Comercio e inversiones entre América Latina y Europa

Comercio e inversiones entre América
Latina y Europa
••••••••••
KLAUS ESSER*
INTRODUCCIÓN
L
a orient ac ió n al mercado inte rno determinó las re lac iones
económicas ex teriores de los países latino ameri ca nos du rante varios dece nios . La estructura de la s ex po rtacio nes
cambió le ntamente y la co mpeti ti v id ad de las empresas se rezagó; la sustituci ón de importaciones indu stria les no redujo de
manera considerable las compras de manufacturas , salvo en el
caso d e Bras il ; e l aporte de la inversión ex tranjera directa (IED)
al crecimiento eco nó mi co disminuyó de modo gradua l, y el proyecto político -que en los se tenta co nduj o a la estatizac ión de
las materias primas- sos layó el impul so de la eficienc ia, la pro ductividad y la co mpetitivid ad del sector paraestatal.
Asimismo, se descuidó el desarrollo de segmentos industriales orientados al mercado mundial , aunqu e a partir de med iados
de los setenta se impul só la diversificación de las exportaciones d e man ufac turas con base e n e l o torga mi en to de c uanti osos
s ubsidios. La orientación " hac ia ade ntro" deter ioró la posición
de América Latina en la economía mundial y por tanto su importancia en el mercado de Europa. En 1970, 40% de las manufacturas import adas por esa región provenían de países en desarro llo
latinoamericanos, tres veces más que las del S udeste As iát ico;
en contraste, a fines de los ochenta la participación de las primeras era de 20 %, frente a 40 % de las as iáticas .
Las exportaciones totales de América Latina ( 149 400 millones de dólares en 1992) son menores que las de los países avanzados del Este y el Sudeste asiáticos ( 415 000 millones , exc luido
Japón , pero incl uyendo a Chin a) . Se estima que en los próximos
años, las ventas foráneas de América Latina crecerán alrededor
de 6% anual, esto es, con mayor intensidad que en la actua lid ad ,
pero con menor dinamismo que las asiáticas. La participación
' lll sfil llto A/emá11 rl e Desnrrollo, BcriÍ11.
de las manufacturas en las exportaciones totales latinoamericanas aum en tó de 10.9 % en 1970 a 32 .9 % en 1990. 1 El apo rte de
las manufacturas basadas en materias primas es más elevado que
en las eco nom ías asiá ti cas, pero e l de las manufacturas tecno lógicamente inte nsiv as es muy inferior.
En América Latin a se suelen ca lificar las manufacturas no tradicionales como intensivas en capital hum ano o tecnología y las
ventas fo ráneas correspo nd ie ntes se cons ideran de alt a tecno logía. La OCDE, en ca mbi o, distingue en tre manufacturas de intensidades tec nol ógicas e levada , medi ana y baja , según el conten ido de inv estigación y desarrollo de las ventas. 2 De aplicarse
ese criteri o, la ma yo ría de las exportaciones man ufac tureras de
América Latina cae rían en la categoría de baja intens id ad tecnológica.
Cabe destacar que en México y Brasil, que dan cuenta de alrededor de 70 % de las exportacio nes regio nales respectivas, las
de media na inten sid ad tecnológ ica (partes y componentes para
aut omóv il es, maquinari a no eléctrica, productos químicos) aumentan co n mayor rapidez que las tradici o nal es: e n 1989, la
proporción de aqu é ll as co n respecto a los envíos totales de productos industriales fue de 60 % en México y de 54% en Brasil.
Esos dos países y Arge ntin a concentraron 96.4 % de las exportac iones latinoamericanas e n ese rubro.
E n e l marco del act ual patrón de especia lización, es difícil
impedir que la regió n se margine aún más del sistema económico
mundial, incluso s i ap rovec ha a pl enitud sus ventajas compa-
1. M.J. Lord , " Exportac ión de ma nufacturas en América Latina",
en BID, Progreso económico y social en A mérica Latina, Washi ngton ,
octubre de 1992 , pp. 205-300 .
2. !bid., p. 229, y K.S. Hughes, Trade Str ucture a JI(/ Competitiveness inthe M a in OECD Econom ies, Research Unit Market Processes
Corporate Development e- II M, enero de 199 1.
comercio e in ve rs iones e ntre américa latina y europa
320
rativas .3 En el perfil de especialización de cas i todos los países
predomin an productos con escaso dinamismo en la eco nomía
mundial. La falta de una indu strialización din ámica y una diversificación de las expo rtacion es de manufac turas pued e ocasionar que el aporte de América Latina a las exportaciones internacionales se estanque y, a más largo plazo, se deteriore aún más.
El se rvicio de la deuda ext erna y su crecimiento aumentan la presión para incremen lar las ventas ex te rn as y modificar la es tructura del comercio exterior en favor de manufacturas dinámicas.
Sólo en algunos países (Brasil , Méx ico y Chile) la producción
se ampliará e n tanto crece la productividad y se di ve rsifi ca n las
exportaciones.
N U E VOS
ESFUERZOS EXPORTADORES
n tanto avanza la liberali zac ión y aumentan la competencia y los esfuerzos para racionalizar la producci ón, la dotación de factores determina la especialización. Para utilizar al máximo las capacidades productivas instaladas y optimizar
las ventajas comparativas ex istente s es prec iso mod erni za r la organización, la tecnología y la comercialización de las empresas.
i) En los sectores minero y agrícola de algunos países latinoamericanos se procura alcanzar estándares intern ac ionales de
calidad y competitividad . Sin embargo, en diversos productos
agrícolas los precios no son competitivos, lo que en ocasiones
se contrarresta mediante una rápida diversificación de la oferta
exportable.
ii) Acorto plazo se abre un importante marge n de modernización en las industrias basadas en materias primas (alimentos,
textiles, calzado, muebles, productos básicos intensivos en hidrocarburos y energía) al recurrirse a insumas con precios competitivos , así como a nuevos conceptos de organización y tecnologías más modernas. Debido a que el sector de productos
básicos exige inversiones muy elevadas, la opción que se presenta es la asociación entre las empresas y consorcios extranjeros. Si bien los exce dentes del mercado mundial limitan las
ventas de las industrias basadas e n materias primas, es probable que a medi ano plazo -cuando los países industrializ ados
pongan cotos a la producción de algunos de esos bi enes- se modifique la división internacional del trabajo en el sector industrial.
