Río Negro entre 1884 y 1958. - Facultad de Humanidades y Ciencias

2das Jornadas de Ciencia Política del Litoral - Universidad Nacional del Litoral; 29 y 30 de
Mayo de 2014.
Área temática: Historia política
Título: “El camino recorrido hacia la provincialización: Río Negro entre 1884 y 1958”
Autor: Romina Marchisio
e-mail: rominajm_@hotmail.com
Universidad Nacional del Comahue. Centro Universitario Regional Zona Atlántica (graduada
de la Licenciatura en Ciencias Políticas).
Universidad Nacional de Río Negro (estudiante de la Maestría en Políticas Públicas y
Gobierno)
___________________________________________________________________________
El camino recorrido hacia la provincialización:
Río Negro entre 1884 y 1958.Resumen.
Este trabajo pretende ser una aproximación sobre los factores políticos, sociales y
culturales que atravesaron a la ciudadanía de Río Negro, desde la conformación de los
Territorios Nacionales hasta su provincialización en 1957.
Para ello, se realiza un recorrido sobre los fenómenos que atravesaron al Territorio
Nacional de Río Negro desde sus orígenes, los intentos de provincialización durante la
presidencia de Perón entre 1946 y 1955, las controversias que surgieron durante la
institucionalización de Río Negro a partir de la autodenominada "Revolución Libertadora", y
las características que asumieron la Convención Constituyente de 1957 y las posteriores
elecciones en 1958.
Palabras clave: Ciudadanía- Territorios Nacionales- Provincialización- Río Negro
1
I.- Los Territorios Nacionales.Antes de la sanción de la Constitución Nacional en 1853, las Provincias existentes se
enfrentaron en conflictos armados, en disputa por el modelo de Estado que cada una pretendía
para el país. Sin embargo, además de esas Provincias, el país se conformaba por otros
territorios, los cuales, fueron denominados tierras nacionales en 1862, gobernaciones militares
en 1872 y Territorios Nacionales en 1884. Estos territorios estaban ocupados por indígenas, y
más tarde fueron objetivo de campañas militares de exterminio de los pueblos originarios, en
la erróneamente denominada "campaña del desierto". Sin embargo, los Territorios Nacionales
se encontraban en una posición de desventaja respecto a las Provincias, en virtud de un
centralismo absorbente y una enorme marginalidad política (Ruffini. 2012). Pero la diferencia
fundamental entre una y otra forma organizacional jurídica, se encontraba en la capacidad y el
derecho de elegir a sus representantes.
Durante la presidencia de Nicolás Avellaneda, la Ley de Fronteras de 1878 creó la
Gobernación de la Patagonia, designando a Mercedes de Patagones (actual Viedma) como
capital de ese enorme terreno.
Más tarde, en 1884, la Ley Nacional 1532 dividió la Gobernación de la Patagonia en los
Territorios Nacionales de Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Neuquén.
Viedma continuaba manteniendo su condición de capital del Territorio Nacional de Río Negro
Esta Ley estableció entre sus articulados: a) los límites entre los Territorios, b) las condiciones
para transformarse en Provincia y c) el régimen de gobierno que estos debían desarrollar
(Cardone. 2005).
Los límites entre los Territorios se fijaron arbitrariamente, sin respetar los ríos como
cuencas naturales que deben estar bajo una misma autoridad. Además esas demarcaciones
fueron poco claras e imprecisas. La más perjudicada fue Río Negro, cuyos tres centros
poblacionales y de principales actividades económicas (Bariloche, Alto Valle y Viedma)
quedan muy alejados y mal comunicados entre sí, compartiendo además los tres, actividades y
recursos con sus respectivas provincias y ciudades limítrofes. Asimismo, la conexión directa
del Alto Valle y el Valle Medio con Bahía Blanca y Buenos Aires, en virtud del trazado del
Ferrocarril del Sud, aumentó el estancamiento y aislamiento del Valle Inferior. También, el
tema de la capitalidad profundizó las diferencias entre el Valle Inferior y el Alto Valle: luego
de una gran inundación en el año 1899, el pueblo de Gral. Roca presionó para que la Capital
se asentara definitivamente en Choele Choel (donde se había trasladado provisoriamente) o
para que se constituyera en su propia ciudad. Sin embargo, una comisión de ingenieros
dictaminó en el año 1900 que la capital volviera a Viedma. El conflicto por la capital de la
2
Provincia persistió durante varias décadas, hasta 1973, año en que se asienta definitivamente
en la Ciudad de Viedma, mediante Ley Provincial Nº 852 (Navarro Floria y Nicoletti. 2001).
Asimismo, en cuanto a las condiciones para que un Territorio Nacional se transformara
en Provincia, "...El art. 4º de la Ley 1532 establecía que cuando la población de una
Gobernación alcanzara los 60.000 habitantes, constatados por el censo general y por los
censos complementarios, tendría derecho a ser declarada provincia. El 31 de diciembre de
1933, según estimaciones hechas por el entonces Gobernador Ing. Adalberto Pagano, el
Territorio rionegrino contaba con una población de 115.380 habitantes, duplicando lo
solicitado por la Ley..." (Cardone, Edgardo. 2005: 27).
Cada Territorio contaba con un Poder Ejecutivo (a cargo de un Gobernador designado
por el Presidente), un Poder Legislativo (cuando se superara el número de 30.000 habitantes)
y un Poder Judicial integrado por un Juez letrado y Jueces locales de Paz (estos últimos eran
los únicos que se elegían por votación de las personas, imitándose la legislación
norteamericana para el lejano Oeste).
