Cómo Utilizar las Herramientas para la GIRH?

Cómo Utilizar las Herramientas para la GIRH?
Cómo Utilizar las Herramientas?
Los problemas hídricos suelen requerir una combinación de enfoques – cambios de política,
o nuevos tipos de planeación e información. Las herramientas que se muestran en este
presente documento representan una amplia gama de las opciones disponibles – pero la
lista seguramente no está completa, y de ninguna manera es prescriptiva. Los tipos de
herramientas que se pueden utilizar, y la manera en que se les puede combinar, varían
según el contexto, de sociedad en sociedad.
La “ToolBox” organiza las herramientas en tres tipos: las que crean el ‘ambiente facilitador’,
las leyes, inversiones y políticas que son el marco para otras herramientas; el fortalecimiento
de instituciones apropiadas, y el desarrollo de capacidades dentro de estas instituciones; y
por último, las herramientas de gestión, todas las cuales pueden emplearse en conformidad
con el principio de la GIRH.
Las principales lecciones al utilizar las herramientas en conformidad con la GIRH son las
siguientes:
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Las herramientas se emplean habitualmente en combinación, para enfrentar un
problema o varios: muchas veces será necesario emplear varias reformas, que a su
vez utilizan diversas herramientas. Por otra parte, para que una herramienta sea
eficiente y aceptable, muchas veces puede ser necesario emprender varios cambios
al mismo tiempo. Puede ser que la herramienta misma tenga condiciones previas por ejemplo el cobro por concepto de contaminación o abstracción, así como la
normalización, exigen el establecimiento de alguna forma de agencia de
monitoreo/medición; o puede ser que la herramienta necesite ser acompañado de
otras medidas para que sea eficiente (por ejemplo la introducción de cargos por el
riego para mejorar la eficiencia en el uso del agua será más exitosa con un servicio
asesor para informar a los agrícolas sobre las medidas de conservación y de los
mercados para cosechas de mayor valor).
Es probable que los sistemas de gestión mixta, que utilizan una selección de
herramientas diferentes, sean más eficientes; al emplear, por ejemplo, una mezcla
de controles directos, instrumentos mercantiles, información y educación,
participación social facilitada o incentivos para la autoayuda.
Se deben seleccionar las herramientas para concordar con los contextos locales – y
la elección dependerá de la capacidad política y profesional, así como la capacidad
de implementación y aplicación.
En la práctica, es poco común que los creadores de políticas tengan la libertad
completa para elegir entre la gama de herramientas disponibles en teoría, debido a
varias restricciones políticas o éticas sobre su elección, o quizás debido a que los
acuerdos de comercio internacional limiten la diversidad de herramientas.
Tal vez la lección principal es que muchas veces es más conveniente comenzar con alguna
herramienta y llevarla lo más lejos posible dentro de los arreglos existentes, en lugar de
esperar que se promulguen las medidas de reforma de gran alcance. El mensaje principal es
de recordar las metas de la GIRH y ¡encontrar las soluciones que ayuden en cada
circunstancia particular!
Global Water Partnership (GWP), Global Secretariat, Drottninggatan 33, SE-111 51 Stockholm, Sweden
Phone: +46 (0)8 1213 8600, Fax: + 46 (0)8 1213 8604, e-mail: gwp@gwp.org
Selección de las herramientas apropiadas
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Limitaciones para realizar la elección
Es sabido que los creadores de políticas raramente cuentan con la libertad absoluta para
escoger entre la diversidad de herramientas disponibles en teoría. En algunos de los
casos citados arriba, existen limitaciones políticas o éticas ‘inamovibles’ a la hora de
realizar la elección. En otros casos, los acuerdos de comercio internacional podrían
restringir la diversidad de herramientas. Y aún en otros casos, los países podrían
sentirse obligados de emprender o evitar un rumbo particular de ‘reforma’ por causa de
las condiciones económicas internacionales. Por ejemplo, los países con un nivel de
deuda muy alto podrían tener que adoptar la Participación del Sector Privado (PSP)
debido a que el sector público no puede aumentar sus préstamos y a que los países
dependientes de exportaciones podrían seguir subsidiando la agricultura de riego para
ayudar a mantener sus mercados contra los sectores agrícolas altamente subsidiados de
Europa y América del Norte. En este último caso, el futuro de la gestión del agua en
países en vías de desarrollo dependerá fundamentalmente del reconocimiento de parte
de los países desarrollados de las ramificaciones de sus decisiones de política interna
sobre la economía global.
