Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unión Curso OCW, Universidad de Murcia María José Cervell Hortal, Cesáreo Gutiérrez Espada TEMA 1 LA UNIÓN EUROPEA: GÉNESIS Y EVOLUCIÓN 1. La idea de integración europea fue una aspiración presente en la sociedad y en los pensadores europeos durante siglos, pero sólo en el siglo XX se crearían las condiciones necesarias para que tan ansiado proyecto empezara a forjarse. Tras algunas propuestas fracasadas (como la de Aristides Briand, Ministro de Exteriores francés, en 1929, que propuso ante la Sociedad de Naciones la creación de una unión de Estados que se denominaría, precisamente, Unión Europea), surgieron otras que demostraron que ni siquiera el estallido de la Segunda Guerra Mundial había apagado las ansias de integración europea, y en 1943 se creaba el BENELUX, entre Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Finalizada la guerra, el Plan Marshall (Plan de Reconstrucción Europea), puesto en marcha por Estados Unidos para reactivar la maltrecha economía europea, sería uno de los detonantes definitivos de lo que hoy conocemos como Unión Europea, al demostrar a los europeos, mediante la Organización Europea de Cooperación Económica creada para gestionar las ayudas, las ventajas de cooperar y trabajar unidos. 2. Los movimientos europeístas ganaban cada vez más fuerza y en mayo de 1948 se convocó en La Haya el Congreso de Europa, donde por primera vez se vislumbraron las dos tendencias que desde entonces han acompañado a la construcción europea: la de aquellos reacios a ir más allá de una mera cooperación intergubernamental y la de quienes buscaban una integración más acusada. La primera corriente colmaría sus expectativas con la creación del Consejo de Europa en 1949 mientras que la segunda se materializaría con la firma del Tratado de la Comunidad Económica del Carbón y el Acero (CECA) en 1951, primera piedra del pilar de la Unión Europea actual. Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia La propuesta, impulsada por Robert Schuman (Ministro francés de Asuntos Exteriores) a partir de una idea de Jean Monnet, permitió crear una autoridad común (la Alta Autoridad) que gestionaría la producción de carbón y acero de quienes hasta hace escasos años habían sido enemigos acérrimos, Francia y Alemania. Italia y el BENELUX se unirían poco después a la iniciativa. Jean Monnet y Robert Schuman (www.europa.eu) La CECA creaba una gestión conjunta del mercado del carbón y el acero, materias primas decisivas por aquel entonces, pero su mayor logro fue establecer unos objetivos comunes y unas instituciones conjuntas dotadas de poderes efectivos. 3. El 25 de marzo de 1957 el proceso continuaba con la firma en Roma de los Tratados constitutivos de Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), con el fin de sentar las bases de una unión aduanera, que permitiría la eliminación de aranceles entre los Estados miembros, aunque, como afirmaba el Preámbulo del Tratado CEE, el objetivo último sería la creación de una unión política. 4. Desde ese momento se convirtieron en tres las comunidades creadas, cuya existencia logró perdurar durante décadas. En 1992 la Comunidad Económica Europea pasaba a denominarse Comunidad Europea y en 2002 expiraba el Tratado CECA, de acuerdo con el plazo de cincuenta años que su articulado había previsto. La 2 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009 supuso el fin de la Comunidad Europea1, sustituida a día de hoy por la nueva Unión Europea que ese Tratado propone. 5. Creadas las tres Comunidades, nuevos Estados pasarían a unirse al proyecto de los seis fundadores; así, Reino Unido, Irlanda y Dinamarca firmarían el Tratado de Adhesión en 1972 y a Grecia le llegaría el turno en 1979. Portugal y España pasarían a formar parte del club europeo en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia lo harían en 1995. En 2004 llegaría la gran ampliación, incorporándose diez países del Este (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa). Bulgaría y Rumanía, en la UE desde 2007, han sido las últimas incorporaciones, pero ya hay fecha para la próxima ampliación, pues Croacia será en julio de 2013 el Estado número 28 después de que así se acordara por el Consejo Europeo el 24 de junio de 2011. 