Los Gobernadores surgían siempre de los sectores dominantes, ya que eran designados
por el gobierno nacional, siendo en su mayoría militares o terratenientes. Asimismo, tenían
poca autoridad real para tomar decisiones: el Presidente tenía la facultad de nombrar
empleados administrativos, fijar impuestos y administrar las rentas. Además, hasta 1911 -año
en que se creó el Ministerio del Interior- debían coordinar las pocas decisiones que podían
tomar con varios Ministerios Nacionales. Las funciones de los Gobernadores se limitaban a la
administración y la seguridad (en las costas y pasos cordilleranos). En general, la
comunicación con la Capital Federal era muy restringida.
A medida que la población aumentaba y que los problemas sociales eran cada vez más
complejos y heterogéneos, se hacía más latente la necesidad de contar con autonomía política,
es decir, transformar los Territorios Nacionales en Provincias.
Sin embargo, según establece Villca (2012), el objetivo de la creación de los Territorios
Nacionales fue consolidar el orden en esas regiones, por lo que existió una larga postergación
de derechos políticos. La violencia física representó una de las principales herramientas del
Estado Nacional, utilizando como instrumento las fuerzas de represión. Se instaura la primera
organización represiva del Estado (el Ejército Nacional) y luego se consolida ese aparato con
la policía de seguridad, la policía fronteriza y la policía rural. Los primeros gobernadores de
los Territorios Nacionales se encargaron de controlar severamente a la población,
transformándola en mano de obra o poniéndola al servicio de la Guardia Nacional. En el
Territorio de Río Negro, con el Reglamento de Conchabo de Peones, del Gral. Lorenzo
Vintter, se busca reprimir las formas de vida alternativas al trabajo asalariado (caza, arreo,
3
comercio legal). Las fuerzas represivas sofocaron algunos focos de conflicto proletarizados en
esta parte del país.
El gobierno nacional no tenía la intención de estimular los derechos civiles y políticos en
los Territorios Nacionales en ésta época, por lo que primero era necesario colonizar para
sentar las bases del capitalismo. La meta primera era establecer un orden, y una vez concluido
definitivamente éste, sería el momento del progreso. Estos Territorios contaban con formas
institucionales muy débiles, con lo que organizar un sistema de políticas públicas fue
imposible, contrariamente a lo que ocurría en el resto del país a principios del Siglo XX.
Por otra parte, a pesar de que se negaba la ciudadanía política a los territorianos, estos
tuvieron importantes espacios de participación o de expresión en ámbitos como los Concejos
Municipales, Juzgados de Paz, Comisiones de Gobierno, los cuales reflejaban la
preponderancia de los sectores dominantes locales, sin extensión más allá de las propias
fronteras locales. Era una dominación incipiente que no abría el juego a pactos de dominación
territoriales.
Si bien, las burguesías dominantes locales no podía proyectar su poder a escala
provincial, participaban de forma activa en los Concejos Municipales y Juzgados de Paz; así
como en los espacios convocados por los gobernadores, tales como consejos asesores o
comisiones de gobierno; asimismo, también integraban ampliamente clubes, periódicos,
entidades culturales y económicas (Villca. 2012).
Iuorno (2008) postula que los vecinos de los Territorios Nacionales desarrollaron
prácticas políticas de carácter local, organizadas en torno a partidos comunales, que, si bien
eran claramente adherentes al radicalismo y al socialismo en general, se presentaban como
agrupaciones de raigambre local.
Hasta mediados del Siglo XX, más allá de que en algunos espacios –como los Concejos
Municipales- se abrió el juego a la participación ciudadana, la situación de restricción
continuaba a pesar de haberse cumplido los requisitos poblacionales establecidos por la Ley
1532. Río Negro como Territorio Provincial tenía una sociedad civil muy frágil, cuya
ciudadanía no era plena, con alcance local e instituciones precarias (Villca. 2012).
Con la Ley Sáenz Peña de 1912 en el país y, por lo tanto, con la ampliación de la
participación política a nivel nacional, se estimula poco a poco la participación ciudadana en
la Patagonia. En 1930 se reconocía el derecho al voto para autoridades nacionales pero no
para las autoridades de
los Territorios Nacionales. La autonomía municipal, que debía
otorgarse a los pueblos que contaran con más de mil habitantes según la ley, también fue
implementada a medias en muchas localidades de los Territorios. Los golpes militares de
1930, 1945 y 1955 también interrumpieron la vida institucional de los pueblos. La
4
participación y la definición de identidades políticas específicas se vieron truncadas además
por la deficiencia de las comunicaciones, el despoblamiento de amplias zonas, gran cantidad
de población extranjera, falta de tradiciones y de arraigo. La administración de la justicia
también presentó falencias, ya que en cada pueblo los comisarios representaban la autoridad
estatal. Un único juzgado letrado funcionaba en Viedma desde 1887. Recién en 1934 se crea
la segunda circunscripción judicial con cabecera en Roca. Iuorno (2008) expresa que las
relaciones políticas de Río Negro a principios del Siglo XX se basaban mayoritariamente en
las que se establecían en virtud de la fragmentación de espacios, generalmente subordinados a
jueces de paz y comisarios. Esos primeros vínculos políticos, se articulaban generalmente por
un funcionario, por lo que aparecía fuertemente el poder personal y las negociaciones
permanentes.
Los primeros gobernantes del Territorio se preocuparon fundamentalmente porque la
población era escasa, estaba muy dispersa y se movilizaba constantemente. Hacia 1912 la
población era predominantemente argentina, masculina, rural y generalmente analfabeta.
Todavía en 1920 la situación era similar.
