Consequences of the economic crisis on the Spanish federalization

Las consecuencias de la crisis económica sobre el proceso autonómico
Authors: Ainhoa Novo (University of Basque Country ) and Patxi Juaristi (University
of Basque Country).
Abstrat
There is a growing interest for the analysis of the benefits of federal or decentralized
systems from rational choice institutionalism: it favors the representation, it is more
effective in implementing public policy, social capital increase etc. All these researches
depart from the assumption that federalism is inherently unstable dependable on the
political context but without the threat of separation or total centralization. The
economic crises affect the still undefined reality of territorial distribution of power in
Spain and constitute an argument for revising the system. This paper reflects the
academic deliberations and political-party argumentation pro-independence and procentralist in the context of economic crisis in Spain.
Key word:
Introducción
La presente investigación tiene por objeto reflexionar sobre los efectos del contexto
de crisis económica sobre el Estado de las Autonomías. El nuevo contexto políticoeconómico ha afectado a la evolución del proceso autonómico. Desde la aprobación de
los últimos Estatutos de Autonomía al principio de la década de los 80 hasta la
actualidad, el proceso de descentralización afectando a la autonomía competencial y
financiera de las comunidades autónomas ha sido creciente, sin embargo, en el contexto
actual el proceso se ha estancado o en su caso ha involucionado. El gasto público de las
comunidades autónomas era inexistente al inicio de los años 80 y supone más del tercio
del gasto público total 20 años después sin cambios constitucionales aunque sí en los
Estatutos de Autonomía. Este paper muestra las características de esta evolución y las
herramientas o recursos de refuerzo y contrarefuerzo del sistema institucional. Las
preguntas que se plantea la investigación es si el Estado de las Autonomía ha llegado a
su techo de autonomía o si la situación actual supone un proceso de recentralización
característico de los modelos federales clásicos.
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Antes de adentrarnos en el análisis conviene precisar que, al igual que el resto de los
sistemas institucionales, la creación del sistema español no se basó en un proyecto de
ingeniería institucional perfectamente pensado y plasmado en la Constitución Española,
sino que su formación y evolución se entiende mejor desde el concepto de proceso. Los
decretos preautonómicos y la Constitución Española, así como los Estatutos de
Autonomía solamente constituyen el inicio de una dinámica que se va consolidando
conforme surgen las necesidades y problemas reales. La segunda constatación es que el
sistema institucional, si bien tiende a consolidarse en el tiempo, no está aislado del
contexto socio-político de cada momento, por lo que, a pesar de su estabilidad, existen
elementos coyunturales que pueden cambiar el carácter de los elementos estructurales.
Sistemas federales clásicos como el estadounidense han ido variando y matizando el
funcionamiento de sus instituciones conforme se adaptaban a las nuevas realidades y,
sin cambiar los elementos estructurales básicos, han pasado de ser clasificados como
federalismo cooperativo a serlo como federalismo coercitivo (Kincaid, 1990; Tolley y
Tallin, 1995, Cho y Wright, 2001). Haciendo referencia a periodos más lejanos de la
historia estadounidense, Inman y Rubinfeld reconocen cuatro etapas: federalismo
dualista de 1970 a 1860, federalismo centralizado de 1860 a 1933, federalismo
cooperativo de 1933 a 1964 y federalismo creativo de 1964 en adelante (Inman y
Rubinfeld, 1997: 43-44). En el caso Alemán, Benz mantiene el cambio de un sistema
federal unitario a un sistema asimétrico (Benz, 1999). En el caso español, Börzel
considera la influencia de la europeización de las políticas en sistema político español
pasando de un regionalismo competitivo a un federalismo cooperativo (Börzel, 2002).
De hecho, Riker considera que uno de los elementos remarcables del federalismo es
que, en ciertas federaciones, el grado de centralización varía a lo largo del tiempo,
mientras en otras se mantiene inamovible (1975:131). “The political analysis of
institutions typically proceeds by taking them as fixed constraints on people`s action
(…). The study of federalism is, of necessity, a macroanalysis of political systems, and
as such we must also consider institutions that arise spontaneously as a product of
other institutions and which, subsequently, either modify the impact of those prior
institutional forms or supplant them altogether.” (Filippov, Ordershook y Shvetsova,
2004:14).
Ambas constataciones determinan la filosofía del diseño de la investigación y la
metodología utilizada para su desarrollo. El tipo de análisis que se plantea para abordar
el problema se engloba dentro del paradigma del neoinstitucionalismo según el cual,
además de las estructuras se da importancia a los procedimientos y a los elementos
coyunturales. Elazar, uno de los autores de mayor peso en el estudio del federalismo
desde la Ciencia Política, recalca la importancia tanto de las estructuras como de los
procedimientos (Elazar 1999: 94-97). De la misma manera, la Ciencia Política española
ha abordado el análisis del Estado de las Autonomías desde la perspectiva
neoinstitucionalista atendiendo, por ejemplo, a tres dimensiones: la importancia de los
momentos fundadores de la estructura, la naturaleza adaptable de las instituciones y las
instituciones como modificadoras de las preferencias de los actores (Maíz, Beramendi y
Grau, 2002).
