Los Beneficios del Desarrollo de Programas de la Primera Infancia

Los Beneficios del Desarrollo de Programas
de la Primera Infancia
Un Análisis Económico
Jacques van der Gaag
Jee-Peng Tan
Versión traducida en la Oficina de Educación, Ciencia y Tecnología- OEA, Septiembre 2005.
Gaby Fujimoto / especialista de educación con el apoyo de
Carolina Gómez, Alex M. Holst/pasantes de la OECT/OEA
Documento original publicado en inglés en la Página Web del Banco Mundial
http://siteresources.worldbank.org/INTECD/Resources/Benefits.pdf
-2-
Tabla de Contenidos
Reconocimientos
Resumen Ejecutivo
1.
Introducción
2.
Análisis costo-beneficio
3.
Beneficios del Desarrollo de Programas para la Primera Infancia
4.
3.1
Los Beneficios Económicos de la Educación
3.2
Otros Beneficios de la Educación
3.3
Beneficios no Relacionados con la Educación
Un Ejemplo: El Programa PIDI de Bolivia
4.1
El Programa PIDI
4.2
Beneficios Directos de la Entrega de Servicio
4.3
Preparando la Base de Datos para el Análisis de Productividad
4.3.1 El Sistema Educativo
4.3.2 El Impacto del Proyecto PIDI en el Desarrollo Social
4.3.3 El Valor Neto Actual del Incremento de la Productividad
4.4
Otros Beneficios fuera del Aumento de Productividad
4.5
Costo de los Programas para el Desarrollo de la Primera Infancia
4.5.1 Costos Directos
4.5.2 Costos Fiscales
4.6
5.
6.
Porcentajes/Proporción del Costo-Beneficio del Programa PIDI
Quién debe pagar?
5.1
Quiénes son los Beneficiarios del Programa?
5.2
Hacia una Sociedad Justa
Conclusiones
Referencias
Anexo 1
Nota de los estimados de las tasas de retorno a educación
Anexo 2
Usando la Calculadora del Desarrollo de la Primera Infancia
-3-
Reconocimientos
Quisiéramos agradecer a los participantes de los grupos de trabajo en
Washington, D.C., y en Cartagena, Colombia por sus invaluables comentarios y
sugerencias. Agradecimientos especiales dirigidos a las Señoras Mary Eming
Young, Anne Kielland, Sandra Rosenhouse, y al Señor Ricardo Moran. Sus
comentarios detallados y las discusiones sostenidas sobre varias partes de este
trabajo han llevado a significativas mejoras en el mismo.
Husein Abdul-Hamid desarrolló la ―Calculadora para el programa de
desarrollo de la Primera Infancia‖. Nosotros solo somos responsables de algunos
errores pendientes en dicho modelo.
Jacques Van der Gaag
Economista Principal
Red de Desarrollo Humano
Jee-Peng Tan
Economista de Recursos Humanos
Departamento de Educación
Red de Desarrollo Humano
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Resumen Ejecutivo
Este documento ofrece un marco de referencia para estimar los beneficios
económicos de los programas para el desarrollo de la primera infancia (DPI), y lo
aplica a datos preliminares del proyecto PIDI en Bolivia. ―Beneficios económicos‖
se refieren primero al valor monetario de los beneficios en salud, estado nutricional,
y desarrollo mental y social que se acumulan en los niños quienes participan en
programas DPI.
A estos beneficios, necesitamos aumentar los beneficios de la
madre y otros miembros de la familia, los beneficios que recibe la comunidad donde
los centros de niños operan, y los beneficios de la sociedad en general.
Un objetivo fundamental de los programas DPI es preparar a los niños para
su ingreso a la escuela primaria. Muchos de los beneficios del DPI se alcanzan
como consecuencia del mejoramiento del ingreso y de las mejores competencias
escolares de los promovidos en estos programas. Nosotros nos aprovechamos de
esto en nuestra evaluación.
Tomando como base la literatura sobre la economía de la educación,
basaremos parte de nuestro análisis en la suposición de que unos de los objetivos
de los programas DPI es el de aumentar
la probabilidad de que los niños se
vuelvan ciudadanos productivos. Productividad, en este contexto, es definida muy
ampliamente para incluir productividad tanto en el mercado de trabajo como en la
producción del hogar. El último se manifiesta en la relación entre, por ejemplo, el
mayor nivel de educación de la madre y el estado de la salud y nutrición de los
niños.
Nosotros vamos a cuantificar los beneficios del incremento de la
productividad a lo largo de la vida como resultado al ingreso en programas DPI.
También vamos a discutir beneficios adicionales de la educación, pero será difícil
cuantificarlos.
-5-
No todos los beneficios de los programas DPI son relacionados con la
educación. Hay beneficios directos para el niño (por ejemplo la comida dada en los
centros DPI), y beneficios indirectos para la sociedad (por ejemplo el aumento de la
participación de la comunidad, o menores niveles futuros de fertilidad). Nosotros
trataremos de catalogar todos los beneficios, pero, nuevamente, no siempre
seremos capaces de manifestarlos con valores monetarios.
Basado en los beneficios que podemos cuantificar, nuestros resultados
preliminares para Bolivia muestran que programas de DPI que son (1) bienproyectados y (2) tienen un impacto mayor en matrículas y logros escolares, son
excelentes inversiones desde el punto de vista económico.
También vamos a
discutir que si uno se asocia a una noción modesta de justicia social, los programas
de DPI deberían ser subsidiados (o ser disponibles sin costo alguno) para esos
niños quines nacen y crecen en los segmentos mas pobres de la sociedad.
-6-
Introducción
En los últimos años, una avalancha de literatura ha mostrado la importancia
de la buena alimentación, buena salud, ambientes estimulantes, y el cuidado con
amor en los primeros años de vida, para el desarrollo físico, mental, y social del
niño. Desde un mejor desempeño escolar hasta una menor conducta criminal, la
correcta combinación de cuidado de salud, alimentación adecuada y un ambiente
dirigido hacia el aprendizaje y buena paternidad, crea cualidades, aunque definidas,
que resultan en la formación de niños mas productivos, mas socialmente
adaptados y en un sentido general ―mejores‖ niños y adultos, cuando son
comparados a otros niños a quienes les falta uno de estos factores.
Los enlaces existentes entre una buena nutrición y el desarrollo del cerebro,
incluso en el útero, son muy conocidos (Martorell, 1996). Del Rosso y Marrek
(1995) documentan la importancia de una buena salud y nutrición para el desarrollo
cognitivo. El reducir los parásitos en los niños ha tenido efectos significativos en el
rendimiento escolar (Bundy, 1997). Los Programas de alimentación escolar no sólo
han aumentado las matrículas, sino también el rendimiento (Pollitt y otros, 1993).
Los Programas preescolares han borrado las desventajas que los niños
experimentan cuando crecen en áreas marginadas, caracterizadas por la pobreza,
tales como el hambre y la malnutrición, el vivir en familias desintegradas, y grandes
índices de problemas sociales (Schweinhart, 1993 y Wofe, 1995).
Young (1996) ofrece un resumen práctico de programas dirigidos a niños en
sus primeros años de vida que consisten en la combinación de nutrición, cuidado de
salud,
y
componentes
del
desarrollo
cognitivo.
Estos
programas
son
colectivamente referidos como programas de desarrollo de la primera infancia
(DPI). Myers (1995) ofrece uno de los primeros asesoramientos comprensivos de
esos programas para los países en vías de desarrollo.
-7-
Young (1997) ofrece una revisión moderna de los beneficios que resultan de
esas intervenciones.
Hasta la prensa popular recientemente ha subrayado la
importancia de los programas DPI.
(Ver NEWSWEEK, Enero, 1995, la revista
TIME, Diciembre, 1996, y NEWSWEEK, Abril, 1997).
No es sorprendente que hay un consenso general en que los programas de
DPI son particularmente beneficiosos para los niños que tienen desventajas y
limitaciones.
La mayoría de los componentes que contribuyen al desarrollo
adecuado de un niño están usualmente presentes en hogares económicamente
estables. Es también conocido, hablando generalmente, que los programas DPI son
muy costosos. Aunque los costos estimados varían bastante (ver Wilson, 1995), el
costo anual por niño puede fácilmente exceder el costo de un año de educación
primaria. La necesidad de dirigir costosas intervenciones hacia áreas y hogares
pobres, subraya la importancia de ofrecer a los políticos, información que les
permita analizar cuales intervenciones generar mayores beneficios siendo, al
mismo tiempo, económicas. Después de todo, en un ambiente financieramente
restringido, las intervenciones en DPI compiten por recursos contra otros programas
y proyectos, como educación primaria, trabajos de irrigación, o construcción de
caminos.
En este estudio, mostraremos cómo el análisis costo-beneficio puede ayudar
a proveer dicha información, ayudar a seleccionar el ―mejor‖ programa DPI entre las
tantas opciones disponibles para cada caso particular, y comparar los beneficios
económicos de las intervenciones en DPI con otros de inversiones más comunes.
La palabra clave es ―inversión‖.
Primero, discutiremos que las inversiones en
programas DPI son inversiones diseñadas para mejorar la productividad futura de
los niños, así como se supone lo hace la educación. Esto nos permitirá estimar el
(valor presente neto) de los beneficios en dólares de los programas, al punto que
estos beneficios están reflejados en los mas altos niveles de productividad de los
graduados de los programas.
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Subsecuentemente, nosotros mostraremos beneficios adicionales de los
programas DPI. Aunque es importante poner atención a tales beneficios, no será
siempre posible establecer para ellos un valor monetario (por ejemplo, ¿cómo se
proyecta el valor monetario de la ―mejor autoestima de la madre‖?).
En la próxima sección, vamos a dar un par de ejemplos del análisis de costobeneficio de programas dirigidos a las necesidades de niños muy pequeños. Esto
va a mostrar el uso práctico de situaciones de la vida real, en vez de aquellas en un
laboratorio. Esto demostrará que, aunque la teoría del análisis de costo-beneficio
está bien establecida, la aplicación incluye muchos juicios de planteamiento que
dependen del análisis amplio, como también de las condiciones específicas, bajo
las cuales los programas son implementados.
Los ejemplos serán usados para motivar el planteamiento que tomaremos en
este documento. Este planteamiento es una aplicación directa de la economía a la
literatura de la educación, particularmente acerca de ―los niveles de retorno de la
educación‖. Esta literatura es presentada en la sección 3. En esa sección, también
vamos a numerar los beneficios de los programas DPI que no están relacionados a
la educación. En la sección 4, aplicaremos nuestro marco de referencia al llamado
programa PIDI de Bolivia.
En la sección 5, vamos a responder la pregunta ―¿Quién debe de pagar?‖.
Como veremos, una gran parte de los beneficios de los programas para el DPI van
directamente al niño en la forma de ganancias en el futuro. A primera vista, eso
sugiere que los mismos niños (o mejor dicho sus padres) deberían pagar por estas
intervenciones. De todos modos, los programas DPI, tienen complementariedades
(beneficios que se quedan en la sociedad en su conjunto), los cuales abogarían por
el financiamiento de los gobiernos, o cuanto menos, por un subsidio a la educación.
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Aumentaremos a este, un argumento a favor del financiamiento de
programas de DPI para niños en desventaja: cualquier sociedad que apoye una
noción mínima de justicia social- ver, por ejemplo, Rawls 1971- debería tomar
medidas para prevenir que los niños sean ―señalados para toda su vida‖, sólo
porque nacieron en pobreza. Ofrecer programas de DPI es una manera poderosa
para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.