En este contexto, se destaca que Río Negro se caracterizó desde sus inicios por ser un
territorio con núcleos bien diferenciados: los Valles (Alto, Medio e Inferior), la Costa
Atlántica, la Zona Andina y la Línea Sur. Iuorno (2008) expone claramente que: la Cordillera
se conformó alrededor del comercio entre las casas comerciales de Bariloche –vinculadas a
comerciantes provenientes de Chile- y los parajes aledaños. Por su parte, en el Valle Inferior,
Viedma tenía un aparato administrativo incipiente y un sistema bancario rudimentario que
eran la base de su economía. Sus sectores dominantes se fueron erigiendo alrededor de la
actividad comercial y agropecuaria. Por otra parte, la construcción en 1910 del sistema de
riego en el Alto Valle generó la constitución de numerosas colonias agrícolas entre 1912 y
1928, siendo el motor de su constante desarrollo. Fue así que se conformaron las primeras
burguesías agroindustriales. También se fueron definiendo en el Territorio los primeros
sujetos sociales que irían definiendo la identidad de cada región: propietarios de terrenos
destinados a la explotación agrícola ganadera (vacuna en la cordillera, ovina en la Línea Sur),
quienes se dedicaban a la explotación de la minería en la Línea Sur y los comerciantes de
ramos generales en todo el terreno. Los vínculos socio- políticos reflejaban intereses
puramente locales, lo cual queda claramente reflejado en la Convención Constituyente de
1957.
El Alto Valle fue el principal centro demográfico hasta entrada la década de 1950,
principalmente General Roca. Por su temprano desarrollo agroindustrial y poblacional en los
años ´20, esta zona se erigió en el primer punto de contacto con el gobierno nacional. Los
5
sujetos sociales burgueses que comenzaban a conformarse encontraron su principal
representación política en la Unión Cívica Radical (Iuorno. 2008).
Las autoridades nacionales se preocuparon en extender la educación primaria en los
Territorios Nacionales para crear un sentido de pertenencia de los habitantes hacia la
Argentina. Las primeras escuelas se establecieron en Viedma, Conesa y Guardia Mitre. Más
allá de que desde 1884 todas debían ajustarse a la ley nacional 1420 de educación común, la
compleja y precaria situación de la Patagonia hizo muy difícil el cumplimiento efectivo de
esta norma. La mayoría de los primeros docentes no tenía título, y por lo general eran
extranjeros. Además la ley no contemplaba la heterogeneidad social de la región, ni las
diferentes demandas de cada sector social, ya que el sistema educativo era excesivamente
centralizado. Asimismo, las escuelas salesianas tenían más oferta educativa que el Estado,
ofreciendo educación integral y cristiana, internados, separación por sexos, educación práctica
a partir de talleres de oficios y artes, y la formación de maestros con el sistema que ellos
denominaron "preventivo"1. Las escuelas salesianas fueron fundadas paralelamente a las
estatales en Viedma (1884), Roca (1889), Conesa (1891) y otras. De todas maneras, la
educación se reconfiguró a partir de la inundación de 1899 -por la necesidad de reubicar la
población-, del tendido de los trenes, de la expansión de la actividad ganadera ovina y del
incremento poblacional inmigrante caracterizado por el analfabetismo. Sin embargo, a pesar
de las dificultades iniciales con el gobierno nacional, los Salesianos lograron mantenerse de
forma preponderante respecto de las misiones y la educación confesional en la Patagonia,
siendo de gran trascendencia su accionar para la configuración cultural y social de los estratos
altos y de los populares (Navarro Floria y Nicoletti. 2001).
II.- Los Territorios Nacionales durante el gobierno peronista.Con la llegada de Perón al gobierno en 1946, se producen reformas sociales, económicas
y políticas sustanciales en todo el país. En relación a los derechos políticos, Martha Ruffini
(2012) destaca la aprobación del sufragio femenino en 1947, y la provincialización de los
Territorios de Chaco y La Pampa en 1951 y de Misiones en 1953.
En 1955 se sanciona la Ley Nacional 14.408 que determina la provincialización de los
Territorios Nacionales de Formosa, Neuquen, Santa Cruz, Chubut y Río Negro, pero el Golpe
de Estado encabezado por los generales Lonardi y Aramburu unos meses después, haría que la
medida quede en suspenso.
1
El método educativo desarrollado por los salesianos a partir de la experiencia educativa de Don Bosco nació
como una respuesta al sistema educativo represivo, de castigo físico y distancia entre el docente y el alumno, que
se impartía en Europa en el Siglo XIX.
6
Alonso (2010) explica que durante el peronismo se realiza una reforma estatal profunda a
nivel nacional y regional. Con la transformación de los Territorios Nacionales en Provincias,
el objetivo era consolidar un verdadero “Estado peronista”. Las reformas producidas por el
peronismo generaron cambios profundos en la relación entre el Estado y la Sociedad.
El reconocimiento de derechos políticos a los habitantes de los Territorios Nacionales
inició con la reforma constitucional de 19492, la cual a través del artículo 82º establecía que
los Territorios Nacionales también participarían de la elección directa del Presidente y
Vicepresidente de la Nación, formando un único distrito con las Provincias y la Capital
Federal. A esta iniciativa se sumó la provincialización de La Pampa y Chaco; la elección de
un delegado al parlamento que contaba con voz pero sin voto; la retirada de las intervenciones
locales y el reconocimiento a Municipios que habían sido hasta ese momento Comisiones de
Fomento. Todas estas medidas contribuyeron a la participación efectiva de la población de los
Territorios, relegada en sus derechos políticos hasta ese momento (Bucciarelli. 2011).
El peronismo decide otorgar la ciudadanía política primero a Chaco y La Pampa (1951),
ya que consideró que estaban dadas las condiciones sociales y materiales para ello. Durante el
primer discurso de apertura de sesiones ordinarias en el Congreso, el entonces Presidente J. D.
Perón se compromete a provincializar todos los Territorios Nacionales. Estableció reformas
económicas y jurídicas de carácter gradual, para que las provincializaciones se fueran
produciendo en un desarrollo progresivo y no de rupturas institucionales generadas de un día
para el otro (Alonso. 2010).
Durante los años ´50 se registran incipientes reclamos por parte de la población de los
Territorios Nacionales para lograr la integración efectiva al sistema nacional. Durante el
gobierno peronista un grupo de personas envía un documento avalado por más de 25.000
personas, solicitando la provincialización; por lo que en abril de 1955 Perón recibió
pobladores de la Patagonia –comisionados municipales, comerciantes, ganaderos, obreros
petroleros y productores-.