Tomando la definición de sistema federal de Riker según la cual es aquel que
cumple los siguientes requisitos: 1) existen dos niveles de gobierno que regulan el
mismo territorio y a las mismas personas, 2) cada nivel tiene por lo menos un área de
acción en la que es autónomo y 3) existen ciertas garantías de la autonomía de cada
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gobierno en su esfera de actuación (Riker, 1964 :2)1. De este modo, Riker establece dos
categorías de federalismos extremos: los periféricos y los centralizados según el número
de acciones en los que la federación tiene capacidad de actuar independientemente (una
acción o todas menos una). Entre estos dos extremos recoge un continuum en el que
pueden ubicarse las diferentes realidades federales (Riker 1987: 9-10) o de
descentralización. Los sistemas instituciones y el grado de centralización o
descentralización no es estable o fijo en el tiempo sino que fluctúan en el continuum
existiendo elementos en el diseño institucional y en el contexto político que sostienen
cierto equilibrio sin que el sistema deje de existir, es decir, se convierta en un Estado
Unitario o lleve a la secesión.
De este modo, en el análisis de los procesos de descentralización competencial en
los sistemas federales, Bednar cita la existencia de safeguards o salvaguardas que
garantizan que la distribución no derive en una ineficiente sobrecentralización en una
federación. Esta autora considera la existencia de cinco safeguards: 1. Structural
safeguards, haciendo referencia a la división de poder territorial, 2. Electoral safeguard,
considerando el papel de la ciudadanía en las democracias representativas, 3. Political
safeguards, haciendo hincapié en la posible existencia de un sistema de partidos
descentralizado, 4. Judicial safeguards, observando su carácter independiente y
finalmente 5. State supervisión. (Bednar, 2004 y 2005). En esta perspectiva de los
sistemas federales como unidades mutantes que, sin embargo, deciden guardar la
esencia federal debido a un elemento estable que es la constitución y a unos incentivos
institucionales que tienen un efecto de autorrefuerzo, no hay duda de que, además de las
instituciones federales tradicionales, como las que proporcionan autonomía y las que
favorecen la participación, la existencia de un espíritu federal, y un sistema de partidos
políticos que favorezcan la defensa de unos intereses territorialmente plurales es
importante para su continuidad.
Se considera, en este texto, que el motor que mueve el modelo en este continuum es
el deseo de mayor poder de las partes, el Estado o las Comunidades Autónomas en este
caso. Se parte de la consideración de que este interés, el de mayor poder, se da por
hecho y que la posibilidad de materialización de este interés depende de la ventana de
oportunidades que constituye el marco institucional y la coyuntura política puntual. De
este modo, el mimetismo característico del comportamiento institucional en el caso de
las Comunidades Autónomas explica la estrategia a seguir para este objetivo, no tanto la
finalidad en sí. Las demandas de ampliar las competencias que se inicia por parte de las
llamadas Comunidades Autónomas de “vía lenta” finalizado los años ochenta y al inicio
de la década de los noventa o “la segunda descentralización” que se produce con la
reformas estatutarias iniciadas a mediados del año 2000 no se activan dirigidas por una
de las Comunidades Autónomas porque copian su objetivo de mayor poder sino que
emulan la estrategia para lograrlo.
El proceso de construcción del Estado de las Autonomías se inicia con la aprobación
de los EEAA, sin embargo, a las etapas posteriores como los acuerdos de ampliación
competencial de 1992 y los diferentes acuerdos para la determinación del sistema de
financiación autonómica se consideran etapas en este proceso. ¿El proceso se terminó
con la homogenización competencial que se produjo en 1992 o cabe señalar que el
proceso sigue vivo hasta la estabilización del sistema de financiación autonómica o la
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“(1)Two levels of government rule the same land and people, (2) each level has at least one area of
action in which it is autonomous, and (3) there is some guarantee (even though merely a statement in the
constitution)of autonomy of each government in its own sphere”.
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creación de nuevos mecanismos de cogobierno que posibiliten la participación de las
CCAA en la definición del interés general? Esto supondría que el modelo ideal,
imaginario “existe” y por tanto, el sistema institucional camina hacia el mismo. ¿El
proceso tiene las cuatro etapas a las que aludía Aja en 1999 o por el contrario, tiene
nuevas etapas en las que se incorporaría la segunda oleada descentralizadora que nace
de la aprobación de los nuevos EEAA para algunas CCAA? Aunque la inestabilidad y
adaptabilidad es una característica de los modelos descentralizados ¿Está el proceso de
construcción cerrado? En este texto se parte de la consideración que las cuatro etapas
fundamentan la estructura y que los cambios posteriores constituyen fluctuaciones del
modelo en el eje de mayor o menor descentralización.
