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 CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA CEDRSSA Objetivos y límites legales a superficies susceptibles de apoyo en el Programa de Apoyos Directos al Campo. Procampo: Elementos para un futuro diseño. NOTA TÉCNICA 23 de diciembre del 2008. 1
Objetivos y límites legales a superficies susceptibles de apoyo en el Programa
de Apoyos Directos al Campo. Procampo: Elementos para un futuro diseño.
Carlos R. Menéndez Gámiz 1
Presentación
El Programa de Apoyos Directos al Campo, Procampo, se creó en el año 1994 y los quince años
de vida que le fueron otorgados expiran durante el año 2009, una amplia discusión se ha generado
en torno a los datos más globales que arrojan sus evaluaciones, sobre la concentración de un
importante volumen de apoyos en un muy pequeño porcentaje de productores beneficiarios y por
otro lado, la existencia de un enorme y mayoritario porcentaje de pequeñas unidades de
producción rural, que reciben un porcentaje reducido del total de los apoyos del Procampo.
Debido a ello, su rediseño, y su eventual nueva promulgación ha venido a enriquecer el debate.
Se identifican por lo menos tres corrientes de pensamiento sobre el futuro del Procampo: la de
los defensores de que este programa siga exactamente igual; la de los que opinan que debe
desaparecer; y la de aquellos que opinan que siendo éste un programa y fuente de recursos muy
importante para los productores rurales de México debe rediseñarse bajo la óptica de apoyar
preponderantemente a los pequeños productores. Por ello este trabajo se centra en revisar dos
aspectos muy puntuales: Los objetivos perseguidos por el programa y los límites legales de
superficies elegibles de apoyo del programa. Esta Nota Técnica trabajo busca aportar elementos a
considerar en una eventual redefinición del este importante programa, y para que ese rediseño se
realice con la intención de centrar el objetivo fundamental, definir con toda claridad los objetivos
específicos que deberán caracterizar y orientar el ejercicio y evaluación del programa y focalizar
su universo de atención..
Antecedentes
El Programa de Apoyos Directos al Campo, Procampo, desde sus inicios ha estado acompañado
de una enorme polémica y discusión sobre sus objetivos, alcances y efectos de sus apoyos en los
diversos estratos de productores. El Procampo fue creado a partir de un Decreto Presidencial
publicado en el Diario Oficial de la Federación del 25 de julio de 1994.
Su diseño y puesta en marcha ocurren bajo un escenario en el que México suscribía el Tratado de
Libre Comercio con América del Norte, TLCAN, la firma tripartita fue en junio de 1993, para
entrar en vigor a partir del primero de enero del 1994, con los siguientes objetivos 2 :
a) Eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y de
servicios entre los territorios de las Partes;
b) Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio;
c) Aumentar sustancialmente las oportunidades de inversión en los territorios de las Partes;
1
2
Subdirector de Diseño de Políticas Públicas del CEDRSSA.
Diario Oficial de la Federación del 20 diciembre de 1993.
2
d) Proteger y hacer valer, de manera adecuada y efectiva, los derechos de propiedad
intelectual en territorio de cada una de las Partes;
e) Crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este Tratado, para su
administración conjunta y para la solución de controversias; y
f) Establecer lineamientos para la ulterior cooperación trilateral, regional y multilateral
encaminada a ampliar y mejorar los beneficios de este Tratado.
Además, México también se incorporaría poco más tarde, al marco de la Organización Mundial
del Comercio, OMC, ingreso que se registra formalmente en el mes de enero del año 1995.
Cuando México entra de manera formal al proceso de expansión de los mercados globales y en
particular al área de libre comercio de América del Norte las manifestaciones sociales de
descontento no se hicieron esperar, en especial aquellas provenientes de actores sociales del
sector rural y agropecuario nacional, como las organizaciones campesinas y ganaderas nacionales
y regionales, organismos empresariales del sector agropecuario, gobiernos de los estados,
investigadores y académicos universitarios y de los diversos partidos políticos. Ante las
manifestaciones más de descontento social que de beneplácito, los representantes del gobierno
federal se pronunciaron a favor del TLCAN y de las medidas de apertura destacando múltiples
los beneficios que la nueva política de apertura y las medidas de ajuste estructural, traerían al país
en su conjunto pero de manera muy especial al sector agropecuario.