Como afirma Ruffini (2012), la particularidad en Río Negro en relación a lo que ocurrió
en las restantes Provincias, se basó en que aquí se ejercieron derechos políticos en años
anteriores a la provincialización. Esta experiencia influyó en la conformación del entramado
institucional que se debía comenzar a articular. En 1957 entonces, iniciaría una etapa para Río
Negro en la que su soberanía institucional, económica y cultural, permite terminar con años
de marginalidad; teniendo en cuenta un escenario nacional signado por la intervención militar
nacional y la fragmentación institucional.
2
En su afán reformista, el gobierno peronista había sancionado una nueva Constitución en ese año, derogando
completamente la de 1853.
7
La provincialización de los Territorios Nacionales en los años ´50 se produce en un
proceso cargado de conflictos y controversias, donde se hicieron presentes especulaciones
electorales y desequilibrios en el régimen capitalista de acumulación, pero fundamentalmente
se evidenciaron temas no resueltos en relación a los límites y configuraciones territoriales, así
como la presencia de intereses económicos y políticos en dichos Territorios. Además, a
diferencia de lo que había ocurrido hasta ese momento (se había puesto el énfasis en la
necesidad de comprobar el número de habitantes y su capacidad cívica), durante esta etapa el
discurso oficial hace hincapié en la necesidad de aprendizaje gradual por parte de los
habitantes de los Territorios para la ampliación de los derechos políticos, y de las
oportunidades que representaba tal situación (Bucciarelli. 2011).
III.- La provincialización en épocas de la dictadura en 1955.En septiembre de 1955 fue derrocado el gobierno peronista por la autodenominada
“Revolución Libertadora”. Tres meses antes, el Poder Ejecutivo había enviado al Congreso la
Ley de provincialización de Río Negro, Santa Cruz, Formosa, Chubut y Neuquén. Pero la
interrupción golpista hizo que se postergue la formalización de las autonomías provinciales y
se llene de contradicciones (Bucciarelli. 2011).
En esos años, el consenso por parte de sectores civiles hacia el golpe de estado de 1955
fue amplio, la interrupción democrática “...fue justificada en virtud del carácter ´autoritario,
demagógico y represivo del gobierno depuesto´ y la incompatibilidad de sus principios y
actuación con la democracia como sistema político...” (Ruffini, Martha. 2012: 83).
De cualquier modo, el gobierno de facto atravesaba una coyuntura social y política en la
que era necesario buscar una fórmula política democrática3 excluyendo al peronismo e
integrando a las demás fuerzas políticas, en una situación definida por O´Donnell (1972)
como “empate hegemónico”4.
En este sentido, en 1956 el gobierno nacional convocó a una Convención Constituyente
para derogar la Constitución Nacional de 1949, ya que el gobierno de facto consideraba que
para fundar un nuevo orden era necesario interceder sobre la base institucional, es decir, sobre
la Constitución Nacional. En ese mismo año el gobierno dispone que los Territorios
provincializados en 1955 dicten sus constituciones y por lo tanto, su organización
institucional (Martha Ruffini. 2012).
3
Además de contar con el aval de la jerarquía eclesiástica y los sectores terratenientes, el golpe de estado de
1955 fue apoyado por partidos políticos como la Unión Cívica Radical, el Partido Socialista, el Partido
Demócrata Cristiano, los cuales requerían garantías para el adecuado funcionamiento institucional.
4
Ya que no lograba imponerse un proyecto político.
8
Así, el 1 de mayo de 1956 mediante un Decreto Ley que denominaron “Proclama” volvió
a cobrar vigencia la Constitución Nacional de 1853 y se inició el proceso de reforma.
Consideraron que era necesaria la derogación de la Constitución de 1949 en tanto no afectara
los “principios revolucionarios” (Ruffini. 2012).
Mediante la “Proclama” también se decidió el destino de las Provincias que se
encontraban en tres situaciones diferentes:
a)
Las que se encontraban con su Constitución derogada, restableciéndose las de
vigencia anterior.
b)
Las que debían dictar una nueva Constitución por la derogación de la primera
c)
Nuevas Provincias, sin Constitución (ex Territorios Nacionales)
Al interior de los partidos no había demasiado consenso sobre la posición que se debía
tomar respecto al peronismo proscripto. A pesar de que la mayoría de las fuerzas políticas
estuvo de acuerdo en derogar la Constitución Nacional de 1949, las modificaciones sobre la
Constitución de 1853 se basaron en mantener los Derechos Sociales establecidos por el
gobierno de Perón (incorporados por medio del artículo 14 bis).
En ese escenario político nacional fragmentado, se comienzan a configurar los
lineamientos institucionales de las nuevas Provincias. El gobierno nacional crea Estatutos5
para su gobierno y administración, los cuales estarían vigentes hasta que estas dicten sus
Constituciones. Además dispuso Interventores militares, los cuales actuaban en representación
del gobierno nacional, hasta tanto estuvieran las condiciones de los nuevos gobiernos
soberanos. Finalmente, en abril de 1957 se convocan las elecciones para conformar la
Convención Constituyente de la Provincia de Río Negro.
La entrada en vigencia de la Carta Magna de 1853, suponía también su revisión, sin
embargo se produjeron grandes controversias: “...En primer lugar, la ilegalidad de origen de
la convocatoria. Se cuestionó la potestad de un gobierno de facto para derogar una
Constitución y dictar otra (...). De igual modo, la puesta en vigencia de la Constitución de
1853 y sus reformas no era plena: (...) el imperio de la Constitución quedaba sujeto a los
fines del gobierno de facto y a las necesidades de organización y conservación del gobierno
provisional...” (Ruffini, Martha. 2012: 86). Además, la convocada Convención se hacía sin
representación de la totalidad de la población ya que el peronismo se encontraba proscripto.
