Manual para determinar la situación jurídica de predios al interior

2012
Manual para determinar la situación jurídica de
predios al interior del Sistema de Parques
Nacionales Naturales
Ocampo Duque Abogados SAS
Bogotá DC., 31 de diciembre
AUTORES:
DIANA MARÍA OCAMPO DUQUE
Abogada – Directora Proyecto
Gerente Ocampo Duque Abogados
DAVID REVELO CHILAMACK
Abogado Especialista en Derecho Comercial
Equipo de Trabajo Ocampo Duque Abogados
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~2~
PRESENTACIÓN
El Manual para determinar la situación jurídica de los predios ubicados al interior de los Parques
Nacionales se presenta como producto del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 154
suscrito entre la Unidad de Parques Nacionales y la firma Ocampo Duque Abogados SAS el 5 de
octubre de 2012, ante la necesidad evidenciada de contar con un documento que determine desde el
punto de vista técnico y legal los pasos que deben seguirse para que Parques Nacionales Naturales
implemente una ruta de gestión predial estandarizada, que tenga en cuenta las diferentes tipologías
posibles de advertirse al interior de las áreas del Sistema de Parques Nacionales –en adelante SPNN–,
las particularidades de las áreas en materia identificación predial y valoración económica y que esté
ajustada a la normativa aplicable.
El procedimiento que aquí se desarrollará tiene en cuenta que las áreas que actualmente conforman el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas, declaradas por el Gobierno Nacional a la luz de diferentes
marcos normativos en sus correspondientes momentos, fueron constituidas en la mayoría de los casos
sin estudios previos detallados que determinaran la situación jurídica de los predios que estaban
ubicados en su interior y que el saneamiento de las áreas desde el punto de vista de la propiedad es
un elemento esencial no sólo para asegurar su destinación a la conservación, sino que se constituye
en una respuesta justa con quienes encuentran en la declaración de las áreas una limitación al uso que
restringe, aunque sea legítimamente, su derecho a explotar productivamente la tierra.
Así, contiene un primer capítulo en el que se revisa la historia de la propiedad y su contexto legal al
interior de las áreas protegidas; un segundo capítulo que explica la clasificación de los bienes y las
formas de consolidación y acreditación de la propiedad al interior de las áreas del SPNN; un tercer
capítulo que desarrolla, en detalle, los principales efectos de la declaratoria de un área como parte del
SPNN sobre propiedad; un cuarto capítulo con las diferentes tipologías de relaciones jurídicas que
pueden encontrarse en los predios ubicados al interior de los Parques; un quinto capítulo con la ruta
de saneamiento que utilizarse al interior de las áreas del SPNN, dependiendo la casuística de
propiedad que se encuentre; un sexto capítulo con los formatos para la realización de los estudios de
títulos, con las generalidades y las listas de chequeo que deben considerarse por los operadores
jurídicos encargados; y un séptimo capítulo que contiene el glosario de términos útiles para
comprender con precisión el contenido del Manual.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~3~
ÍNDICE
P RESENTACIÓN
CAPÍTULO I. MARCO CONCEPTUAL Y LEGAL ………………………………………………….. 6
I.
II.
III.
IV.
HISTORIA DE LA P ROPIEDAD EN COLOMBIA
D ECLARACIÓN DE P ARQUES N ACIONALES N ATURALES
MARCO LEGAL DE LA PROPIEDAD AL INTERIOR DE LAS ÁREAS DEL SPNN
P RECEDENTES JURISPRUDENCIALES RELATIVOS A LA PROPIEDAD AL INTERIOR DE LAS ÁREAS DEL SPNN
CAPÍTULO II. BIENES DEL SPNN ………………………………………………………………… 21
I. CLASIFICACIÓN DE LA P ROPIEDAD
II. CONSOLIDACIÓN DE LA PROPIEDAD
III. RÉGIMEN DE ACREDITACIÓN DE LA PROPIEDAD APLICABLE
CAPÍTULO III. DECLARATORIA DE PARQUES VS. PROPIEDAD ………………………………… 31
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS TERRENOS DE
PROPIEDAD PRIVADA UBICADOS EN SU INTERIOR.
IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS TERRENOS BALDÍOS
UBICADOS EN SU INTERIOR.
IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS BIENES FISCALES
PATRIMONIALES UBICADOS EN SU INTERIOR.