La primera etapa del proceso autonómico se cierra con la aprobación de los
EEAA del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, las tres primeras por el
reconocimiento de la Disposición Transitoria Segunda y la última por la vía recogida en
el art. 151 de la CE. La segunda etapa nace fruto del pacto entre los dos partidos
políticos con mayor representación UCD y PSOE, en un intento de controlar y ordenar
el proceso de aprobación del resto de Estatutos de Autonomía. El pacto recoge la
generalización del proceso autonómico a todo el territorio español, no hay que olvidar
que esta percepción no era tan clara en el poder constituyente a juzgar por la redacción
del art. 137 de la CE “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan” a pesar de que los
decretos-leyes preautonómicos ya apuntaban esta idea. El acuerdo además establece un
calendario de aprobación estatutaria y cómo se vehiculará el proceso de transferencia de
servicios desde el Estado, así como la financiación provisional de los servicios
transferidos a través de la fórmula del “coste efectivo”. Así para 1983, la etapa de
aprobación estatutaria estaría finalizada. El pacto incluye, además, algunas limitaciones
institucionales aplicables como los parlamentos autonómicos elegidos por sufragio
universal en el mismo día, la limitación competencial a lo recogido en el art. 148 de la
CE o la limitación de la creación de la administración periférica.
La culminación de la aprobación de la totalidad de los EEAA tras las elecciones
de 1982 no pueden considerarse un cierre del proceso de construcción del modelo
autonómico, dado que la propia Constitución preveía una segunda etapa de ampliación
competencial para aquellas CCAA que habían accedido a la autonomía a través de la vía
lenta. La CE recoge dos listas: competencias exclusivas del Estado y competencias a las
que podían optar las CCAA de vía lenta, como menú abierto y ampliable pasados cinco
años. Las CCAA de vía rápida y las excepcionales como; Navarra que constituye una
Comunidad Foral y Valencia y Canarias, a las que ya se había ampliado el techo
competencial tuvieron como límite las competencias exclusivas del Estado a la hora de
elaborar su lista competencial en sus propios Estatutos. La ampliación del menú
competencial para las CCAA limitadas por el art. 148 inicia un nuevo proceso en 1989
y termina en 1992 con un nuevo pacto entre los dos partidos de ámbito estatal con
mayor representación, PSOE y PP. Este nuevo acuerdo supone un cierre del modelo de
reparto competencial desde el punto de vista del marco jurídico no así político. Las
reformas estatutarias de 1994 fruto de este acuerdo supone elevar el nivel competencial
de las CCAA de vía lenta a las de vía rápida, sin embargo, el reconocimiento jurídico de
la titularidad y su ejercicio no van de la mano, de este modo, las transferencias de la
totalidad de las nuevas competencias no se materializarán hasta el año 2002, con la
transferencia de la Sanidad.
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Desde el punto de vista de la autonomía financiera las etapas del proceso han
sido tres. La primera etapa de cálculo de “coste efectivo” hasta 1986. La segunda etapa
se inicia con los acuerdo de 1987-1991 que consolidan la autonomía en el gasto, y la
última etapa iniciada con los acuerdo de 1992-1996 que se profundiza con los acuerdos
de 1997-2001 y se generaliza con el acuerdo de 2002 incidiendo en la autonomía en el
ingreso. Estos acuerdos dejan fijada la estructura sobre la que fluctuaran las futuras
negociaciones que incidirán en mayor o menor poder para el Estado o para las
Comunidades Autónomas, pero puede señalarse que la estructura, la espina dorsal del
sistema está prefijada. De este modo, la presente comunicación parte de la idea de que
el proceso de construcción del modelo autonómico se culmina en 2002 con el traspaso
de la competencia de sanidad y la ampliación de la autonomía en el ingreso a todas las
CCAA.
A pesar de la relevancia de la coyuntura política en la comprensión de los modelos
de descentralización, la influencia de los actores políticos en el proceso en la
construcción del sistema institucional español es mayor debido a la debilidad de las
estructuras iniciales entendida como la indefinición del modelo institucional en la
Constitución española. “(…)el funcionamiento cotidiano de ese Estado, la delimitación
de los ámbitos competenciales, las relaciones entre el Estado y las comunidades
autónomas … están más que nunca en manos de la nuda política y del legislador estatal
ordinario, de modo que, de un lado, la interpretación y el comentario de los “textos
sagrados” –la Constitución y los estatutos- pierden relieve y las aportaciones jurídicas
ceden paso consideraciones políticas, económicas o de otro tipo. A lo mejor siempre fue
así en la práctica, a lo mejor debe ser así. De hecho es así en otros estados compuestos
–aunque no en todos-“ (Viver Pi-Sunyer 2012: 10).La importancia y el protagonismo
del debate sobre el modelo institucional central, las encontradas posturas respecto al
modelo de descentralización de los partidos políticos que conforman la asamblea
constituyente y la inexistencia de una tradición histórica anterior explican, en parte, la
falta de definición de la Constitución. La Constitución española se redacta en pleno
proceso de transición de un sistema dictatorial a un sistema democrático. La relevancia
de los elementos centrales del sistema institucional como la jefatura de Estado, el poder
ejecutivo y el legislativo suponen temáticas centrales en la agenda política del
momento. La regulación del Estado de las Autonomías comparte, por tanto,
protagonismo con temáticas complejas en una coyuntura política difícil en la medida en
que se está regulando el paso de un sistema dictatorial a uno democrático.