Tal como explica Iuorno (2008), la autodenominada “Revolución Libertadora” destituyó
por medio de la fuerza al gobierno constitucional peronista y tanto la Unión Cívica Radical,
como el Partido Socialista y los conservadores, habían sufrido fracturas en su interior en
5
“Estatuto Provisional para el gobierno y administración de las nuevas provincias”.
9
relación a la cuestión de cómo enfrentar al régimen de Perón, y por lo tanto, también sobre
qué postura tomar respecto a su proscripción6.
El Interventor de Río Negro, Cnel. Wheeler7, mediante el Decreto 477/55, dispuso
investigar todas las acciones del gobierno anterior; y más tarde esto se traduciría en una
persecución contra todos aquellos que ocuparon cargos durante el gobierno peronista,
incluyendo funcionarios de Concejos Municipales, de Comisiones de Fomento, del Registro
Civil e incluso directores de escuelas. En este contexto, algunos celebran poder volver a la
vida partidaria, mientras que otros comienzan a actuar en la clandestinidad.
IV.- La Convención Constituyente de 1957 en Río Negro y las primeras elecciones
provinciales constitucionales,En las elecciones para Convencionales Constituyentes realizada en julio de 1957 en Río
Negro, la UCRI (Unión Cívica Radical Intransigente) obtuvo mayoría de los votos, pero con
la implementación del sistema electoral D´Hont, todos los partidos políticos que
representaban la minoría obtuvieron bancas para representación y el voto en blanco ocupó el
segundo lugar, como pasaría también en Santa Cruz.
En esas elecciones las bancas quedaron distribuidas de la siguiente manera:
Partido Político
Porcentaje de votos obtenidos
Bancas asignadas
28%
9
18,7%
6
Democracia Cristiana
12%
3
Partido Socialista
9,8%
3
Democracia Progresista
6,8%
3
Partido Demócrata de Río
4,8%
1
Unión Cívica Radical
Intransigente (UCRI)
Unión Cívica Radical del
Pueblo (UCRP)
Negro
Votos en blanco
19,5%
Fuente: elaboración propia según datos extraídos de “La provincializaciòn de Río Negro. Interregno y
conflicto de intereses nacionales y locales”. Iuorno, Graciela. 2008.
6
Esta fue una de las principales controversias al interior de la UCR a nivel nacional, Frondizi (representante
máximo de la Unión Cívica Radical Intransigente) consideraba que la solución no era eliminar al peronismo y
Balbín (representante máximo de la Unión Cívica Radical del Pueblo) apoyaba la decisión de la cúpula militar de
eliminar sus rastros (Cardone. 2005).
7
“...Wheeler se desempeño como comisionado e interventor nacional en el período comprendido entre el
17/09/1955 y el 26/04/1957 y finalmente, Carlos Ramos Mexías fue designado interventor federal para el
período transicional (26/04/1957) hasta la asunción de las autoridades elegidas por el pueblo rionegrino...”
(Iuorno, G. 2008: 8)
10
La UCRP (Unión Cívica Radical del Pueblo) se hacía fuerte en el Alto Valle
(destacándose en la dirigencia a Julio Rajneri8, Enrique Gadano y otros) y la UCRI en Viedma
(destacándose a José María Guido9, Edgardo Castello10 y otros), ambos influyendo en sus
zonas aledañas (Cardone. 2005).
Viedma y General Roca fueron las localidades que contaron con mayor número de
Constituyentes, con cinco y nueve respectivamente. La Convención contaba mayoritariamente
con abogados, pero también con productores y un periodista. Asimismo, la novedad era que
por primera vez en el país una mujer, Nelly Fey de Neumeyer (Bariloche), presidía una
Convención Constituyente (Iuorno. 2008).
Las sesiones de la Convención iniciaron en agosto de 1957 y finalizaron en diciembre de
ese año. Los legisladores que participaron de la Convención, más tarde serían sumamente
influyentes en la vida política provincial11 e incluso nacional (como ocurrió con Guido12).
La Constitución Provincial se basó en las de otras Provincias, pero también en las de
otros países, siempre bajo la línea del constitucionalismo social, como afirma Martha Ruffini
(2012): “...se ha afirmado que esta primera Constitución fue meramente social. Incluyó
derechos sociales, estipuló garantías e institutos para vigilar su efectivo cumplimiento,
recuperando la impronta dejada por el peronismo, el trabajo, la propiedad y la economía
fueron consideradas en función social y se reconoció expresamente la diversidad regional y
la necesidad de descentralización administrativa. En alguna medida podemos considerarla
una Constitución de avanzada, ya que consagra prescripciones poco usuales para la época
como la autonomía municipal –incorporada en Argentina en la reforma de 1994-,
declaraciones y derechos que reconocen las libertades humanas y un anticipo del Consejo de
la Magistratura mediante la designación de magistrados judiciales con un acuerdo previo de
una junta calificadora...” (Ruffini, Martha. 2012: 91).
Tal como explica Ruffini (2012), los debates de la Convención Constituyente en Río
Negro estuvieron marcados por la rivalidad al interior de las regiones de la Provincia,
generando disputas por temáticas económicas y políticas (como sucedió por ejemplo con el
8
Actual Director del Diario Río Negro.
José María Guido nació en San Telmo, ciudad de Buenos Aires en 1910, desde los inicios de su militancia fue
radical irigoyenista, y participó activamente en la llegada a la presidencia de Frondizi (Cardone. 2005)
10
Mientras Guido estudiaba abogacía en La Plata, conoció a Herberto Castello, quien era de Viedma y también
radical e irigoyenista. Herberto Castello lo invita a radicarse en Viedma y a asociarse en el estudio de su
hermano, Edgardo, de iguales ideas políticas. Los Castello eran una familia muy influyente, y herederos políticos
de su tío Felipe Contín, amigo directo de Hipólito Irigoyen (Cardone. 2005).