Por ejemplo, se decía que entre los beneficios y objetivos de México3 al suscribir el TLCAN se
verían entre otros, los siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Especialización creciente según ventajas comparativas;
Plazos largos para lograr la reconversión productiva de sensibles;
Desgravación mediata e inmediata de insumos agropecuarios;
Márgenes para canalizar apoyos directos a indirectos al productor;
Congruencia de desgravación a lo largo de las cadenas;
Mecanismos de protección versus subsidios a la exportación y deslealtad;
Impedir que normas y estándares de calidad sean nuevas barreras.
Se recuerda también como parte del entorno en el que surge el Procampo, el Consenso de
Washington 4 : como un decálogo normativo que marcaría la pauta de las políticas públicas de
México y otros países en los 90’s y que establecía las siguientes medidas:
1. Disciplina fiscal.
2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público.
3. Reforma Impositiva.
4. Liberalización de las tasas de interés.
5. Una tasa de cambio competitiva.
6. Liberalización del comercio internacional.
7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas.
8. Privatización.
9. Desregulación.
10. Derechos de propiedad.
3
4
Téllez, Luis. “La Modernización del sector agropecuario y forestal, México” FCE. 1994.
Williamson, John. Institute for International Economics. USA. Nov. 1989.
3
De los objetivos del Procampo.
El decreto presidencial que creo el Procampo, consta de una sección de Considerandos, a lo largo
de 13 artículos y tres Transitorios define objetivos, alcances y se perfilan los universos de
atención, además, en cierta medida, define límites de tipo operativo como los requisitos que
debían reunir los productores que desearan formar parte de sus beneficiarios, así como el periodo
de vida del programa.
El objetivo explícito del Procampo, se establece en su artículo primero y consiste en: “transferir
recursos en apoyo de la economía de los productores rurales” 5 así de general está redactado, en
términos amplios y abstractos, tal y como lo establecen diversos manuales de técnica legislativa.
El objeto plasmado en el decreto parece a simple vista muy simple, por ello resulta conveniente a
quince años de su posible extinción, realizar una cuidadosa lectura del decreto presidencial y sus
partes, en especial de la sección de los considerandos.
La sección de “Considerandos” del decreto aporta elementos que dan mayor profundidad y
dirección al nuevo instrumento creado por el titular del Ejecutivo Federal, y dentro de estos
elementos que se aportan en los considerandos, hay algunos que a efectos de este trabajo
denominaré simplemente “objetivos” que son diferentes al “Objeto” del decreto, y que además
no se precisa de manera clara una jerarquía de prioridad entre estos “objetivos”.
Los textos que pueden interpretarse como “objetivos” del decreto que crea al Procampo son los
siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
5
Incrementar la capacidad de capitalización de las unidades de producción rural;
Facilitar la conversión de superficies a actividades de mayor rentabilidad;
Contribuir a la recuperación, conservación de bosques y selvas y la reducción de la
erosión de los suelos y la contaminación de las aguas;
Favorecer una cultura de conservación de los recursos rurales;
Fomentar mayor participación en el campo de los sectores social y privado;
Mejorar la competitividad interna y externa;
Elevar el nivel de vida de las familias rurales;
Modernizar el sistema de comercialización;
Dar certidumbre económica a los productores rurales y
Dar mayores capacidades a productores para su adaptación al cambio;
Elevar las condiciones de vida,
Conservar los recursos naturales;
Fomentar el desarrollo del sector rural.
Mejorar el nivel de ingreso de productores de autoconsumo*;
Decreto de creación del Procampo. Diario Oficial de la Federación del 25 julio del 1994.
4
Cabe señalar que este último “objetivo”, se acompaña de un texto que le otorga desde nuestro
punto de vista una jerarquía social superior respecto de los otros “objetivos”, al afirmar lo
siguiente:
“Que debido a que más de 2.2 millones de productores rurales que destinan su producción
al autoconsumo se encontraban al margen de los sistemas de apoyos, y en consecuencia en
desigualdad de condiciones frente a otros productores que comercializan sus cosechas, se
instrumenta este sistema, que tiene como uno de sus principales objetivos mejorar el nivel
de ingreso de aquellos productores” 6 .
