo investigaciones y sanciones; sobre todo si se les considera
prolongadas. En efecto, si la rotación es alta en la administración pública, la ley
disciplinaria administrativa puede no ser eficaz para disuadir las conductas indebidas. En
México, esto puede ser motivo de preocupación especial en vista del nivel de rotación
cuando hay un cambio de administración. En esas circunstancias, es posible que los altos
mandos (e incluso hasta el nivel 4 de la administración) puedan dejar la institución; una
tendencia que es menos frecuente que el promedio de los países miembros de la OCDE.
Cuadro 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010
Asesores de la
dirección del
ministerio
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Chile
República Checa
Dinamarca
Estonia
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungría
Islandia
Irlanda
Israel
Italia
Japón
Corea
México
Países Bajos



n.a.
n.a.
n.a.




n.a.






n.a.



(Máximo)
Nivel 1





















Nivel2





















Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
(Mínimo)
Nivel 6




































































n.a.






n.a.


n.a.





REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
46 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Cuadro 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 (continuación)
Asesores de la
dirección del
ministerio
Nueva Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal
República Eslovaca
Eslovenia
España
Suecia
Suiza
Turquía
Estados Unidos
Reino Unido
Federación Rusa
Ucrania
Total OCDE33
Sí, todos
Sí, muchos
Sí, algunos
Ninguno
(Máximo)
Nivel 1
Nivel2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
(Mínimo)
Nivel 6



n.a.






n.a.







n.a.


n.a.



n.a.










n.a.


n.a.

































