El segundo factor que afecta a la indeterminación constitucional sobre el modelo de
descentralización territorial guarda relación con las posturas encontradas de los partidos
políticos con representación en el Congreso en 1977. Según el debate constituyente
pueden diferenciarse dos posturas: aquellas mantenidas por los principales partidos de
derechas de ámbito estatal (UCD, AP) que se postulan por la ausencia de
descentralización alguna o a lo sumo un sistema regional como el italiano y aquellas
defendidas por los principales partidos de ámbito no estatal (CiU, PNV) y o partidos de
izquierda de ámbito estatal (PSOE, IU) cuyo objetivo va desde un modelo federal como
el alemán hasta la independencia de Euskadi y Cataluña. La falta de consenso llevo a la
regulación de mínimos. Finalmente, la ausencia de tradición descentralizada, la
aprobación de los estatutos en la II República española coincide casi con el
levantamiento militar por lo que no se cuenta con una trayectoria de estado de
autonomías previo al actual. La labor que desarrollan los decretos preautonómicos en
este ámbito constituye una pieza clave.
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En este contexto la Constitución Española, la garantía normativa exigible o conditio
sine qua non para la constitución de un sistema federal. En concreto, se trata de la
existencia de una norma básica escrita y rígida que refleje los aspectos más importantes
del reparto de poder territorial. La garantía de la autonomía es lo que diferencia a los
sistemas federales de los unitarios. En los sistemas descentralizados no federales, el
gobierno central tiene poder para alterar unilateralmente la distribución territorial del
poder (Thorlakson, 2003: 5).
La crisis económica y el cuestionamiento del modelo autonómico
La segunda ola descentralizadora se produce con la reforma de los Estatutos de
autonomía a partir de 2004. A pesar de que las demandas de mayores garantías para la
ordenación del ámbito competencial y financiero de las Comunidades Autónomas ya se
había iniciado con anterioridad la legislatura que se inicia en 2004 supone una nueva
ventana de oportunidades para avanzar en estos aspectos. Tres son los principales
aspectos de la coyuntura política que favorecen la mayor descentralización: en primer
lugar, la capacidad de bisagra de los partidos políticos pequeños, especialmente los
partidos de ámbito no estatal. En segundo lugar, la voluntad manifestada en su
programa electoral del partido en el gobierno de “(…)el PSOE posibilitará las reformas
estatutarias que se planteen de acuerdo con la Constitución y respaldadas por un alto
grado de consenso democrático” (PSOE, 2004: 59). Finalmente, el pacto de gobierno en
la arena catalana y los compromisos políticos adquiridos en este escenario.
La primera propuesta de reforma estatutaria que se presenta en el recién
estrenado Congreso de Diputados es la propuesta del Parlamento Vasco. La “Propuesta
de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi”, es rechazada en su
tramitación el Pleno de Congreso se desarrolla con un gran consenso, los dos grandes
partidos, el PSOE y el PP rechazan la propuesta, con 344 votos en contra. El consenso
que se logra en el rechazo de esta propuesta no va a caracterizar el desarrollo de
aprobación de las reformas estatutarias posteriores y este va ase en punto de
desencuentro entre los dos principales partidos constituyen este ámbito en un “issue”
electoral para las siguientes elecciones.
La dinámica del proceso autonómico se caracteriza por el importante papel
desarrollado por los actores políticos y la relevancia de los pactos entre los principales
partidos: UCD y PSOE en 1981 y PSOE y PP en 1992. Sin embargo, la financiación
autonómica, no ha gozado del mismo grado de consenso y las reformas estatutarias de
segunda generación iniciadas en 2005 suponen un punto de inflexión en este proceso
consensuado desde los PAE mayoritarios. Sin embargo, cabe matizar este
desentendimiento, dado que de las 8 reformas estatutarias aprobadas desde 2004 cinco
han logrado un alto grado de consenso obteniendo los votos a favor tanto del partido en
el gobierno como del principal partido en la oposición, este es el caso de , Valencia,
Andalucía, Castilla-León, Extremadura y Navarra. De este modo, el desacuerdo se
suscita en las reformas estatutarias de Cataluña, principalmente y de Islas Baleares y
Aragón. El posicionamiento más controvertido, sin duda, se escenifica con la
tramitación de la propuesta de reforma del estatuto de Cataluña a finales de 2005.
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Tabla 1. Propuestas de Reforma Estatutaria 2004-2012.