1 La Comunidad Europea de la Energía Atómica se separa formalmente de la Unión, subsistiendo como organización independiente. La versión consolidada del Tratado que la regula puede consultarse en la sección Documentos del capítulo 1. 3 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia 6. Desde su creación, no han sido pocos los retos y problemas a los que las Comunidades Europeas han debido enfrentarse, pero también han actuado en muchos casos de motor para emprender las transformaciones necesarias para su consolidación y mejora. Desde 1957, El Tribunal de Justicia y el Parlamento, merced a un tratado internacional, son uno para las tres Comunidades. En 1965 una nueva unificación institucional permitió la existencia de un solo Consejo y una sola Comisión, apartándose así de la existencia por triplicado que los Tratados habían previsto (vid. infra tema 3, punto 2). En la década de los setenta se dotó a las Comunidades de un sistema de financiación propio y se atribuyó al Parlamento, representante de los pueblos europeos, de importantes poderes que le permitieron intervenir de manera más directa en la legislación emanada de las Comunidades (codecisión), celebrándose las primeras elecciones al mismo, por sufragio universal y directo, en junio de 1979. 7. Las Comunidades podían considerarse un éxito en el terreno económico, pero la integración militar y política continuaban siendo las asignaturas pendientes. Varias medidas se habían ensayado en ambos terrenos pero ninguna había llegado a buen fin. El Plan Pleven permitió proyectar una Comunidad Europea de Defensa (diseñada por el Tratado que se firmó en 1952). La integración política se intentó a través de la creación de una Comunidad Política Europea (CPE) a la que se encargarían las relaciones exteriores, la coordinación de las políticas económicas y el establecimiento de un mercado común. Ambos proyectos fracasaron, en gran medida por la polémica que las propuestas habían despertado. La cuestión de la defensa europea hubo por tanto de reorientarse a través de la creación de la Unión Europea Occidental (UEO) merced al Tratado de Bruselas (1948), que durante algún tiempo mantuvo una estrecha cooperación con la UE en ese ámbito. 8. Solventado parcialmente el problema de la cooperación en el plano de la defensa, era necesario hacerlo también en el plano de la cooperación política. En 1959, los Ministros de Asuntos Exteriores comienzan a citarse trimestralmente en encuentros para tratar las grandes decisiones políticas no incluidas en los tratados comunitarios, 4 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia que ses sumaban, por tanto, a los mantenidos dentro del Consejo para tratar los ámbitos cubiertos por los Tratados. Fue esta fórmula mixta, que combinaba la intergubernamentalidad (encuentros periódicos entre los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros) y la integración (encuentros de representantes gubernamentales en las materias previstas por los tratados constitutivos) la que posibilitó una salida a la paralización de la cooperación política2 y fomentó lo que se denominó, desde el Informe Davignon (1970), el sistema de la Cooperación Política Europea (CPE). Este mecanismos (retocado posteriormente con el Informe de Copenhague de 1973 y de Londres de 1981) se convirtió en una eficaz herramienta de trabajo de las Comunidades en materia de política exterior, merced al cual en aquellos temas de política internacional que podían incidir en asuntos comunitarios, los Estados miembros, antes de fijar su propia posición nacional, debatían entre sí para alcanzar una posición común 9. Varios años transcurrieron, por tanto, hasta la primera gran reforma de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, que se demoró hasta 1986 con la firma del Acta Única Europea (AUE), que pretendía rescatar la creación de una unión política. Pero el AUE también formalizó la cooperación intergubernamental, sobre todo a través de la inclusión formal en su texto de la figura del Consejo Europeo, como órgano que marcaría las grandes líneas de actuación de la Comunidades Europeas, aunque sólo el Tratado de Lisboa (2007) lo reconocería finalmente como institución. El propósito fundamental del AUE fue consolidar la libre circulación de bienes, personas, servicios y capital, para hacer así del mercado común una realidad tangible y definitiva, para la que se fijó el 31 de diciembre de 1992 como fecha límite, vislumbrándose ya en ese momento la necesidad de una moneda única. 