En el párrafo anterior, “aquellos productores” 7 se refiere a los 2.2 millones de productores de
autoconsumo fuera de los circuitos de la comercialización. No obstante lo anterior, es común que
cuando se consultan otras fuentes bibliográficas especializadas del sector, algunas identifican
solo a los primeros cuatro de la lista arriba como los “objetivos” del Procampo. Vale la pena citar
que “cuando los efectos de las leyes no son los perseguidos, hay que atribuirlo más bien a una
equivocada o insuficiente terapia” 8
Aún cuando el objeto del Procampo se refiere de manera genérica y abstracta a “transferir
recursos a los productores” en los Considerandos se especifican 2.2 millones de productores que
no están en los circuitos comerciales. Este planteamiento es conveniente tenerlo presente, pues en
evaluaciones como la realizada al Ejercicio Anual 2005, del programa Procampo, por la empresa
GEA, se afirma que en el estrato de productores muy bajo, el uso del apoyo directo del Procampo
se destina el 58.3 % al gasto doméstico, mientras que en el estrato alto, el porcentaje dedicado al
gasto doméstico se reduce a 18.4 % y el gasto en insumos productivos alcanza 81.6 % 9 .
También vale la pena observar que el primer “objetivo” enunciado en la sección de
Considerandos, es el de capitalizar, al respecto misma fuente nos dice que: “…., para el índice de
capitalización, los mayores impactos están en los estratos medios (66%), y alto (25%). Lo que no
debe sorprender por que la prioridad de los estratos bajos es la subsistencia y no la capitalización
productiva” 10 Situación que refuerza la visión de efectos no esperados del programa decretado en
1994.
Por otra parte, en la evaluación del Procampo 2006 realizada por GEA se afirma: “La mayoría de
las unidades de producción clasificadas en el estrato de desarrollo bajo autoconsumen 63.5% de
su producción; y destinan 11.8% de su gasto total en tecnología. A medida que las unidades de
producción son de mayor grado de desarrollo relativo disminuye el porcentaje que autoconsumen
(de 63.5% en el estrato bajo a 35.9% en el alto) y aumenta el referente a inversión en tecnología
(de 11.8% a 31.5%)”. 11
6
Decreto de creación del Procampo. Diario Oficial de la Federación del 25 julio del 1994. Quinto párrafo de los
Considerandos del Decreto.
7
Cursiva nuestra.
8
Nava Gomar, Salvador O. Manual de Técnica Legislativa. T I. Fundación Konrad Adenauer Stiftung. p. 183.
9
GEA. Estudio sobre la evaluación del desempeño del programa de apoyos directos al campo (procampo): ciclos
agrícolas Otoño-Invierno O-I 2004/2005 y Primavera-Verano P-V 2005 Informe Final. P. 116.
10
GEA. Evaluación Nacional del Procampo 2005. SAGARPA. ASERCA. P. 217.
11
GEA. Estudio sobre la evaluación del desempeño del programa de apoyos directos al campo (Procampo): ciclo
agrícola Primavera-Verano P-V 2006. Informe Final. P. 191.
5
También es notable que en promedio total para el ciclo Primavera-Verano P-V 2006, el 30 % 12
de los apoyos de Procampo se orientaron al gasto doméstico, (vestido, alimentación, vivienda,
salud, educación; etc.) y el 70 a insumos relacionados con la producción agrícola. Aunque en la
estratificación el comportamiento es diferenciado. Las Unidades Productivas Rurales UPR’s del
estrato bajo destinaron casi el 39 % al gasto doméstico y el 61 % al consumo productivo y
básicamente a la adquisición de insumos. Mientras que el estrato alto, solo destinó el 14 % al
gasto doméstico y el 86 % al productivo. El diferencial de porcentajes destinado al gasto
doméstico en los estratos extremos, es mayor al 100 %, como se puede apreciar en el siguiente
gráfico de barras.
Estructura del gasto en las Unidades de Producción
(% Respecto del Total del gasto reportado)
100
24.8
14.1
38.6
80
60
40
76.2
85.9
61.4
20
Doméstico
Productivo
0
bajo
medio
alto
Fuente: Elaboración propia con base en GEA. Estudio sobre la evaluación del
desempeño del programa de apoyos directos al campo (Procampo): ciclo agrícola
Primavera-Verano P-V 2006. Informe Final p 89.