Propuestas de reforma de Estatutos de Autonomía VII Legislatura (2004-2008)
Fecha Presentación
Enero 2005
Julio 2005
Octubre 2005
Mayo 2006
Junio 2006
Junio 2006
Septiembre 2006
Diciembre 2006
Febrero 2007
Comunidad Autónoma
Situación
Euskadi
Rechazada
Valencia
Aprobada con modificaciones
Cataluña
Aprobada con modificaciones
Andalucía
Aprobada con modificaciones
Islas Baleares
Aprobada con modificaciones
Aragón
Aprobada con modificaciones
Canarias
Retirada
Castilla-León
Aprobada con modificaciones
Castilla-La Mancha
Trasladada a próximo Congreso
Propuesta de reforma de IX Legislatura (2008-2011)
Abril 2008
Castilla-La Mancha
Retirada
Septiembre 2009
Extremadura
Aprobada con modificaciones
Julio 2010
Navarra
Aprobada sin modificaciones
Marzo 2011
Valencia
Trasladada próximo Congreso
Propuestas de reforma de Estatutos de la X Legislatura (2011-)
Diciembre 2011
Valencia
Debate en Pleno
Fuente: Elaboración Propia a partir de la base de datos de Iniciativas del Congreso
Nivel
Consenso
029/344/002
294/032/000
189/154/002
306/000/002
178/113/007
180/131/001
288/005/003
324/001/019
309/007/015
La propuesta de nuevo Estatuto para Cataluña se aprueba en el Parlamento
Catalán con el apoyo de la mayoría de partidos a excepción de Esquerra Republicana
que se abstiene y el Partido Popular que vota en contra. Además de las cuestiones
identitarias existen dos elementos que suscitan controversia: por un lado, el reparto
competencias, no porque se asignen nuevas competencias sino porque trata de
constituirse una garantía para el desarrollo de las funciones sobre las materias
anteriormente atribuidas, sobre todo en competencias exclusivas y compartidas en las
que corresponde al Parlamento del desarrollo normativo y por el modelo de financiación
autonómica. En el Congreso de Diputados y en el Senado la negativa del PP a la
aprobación del nuevo Estatuto en los términos establecidos por el Parlamento de
Cataluña suscita la primera gran controversia entre los dos partidos mayoritarios en el
Estado respecto al modelo autonómico. El Estatuto es aprobado finalmente con el voto
en contra del Partido Popular y se abre una crisis en el modelo consensuado entre los
principales partidos de ámbito estatal hasta el momento, aunque no hay que olvidar que
los acuerdos en materia de financiación autonómica tampoco se corresponde con el
modelo consensuado.
En este contexto, en las elecciones de 2008, adentrándose en la crisis económica,
el modelo de Estado de las Autonomías constituye un elemento de competición
interpartidista; el modelo de financiación autonómica había caducado en 2007 y tocaba
un nuevo acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera con los nuevos
condicionamientos establecidos en los recién aprobados Estatutos de Autonomía como
marco y la viabilidad de reforma general estatutaria que pudiera constituir la reforma o
actualización Constitucional encubierta del Estado de Autonomías ante el que existen
marcadas diferencias entre los principales partidos de ámbito Estatal. De este modo, los
programas electorales de 2008 del PSOE y del PP coinciden en dos diagnósticos de los
tres subtemas que tratan respecto a la distribución territorial del poder. En primer lugar,
en ambos casos se constata la necesidad de la reforma y estabilización del modelo de
financiación autonómica aunque con propuesta controvertidas. En segundo lugar, se
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constata la necesidad de ordenar y reforzar los mecanismos de cogobierno, cooperación
coordinación o relaciones intergubernamentales. Sin embargo, en el tercer subtema
relativo al modelo final autonómico existe una valoración y diagnóstico diferenciado.
Mientras el Partido Popular considera que con la homogenización del nivel
competencial que se inicia con los pactos de 1992 la evolución del proceso autonómico
ha tocado a su fin, en el PSOE consideran la necesidad de terminar el nuevo ciclo de
Estatutos de Autonomía que se había iniciado en 2005.
De este modo, el PSOE recoge en su programa electoral de 2008 “Apoyaremos
las distintas reformas estatutarias aprobadas por los parlamentos autonómicos,
siempre que sean conformes a la Constitución, se propongan con un alto grado de
consenso y se ajusten al interés general. No daremos apoyo a ningún proyecto de
reforma que quiebre las bases de nuestro modelo constitucional. Impulsaremos el
desarrollo estatutario, en particular el de los Estatutos ya aprobados. En relación con
el desarrollo competencial de los Estatutos, contemplamos la necesidad de regular
nuevas leyes de aguas, puertos y aeropuertos y Administración de Justicia. El PSOE
considera que, cuando este proceso de reformas estatutarias llegue a su fin, el
desarrollo del Estado de las Autonomías habrá quedado plenamente configurado desde
el punto de vista de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas. El modelo de organización territorial del poder previsto por la
Constitución, que ha sido clave para la consolidación de la democracia, alcanzará así
una estabilidad en su estructura y funcionamiento que es imprescindible para reforzar
su legitimidad ante los ciudadanos como el gran instrumento de convivencia y de futuro
de la España plural” (PSOE, 2008). El texto refleja a las claras el punto de partida de
proceso inacabado que ser terminará con el apoyo a las nuevas propuestas de reforma de
Estatutos de Autonomías.