- 10 -
Capítulo 2
Análisis Costo-Beneficio de los Programas para el
Desarrollo de la Primera Infancia (DPI)
El programa para la Mujer, Infancia, y Niños (conocido como ―Women,
Infants, and Children‖- WIC), el cual beneficia a 6.5 millones de niños en desventaja
y sus madres en los Estados Unidos, ofrece un buen ejemplo de cómo un análisis
limitado de costo-beneficio puede tener un impacto significativo en las políticas.
El mayor objetivo del programa es mejorar el estado de salud y nutrición de
los niños. Este ofrece alimentación complementaria, servicios de nutrición y salud,
así como consejos sobre lactancia para mujeres desnutridas de alto riesgo, de bajo
ingreso, embarazadas, en post parto, y sus niños hasta los cinco años de edad. El
programa WIC ha sido evaluado ampliamente.
Este ha mostrado un decrecimiento en la incidencia de recién nacidos con
bajo peso en un 44% y a reducido también la incidencia de muertes de fetos en un
tercio (Oficina de Contabilidad, Estados Unidos, 1992; Rush y otros, 1988).
Claramente, en un sentido técnico (mejoramiento de la salud), WIC ha sido muy
efectivo. La evaluación muestra también que WIC es muy económico en el sentido
que ―por cada dólar que se gasta, los ahorros asociados en costos de Medicaid
(apoyo
de
salud
gratuito
por
parte
del
gobierno)
son
entre
$1.77
$3.13.‖(Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, 1990, página xii). 2
2
Estos ahorros son solamente del componente prenatal del programa.
a
- 11 -
Esta evaluación de WIC no constituye una completa evaluación de costobeneficio del programa. Los beneficios son medidos solamente como reducción en
costos de otro programa (Medicaid). Los beneficios adicionales como el efecto del
mayor peso al nacer y mejor rendimiento, en el futuro escolar, no son tomados en
cuenta. De todas maneras, esta evaluación ha tenido importantes implicaciones
políticas.
Mostrando que el programa WIC puede reducir significativamente los
costos de Medicaid, el programa recibió fuerte y sostenido apoyo político.
Otro aspecto importante de esta evaluación es que depende completamente
de la existencia de otro programa.
específica de la situación.
En otras palabras, la evaluación es muy
Esto es generalmente el caso del análisis costo-
beneficio. Consecuentemente, la mayoría de estudios son únicos. Los resultados
no se aplican tan fácilmente a otros países (regiones, o grupos beneficiarios).
La evaluación de la escuela preescolar, High/Scope Perry, ofrece otro
ejemplo de análisis costo-beneficio del tipo de intervención del DPI. El estudio
siguió a 123 niños que fueron divididos en un grupo del programa, y un grupo de
control. La información fue recogida anualmente: de los 3 a 11 años, de los 14 a 15
años, a los 19 años y a los 27 años de edad. Esta información incluye cifras de
coeficiente intelectual (IQ), rendimiento escolar, ganancias y trabajos, propietarios
de casas, conducta criminal, dependencia en programas de ayuda social y otros
aspectos de bienestar y conducta social.
Entre algunos de los resultados, los hallazgos del estudio incluyen lo
siguiente: (Schweinhart y otros, 1993); más altas calificaciones en exámenes de
alfabetización evaluados a la edad de 19 años, más altos ingresos a la edad de 27
años (de los participantes preescolares comparados con los del grupo de control),
más altos porcentajes de ser propietarios de casas, mayor grado de escolaridad
alcanzados, menores porcentajes de dependencia de los servicios sociales, menor
cantidad de arrestos, menos hijos de madres solteras, etc.
- 12 -
Basados en estos resultados, los autores calculan que: ―durante la vida de
los participantes, el programa preescolar tuvo un retorno público estimado de $7.16
por cada dólar invertido‖ (ob cit página xviii). ¿Cómo han inventado esta cifra?
La estimación del costo (la inversión) del programa es relativamente directo.
Calculando el valor monetario de los beneficios, sin embargo, es mucho más
complicado y envuelve muchos juicios de criterio que dependen del objetivo y
amplitud del estudio, y de otras circunstancias específicas bajo las cuales el
programa ha sido implementado. Los autores hicieron el esfuerzo de estimar el
valor monetario de los beneficios del programa, como se muestra en la Tabla 1.
Tabla 1: Valorando los beneficios del programa preescolar Perry High Scope
1. Beneficios del cuidado de niños
En adición a la educación preescolar el programa ofrece beneficios directos
por la forma del cuidado infantil a los niños que ingresan al programa. El
valor monetario de los servicios de cuidado infantil (los cuales son beneficios
que pasan a los padres) es estimado igual a los costos equivalentes a los
servicios de cuidado infantil en el momento que los niños fueron inscritos en
el programa.
2. Compensación relacionada con empleo
Los beneficios del programa fueron medidos como la diferencia en las
ganancias y los beneficios colaterales entre los participantes del programa y
del grupo de control.
3. Educación secundaria de adultos
Los participantes preescolares tuvieron muy bajo ingreso en las clases de
educación secundaria de adultos en comparación con los no participantes.
El valor de este beneficio fue definido igual que a los costos de los cursos
suplementarios para la educación de adultos.
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4. Educación
Los beneficios de la educación del programa, fueron estimados como el
incremento de la eficiencia del proceso de la educación, con resultados de
más altos logros del grupo participante del programa (medidos como: un
incremento del producto educacional- incremento de los graduados- o como
la reducción en los costos de escolaridad- y reducción de la deserción)
Incluido en estos estimados están los costos de los programas escolares
especiales tales como clases para educación compensatoria, los cuales
fueron mas bajas entre las graduados de educación preescolar.
5. Ayuda social pagada por el gobierno
Los participantes del programa fueron, cuando adultos, menos dependientes
del sistema de ayuda social. Los ahorros asociados fueron sumados a los
beneficios monetarios del programa
6. Delincuencia y crimen
EL estudio demostró que los participantes preescolares tienen una conducta
criminal de bajo nivel. El valor monetario de este beneficio fue calculado
como la suma de la reducción en los costos de las víctimas, los costos del
sistema judicial, y los costos de las medidas de seguridad privada.
Fuente: Adoptado de Schweinhart y otros. (1993)
En el proceso de análisis, los autores tuvieron el beneficio de un estudio
longitudinal, extendiéndose casi tres décadas después de la intervención
preescolar.
Muchos de los beneficios enumerados por el programa preescolar
Perry High/Scope aparecieron dos ó tres décadas después de la intervención
(reducida dependencia de ayuda social, reducido crimen).
irrelevantes.
programa.
Esto no los hace
Al contrario, estas son contribuciones mayores del valor total del
- 14 -
Pero como un tema práctico, el análisis tiene que ser hecho “ex ante”, y
definitivamente mucho antes que los primeros beneficiarios del programa de DPI,
estén al final de sus vidas. Más aún, en el mejor de los casos del presente ejemplo,
los autores han restringido sus análisis a aquellos beneficios que fueron medidos
actualmente en las distintas etapas de las encuestas.
Este ejemplo,
apunta nuevamente a la certeza que los análisis costo-
beneficio son específicos para cada país. Así como fue el caso de WIC, el valor
monetario de los beneficios de este programa preescolar, depende fuertemente en
la presencia de otros programas y políticas.
Estos programas pueden ser
considerados substitutos de los programas de DPI (por ejemplo, ofreciendo
servicios suplementarios de educación o cuidado médico para niños de bajo peso al
nacer). Si estos programas son eliminados, los beneficios de educación
inicial/preescolar (en estos ejemplos) tendrían tendencia a ser menores.
Para mayor beneficio del análisis será necesario decidir primero, cuáles de
―los buenos resultados‖ del programa, pueden ser incluidos en la evaluación. En
segundo lugar, cómo ―valorizar‖ estos beneficios.
Este elemento de ―juicio‖ no
puede ser ignorado, tampoco es posible llegar a proporciones de costo-beneficio de
una vez por todas.
Las circunstancias específicas del programa necesitan ser
tomadas en cuenta siempre.
En la próxima sección discutiremos que una forma de ―organizar‖ los
beneficios en ellos puede ser cuantificada (hasta en ausencia de datos
longitudinales), y esas son las razones por las cuales necesitamos apoyarnos en
más evaluaciones cualitativas, es decir, tomada de la literatura de la economía en
la educación. El punto inicial es la posición que la educación es una inversión en
capital humano.
- 15 -
Esta inversión resulta en más alta productividad de la persona educada, que
se refleja en mayores ingresos. El valor presente de este alto ingreso constituye el
valor monetario de los beneficios de la educación.
En la próxima sección
tomaremos una mirada cercana de este planteamiento y veremos cómo puede ser
adoptado para estimar los beneficios de los programas DPI.
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Capítulo 3
Beneficios de los Programas para el Desarrollo de la
Primera Infancia (DPI)
Los Beneficios Económicos de la Educación
Una característica central de la literatura del retorno económico de la
educación se llama ―perfil de la edad productiva.‖ Imaginemos que una niña crece
saludablemente, bien alimentada y sin ningún daño en su desarrollo cognitivo y
emocional. Permanece en su hogar, digamos, hasta la edad de 12 años y luego
empieza a ayudar a sus padres en el campo.
O, quizá, ayuda a un miembro de su familia, en el hogar, o desempeña tareas
sencillas en una tienda local. No ha ido a la escuela, no puede leer ni escribir, ni
realizar cálculos elementales.
Su productividad en el primer año es baja, pero
aprende de la experiencia: en sus primeros años de trabajo, su productividad (y su
ingreso) aumentan, pero, luego de un tiempo, alcanza su nivel máximo de
productividad. A los 55 años, por ejemplo, se jubila. Este perfil de productividad a lo
largo de su vida (el "perfil de su edad productiva") se ilustra en la figura 1.
- 17 -
Figura 1: Perfil de la edad productiva sin escolaridad
$
Earnings
12
55
Age
(Ganancias)
(Edad)
Ahora imaginemos a la misma niña asistiendo a la escuela a los 6 años. Esto
tiene un costo que en la figura 2 está ilustrada por un área gris. Ahora, cuando la
niña va a trabajar a la edad de 12 años, puede leer las instrucciones en la caja de
fertilizante o de pesticidas, o puede trabajar de cajera en la tienda. Su productividad
es mayor que la de la niña sin enseñanza primaria, durante el resto de su vida. Si
comparamos el aumento en la productividad vital (área B de la figura 2), con el costo
de la educación —área C, la "inversión"— podemos calcular el beneficio económico
de la educación, al igual que lo hacemos con cualquier otra inversión.
- 18 -
Figura 2: Perfil de la Edad Productiva con y sin la enseñanza primaria
(Costos)
(Edad)
En realidad, los beneficios vuelven a ser elevados (Cuadro 2). Habitualmente
oscilan entre el 10 y el 30%. Para ser más precisos: las publicaciones económicas
sobre educación calculan que un año extra de educación primaria aumentará la
productividad futura de una persona (léase lo que cobra por hora de trabajo) entre un
10 y un 30%.
Cuadro 2:
Beneficios económicos de la inversión en
educación, porcentajes
Argentina
10.0
Nigeria
30.
Bolivia
9.8
Pakistán
20.0
Brasil
9.7
Filipinas
18.3
Chipre
15.4
España
31.6
Etiopía
35.0
Yemen
10.0
India
19.8
Zimbabwe
16.6
Fuente: Psacharopoulos (1994)
- 19 -
Estos elevados beneficios económicos, son la razón principal por la cual, la
participación comunitaria contribuye a impulsar el desarrollo de la comunidad en la
"educación para todos": la educación es la manera más segura de salir de la
pobreza, dada la elevada tasa de beneficios económicos que reporta.