11
Guido y Castello habían conseguido mucha presencia en la vida de los vecinos en virtud de su profesión de
abogados, por el asentamiento de la Justicia Federal en Viedma, entonces no había nadie que no hubiera tenido
contacto con estos dirigentes (Cardone. 2005).
12
Quien estuvo a cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Nación desde marzo de 1962 y hasta octubre
de 1963, como consecuencia del Golpe de Estado que derrocó y detuvo a Arturo Frondizi.
9
11
tema de la capitalidad). Los planteos de los convencionales se destacaron por resaltar el
momento histórico y fundacional del que formaban parte, ya que Río Negro se incorporaría
definitivamente al país pero con autonomía, en un esquema federal, considerando a la vez que
la Provincia había iniciado su desarrollo como tal muchos años antes. Las diferencias se
dieron más que nada entre los representantes de la UCRP y la UCRI, ya que los últimos eran
críticos con el gobierno militar, en consonancia con el partido a nivel nacional.
Sin embargo, como afirma Martha Ruffini (2012), existía un claro consenso político
provincial de crear una Constitución capaz de superar el contexto ilegal nacional, y
fragmentado partidariamente a nivel provincial, más allá de las claras diferencias y conflictos
que surgían. Los debates surgieron alrededor de incorporar la invocación a Dios en el
Preámbulo; sobre la forma de gobierno y el contenido filosófico de conceptos como
Democracia13; sobre la inclusión expresa o no de la representación en el sistema de gobierno.
Pero de cualquier manera, los Convencionales acordaban en definir sujetos políticos con
amplitud de derechos y libertades, elevando propuestas al Poder Ejecutivo Nacional para
garantizar derechos individuales y colectivos, para lo que era necesario derogar las
inhabilidades políticas establecidas y respetar los derechos sociales a nivel nacional y
provincial. Esto fue una manifestación sin antecedentes en los gobiernos de facto.
Se erigieron además las garantías constitucionales y se mantuvieron iguales postulados
respecto a los derechos civiles: “...igualdad ante la ley, la libertad de profesar el culto, emitir
ideas u opiniones, libre acceso a las fuentes de información, derecho de reunión para asuntos
políticos, gremiales o partidarios, económicos, religiosos, sociales incluso para los agentes
de la administración pública que deben ser protegidos por el Estado...” (Ruffini, Martha.
2012: 95).
También se incluyeron institutos de democracia semi directa como la iniciativa popular,
el referéndum y la revocatoria, y se postuló la importancia de los municipios como únicos
ámbitos de participación política que había tenido la ciudadanía hasta ese momento,
destacando las ideas de descentralización y federalismo, por lo que se establece su autonomía.
Había una concepción amplia sobre la ciudadanía, que se combinaba con los principios del
Estado de Bienestar.
Ruffini (2012) expone que la problemática de la capitalidad produjo los debates más
acalorados. El Convencional Rajneri argumentó la necesidad de trasladar la capital a Gral.
Roca, generando tensiones y agresiones personales. Finalizando la Convención, la UCRP
intentó incluir una disposición que permitiera que la Legislatura se traslade a diferentes
13
A diferencia de lo que ocurría a nivel nacional, donde se consideraba democrático todo aquello que fuera
opuesto al peronismo.
12
lugares de la Provincia dos veces al año, bajo una supuesta intención descentralizadora que
escondía intereses para impulsar la capitalidad en Roca, argumentando que la
descentralización había ocupado un rol fundamental en la historia de Río Negro por la
existencia de los municipios electivos en tiempos del Territorio Nacional.
La solución se logra mediante un acuerdo político entre la mayoría de los
Convencionales -salvo los de la UCRP-, redactándose el artículo 4º de la Constitución
Provincial, en el que se establecía que la sede de la Capital provincial se determinaría
mediante Ley especial de la Legislatura, la cual debía ser aprobada con los 2/3 del total de los
miembros, lo cual sucedería, como ya se ha dicho, el 10 de octubre de 1973 con la Ley
Provincial 852 (Iuorno. 2008). Con la reforma de 1988, la Constitución establece
definitivamente en el artículo 11º que Viedma es la Capital provincial, y que lo será hasta que
en ella se erija definitivamente la Capital Federal del país14.
También surgieron controversias respecto al sistema electoral: la UCRP quería que las
elecciones se realizaran mediante el sistema de lista incompleta, argumentando que la
oposición debía adquirir protagonismo en los medios todos los días y no en el parlamento, ya
que consideraban que de ser así podría producir parálisis de gobierno. El Partido Socialista y
la Democracia Cristiana preferían un sistema de representación proporcional o D´Hont,
argumentando que garantizaría una representación acorde a la realidad de la población en
cada momento. Ante la falta de acuerdos, se aprueba una cláusula estableciendo que se
sancionaría una ley en el futuro (el Código Electoral) que garantice la participación de las
minorías en Legislatura (Ruffini. 2012).
Luego de la sanción de la Constitución Provincial, en 1958 se realizaron las primeras
elecciones de autoridades constitucionales provinciales. Abel (2011) explica que las primeras
elecciones para gobernador y legisladores de Río Negro se realizaron el 23 de febrero de
1958, haciéndolas coincidir con las previstas para los cargos nacionales y municipales.
Participaron los mismos partidos que lo hicieron en las elecciones para convencionales. La
UCRI se dividió en dos listas: una lista oficial, que candidateaba al Dr. Edgardo Castello
como gobernador, y otra lista que era encabezada por el Dr. Epifanio, abogado de General
Roca. Esta división de la UCRI se había producido en la Convención en relación a la
capitalidad.