Sin embargo, la posición del Partido Popular en 2008 era bien distinta, “a
España de las Autonomías nace de un acuerdo que es la síntesis acertada de las
distintas formas de ver y entender España. Ha conseguido vertebrar a la sociedad
española y contribuir a su bienestar, desarrollo y cohesión. (…)Somos un partido que
ha promovido el desarrollo del Estado de las Autonomías, que ha protagonizado los
grandes acuerdos del Estado autonómico y que cuenta con una larga trayectoria de
gobiernos autonómicos. Valoramos extraordinariamente la capacidad de autogobierno
de las Comunidades Autónomas a la hora de dar respuesta a las necesidades de los
ciudadanos (…) La viabilidad del Estado se encuentra en estos momentos seriamente
comprometida.(…)Las tensiones introducidas en el modelo territorial en esta última
legislatura han desestabilizado la arquitectura del Estado autonómico y han dañado
gravemente los principios de igualdad y solidaridad. Estas tensiones han quebrado el
modelo de financiación autonómica y han debilitado el papel de las Cortes Generales
como garantes del interés general a la hora de decidir las inversiones públicas”. La
percepción sobre el proceso recorrido durante la anterior legislatura y la aprobación de
los nuevos estatutos es negativa, dado que rompe con el modelo autonómico que según
este partido político es el que se había diseñado antes de la aprobación de los Estatutos
de Autonomía de nueva generación.
A pesar de que en 2008 el partido en el gobierno es el PSOE, en la IX
Legislatura solamente se reforman dos Estatutos: el Estatuto de Extremadura y la Ley
de Amejoramiento de los fueros Navarros. De este modo, la extensión de las reformas
de estatutarias de segunda generación no se extiende al conjunto de autonomías en este
proceso, la sentencia del Tribunal Constitucional respecto al Estatuto de Autonomía de
Cataluña explica, en parte, la paralización de las reformas posteriores.
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La visibilización de las posiciones encontradas se observan nuevamente con el
debate en torno al modelo de financiación. De este modo, la Ley Orgánica 3/2009, de
18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiación de las Comunidades Autónomas se aprueba con 157 votos en contra tras
un dilatado proceso de negociación con las diferentes Comunidades Autónomas. De
este modo, se pretender dar estabilidad al sistema de financiación autonómica que ya
había sido modificado en 2001 a propuesta del Partido Popular con mayoría absoluta en
el Congreso de Diputados. En el momento de cierra de modelo para algunos partidos y
de última etapa para otros el contexto económico cambia y se inician las primeras
medida de control económico a las administraciones públicas para afrontar el crisis
económica.
La crisis económica se convierte en la pieza clave de la competición
interpartidista en 2011 y entre otros ámbitos afecta al modelo de Estado de las
Autonomías sobre el que ya había un contexto de controversia anterior, situado en
ámbito competencial y de relaciones intergubernamentales pero sobre todo en el ámbito
de la financiación de las Comunidades Autónomas. Las medidas para contener el gasto
público como la reducción de salarios al funcionariado o la reducción o eliminación de
servicios públicos aviva el debate sobre los costes de un modelo descentralizado como
el autonómico.
El diagnóstico del Partido Popular sobre el Estado de las Autonomías se centra
en tres puntos: mala gestión económica, duplicidad y falta de liderazgo del
Estado:“Hablar de las comunidades autónomas es hablar de los servicios del bienestar.
Sus problemas de financiación, sus carencias de gestión y la falta de coordinación
entre todas ellas están repercutiendo directamente en la sostenibilidad de los servicios
públicos esenciales. La aplicación inadecuada del modelo de financiación, con
anticipos que han facilitado que durante los años de bonanza coyuntural se
consolidasen gastos estructurales, ha restado flexibilidad a la capacidad de ajuste de
las comunidades autónomas en momentos de crisis. Existe un déficit importante en el
desarrollo de las relaciones de cooperación horizontal entre las diferentes
comunidades autónomas. Han fallado los instrumentos previstos para el debido
funcionamiento del Estado autonómico por falta de lealtad institucional, y el gobierno
ha renunciado a ejercer el necesario liderazgo para lograr su mejora permanente.”(PP,
2011). Por su parte, el Partido Socialista recoge la preocupación sobre las duplicidades
que el entramado institucional en su ámbito territorial pueda haber generado, sin
embargo, no habla de liderazgo del Estado, sino que desprende una visión más matricial
de la relación interinstitucional. Así señala que “Incrementar la colaboración y
coordinación entre todos los niveles de la Administración, evitando las duplicidades y
potenciando las sinergias, realizando un mayor ajuste en aquellas políticas que no sean
prioritarias potenciando la evaluación de las políticas y programas públicos, pero
manteniendo los recursos necesarios para la cohesión social y territorial del país.”