Pero recordemos que estamos hablando de esta niña: es saludable, está bien
alimentada y bien desarrollada para su edad: es decir, está lista para aprender.
Cuando uno manda a un niño como éste a la escuela, los beneficios son elevados.
Lamentablemente, la situación en muchas partes del mundo es mucho más
sombría. Pese a los enormes progresos alcanzados durante las últimas 3 décadas,
la lucha por la supervivencia de los niños en la primera infancia, en los países de bajo
ingreso, así como en las zonas remotas y pobres de los países de ingreso medio,
aún no ha terminado. En 25 de los 40 países de bajo ingreso, la tasa de mortalidad
infantil está por encima de 100. Los niños que sobreviven, con frecuencia sufren de
desnutrición (sea por falta de proteínas o por falta de uno o más de los micro
nutrientes esenciales). Además, pese a los importantes progresos alcanzados en
todas partes del mundo, las tasas de inscripción en la escuela primaria en algunos
países son inferiores al 60% y aún más bajas en el caso de las niñas.
Una vez en la escuela, no es extraño que repitan años o que deserten antes de
su graduación, resultando muchos niños como analfabetos funcionales. En el cuadro
3 se ilustra un ejemplo de indicadores sociales de la infancia, frecuentes en los
países pobres o en las regiones pobres de los países de ingreso medio.
- 20 -
Cuadro 3: Indicadores sociales hipotéticos de los países pobres
Indicador
Valor
Tasa de mortalidad infantil (- un año)
150
por 1000
Tasa de mortalidad infantil
50
por 1000
Desnutrición
50
por ciento
Inscripción en la escuela primaria
60
por ciento
Promedio del atraso en la inscripción
2
años
Tasa de deserción
30
por ciento
Tasa de repetición
30
por ciento
De este ejemplo es claro que la mayoría de los niños en países pobres
nunca alcanzarán el máximo potencial productivo.
Algunos morirán antes de
llegar a la edad de ir a la escuela, el desarrollo de otros será dañado en sus
primeros años a causa de malnutrición, enfermedades y falta de un ambiente de
aprendizaje estimulante. No todos entrarán a la escuela y, aquellos que puedan,
desertarán. La figura 3 ilustra la pérdida de productividad asociada con alguna
clase de indicador social que son característicos de una sociedad pobre.
El perfil de la edad productiva demuestra que puede ser interpretado por
una cohorte, digamos de, 1.000 recién nacidos. Veremos los programas para el
DPI, como una forma de atención integral, dirigida a una serie de problemas que
previene a los niños de este cohorte alcanzar su pleno potencial productivo.
- 21 -
Figura 3: Reducción del pleno potencial productivo en la cohorte
(Costos)
(Edades)
Invirtiendo en los primeros años de vida de estos niños, mejoramos sus
probabilidades
de
desarrollarse
completamente
como
plenos
adultos
productivos. Comparando las ganancias en productividad (área B en Figura 4)
con los costos de la inversión (área gris que ahora incluye inversiones en
programas para el DPI, en adición a educación primaria) podemos obtener la
proporción del costo-beneficio de la inversión en DPI.
Figura 4: Recuperación del potencial productivo perdido
(Costos)
(Edades)
- 22 -
Vamos a usar este método para estimar los beneficios de los programas
de DPI que se materializan en términos de alta productividad
4
, pero para lograr
esto, es importante distinguir tres grupos en la población: empleados con
salarios, trabajadores independientes (agrícolas y no agrícolas), y aquellos que
no trabajan en el mercado.
Empleados con salarios
Los perfiles de la edad productiva son usualmente estimados de los datos
de los que ganan salarios solamente. Cualquiera que sea el sistema de salario
diferencial, se observa que entre los trabajadores con diferentes niveles de
educación es, “cetires paribus”, considerando una reflexión de productividad más
alta, como el resultado de la educación. Esta especulación estará mas cerca a
la verdad en mercados no distorsionados.
Los salarios del sector público, por ejemplo, pueden reflejar otros factores
de productividad (Ej. cuando el gobierno emplea altos números de trabajadores
para mantener el desempleo bajo.) En general, uno puede aspirar a salarios del
sector privado, en mercados no sindicalizados, para reflejar mejor los niveles
diferenciales de productividad.
Trabajadores Independientes
Muchas veces se discute que el verdadero rol de la educación no es
incrementar la productividad, pero si ―anotar u otorgar‖ a los futuros
empleadores, la capacidad y el talento de dirigir los empleados (Arrow, 1973,
Spence, 1973). Terminando cierto nivel de educación, el estudiante recibe un
diploma que le sirve como un ―pase‖ para entrar al sector formal de salarios.
4
Este modo de trabajo no es nuevo. Selowsky (1981) dice... ―aumentando el nivel de desarrollo cognitivo
de niños pobres [la intervención preescolar] podría (a) aumentar la productividad de una cantidad de
escolaridad, y (b) generar beneficios adicionales a la extensión y producir escolarización adicional‖. (op cit.
p. 332).
- 23 -
Consecuentemente, uno no debe interpretar las diferencias entre los
salarios como reflejo directo de las diferencias de productividad y tampoco
puede usar los resultados del sector de salarios como un modelo para las
diferencias en productividad en el sector de la economía que es de los
trabajadores independientes.
Estos argumentos no han sido aceptados por dos grupos de
investigaciones. Primero, estudios que han usado medidas directas de habilidad
cognitiva (como puntajes en exámenes) muestran que las diferencias en salarios
se reflejan en las diferencias en el capital humano, no sólo por diferencias en los
―certificados‖ (Knight y Sabot, 1990, Marnane and Willett, 1995)). Segundo, hay
amplia literatura sobre el efecto de la educación en la productividad agrícola
mostrando que la educación aumenta significativamente la producción (ver, por
ejemplo, Lockheed y otros., 1980, Tilak, 1993).
Como una primera aproximación, por lo tanto, no se pueden usar los
resultados del sector formal (la ecuación-salario), como un estimado para
diferenciar la productividad de los trabajadores independientes. Si los datos de
los ingresos de los trabajadores independientes estuvieran disponibles, uno
podría estimar funciones separadas de edad-ganancias para este sector de la
economía.
Sin embargo, los beneficios para incrementar la productividad se
muestran 10 o mas años mas tarde de la intervención en DPI (Ej. después del
tiempo del análisis). Para incorporar efectos específicos del sector de la
educación en la productividad, uno necesita proyectar la composición de cada
sector de la economía de 10 a 30 años en adelante. En parte, por falta de datos,
y en parte por la dificultad de proyectar el desarrollo de una economía, décadas
en adelante, esperamos que la mayoría de los estudios acepten los resultados
de la estimación del sector formal (salarios) como válido para la economía, en su
totalidad.
- 24 -
Los Desempleados Voluntarios
Cualquiera que alguna vez haya visto estudios del uso del tiempo de las
personas (usualmente mujeres) que se quedan es sus hogares, dudarían en
llamar a esta población ―grupo desempleado‖. La tabla 4 muestra un ejemplo del
modelo típico de la actividad de estas mujeres.
Tabla 4: Producción en el hogar: promedio de horas usado a
diario por madres de hogares rurales
Actividad
Horas
Actividad
Horas
por Día
por Día
Cocinar
2.06
Alimentar Animales
0.07
Lactancia materna
0.36
Quehaceres domésticos
2.76
Leer cuentos /
0.003
Alimentación
con 0.01
biberón
Cuidado de niños
contar historias
1.69
Cuidado
de
ancianos
y/o 0.04
enfermos
Publicidad y/o Viajes
0.39
Asistencia a la escuela
0.04
Total
7.42
Fuente: King y Evenson (1983)
Es exactamente esta ―productividad en el hogar‖ que se manifiesta en la
relación de los mejores niveles de educación de la madre y una multitud de
resultados favorables, tales como: niños mas saludables (y algunas veces
menos), mejor estado nutricional en todos los miembros del hogar, mejor
higiene, mas atención al aprendizaje, etc. Un gran desafío es cómo poner valor
(monetario) en las mejoras de la productividad del hogar que resultan de una
mejor educación.
Vamos a hacer la siguiente suposición para facilitar el análisis costo-beneficio:
- 25 -
…las diferencias de productividad en el mercado de trabajo, que son hechas por
las diferencias en los niveles de educación, pueden servir como modelos para
establecer las diferencias en la “productividad del hogar”. Por ejemplo, si 5 años
de estudios aumentan los salarios futuros en un 40 por ciento, la diferencia en la
producción del hogar entre alguien sin educación y alguien con 5 años de
educación está estimada en un 40 por ciento.
Esta suposición nos permitirá estimar el valor de los beneficios que
aportará al hogar como resultado del alto nivel educativo de la madre,
directamente del perfil de la edad productiva.
Alternativamente, este valor
necesita ser calculado por los efectos individuales, (Ej. mejor salud de niños), el
valor del cual podría ser equivalente de los costos del programa que otorga
efectos similares (Ej. cuidado de la salud de niños).
En cualquier caso, es extremadamente importante evitar el registro doble
en las estadísticas: si usamos los porcentajes de salario para estimar las
diferencias en ―la productividad del hogar‖, no deberíamos sumar también los
beneficios en términos de ―mejoría de la salud de los niños‖, o ―mejoras del
estado nutricional‖, que resulta de los más altos niveles de educación de las
madres.
Al revés, el valor de los componentes de la producción individual del
hogar, debe ser separado de la población, entre aquellos que van a entrar el
mercado de trabajo, (10 años o mas en el futuro) y aquellos que no.
Los beneficios del aumento de la productividad del mercado-trabajo
deberían consecuentemente sólo ser sumados a los futuros trabajadores
asalariados y a los trabajadores independientes, no así a los ―desempleados‖
(Ej. aquellos que producen en su hogar). Por supuesto, de nuevo, suponer qué
porcentaje de la población va a trabajar y en qué segmento de la economía
(incluyendo trabajar en el hogar) una o más décadas en el futuro, está muchas
veces más allá de la habilidad del analista.
- 26 -
La suposición es que las diferencias de productividad en el mercado,
pueden ser usadas como un referente de diferencias de productividad en el
hogar, ignorando esta dificultad.
Los Desempleados Involuntarios
Necesitamos analizar este tema importante: ¿cómo enfrentar a los
desempleados involuntarios?
La respuesta es: no sabemos.
La discusión
previa asumió implícitamente que la gente tiene derecho de elegir su trabajo: si
su productividad en el hogar (su ―salario de reserva‖) excede del salario que
puede conseguir en el mercado, se quedan en casa.
Si su salario en el mercado excede sus salarios de reserva, trabajarán en
el mercado por salarios o como trabajadores independientes.
Para muchos
países en desarrollo, esto probablemente no es una mala suposición.
En
ausencia de adecuadas y seguras redes sociales seguras y adecuadas. (Ej.
para asegurarse contra el desempleo involuntario, la gente tiene que producir en
su casa o en el mercado).
Sin embargo, cuando el desempleo es alto entre los mejor educados, el
valor de su producción en el hogar es igual o menor al valor en el mercado. Un
eficiente mercado laboral reduciría los salarios en una situación de alto
desempleo, el cual a su vez reduciría los beneficios económicos de la
educación, pero el ámbito mencionado antes les permitiría que se mantenga
intacto. Sin embargo, los salarios flexibles o inestables, crean desempleados
involuntarios, lo que implicaría que mucho del valor potencial de la educación
(especialmente la educación superior) no será puesto en operación.