Los candidatos a gobernador fueron: por la UCRI oficialista, Edgardo Castello; por la
UCRI Lista Verde, Justo Epifanio; Por la UCRP, Enrique Gadano (abogado de General
Roca); por la Democracia Cristiana, Roberto de Rege (abogado de Viedma); por el Partido
14
Haciendo referencia a la Ley Nacional 23.512, de traslado de la Capital Federal, sancionada en 1986, durante
el gobierno de Raúl Alfonsín, y aún vigente.
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Socialista, Celestino Lucchetti (de Bahía Blanca y luego radicado en el Alto Valle); por el
Partido Demócrata de Río Negro, Ingeniero Pagano (radicado en Viedma); por el Partido
Demócrata Progresista, el Dr. Osvaldo Francisco Bessone; por el Partido Comunista, Isidro
Pérez; por el Partido Blanco, Enrique Díaz Vera.
En esas elecciones, se consagró Edgardo Castello como el primer Gobernador de Río
Negro, hasta la interrupción golpista de 1962. Castello, alineado al frondizismo, sentó las
bases para el nuevo Estado, de corte modernizador y desarrollista en los planos económico,
social y político. El denominado “Proyecto Castello” incluyó la instalación de la planta de
Soda Solvay, el Instituto de Desarrollo del Valle Inferior (IDEVI), el polo petroquímico –
finalmente instalado en Bahía Blanca-, el Banco de la Provincia de Río Negro, la Caja de
Previsión Social, el Aeropuerto de Viedma, el Puerto de San Antonio Este, el yacimiento
ferrífero de Sierra Grande y otros de similar envergadura (Graciela Iuorno. 2008).
En 1958, además del amplio triunfo de Frondizi sobre Balbín, la UCRI ganó todas las
gobernaciones en las que compitió. En el caso de Río Negro, obtuvo un triunfo modesto, en
comparación con los dieciséis puntos de diferencia que obtuvo Frondizi sobre Balbín. En Río
Negro no hubo una fuerte polarización del voto entre los dos partidos del radicalismo (Abel.
2011).
V.- Consideraciones finales.A partir de la exposición que se ha hecho en el presente trabajo, se destaca a los
Territorios Nacionales como los primeros intentos formales de organización administrativa en
la región, a pesar de que implicaron una clara restricción a los derechos políticos de sus
habitantes. De todas maneras, resulta interesante la experiencia democrática a nivel local con
que contaban varias zonas de Río Negro al momento de la provincialización, lo cual marcó la
diferencia con otros Territorios Nacionales.
Ahora bien, la delimitación geográfica de lo que fue el Territorio Nacional de Río Negro,
al realizarse de manera arbitraria, sin tener en cuenta los límites establecidos por los ríos, hizo
inevitable que se generasen actividades productivas autónomas y cada una con diferente
inserción y orientación.
De allí que se conformaran sectores productivos limitados a sus propias regiones. La
diversidad geográfica de Río Negro (encontrándose el Alto Valle de los ríos al norte, el área
andina al oeste, la meseta en el centro-sur, el Valle Medio en el Centro, y la costa atlántica y
el Valle Inferior al este), hace que se desarrollen realidades tan diferentes que dificultan
incluso en la actualidad la consolidación de una identidad provincial común. Esta escasa
integración de las regiones entre sí, hizo imposible a lo largo de su historia, el surgimiento de
14
un núcleo económico y político; “...condiciones y factores que hacen de la identidad
rionegrina una suerte de puzzle de identificaciones locales...” (Favaro, Orieta y Iuorno,
Graciela. 2008: 11).
Por ello se hace hincapié en el hecho de que las regiones de la Provincia tienen su propia
identidad e intereses arraigados, contradictorios entre sí. Todavía hoy nos encontramos ante la
ausencia de una elite dominante, que pueda recrear instituciones de sociedades más
complejas, como una estructura de clases, o un mercado con orientación común, un sistema de
identidad compartida. La ausencia de un sector dominante o burguesía con alcance provincial
ha hecho que no puedan materializarse consensos a largo plazo para forjar destinos claros en
Río Negro. Es decir que, durante el proceso de provincialización se cristalizaron las
diferencias, evidenciando conflictos que hacen eco aún después de más de seis décadas.
Cabe destacar que se acuerda con Iuorno (2008), quien afirma que la integración de Río
Negro en sus orígenes fue imposible en virtud de la diversidad de su territorio, pero también
por la poca población existente (a la vez que dispersa), pro las escasas vías de comunicación
interna y por el incipiente desarrollo económico y demográfico de algunas zonas específicas.
Se puede afirmar entonces que la falta de integración en la provincia retrasó su
institucionalización, y por lo tanto, la extensión de derechos políticos y sociales a los
territorianos.
Asimismo, de acuerdo con Martha Ruffini (2012), cabe resaltar que es probable que la
postergación de las provincializaciones se haya producido también por la necesidad del
gobierno nacional de continuar con una política arbitraria respecto a la explotación de sus
recursos económicos, la designación de cargos políticos para intercambiar favores, la
cobranza de impuestos y para evitar cambios en la composición del Congreso de la Nación.
Resumiendo, podríamos decir que, en los orígenes de Río Negro, convergieron los
siguientes fenómenos:
1. Delimitación geográfica arbitraria de los Territorios Nacionales por parte del
Gobierno nacional en 1884.
2. Ausencia de ciudadanía política (negación de derechos políticos reconocidos a las
provincias).
3. Población escasa y dispersa.
4. Escaso desarrollo de las comunicaciones y de la economía.
5. Debilidad institucional, con fuerte presencia de lo local.
6. Intereses del gobierno nacional por mantener el monopolio del poder en los
Territorios.
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Estos fenómenos hicieron imposible una integración real de la Provincia, lo cual trajo
como consecuencia:
1. Conformación de actividades productivas autónomas, que generaron sectores
productivos limitados a sus propias regiones, con sus propios intereses.
2. Ausencia de un sector dominante a nivel provincial.
3. Organización social débil y compleja.
Todos estos procesos, entonces, se conjugaron para que la provincialización se retrase
hasta mediados del Siglo XX, con consecuencias que se pueden visualizar incluso en la
actualidad.