10. Nuevas reformas se hicieron necesarias a partir de ese momento, algunas incluso muy próximas en el tiempo. El 7 de febrero de 1992 se adoptaba en Maastricht el Tratado de la Unión Europea (TUE), que perseguía, según su artículo 1.2, una nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha de los pueblos de 2 Estos encuentros se terminarían oficializando en 1975, convirtiéndose en lo que actualmente es el Consejo Europeo. 5 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia Europa. La principal novedad es la creación de la Unión Europea (UE), fundada sobre las tres comunidades preexistentes (CEE, CECA, CEEA) y que se complementaba con dos formas de cooperación intergubernamental: la PESC (Política Exterior y de Seguridad Común) y la CAJI (Cooperación en ámbitos de Justicia e Interior), diseñándose así una organización sui generis basada en tres pilares (las tres comunidades y los dos ámbitos de cooperación intergubernamental). Por otro lado, la Comunidad Económica Europea pasó a denominarse Comunidad Europea, para poder así responsabilizarla de la asunción de un papel político general. 11. En la década de los noventa los cambios operados en el mapa europeo y la previsible entrada de los países del Este obligó a acometer profundas reformas. En 1997 se adopta el Tratado de Ámsterdam para responder a los desafíos del futuro: la mundialización de la economía, el cambio de la sociedad internacional, la lucha contra el terrorismo, la delincuencia internacional o el tráfico de estupefacientes. La UE debe abrirse al mundo, y para ello se crea la figura del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común y se extiende y simplifica el procedimiento de codecisión que se había establecido en el TUE para algunas materias. Por primera vez, además, se intenta vincular a la UE con cuestiones relacionadas con los derechos humanos, previéndose un sistema de sanciones para el Estado miembro que violase de forma grave y persistente los derechos humanos. Al Tratado de Ámsterdam se 6 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia debe también la inclusión formal de la cooperación reforzada (vid infra tema 3) y la simplificación del procedimiento de adopción de decisiones en el que el PE y el Consejo debían compartir el poder legislativa (procedimiento de codecisión). 12. Pero nuevas reformas se hicieron pronto necesarias y en 2001 se adoptaba el Tratado de Niza que llevaba aparejado, esta vez sí, una importante modificación en el sistema institucional de la Unión y de su funcionamiento. Se acordó un nuevo reparto de escaños en el PE, la modificación de la Comisión y se logró un acuerdo en la difícil reforma del voto en el Consejo, que supondría la adopción de un nuevo modelo de toma de decisiones por mayoría cualificada, basado ahora en dos criterios: que la decisión obtuviera un número de votos determinado y que lograra también el voto favorable de la mayoría de los Estados miembros. Se introducía, además, otro criterio, complementario, y que debía ser expresamente alegado: la posibilidad de que un Estado solicitara la verificación del respaldo poblacional en cada decisión del Consejo. Niza supuso, además, un importante avance en una materia hasta ese momento prácticamente ausente, al menos de una manera formal, los derechos humanos, pues la Carta de Derechos Fundamentales, acordada por el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999 se firmaba el mismo día de la firma del Tratado, aunque hubiera de conformarse con ser considerada un mero acuerdo político. 13. No cesaron, sin embargo, las reformas de los tratados constitutivos. El Consejo de Laeken (diciembre de 2001) adoptaba la Declaración sobre el futuro de la Unión que retomaba un viejo y ambicioso proyecto: crear una Constitución para Europa. El 29 de octubre de 2004 se firmaba en Roma el Tratado por el que establece una Constitución para Europa, que no vio sin embargo finalmente la luz por los referendos con resultado negativo que se celebraron en Francia y Países Bajos en mayo y junio de 2005. Siete Estados europeos más (Reino Unido, Portugal, Irlanda, Dinamarca, Suecia, Polonia y la República Checa) se unieron a esta tendencia y paralizaron también sus procesos de ratificación, con lo que la denominada Constitución Europea era desterrada al olvido. 