Por otra parte, es necesario destacar que en a lo largo de la vida del Procampo ha sufrido
modificaciones y ajustes, que se supone buscan mejorías operativas y de impacto hacia el sector
agropecuario y hacia la población objetivo del programa. Por ejemplo, en las Reglas de
Operación emitidas por la SAGARPA en febrero del 2002, se reconoce en los siguientes dos
párrafos que:
El Programa de Apoyos Directos al Campo denominado Procampo se instrumenta a finales
del año 1993 y surge como un mecanismo de transferencia de recursos para compensar a
los productores nacionales por los subsidios que reciben sus competidores extranjeros 13 ,
en sustitución del esquema de precios de garantía de granos y oleaginosas.
El objetivo del Programa, desde su inicio, ha sido mejorar el nivel de ingreso de las
familias rurales, principalmente de aquellos productores que destinan su producción al
12
GEA. Estudio sobre la evaluación del desempeño del Programa de apoyos directos al campo (Procampo): Ciclo
agrícola Primavera-Verano P-V 2006 informe final. P. 89.
13
Negritas del autor.
6
autoconsumo y que por no comercializar su cosecha se encontraban al margen de los
sistemas de apoyo anteriores. 14
En realidad la publicación referida, incorpora un doble objetivo, por un lado caracteriza al
Procampo como un mecanismo de transferencia para compensar a los productores comerciales
nacionales; y por el otro, busca apoyar a los productores de autoconsumo. Es en estricto
sentido un programa que atiende dos universos diferentes con un mismo instrumento de apoyo:
pago único e indiferenciado por hectárea. Los dos universos son: a) los productores de
autoconsumo y b) los productores comerciales.
De aquí se deriva una primera serie de preguntas que sería pretencioso tratar de responder en este
ensayo, pero que conviene dejar claramente formuladas para reflexiones y análisis posteriores.
1. ¿Qué tipo de programa es el Procampo: asistencial o productivo?
2. ¿Es correcto apoyar dos universos de población claramente diferenciada y con lógicas
sociales y económicas diferentes con el mismo instrumento de política?
3. ¿Debe reformularse el objeto del Procampo?
4. ¿Cuál debería ser el objetivo central del Procampo?
5. ¿Se duplica con algún otro programa social?
6. ¿Cómo se pueden justificar los recursos asignados en un futuro al Procampo?
Por otra parte, las fracciones V y VI del artículo 2 del decreto presidencial que crea al Procampo
establecen que las superficies elegibles consisten en la extensión de tierra sembrada con algún
cultivo elegible (maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodón, cártamo y cebada), en alguno de
los ciclos agrícolas, otoño - invierno o primavera-verano, anteriores a agosto de 1993.
De la elegibilidad y de los límites constitucionales a las superficie apoyadas por Procampo
Una vez definidas las superficies elegibles que conformarían el padrón del Procampo, tomando
como base el criterio de los tres ciclos agrícolas inmediatos anteriores al inicio de operaciones de
este importante programa. Otro de los efectos deseados del programa, identificados en los
“objetivos” de los Considerandos, era el de facilitar la conversión y diversificación de la
producción primaria. Al respecto se puede verificar que el número de cultivos apoyados a pesar
de haberse multiplicado en los primeros diez ciclos agrícolas, registra una disminución en los dos
ciclos Primavera-Verano P-V que se reportan (Ver anexo 1).
El decreto entiende por superficies elegibles, en la fracción sexta de su artículo segundo como:
“la extensión de tierra que hubiese sido sembrada con algún cultivo elegible, en alguno de los
ciclos agrícolas, otoño - invierno o primavera-verano, anteriores a agosto de 1993”
El artículo segundo, que es el de definiciones, también señala en su fracción segunda que los
productores pueden ser: “las personas físicas o morales que se encuentren en legal explotación
de superficies elegibles” Lo anterior quiere decir que el Padrón Procampo, es “una especie de
14
SAGARPA. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Reglas de operación
del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), para los ciclos agrícolas Primavera-Verano P-V 2002 y
Otoño-Invierno O-I 2002/2003. Capítulo de Presentación.