IMPRESCRIPTIBLILIDAD, INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD EN EL SPNN
IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS DERECHOS
TERRITORIALES DE LOS G RUPOS INDÍGENAS .
IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS DERECHOS
TERRITORIALES DE LAS C OMUNIDADES N EGRAS.
CAPÍTULO IV. TIPOLOGÍAS ………………………………………………………………………… 36
I. P ROPIEDAD P RIVADA
II. P OSESIÓN
III. OCUPACIÓN
CAPÍTULO V. RUTA DE SANEAMIENTO …………………………………………………………..... 59
I. P ROPIEDAD
II. INDETERMINADA
III. BALDÍOS
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~4~
CAPÍTULO VI. ESTUDIOS DE TÍTULOS …………………………………………………………. 67
I. P LAN DE ACCIÓN UNIDAD DE P ARQUES
II. CONSIDERACIONES GENERALES
III. F ORMATO
CAPÍTULO VII. GLOSARIO DE TÉRMINOS ……………………………………………………… 72
ANEXOS
ANEXO 1. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS RELEVANTES
I. INEMBARGABILIDAD, IMPRESCRIPTIBILIDAD E INALIENABILIDAD
II. E FICACIA DE LOS TÍTULOS
1. Generalidades y Normas Aplicables
i. Título originario
ii. Títulos traslaticios del dominio debidamente inscritos
III. P RINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y SU APLICACIÓN AL RÉGIMEN DE TIERRAS AL INTERIOR DEL SPNN
IV. D ECAIMIENTO DE LOS ACTOS QUE ADJUDICAN BALDÍOS AL INTERIOR DE LAS ÁREAS DEL SPNN
ANEXO 2. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL
I. P RONUNCIAMIENTOS
II. SUBTEMAS
1. Función social de la propiedad
2. Función ecológica
3. Núcleo esencial del derecho a la Propiedad
4. Sistema de Parques Nacionales Naturales - Limitaciones al uso.
5. Imposibilidad de sustracción - Limitaciones al dominio público.
6. Expropiación
7. Adquisición directa de bienes
ANEXO 3. SANEAMIENTO ECONÓMICO DE LOS BIENES
A.
B.
C.
D.
GASTOS NOTARIALES
D ERECHOS DE REGISTRO
IMPUESTO DEPARTAMENTAL DE REGISTRO
GANANCIA OCASIONAL
ANEXO 4. MODELOS DE MINUTA DE COMPRAVENTA
A. Compra directa Parques Nacionales Naturales
B. Compra con pago a cargo de terceros
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~5~
CAPÍTULO I
MARCO CONCEPTUAL Y LEGAL
I.
HISTORIA DE LA P ROPIEDAD EN COLOMBIA
La Bula Papal Inter Caetera (Alejandro VI – 1493) concedió a los reyes de España propiedad sobre
todas las tierras descubiertas en América y exclusividad comercial sobre todo el territorio americano.
Luego, el Tratado de Tordesillas (1494) estableció jurisdicción de España en tierras que estuvieran a
cien (100) leguas al oeste de las Islas Azores (Santa María D’Angelo, 2007). Los descubridores tomaron
posesión de las tierras y aún de los mares descubiertos, no como señores, en el sentido político
medieval, sino como representantes de la Corona y como mandatarios de los reyes de España. La
tierra, mientras no se adjudicara por el Monarca a indígenas o conquistadores, era una regalía, es decir,
pertenecía al Rey, en su calidad de Jefe de Estado.
Los instrumentos a través de los cuales se dispuso de la propiedad fueron en primera instancia
mercedes o cédulas reales (gratuitas y perpetuas) y en segunda instancia, capitulaciones y contratos
de repartimiento. Sin embargo, estos títulos no bastaban, pues se les exigía a los beneficiarios cultivar
y habitar la tierra para integrar los terrenos a la explotación económica e incrementar los ingresos
tributarios de la Corona (Tirado, 1988).
Las primeras adjudicaciones abarcaron grandes extensiones (generalmente una caballería1) y además
como no se contaba con sistemas de alinderación precisos, los beneficiarios ensanchaban sus linderos
arbitrariamente. Así, para fines del siglo XVI ya pocos habían acaparado las mejores tierras y se había
impuesto una inequitativa distribución de la propiedad, que a través de la historia ha sido imposible
reversar (Tirado, 1988).