iii) Antes de incorporarse a esa división del trabajo , e n algunos países (por eje mplo , Guatemala) o reg iones (como las zo nas fronteriza s del norte de México) se incrementará la producción intensiv a e n trabajo por parte de empres as ex tranjer as. En
el caso de las maquiladoras , la proporción correspondiente a la
producci ón nacional en el va lor ag rega do puede crecer not abl emente . Donde la capacidad manufacturera lo permita se presentará un elemento ad icional: la producción por encargo efec tu ada por empresas nacional es para co mp añía s ext ranjeras eleva rá
la capacidad tec nológ ica de las e mpresas privadas nac ion ales.
iv) Después de un largo período de ori e nta ción " haci a ade ntro ", cobran parti cul ar import anc ia la orga nizac ión de las ex por-
E
3. Los té rmin os del
los de 1980.
interc~mbio
e n 199 1 fueron 26 % infer iores a
tac iones y las es tr ateg ia s para diversificar mercados. Para mejorar las operaciones de ve nta s e n el ex ter ior se utilizan la s téc nicas más recientes en mater ia de tele com unicac ión y bancos de
datos. Importa igualment e que las co merc ializado ras, las grandes
e mpresas agroindustriales y los consorcios ex portadore s de
e mpre sas med ianas acopien la producción de e mpresas medi ana s y pequ eiia s con fin es de expo rt ac ión.
En la primera fase de la ori e ntaci ón ex port adora ti enen prioridad la producción de las em pr esas existentes. Es grande la
ma gnitud ele la tarea para reducir costos y optimizar procesos a
fin de mejorar, a su vez , las co ndicion es para e lu so efici e nt e el e
máquina s y equipos nu evos, sobre todo importados . No son
desfavorables las posibilidades para competir en términos de
prec ios. Luego de la reorganización es preciso conseguir una lo calización propi cia para las empresas or ientada s a la exportación -por ejemplo , pun:os cercanos a los puertos-, mejorar la
calidad e iniciar procestJS diri g ido s a concentrar las actividades
en productos con posibilidades de exportación ex itosas. Con condiciones macroeco nómicas favorables surgen también nuevas
empresas pequeñas y medianas qu e con cierta frecuencia se
orientan desde un comienzo a la exportación.
América Latina , por tanto , está superando las defici enci as de
su oferta e n los renglones de exportación ex istentes . La reori entación de la política económica reveló qu e las ramas tradicionales son capaces ele contribuir a incrementar la oferta exportable ; son los casos de la fruticultura de ex portación en Chile y
de la industria alimentaria en Brasil. A esto hay que agregar que
algunas empresas subcontratistas se orientan hoy día a la exportación , sobre todo en los sectores minero y agrícola.
Opciones para el credmiento y el comercio
exterior
Tanto para los países latinoamericanos como para sus socios
in ve rsioni sta s y comerciales en el extranjero, es de gran relevancia determinar las opciones que se aprovecharán en los próximos aiios así como su import ancia comparativa.
Ini cia tiva para la s Américas
Una zo na de libre comercio he misfé ric a surgirá en el curso de
un prolongado proceso. Lograr el acceso permanente a los mercados de América del Norte es mu y atractivo para Latinoamérica,
aunqu e és ta no puede espe rar un a zo na de libre comercio he misférica sin aprovechar tambi é n otras opciones de integración reg ional. La zo na de libre come rci o con Estados Unidos, en partictii ar, no co nstitu ye alternati va alguna frente a una uni ón aduanera del Mercosur.
Co m e rcio intrarregional
El paso a barreras ara nce lari as reducidas y el multilat erali s mo,
la evo lu c ión desfavorable de la coy untura eco nómica y el protecc ionismo el e los países indu stri ali za dos , las nuevas zo nas
comercio exterior, abril de 1995
bilaterales y subregionales de libre comercio intrarregion al de
América Latina, entrañan un a ex pansió n del comercio entre los
países de la zona, hasta ahora descuidado y relativamente ca ro .
La parte correspondiente al intercambio intrarregional en el comercio exterior regional puede alcanzar 25% en los años noventa
o incluso 30% en el caso de la exportación de manufacturas. La
ampliación de la infraestructura física en zonas fronterizas permite reducir gastos, revitalizar la interconexión entre países de
las subregiones y establecer acuerdos orientados a sustituir importaciones de biene s de capital prov enie ntes de terceros países. Las políticas regional es son un co mplemento importante de
las estrategias globales de las emp resas y los gobiernos . Para algunas compañías constituyen incluso un requisito para trazar estrategias globales.
Economías de alto rendimi ento
Incorporarse al Tratado de Libre Comerc io de América del Norte
no garantiza que un país in creme nte se ns ibl emente sus ventas
externas. Lo determin ante es qu e encuentre un patrón de crec imiento que posibilite e l desarrollo dinámico de su industria y un
rápido aumento de la exportación manufact urera. Ese mode lo
debe tener por objetivo lograr la inserción en la economía mundial ante todo mediante al esfuerzo propio. Los " tigres asiáticos"
(Corea, Taiwan, Hong Kong, Si ngapur) y la s economías de industrialización reciente (Tailandia, Indones ia y Malasia), más
el ejemplo más próximo de China, demuestran que mediante ciertas políticas económicas y sociales es posible ace lerar el crec imiento industrial y la exportac ión de manufacturas . Sin embargo,
la política eco nómica qu e hoy se práctica en América Latina difiere en muchos aspectos de la ap li cada en los países as iáticos
con a lto crecimiento industrial. A e ll o se debe el hecho de que
algunas empresas indu strial es latinoame rica nas sean ahora firmas importadoras.