- 27 -
En la práctica, probaremos lo extremadamente difícil que es predecir los
niveles de desempleo involuntario, de 10 a 30 años en el futuro. Sin embargo, el
tema es importante. Como mínimo, apunta a la relevancia de las políticas macro
orientadas a un mercado estable que usará los beneficios de la inversión en
capital humano. 6
Otros Beneficios de la Educación
Los beneficios de la educación son más visibles en el mercado cuando
están reflejados en salarios más altos. Hemos discutido que estos beneficios de
productividad del mercado son un modelo razonable para establecer las
diferencias de la ―productividad del hogar‖. Todavía existen muchos beneficios
asociados con la educación que no han sido identificados por estas ganancias
de productividad. Algunos de estos beneficios se acumulan directamente en la
persona educada, pero otros beneficios pueden tener un impacto mas profundo.7
La tabla 5 muestra un ―Catálogo de Impactos de Escolaridad‖, la
naturaleza de este impacto, y el estado de nuestro conocimiento relacionado con
el valor económico del impacto (Haverman R. and B. Wolfe, 1984).
6
Kaufman y Wang (1995), Isham y Kaufmann (1995), Kaufmann y Pritchett muestran que los proyectos
que son implementados en un ambiente macro estable tiene beneficios que son más altos que lo contrario.
7
M18ingat y Tan (1006) discuten que todos los beneficios de la educación (incluyendo los externos) están
reflejados en el impacto de la educación y el rendimiento del crecimiento económico de un pais.
- 28 -
Tabla 5: Catálogo de impactos de escolaridad, naturaleza de los impactos, y
evidencia sobre la magnitud del nivel y valor del impacto.
1
Canal de impacto
Naturaleza
Estado de los Beneficios
sobre escolaridad
Económica del impacto económicos estimados
Productividad del
Privado; de mercado;
Incrementos del valor
mercado
Inversiones en capital
Marginal de los productos.
por individuo
Humano.
Reflejado como tasas de
Retorno. Excedentes de los
Productores desaprovechados.
2
Remuneraciones
Privados; de mercado Estimaciones de la verdadera
no salariales del
y
mercado laboral
Inversiones de Capital un 10-40%; mayor a otras
no
de
mercado; tasa de retorno muestra entre
humano.
3
Desocupación
estimaciones.
Privada;
no
de
mercado; consumismo
4
Productividad
individual
Privada;
en
conocimientos
mercado;
no
de No
hay
evidencia
inversiones contundente sobre el alcance
de capital humano.
del impacto y las ganancias.
de producción.
5
Productividad
Privada;
no
individual
mercado;
no mercadeada.
de capital humano.
de No existen estimaciones de
inversiones los valores económicos.
(Hágalo usted mismo)
6
Productividad
Privada, algunos
No existen estimaciones de
Intra-familiar
efectos externos; tanto
los valores económicos.
de Mercado como no
de mercado;
inversiones de capital
humano.
- 29 -
7
Desarrollo de los niños Privada;
algunos No
existen
evidencias
a través de actividades efectos externos; tanto significativas de los valores
en el hogar.
de mercado como no económicos
de
mercado; efectos
de
excepto
las
los
ganancias
inversiones de capital intergeneracionales. (Swift y
humano.
Weisbrod [96], Spiegelman
[94])
8
Salud Propia /
Privada;
pequeños Pequeñas evidencias sobre
Salud Personal
efectos
externos; los
parcialmente
mercado;
valores
económicos,
de excepto evidencias indirectas
inversiones de las ganancias, semanas
de capital humano y trabajadas y esperanza de
consumismo.
9
vida.
Salud de la pareja y de Privada;
pequeños Pequeñas evidencias sobre
la familia
externos; los
efectos
parcialmente
mercado;
valores
económicos,
de excepto evidencias indirectas
inversiones de las ganancias, semanas
de capital humano y trabajadas y esperanza de
consumismo.
10a Fertilidad
tamaño
(tener
de
(dentro
familia hogar);
deseado)
10b Fertilidad
el Privada
vida.
no
del No existen estimaciones de
de los valores económicos.
mercado; consumismo.
(cambios Privada
(dentro
experimentados por los hogar);
niños)
del No existen estimaciones de
algunos los
valores
económicos.
efectos externos; no Imposible de calcular dada la
de
mercado
y naturaleza de los cambios.
consumismo.
11
―Entretenimiento‖
Privada;
―Diversión‖
mercado; consumismo. valor del incremento en la
no
de No existen estimaciones del
eficiencia / efectividad.
- 30 -
12
Eficiencia
en
las Privada;
decisiones
algunos No existen estimaciones del
del efectos externos; no valor del incremento en la
consumidor.
de
mercado; eficiencia / efectividad.
inversiones de capital
humano.
13
14
Eficiencia de la
Privada; algunos
No existen estimaciones del
búsqueda dentro del
efectos externos; no
valor del incremento en la
mercado laboral
de mercado;
eficiencia / efectividad.
(incluyendo la
inversiones de capital
migración)
humano.
Eficiencia
de
las Privada,
decisiones Conyugales
pequeños No existen estimaciones de
efectos externos, no los valores económicos
de
mercado;
consumismo.
15
16
Reducción
de
los Bueno para el público No existen estimaciones de
problemas sociales
en general
los valores económicos.
Cohesión social
Bueno para el público No existen estimaciones de
en general
17
Cambios Tecnológicos
los valores económicos.
Bueno para el público No existen estimaciones de
en general.
18
19
Distribución
de
los valores económicos.
los Bueno para el público No existen estimaciones de
ingresos
en general.
Ahorros
Privada;
efectos
factor
los valores económicos.
algunos No existen estimaciones de
externos; los valores económicos.
productivo
de
mercado.
20
Donaciones
a
obras Tanto privadas como No existen estimaciones de
sociales y de caridad.
públicas;
mercado.
Fuente: Haveman, R. and B. Wolfe (1984).
no
de los valores económicos.
- 31 -
Las primeras dos--corresponden a ―aumentos de productividad‖ en el
mercado que discutimos en la sección 3.1. – del 3 al 10a pueden ser calculados
bajo ―producción en el hogar‖, especialmente los resultados de salud en la casa
con padres mas educados. Estos beneficios se aumentan mayormente a la
familia y son un reflejo directo de las ganancias en la producción a causa de
mayor educación.
Como hemos discutido antes, el valor del aumento en la
―productividad en el hogar‖ está calculado en el dinero de reserva de los adultos
que se quedan en su casa.
Los beneficios en la lista del 10a para adelante, han sido hasta ahora
ignorados en nuestro análisis. Ellos aumentan (más que nada a una sociedad
entera
y
son
entonces
reflejados
en
los
salarios
de
reserva).
Desafortunadamente, como la Tabla 5 indica, estimaciones sobre el valor
económico de estos beneficios generalmente no están disponibles, aunque
algunos esfuerzos recientes tratan de cuantificar algunos componentes.
Summers (1994), por ejemplo, iguala los beneficios de ―un nacimiento‖ (dado al
aumento de nivel en la educación de la mujer) con costos alternativos por
nacimiento (como resultado de programas de planeamiento familiar).
El número de nacimientos resultantes del programa de educación y se
estima basado en un resultado de la literatura de la población que muestra que
un año adicional de educación (de la madre) reduce la fertilidad entre el 5 y 10
por ciento. Los beneficios económicos de la reducción del efecto del crimen
(indicador 15) han sido estimados por Schweinhart et al. 1993.
Las
probabilidades son que este efecto es altamente específico a cada país y la
información generalmente no estará disponible. Sin embargo, si tal información
existe, la reducción en el costo de las victimas, así como los costos reducidos en
el sistema judicial y medidas de seguridad privada pueden ser utilizados como
beneficios del programa. 12
- 32 -
Noten finalmente que la reducción en la dependencia en programas de
asistencia social (como menciona Schweinhart et al. 1993) podrían ser sumados
a este catálogo de beneficios de programas relacionados con la educación. Sin
embargo, en muchos de los países pobres tales programas no son muy bien
desarrollados o no existen, así que ignorando estos potenciales beneficios en el
análisis, tendrá poco o ningún impacto en el resultado final.
Repetimos que en la mayoría de casos donde los beneficios se juntan
para la sociedad entera (beneficios que tiene un carácter de ---) información en
el valor económico es usualmente no disponible. Como veremos en sección 6,
esto hace la decisión de ―quién debe de pagar‖ el programa de DPI, considerado
mas complicado.
Beneficios no relacionados con la Educación
Mientras muchos de los beneficios de los programas para el DPI se
vuelven evidentes ―a través de‖ mas altos niveles de educación en los
graduados de los programas de DPI, muchos otros beneficios son mas directos
y no son relacionados al sistema de educación. Los beneficios mas obvios del
programa son los productos y servicios recibidos por el niño y su familia. Estos
incluyen el valor de la comida, servicios de salud, el componente del programa
que es la niñera, información y entrenamiento a los padres de los niños, etc.
Los beneficios de estos productos y servicios pueden ser usualmente
valorizados en precios de mercado cargados por suplidores alternativos. En
adición a estos beneficios que son directamente disfrutados por las familias que
participan, hay otros, beneficios, indirectos. Myers (1996) distingue cinco grupos
de beneficiados: niños, adultos, comunidades, escuelas, y facilidades de
servicios de salud, y la sociedad entera (Tabla 6).
- 33 -
La mayoría de los beneficios que se da a los niños pueden ser
―traducidos‖ en aumentos de productividad en el futuro y son calculados en el
análisis presentado anteriormente. Para la mayoría de los demás beneficios
será, de nuevo, muy difícil estimar un valor monetario. Una excepción posible es
el mejorar la oportunidad del empleo para las madres que matriculan a sus hijos
en un programa para el DPI.
Si el servicio de cuidado infantil es inherente en el programa DPI permite
a la madre que trabaje en el mercado (y por consecuencia, presumidamente,
realizar ganancias que exceden el valor de su productividad en su casa) su
ganancia (menos la posible pérdida en productividad en su casa) pueden ser
contadas como beneficio del programa para el DPI. 13
Tabla 6: Beneficios de los programas DPI por grupos beneficiados
Grupo
Área del Cambio
Indicadores del Cambio
Desarrollo
Mejoras
Psicológico-social
(pensamiento,
Beneficiado
Niños
en
el
desarrollo
cognitivo
razonamiento),
mejor
desarrollo social (relaciones con terceros),
mejor desarrollo emocional (auto-imagenseguridad), mejores habilidades de lenguaje.
Salud y Nutrición
Mejores oportunidades de supervivencia,
mayores índices de higiene, mejor relación
entre la edad, el peso y la estatura, micro
alimentación mas balanceada.
Progreso y desarrollo
Mayores oportunidades de ingreso a la
en la escuela primaria
escuela. Menores índices de repetición.
Mejores desempeños.
Adultos
(Staff
Conocimientos,
Salud e higiene mejoradas; mejor nutrición;
del actitudes y prácticas supervisión y atención médicas preventivas;
programa,
relacionadas a la salud oportuno tratamiento; dieta mejorada.
padres)
en general.
- 34 -
Auto estima
Mejores relaciones entre pareja, entre los
Relaciones
padres e hijos mayores; Personas que
Empleos
trabajan en educación o cuidados están
libres para buscar mejores oportunidades de
empleos. Mercado creciente para los bienes
relativos al programa.
Comunidades
Entorno físico
Saneamiento mejorado; mayor tiempo para
Participación social
actividades
Solidaridad
instalaciones; mayor participación femenina;
recreacionales;
nuevas
mayor demanda de servicios existentes,
para existir servicios, proyectos comunitarios
que benefician a todos.
Escuelas
centros
y Eficiencia
de
Mejor atención hacia la salud, menores
tasas de repetición y abandono de la
salud
escuela.