Por lo mismo, desde muy temprano, en noviembre de 1578 se intentó la primera redistribución de
tierras a través de la primera Cédula de Pardo (Rey Felipe II)2, que ordenó restituir al Rey las tierras
obtenidas sin justo título y facultó a las autoridades para examinar y decidir sobre la validez de los
títulos existentes. A través de la segunda cédula de Pardo (1589) se permitió distribuir tierras no
ocupadas ni repartidas y la composición de los ocupantes sin justo título, lo cual implicaba un pago
por legalizar las situaciones irregulares (Machado, 2009; López Castillo, 2010).
Entre 1680 y la declaración de independencia, a través de las leyes que conformaron el Código de
Indias y las cédulas de San Lorenzo y San Idelfonso, se tomaron medidas para asegurar la explotación
de la tierra y se regularon las ventas de tierras, la composición y la legítima posesión, entre otras
(Machado, 2009). Estas disposiciones buscaban mayores ingresos para la Corona y retener los conatos
1
500 fanegadas de labor para pan de trigo o cebada; 50 de maíz; 10 hierbas de tierra para huertas; 40 para plantas de
otros árboles de secadal; tierra de pastos para 50 puercas de vientre, 100 vacas, 20 yeguas, 500 ovejas y 100 cabras.”
2
De acuerdo con López Castillo, “fueron cuatro las reales cédulas que en 1591 establecieron la composición de
tierras, si bien sólo dos son las más conocidas” (2010: 248).
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~6~
de revolución indígena y comunera ante los despojos injustos y la opresión de una clase
desfavorecida.
Con la independencia definitiva de 1819 surgió una nueva fuente de propiedad. A través de
Constitución de Cúcuta (30 de agosto de 1821) se declaró que “La Nacion Colombiana es para siempre
é irrevocablemente libre é independiente de la Monarquía española, y de cualquiera otra potencia ó
dominación extranjera; y no es, ni será nunca el patrimonio de ninguna familia ni persona”. Se
entendió que la Nación reemplazaba a la Corona como soberana en el territorio y por consiguiente, la
República pasaba a ser propietaria de todas las tierras que no pertenecían a un particular. En
consecuencia, a través de Ley de 13 de octubre de 1821, conocida como la Ley de Tierras Baldías, el
Congreso autorizó la enajenación de las tierras baldías que no se hubieran concedido a persona
alguna o que hubieren vuelto al dominio de la República.
En esa línea los gobernantes comenzaron a disponer de la tierra a través de títulos originarios del
Estado, en el marco de diferentes actuaciones administrativas. Por ejemplo, se premiaron militares con
propiedades nacionales por disposición del Congreso de Angostura. Asimismo, los bonos de deuda
pública, exigibles en tierra, que se expidieron para cubrir los créditos de la campaña de
independencia, especialmente con Inglaterra, fueron vendidos principalmente a comerciantes y
terratenientes, según lo explica Tirado (1988).
La noción de propiedad, a nivel legal, fue sancionada el 26 de mayo de 1873 en el Código Civil. La
adaptación de Andrés Bello del Código de Napoleón reproducía a la propiedad como la institución
reina del modelo liberal clásico. Con base en esta definición el propietario, como soberano y señor,
desplegaba sobre el bien el máximo poder concebible –en principio ilimitado– y gozaba de
autonomía plena, pues el papel de la ley era únicamente asegurar y proteger su derecho, evitando
colisiones e interferencias. La noción se asociaba por tradición europea al ejercicio de la libertad y se
trazaba por vía negativa; así, el propietario podía hacer con su bien todo lo que no le estuviera
expresamente prohibido.
En esa línea la definición del derecho de dominio consignada en el artículo 669 del Código Civil
estableció que “El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal,
para gozar y disponer de ella (arbitrariamente), no siendo contra ley o contra derecho ajeno.”
Los elementos de este derecho, que a la fecha se mantienen, fueron identificados desde la época a
partir de la influencia del derecho romano como el uso (ius utendi), el goce (ius fruendi) y la
disposición (ius abutendi)3. Además, se adoptó el modelo francés a partir del cual para adquirir los
derechos reales, son necesarios dos elementos, un título ajustado a derecho y un modus adquirendi.