Tras un prolongado período de orientación hacia el mercado
interno , se abre hoy la posibilid ad de movilizar importantes reservas de productividad con base en estrategias dirigidas a reducir
los c ostos. Los éxitos e n la lu cha co ntra la infl ac ión permiten
proyectar sobre una base mu cho más segura. En la actualid ad
algunas grandes empresas nacio nales emp lean perso nal téc ni co
de primer nivel y disponen de un notable potenci al de in vest igación y desarrollo . En la mayoría de los casos, el capital alcanza
para emprender una racionalización dinámica y aum entar los
gasros de publicid ad . Co n base en nuevos conceptos de organi zación, producción y comerc ialización es posible d ar un salto
cualitativo en la compet itividad internacional, siempre que se
di sponga de suficiente personal calificado. Algunas empresas
ya realizan exportacio nes de alta inte nsidad tecnológi ca.
LA INV ERS IÓN DE EMP RESAS EUROPEAS
A
mediados de los cincuenta el sector manufacturero se abrió
a la inversión extranjera directa (IED), pues era insuficiente
la capacidad de las empresas nacionales para desarrollar
indu st rias de cierta complejidad tecnológica. Ello pone de m a-
321
nifiesto un a concepción esenc ia lm ente di st inta de la del Este
Asiático en cuanto al aporte del Estado para apoy ar las condic io nes necesari as para qu e e l secto r pri va do nacional incursio nara en ramas indu stri ales relativamente compl ejas. En parti cular, los consorcios e uropeos es tablecieron sus filiales en las
industri as más avanzadas de los países adelantados de Amé rica Latina. Durante a lgú n ti empo las f ili ales remiti eron ga nan c ias elevadas hacia sus respect ivas m at rices. Sin emb argo, a
medida que la dem and a interna perdía din ami smo, las fili ales
adopt aron ciertos co mport ami entos caracterís tico s de las empresas nacion ales: su prioridad era obtener beneficios estatales
y ca pt ar pedidos en e l marco de la política de compras públicas.
Las matrices fueron perdiend o interés en sus fili ales, qu e en algunos casos se convirtieron en un a carga. Al decrecer e l dinami smo de la sustituc ión de import aciones industrial es resurg ió
el nacionalismo en América Latina a fin de contener las IED e n
las ramas consideradas es tratégicas desde e l punto de v ista de
la indu stri alizació n, as í como para co ntrol ar el sector financiero mediante acciones co mo la es tatizac ió n de la banca (1979 en
N icaragua , 1982 en México y 1989 e n Perú).
Las inversio nes de los países de la Unión Europea en la reg ió n crecieron durante largo tiempo, para disminuir a partir de
la crisis de la deuda ex terna en 1982. Las causas del débil dinami smo inversioni sta se encuentran en la misma Amér ica Latina . La sustitución de impo rt acion es industri ales se ago tó hacia
fines de los sesenta sin que cambiara e l pat rón de crecimiento
eco nómico . Lo s rei terado s inte ntos estabilizadores cont ra la
inflación crónica, que reve laro n su inutilidad deb ido a la persistencia de la orientación " hacia adentro" y, peor aú n, la crisis de
los años ochenta en torno a la deuda ex terna, abatieron la demand a interna de manufacturas. La reori entació n de la política económi ca y la estrategia de privatización hici eron que los secto res de materias primas y las industri as basadas en ell as fueran
más atrac tivos para los inversionistas extranj eros.
Las inversiones directas de Europ a en el sector manufacturero se concentran en los países avanzados de América Latina;
no obstante, la orientación hac ia e l mercado interno hi zo que algun as empresas del viejo continente establecieran pl antas industriales y comercializadoras en otras naciones de la zona. Las ventajas s urgían de la limit ada com petencia y las desventajas, del
enca recimiento de las importaciones. El interés decreciente por
invertir ent ra ñó un at raso técnico-organizativo que se ag udizó
a partir de 1982 . Ell o fue notab le en las filiales de empresas en
las industri as europeas de los ramos automovilístico, electrónico
y, en menor medid a, en el químico. A raíz de la reorientación iniciada en América Latina , las ve ntaj as particulares de la segmentación de mercado perdieron importancia para las empresas, lo
que en algunos casos conduj o a que filiales de un consorcio mantuvi era n producciones paralelas en diversos países de la regió n.
E llo propi ció el cierre de fi li ales y e l abando no del co ncepto
in sular (una base propia en cada país), pues atender por separado mercados pequeños dejó de ser rent ab le. E n el ma rco del nuevo concepto , las materias primas, los productos se mi elaborados
y el mater ial de emb alaje ya no só lo se adquieren en escala na cio nal; ahora son crecientes las adquisicion es regionales y mundiales (tal es el caso de la industr ia farmacé utica alemana). A esto
hay que agregar que las matrices europeas modifican competen-
322
cias y atribuciones a la luz de la integración subregional-México
ingresó al TLC de América del Norte- y emprenden un proceso
de renegociación tendiente a concentrar sus plantas en una localización y desde ahí atender a una subregión. 4
Debido a la baja demanda interna, algunas filiales europeas
aplazaron su modernización, lo que las expuso a la competencia importadora y a la presión de filiales de consorcios rivales.
En caso de perfilarse una demanda interna interesante y si los
proyectos integracionistas amplían las dimensiones del mercado,
los planteamientos estratégicos de los consorcios en el marco
de las políticas regionales y mundiales resultarán favorables,
sobre todo para México y Brasil.
No todas las condiciones de localización en México y Brasil son positivas, en especial respecto a las economías del Este
y el Sudeste asiáticos. Lo que sí constituyen ventajas claras son
el potencial de mercado y la perspectiva de una evolución favorable . Si algunas de las filiales de consorcios industriales europeos no desarrollan con oportunidad estructuras de producción
y comercialización conforme a las exigencias internacionales,
difícilmente resistirán la dura competencia de la región. En el
marco de su reorganización es preciso restructurar y ampliar los
departamentos de investigación y de sa rrollo -orientados hasta
ahora a mercados internos estrechos- y formular localmente modelos propios (por ejemplo, automóviles económicos capaces
de competir en todo el mundo).