Efectividad
Mayor
cobertura;
capacidad
mejorada,
Capacidad
mayor
confianza,
mayor
Contenido y Práctica
desarrollo de una metodología y planes de
organización,
estudio.
Sociedad
Estatus de Salud y Pocos días perdidos por
enfermedad;
Educación
población mas sana; mejores índices de
Participación
alfabetización; mayor participación social;
Productividad
mano de obra más productiva; menor
Delincuencia
delincuencia; menores índices de fertilidad;
Fertilidad
desigualdad social reducida.
Igualdad
Fuente: Myers 1996
- 35 -
Finalmente, uno debe considerar una ventaja para la sociedad que podría
ser de gran importancia, de la cual su valor podría ser imposible de estimar: la
creación de una sociedad más justa, una en la cual todos los ciudadanos tienen
oportunidades razonables para escapar de la pobreza. Discutiremos esta ventaja
para la sociedad en su totalidad en la sección 5, y demostraremos que su
importancia es crucial en la decisión sobre quién debe pagar por los programas
DPI. Pero primero utilizaremos el marco presentado arriba para intentar estimar
los beneficios (y posteriormente los costos) de un programa DPI recientemente
desarrollado en Bolivia.
- 36 -
Capítulo 4
Un ejemplo: El programa PIDI Boliviano
El Programa PIDI
El programa DPI Boliviano (conocido como programa PIDI) consiste en
centros de cuidados no formales basados en el hogar donde los niños reciben
servicios de nutrición, de desarrollo de salud y cognitivo. Cada centro atiende a
15 niños, que van desde los 6 meses de edad hasta los 6 años. Existe en cada
centro una madre (cuidadora), quien es asistida por una o dos personas,
dependiendo de la cantidad de niños menores a 2 años de cada centro del
PIDI.15
Los niños involucrados en el programa reciben dos comidas al día y un
aperitivo que combinan el 70% de sus requerimientos caloríficos. El personal del
PIDI se asegura que los niños estén completamente inmunizados. Los niños
reciben servicios básicos de salud cuando sean necesarios, son medidos y
pesados regularmente para monitorear el crecimiento físico y pasan por un
horario relativamente estricto de actividades y juegos y ejercicios específicos
que estimulan su desarrollo cognitivo.
La población involucrada en el programa esta constituida por familias muy
pobres que viven dentro de áreas peri-urbanas. Muchos de ellos son inmigrantes
recientes provenientes de áreas urbanas que tratan de mejorar sus estándares
de vida al encontrar empleo en la ciudad. Las condiciones sociales son
caracterizadas por un elevado número de niños por familia y de una alta tasa de
mortalidad infantil, elevados niveles de desnutrición, exceso de enfermedades y
de pobre desarrollo psicológico. La inscripción a la escuela primaria es muy baja.
Los índices de repetición de grados y de abandono de la escuela son bastante
elevados. Virtualmente no existe ninguna progresión hacia niveles superiores de
educación.
- 37 -
Los objetivos del programa son (1) mejorar la preparación de los niños
para tener éxito durante la escuela y después de la escuela al facilitar su
desarrollo físico, emocional, social y cognitivo, (2) realzar el estatus de las
mujeres mediante el incremento de posibilidades de empleo y ampliar su
conocimiento referente a salud, educación y nutrición y, (3) aumentar la
participación de la comunidad y del sector privado en el proceso del desarrollo
social.16
El programa PIDI es muy costoso. Estimaciones recientes sugieren que la
inscripción total de un año en el proyecto cuesta entre $300 y $400. Tomando en
consideración el estatus socioeconómico en el que dichas familias viven, entre
150.000 y 300.000 niños en Bolivia podrían ser elegibles en el programa.17 De
tal forma, dependiendo del alcance del programa, los costes recurrentes podían
ascender entre $50 y $100 millones anualmente. Para poner esto en
perspectiva, el presupuesto total del gobierno en educación para el año 1995 fue
de aproximadamente $300 millones.
Si el programa PIDI cuesta o no ―demasiado‖ depende no del nivel de los
gastos/costos, que ciertamente son considerables, sino en los beneficios que se
esperan recibir por cada dólar invertido en el programa. Ya conocemos lo
beneficiosos que pueden ser los programas DPI en términos de salud, nutrición
y desarrollo cognitivo. Ahora intentaremos mostrar los beneficios de estos
programas en términos monetarios.
- 38 -
Beneficios directos de la entrega de servicios
Los programas DPI proporcionan un número de servicios que benefician
directamente al niño inscrito y a su familia. Estos beneficios incluyen: comidas y
cuidado médico, y, como en el ejemplo del programa preescolar Perry
High/Scope, servicios de cuidados infantiles.
Beneficios directos adicionales pueden incluir entrenamiento
proporcionado a las madres (por ejemplo en las necesidades alimenticias de un
niño), los cuales pueden ser valorados por dichas madres por sus propios
medios/motivos.18
En general, no es difícil medir el valor de los beneficios directos. El valor
del beneficio en la alimentación se puede estimar por su valor comercial. Si los
servicios de cuidado de salud son proporcionados, dichos costos pueden ser
medidos por una clínica que proporcione un estimado de su valor. De la misma
manera todos los servicios que se proporcionan directamente al niño o su madre
o padres pueden incluirse en el análisis. 19
Si nos restringimos al valor de las dos comidas por día que reciben los
niños inscritos en el programa PIDI, los beneficios directos ascenderían a $150
(casi la mitad del costo de entrega de servicios totales20). Alternativamente,
podríamos utilizar los costos recurrentes totales del programa21 como un
comparador de los beneficios de la entrega de servicios a los niños y sus
familias. Esto mostraría los beneficios directos de la entrega de servicios cerca
de $300 por niño por año.
Nótese que a este punto es irrelevante si los padres pagan o no por el
alimento o cualquier otro de los servicios proporcionados. Nos enfocamos
únicamente en el punto de vista de los beneficios recibidos, sin importar cómo se
está financiando el programa.
- 39 -
Preparando la base de datos para el análisis de productividad
El Sistema Educativo
Esta sección del análisis presenta los beneficios mostrados en forma del
incremento de la productividad resultante de mayores niveles de educación. Por
lo tanto, primero necesitamos identificar el sistema educativo boliviano. En la
tabla 7 mostramos los cuatro niveles de enseñanza convencional en Bolivia,
empezando por la escuela primaria hasta la educación superior.
También indicamos los años que cada uno de los niveles de educación
requieren y los costos unitarios de un año escolar. Para los indicadores de
desempeño hemos escogido los índices de registro/matriculas y las tasas de
repetición de grados por cada nivel escolar. Como se muestra en la información,
Bolivia tiene aun un largo camino por recorrer antes que la educación de su
población llegue a niveles suficientemente altos para competir exitosamente en
una economía global, competitiva y basada en el conocimiento.
Tabla 7: Características del sistema educativo Boliviano
Nivel
Años
Costo
Escolar
Matricula
Tasa
por
de
año *
Retiros
Tasa de
Matricula del
Repetición grupo de estudio
Primaria
5
228
.95
.35
.10
20%
Media
3
228
.70
.30
.10
0
Secundaria
4
320
.60
.30
.10
0
Superior
4
1,598
.20
.10
.10
0
* En moneda boliviana
- 40 -
La última columna muestra los indicadores educativos para el grupo de
estudio: la inscripción primaria es apenas del 20%.22
La progresión a niveles
superiores de educación es virtualmente nula para estos niños. Finalmente se
observa que la tasa de mortalidad infantil en Bolivia es muy elevada. El
promedio regional para la tasa de mortalidad de menores de 5 años de edad es
estimado en 109 para las mujeres y 127 para los hombres. Para el grupo de
estudio, (el tercio más pobre de la población total), estimamos que esta tasa de
mortalidad de menores de 5 años es de 200 por cada 1.000 nacimientos.
Usando información de una encuesta integral realizada en los hogares en
el año 1993 y que cubría una muestra representativa de hogares urbanos,
estimamos una ecuación de salarios que relacionó diferencias en (el logaritmo
de) los salarios, con diferencias en los niveles de educación y años de
experiencia. La tabla 8 muestra los resultados.
Tabla 8: Resultados estimados de la Ecuación de Salarios *
Educación Primaria
.42
Universidad
1.76
Educación Media
.76
Experiencia
.07
Educación Secundaria
1.01
Experiencia ajustada
-.001
*Cálculos del Autor: el término constante es 6.69; ver anexo 1 para detalles
Estos resultados implican que alguien que termina la educación primaria
gana 42 por ciento (%) mas, (―es 42% mas productivo‖), que alguien sin dicho
nivel de educación. Puesto que la escuela primaria tiene cinco grados, este valor
asciende a un modesto 8% de incremento salarial por cada año de educación
completado (comparar con la tabla 2). También encontramos que un graduado
de la universidad gana en promedio 2.76 veces mas que alguien sin educación.
Los resultados de la estimación en los años de experiencia implican que los
salarios llegan a su punto máximo después de 35 años de experiencia. Con esta
información, podemos cuantificar los beneficios de programas DPI que se
manifiestan por el incremento de la productividad.
- 41 -
El impacto del proyecto PIDI en el desarrollo Social
El primer efecto del programa que observamos es el incremento en la
supervivencia. Una vez que un niño nace, el o ella crecerá hasta convertirse en
un miembro productivo de la sociedad. El nivel de su productividad dependerá
de su desarrollo físico y cognitivo durante sus primeros años de vida, así como
en la inversión en educación básica y superior y en inversiones subsecuentes en
capital humano, a través de la continuidad de aprendizaje y experiencia.
Si el niño fallece prematuramente, su productividad futura, sea del nivel
que sea, es una pérdida para la sociedad. Resultados preliminares del programa
PIDI sugieren que la mortalidad de los inscritos en sus programas es
extremadamente baja, menor al 1 por ciento. Esto contrasta con el alto índice de
mortalidad infantil de la población en estudio con ausencia de la intervención
DPI: alrededor del 20%. Una vez que los niños son inscritos en un ambiente
seguro donde las enfermedades peligrosas (diarrea, desnutrición) se reconocen
y tratan a tiempo, niños de 6 meses de edad o mayores tienen virtualmente un
100 por ciento de posibilidades de sobrevivir mas allá de los 5 años de edad.
Información confiable sobre los cambios en los estados de nutrición de los
niños participantes en estos programas no está aun disponible. Los cambios
posibles en la malnutrición crónica pueden no ser evidentes durante años (ellos
pueden no ocurrir hasta que los niños alcancen la pubertad). Las estimaciones
en el efecto del programa sobre la malnutrición aguda también esperan por
esfuerzos de valoración futuros.
- 42 -
El cuarenta por ciento de los niños que se inscriben en el programa PIDI
muestran un pobre desarrollo psicológico y social. Después de un año en el
programa este porcentaje se reduce al 20%. Luego de dos años se reduce al
5%. (Clemente, 1996). Si estos resultados de enormes progresos en el
desarrollo psicológico y social se mantienen a lo largo de un prolongado
escrutinio, es un buen presagio para las oportunidades futuras de una educación
exitosa de los graduados del programa PIDI.
Antes de que podamos traducir estos resultados a beneficios monetarios,
usando el enfoque económico estándar en educación explicado en la sección
previa de este estudio, necesitamos traducir estos efectos en estatus nutricional
y desarrollo cognitivo en tasas esperadas de matricula, de deserción, de
repetición de grados y progresiones a niveles de educación superior.
Somos afortunados al tener observaciones directas en el cambio de la
matricula en la escuela primaria, pero debemos enfocarnos en la literatura (o en
la información acerca de la población en general) para obtener estimaciones de
la mejoría del rendimiento escolar.