3
Al respecto la Corte Suprema de Justicia (Proceso N.° 33418 Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil
diez (2010) Decide la Sala el recurso extraordinario de casación interpuesto por el defensor del procesado
IVÁN EDUARDO GUTIÉRREZ PASTRANA)ha manifestado: «En efecto, la propiedad, también llamada
dominio, de acuerdo con lo normado en el artículo 669 del Código Civil, es el derecho real sobre una cosa corporal
para gozar y disponer de ella arbitrariamente no siendo contra la ley o contra derecho ajeno. Tiene tres elementos
que la configuran: derecho a servirse de la cosa, a disponer de ella y hacerla fructificar o producir, es decir, las
facultades de uso, goce y disposición. En virtud de esta última el titular puede enajenarla por alguno de los
múltiples contratos que ofrece la legislación civil y comercial.»
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~7~
Así, en primer lugar, debe existir una razón jurídica que posibilite acceder al derecho real y a ésta debe
añadirse el modo a través del cual se transmite el derecho real (ocupación, accesión, tradición,
sucesión por causa de muerte y prescripción) (artículo 673 C.C.). La razón jurídica se llama título y para
el caso de la tradición corresponde a una venta, permuta, donación, etc (artículo 745 C.C.).
Dicho concepto ha sufrido transformaciones que han afectado el modo como es percibido en tanto
derecho subjetivo y la forma como es ejercido. Tales cambios, en gran parte se han dado
simultáneamente con la implementación de nuevos sistemas constitucionales en el país, y se
evidencian particularmente en tres periodos dentro de los cuales su connotación jurídica fue variando.
A grandes rasgos se puede hablar de un primer periodo, cuyo desarrollo se dio con la vigencia de la
Constitución de 1886, y en el cual la propiedad estuvo profundamente ligada a los postulados de la
tradición civilista, de marcadas raíces absolutistas. En el imperio de dicha Constitución existió un
marcado respeto y protección por los derechos adquiridos y el derecho de dominio presentó carácter
eminentemente individualista, aunque constitucionalmente se estableció que su ejercicio debía
circunscribirse a los límites de la ley y al derecho ajeno4.
El Acto Legislativo de 1936 daría paso a una propiedad relativizada, toda vez que introdujo el
concepto de función social, del cual se desprendió que el ejercicio del derecho llevaba aparejado el
cumplimiento de deberes sociales y que el mismo podía ser expropiado por motivos de utilidad
pública o de interés social. Esta Constitución fue expedida en momento histórico caracterizado por un
profundo conflicto agrario por la tenencia de la tierra y siguió la máxima de “la tierra para quien la
trabaja”, por lo mismo, a través de desarrollos legales impulsó el establecimiento de presunciones de
propiedad privada consignadas en la Ley 200 de 1936, cuya lógica hoy aún se conserva.
Finalmente, se encuentra el cambio introducido por la Constitución de 1991, en la cual se mantuvo
presente la función social y adicionalmente se le introdujo una función ecológica inherente. Con
fundamento en esta concepción de la propiedad la Corte Constitucional, a través de sentencia C-595
de 1999, declaró inexequible el término arbitrariamente incluido en el artículo 669 del Código Civil
relacionado con la disposición del derecho5. Así, bajo esta nueva óptica el propietario debe explotar
racionalmente su derecho en beneficio del bienestar común y en consideración al medio ambiente y
las generaciones futuras.
II. D ECLARACIÓN DE P ARQUES N ACIONALES N ATURALES
La declaración de las áreas que conforman el Sistema de Parques Nacionales Naturales ha estado a
cargo de diferentes entes gubernamentales. El siguiente recuento da razón de los hitos más
4
Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1999
Literalmente la Corte consideró: “el concepto de propiedad que se consagra en la Constitución colombiana de
1991, y las consecuencias que de él hay que extraer, es bien diferente del que se consignó en el Código Civil
adoptado en 1887 y, por tanto, que el uso que allí se prescribe del concepto de propiedad dista mucho de coincidir
con el que ha propuesto el Constituyente del 91; por ende, se deduce que el contenido del art. 669 del Código Civil
según el cual, el propietario puede ejercer las potestades implícitas en su derecho arbitrariamente, no da cuenta
cabal de lo que es hoy la propiedad en Colombia”.
5
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~8~
importantes a nivel legislativo que en materia sustantiva y de competencias han incidido en la
conformación de lo que hoy es el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
El Código Fiscal de 1912 previó que no podían adjudicarse aquellas porciones de terreno necesarias
para un uso público (artículo 49) y facultó al Estado para destinar baldíos al uso público o a un objeto
determinado a través de resoluciones ministeriales que identificaran los predios y se inscribieran en el
respectivo Registro de Instrumentos Públicos, con lo cual los terrenos dejaban de ser baldíos (artículos
96 y 97). Sin embargo, las primeras reservas para la conservación de los recursos naturales al interior
de territorio nacional fueron creadas directamente por la Ley6.