Las IED en los servicios han aumentado notablemente . Entre las naciones europeas, España desarrolló más esfuerzos en
esa dirección (telecomunicaciones, aerolíneas). 5 En la actualidad cobran fuerza las tendencias a formar oligopolios subregionales en materia aérea, aunque éstos encaran una fuerte competencia de algunos competidores de países industrializados que
también operan en los mercados subregionales.
Las relaciones del sector servicios con el manufacturero se
intensifican. En materia de suministros, mantenimiento y comercialización, las industrias tecnológicamente intensivas
dependen de una densa red tecnológica que implica una estructura intensiva en información y comunicación que suele surgir en las aglomeraciones industriales de los países adelantados . La debilidad de las inversiones directas europeas en el
sector servicios (por ejemplo, en el área de las tecnologías de
información y comunicación) puede afectar desfavorablemente la posición futura de los consorcios industriales europeos en
la región.
El Mercado Único Europeo mejora las condiciones de inversión en el espacio de la Unión Europea . A esto se añaden los efectos derivados de la unificación alemana para desarroll ar nuevas
modalidades de división del trabajo con los países de Europa
Oriental-concretamente en e l sector de materias primas-, importando, asimismo, productos químicos , ace ro y otras manu facturas.
4. P. Knappertsbusch, Erfahrungen ein es europais chen Unternehm ens mil wirtschaftlicher Umstrukturierung und Integ ra/ion in
Leteinamerika, foro Relaciones Económicas e ntre América Latina y
Europa en un Contexto Regional Camb iant e, H amburgo, 1993.
5. J.A. Fuentes K., "European lnvestment in Latin America: an
Overview", Revista de la CEPAL , núm. 48 , Santiago de Chile, di cie m bre de 1992 , pp. 61 -81.
comercio e inversiones entre américa latina y europa
En la actualidad el atractivo del Este y el Sudeste asiáticos
como localizaciones industriales es mayor que el de América
Latina. Si bien los ingresos siguen siendo más elevados en los
países de esta región que en la mayoría de las naciones asiáticas, la diferencia se reduce al comparar el poder adquisitivo real. 6
Además, las distancias se acortan debido al mayor crecimiento
de las economías asiáticas, que además disponen de abundante
mano de obra calificada y no cesan de aumentar aceleradamente sus gastos en investigación y desarrollo. Empero, tienen un
déficit de inversiones europeas, cuyo crecimiento será probablemente el más dinámico de los años noventa.
La integración en Europa Occidental , las nuevas oportunidades que se abren en la Oriental y el atractivo de las localizaciones asiáticas, inciden en la actividad inversionista europea
en América Latina. El desarrollo de esas inversiones en esta región depende de las características de su patrón de crecimiento
y su dinámica industrial. Por supuesto, la evolución europea
desempeña un papel importante, aunque no tanto como seílalan
algunos investigadores al examinar los efectos del Mercado Único en las inversiones europeas dirigidas a América Latina.
Para los inversionistas europeos sigue siendo decisiva la demanda interna de manufacturas de los países avanzados de América Latina . Las filiales alemanas volverán a crecer cuando se
dinamice el desarrollo industrial de esas naciones, pues sólo
entonces estarán en condiciones de financiar sus inversiones
nuevas y de reposición (alrededor de 35% del stock de inversiones alemanas directas en Brasil procede de la reinversión de
beneficios no transferidos) . Queda por ver hasta qué punto la
modernización de las filiales expandirá la exportación hacia
países situados fuera del área latinoamericana. Los bajos niveles salariales y tributarios son incentivos adicionales para la
inversión, pues reducen los costos operativos, pero no son suficientes para promover flujos de inversión de manera sostenida . Lo mismo cabe decir de los productos semielaborados de bajo
costo, como las materias primas agrarias.
Existe una colaboración cada vez mayor entre los inversionistas foráneos y las grandes empresas del sector privado
nacional mediante empresas en participación . Con ello, las compañías europeas amplían su acceso a los mercados dt la región
y aprovechan plenamente los márgenes para reducir costos y
mejorar su posición competitiva internacional. En contrapartida pueden fortalecer las capacidades tecnológica y comercializadora de sus socios, así como facilitarles el acceso a los mercados europeos. No se sabe con certeza hasta qué punto las
compañías nacionales podrán asumir el papel de subcontratistas
de las filiales de consorcios europeos. En la actualidad existe un
número importante de e mpresas subcontratistas en Brasil y
México, así como algunas que abastecen desde Argentina a empresas europeas instaladas en Brasil. Empero, es difícil prever
la evo! ución de las operaciones de subcontratación entre empresas latinoamer icanas y consorcios europeos. Para que ello ocu6. Al analizar el poder adquisitivo rea l e l Fondo Monetario Int e rnac io nal (FMI) arroj a resultados distintos a los del Banco Mundial, que
ca lc ula los in gresos per cápita; e llo puede ll evar a e rrores por la paridad de cada moneda nacional co n e l dólar. FMI, Wor/d Economic
Owlook, mayo de 1993, pp. 116-125.
comercio exterior, abril de 1995
rra, la capacidad manufacturera del subcontrati sta deberá ser
mayor qu e la de las empresas simil ares de Europa Central y del
Este. En cualquier caso, la modernización de los puertos latinoamericanos y los costos decreci entes del transporte agilizan el
acceso a los mercados europeos.
Las inv ers iones europ eas directas se conce ntr an en unos
pocos países avanzados de América Latina:
i) Méx ico, como localización industrial , ha ganado importanci a porqu e posee un a demanda interna interesa nte y un acceso favorable al mercado nortea mericano . Un ejemplo significativo es la industria automovilísti ca: la densidad de autos en
México es baja y varios consorcios extranj eros del sector invierten para aprovechar las ventajas del TLC e incluso para abaste cer a otros países de América Latina.
ii) Si Brasil emprende un a política eco nómica moderna - lo
que depende de cómo evo lucion e la correlac ión de fuerzas en
el plano de la política interna-, aum entarán las IED y sus ex portaciones de manufacturas en segmen to s de baja y mediana in tensidad tecnológica. La economía bras ileña también se esfuerza
por mejorar su atractivo como lo ca lización para la industri a de
automóviles. La divi sión del trabajo con Arge ntin a es tá muy
adelantada y Brasil puede convertirse en el motor del crecimi ento
industri al de América del Sur.