(PSOE, 2011)
Más allá de los programas electorales, durante la campaña de 2011 se pone en
cuestionamiento el conjunto del sector público, la reforma del Senado por el gasto que
genera y la percepción de la opinión pública de la escasa utilidad del mismo constituyen
temáticas sobre cómo reducir el gasto público. El candidato del Partido Socialista no
pone en cuestionamiento el Estado de las Autonomías, centra su proyecto de
simplificación de la distribución territorial del poder a través de las reformas, en su
caso, de las instituciones provinciales. En el caso del Partido Popular, y si bien no se
refleja explícitamente en su programa, se cuestiona el reparto competencial y aboga por
una recentralización a través de la reorganización del reparto en algunas materias. La
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crisis económica también supone un paraguas en estas elecciones para los partidos
nacionalistas. Amaiur valorando la mejor situación económica de Euskal Herria
propone la viabilidad de su modelo económico solo posible en un marco de soberanía
plena: “ Euskal Herria precisa de soberanía plena, para que los ciudadanos y
ciudadanas decidan su modelo económico y social, basado en la justicia social y el
reparto de la riqueza. (…) Consideramos que en Euskal Herria existen suficientes
condiciones para ello” (Amaiur, 2011). La mejor situación económica de Euskadi es
utilizada también por el PNV no tanto para la demanda de la soberanía plena como para
la defensa del autogobierno. De este modo, el positivo resultado de Euskadi en la
comparada con los indicadores económicos en España se fundamenta en la autonomía
de sus instituciones dirá este partido, alertando de la posible utilización de la crisis
económica por parte de los partidos de ámbito estatal para su recentalización “Corremos
un importante riesgo de utilizar la crisis económica como coartada para recentralizar
el poder y hacer tabla rasa del estado autonómico. Algunas comunidades autonómas
gobernadas por el PP han planteado abiertamente la posibilidad de devolver
competencias al Estado. (…) Si hasta hace unos años se hacía un balance positivo del
modelo autonómico, al que se aludía como uno de los principales logros del régimen
político inaugurado tras la restauración democrática, hoy ese ha convertido en uno de
los principales problemas del sistema” (PNV, 2011:8)
Convergencia i Unió reivindica la materialización del Nuevo Estatuto Catalán
aprobado en 2005. Sin embargo, no utiliza la crisis económica como argumentación
para estas solicitudes. Pone el énfasis en las relaciones bilaterales con el Estado para el
pacto fiscal especial para Catalunya constatando las limitaciones de Ley que regula la
financiación de las Comunidades Autónomas del 2009. Así mismo incide en la
necesidad de dar cumplimiento al Estatuto, a pesar de la sentencia del Tribunal
Constitucional de 2010 a través de la redefinición de las competencias exclusivas y
compartidas y el traspaso de competencias a través de leyes orgánicas de competencia
entre otras medidas. Por el contrario, el programa de Esquerra Republicana ve en la
crisis económica un nuevo motivo para la independencia. “Malgrat que l’estructura
productiva i els alts nivells d’endeutament de l’Estat Espanyol hagin augmentat la
severitat dels efectes de la crisi, podem dir que disposem d’un molt punt de partida. (…)
Una bona mostra d’aquest bon punt de partida dels Països Catalans és el seu
dinamisme econòmic i la seva capacitat d’atracció. (…) Una recuperació econòmica
capaç d’aprofitar aquestes potencialitats demanda de l’exercici de la màxima sobirania
a l’hora de dissenyar i implementar politiques econòmiques.”(Esquerra Republicana,
2011: 9-10).
Tras las elecciones autonómicas de 2011 en el que el Partido Popular se hace
con el gobierno de 12 de las 17 Comunidades Autónomas y con mayoría absoluta en el
Congreso de Diputados, en un panorama de crisis económica la pregunta que se plantea
es cuáles son las consecuencias de este contexto para el Estado de las Autonomías.
Siguiendo la teoría de la existencia de salvaguardas o refuerzos del sistema se adelante
algunas reflexiones sobre los elementos político-institucionales que cobrarán relevancia
en el futuro devenir del Estado de las Autonomías en esta continua fluctuación en el eje
de mayor o menor descentralización.
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Los elementos centralizadores y descentralizadores en esta nueva pugna por el
poder
Los elementos políticos institucionales que favorecen o refuerzan el posicionamiento
del Estado frente a las Comunidades Autónomas y que pueden constituir elementos
recentralizadores en un contexto de crisis económica son:
1. La definición de las funciones sobre las materias. Las reformas estatutarias de 2005
tenían diferentes objetivos pero en el ámbito competencial su objetivo no era tanto
hacerse con nuevas competencias sino transformar el marco normativo para
garantizar las potestades reconocidas por materia, es decir, lo que se busca es mayor
garantía. “En definitiva, conseguir que las competencias exclusivas lo fuesen
realmente; que las de desarrollo legislativo garantizasen la posibilidad de fijar
políticas propias socialmente relevantes y que a las competencias de ejecución se
incorporarse la facultad para dictar reglamentos ejecutivos. Las técnicas para
alcanzar esos objetivos son conocidas y, en todo caso, no tengo tiempo para
detenerme en su exposición.” (Viver Pi-Sunyer; 2012:4). Sin embargo, la sentencia
del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2010
deja prácticamente sin valor las aspiraciones de garantía competencial aprobadas en
el Estatuto de 2006 (Viver Pi-Sunyer, 2012: 7).
2. La armonización en nombre del interés general. La crisis económica como elemento
legitimador de medidas extraordinarias. La intervención de los poderes del Estado
sobre las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas se puede
desarrollar a partir de la aprobación de leyes de armonización para garantizar la
homogenización de principios de ordenación de una materia concreta que se antojan
necesarios para el interés general. Esta intervención legislativa del Estado supone
una limitación de la autonomía competencial en la función legislativa máxima de las
Comunidades Autónomas, es decir un signo de refortalecimiento del centro.