14
7
1
4
5
8
9
11
3
6
5
19
1
3
3
26
0
1
4
28
0
1
2
28
0
0
1
26
Nota: El nivel 1 representa al personal de mayor rango, y el 6 al de menor rango.
Fuente: OECD (2011), Government at a Glance 2011, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance
-2011-en.
Proceso disciplinario administrativo actual en México para los servidores públicos
federales
Además de las variaciones entre los países al definir la conducta indebida o los tipos
de obligaciones previstas, el grado en que esos regímenes administrativos están
estipulados en la ley varía en toda la OCDE. En México, como en la mayoría de los
países con derecho civil, el régimen administrativo está muy codificado con
procedimientos señalados específicamente en la ley; mientras que en otras naciones,
como los Países Bajos, las sanciones disciplinarias generales se estipulan en la ley, pero
se complementan con los reglamentos y directrices oficiales propios de las instituciones.
La Oficina Nacional de Integridad de los Países Bajos sí proporciona directrices
informales para apoyar a las instituciones en la definición y ejecución de sus procesos.
Del mismo modo, en el Reino Unido, los ministerios competentes son responsables de
establecer sus propios procedimientos; pero se les recomienda encarecidamente que sigan
la orientación que proporciona el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje
(ACAS, por sus siglas en inglés), un organismo gubernamental independiente. No seguir
la orientación del ACAS no es ilegal; sin embargo, las resoluciones judiciales a favor de
los funcionarios públicos podrían derivar en laudos de hasta 25% más en esos casos.
Si bien en todos los países varía el grado en que los procedimientos disciplinarios se
formalizan; aún así, hay fases comunes entre los países, eso incluye: 1) investigaciones y
audiencias; 2) la resolución sancionadora inicial; 3) apelación interna (en su caso); 4)
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2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 47
apelación externa (en su caso); y 5) la aplicación de las sanciones, incluso la recuperación
de daños y perjuicios o multas económicas, en su caso. El seguimiento y la supervisión
del funcionamiento y aplicación del régimen disciplinario también es una importante
tarea en curso. En el cuadro 2.5 se proporciona un panorama de los procedimientos
administrativos federales en México y en determinados miembros y países asociados de
la OCDE que participan en este estudio.
Cuadro 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados países
País
Investigaciones
y audiencias
Brasil.
1) Procedimiento
TCA simplificado
para casos menores (incluso la
admisión de
culpabilidad)
2) indagaciones
formales (sindicancias) por los
ministerios
competentes para
delitos menos
graves.
3) Comisión PAD
temporal de tres
servidores públicos
(proceso
administrativo
disciplinar, PAD)
para delitos graves
Decisiones
sancionador
as
1, 2) Ministerios
competentes
para TCA e
indagaciones.
3) Para delitos
graves, puede
proponerse una
comisión PAD
para aplicar la
sanción (incluso
despido) al
ministerio
competente y al
Consejo
Nacional
Disciplinario.
Aplicación
de
sanciones
Ministerios
competentes
y el Consejo
Nacional
Disciplinario
Apelación a
primera
instancia
1) No es posible
apelar el
procedimiento
TCA.
2,3) Apelación a
primera instancia presentada a
la autoridad que
aplicó la
sanción, ya sea
un ministerio
competente o el
Consejo
Nacional
Disciplinario.
Esta apelación a
primera
instancia se
llama "petición
de
reconsideración"
.
Estas
autoridades
competentes
no pueden
disentir de la
propuesta del
PAD sin una
justificación
adecuada
Alemania
Distintos
ministerios
competentes
Distintos
ministerios
competentes
Distintos
ministerios
competentes
Ministerio
Federal del
Interior
México
(conforme al
régimen
anterior)
Órganos
internos de
control en las
secretarías
competentes
Secretarías
competentes
(vía órganos
internos de
control) y
Secretaría de
la Función
Pública (SFP)
para ciertos
casos
Secretarías
competentes
(vía órganos
internos de
control) y
Secretaría
de la
Función
Pública
(SFP) para
ciertos
casos
Secretarías
competentes
(vía órganos
internos de
control) y
Secretaría de la
Función Pública
(SFP) para
ciertos casos
Apelación a
segunda
instancia
Apelaciones
sometidas a la
autoridad superior
a la cual se apela
su acto. Esta
apelación a
segunda instancia
se llama
“apelación
jerárquica”.
Nótese que el
servidor públi-co
declarado
culpable puede
apelar al poder
judicial en
cualquier
momento.
Vigilar y brindar
orientación
Para los servidores públicos el
tribunal
administrativo;
para los que no
pertenezcan al
marco laboral
general, los
tribunales del
empleo
Tribunal Federal
de Justicia Fiscal
y Administrativa
(TFJFA)
Ministerio Federal
del Interior
Ministerios
competentes y el
Consejo Nacional
Disciplinario
Secretaría de la
Función Pública
(SFP)
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48 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Cuadro 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en
determinados países (continuación)
País
Investigaciones
y audiencias
México
(según las
recientes
reformas
conforme al
Sistema
Nacional
Anticorrupció
n, legislación
de aplicación
secundaria
pendiente)
1) Órganos
Internos de
Control (SFP,
Secretaría de la
Función Pública)
para faltas
menores.
Países Bajos
Distintos
ministerios
competentes
Decisiones
sancionador
as
1) Órganos
Internos de
Control (SFP,
Secretaría de
la Función
Pública) para
faltas
menores.
2) El Tribunal
Federal de
Justicia
Administrativa
para casos
graves.
Distintos
ministerios
competentes
Aplicación
de
sanciones
Distintas
secretarías
competentes
y SFP para
determinados casos
Distintos
ministerios
competentes
Apelación a
primera
instancia
1) Secretaría de
la Función
Pública (SFP) y
el Tribunal
Federal de
Justicia
Administrativa
según casos
graves o no
(posiblemente
cámara superior
independiente
del Tribunal)
Apelación a
segunda
instancia
1) Tribunal
Federal de
Justicia
Administrativa
para faltas
menores
Junta de
Apelaciones
Interna en cada
ministerio
competente
Tribunales
administrativos,
Tribunal de
Distrito, Tribunal
Supremo
Administrativo
Vigilar y brindar
orientación
Secretaría de la
Función Pública y
comités creados
en virtud del
Sistema Nacional
Anticorrupción
2) Legislación
secundaria
pendiente
(Tribunal superior
de apelación
nacional)
Distintos
ministerios
competentes y el
Ministerio del
Interior
Fuente: Autoridades gubernamentales de los respectivos países.
Investigaciones y audiencias
La LFRASP asigna la mayoría de la responsabilidad para investigar las presuntas
faltas a la Secretaría de la Función Pública y a los órganos internos de control
(contralorías internas) ubicados en el seno de cada secretaría competente y dependencia
pública. De hecho, los órganos internos de control dependen administrativamente de la
Secretaría de la Función Pública. Sin embargo, sus presupuestos operativos proceden de
las distintas secretarías competentes en las que están ubicados. Las distintas secretarías
competentes son responsables, a su vez, de aplicar las sanciones impuestas por la SFP
junto con el Servicio de Administración Tributaria (SAT), en los casos de sanciones
económicas.
En México, hay distintas formas mediante las cuales puede notificarse a la SFP y los
órganos internos de control de una presunta violación a la LFRASP. Pueden:





recibir una queja o denuncia de una persona del público.
recibir una queja o denuncia de otro funcionario público (por ley, los funcionarios
públicos están obligados a denunciar cualquier violación conocida o supuesta de
la LFRASP).
detectar posibles irregularidades o faltas a través de sus propios procesos de
auditoría y de control interno.
recibir notificación sobre posibles irregularidades o faltas por parte de un órgano
de auditoría externa o de supervisión, como la Auditoría Superior de la
Federación (ASF).
recibir notificación de las autoridades de derecho penal si se detectara a través de
otras investigaciones.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 49
Una vez que la presunta falta se detecta, los órganos internos de control en los
distintos ministerios competentes, o la SFP directamente, pueden hacer las
investigaciones preliminares para determinar si hay motivo para un proceso disciplinario.
De ser así, la ley exige que se informe al acusado que está en investigación (en México,
por ejemplo, a los funcionarios públicos se les debe notificar en un periodo no menor a
cinco días antes de que se celebre la audiencia preliminar). En virtud del nuevo régimen,
las faltas clasificadas como “graves” serán jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa. Como la legislación secundaria está pendiente, no está claro en qué
medida la Secretaría de la Función Pública y las secretarías competentes serán
responsables de investigar esas faltas antes de trasladar los casos. Como las faltas graves
muy probablemente también serán penales por naturaleza, los mecanismos de
coordinación interinstitucional con la Procuraduría General de la República (PGR) serán
indispensables al principio de la investigación (véase también la sección sobre
concurrencia entre el régimen administrativo y otros); así como cuando se llegue a un
veredicto penal (exoneración o condena). Los mecanismos formales para el intercambio
de información en estas etapas fundamentales ayudarán a evitar la fragmentación y
asegurar (en su caso) que en el régimen administrativo se reconozcan los veredictos
penales. Conforme al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, el nuevo puesto o cargo de
Fiscal Especial Anticorrupción, dentro de la PGR, será esencial.
En Brasil, las posibles violaciones pueden detectarse en formas similares, y las
instituciones del gobierno están obligadas a investigar por ley. Los procedimientos de
investigación varían por el tipo de caso. En el caso de castigos importantes, como la
suspensión mayor a 30 días o el despido, la ley federal exige que se realice un
procedimiento disciplinario, llamado proceso administrativo disciplinar (PAD), conforme
a los principios del debido proceso, sujeto a un control interno y externo. Un PAD es una
comisión temporal integrada por tres servidores públicos permanentes y sólo puede
iniciarse si hay pruebas sólidas de conducta indebida. Si no se cumple con esas
condiciones, los ministerios competentes generalmente recurren a otras investigaciones
preliminares, conocidas como indagaciones (sindicâncias). Todos los procesos (PAD e
indagaciones) pueden ser supervisados por el Consejo Nacional Disciplinario de la
Contraloría General de la Unión (CGU), que puede intervenir a lo largo del proceso. En
Alemania y los Países Bajos, los ministerios competentes son responsables tanto de las
investigaciones como de las audiencias; la alta dirección dirige los procedimientos.
Resolución sancionadora
En México, las resoluciones sancionadoras las toman los órganos internos de control
ubicados en las secretarías competentes, o la Secretaría de la Función Pública para ciertos
tipos de casos y si los órganos internos de control solicitan la participación de la SFP (es
decir, casos muy complejos o graves). En virtud de las nuevas reformas de México, las
resoluciones sancionadoras para casos graves serán competencia del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, que actuará como la institución de primera instancia para decidir
en tales asuntos.
Esto es similar a Brasil (para las indagaciones), Alemania y los Países Bajos, donde la
alta dirección impone sanciones basadas en las investigaciones. Sin embargo, para el
PAD en Brasil, es la comisión (tripartita) la que decide recomendar la sanción (incluso la
posibilidad de despido) al ministerio competente o al Consejo Nacional Disciplinario.
Como se vio en el capítulo anterior, la autonomía e independencia del régimen
disciplinario son imprescindibles para asegurar tanto la eficacia como la equidad.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
50 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Conforme a las nuevas reformas la Secretaría de la Función Pública (SFP) de México
tiene planes de profesionalizar aún más la función de los auditores y contralores internos,
al incrementar el porcentaje presente en el marco laboral general de la administración
pública (el Servicio Profesional de Carrera). Esto sería un avance positivo que debería ir
acompañado por trabajos dirigidos a fortalecer la capacidad (capacitación), sobre todo
para evitar deficiencias durante la transición al nuevo régimen. La SFP podría pensar en
incorporar un trabajo a gran escala y ambicioso similar al realizado por la CGU de Brasil
(véase recuadro 2.3) durante las reformas recientes, que incluyó capacitar a cerca de
12,000 servidores públicos sobre el nuevo régimen disciplinario. Un proyecto de ese tipo
necesitaría abarcar tanto a las secretarías competentes como al personal del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa. Los mecanismos existentes para la gobernanza