Las empresas europeas suelen subest im ar la import ancia de
las zonas de libre comercio bilaterales y subregional es. La nueva
integración de América Latina no va en co ntr a del mercado
mundial, sino qu e amplía las dimensiones del mercado, fo ment a
el interés inversionista de empresas nacion ales y extranj eras y
se orienta a mejorar conjuntamente la infraestructura física, el
sistema educativo y las in stitu ciones de investigación y desarrollo.
Una unión aduanera por parte del Mercosur mejoraría aún más
las condiciones necesar ias para un a producción industrial que
reduzca los costos unit arios. La tendencia al surgimiento de dos
espacios económicos de América se forta lecerá con un desarrollo
industrial dinámico en los países adelantados de América del Sur.
Un aspecto complementario para los inv ersionistas consiste en
que en ambos grupos subreg ion ales rigen requerimientos restrictivos en cuanto al contenido nacional de la producción : 62.5 %
en el TLC y 70% en el Mercosur.
La inversión debe considerar div ersos aspectos: el interés de
empresas extranj eras por efectuar inversiones nuevas crece con
celeridad cuando se desarrollan ramas fuertemente exportadoras,
como en el caso de la industria maderera chil ena. En algunos
países hay instituciones públicas que contribuyen a demostrar
a compaílías extranjeras las ve ntajas de la inv ers ión directa en
una rama especializada ex itosa (en es te sent ido adquiere relevancia el fomento se lectivo). A mediano pl azo resulta imprescindible promover una mejora intensiva y sustentabl e de las condiciones del entorno empresarial , especialmente en lo que atañe
a los se rvicios al productor en esca la regional.
Las empresas nacionales y extranjeras pueden mejorar su
posición. En el Mercosur, por ejemp lo, hay unas que fortalecen
la dimensión subregional de la producción y el comercio mediante redes subregion ales de sub con tratac ión. Empresas en parti cipación con grandes co mpaílías nacionales mejoran las posiciones de los consorcios extranj eros para participar en co ntratos
323
de gran env ergadura (trenes subterrá neos y tramos ferroviarios,
por ejemplo). Ante la fuerte presión compe titiv a, las empresas
europeas puede n reducir los costos de materias primas, salarios
y transporte tras ladando plantas industri ales a América Latina .
Ex isten ejemplos de grandes empresas alemanas qu e han sabido inse rtar sus filiales en la es tru ctura mundi al de producción y
suministro .
La mayoría de las empresas japonesas o estadounidenses qu e
se es tabl ecen en Amér ica Latina so n mucho más grand es; en el
caso de Japó n es característica la conce ntración de es fuerzo s
orientados hac ia el exterior. En Europa es aún difícil concebir
una acc ión concertada entre empresas nacionales o europeas para
impulsar la producción y las ventas, o si quiera para coordinar
la producción por ramas, co mo en las industri as automovilíst ica y química. Co n todo , ante la fuerte neces id ad de ex portac ión,
(o , mejor di cho, de un a dimensión mundial de la mi sma) y a fin
de propiciar procesos din ámicos organizativo-tecnológicos de
aprendi zaje por parte de las empresas , las accio nes co ncertadas
podrían desarrollarse aún más.
LAS RELACIONES COMERCIALES FRENTE A LOS CAMBIOS
EN EuROPA
E
1gru eso de las importac iones europeas procedentes deAmérica Latina lo co nstitu yen mercancías de va lor agregado relat iv ame nte bajo (materia primas, man ufac turas basadas en
éstas y manu fact uras tradi cion ales intensiv as en trabajo). El hecho de qu e las exportac iones manu fac tureras latinoam erican as
a la Unión Europea (UE) con respecto al total de envíos sean in feriores a la mitad de las dirigidas a Es tados Unidos, obedece a
las medidas proteccionistas de la UE. Debe seña larse, sin embargo, qu e en ocasiones la estru ctura de exportación de América Latina ge nera tensiones con la UE, la cual respo nde co n más
medidas comerc ial es defensivas . Las relaciones eco nómi cas
entre ambas regiones se distinguen , as imismo, porque las inversiones directas y la exportación provenient e de Europa cubren
las manufacturas clásicas. Los países de la UE miran con preocupación el ava nce de Japón y Estados Unidos en los países del
Sudeste Asiático y del Pacífico, principalmente, aunque tambi én
con respecto al mercado de América Latina.
El Banco Mundial calcula qu e de producirse una liberalización comerc ial de 50% por parte de la UE, Estados Unidos y Japón, las ganancias derivadas para los países en desarrollo ascenderían a 50 000 millones de dól ares a precios de 1988 (54 000
millones a precios de 1991), cifra si milar a la asignación neta
de recursos para la cooperac ión y el desa rrollo de lo s países
industrializados, qu e en 1991 fue de 57 000 millones de dólares. 7 La parte correspondiente a Arriérica Latina sería de 20%,
dad a la escasa participación de la zo na en las exportaciones to tales de los países en desarrollo. El subco ntinen te podría sacar
provecho de la liberalización comercial principalmente en textil es y confecc ion es, as í como en alimentos y forraje. Gracias
al nu evo co nse nso de la Ronda de Uruguay del GATT en 1993,
7. Weltbank, Global Economic Propects and the Developing Countri es, Was hin gto n, abr il de 1992, p. 20 y ss.
co mercio e in vers iones en tre américa latin a y europa
324
l futuro de las relacion es económicas de la
UE
con América Latina
dependerá en buena medida de hasta dónde los países europeos
contribuyan a solucionar plenamen te la cues tión aún irresuelta de la
deuda externa. Las naciones indu strializadas han realizado aportes
para facilitar el servicio de la deuda, pero no para reducirla de manera
considerable. Empero, ello se debe hacer siempre que lo justifiquen los
esfu erzos de cada país deudor en materia de economía y política social
se perfilan condi ciones pro pi c ias para la exportaci ón agríco la
de países como Argentin a y Uru g uay.
