DERECHO ADMINISTRATIVO I Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette Introducción

Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
DERECHO ADMINISTRATIVO I
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Introducción
SURGIMIENTO DEL ESTADO
Andrés Serra Rojas, Sánchez Bringas y González Uribe
EL ESTADO
Antecedentes
Más de 70 siglos atrás, los pueblos pescadores y cazadores generaron formas de
vida social con la presencia de un jefe, una jerarquía social y el perfil de unas
familias rudimentarias o primitivas.
Esa sociedad tiene su naturaleza distintiva y se gobierna por principios que le son
propios.
Hay un hecho indiscutible y es la naturaleza sociable de esos seres. El individuo
hace veinte mil años que como hoy, es dominado por la vida social. El grupo le
impone una mentalidad y caracteres que corresponden a sus diferentes grados de
evolución. Costumbres, religiones, hábitos, lenguaje y otros productos sociales
envuelven y modelan espiritualmente al individuo.
Forma preestatales
La costumbre como fuente inmediata y primaria del Derecho, que responde a una
necesidad o a una conveniencia social. Se caracteriza por la expresión de la
1
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
voluntad espontánea del grupo, que repite actos homogéneos y adecuados pero
sin un fin determinado.
Lo que se considera históricamente como formas políticas preestatales y Estado,
son el resultado de una milenaria evolución de la coexistencia humana. El
fenómeno político ha existido siempre, desde los inicios de la vida social.
La costumbre revela un grado mayor de evolución de los pueblos primitivos, los
cuales estaban subordinados, hasta entonces, a la ley del más fuerte, ya fuera el
jefe o el grupo dominante. La costumbre modera la fiereza o injusticia del que
manda o ejerce el poder. Es en este sentido un principio rudimentario de
autodefensa social.
La insuficiencia de la costumbre origina la ley, ya como fruto de la reflexión, del
pensamiento consciente y reflexivo, cuando pudo plasmarse por escrito a
diferencia de la costumbre que es oral.
Formas políticas paraestatales o precapitalistas
Que se sitúan desde la aparición del fenómeno político y las formas políticas que
de él se derivaron, hasta la aparición del Estado Renacentista en el siglo XVI
Formas políticas estatales
Hacen su aparición en el Renacimiento, con el nacimiento de los Estados
Nacionales, que Maquiavelo llamó Estados, concepción que sigue hasta nuestros
días. También se les llama Estados al modo de producción capitalista (pp 125130)
Orígenes del Estado
2
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
El Estado aparece, al cabo de una larga evolución como un orden de convivencia
de la sociedad políticamente organizada, en una institución o ente público
superior, soberano y coactivo. (p 151)
El origen del Estado es incierto y pese al apasionamiento que existió durante el
siglo pasado en la búsqueda de los orígenes del Estado, los actuales estudiosos
han menospreciado las investigaciones que lleven a tal fin. Para Hans Kelsen 1
“apenas se ha llegado a establecer que el nacimiento del Estado hallase
condicionado por la coexistencia permanente de una amplia multitud de hombres;
con esto se indica, sin embargo, la condición natural de origen de toda ideología
social, de diferenciación superior, pero en modo alguno, la propia del Estado”
Teoría sobre el origen del Estado (pp 156-162)
Teorías teológicas u origen divino. Su origen es sobrenatural, es creado por
Dios. La divinidad ha creado el poder político
Teoría del origen familiar del Estado. La sociedad primitiva se origina en la
familia. La familia es la fuente y origen de toda República y miembro principal de
ella (Bodino). La teoría patriarcal (Filmer). La teoría del matriarcado.
Teorías naturalistas. El Estado es un fenómeno natural o sujeto a fuerzas
derivadas de la naturaleza, como el carácter geográfico, topográfico, hidráulico,
hasta las fuerzas sociales, económicas y políticas.