Aunque el proyecto PIDI aún está en sus primeros años, la limitada
información disponible sugiere que virtualmente todos los niños que salen del
programa a la edad de seis años se matriculan en escuelas primarias, superior
al 20 por ciento de los niños que no participaron en el proyecto. Una parte de
este gran incremento es probablemente resultado de la mejoría en los niveles de
salud y nutrición de los niños (véase ej. Glewwe y Jacoby, 1993 –o- Del Rosso y
Marke, 1995). Una parte, sin duda, también proviene del reconocimiento de los
beneficios de la educación por parte de los padres – un resultado de la
participación activa de los padres en el programa.
- 43 -
Dados los resultados favorables en la nutrición y en la preparación para la
escuela (o desarrollo psicológico y social), uno esperaría mejorías en el
desempeño escolar, los cuales se reflejan en menores índices de deserción y
repetición de grados y en mayores progresiones a niveles de educación
superior. Debido a la falta de información mas detallada, asumiremos que los
graduados del programa PIDI, una vez registrados en la escuela primaria, se
desenvolverán en los mismos niveles que el promedio nacional. La tabla 9
resume los indicadores sociales relevantes del grupo en estudio, con y sin el
programa PIDI (Escenario 1).
Tabla 9: Indicadores Sociales de los grupos de estudio
Con y sin el proyecto PIDI
Escenario 1
Sin PIDI
Mortalidad
Escenario 2
Con PIDI* Sin PIDI
Con PIDI
200/1000 10/1000
162/1000 105/1000
.20
.95
.65
.95
0
.50
.50
.70
Educación Secundaria 0
.40
.50
.60
Educación Superior
.20
.09
.20
Menores de 5 años
Matrícula en
Educación primaria
Educación media
0
*También asumiremos que las tasas de retiro y repetición en
la escuela primaria se reducirán en un 50%
Este primer escenario puede ser considerado como el resultado de un
esfuerzo que se enfoca estrechamente en
los sectores más privados de la
sociedad. Añadimos a esto una alternativa (Escenario 2) que representa una
parte de la sociedad que ya goza de modestos indicadores sociales favorables.
Los efectos de la intervención DPI son por lo tanto menos dramáticos que en el
primer escenario.
- 44 -
Asumimos que la tasa de mortalidad infantil y la de matricula primaria
pueden ser mejorados hasta el nivel del promedio nacional mientras la
progresión a niveles superiores de educación mejora modestamente. Los
resultados de ambos escenarios nos darán un marco de referencia para las
estimaciones de costo-beneficio.
El Valor en dólares del Incremento de la Productividad
Primero estimamos el valor presente neto del sistema educativo como
funciona actualmente para el grupo de estudio/control, esto es, con un 20 por
ciento de matricula primaria, 35 por ciento de deserción, 10 por ciento de
repetición de grados y ninguna progresión a niveles superiores de educación. El
20 por ciento de niños que si se registran tienen un nivel superior de
productividad durante su vida activa que lo que hubieran tenido sin esta
educación. Utilizamos la función ―Edad-Ingreso‖ para estimar este incremento en
la productividad. Calculamos el valor presente de este incremento al descontarlo
a una tasa anual del 7 por ciento. Luego de restar el costo de la educación, 25
obtenemos el valor presente neto del actual sistema educativo. 26
La Tabla 10 muestra los resultados para un grupo de 1.000 niños dentro
de la población en estudio. Para este grupo, el actual sistema educativo
incrementa la productividad durante su vida en $264,517. Estos son ―beneficios‖
para la sociedad de invertir en capital humano, solamente del 20 por ciento de
1.000 niños en el grupo de estudio, netos del costo de la educación. 27 Este
número es relativamente alto, desde luego, un reflejo directo de los retornos
económicos para la educación primaria que fueron estimados de la ecuación de
salarios.
- 45 -
A continuación reducimos la mortalidad de menores de 5 años desde 200
hasta 10 de cada 1.000. Esto añade 190 personas productivas al grupo
estudiado, de las cuales el 20 por ciento incrementará su productividad básica al
registrarse en educación primaria. Esto aumenta el valor presente neto del
sistema educativo de $264,517 a $327,340. (Tabla 10 Línea A). En otras
palabras, podríamos invertir ($327,340 - $264,517 =$62,823) por cada 1.000
niños de alto riesgo, solo para incrementar sus oportunidades de supervivencia y
aun así mantenernos sin pérdidas.
Dadas las medidas relativamente baratas que están disponibles para
prevenir las muertes prematuras de los niños (ej. Una dosis de ORT cuesta
aproximadamente $2) la supervivencia pareciera ser un muy buen negocio
económico, basados simplemente las contribuciones a la sociedad provenientes
de la productividad esperada.28
La línea B de la tabla muestra los beneficios netos del incremento en la
matricula (sin incremento en supervivencia). Si el único efecto de los programas
DPI fuera el incrementar la matricula a la educación primaria del 20 por ciento al
95 por ciento, el valor presente neto de este beneficio (medido únicamente por el
incremento en la productividad del grupo en estudio) sería aproximadamente de
$1,256.458.
En las próximas líneas primero combinamos el impacto del programa en
la supervivencia y la matricula (línea C). Luego añadimos una reducción en las
tasas de deserción y de repetición, del 0.35 al 0.15 y del 0.10 al 0.05
respectivamente (línea D). Subsecuentemente aumentamos tasas de progresión
del grupo en estudio a niveles post-primarios de educación, que van desde cero
hasta los promedios a nivel nacional (línea E).
- 46 -
Tabla 10: Incremento en Productividad del Valor Presente Neto
debido a mejores Indicadores Sociales (Escenario 1)
Descripción
Valor Presente
Incremento en el
Neto del
Valor presente
Sistema de
neto debido al
educación *
programa PIDI
O. Punto-Base; Sin PIDI; Impacto $264,517
----
neto del sistema de educación.
A. Mortalidad menores de 5 años de $327,340
$62,823
200-10.
B. Matricula en escuela primaria de $1,256,458
$991,941
20 a 95.
C. Mejoras en la matricula y tiempo $1,554,867
$1,290,350
estimado de estudio.
D.
Como
el
C,
más,
mejores $2,061,574
$1,797,057
desempeños en la escuela primaria.
*Para un cohorte de 1000 niños dentro del grupo de estudio
** Retiros reducidos de 0.35 a 0.15; Repeticiones de 0.10 a 0.05.
Dentro de estas estimaciones, el impacto combinado del programa en la
productividad en la vida de 1.000 niños del grupo en estudio tiene un valor
presente neto de $3,160.533.
Si uno fuera capaz de implementar un programa para niños preescolares
que cueste $3.160 por niño y que produzca cambios en la tasa de mortalidad de
menores de 5 años y los indicadores educativos para la población en estudio
como se muestra en la Tabla 6,
el programa se pagaría por si mismo en
términos de mayores niveles de productividad en la vida de los participantes.
- 47 -
Si un niño se registrara durante cuatro años en semejante programa, a
$350 por año, para un costo total de $1.400, 29 el porcentaje costo-beneficio del
programa con única base en este beneficio, sería de 2.07. En otras palabras, el
valor presente neto de los beneficios relacionados a la productividad del
programa PIDI, excederían la inversión inicial en un 126 por ciento.
En la tabla 11 mostramos los resultados para el escenario/panorama II.
Tabla 11: Incremento en Productividad del Valor Presente Neto
debido a mejores Indicadores Sociales (Escenario 2)
Descripción
Valor Presente
Incremento en el
Neto del
Valor presente
Sistema de
neto debido al
educación *
programa PIDI
O. Punto-Base; Sin PIDI; Impacto $966,212
---
neto del sistema de educación.
A. Mortalidad menores de 5 años de $1,031,933
$65,721
162-105.
B. Matricula en escuela primaria de 65 $1,412,156
$445,944
a 95.
C. Mejoras en la matricula y tiempo $1,508,210
$541,998
estimado de estudio.
D.
Como
el
C,
más,
mejores $1,997,847
$1,031,635
desempeños en la escuela primaria.
E. Como el D, más, incremento al $2,901,864
seguimiento
primaria.
en
educación
post
$1,935,652
- 48 -
Como se esperaba, el impacto general de este escenario es menor que
en el primer caso (relativamente extremo). Aún así, los beneficios totales de
$1,935.652 implican un índice de costo-beneficio de 1.38 a una tasa descontada
del 7%. Así que, solamente con base en los beneficios resultantes del
incremento en la productividad futura, el índice costo-beneficio del programa
PIDI se ubica entre 1.38 y 2.07.
Beneficios diferentes del Incremento en la Productividad
Hasta ahora, hemos visto únicamente los beneficios directos del
programa (tales como alimentación recibida)
y beneficios que resultan del
incremento en la educación. De este último, miramos específicamente el efecto
de la educación en la productividad futura. En esta sección observaremos un
beneficio adicional que resulta de las mejoras en educación: menores tasas de
fertilidad futuras.
Asumimos que debido a los programas DPI las niñas/mujeres disfrutarán
de seis años de educación, en lugar de no registrarse en ninguna escuela. Como
resultado de esto, las tasas de fertilidad pueden disminuir desde un 30 hasta un
60 por ciento.
30
Tomando en cuenta el menor porcentaje, y una tasa de
fertilidad actual de 9 para el grupo de estudio, el programa DPI puede reducir el
número esperado de nuevos nacimientos en un grupo de 1.000 participantes de
DPI (500 mujeres) de un total de 4500 (tasa de fertilidad de 9), a 3000 (tasa de
fertilidad de 6).
El costo alterno de cada nacimiento prevenido es de $250. El beneficio
económico del programa DPI, como resultado del decremento en la fertilidad,
asciende a 1500 x $250 = $375.000, para 1000 niños participantes en el
programa. Como estos beneficios son ahorros para programas populares que
serían implementados de aquí en 10 años, el valor descontado de estos
beneficios asciende a $190,630 o $190 por cada niño registrado en el programa.
- 49 -
Puede parecer contradictorio contar tanto con prevención de muertes
(IMR reducido) y prevención de nacimientos como beneficios del programa, pero
no lo es. Dentro de ciertas circunstancias, la reducción en las tasas de fertilidad
generar beneficios para la sociedad que van mas allá de beneficios en términos
de mejor salud de las madres o mejor calidad de vida para el menor número de
niños en la familia. Al mismo tiempo, una vez un niño nace, es beneficial para la
sociedad ayudarlo a crecer bien y a convertirse en un ciudadano productivo.
Tanto el incremento en los niveles de productividad y el menor número de
nacimientos son beneficios resultantes de los programas DPI.
El Costo de los Programas de Desarrollo de la Primera Infancia
(DPI)
Costos Directos
Un estudio reciente muestra que el costo total del programa PIDI
asciende actualmente a $43.09 mensuales por cada niño. La tabla 12 muestra
un detalle de estos costos, por categorías de entrega de servicios y de
administración
general.
Estimamos que el nivel
más alto
de
costos
administrativos disminuirá significativamente una vez que los índices de registro
incrementen de 15.000 niños hoy en día hasta 30.000 o 100.000 niños. En este
momento asumiremos que, con altos niveles de registro, el costo anual por cada
niño será entre $300 y $400, de los cuales casi la mitad serán asignados a
gastos de alimentación.
- 50 -
Tabla 12: Estructura de Costos del Programa PIDI
Costos Operativos
Porcentajes
Alimentación
38.5
Operación
3.5
Salud
.4
Staff de Salud y Cuidados
15.7
Equipos
4.6
Mantenimiento
1.5
Staff de Soporte
11.3
Entrenamiento
1.4
Total de Costos Operativos
77.0
Costos Administrativos
23.0
TOTAL
100.0
Fuente: Proviene de Ruiz y Giussani (1997).