Los cambios en Europa ti enen su o ri gen en el establ ec imi ento
de l Mercado Único, la creació n de un Esp acio Económi co Europeo (U E y Asoc iac ión Europea de Libre Com erc io, AELC) , el
ace rcamient o de los países de Europa Ce ntral y de l Es te a la UE
y e l ava nce hac ia la Uni ón Mo netaria Europea. Di versos es tu dio s se ñalan qu e las eve ntu a les ve nt aj as de l Merc ado Úni co
E uropeo provendrán de un a ca íd a de co stos inm edi ata tras la
elimin ació n de barreras intrarreg ionales, de redu cc iones medi atas de costos en un mercado ampliado, de un eventu al incremento
de importaciones como respu es ta a un crecimi ento eco nómi co
ace lerado , y de me no res cos tos de di s tribución y co merc ializac ión ori g inados e n Europa. Las desve ntaj as podrían provenir de los instrumentos de la po líti ca co merci al, en especial de
la g ran cantidad de reglamentos antidumping y antis ubsidi os.
En algun as ramas (ace ro y tex til es) se perfilan incluso desventaj as co nsid erables. R Parte de las nu evas medid as integrac ionistas ejercen efectos positivos en terceros países, co n la sa lvedad
de qu e las ba rreras comerc iales paraa rance lari as de la UE, qu e
no son pocas, entrañan un se ri o probl ema para mu chos países
en desa rro ll o, por eje mpl o, en e l sector de la sa lud públi ca y la
protecc ió n de l ambi ente y los co nsumido res.
A pesar de la reform a de 1991, la políti ca ag rari a de la UE no
ha dej ado de se r negativa para A méri ca La tin a, pu es restringe la
export ac ión de productos ag ríco las proveni entes de la zona templ ada, co mo los de Argentin a. Los excedent es de la UE , al venderse a precios de ga nga, pe rjudi can las co ti zac iones del merca8. H. J. Pe tersen, Exportperspek tiven Latein amerikas durc/1 Vo llend un g d es eu -B inn enm a rkt es get r iibt ?, De ut sc he In st itu t für Wirt sc haftsforsc hun g, Berlín, 1993.
do mundi al para import antes productos exportabl es de la región.
La ay uda alim entari a deri vada de los excedentes europeos, cuando
co nstitu ye n un a as istencia perm anente para los pobres, reduce los
prec ios nac ionales de la produ cc ión ag rari a, ag ravand o por consigui ente la pobreza en las zo nas rurales, donde los produ ctores
se ve n ob ligados a trabaj ar só lo para el propi o co nsum o.
Otra desve ntaj a para A méri ca Latin a radi ca en qu e los países de la Europ a Ce ntra l y el Este (Po loni a, la Repúbli ca Checa,
Hungría, la Re públi ca Es lovaca), cu ya estructura producti va es
simil ar a la de países ade lant ados de América Latin a, han avanzado mucho en las prefere nc ias de la UE, mi entras que A mérica
Latin a sigue ocupand o uno de los últim os pu es tos. 9 En ambas
reg iones so n releva ntes las ex port acion es manu fac tureras basa das en materi as prim as (tex tiles, acero) , aunque los bajos costos de transporte y tambi én las razo nes políticas favo recen la posició n de los c it ados países e uropeos. La parte co rresp ondi ente
a A méri ca Latin a en las import aciones de la UE se manti e ne estancada en 5 %, mient ras qu e la de los países de Europ a de Es te
crec ió de 2.7 % en 1990 a 7.5 % e n 199 2. No es rea li sta supo ner
que la pos ic ión latin oa merica na progresará en la esca la de priorid ades de la UE.
Además, exis ten indi cios de qu e las tendencias proteccioni stas de la po líti ca co merc ial de la UE se fortal ece rán a corto y medi ano pl azos:
i) A l desaparecer los meca ni s mos de protecc ión nacio nales
de los países miemb ros , las eco no mías más débil es de la UE presio nan para aseg urar su produ cció n med ia nte arance les ex ter9. Las economías latinoamer icanas di sfrut an de l sistema de prefere ncias arance lar ias so bre productos semiacabados y acaba dos pa ra
países en desarro ll o; co n Estados Uni dos y Japón se ap robó, en ca mbio, la cl áusul a de nac ión más favo rec ida.
comercio exterior, abril de 1995
nos co mun es. Como lo ilu st ra el anacrónico proteccionismo
bananero, ha sta ahora la UE no define un meca ni smo políticoin stitucional con perspec ti vas ele éx it o para afrontar esa pres ión
que tiend e a conservar es tructura s obso letas. Sus países mi embros, sin emba rgo, se enfrentan a un probl ema que es cada vez más
difícil el e so lu cionar en sus marcos nac ional es, pues incursionar
en sectores ele alta tecnología ex ige cuanti osas inversiones .
ii) Los elevados índices ele desempleo ele los países mi embros limitan la aclaptabil ida el ele la UE co n mi ras aun rápido cambio estructural. Pero al mi smo ti empo, América Latina ha pasado
a ser un competidor qu e prod uce a bajo cos to y lanza al merca do mundi al productos agrícolas (carnes de vacuno y de aves, y
cereales), manufacturas basadas en recursos natural es (productos
petroquímicos, acero, textil es), así co mo manufactura s de mediana comp lejiJacl (automóvil es). El úni co camino que le que da a la UE es incursionar en áreas el e alt a tec nolo gía y ofrecer en
el me rcado mundial produ cto s mús complejos que ha sta ahora,
pero importando desde países en desarrollo productos co mo lo s
mencionados.
iii) El establecimi ento del Mercado Úni co acentúa la tendencia
europea hacia el mercado int erno, pese a que la mayoría de lo s
países mi embros manti ene un a proporción intrarregion al mu y alta
den tro de su comercio exterior total. La ori ent ac ión " hacia adentro " es uno ele los factore s que deb ilitan la capacidad nacional. 111
En los últimos años se ha deteriorado el prest igio ele la UE en
América Latina como in stitu c ión lib eral de sde el punto de vista ele su economía ex terior. Empero, ciertas recrimin ac ione s so n
seguramente injustas, pues obedecen a defici encias ele la oferta ex portable latinoamericana. Lo decepcionante, sin embargo,
es el proteccionismo a veces mezquino, co nservador ele es truc turas y falto de perspec tiv a que practica la UE cuando se trata ele
productos en los qu e América Latina ti ene import an tes ve nt ajas comparativas (bananas, carne ele vac uno , manzanas, textiles, acero, etc.). Son cada vez más numerosos los indicios de qu e
en los años noventa algunos países latino amer icanos opondrán
una resistencia enérgica a ese prot ecc ioni smo (también, desde
luego, al de Estados Unidos y Japón) mediante la diversificación
sistemática de sus exportaciones hacia las regiones del mundo
con las tasas de crecimiento más alt as, es decir, el Este y el Sudeste asiáticos. Chile ya lo hace y con gran éx ito.