Teoría del origen violento del Estado. El Estado tiene su origen en la guerra
(Oppenheimer) es una organización social impuesta por un grupo vencedor a su
grupo vencido, organización cuyo único fin es reglamentar la dominación del
1
Hans Kelsen, Teoría General del Estado, Ed. Labor, pp 27 y sigs) cfr Andrés Serra Rojas, Teoría
del Estado, Editorial Porrúa, México, 1998, p 155
3
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
primero sobre el segundo defendiendo su autoridad contra revueltas interiores y
ataques exteriores..
Teoría del origen convencional del Estado, del pacto social o voluntarista. El
contrato social como generador de la sociedad civil y el contrato político que dio
origen a las formas políticas. La esencia radica en que cada uno de nosotros pone
en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad
general y nosotros recibimos a cada miembro como parte indivisible del todo. La
voluntad justifica al Estado. (Rousseau)
Teoría ético espiritual. La naturaleza racional y libre del hombre es la causa del
Estado. Sólo la vida social impulsada por la inteligencia humana es capaz de
alcanzar las formas políticas. La sociedad para subsistir requiere de una
organización y del poder coactivo (Aristóteles)
El Estado para Andrés Serra Rojas
Teoría del Estado, Editorial Porrúa, decimocuarta edición, México, 1998
Concepto vulgar de Estado (p 166)
El vulgo pretende que el Estado sean las cosas materiales en las que se alojan los
funcionarios públicos, como el palacio nacional, o los edificios de las Secretarías
de Estado, los símbolos que representan al Estado como la patria, la bandera, el
escudo, las armas nacionales; el poder público que lo domina y atemoriza con sus
continuos apremios gubernamentales. La gente no entiende que el Estado no son
las personas, los edificios o las demás cosas materiales. Sino un orden jurídico de
convivencia que organiza y combina elementos muy complejos, todo ello para
servir a la sociedad.
Concepto científico del Estado (p 167-168)
4
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
El Estado es un orden de convivencia de la sociedad políticamente organizada, en
un ente público superior, soberano y coactivo.
Se integra u organiza con una población, asentada sobre un territorio o porción
determinada del planeta, provista de un poder público que se caracteriza por ser
soberano y se justifica por los fines sociales que tiene a su cargo.
También concuerda con la postura de Kelsen “El Estado es un orden jurídico
parcial inmediato al Derecho de gentes, relativamente centralizado, con ámbito
territorial y temporal de validez jurídico, internacionalmente delimitado, y con una
pretensión de totalidad del Derecho Internacional”2
Personalidad del Estado (p194-195)
El Estado tiene una sola personalidad, la cual se manifiesta en formas jurídicas
muy diversas, sea como un ente al que se le reconoce capacidad para ser sujeto
de Derecho en las relaciones internas de un país, sea como persona de Derecho
Internacional, como sujeto de Derecho y obligaciones derivadas de la comunidad
internacional.
Es un centro de imputación jurídica, que mantenga la unidad, la organización, la
continuidad de las múltiples tareas que se le asignan al Estado, al que se le
reconoce como persona jurídica y no como algunos erróneamente llaman persona
moral. Para hacer del Estado una entidad moral, y no un centro de imputación
jurídica, sería necesario que tuviera atributos semejantes a los de las personas
físicas o naturales, los cuales desde luego, no existen. La ley tiene un contenido
moral que no es atribuible a la personalidad pública.