múltiple (es decir, los grupos de trabajo de la CPCE-F y el Sistema Nacional de
Fiscalización) podrían ayudar a ampliar los trabajos de fortalecimiento de la capacidad a
los niveles subnacionales.
Recuadro 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor
Las medidas disciplinarias para los servidores públicos en Brasil son competencia de la
Contraloría General de la Unión (CGU), creada en 2003 en virtud del Régimen Judicial Único de
la Ley Federal 8.112/90. El objetivo de la CGU es aumentar la transparencia y defender los
bienes públicos a través de medidas preventivas y punitivas. Con su jurisdicción limitada al
poder ejecutivo federal, la CGU alberga la Secretaría de Control Interno, la Secretaría de
Transparencia y Prevención de la Corrupción, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Nacional
Disciplinario.
Antes de la creación del Consejo Nacional Disciplinario en 2005, la responsabilidad de las
actividades disciplinarias y relacionadas con la integridad estaban fragmentadas entre las
dependencias del gobierno, sujetas a variaciones en su aplicación y repercusiones. La falta de
coordinación central y del personal capacitado necesario para tomar medidas disciplinarias
sistemáticas eran los principales culpables que contribuían a procesos costosos y prolongados; y
a la desconfianza del público en la objetividad y eficacia de las medidas disciplinarias.
El Sistema Disciplinario Nacional se creó con la misión de supervisar la aplicación del
sistema disciplinario centralizado del poder ejecutivo federal, el SisCor. En el SisCor están las
actividades relacionadas con la investigación de irregularidades por parte de los servidores
públicos y la ejecución de las penas aplicables. El SisCor está dotado con facultades jurídicas
para supervisar y corregir los procedimientos disciplinarios en curso y aplicar las sanciones a
través de sus 150 empleados en el departamento central, 20 unidades sectoriales y 47 unidades
seccionales ubicadas en las dependencias federales (corregedorias seccionais)
Gráfica 2.4. Estructura del sistema disciplinario federal de Brasil (SisCor)
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 51
Recuadro 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor (Continuación)
Se considera que la centralización de las medidas disciplinarias bajo SisCor es un propulsor
para mejorar la eficacia del régimen disciplinario, así como la coherencia en la aplicación de las
sanciones. De hecho, SisCor ha capacitado a cerca de 12,000 servidores públicos, lo que se ha
reflejado en un incremento considerable en la capacidad investigativa y en la cantidad de
servidores públicos actualmente bajo investigación; un aumento en la cantidad de sanciones
expulsivas aplicadas y una reducción en las tasas de revocación y reinstalación. Además, la
automatización de los procedimientos disciplinarios administrativos (CGU-PAD) ha reducido
los tiempos de trámites en un 20%. El éxito del Consejo Nacional Disciplinario se debe, en gran
medida, a la existencia de unidades seccionales eficaces dentro de las instituciones, que ayudan a
supervisar, crear conciencia sobre la función del Consejo, y a equilibrar la responsabilidad a
nivel de la entidad con la del Consejo Nacional Disciplinario. Bajo el SisCor, Brasil ha visto la
creación de la Ley Antinepotismo, un procedimiento simplificado para delitos menores y la
divulgación en línea de las políticas nacionales sobre transparencia e integridad que se defienden
a través de la Ley de Derecho de Acceso a la Información.
Actualmente, el Consejo Nacional Disciplinario apoya más reformas a la Ley 8.112/90 para
subsanar las lagunas en la legislación en torno a asuntos no incluidos en el alcance o que
originalmente no fueron suficientemente abordados; por ejemplo, delitos cibernéticos, riesgo
moral (intimidación), acoso sexual, segregación racial y transacciones administrativas.
Fuente: Consejo Nacional Disciplinario, Brasil.
Del mismo modo, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en cuanto a la
cantidad de personal y habilidades será cada vez más importante conforme la carga de
casos del Tribunal posiblemente aumente en forma considerable. A fin de garantizar la
imparcialidad y la objetividad, el Tribunal deberá garantizar que también observa los
principios de independencia y esto será decisivo en la transición al nuevo modelo (es
decir, un mandato jurídico explícito para que el tribunal se encargue de esos casos,
asignación objetiva y transparente de jueces a los casos, capacitación y remuneración
adecuada a los jueces, comités judiciales internos para auditar las resoluciones e
investigar los conflictos de interés y, si es necesario, personal y jueces de disciplina,
etcétera). La mayor transparencia sobre el patrimonio y los posibles conflictos de interés
también podría mejorar la imparcialidad y legitimidad del nuevo régimen. De hecho, los
requisitos para que el poder judicial en México divulgue los conflictos de interés —
aunque un poco superiores al promedio de la OCDE para el mismo poder— generalmente
son inferiores a los de los poderes ejecutivo y legislativo (véase gráfica 2.5). A partir de
2015, los requisitos para dar a conocer el patrimonio se han estandarizado en todo el
gobierno federal; sin embargo, sólo se hace público en forma voluntaria.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
52 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Nivel alto
Gráfica 2.5. Índice de devulgación de activos e intereses privados de servidores públicos en la OCDE, 2014
100
Poder ejecutivo
Poder legislativo
Poder judicial
Áreas "en riesgo"
90
80
70
60
50
40
30
10
BRA
COL
LVA
RUS
0
AUS
AUT
BEL
CAN
CHL
R. CH.
EST
FIN
FRA
ALEM
GRC
HUN
ISL
IRL
ISR