7
Registro de Predios Rurales Habilitados” para recibir apoyos de este programa,
independientemente del nombre del propietario. En este sentido los apoyos los recibe la persona
que demuestre la titularidad o la posesión y usufructo del predio, independientemente de la
situación de que quien tiene la posesión y el usufructo legal, tenga también la propiedad sobre el
predio, es decir se habla de una relación de nuda propiedad. Entre los efectos no deseados de esta
posibilidad legal, está el fenómeno de renta de tierras con propósitos no necesariamente de hacer
producción agrícola, sino de acceder a los recursos del Procampo, como una especie de beneficio
gubernamental adicional a quien goce del usufructo legal de la parcela.
El decreto en su artículo 5º establece que para obtener recursos en apoyo de su economía, los
productores que hubieren registrado superficies elegibles, deberán presentar:
I. Solicitud por escrito al inicio de cada ciclo agrícola en la forma y tiempo establecidos por la
Secretaría; y;
II. La información y documentación que defina la Secretaría mediante disposiciones de carácter
general.
Por otra parte, las Normas de Operación del ciclo Otoño/Invierno 95/96 del Procampo 15 , en sub
apartado 2.1.1. Definición de la superficie elegible, del apartado 2.1. Superficies y sujetos de
apoyo, de la sección II. Denominada Operación del programa, el numeral 9 señala lo siguiente:
“Se entenderá por superficie elegible a la extensión de tierra de un predio que hubiese sido
sembrada y cultivada con algún cultivo elegible: maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, cártamo,
algodón y cebada, en alguno de los ciclos agrícolas otoño-invierno, 90/91, 91/92 y 92/93. Esta
superficie determinará el monto máximo del apoyo para cada predio.
El predio se reinscribe en el Directorio identificando la superficie total y la elegible; el apoyo se
calcula con base en la superficie elegible que se mantenga en explotación en el ciclo O-I 95/96 o
que se encuentre bajo proyecto ecológico autorizado por la Secretaría del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP).
No se considera como superficie elegible de un predio aquellas áreas ocupadas por caminos,
canales, construcciones de cualquier tipo, linderos, cultivos perennes dispersos en el predio y las
partes ociosas.
Cultivos No elegibles
Otoño-Invierno O-I 90/91, 91/92 y 92/93
alfalfa o similar,
frutales,
algodón para forraje
intercalados con perennes,
arroz para forraje
maíz elotero
caña de azúcar,
maíz palomero,
cártamo para forraje
Maíz para forraje
cebada para forraje
sorgo escobero
cebada para forraje en verde
sorgo forrajero,
en alternancia con perennes,
sorgo para forraje
forestales,
soya para forraje
frijol ejotero.
trigo forrajero
frijol para forraje
trigo para forraje
Fuente: Elaboración propia con base en la Norma de Operación del
ciclo Otoño/Invierno 95/96 del Procampo. SAGARPA.
15
SAGARPA. Norma de Operación del ciclo Otoño/Invierno 95/96 del Procampo. SAGARPA. 25 de Enero de
1996.
8
En los numerales 2 y 3 realiza entre otras, las siguientes precisiones:
2. El apoyo se otorga a los productores, ya sean propietarios, poseedores de buena fe o en
posesión derivada de predios con superficie elegible y en producción. Para reinscribir un
predio y obtener los apoyos de Procampo, los productores no requerirán de aval ni se les
exigirán garantías prendarias.
3. Se otorga el apoyo al productor por cada predio reinscrito con superficie elegible
conforme a la normatividad de Procampo, lo que implica que los predios que no cumplan
con ésta, aún cuando hayan sido objeto de apoyo en ciclos anteriores, se les aplicará el
procedimiento administrativo de cancelación del registro en el padrón de Procampo
(Directorio).
La posesión derivada se refiere como decíamos más arriba al usufructo mediante contratos de
aparcería y arrendamiento en diversas modalidades.