Elementos del Estado (p 238)
2
Teoría pura del Derecho
5
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
Los elementos del Estado se pueden clasificar en a) elementos esenciales o
constitutivos del Estado y b) elementos determinantes o modales
Elementos esenciales o constitutivos. El territorio3 (área geográfica que sirve
de asiento para el Estado o el ámbito espacial de validez del orden jurídico del
Estado [Kelsen], la población4 (número de habitantes de un Estado), el poder5
(facultad de tomar decisiones políticas. La capacidad que posee un actor de la
vida política para obligar a otro a realizar un acto determinado; se diferencia de la
influencia por su carácter obligatorio, por el eventual uso de la coacción y se
distingue de la autoridad6 por la ausencia de precisión en cuanto a su carácter de
legitimidad) y el orden jurídico (El Derecho es un producto, fenómeno, hecho
social, que se manifiesta bajo la forma de un conjunto de reglas sociales,
aseguradas por un mecanismo de coacción socialmente organizado, que traduce
las exigencias de una comunidad determinada, encaminada a ordenar y dirigir la
conducta de los hombres7
Elementos determinantes. La soberanía8 (es un poder decisorio en última
instancia, que decide y ejecuta sus determinaciones. Todo Estado debe poseer un
poder soberano, una autoridad superior, inapelable y jerárquicamente establecida
que no admite ningún otro poder individual o de grupos sociales o políticos) )y los
fines del Estado9 (ha de referirse a todos los seres que lo integran, es decir, que
hay un fin que es común a toda la comunidad. La sociedad perfecta es aquella que
se concibe en función del bien común) Emilio García Estébanez, el bien común y
la moral política, p 141)
3
p 271
p 242
5 pp 293-294
6 La autoridad y el poder son dos cosas distintas: poder es la fuerza por medio de la cual se puede
obligar obedecer a otra. Autoridad es el Derecho a dirigir y a mandar, a ser escuchado y obedecido
por los demás. La autoridad pide poder. El poder sin autoridad es tiranía p 293
7 p 314
8 p 406
9 p348-349
4
6
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
El Estado para Enrique Sánchez Bringas
Derecho Constitucional, Editorial Porrúa, tercera edición, México, 1998
Para expresar su concepto acerca de lo que es el Estado para Sánchez Bringas,
éste realiza un estudio de las diversas perspectivas que tienen las teorías acerca
de lo que es el Estado:
El Estado como organismo. Trata de explicar el fenómeno estatal trasladando
las características físicas y psicológicas del hombre a la organización del Estado
(Gierke) las clases sociales con la actividad intelectual del hombre, la fuerza
trabajadora con la fuerza de las extremidades
Esta teoría tiene como crítica principal la base de que no se puede realizar ésta
comparación en virtud de que el Estado no es un fenómeno creado por la
naturaleza y hay que verlo como la síntesis de la dinámica política de una
sociedad, expresada a través de prescripciones jurídicas
El Estado como espíritu.
Es la concepción dialéctica del Estado el cual va
surgiendo de la idea de Hegel del espíritu absoluto y que en base de una serie de
etapas de tesis, antítesis van generando las diversas figuras que crean al Estado
“El hombre como tesis encuentra su antítesis en su pareja, siendo sus hijos la
síntesis” este conjunto crea a la familia como tesis, que encuentra su antítesis en
otras familias y generan a la sociedad como síntesis” “la sociedad elevada a tesis
encuentra en la religión, la ética y al derecho como elementos que en permanente
dialéctica, forman al Estado.
7
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
Esta teoría es criticada por Recasens Siches, quien señala que ésta doctrina
representa una fantasmagórica poética, pero sin ningún argumento científico y
filosófico serio a su favor
El Estado como institución, La institución es considera como una creación social
objetiva, como una obra realizada por un fundador que dispone de la adhesión de
la mayoría social y que somete o sujeta a las voluntades subjetivas de sus
componentes. (Maurice Hauriou)
El Estado como corporación. De esta concepción de Jellinek surge la división
clásica de los elementos del Estado en Territorio, Poder y Población, se refiere
al hecho que el Estado se le entiende como una corporación, es decir, una unidad
de población socialmente organizada, o como la define el propio Jellinek,
corporación territorial dotada de un poder de mando originario
El Estado como orden normativo. Con las ideas de Kelsen se pudo determinar
que jurídicamente el Estado es la personificación de un sistema normativo o que el
Estado es la persona jurídica creada por el Derecho que, por su magnitud, expres
al orden normativo en su totalidad
De todo esto desprende Sánchez Bringas, que al Estado hay que considerarlo
como un hecho social, como un fenómeno que se produce cuando una sociedad
asentada permanentemente en un territorio, logra diferenciar de manera
sistemática a los gobernantes de los gobernados. El Estado como hecho social, es
una realidad integradora de una población que dispone de un ámbito territorial, y
que distingue claramente entre la parte poblacional que gobierna ―gobernantes―
de la gobernada ―gobernados―. Esta realidad cobra existencia jurídica a través
de las normas que integran su orden normativo interno.