Costos Fiscales
Adicional a los costos directos, tenemos que considerar los costos
asociados con el financiamiento del programa. Si todos los costos fueran
recuperados al cargar cuotas de usuarios (pagos privados por los beneficiarios),
el costo de financiamiento sería mínimo. 31 Pero si todos o parte de los costos
son cubiertos por ingresos públicos (impuestos), los costos de financiamiento
podrían ser considerables.
Siguiendo a Devarajan et al, (1997), podemos obtener un estimado de los
―costos marginales de fondos públicos‖ de la literatura económica. Basados en
un estudio para los Estados Unidos, por ejemplo, se estima que le cuesta a la
sociedad entre 17 y 56 centavos el aumentar un dólar adicional a los retornos de
impuestos. Entonces, si un proyecto DPI es totalmente financiado por el
gobierno, sus beneficios marginales deberían exceder entre $1.17 hasta $1.56
por cada dólar de costo. (op cit, p.42).
- 51 -
Desafortunadamente,
estimaciones de estos costos fiscales son
relativamente escasas y varían considerablemente tanto por tipo de impuesto,
como por país. Diewert y Lawrence (1994), por ejemplo, estiman que cuesta 18
centavos el aumentar un dólar de impuestos laborales en Nueva Zelanda,
mientras que Ahmad y Stern (1987) estiman que el costo marginal de un dólar
adicional en los impuestos a la venta en la India asciende a 85 centavos. De tal
forma, a menos que estimaciones de los costos fiscales de un impuesto
específico estén disponibles para el país en estudio, esta rama de la literatura
económica provee una pobre guía práctica.
Existe otra manera de ver el posible impacto fiscal de un programa DPI
financiado públicamente (o en tal caso, cualquier tipo de programa financiado
públicamente). Un estudio sobre el Fondo de Emergencia Social Boliviano (FES)
(Jorgensen et al., 1992) estimó que $100 millones de inversión extranjera
generarían un incremento en el Producto Interno Bruto (PIB) de alrededor del 2
por ciento. Asumamos que un programa DPI de total escala cueste $100
millones, y que el costo fiscal ascienda a $1.25 por cada dólar de impuestos
incrementados, el programa DPI absorbería $25 millones de la economía.
Usando los resultados del multiplicador ESF, encontramos que esto puede
causar una reducción del 0.5 por ciento en el PIB. Esto, a su vez, puede resultar
en un 1.0 por ciento de incremento de pobreza.32
En este caso, el costo fiscal relativo a los beneficios, al menos en
términos del ―incremento de la pobreza‖, parece ser aceptable/modesto. Aún así,
el ejemplo muestra la importancia de chequear las implicaciones de crecimiento
de aun los más atractivos programas anti-pobreza. Toda la evidencia muestra
que el crecimiento económico es la mejor forma de reducir la pobreza a largo
plazo.33 Todo programa social que se enfoca en reducir la pobreza a largo plazo
(el programa PIDI es un gran ejemplo), debería ser evaluado en su impacto en el
crecimiento económico.
- 52 -
Mientras se reduce la pobreza a través de proveer beneficios directos del
programa a los pobres, uno debe ser cuidadoso de que la pobreza en general
pueda aumentar debido a efectos adversos en el crecimiento económico. Para
programas públicamente financiados, estos efectos adversos son resultado del
costo fiscal del aumento de los impuestos.
Finalmente, debemos mencionar otra, mucho mas simple, manera de
tomar en cuenta el impacto fiscal del programa. $100 millones por año 34 para el
programa PIDI constituye alrededor del seis por ciento del presupuesto
gubernamental boliviano. Si se descarta la posibilidad de incrementar la carga
fiscal debido a los posibles impactos adversos en el crecimiento económico,
recursos para el programa deben ser encontrados dentro del presupuesto actual.
Esto implica que los programas DPI deben competir con otros programas del
gobierno por el dinero gubernamental, en la mayoría de los casos basados en
los índices comparativos de costo-beneficio. El alto índice costo-beneficio de los
programas DPI (ver abajo) sin duda lo hacen un fuerte adversario en la lucha por
los limitados recursos.35
Costos-Beneficios para el programa PIDI
Basados en los resultados presentados arriba, ahora somos capaces de
calcular los índices de costo-beneficio para el Programa PIDI Boliviano. Usamos
las ganancias en productividad como se discutió para los Escenarios I y II.
Añadimos los beneficios (para la familia) de servicios directos, así como los
beneficios (para la sociedad) de menores tasas futuras de fertilidad. No somos
capaces de cuantificar muchos de los numerosos beneficios presentados en las
Tablas 5 y 6. Usamos $350 como el costo total anual de la matrícula en los
programas DPI, y asumimos que los niños se enrolan durante cuatro años, para
un costo total de $1400. Los índices costo-beneficio son presentados en la Tabla
13.
- 53 -
Tabla 13: Porcentajes Costo-Beneficio para el Programa PIDI de Bolivia
Beneficios del incremento
Porcentaje Costo-
Porcentaje Costo
Beneficio
Beneficio
Escenario 1
Escenario 2
2.07
1.38
2.93
2.24
3.06
2.38
De la productividad.
más, servicios
directos de entrega
a domicilio ($1200)
Más, reducción en
Fertilidad ($190)
Vemos que los índices de costo-beneficio del programa PIDI se
encuentran entre 2.38 y 3.06. Para poner estos valores en perspectiva,
presentamos en la Tabla 14 índices costo-beneficio para proyectos diferentes. 36
De manera clara, el valor de la inversión en el programa PIDI se compara
favorablemente con aquellos en los llamados sectores ―duros/difíciles‖.
- 54 -
Tabla 14: Porcentajes Costo-Beneficio de Proyectos Seleccionados
Proyecto
Porcentaje Costo-Beneficio
Proyecto de Desarrollo Hill Forest, Nepal *
1.18
Proyecto Philippine Ilocos Irrigation
1.48
System Improvement **
Alternativas a gran escala
1.32
Alternativas a pequeña escala
1.99
Proyecto Livestock Development, Uruguay ***
1.59
Proyecto Livestock and
1.62
Agricultural Development, Paraguay ****
Proyecto Cotton Processing and
1.80
Marketing, Kenya *****
Kunda Cement Factory, Estonia ******
2.27
Asian Development Bank, "Appraisal of the Hill Forest Development Project in the Kingdom of
Nepal, 1983.
2
World Bank, "Philippines: Appraisal of the Irrigation Systems Improvement Project: I," 1488a,
1977.
3
World Bank, "Uruguay: Third Livestock Development Project," PA-38a, 1970.
4
World Bank, "Staff Appraisal Report: Paraguay-Livestock and Agricultural
Development Project," 2272-PA, 1979.
5
World Bank, "Kenya, Cotton Processing and Marketing Project, Staff Appraisal
Report," 2272-PA, 1979.
6
Cost Benefit Analysis of Private Sector Environmental Investments: A Case Study the
Kunda Cement Factory. IFC Discussion Paper Number 30.
- 55 -
Capítulo 5
¿Quien Debe Pagar?
¿Que es lo que nos dice un alto índice costo-beneficio de un programa
DPI acerca del rol del gobierno en el financiamiento de tales programas? La
respuesta in-ambigua es: nada.37 Como con todas las respuestas in-ambiguas,
esta necesita ser modificada, pero solo ligeramente. Si el índice de costobeneficio es bajo, en particular si es menor a uno, nadie ni en el sector privado ni
en el gobierno invertiría en el proyecto. En este sentido el índice costo-beneficio
no tiene valor para las políticas públicas, pero solo cuando se ha tomado ya la
decisión sobre el financiamiento del gobierno, total o parcial, se vuelve
justificable.
Este último punto, ―debe el gobierno involucrarse‖, depende de
argumentos que van mas allá de solo los índices costo-beneficio. Dos de estos
argumentos serán discutidos aquí: (1) ¿Quienes son los beneficiarios del
programa? Y (2) ¿Que es lo que constituye una sociedad ―justa‖?
¿Quienes son los beneficiarios del Programa?
Como mostramos en la Tabla 10, dentro de los beneficiarios se incluyen a
los niños, sus madres y otros miembros de la familia, la comunidad y la sociedad
como un todo. En el ejemplo presentado en la sección 4, una gran parte de los
beneficios que fuimos capaces de cuantificar en términos monetarios impactaron
directamente al niño y a su familia. La sociedad como un todo se ve mejorada
debido a estos beneficios.
Si se define el bienestar social como la sumatoria del bienestar individual
sobre la población total, el bienestar social aumenta si un individuo (o familia)
aumenta su bienestar. Este es el caso aquí: el niño y la familia se benefician, y
por ende la sociedad en general se beneficia. Pero la observación importante es
que el beneficio impacta al individuo. Ellos son beneficios privados.
- 56 -
Otros beneficios son recibidos no por el individuo, pero por su ambiente,
tal como la comunidad (Ej. beneficiándose del incremento en la participación) o
la nación (Ej. beneficiándose de la reducción de tasas de fertilidad).
Desafortunadamente, como hemos visto antes, usualmente es muy difícil
cuantificar estos beneficios públicos. Justamente es la magnitud de estos
beneficios públicos, en relación con los privados, la que tiene mayor importancia
sobre la decisión del gobierno en financiar o subsidiar los programas DPI y en
que medida. Hablando estrictamente, fracasar en cuantificar los beneficios
públicos nos deja con las manos vacías al momento de tomar decisiones
importantes acerca del rol del gobierno en el financiamiento de los programas.
Todo lo que podemos decir es que existen beneficios para la sociedad
(―externalidades‖) de tener una población mejor educada, con mayor salud, con
mayor expectativa de vida, mejor nutrida y con mejores índices de
alfabetización. Por esto, la sociedad (―el gobierno‖) debería de estar de acuerdo
en usar algunos de los recursos públicos para promover estos resultados. Sin
embargo, es virtualmente imposible poner valores monetarios a estos beneficios
y por ende en la cantidad de subsidios que sean justificados en la base de los
argumentos de estas ―externalidades‖. Afortunadamente, existe otro grupo de
argumentos que, aunque no son decisivos, pueden guiar a las políticas públicas.
Se refiere al rol del gobierno en proveer un ―campo de juegos igualitario‖ para
todos sus ciudadanos.
Hacia una Sociedad Justa
Existen fuertes motivos económicos para que la sociedad quiera reducir
la pobreza. Por ejemplo, si la pobreza atrae crimen y violencia, los no-pobres
tienen una buena razón para querer reducir la pobreza. O, por tomar un ejemplo
de la comunidad de desarrollo internacional, si los países pobres empiezan a
crecer, el comercio internacional se verá acrecentado y todos los países –
incluyendo los ricos- se verán beneficiados.
- 57 -
De hecho, muchos defensores de programas de bienestar social o de
ayuda internacional usarán estas razones ―egoístas‖ para defender sus propias
causas.
Muchos países, y la sociedad internacional como un todo, han tomado la
reducción de la pobreza como un objetivo social primordial, ya sea por estos
motivos ―egoístas‖, o basados en motivos más altruistas. De cualquier forma,
cuando la sociedad pone un gran valor social en reducir la pobreza (o en reducir
desigualdades o promover justicia social) el valor social de los programas y las
políticas que apoyan estos resultados deberían ser considerados como
―beneficios‖.