Fue la Ley 2° de 1959 la que elevó a rango legal la figura de "Parques Nacionales Naturales" y concedió
al Gobierno Nacional la facultad para delimitarlos y reservarlos de manera especial, en las distintas
zonas del país y en sus distintos pisos térmicos, asimismo, prohibió la adjudicación de baldíos, las
ventas de tierras, la caza, la pesca, y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del
turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considerara convenientes para la conservación o
embellecimiento de la zona, en dichas áreas (artículo 13) y previó que las zonas establecidas como
Parques Nacionales Naturales eran de utilidad pública y por lo tanto, el Estado7 podía adelantar la
expropiación de las tierras o mejoras de particulares que en ellas existieran. Con fundamento
exclusivo en esta ley, aún vigente, el Gobierno Nacional creó varias áreas a través de decreto8.
Posteriormente, el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente,
Decreto 2811 de 1974, declaró el dominio del Estado sobre los recursos naturales renovables que se
encontraran dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por
particulares, cuyo ejercicio se condicionó al estricto cumplimiento de la función social y sujeto a las
limitaciones y demás disposiciones legales pertinentes, creó el Sistema de Parques Nacionales
Naturales como el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio Nacional que, en
beneficio de los habitantes de la Nación y debido a sus características naturales, culturales o históricas,
se reserva y declara comprendida en cualquiera de las categorías (Parque Nacional, Reserva Natural,
Área Natural Única, Santuario de Flora, Santuario de Fauna y vía Parque) y señaló sus finalidades.
Respecto de la competencia para su creación, el Decreto Extraordinario 2420 de 1968 en su artículo 23
literal b) había asignado al extinto INDERENA la facultad de delimitar, reservar y administrar las áreas
que se consideraran necesarias para la adecuada protección de las aguas, los bosques, los suelos y la
fauna. Esta norma fue complementada por el artículo 6° del Decreto 677 de 1977, que además de
reiterar la competencia en la mencionada entidad exigió para la declaración de las áreas concepto
previo de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales y la aprobación del
Gobierno Nacional del acuerdo de la Junta Directiva que se expidiera para ese efecto. La competencia
6
Este es el caso de la Sierra de la Macarena, reservada a través de la Ley 52 de 1948.
En ese momento se refería al INDERENA en virtud de lo consignado en el Decreto 133 de 1976. Literalmente la
norma estableció que “en cada caso y cuando los interesados no accedieren a vender voluntariamente las tierras y
mejoras que se requieran para el debido desarrollo de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales
Naturales, [se] ordenará adelantar el correspondiente proceso de expropiación con sujeción a las normas legales
vigentes sobre la materia. La providencia […] requerirá el voto favorable del Ministerio de Agricultura.”
8
Este es el caso del PNN Cueva de los Guácharos, creado a través del Decreto 321 de 9 de noviembre de 1960.
7
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~9~
del INDERENA fue contemplada nuevamente en la reestructuración que efectuó al Ministerio de
Agricultura el Decreto 501 de 1989, específicamente en el artículo 134 literal u), pero en este
momento se habló además de reservar, delimitar y administrar, de alindar9 y reglamentar.
Por otra parte, con fundamento en los artículos 3° y 39 de la Ley 135 de 1961 el entonces INCORA,
como responsable de la administración de los terrenos baldíos a nombre del Estado, reservó y declaró
como Parques Nacionales Naturales algunas áreas10, que declaró destinadas a la conservación de los
recursos naturales. Con todo, el INDERENA retomó estas reservas y a través de su Junta Directa profirió
los acuerdos a través de los cuales declaró en la categoría de Parque Nacional las mismas áreas y las
delimitó con mayor precisión. En estos casos la creación de las áreas se cuenta desde cuando se
produjo la decisión del INDERENA.