El Estado no existe como persona jurídica sin un cuerpo normativo, pero la falta de
este no impide la existencia del Estado como una realidad social.
8
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
La existencia del Estado esta basada directamente en la identidad del territorio e
indirectamente en la población y en el orden normativo.
El Estado para Héctor González Uribe
Teoría Política, Editorial Porrúa, decimatercera edición, México, 2001
La palabra Estado tiene significaciones diversas cuando se le considera dentro de
la teoría política. Porque unas veces designa la totalidad de la comunidad política
y otras se le identifica con algunos de los elementos de la misma: con el poder, o
con el pueblo, o incluso con el territorio. Se le ha tomado como persona (sujeto) y
aun como cosa (objeto). Y aun cuando en general se presenta como titular de la
soberanía total, a veces se le toma en el sentido más restringido de organización
financiera (fisco) o de gobierno regional o provincial. (p 151)
.
En concordancia con Jellinek señala que al Estado hay que distinguirlo de su
concepto social y de su concepto jurídico
El concepto social es el que considera la naturaleza del Estado como una
sociedad. Consiste en relaciones de voluntad de una variedad de hombres,
relaciones que se establecen fundamentalmente, entre hombres que mandan y
hombres que obedecen y que están establecidas permanentemente dentro de un
territorio. (p 153)
“El Estado es la unidad de asociación dotada originariamente de poder de
dominación y formada por hombres asentados en un territorio” (Heidelberg)
El concepto jurídico trata de expresar el aspecto jurídico de la vida estatal, o sea,
el carácter que el Estado tiene de sujeto de derechos y deberes.
9
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
Jellinek modifica el concepto sociológico de unidad de asociación por el jurídico de
corporación y lo define como “corporación formada por un pueblo, dotada de un
poder de mando originario y asentada en un determinado territorio” o “la
corporación territorial dotada de un poder de mando originario”10 (p 155)
Para González Uribe, el Estado es “Una sociedad humana, establecida
permanentemente en un territorio, regida por un poder supremo, bajo un orden
jurídico y que tiene a la realización de los valores individuales y sociales de la
persona humana” (p 162)
De esto se desprende que para González Uribe los elementos del Estado son:11
Elementos externos, visibles o materiales. Los hombres que componen al
Estado y el territorio sobre el cual se asientan.
Elementos internos, invisibles o espirituales. El poder o autoridad fuerza
física coactiva, pero mucho más fuerza espiritual persuasiva, el orden normativo
que hace posible la vida armónica de los hombres y el fin ético que se persigue
RECTORÍA ECONÓMICA
Como referencia a la idea del significado de la Administración y de sus dos
variantes, Administración Pública y Administración Privada, es necesario vincular
la Rectoría Económica del Estado con la actividad de la administración pública,
sea esta, Federal, local o municipal, partiendo de los principios constitucionales
ligados directamente con la actividad del Poder Ejecutivo.
10
11
las dos de Jellinek
p160
10
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
De este señalamiento se determinó añadir el capítulo económico en la
Constitución, de ahí que tomando como referencia y recordatorio, se desglosa
cuales son las principales escuelas económicas que han existido sobre el tema de
la participación del Estado en la vida económica de la sociedad en general.
EL SISTEMA DE ECONOMÍA MIXTA
En este sistema la participación del Estado se da en las áreas de la producción y
de la comercialización de bienes y servicios que se consideran de importancia
para el desarrollo de la Nación, dejando el resto a la libre concurrencia de los
particulares, conciliando los intereses de los empresarios privados con la
colectividad.