ITA
JPN
COR
MEX
P.B.
NZ
NOR
POL
PORT
SVK
SVN
ESP
SUE
SUI
TUR
GBR
EE UU
OCDE
Nivel bajo
20
Fuente: OECD (2014), Survey on Managing Conflict of Interest in the Executive Branch and Whistleblower
Protection, OCDE, París.
Por otro lado, aunque estos datos no se refieren específicamente al todavía TFJFA,
quizá éste desee considerar los enfoques de Brasil y del Reino Unido que, para delitos
graves, reúnen a un comité integrado por varios expertos y funcionarios o por ambos,
para conocer y decidir sobre un caso, garantizar que la probabilidad de que los resultados
dependan de un solo individuo sea menor y que existan pesos y contrapesos en este punto
del proceso. Deben establecerse criterios claros y transparentes para definir qué
constituye una falta grave, junto con los procedimientos para someter los casos al
Tribunal. Conforme pase el tiempo, deben llevarse estadísticas detalladas para demostrar
que los casos no se están reclasificando ni desglosando en faltas menos graves para evitar
quedar bajo la jurisdicción del Tribunal. Los datos deben recopilarse tan pronto como sea
posible para comparar la situación “anterior a la reforma” y permitir la evaluación de
series cronológicas en el futuro. Garantizar que el Fiscal Anticorrupción también observe
las mismas directrices será crucial.
Apelación a primera instancia
Actualmente en México, el mismo órgano interno de control inicial de (en su caso) la
SFP, puede revocar las resoluciones sancionadoras a raíz de una segunda evaluación de
las pruebas y del proceso. En los Países Bajos, las apelaciones a las resoluciones de los
ministerios competentes se dirigen primero a una junta de apelaciones (interna).2 En
Brasil, según el delito, el ministerio sectorial competente o el Consejo Nacional
Disciplinario recibe las apelaciones.
Conforme a las nuevas reformas de México, está previsto que la legislación
secundaria se enmendará para que las apelaciones a las resoluciones de primera instancia
del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se dirijan a una cámara independiente
dentro del mismo tribunal. Por las mismas razones citadas en la sección anterior, factores
como una mayor transparencia y normas de integridad más estrictas para el personal del
TFJFA ayudarán a asegurar la legitimidad de los procesos para las apelaciones a primera
instancia, en el caso de faltas graves.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 53
Apelación a segunda instancia
En la mayoría de los países también se cuenta con un segundo proceso de apelación
para asuntos disciplinarios administrativos. En algunos países, el recurso de apelación
está disponible para todos los casos y sanciones; y en otros (como el Reino Unido) sólo
para los casos más graves. En los Países Bajos, las apelaciones pueden hacerse ante los
tribunales administrativos, primero al correspondiente tribunal de distrito; después de eso,
las apelaciones pueden hacerse ante el Tribunal Supremo Administrativo.
En México, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa actualmente tiene
jurisdicción sobre las solicitudes de apelación a segunda instancia; y así seguirá siendo
para las faltas menos graves. Sin embargo, en virtud del régimen que acaba de
modificarse, se espera que las apelaciones a segunda instancia se dirijan a un tribunal de
apelación superior. La legislación secundaria que determinará este procedimiento sigue
pendiente al momento de la publicación.
Ejecución de las sanciones y recuperación de las pérdidas
Después de llegar a una resolución sancionadora, la SFP y los órganos internos de
control son responsables de aplicar las sanciones (no económicas), en coordinación con la
alta dirección de las secretarías competentes o la entidad del sector público respectiva del
funcionario en cuestión. En México, las sanciones económicas se llevan a cabo en
colaboración con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) (o directamente a través
de éste). La coordinación entre las oficinas implicadas en el procedimiento se sigue
mediante notificaciones escritas, y desde 2012 se lleva un registro como política de
procedimiento, publicada en el Diario Oficial de la Federación.
Históricamente, la cantidad de sanciones económicas dictadas aumentó entre 2006 y
2011, con una disminución a partir de entonces. Durante esa misma disminución, el
porcentaje de sanciones recuperadas se incrementó pero sigue siendo bajo, siempre
inferior a 1.5%. La baja tasa de recuperación puede atribuirse a varias causas,
concretamente: trabajos de cobranza no reportados, procesos legales en curso que
suspenden el cobro, no se hacen esfuerzos para obtener la garantía de créditos fiscales,
información incompleta o errónea proporcionada por las autoridades fiscales con motivo
de la presentación de los recursos, no se localiza al deudor para la recuperación y
resoluciones sancionadoras revocadas por tribunales federales.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
54 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Gráfica 2.6. Sanciones económicas dictadas y porcentaje recuperado, 2006-2014 (en pesos mexicanos)
8E+09
7E+09
6E+09
5E+09
1.40%
Porcentage de sanciones
recuperadas
Sanciones económicas
impuestas (millones de
pesos)
1.20%
1.00%
0.80%
4E+09
0.60%
3E+09
2E+09
0.40%
1E+09
0.20%
0
0.00%
Nota: Montos históricos de sanciones económicas impuestas, y no se consideran las sanciones revocadas.
Información obtenida de los estadísticos proporcionados por el SAT.
Este enfoque difiere de algunos otros países miembros que deducen las multas
directamente del sueldo. Por ejemplo, en Estados Unidos, el reglamento federal estipula
que cuando el titular de una dependencia o su delegado determine que un empleado, por