La Ley 99 de 1993 creó el Ministerio de Ambiente como organismo rector de la gestión del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables y a él le asignó la competencia para la creación de las
áreas protegidas del Sistema de Parques (numeral 18 del artículo 5°). En términos literales la
competencia fue descrita como “reservar, alinderar (y sustraer)11 las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales. Además, el Decreto Ley 216 de 2003 creó la Unidad Administrativa Especial
denominada Parques Nacionales Naturales como una dependencia del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal
j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, encargada del manejo y administración del Sistema de Parques
Nacionales Naturales y de los asuntos que le sean asignados o delegados y la facultó a para coordinar
el proceso de declaratoria de las áreas protegidas del Sistema y para elaborar los estudios técnicos y
científicos necesarios para su declaración.
El Decreto 3570 de 2011, en uso de las facultades extraordinarias previstas en la Ley 1444 de 2011,
modificó la estructura y los objetivos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tras su
escisión. Por virtud de lo establecido en el artículo 2°, numeral 14 éste debe encargarse de “reservar y
alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales (…)”. Finalmente, por el
Decreto 3572 de 2011 fue creada la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales
Naturales de Colombia adscrita al sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con similares funciones
en términos de adelantar los estudios para la reserva, alinderación, delimitación, declaración y
ampliación de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
III. MARCO LEGAL DE LA PROPIEDAD AL INTERIOR DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS
El análisis de la situación jurídica de los predios al interior de las áreas protegidas tiene como
fundamento los siguientes preceptos normativos:
9
De acuerdo a la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española alindar significa Poner o
señalar los lindes a una heredad. Descargado en http://lema.rae.es/drae/?val=alindar el 22 de diciembre de 2012.
10
Puracé, Isla de Salamanca, Chingaza, Sumapaz y Sierra Nevada de Santa Marta.
11
Este término fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-649 de 1997.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 10 ~
Constitución Política
Los artículos 8°, 79 y 80 de la Constitución imponen al Estado y a las personas “proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación y la diversidad e integridad del ambiente”, así como “conservar las
áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
Asimismo, reconocen el derecho de todas las personas a “gozar de un ambiente sano” y ordenen al
Estado “planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Finalmente, también prevén a cargo del
Estado “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental [e] imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados (…).
El artículo 58, modificado por el Acto Legislativo de 1999, consagra la garantía de la propiedad privada
y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y prevé la procedencia de que el interés
particular ceda ante el interés general cuando de la aplicación de una ley resulten en conflicto sus
derechos. Además, no solo reconoce que la propiedad implica obligaciones en términos de su función
social sino que incluye una nueva noción consistente en la función ecológica, ligada a la misma lógica
de las obligaciones que su ejercicio envuelve. Finalmente, establece la facultad de expropiación del
Estado sujeta al reconocimiento de una indemnización justa y previa y a motivos de utilidad pública e
interés social.
El artículo 63 asignó a los parques naturales, al igual que a los bienes de uso público, a las tierras
comunales de grupos étnicos y resguardos, y al patrimonio arqueológico de la Nación el carácter de
inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Código Civil
El artículo 1521 del mencionado compendio califica de enajenaciones con objeto ilícito aquellas que
versen sobre cosas que no están en el comercio o sobre derechos o privilegios que no pueden
transferirse a otra persona. La consecuencia de celebrar una enajenación bajo estas condiciones es la
nulidad absoluta de los contratos, según lo previsto en el artículo 1741 de dicho Código, sin embargo,
la prescripción extraordinaria tiene la virtud de sanearla, en tanto transcurrido dicho término no podrá
ejercerse ninguna acción para que un juez declare la nulidad.
Ley 200 de 1936
Según esta norma, aplicable a los estudios de la situación jurídica de los terrenos ubicados al interior
de áreas protegidas declaradas antes de 1994, la acreditación de propiedad privada sobre la
respectiva extensión territorial se hace a través de un “título originario expedido por el Estado que no
haya perdido su eficacia legal”, o con “los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley
(30 de diciembre de 1936), en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (20 años). La norma expresamente aclaró que
lo anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos inscritos, otorgados entre
particulares, no era aplicable respecto de terrenos que no fueran adjudicables, estuvieran reservados,
o destinados para cualquier servicio o uso público.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 11 ~
Ley 2° de 1959
A través de su artículo 13 esta norma declaró "Parques Nacionales Naturales" aquellas zonas que el
Gobierno Nacional delimitara y reservara de manera especial, por medio de decretos, en las distintas
zonas del país y en sus distintos pisos térmicos. Asimismo, prohibió en estas áreas la adjudicación de
baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a
la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o
embellecimiento de la zona.