En el numeral 9 de las Normas de Operación del 25 de enero de 1996, se establece que no se
considerarán superficies elegibles entre otras, aquellas que:
“b) Excedan los límites de dimensión que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y la Ley Agraria señalan como máxima superficie en propiedad para cada
individuo o persona moral.” 16
En este mismo sentido el numeral 26 de las mismas Normas de Operación se expresa que:
“Ningún predio propiedad de persona física que solicite el apoyo será aceptado si excede
los límites de dimensión que la Ley Agraria señala como máxima superficie en propiedad
para cada individuo. Tendrá acceso a los apoyos cualquier arrendatario que documente el
arrendamiento de superficies mayores, siempre y cuando presente una solicitud por cada
predio cuyo dueño o legal poseedor no rebase el límite establecido por la Ley.” 17
Y agrega dos párrafos que establecen lo siguiente:
“Las Sociedades Mercantiles y Civiles tienen derecho a recibir el apoyo de superficies
elegibles por un máximo de 25 veces la individual (dos mil quinientas hectáreas de riego y
cinco mil hectáreas de temporal) de acuerdo a la Ley.
Una persona física podrá obtener los apoyos por superficies mayores a 100 hectáreas de
riego o 200 de temporal para un solo predio, cuando éste proceda del arrendamiento de
superficie de un ejido colectivo avalado por el acta de asamblea respectiva.” 18
16
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. SAGDR. Apoyos y Servicios para la Comercialización
Agropecuaria. ASERCA. Programa de Apoyos Directos al Campo. Procampo. Normas de Operación.. OtoñoInvierno 95/96. Enero 25 de 1996.
17
Op. Cit.
18
Idem.
9
Para verificar lo anteriormente establecido, la norma de operación, citada, también establece en el
numeral 35 que para acreditar la propiedad o posesión de los predios:
“a) Los documentos legales que los acredite como propietarios o poseedores de buena fe de
los predios para los que solicitan el apoyo hasta los límites que marca la Ley y las
condicionantes del numeral 26.” 19
Lo que establece la constitución respecto de las superficies
Por lo cual es pertinente recordar aquí, lo establecido por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en la fracción XV del artículo 27.
“XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios 20 .
Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas
de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de
temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o
agostadero en terrenos áridos.
Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por
individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de
algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña
de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o
árboles frutales.
Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie
necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en
ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los
terrenos.
Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o
poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras,
seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aún cuando, en virtud de la mejoría
obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los
requisitos que fije la ley.
Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y
éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder,
según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción
que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora” 21
19
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. SAGDR. Apoyos y Servicios para la Comercialización
Agropecuaria. ASERCA. Programa de Apoyos Directos al Campo. Procampo. Normas de Operación.. OtoñoInvierno 95/96. Enero 25 de 1996.
20
Negrita del autor
21
Fracción XV, Artículo 27. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (negritas nuestras)
10
Después de releer este texto vale la pena ir directamente al artículo 115 de la Ley Agraria, que
califica como latifundio a “las superficies de tierras agrícolas, ganaderas o forestales que,
siendo propiedad de un solo individuo, excedan los límites de la pequeña propiedad”, Así
mismo, el artículo 117 de esta ley reglamentaria, considera la pequeña propiedad agrícola como
la superficie de tierras agrícolas de riego o humedad de primera que no exceda 100 hectáreas, o
150 hectáreas si se destina al cultivo de algodón, hasta de 300 hectáreas si se destina al cultivo de
plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave,
nopal o árboles frutales.
La Ley Agraria también establece en el artículo 119, hasta 800 hectáreas, el tamaño máximo de
una pequeña propiedad forestal. Y en el artículo 120 refiere que la pequeña propiedad ganadera
que será la necesaria para mantener a 500 cabezas de quinientas cabezas de ganado mayor o su
equivalente en ganado menor, de acuerdo a los coeficientes de agostadero que determine la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
La Ley Agraria, también prevé y legisla sobre la cantidad de tierras que puede tener una persona
moral, ya sea se trate de una sociedad mercantil o de una sociedad civil, que de acuerdo al
artículo 125 de este ordenamiento no podrán tener en propiedad tierras agrícolas, ganaderas o
forestales en mayor extensión que la equivalente a veinticinco veces los límites de la pequeña
propiedad individual,
El artículo 125 prevé que las personas morales podrán ser propietarias de tierras siempre y
cuando participen en la sociedad, por lo menos, tantos individuos como veces rebasen las tierras
de la sociedad los límites de la pequeña propiedad individual; su objeto social se limite a la
producción, transformación o comercialización de productos agrícolas, ganaderos o forestales y a
los demás actos accesorios necesarios para el cumplimiento de dicho objeto; y que su capital
social distinga la Serie T, que es la serie accionaria que se emite a favor de ejidatarios y
comuneros que aporte Tierras como parte del capital social de una empresa.