Por otra parte, la extensión de los derechos políticos y sociales por parte del peronismo
fue un gran avance para los Territorios Nacionales y para todo el país -teniendo en cuenta que
se incluyó sectores históricamente postergados como las mujeres y los territorianos-, pero
cabe discutir respecto a las acciones sobre los derechos civiles y la política, así como las
formas en que se realizaron esas reformas y con qué fin. De lo que no caben dudas es que
solucionó un viejo problema de ciudadanía. De todas maneras, se afirma, parafraseando a
Cardone (2005), que el peronismo probablemente puso la discusión de la provincialización
sobre el tapete porque su incorporación a la vida política nacional ampliaba su base electoral.
Ahora bien, refiriéndonos específicamente a la provincialización, Río Negro se
constituye en un momento en que el Estado de Bienestar estaba en su apogeo en Argentina y
el mundo. De allí el carácter social de la Constitución Provincial, que cristaliza el Estado
providencialista en Río Negro. Tal fue la base social de la Constitución Provincial, que, en la
reforma de 1988 incorporó más derechos y la protección a grupos como los niños, las
familias, los ancianos, y los indígenas, manteniendo siempre su base social original.
Es trascendente que Río Negro haya podido diseñar un proyecto acorde a su momento
histórico en 1957, más allá de las restricciones que implicaba atravesar simultáneamente un
gobierno de facto, y de la falta de cohesión de los intereses regionales. Por eso se destaca la
voluntad de construir las bases normativas para la formación de ciudadanos políticos
responsables y participativos, en un contexto de ilegalidad del país; aunque no se hayan
podido sortear obstáculos específicos, que se tradujeron en la postergación de decisiones
sobre temas fundamentales como la capitalidad y el Código Electoral, encomendando tal
responsabilidad a los gobiernos constitucionales venideros, lo que termina por reflejar el
mencionado débil consenso de las fuerzas políticas.
A pesar de haber alcanzado la provincialización y el reconocimiento de derechos
políticos y sociales, fue imposible la construcción de una identidad provincial común, una
fuerza superadora de los localismos y alianzas de clases extra territoriales (Cipolletti16
Neuquen/ Viedma- Carmen de Patagones/ San Carlos de Bariloche- Chile), en virtud de los
motivos que ya se han expuesto en el presente.
Dadas estas circunstancias, como afirma acertadamente Iuorno (2008), en la Convención
de 1957 se produjo una agregación y no una integración de intereses regionales, lo cual
todavía hoy se refleja en las dificultades que han atravesado y atraviesan a los diferentes
gobiernos provinciales constitucionales para consolidar un modelo de políticas públicas
integrador, no fragmentado ni sectorial.
Mapa de la Provincia de Río Negro y sus regiones. Fuente: Gobierno de la Provincia de Río Negro
www.rionegro.gov.ar
___________________________________________________________________________
VI.- Bibliografía.
• Abel, José Luis. “La UCRI de Río Negro 1958-1963: Partido, elecciones y
gobierno”, Ponencia presentada en la Mesa: Procesos políticos y actores sociales en la
Patagonia de fines del Siglo XIX hasta la democracia reciente, del IV Jornadas de
Historia Social de la Patagonia Santa Rosa, 19 y 20 de mayo de 2011
• Alonso, Aldo. “Peronismo pampeano y formación del “Estado” provincial”
Ponencia presentada en el Segundo Congreso de Estudios sobre el Peronismo (1943 –
1976). Universidad Nacional de Tres de Febrero. Noviembre de 2010.
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• Bucciarelli, Mario Arias “Repensar la expansión de la ciudadanía política en
los territorios nacionales durante el primer peronismo. Debates y derivaciones teóricos
metodológicas”. Revista Iberoamérica Global. Volumen 4. Nº 2. 2011.
• Cardone, Edgardo "José María Guido: un patriota en la borrasca". Altuna
Impresores. 2005. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Favaro, Orieta y Iuorno, Graciela. “Neuquinos y rionegrinos. ¿Cautivos o
cautivados por los sistemas políticos locales?” Programa Buenos Aires de Historia
Polìtica del Siglo XX. Trabajo en prensa en la Revista Periferias, FiSYP- CLACSO,
2008.
• Fundación Don Bosco Perú. www.fundaciondonbosco.org.pe
• Iuorno, Graciela. “La provincializaciòn de Río Negro. Interregno y conflicto de
intereses nacionales y locales”. Publicado en Graciela Iuorno y Edda Crespo
(coordinadoras). “Nuevos espacios. Nuevos problemas. Los territorios nacionales”.
Neuquén. Educo – Universidad Nacional del Comahue – Universidad Nacional de la
Patagonia San Juan Bosco. CEHEPYC. 2008
• Navarro Floria, Pedro y Nicoletti, María Andrea (2001). Río Negro: Mil voces
en una historia. Cap. 4: Río Negro en el Modelo Agroexportador. Ed. Manuscritos
Libros. Neuquen.
• Ruffini, Martha. “Un orden institucional para las provincias argentinas en
tiempos de la “Revolución Libertadora”. Democracia y Ciudadanía en los debates de
la Convención Constituyente de Río Negro (1957)”. Informe Proyecto de
Investigación “Tiempos antiperonistas en la Norpatagonia. Poder y Ciudadanía en la
formación de las nuevas provincias argentinas. Río Negro. 1955 – 1976.
• Villca, Hugo. “Estado y Sociedad en Río Negro a mediados del siglo XX”.
Ponencia presentada en la 2 Jornadas de Políticas Públicas organizadas por la
Universidad Nacional de Río Negro (UNRN). Noviembre de 2012
Fuentes:
•
Legislatura de Río Negro www.legisrn.gov.ar
•
Gobierno de la Provincia de Río Negro www.rionegro.gov.ar
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