3. La deslegitimación del Estado de las Autonomías en un estado de crisis económica:
el desacuerdo sobre la segunda ola de renovación estatutaria, los solapamientos, los
casos de corrupción en la élite autonómica etc. han supuesto un empeoramiento de
la valoración de la opinión pública del Estado de las Autonomías. El avance de
resultados de la Encuesta de Cultura y Representación Política en España del equipo
Euskobarómetro para 2001 recoge algunos datos que ilustran estas actitudes. Entre
las fórmulas planteadas para reducir el gasto público a la ciudadanía la tercera
propuesta que mayor acuerdo produce es la centralización (88%) por detrás de la
reducción de altos cargos (92%) o personal asesor (89%). Además, el 66% de las
personas opinan que el estado de las autonomías ha contribuido a aumentar el gasto
público sin mejorar el servicio público, en 2007 este dato era del 48%. La valoración
positiva del Estado de las Autonomía ha disminuido de 2007 al 2011 (del 56% al
46%) y se ha producido un aumento de 10 puntos entre quienes piensan en un
modelo más centralizado que el actual (12% al 20%).
4. La percepción de la relación jerárquica del Estado de las Autonomías. El origen del
Estado de las Autonomías y su desarrollo. Los sistemas políticos que contienen un
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reparto de poder no solo funcional sino también territorial pueden clasificarse según
su origen. Los modelos clásicos como Estados Unidos o Alemania son fruto de una
unificación de territorios, mientras que el sistema político español se crea a raíz de
un proceso de descentralización. De este modo, mientras en la cultura política de los
estados federales creados a partir de la unión el pacto federal y la lealtad federal
impregna la concepción del sistema institucional, en el caso de España subyace la
visión jerárquica del reconocimiento desde el Estado de un ámbito de poder a las
Comunidades Autónomas. Elementos como el derecho supletorio, la cláusula
residual, la indeterminación de lo básico en la legislación compartida o el propio art.
155 de la Constitución Española dibujan un modelo más jerárquico que matricial.
5. Las Conferencias Sectoriales como elementos de control. Una de las afirmaciones
más extendidas sobre el Estado de las Autonomías es la debilidad de sus
mecanismos de cogobierno (Aja 1999, Maíz, Beramendi, Grau, 2001, Alda y Ramos
2004 y 2006). La percepción en su origen que se constituyen como órganos de
control de la actividad desarrollada por las Comunidades Autónomas o la actual
percepción más generalizada de que son órganos de información más que de
negociación, cooperación o coordinación. En el contexto de la crisis económica es
probable que el papel fiscalizador de este tipo de órganos se incremente.
6. La europeización de las políticas públicas y en concreto, de la política fiscal. La
crisis económica y la necesidad del control del déficit público delimitan la capacidad
de decisión de los Estados sobre la materia tributaria. La europeización de las
competencias como agricultura constituyeron la primera alerta de recentralización y
de búsqueda de vías de incorporación de las Comunidades Autónomas en el ámbito
europeo. Esta situación de crisis económica podrá afectar a la capacidad normativa
desarrollada por las Comunidades Autónomas de régimen común en materia
tributaria a partir sobre todo de la Ley de 2001 y fijada en la Ley 2009 de
financiación autonómica, pero sobre todo a las comunidades autónomas con
régimen de financiación foral como son Euskadi y Navarra.
Los elementos políticos institucionales que favorecen o refuerzan el posicionamiento de
las Comunidades Autónomas frente al Estado que pueden constituir elementos
descentralizadores en un contexto de crisis económica son:
1. Path dependence. El recorrido desarrollado por el sistema institucional hasta el
momento constituye un elemento de garantía para el mantenimiento del grado de
descentralización. A pesar de los desacuerdos respecto a la segunda oleada de
reforma autonómica de 2005 y el sistema de financiación de 2009, existe un
consenso y una trayectoria y sinergias, clientelas conformadas en torno a la
nueva estructura institucional que favorecen su mantenimiento.
2. La élite regional: A pesar de la fuerza de las organizaciones centrales del partido
a la hora de determinar las líneas políticas. Los casi 30 años de funcionamiento
del Estado de las Autonomías ha favorecido la creación de una élite política
autonómica que en ocasiones ha entrado en contradicción con la élite central o
estatal en la defensa del interés territorial. Aunque estas muestras constituyen
episodios anecdóticos aún en la trayectoria del sistema institucional, cada vez
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pueden ser más habituales. A futuro se va a desarrollar una investigación
específica sobre la percepción del modelo territorial de la élite política
autonómica en el marco de análisis de las conferencias sectoriales.
3. El nacionalismo y la huída del federalismo asimétrico: El arraigo de los PANE
en algunas de las comunidades autónomas, el sentimiento nacionalista y la
tradición y trayectoria institucional en las mismas, así como el papel de estos
partidos como elementos bisagra en la gobernabilidad en el Estado han
favorecido la descentralización, no sólo de cara a estas comunidades autónomas
sino al resto. La competición entre comunidades autónomas por lograr el
máximo grado de poder y la huída por parte de la élite estatal de modelos de
federalismo asimétrico constituyen elementos de refuerzo de un modelo más
descentralizado de Estado.
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