De hecho las normas de operación de 1996 22 ya preveían estos supuestos, de modo, que ningún
predio propiedad de persona física solicitante del apoyo sería aceptado si rebasa los límites
establecidos por la Ley.
Sólo tendrán acceso a los apoyos los arrendatarios que documenten dicho arrendamiento de
superficies mayores, siempre y cuando presente una solicitud por cada predio cuyo dueño o legal
poseedor no rebase el límite establecido por la Ley. Por otra parte, dicha norma también establece
que las Sociedades Mercantiles y Civiles tienen derecho a recibir el apoyo de superficies
elegibles por un máximo de 25 veces la individual (dos mil quinientas hectáreas de riego y cinco
mil hectáreas de temporal) de acuerdo a la Ley.
22
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. SAGDR. Apoyos y Servicios para la Comercialización
Agropecuaria. ASERCA. Programa de Apoyos Directos al Campo. Procampo. Normas de Operación.. OtoñoInvierno 95/96. Enero 25 de 1996.
11
Las mismas normas de operación de enero de 1996, establecen que una persona física obtendrá
los apoyos por superficies mayores a 100 hectáreas de riego o 200 de temporal para un solo
predio, cuando éste (el predio) proceda del arrendamiento de superficie de un ejido colectivo
avalado por el acta de asamblea respectiva.
Finalmente, cabe señalar que el numeral 35 de la norma de operación de enero de 1996 describe
los documentos y procedimientos que deben seguir las personas físicas o morales para acreditar
la propiedad o posesión de los predios:
a) Los documentos legales que los acredite como propietarios o poseedores de buena fe de los
predios para los que solicitan el apoyo hasta los límites que marca la Ley y las condicionantes del
numeral 26.
b) Acta constitutiva de la empresa o sociedad que contenga los datos de inscripción, anotados por
el Registro que corresponda y de la que se desprenda que su objeto social les permite realizar este
tipo de actividades, y
c) Deberán acreditar que se está realizando su objeto social mediante documentación que date de
fechas anteriores a la de su solicitud de inscripción al programa.
Con relación la duración del Procampo
Finalmente una reflexión sobre la duración y vigencia del procampo, ya que el artículo 13 del
Decreto que crea el Procampo, con fecha 25 de julio del 1994 establece que el programa “tendrá
una duración de hasta 15 años, con sujeción a lo autorizado anualmente en el Presupuesto de
Egresos de la Federación que apruebe la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión”.
Es decir que en el 25 de julio del 2009 cumplirá sus 15 años. El Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación 2009 prevé recursos para la operación del Procampo tradicional, así
como el Procampo Capitaliza, por ello, el rediseño del Procampo ya es hoy un tema de análisis y
debate.
A manera de conclusiones
Sobre los objetivos y direccionalidad del Procampo. Se identifican dos universos claramente
diferenciados de productores, los 2.2 millones de productores de autoconsumo, y el conformado
por los productores comerciales que necesitan “compensar” sus resultados económicos frente a
los productos altamente subsidiados de Estados Unidos de Norteamérica y Canadá entre otros
países.
Por lo tanto, se puede afirmar una doble racionalidad del Procampo como instrumento de
política agrícola, ya que a la vez de funcionar como un mecanismo de transferencia de recursos
para “compensar” a productores comerciales nacionales, también busca la mejoría en el nivel de
vida de los productores de autoconsumo. Destacando que es este universo, el de productores de
autoconsumo, el de productores que no comercializan, donde se olvida el hecho preciso de que al
no comercializar el “mecanismo de compensación” no opera para estos productores de
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autoconsumo. Quienes entonces, como se vio en la gráfica correspondiente destinan en promedio,
el 38 % de los apoyos al consumo alimentario y no al consumo productivo.