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uropa ha perdido terreno en las áreas de alta tecnolo gía. Ja pón y Estados Unidos encabez an la oferta de productos de
alta intensidad tecnológica. Se ría poco posit ivo para Europa
qu e sus empresas optaran po r mod ernizar las in dus tri as clásicas en América Lat ina, surgi das en la fase de la orientación hacia e l merc ad o interno, y las di rigie -en a la demand a nacion al y
regional , mientras que América Latina, para importar nu evas tecnologías o capt ar inversiones directas en nuevas industrias con
alt a intensidad tecnológica (quizás hasta en segmentos de lo~
principa les grupos europeos en América Latina, la industri a automovilística y la químico-farmacéutica), optara por empresas de
Es tados Unidos y ele los países del Este Asiático. Hay indi cios
ele qu e así es.
En la actua lid ad se defin e con qué países o gr upos de países
indu striali za dos trabajará preferentemen te Amér ica La tin a en
el futuro. En vista el e los intereses estadounid enses (hacia el TLC
y, eve ntualmente, otras zo nas ele libre comercio) y ante la penetrac ión de países del Es te As iáti co en las áreas técni ca , indu stri al y comercial, 11 las posiciones europeas ya no están tan segur as como lo estuvieron durante muchos año s. Los apo rtes
europeos para forta lecer la capac id ad tecnol óg ica en la región
so n significati vos no só lo para mejorar la competitividad internacional de la eco nomía de los países latinoamer icanos, sino también para crear bu ena s co ndicion es de inv ersión y de comercio
para la propia eco nomía europea.
A corto o mediano pla zos los países latinoamericanos no tienen otra posibilidad que incrementar la exportac ión aprovechando todos los márge nes disponibles para la reducción de costos
y no só lo los bajos niv eles sa lar iales. Como lo ilustra sobre todo
la dinám ica exportadora de Chin a, ex isten grand es posibilidades a pesa r del proteccionismo de las nac ion es indu stri ali zadas.
En cuanto a lo s nu evos desafíos qu e rep rese nt an la tecnol og ía
y el mercado mundi al, las nac ion es europeas reacc ion an en primer término con estrategias dirigidas a reducir costos . Ambas
reg iones, no obstante, neces itan situ ar las estrategias de innovación en el ce ntro ele sus po líticas eco nómica, socia l, amb iental e int egracioni sta para no caer en una trampa qu e co mprometa
su crec imiento y su eco nomía ex ter ior. Co mo lo muestran las experiencias asiáticas, el cambio ace rtado consiste en aprovechar
plenamente las ventajas com parativ as de producción, pero es
más bi en desve ntajo so apos tar de modo unil atera l a los sec to res indu strial es clásicos , descuidando la s industri as nu evas . Es
importante , además, tener prese ncia en todo s los mercados di námicos de l mundo.
Las dos regione s se enfrentan al arduo problema ele formula r una visión para las pró ximas décadas , desarrollando la política eco nómica y la estructural ele manera qu e la competitiv id ad
internacional de sus empresas crezca ele manera acelerad a en sectores indu stri ales y de se rvi cios orientados al futuro:
i) La política neo liberal de América Latina no basta para to mar el camino hac ia la "sociedad informátic a" , abrie ndo interesantes senderos ele progreso y potenciales competitivos y desarro llando para ell o las ventajas competitivas nacional es y un
perfil de es pec iali zación regional. Las trabas más signifi cativas
rad ica n en las empresas mismas, pero tambi én en su entorno
(especia lm ent e en la educaci ón y la inv estigación y el desarro ll o) , en la falta de diálogo entre los grupos de actores importün tes, en el poco fomento y en el in sufici ente desarro llo de lapolíti ca de comercio ex ter ior.
ii) El surgimi ento ele fuertes co mpetidores asiáti cos en ramas
el e mediana y alt a inten sidad tecnoló gicas obl igan a los gob iernos euro peos a rc\'isar sus estrategias te cnológi ca, indu stri al y
10. Z.B.H. S ievcrt. " Zu starke Binncnorientit:rung -Ur,ache der
deutschen Wettbcw crbsschawachc··. D/(: \\drll'irt~chaft. núm. 3.
1993, pp. 249-255.
11. Y. T. Fuku chi y \1 . Kagami. Perpecti1 ·e on thc Pa cific Basin
Economy: .-\ Comparison of As ia and La tin America, Instit ut e of
Deve lop ing Eco nomics. Tht: A~ian Club Foundation. Tokio. 1989 .
FORTALEC !i\IIE NTO DE LAS RE LACION ES EN LOS NOV ENTA
E
326
de comercio ex terior. Ya se debate en qu é medida será necesario aplicar políticas tecnológicas y estructurales prev isoras y medid as estatales qu e apoyen las exportaci ones . Será prec iso, en
todo caso, desmantelar políticas e in strum ent os conservadores
de estructu ras para emprender, co n determinación y din ami smo,
una políti ca nac ion al de locali zación que mejore las condiciones generales y específicas de inn ovac ión y competencia relacionadas con el entorno empresarial. 12
La UE y sus países miembros deben ac tu ar con pragmatismo
para impulsar la consolidación y el desarrollo es tructural en
América Latina. Para aprovechar por entero las nu evas oportunidad es qu e se abren en la región, la UE debe impulsa r un a política económica activa, así como el di álogo entre los actores políticos y económicos. Es importante que los países mi embro s de
la UE formulen conjuntamente un concepto para América Lati na, un a concepción para el desarrollo de las relac iones eco nómicas co n esa región ~ n los próximo 10 o 15 años , y la co rrespondiente estrategia para la colaboración económica, científica,
tecnol ógica y para el desa rroll o.