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Herramientas Múltiples
Consecuencias Variables de las Herramientas de Gestión
a) El grado de cumplimiento de la reducción en la demanda, u otros objetivos de
gestión (por ejemplo, la respuesta en la práctica)
b) El grado de eficiencia de cada técnica de gestión, si se considera de manera aislada
c) El periodo requerido para su implementación
d) El alcance de la discreción en el proceso de implementación, evasión de control y
ausencia de consolidación
e) Los costos administrativos, la competencia administrativa requerida y la complejidad
del sistema
f) Estructuras tarifarias (combinaciones del gasto total – tiempo – consideración de
factores)
g) ¿Quién corre con los gastos de un cambio de dirección?
h) ¿Quién corre con la carga y los gastos administrativos?
i) ¿Quién se beneficia con el cambio?
j) Aceptación política y pública
Tal y como lo demuestra la ToolBox, existen numerosas herramientas para mejorar la
gobernanza del agua; herramientas que difieren en gran medida en cuanto a sus
características y las consecuencias de su uso (véase el cuadro N). Sin embargo, es poco
habitual que una única herramienta sea capaz de tratar los problemas identificados. Dado
que es frecuente que las causas de los problemas sean múltiples, se concluye que podría
ser necesario emplear varias reformas que hagan uso de diversas herramientas. Además,
para que una herramienta sea eficaz y aceptable podría ser a menudo necesario emprender
varios cambios a la vez.
En las siguientes cuatro situaciones, comúnmente se requieren múltiples cambios:
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La herramienta misma tiene condiciones previas (por ejemplo, los gravámenes por
contaminación y extracción o la normalización exigen el establecimiento de alguna
clase de agencia de monitoreo/medición)
La herramienta necesita estar acompañada de otras medidas que la hagan efectiva
(por ejemplo la introducción de gravámenes al riego para mejorar la eficiencia en el
uso del agua puede necesitar ser acompañado de un servicio asesor para informar a
los agrícolas sobre las medidas de conservación y de los mercados para cosechas
de mayor valor)
La herramienta podría dar como resultado perdedores, quienes podrían necesitar ser
compensados para que acepten la reforma (por ejemplo los intentos para mejorar la
eficiencia de los proveedores de servicio podrían requerir pagos a la mano de obra
redundante)
La herramienta podría generar consecuencias imprevistas e indeseables (por
ejemplo las concesiones al sector privado podrían conducir a abusos de poder
monopolísticos sin un sistema adecuado de regulación económica, o bien los
aumentos en las tarifas de agua podrían conducir a un malestar civil si no se
acompañan de medidas que protejan a las personas de más escasos recursos).
Hoy en día se reconoce cada vez más que los sistemas de gestión mixta, que utilizan un
conjunto de diferentes herramientas, son probablemente más eficientes, al emplear, por
ejemplo, una mezcla de controles directos, de instrumentos mercantiles, de información y
educación, de participación social facilitada o de incentivas para la autoayuda.
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Herramientas para concordar con los contextos locales
Los creadores de políticas no se deben de fiar de aquellos asesores que proponen
soluciones simples “unitalla” a los problemas, basadas en teorías o en el éxito supuesto de
una medida en otro país. Para juzgar los probables resultados de una propuesta de reforma,
lo que importa son las condiciones específicas del país y la manera en que los usuarios del
agua y otros actores reaccionarán en la práctica. Incluso, algo tan aparentemente cotidiano
como mejorar la capacitación a los proveedores de servicios podría tener poco efecto si la
fuerza laboral no está motivada y si no existen incentivos para reducir las prácticas corruptas
(por ejemplo, aceptar sobornos para ignorar las abstracciones, conexiones, descargas de
aguas residuales o cambios en el uso de la tierra que sean ilegales).