Debe señalarse también que en este segmento o subconjunto, en el cual los pequeños productores
no excedentarios dirigen una buena parte del apoyo (38%) al gasto doméstico sería equivalente a
decir que esos recursos compiten funcionalmente con los recursos de otros programas con
objetivos explícitos diferentes a los del Procampo, como es el componente alimentario del
programa Oportunidades o los programas alimentarios coordinados por la SEDESOL.
Por esta razón es necesario que el futuro Procampo sea diseñado considerando estas realidades
institucionales y sobre todo que atienda la realidad social y productiva de los pequeños
productores rurales del país con criterios de eficacia y eficiencia, pero sobre todo de justicia
social, equidad y corresponsabilidad en el cuidado de los recursos naturales de los cuales, los
pequeños productores también son poseedores y en muchos casos usufructuarios.
Por otra parte, habría que realizar una reflexión sobre ¿qué tan factible sería, desde la perspectiva
social, técnica y ambiental, tratar de ofrecer una explicación o justificar siembras de cultivos
anuales en terrenos de agostadero ya sean de mala o de buena calidad, sobre todo si el uso más
adecuado de esos predios debe ser precisamente el de agostadero?. Si además, se incorpora la
variable tecnológica en el análisis, el fenómeno se complica aún más, ya que desde hace algunos
años es posible realizar cultivos prácticamente sin suelo, es decir, sin tierra, pero eso sí, con
grandes costos tecnológicos y logísticos. Sin embargo, no es fácil abstraerse de la realidad rural
mexicana, en donde más del 51% del territorio nacional es de régimen ejidal y comunitario, y en
donde según las cifras disponibles de la SAGARPA, en el año 2006 se sembraron un total de 21
millones 436 mil hectáreas de todos los cultivos cíclicos y perennes.
Llama la atención que en el año agrícola 2006, la SAGARPA reporta una superficie total
sembrada solamente en el grupo de los cereales de 8.63 millones de hectáreas, lo que representa
el 40.26 % del total sembrado. Mientras tanto, la SAGARPA reporta que el año agrícola
(Compuesto de la cosecha Otoño-Invierno O-I del año anterior, más la cosecha del ciclo
Primavera-Verano P-V y la cosecha de los perennes), se apoyó a un total de 11.117 millones de
hectáreas: 2.37 millones de hectáreas en el ciclo Otoño-Invierno O-I 05/06 y 8.747 millones de
Ha en el ciclo Primavera-Verano P-V 2006.
¿Sería correcto preguntarse si para el año agrícola 2006, el Procampo tan solo tuvo una cobertura
del 51.86 % de la superficies sembradas con cultivos elegibles como lo establecen las Reglas de
Operación del programa Procampo publicadas por el Ejecutivo Federal.? O ¿Por el contrario, las
superficies dedicadas a los cereales (cultivos de baja rentabilidad) han crecido en los casi 15 años
del Procampo?
Sobre los límites legales. El límite legal queda debidamente expresado en el marco legal vigente,
ya que por principios de cuentas en México no están permitidos los latifundios, es decir
propiedades en manos de personas físicas, cuyas extensiones superen o excedan los límites
constitucionales.
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De ahí la necesidad de realizar una depuración cuidadosa del padrón del Procampo, en la que se
considere el respeto a los límites máximos previstos por la propia constitución política de los
estados Unidos mexicanos.
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Anexo 1. Número de Cultivos Apoyados.
(Conversión productiva)
Fuente. Elaboración propia con base en información del Procampo.
SAGARPA. ASERCA.
Nota. Los datos del Primavera-Verano P-V 2007 son previos al cierre 2007.
Anexo 2. Principales 20 Cultivos Apoyados.
(Conversión productiva) Hectáreas.
Fuente: Elaboró Carlos Menéndez con base en Procampo Ciclos Otoño-Invierno O-I 00, 01, 06, y PrimaveraVerano P-V 01, 02, 06 y 07.
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Bibliografía consultada
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Verano P‐V 2002 y Otoño‐Invierno O‐I 2002/2003. Capítulo de Presentación. Salinas de Gortari, Carlos. Decreto de creación del Procampo. Diario Oficial de la Federación del 25 julio del 1994. Téllez, Luis. “La Modernización del sector agropecuario y forestal, México” FCE. 1994. Williamson, John. Institute for International Economics. USA. Nov. 1989. 16