Se mencionó que este sistema es el que más se asemeja al que se lleva en
nuestro país ya que pone el control de los recursos estratégicos en manos del
Estado, fomentando y protegiendo la iniciativa privada y en menor escala al sector
social, en las actividades de las áreas económicas prioritaria y libre, siendo el
sustento de las políticas del Estado en materia de desarrollo.
El Estado tiene la obligación de fomentar, proteger y regular las actividades
encaminadas al óptimo desarrollo social y cultural del país, para ello necesita
contar con una rectoría absoluta, la cual se define como la soberanía de indicar la
orientación que ha de seguir la economía nacional
De esta obligación y en relación con la materia de Derecho Administrativo, surge
el estudio del artículo 25 constitucional
11
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
Artículo 25 constitucional
Insertado erróneamente el 3 de febrero de 1983 en el capítulo de las garantías
individuales, como atinadamente lo señala el Lic. Rafael I. Martínez Morales en su
libro de texto, contiene la declaración de la política económica del Estado
mexicano en la búsqueda del mencionado desarrollo social, cultural y económico.
Este capítulo se estructura en tres rubros principales:
La Rectoría Económica, que como ya se señaló, implica la obligación por parte del
Estado en la búsqueda del desarrollo nacional;
Definir las actividades de interés público; y los lineamientos del sistema económico
Fundamentar de manera unificada las acciones estatales en este rubro; y las de
interés público
Proteger tanto los recursos productivos, como al sector privado para que participe
en el desarrollo económico del país, así como a las libertades individuales en
actividades económicas
Fomentar el desarrollo y la participación del sector social, por medio de una justa
distribución del ingreso; las encaminadas al estímulo del empleo, así como las
actividades de interés público
Coordinar la planeación, la marcha económica del país y el desarrollo con estados
y municipios.
De estas obligaciones por parte del Estado, así como del texto constitucional en
sus artículos, 25 y 28, se desprende la existencia y participación de los sectores
productivos en la actividad económica del país,
12
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
Sector Privado, mejor conocido como Iniciativa Privada o Particular, en el que se
encuadran todas las actividades comerciales y de servicios realizadas por los
gobernados y se le define como; todas las sociedades mercantiles y personas
físicas que realizan alguna practica comercial dentro de su área de competencia
Sector Social, que pese a no contar con una definición en nuestro máximo
ordenamiento que permita comprenderla, si se garantiza su existencia,
participación y protección de la ley, incluyendo en este sector a los Ejidos,
Sociedades Cooperativas, Empresas Sindicales, Comunidades Indígenas y
Empresas en las que participen mayoritariamente los trabajadores.
Sector Público, conformado por los organismos y empresas encargadas de la
explotación exclusiva de las actividades económicas señaladas en el artículo 28
de la Carta Magna, así como las actividades del área prioritaria que realicen por si
mismas o en colaboración de los sectores privado y social.
Para la ejecución de las actividades de los sectores productivos, que garanticen el
desarrollo integral y sustentable, se les clasifica en:
Estratégica, donde se comprenden todas las actividades señaladas en el artículo
28 de la Constitución y que están reservadas de manera exclusiva al Estado como
la acuñación de moneda y emisión de billetes; radiotelegrafía, correos; telegrafos;
petróleo y similares; petroquímica básica; minerales radioactivos; energía nuclear;
y electricidad
Prioritaria, actividades reservadas al Estado pero en las que puede actuar por si
solo o con la participación de los Sectores Privado o Social y su delimitación será
señalada por los legisladores siendo claro ejemplo de ellos la comunicación vía
satélite y los ferrocarriles, que se otorgan por concesión, pero siempre protegiendo
la soberanía, la seguridad y manteniendo el dominio.
13
Facultad de Derecho
Mtro. Pedro Noguerón de la Roquette
Derecho Administrativo I
2015-2
Libre, donde recae toda la actividad económica no contemplada en las dos
anteriores con una amplia libertad de participación para el sector privado
quedando sometidos únicamente a un sistema de vigilancia por parte del Estado.
14