14. Sin embargo, los intentos de la tan necesaria reforma volvieron a resurgir y el Consejo Europeo de junio de 2006 relanzó el proceso. El 13 de diciembre de 2007 7 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia tenía lugar la firma del Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Unión Europea. Fuente: www.rtve.es El Tratado de Lisboa abandona algunos de los elementos que más reticencias había ocasionado el Tratado Constitucional, evitando cierta terminología que le era propia (por ejemplo, Ministro de Asuntos Exteriores, ley…) y omitiendo cualquier mención a los símbolos de la Unión Europea (sí presentes en aquél), pero lo cierto es que heredó gran parte del contenido de aquél Los Tratados Constitutivos desaparecen para dejar paso al Tratado de la Unión Europea (con una nueva redacción, versión Lisboa) y al Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (nueva denominación del Tratado de la Comunidad Europea). La Unión Europea sucede así a la Comunidad Europea y se la dota de personalidad jurídica, se abandona la estructura de los tres pilares mientras que la Comunidad Europea de la Energía Atómica se separa formalmente de la UE y permanece como organización internacional independiente. La primacía del Derecho de la Unión y del Derecho Comunitario ya no se establece de manera explícita (como sí hacía el TC). 15. A nivel institucional, como ya hacía el Tratado Constitucional, el Consejo Europeo se une a la lista de instituciones (siete, pues, en total): el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. El Parlamento europeo incrementa sus poderes en materia legislativa, presupuestaria y de aprobación y se modifica su composición, cuyo número máximo será de 751 8 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia diputados (750 más el Presidente). El procedimiento de codecisión modifica su denominación (procedimiento legislativo ordinario), pasando a ser el método habitual de toma de decisiones, suprimiéndose el procedimiento de cooperación3, con lo que, igualado ahora en este sentido al Consejo, sale claramente reforzado en su papel de legislador. Junto al ordinario, existe el procedimiento legislativo especial, aplicable sólo en los escasos y determinados casos previstos por el Tratado. Se crea la figura del Presidente del Consejo Europeo, con una duración en el cargo de dos años y medio, incompatible con otros cargos nacionales. El Consejo continúa con sus funciones tradicionales (comparte con el Parlamento las funciones legislativas y presupuestarias, coordina las políticas económicas …) aunque modifica el proceso de adopción de sus decisiones. En la mayoría de casos deberá decidir por mayoría cualificada (salvo cuando los Tratados expresamente contemplen otro procedimiento) y se introduce, aunque con plazos dilatados y precisiones fruto de la presión de algunos Estados, la votación por doble mayoría de doble mayoría de Estados (55%) y de población (65%), método que se complementa con otro mecanismo cuando haya un número reducido de Estados miembros (cercano a la minoría de bloqueo) que se oponga a una decisión, en cuyo caso el Consejo deberá hacer cuanto esté en su mano para conseguir una solución satisfactoria para ambas partes en un plazo razonable. El Tratado de Lisboa modifica también la composición de la Comisión, de manera que a partir de 2014 ya no habrá un comisario por Estado miembro sino un número igual a dos tercios del número total de miembros, que se regirá por un principio de rotación igual entre los Estados miembros. 16. El Tratado de Lisboa reconoce y potencia las funciones de los Parlamentos nacionales que, aunque con la obligación de respetar las funciones de las instituciones europeas, podrán participar más en la labor de la Unión, destacando entre ellas el control de la subsidiariedad (según el principio de subsidiariedad, la UE, excepto en los ámbitos de su competencia exclusiva, sólo debe actuar cuando ello resulte más eficaz que la acción a escala nacional), que ahora también recae, en parte al menos, 3 Antes regulado en el art. 252 TCE 9 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia en los Parlamentos nacionales, facultados para iniciar un procedimiento que podría desembocar, incluso, en la paralización de la iniciativa legislativa. 