Siempre será muy contencioso el poner valores monetarios a estos
beneficios, pero es sin duda un error el ignorarlos por completo. La ―igualdad‖ o
la ―reducción de la pobreza‖ tienen un valor social. Por lo menos podemos
preguntarnos cuanto la sociedad (o los ―políticos‖) están dispuestos a pagar por
el impacto positivo de la distribución del bienestar que probablemente resulte de
políticas alternativas o programas.
Los programas DPI son una herramienta poderosa al momento de romper
el ciclo inter generacional de pobreza. Como hemos mostrado en la sección 4,
dentro de las condiciones adecuadas, los programas DPI tienen beneficios
económicos significativos, especialmente para los hijos de los pobres. Pero los
pobres, casi por definición, son incapaces de pagar por los considerables costos
de los programas DPI, ¿Cómo puede la sociedad justificar el proveer (o
subsidiar) programas DPI para aquellos segmentos de la sociedad que pueden
obtener el máximo provecho y beneficio de ellos?
- 58 -
Este no es el momento de disertar acerca de que es lo que constituye una
―sociedad justa‖ (ver, por ejemplo, Rawls, 1971, Dasgupta, 1993—especialmente
el capitulo 2--, Sen, 1985). Sin embargo, una noción mínima de lo que constituye
una ―sociedad justa‖ excluiría cualquier estado en el cual algunos grupos de
niños son negados de tener una oportunidad razonable de tener una vida
productiva, simplemente por nacer en pobreza. Aun las sociedades que son
incapaces, o que no quieren, de proveer un ―nivel de juego igualitario‖ a lo largo
de la población, pueden querer establecer políticas que permitan que todos que
tienen talentos considerables, y que estén dispuestos a usarlos, puedan tener
una oportunidad de disfrutar por lo menos niveles mínimos de bienestar.
La malnutrición durante los primeros años, el exceso de enfermedades,
exposición a ambientes no seguros y la falta de estimulación, dañan a los niños
por el resto de sus vidas. La resultante carencia de educación (o incapacidad
para aprender) atrapan al niño en la pobreza por el resto de sus vidas. Los
programas DPI pretenden prevenir este daño y evitar esta trampa. Como tal, si
se enfoca propiamente, merecen un lugar entre las políticas públicas de los
gobiernos para poder constituir una sociedad justa.
- 59 -
Capitulo 6
Conclusiones
Las inversiones en los estados de salud y nutricional de los niños
pequeños y en su desarrollo cognitivo, tienen beneficios múltiples. Ellos varían
desde la reducción directa del número de niños que sufren de mala salud, a
disfrutar una vida más productiva como adultos, hasta beneficios sociales tales
como reducción en los índices de criminalidad. En este trabajo hemos tratado de
enumerar todos los beneficios de los programas DPI en una forma sistemática y
de cuantificarlos en términos monetarios cuando ha sido posible.
En general, los programas DPI son muy costosos. Más aun, las
inversiones en DPI activan mayores inversiones en capital humano, de forma
que aumentan los costos totales del programa.
Hemos comparado los beneficios cuantificables de un programa DPI, el
PIDI, con sus propios costos y hemos obtenido un índice costo beneficio que
está entre 2.38 y 3.10. Este índice es mayor para las intervenciones que apuntan
a
grupos
poblacionales
cuyos
indicadores
sociales
muestran
severas
privaciones (altas tasas de mortalidad infantil, de malnutrición, pobres matriculas
y desempeño escolar, etc.).
El impacto combinado de programas DPI integrados producen un gran
incremento en las ganancias/acumulación del capital humano. Por este motivo,
los programas DPI como inversiones se comparan favorablemente, en términos
de tasa de retorno económico únicamente, con las inversiones en el llamado
sector ―duro/difícil‖.
- 60 -
Si los gobiernos deben o no invertir en programas DPI es una pregunta
totalmente diferente.
La respuesta depende en parte en las evaluaciones
personales de los beneficios sociales (las externalidades) de los programas DPI
y en parte de las definiciones personales de lo que constituye una sociedad
justa. Los argumentos sobre las externalidades a favor del financiamiento
público son muy similares a aquellos para la educación en general.38
Hemos establecido que un fuerte caso a favor del financiamiento público
(o subsidio) de los programas DPI puede ser hecho basado en un sentimiento
mínimo de ―justicia social‖. Los programas DPI tienen mayor oportunidad de
beneficiar a los niños quienes crecen en los sectores más pobres—los mismos
que no pueden pagar por aquellos servicios de los programas DPI. Esto sugiere
que programas públicos bien enfocados pueden maximizar los beneficios
sociales de las intervenciones DPI mientras se mantienen dentro del
presupuesto. Debido a que gran cantidad de los beneficios de los programas
DPI son beneficios privados, parece razonable esperar que aquellos padres en
capacidad de hacerlo, contribuyan con el costo de esta inversión para el futuro
de sus hijos.
Las sociedades no pueden sobresalir si sus niños sufren. Los programas
DPI son una inversión comprobada en el bienestar de los niños y en el futuro de
las sociedades. Al romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, los
programas DPI son una herramienta poderosa para obtener el objetivo final del
desarrollo: dar a todas las personas una oportunidad de tener vidas productivas
y satisfactorias.
- 61 -
Notas:
1
PIDI son las siglas españolas para el proyecto integrado del desarrollo
del niño.
2
Estos ahorros son solamente para el componente prenatal del
programa.
3
La repetición de grados y la deserción son problemas importantes en los
países en vías de desarrollo, ligado a menudo con la pobreza (véase ej.
Patrinos y Psacharopoulos, 1996).
4
Esta visión no es nada nuevo. Selowsky (1981) dice: ―… al aumentar
tempranamente el nivel de desarrollo cognitivo de los niños pobres [la
intervención preescolar] podrían (a) aumentar la productividad de una
cantidad dada de estudiantes y (b) generar beneficios adicionales hasta el
punto que involucre un mayor número de estudiantes‖. (op cit. P.332).
5
Basado en la teoría de "salarios de reservación" ver Jacob Mincer
(1963), Reuben Gronau (1973) y (1986) y Smith (1980).
6
Kaufmann y Wang (1995), Isham y Kaufmann (1995) e Isham,
Kaufmann y Pritchett demuestran que proyectos que se implementan en
un ambiente macro estable producen beneficios superiores que si son
implementados de otra manera.
7
Mingat y Tan (1996) discuten que todos los beneficios de la educación
(incluyendo las exterioridades) se reflejan en el impacto de la educación
en el crecimiento del funcionamiento económico de un país.
8
Aunque no teníamos
complementarios.
información
separada
sobre
9
beneficios
El artículo del cual se tomó esta tabla presenta información de 1984.
Desde entonces, la evidencia en el efecto de la educación en estos
resultados ha sido fortalecida. (véase, por ejemplo, Glewwe, 1997).
10
A través de, hemos ignorado "el valor del ocio" (artículo 3).
- 62 11
Aunque éste no es un descubrimiento universal, ver por ejemplo a
Jejeebhoy (1995), quien proporciona una revisión de la literatura que
concluye, "para los países en vías de desarrollo como un conjunto, los
datos indican claramente que la relación entre la educación de las
mujeres y su fertilidad es en sentido reverso...El peligro es que la
agregación obstruir considerablemente las variaciones entre los países.
...Por lo tanto, el examinar las relaciones agregadas entre la educación y
la fertilidad puede engañar a los creadores de políticas, los cuales
estarían mejor informados repasando estudios de nivel-individual."(p.18).
12
No tenemos suficiente información para estimar estos beneficios para
Bolivia.
13
Aunque éste puede ser el caso para el programa PIDI, la carencia de
datos nos impide estimar el valor de este beneficio.
14
Projecto Integral de Desarrollo Infantil
15
Este nuevo sustantivo, "PIDI", se refiere a un centro-guardería basado
en el hogar que provee servicios a 15 niños.
16
Vea el informe de la valoración de personal número 11905-BO. Banco
mundial, 7 de junio de 1993.
17
A finales de 1997, se espera un registro de 20.000 niños.
18
Aunque pueden también proveer beneficios adicionales, por ejemplo en
efectos a terceros (spill-over) hacia los hermanos del niño participante.
19
Schweinhart et al. (1993) utiliza el coste de cuidado de niño como un
estimado para los servicios de cuidado de infantes del programa
preescolar.
20
Véase a Ruiz y Giussani (1997).
21
Red de costos fijos tales como administración y evaluación.
22
Esto es probablemente una sobrestimación, el número verdadero
puede estar más cercano a cero. Además, por la falta de datos,
asumiremos para el grupo de estudio la misma tasa de repetición de
grados y de deserción en la escuela primaria que para la población en
general.
- 63 23
Esto asume que ningún niño crecerá hasta ser una "fricción" en la
sociedad. Muy pocos ciudadanos en el mundo en vías de desarrollo
toman más de la sociedad que lo que ellos contribuyen. La mayoría
crecen siendo capaces de cuidarse por ellos mismos y a sus familias, aun
si esto significa un nivel subsistente de bienestar. Aquellos cuya
productividad esta por debajo de la subsistencia simplemente morirán por
la ausencia de necesidades de seguridad adecuadas. Sin embargo,
algunos ciudadanos pueden involucrarse en actividades que pueden tener
significativos efectos negativos para la sociedad. Cultivo ilegal de droga,
problemas sociales violentos y la degradación ambiental son ejemplos de
estas actividades. Hasta el punto en que los programas ECD
(directamente o indirectamente) pueden ayudar a reducir tales actividades
en el futuro, uno debe contar esto como ventajas adicionales del
programa.
24
Pinstrup-Andersen et al., 1995, examina el conocimiento existente del
impacto alimenticio-nutricional de una variedad de intervenciones del
proyecto. Vea también, OED, 1995, para una evaluación del proyecto en
la India ―Tamil Nadu‖.
25
incluyendo los costos de oportunidad para los niños mayores de 10
años de edad, vea el anexo 2.
26
Todos los cálculos son realizados usando la "Calculadora de DPI". Una
descripción detallada de este programa y de su uso se da en el anexo II.
27
El costo de esta educación asciende a $171.456. Así, el porcentaje
costo-beneficio es cercano a 1.9.
28
Este ejercicio no debe ser confundido con estimar "el valor de vida".
Vea, por ejemplo, capítulo 9 en LLC, 1996.
29
Este es un número muy alto, ver abajo.
30
A través de este ejemplo utilizamos datos de Summers, 1994.
31
Serían la suma de todos los costes implicados en la recolección de las
cuotas.
32
Vea Ravallion et al. (1991), que estimaba que el ingreso (GDP)
elasticidad de la pobreza está entre -2.0 y -3.0. Basado en la estimación
mas baja, el número de pobres urbanos (cerca de 35% de la población, o
1.75 millones) podría incrementarse en 17.500.
33
Vea, por ejemplo, a Ravallion (1995).
- 64 34
Observe que esto se refiere a una inscripción de 300.000 en el
programa PIDI. La inscripción actual es solamente del 5% de esta cifra.
35
Esta discusión mantiene cetirus paribus (Todo igual), para los recursos
no-fiscales tales como préstamos o concesiones extranjeras.
36
Un nombre mejor sería porcentajes de beneficios-inversión. Vea
Gittinger, 1982 y 1984.
37
Devarajan et al. (1994) dice: "Los análisis tradicionales de costobeneficio... se centraron en la pregunta siguiente: Acaso el proyecto en
consideración resultaría en beneficios netos para la economía? Esta es
una importante pregunta. Pero la respuesta a esta pregunta no dice nada
acerca si el proyecto debe estar en el sector público o en el privado.
(op.cit. Pág. 37).
38
Ver Lott, 1987, para un examen crítico de éstos discusiones.
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