La política hac ia América Latina por parte de los países
miembros debería perseguir dos objetivos: una articulación más
intensa de las diversas políticas para apoyar con más fuerza las
iniciativas empresariales europeas, así como un a coordinación
nacion al más es trecha de los actores nacion ales en el terreno
de la política, la banca, las asoc iaciones empresariales, los sindicatos y la investigación , para aglutinar los potenci ales de todo
el país, creando así conjuntos atractivos en las relaciones con
países clave y, eventualm ente, con grupos de países de la región.13
Es improbable que la UE desarro ll e una política viable haci a
América Latina antes de que esa es trategia se concrete en algunos de sus países mi embro s más fuertes en inn ovació n y competitivid ad. En Europa es preciso articular las di ve rsas áreas de
la políti ca para fijar objetivos releva ntes para los intereses de
América Latina y de la propia UE. Europa, asimismo, debe impul sar la coherencia de las diversas esferas de la política, atenu ando
los conflictos de objetivo entre sus políticas agrarias, comerciales
y de desa rrollo. Los conceptos nac ional es hacia Latinoa mérica
deberían coordin arse con la UE para es tabl ece r un a orientación
es tratégica común .
Lo s elementos co mun es pu eden reafirmarse median te el
diálogo entre el Grupo de Río y la UE. El punto fundamental radica en evalu ar los intereses recípro cos en el plano de la economía, las políti cas ex terior y de seg uridad, así co mo en la necesidad de accio nes concretas en cada caso . Sería important e,
además, for mul ar objetivos comunes en las diversas áreas de la
política y desarrollar una estra teg ia co mún en caso de que la democracia entre en crisis en algún país . Ell o podría ate mperar la
concepción de qu e América Latina no es un espacio prioritario
para la U E. De profundiza rse las re laciones intrarregionales, entre
12. V. K. Esse r, W. Hill ebr and, D. Mcss ner y J . Meye r-S ta me r,
Systemisc h e Weubewerbsfii higke it, Int ernationale Wettbewerbsfahigkeit der Unt e rn e hmen und Anforderungen an di e Po litik , Berlín,
1994.
13. Das Auswiirt ige Am t lnfo rmi er t, Mitteil un g f iir die Presse,
núm . 11 2, Bonn, 1993.
comercio e in vers iones entre amé ri ca latin a y europa
ell as las cultu ra les, pu ede producirse en un pl azo razon abl e un
claro acercami ento de interes es co ncre to s y de principios de
política eco nómi ca e inclu so soc ial.
Los acu erdos no prefere ncial es de co mercio y cooperación
de la UE con países y subregiones de América Latina, por ejempl o, el acuerdo marco de cooperación con el Pacto Andino , no
han arroj ado has ta ahora res ultados co nsiderab les. Al parecer
lo razonable es no so breca rga r ese tipo de acuerdos con objetivos múltipl es, sino cana lizarlos hacia un os pocos, pero viables
a mediano pl azo. Un punto prioritari o debe ría ser la cooperación industrial , inclu so en el terre no científi co y tecnológico;
otro, el fomento de la integrac ión, especialmente el apoyo a la
creación de uniones adu aneras. Esas prioridades se ajustan a
los intereses de amb as regiones. En parti cul ar, los países avanzados de América Latina abogan desde hace tiempo para que
se intensifique la cooperación tecnológica e industri al con Europa. És ta podría ay ud ar a fortalecer la im age n tecnológica de
Europa en la reg ión y mejorar las co ndiciones del entorno con
miras a las inversiones directas y la cooperac ión entre empresas.
La cooperación para el des arrollo entre la UE y América Latina tiene un peso limit ado (cerca de 350 millones de dólares
anual es), más aún cuando se le compara con la relativa al Convenio de Lom é. Sólo la cooper ació n con Asia, en términos per
cápita, está por debajo de la destin ada a América Latina. Es probable que es ta posición no cambie casi en abso luto, a pesar de
qu e la cooperación para el desarrollo pu ede inducir una intens a
co laboración eco nómica, tecnol ógica, soc ial y ecológica entre
las dos reg iones. En necesario promover un desarrollo industrial
dinámico latinoameri cano que permita mejorar las condiciones
necesarias para estab lecer políticas socia les y eco lógicas de éx ito
duradero.
El futuro de las relaciones económicas de la UE con América Latina dependerá en buena medida de has ta dónde los países
europeos contribuyan a solucionar plenament e la cuestión aún
irresuelta de la deud a ex terna. Las nac iones industrializadas han
rea lizado aport es para facilitar el servicio de la deud a, pero no
para reducirla de manera considerabl e. Empero , ello se debe hacer siempre que lo justifiquen lo s esfuerzos de cada país deudor
en mat eri a de eco nomía y política soc ial.
La UE y sus países mi embros deben deponer su actitud eminentemente defensiva para pasar a la ofensiva. No sólo en América Latina , sino tambi én en la mism a Europa, es indispensable
qu e emprend an un a estra teg ia qu e les permita ocupar un lu gar
ve nt ajoso en la co mpetencia internacional de loca lización y crecimi en to sin rec urrir a un proteccio ni smo exces ivo por la insufic iencia de la din ámica de inn ovación.
No só lo se trata de recomendar a los países latinoa merica nos
que elimin en poco a poco lo s puntos débiles de sus estru cturas
eco nómi cas, soc iales y políticas; es prec iso asegurar, al ti empo, qu e Europa am plíe sus posic iones en el mercado mundi al y
desarrolle todavía más el sistema multilat eral de come rcio, cultiv e un region ali smo abierto y abra más los int ereses comun es
con las demás regiones del mundo. Amé ri ca La tin a no apuesta
a un as relaciones privileg iadas o espec iales, sino a mejorar sus
relac iones de in vers iones y comerc io co n la UE y sus países
mi embros.$