17. En consonancia con el aumento de legitimidad democrática de la Unión que el Tratado de Lisboa busca, se refuerza el papel de los ciudadanos. Se incorpora la iniciativa legislativa que ya el Tratado Constitucional contemplaba: un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros puede solicitar a la Comisión que presente una propuesta de legislación. 18. Importantes son también los progresos en materia de derechos humanos, previéndose la adhesión de la UE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 6.2 TUE) y, aunque la Carta de Derechos Fundamentales de la UE no se incluye en el texto, se asimila (versión revisada de 12 de diciembre de 2007) su valor jurídico al de los Tratados, con lo que sus disposiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes, incrementándose también la capacidad del TJ de velar por sus disposiciones 19. La UE busca también con el Tratado de Lisboa reforzar su papel de actor en las relaciones internacionales, para lo cual introduce dos figuras especialmente relevantes. Junto con la del Presidente del Consejo Europeo, se crea la del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, con el objetivo de aumentar la coherencia de la actuación exterior de la Unión y responsable de la política exterior y la política de defensa común, así como de la representación da la Unión en la escena internacional en asuntos relacionados con la PESC y asistido por un servicio europeo de acción exterior compuesto por funcionarios del Consejo, la Comisión y los servicios diplomáticos nacionales. La tradicional PESC se enriquece con la Política Común de Seguridad y Defensa y destaca la introducción de "cláusula de solidaridad" que prevé la actuación conjunta de la Unión y los Estados miembros si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de un desastre natural o de origen humano. 20. El Tratado introduce también una clasificación general de las competencias en tres categorías (exclusivas, de apoyo y en otros ámbitos) que clarifica en gran medida la hasta ahora confusa distribución de las mismas. Otra de las novedades más llamativas 10 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE C. Gutiérrez Espada y Mª. J. Cervell Hortal OCW Universidad de Murcia es la inclusión de una cláusula de retirada voluntaria que reconoce a los Estados la posibilidad de desvincularse de la Unión en cualquier momento, previsión nunca contemplada hasta ahora. 21. Su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 ponía punto y final a un largo y complejo proceso plagado de retrasos, sobresaltos (negativa irlandesa tras el referéndum de su población en junio de 2009 y convocatoria de uno posterior en octubre que logró finalmente el sí), reticencias de Polonia y de la República Checa y dudas y concesiones a los más recelosos para conseguir a toda costa salvar el tratado y evitar sumar un nuevo fracaso al proceso de construcción europea. Se cerraba así una etapa, pero las reformas seguirán siendo inevitables. La UE está obligada a reinventarse de manera continua para poder hacer frente a los retos e incluso amenazas que la acechan. La inestabilidad económica y el rescate al que algunos Estados miembros se han visto obligados han demostrado que la Unión Europea puede tambalearse, de manera que habrá que seguir trabajando para evitarlo y lograr, al fin, una Europa unida y estable. 22. Pese a las crisis y problemas, aún son varios los Estados en cola para ingresar en la Unión, lo que parece confirmar que, pese a todo, la opinión generalizada en los Estados que conforman el continente europeo es mejor dentro que fuera. Junto a Croacia, Estado que, como señalamos, ya acaricia el sueño europeo, Turquía y la Antigua República Yugoslava de Macedonia son los otros Estados candidatos. Cinco Estados más (Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Serbia y, con muchas reservas, Kosovo) figuran en la lista de los denominados candidatos potenciales; es decir, aquellos a los que se ha prometido su incorporación una vez que cumplan los criterios de adhesión. Islandia ha sido el último Estado en solicitar la adhesión a la UE, en julio de 2009, tras sufrir de manera directa las consecuencias de la crisis económica global. 11