sus actos ilícitos disciplinarios, está en deuda con la administración, la cantidad puede
cobrarse en abonos mensuales descontados de su sueldo.
En Brasil, pueden aplicarse penas menores como amonestación por escrito y
suspensión por un máximo de 30 días después de concluir una sindicância, también de
acuerdo con los principios del debido proceso de ley. Los funcionarios de nivel medio a
alto generalmente poseen la autoridad legal para ejecutar esas sanciones. Sólo las
autoridades de nivel superior (suelen ser ministros o equivalentes, o el Consejo) pueden
aplicar las sanciones más graves conforme al Proceso Administrativo Disciplinar (PAD).
Para las multas económicas, en Brasil hay dos tipos de penas:
1. La restitución de los daños causados por el acusado: si los daños se cuantifican, el
servidor público que los causó responde a un proceso llamado “Tomada de
Contas Especial” (TCE) (toma de cuentas especiales) para indemnizar la pérdida
incurrida por la administración. No constituye un proceso disciplinario y tampoco
requiere medidas disciplinarias anteriores.
2. Pérdida de sueldo (s) por una pena de suspensión: si el servidor público es
castigado con la suspensión, no recibirá los salarios correspondientes al periodo
de suspensión. A criterio de la autoridad, esta pena puede convertirse en una
multa del 50% del sueldo, en cuyo caso el servidor público tendrá que presentarse
a trabajar como de costumbre.
En ambos casos, la cantidad adeudada se descuenta del sueldo, y puede dividirse en
pagos mensuales si se solicita. El Gobierno de México, además de establecer mecanismos
de coordinación más formales entre las dependencias, podría pensar en cambiar el
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 55
formato con el cual se recaban las sanciones económicas para considerar las deducciones
al sueldo. Aplicación de sanciones administrativas
En los últimos años, en promedio, la aplicación de sanciones administrativas en el
gobierno federal de México ha permanecido relativamente estable, con poco más de
15,700 sanciones dictadas en 2014. Sin embargo, el porcentaje de resoluciones
sancionadoras apeladas (y las apelaciones revocadas posteriormente a favor del acusado)
ha ido disminuyendo; eso indica que la solidez de los procedimientos sancionadores y las
posteriores resoluciones puede mejorarse. Sin embargo, debe hacerse un análisis
cauteloso de las tendencias temporales ya que el número de años analizado es limitado, y
los resultados de los casos impugnados en un año tal vez no se reflejen ni se registren en
la siguiente gráfica.
Gráfica 2.7. Sanciones federales dictadas, apeladas y revocadas
16 000
Porcentaje de sanciones apeladas
Sanciones dictadas
Porcentaje de sanciones apeladas revocadas
Sanciones dictadas menos las revocadas
40%
14 000
35%
12 000
30%
10 000
25%
8 000
20%
6 000
15%
4 000
10%
2 000
5%
0
0%
2012
2013
2014
Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México.
Las sanciones en México se dividieron de manera relativamente pareja entre la
suspensión temporal (28%) y la amonestación pública o privada (22% cada una). La
inhabilitación, la más estricta de las sanciones, constituyó alrededor del 18%, seguida por
las sanciones económicas (7%) y la destitución (4%). Aunque las comparaciones
internacionales en este indicador deberían considerar los tipos de faltas cometidas de
manera más común, los datos sobre sanciones en México reflejan un mayor número de
inhabilitaciones y despidos que en Alemania. Las sanciones económicas son menos
frecuentes en México en comparación con Alemania (aunque si la suspensión temporal es
sin goce de sueldo, a ésta se le podría considerar como tal).
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
56 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Gráfica 2.8. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de sanción
Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México; y el Ministerio
Federal del Interior, Alemania.
Notas: Los datos sólo se refieren al nivel federal (estados y municipios excluidos). Los datos se refieren a las
sanciones iniciales y no consideran apelaciones revocadas posteriores.
Además, es importante no sólo evaluar el número absoluto de sanciones sino también
los tipos de faltas castigadas para entender mejor el grado en que el régimen
efectivamente investiga y sanciona esas faltas. Por ejemplo, en 2014, la mayoría de las
sanciones federales en México (alrededor del 71%) se dictaron por no completar las
declaraciones de situación patrimonial, seguidas por negligencia administrativa (21%). El
abuso de autoridad, no cumplir con los procedimientos para presupuestos o adquisiciones,
y soborno o extorsión combinados constituyen un porcentaje relativamente menor de las
sanciones.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 57
Gráfica 2.9. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, México, 2014
1.8%
3.3%
2.7% 0.6%
Incumplimiento en la
declaración patrimonial
Negligencia administrativa
Abuso de autoridad
20.9%
Violación a leyes y
normatividad presupuestal
70.8%
Violación a procedimientos
de contratación
Cohecho o extorsión
Notas: Los datos aquí se refieren a las sanciones iniciales y no consideran apelaciones revocadas
posteriores. Estos datos sólo se refieren al nivel federal (estados y municipios excluidos).
Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México.
Estas estadísticas más desglosadas entonces podrían indicar que, en México, algunas
faltas más graves: 1) tal vez no se detectan; 2) no se someten para medidas disciplinarias,
o 3) no se sancionan (es decir, el caso se desestima después de la investigación preliminar