A la hora de juzgar lo apropiado de herramientas particulares, se deben tomar en cuenta
cuatro factores:-
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Capacidad política (¿existen campeones influyentes de la reforma?, ¿puede la
reforma producir resultados dentro de un periodo políticamente relevante?, ¿se
pueden integrar a los ministerios oponentes o deben ser aislados?)
Capacidad profesional (¿cuentan con la capacidad profesional requerida para
redactar la legislación, para establecer regulaciones o adjudicación, para brindar
la gestión de conflictos, etc.?).
Capacidad de implementación (¿aquellas agencias susceptibles de estar
encargadas de la implementación, tienen los recursos técnicos, financieros y
humanos necesarios para llevar a cabo la tarea?).
Capacidad de cumplimiento (muchas de las herramientas están diseñadas para
cambiar el comportamiento relativo al uso del agua, ¿cuentan los usuarios con el
conocimiento y la habilidad para responder?)
Si faltase cualquiera de estas capacidades, las reformas podrían verse obligadas a abordar
estas deficiencias en primer lugar, o bien se podría escoger otras herramientas menos
exigentes. Por ejemplo, los países en vías de industrialización podrían sufrir en alto grado la
contaminación del agua, pero al mismo tiempo carecer de recursos financieros y humanos
además de la infraestructura legal o institucional para implementar las regulaciones para el
control de la contaminación. Una alternativa empleada en Indonesia fue el Programa de
Control, Evaluación y Clasificación de la Contaminación (PROPER, por sus siglas en inglés).
Este programa se basó en la divulgación de información (véase el siguiente cuadro) y de
acuerdo con una evaluación del Banco Mundial, ‘aumentó el cumplimiento en más de un
50% en dos años’ y ‘los resultados iniciales sugieren que la divulgación pública puede
cumplir una función significativa en los países en vías de desarrollo donde la regulación
convencional es débil’ (Shamon David y Wheeler David, Controlling Industrial Pollution in the
Developing World, Environmental Quality Management 69,70, 1988)
PROPER:
Fue un programa piloto que comenzó en 1995; implicó la provisión de información sobre
las emisiones, producción, control de contaminación así como esfuerzos de monitoreo
de 187 generadores importantes de aguas residuales. Cada uno de estos generadores
se ubicó en una de seis categorías de desempeño:
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Oro (clase mundial)
Verde (bueno – por encima del cumplimiento básico)
Azul (cumplimiento con las reglas)
Rojo (no cumplimiento pero con algunos esfuerzos)
Negro (ningún esfuerzo)
A los generadores con un desempeño deficiente se les dio la oportunidad de mejorarlo
antes de que sus nombres fueran citados públicamente y por lo tanto manchados.
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El uso de las Herramientas en Maneras Compatibles con la GIRH
Todas las herramientas contenidas en la ToolBox pueden utilizarse para impulsar el cambio
hacia sistemas de gestión del agua que sean más sostenibles. Sin embargo, los creadores
de políticas necesitan estar conscientes de que algunas herramientas podrían ser
implementadas de modos no compatibles con la GIRH. Por ejemplo, como ha sido
destacado previamente, la descentralización de responsabilidades en manos de municipios
o grupos comunitarios puede resultar en costos externos que se transmiten a personas en
otras jurisdicciones (por ejemplo a través de las aguas residuales no tratadas). Asimismo,
los permisos negociables incrementan la eficiencia en el uso del agua, pero tienen efectos
sobre terceros y podrían agravar la escasez si los usuarios consuntivos los compran o
incrementar la contaminación si, por ejemplo, tales permisos son aprovechados por
agrícolas más intensivos que emplean una mayor cantidad de fertilizantes y pesticidas.
Incluso el desarrollo de los organismos de cuenca, los cuales se perciben muchas veces
como una herramienta importante de la GIRH, podría generar resultados no compatibles con
la GIRH, por ejemplo, estos fueran ‘acaparados’ por un grupo de interés poderoso o incluso
por un grupo de profesionales (por ejemplo los ingenieros que favorecen las presas).