inicial o en la apelación). De hecho, las comparaciones con determinados países
miembros y asociados de la OCDE demuestra un porcentaje mayor de sanciones dadas
por cohecho y corrupción (gráfica 2.10). Por otra parte, estudios de la OCDE indican que
las áreas de alto riego para infracciones a la integridad no se reflejan en las sanciones; es
decir, las violaciones a la integridad relacionadas con la contratación pública. El reciente
Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional identificó que la mayoría de los
sobornos (más del 50%) se relacionan con contratos de adquisiciones públicas. La
Encuesta de Empresas del Banco Mundial en 2010 reportó que en México, a 35% de las
empresas encuestadas se les pidió pagar un soborno para un contrato gubernamental. Sin
embargo, las sanciones relacionadas con la contratación pública y el soborno combinadas
actualmente reflejan un porcentaje mínimo de las sanciones totales.
REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016
58 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO
Gráfica 2.10. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, determinados
países miembros y asociados de la OCDE
Notas: En Brasil, sólo se representan las sanciones de despido y se excluyen las sanciones para empresas estatales.
Los datos de los Países Bajos pueden sobreestimar ligeramente la proporción, ya que los datos se basan en
resoluciones de sanciones probadas, no necesariamente resoluciones de sanciones aplicadas.
Fuente: Basado en información del Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, Países Bajos; y del Consejo
Nacional Disciplinario, Brasil.
Es difícil evaluar dónde ocurre la fragmentación sin indicadores del desempeño para
la eficacia y puntualidad del sistema. Los datos no disponibles a nivel estatal también
causan ambigüedad. Los indicadores clave del desempeño para el funcionamiento del
régimen, como los descritos en el capítulo anterior, podrían ayudar no sólo a supervisar
los efectos de las reformas en curso, sino también a identificar los cuellos de botella y los
obstáculos. Por ejemplo, más información sobre el origen de las denuncias iniciales de
conducta indebida (es decir, ciudadanos, denunciantes, auditorías internas, auditorías
externas, directores y supervisores competentes, etcétera) podría ayudar a que la SFP
asegure que los vínculos existentes entre los mecanismos de detección y de aplicación de
la ley son sólidos. Los datos sobre los procesos promedio de casos y los casos
desestimados también podrían indicar posibles dificultades que no se han atendido.
Es más, la mayor transparencia de dicha información, por ejemplo a través de un
portal fácil de usar y la publicación de un informe anual o bianual, podría ayudar a
legitimar las reformas y a ejercer presión social sobre las secretarías competentes y los
gobiernos subnacionales para aplicar eficazmente las nuevas medidas. Sin embargo, el
grado de utilización y la facilidad de uso del actual portal del Registro de Servidores
Públicos Sancionados (RSPS) podrían mejorarse (las consultas de búsqueda deben
realizarse mes a mes; lo que obliga a los usuarios a crear sus propios conjuntos de datos
para cualquier análisis de series cronológicas; y algunas consultas no producen
resultados, señal de que faltan datos o sanciones no notificadas). Más aún, los datos de las
sanciones actualmente no se encuentran en el portal central de datos de gobierno abierto
(http://datos.gob.mx).
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2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 59
Conclusiones
A los servidores públicos en México potencialmente se les puede imputar por
conducta indebida conforme a cinco regímenes (político, administrativo, penal, civil y
laboral), en función del propio puesto en el gobierno y del tipo de falta o violación de que
se trate. El régimen disciplinario puede aplicarse a la par de otros, y hay legislación
complementaria que también permite aplicar sanciones administrativas (políticas de
gestión de recursos humanos y políticas de acceso a la información y contratación
pública). La evidencia disponible sobre el régimen actual indica que es necesario hacer
reformas para evitar la fragmentación y posibles fallas.
El recién aprobado Sistema Nacional Anticorrupción tiene la posibilidad de ser un
avance positivo para mejorar la integridad del sector público en México (incluso sus
mecanismos de cumplimiento y aplicación de la ley, el tema central de este estudio). La
reforma podría elevar el tema a la agenda política a través de las nuevas comisiones y
comités creados; permitir una mayor supervisión del progreso por parte de los ciudadanos
y la sociedad civil; permitir que la supervisión de los recursos públicos tenga mayor
alcance y consolidar el liderazgo institucional de la Secretaría de la Función Pública en
materia de integridad en el poder ejecutivo. También podría adoptar una postura
indudablemente más severa sobre las faltas graves, con el nuevo Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, en principio; al considerar mayor congruencia y puntualidad para
procesar esas faltas, y aumentar la responsabilidad hasta siete años. Los planes para
agilizar la profesionalización de los órganos internos de control podrían contribuir a
garantizar la autonomía y eficacia de todo el proceso disciplinario, si se aplican en la
escala adecuada.
Sin embargo, potenciar al máximo el efecto y garantizar la aplicación exitosa de una
reforma en gran escala de ese tipo siempre es un desafío; y la OCDE ha sometido varias
líneas de trabajo a la consideración del Gobierno Mexicano, que se analizan en forma más
detallada en el capítulo, entre ellas:

Crear una hoja de ruta para implementar las reformas, incluso iniciativas para
concientizar y comunicar los cambios futuros; sobre todo, los planes de
transición;

Ampliar en forma considerable los trabajos de fortalecimiento de la capacidad
a directores, personal que gestiona recursos humanos, órganos internos de
control y personal y magistrados del (TFJFA), al elaborar herramientas de
orientación (manuales, directrices, flujos de trabajo) e impartir capacitación
más técnica;

Agilizar los planes para profesional la función de control interno conforme al
régimen del Servicio Profesional de Carrera.

Considerar el uso de procedimientos de “comités” para asegurar la autonomía
e independencia de las decisiones sancionadoras;

Establecer mecanismos de coordinación formales entre la Secretaría de la
Función Pública, el (TFJFA)y la Procuraduría General de la República en los
puntos de las etapas decisivas para los casos a fin de evitar la fragmentación,
incluso la recuperación de las multas económicas;
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60 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO

Crear un Servicio de Asistencia o recurso para orientar a los gobiernos
subnacionales en asuntos disciplinarios administrativos.

Reformar el marco legal para permitir que durante las investigaciones los
órganos internos de control busquen información en instituciones externas
(fiscal, financiera), previa notificación y coordinación con la Secretaría de la
Función Pública y la Procuraduría General de la República, si es necesario;

Volver a evaluar los mecanismos para recuperar las sanciones económicas
para incrementar el porcentaje recuperadas;

Aplicar y analizar indicadores clave del desempeño (KPI) sobre los resultados
del régimen disciplinario administrativo, divulgarlos a través de un portal o
de un informe anual; e involucrar a la sociedad civil en la selección de esos
KPI y la funcionalidad del sitio web.
Notas:
1
2
Datos no reflejan casos del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje TFCA
www.rechtspraak.nl/Organisatie/CRvB/OverDeCRvB/Pages/English-review.aspx.
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2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 61
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Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Estudios de la OCDE sobre
Integridad en México
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DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza
Pública
Estudios de la OCDE sobre
Integridad en México
REFORZANDO LA INTEGRIDAD:
EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO
OECD Public Governance Reviews
Estonia and Finland
Fostering Strategic Capacity across Governments
and Digital Services across Borders
Assessment and Recommendations
Preliminary Findings
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