Asimismo, declaró los Parques de utilidad pública y facultó al Gobierno para adelantar procedimientos
de expropiación respecto de los predios ubicados entre sus límites.
Decreto 2811 de 1974
Esta norma, por la cual se dictó el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de
Protección del Medio Ambiente, en sus artículos 4° y 42, además de declarar el dominio del Estado
sobre los recursos naturales renovables del territorio nacional, reconoció los derechos legítimamente
adquiridos por particulares conforme a la ley, así como las normas especiales sobre baldíos, y
condicionó el ejercicio del derecho de propiedad privada sobre recursos naturales renovables al
cumplimiento de la función social y de los preceptos ambientales.
De acuerdo a lo establecido en su artículo 327 se denomina “Sistema de Parques Nacionales el
conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que, en beneficio de los
habitantes de la Nación y debido a sus características naturales, culturales o históricas, se reserva y
declara […]12. Las categorías del Sistema de acuerdo al artículo 329 son Parque Nacional, Reserva
Natural, Área Natural Única, Santuario de Flora, Santuario de Fauna y Vía Parques.
Finalmente, en su artículo 335 este Código reconoció que cuando fuera necesario incorporar tierras o
mejoras de propiedad privada en el Sistema de Parques Nacionales, se podrí decretar su expropiación
conforme a la ley.
12
Las finalidad del Sistema son «a) Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias
históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen especial de manejo fundado en una planeación integral
con principios ecológicos, para que permanezcan sin deterioro;
b) Perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades
biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción, y para:
1) Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas, estudios generales y
educación ambiental:
2) Mantener la diversidad biológica;
3) Asegurar la estabilidad ecológica, y
c) Proteger ejemplares de fenómenos naturales, culturales, históricos y otros de interés internacional, para
contribuir a la preservación del patrimonio común de la humanidad.»
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 12 ~
Decreto 622 de 1977
Al referirse en su artículo 10 a la propiedad privada constituida con anterioridad a la declaración de las
áreas señaló que “No se reconocerá el valor de las mejoras que se realicen dentro de las actuales áreas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales después de la vigencia de este Decreto, ni las que se
hagan con posterioridad a la inclusión de un área dentro del Sistema de Parques Nacionales
Naturales”.
En línea con lo anterior, el artículo 11 previó que “En las zonas establecidas o que se establezcan como
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, queda prohibida la adjudicación de baldíos, de
conformidad con lo dispuesto por el Articulo 13 de la Ley 2 de 1959”.
Ley 99 de 1993
El artículo 107 declaró de utilidad pública e interés social la adquisición por negociación directa o por
expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias
para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley. […]” y en ese
contexto específicamente reconoció “La declaración y alinderamiento de áreas que integren el
Sistema de Parques Nacionales Naturales.”
Para el procedimiento de negociación directa y voluntaria así como para la expropiación hizo una
remisión a las prescripciones contempladas en las normas vigentes sobre reforma agraria para predios
rurales y sobre reforma urbana para predios urbanos (Capítulos VI y VII de la Ley 160 de 1994).
A través del parágrafo aclaró que tratándose de adquisición por negociación directa o por
expropiación de bienes inmuebles de propiedad privada y relacionados con las áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, el precio será fijado por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", y
previó no tener en cuenta “aquellas acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que
hayan sido susceptibles de producir una valorización evidente de los bienes avaluados13”. Por lo
mismo, previó que “en el avalúo que se practique no se tendrá en cuenta las mejoras efectuadas con
posterioridad a la declaratoria del área como Parque Natural.”
13
Tales como , tales como la adquisición previa por parte de una entidad con funciones en materia de administración
y manejo de los recursos naturales renovables y de protección al ambiente, dentro de los cinco (5) años anteriores,
de otro inmueble en la misma área de influencia; los proyectos anunciados, las obras en ejecución o ejecutadas en
los cinco (5) años anteriores por la entidad adquirente o por cualquier otra entidad pública en el mismo sector, salvo
en el caso en que el propietario haya pagado o esté pagando la contribución de valorización respectiva; el siempre
anuncio del proyecto de la entidad adquirente o del Ministerio del Medio Ambiente de comprar inmuebles en
determinado sector, efectuado dentro de los cinco (5) años anteriores; los cambios de uso, densidad y altura
efectuados por el Plan Integral de Desarrollo, si existiere, dentro de los tres (3) años anteriores a la autorización de
adquisición, compraventa, negocio, siempre y cuando el propietario haya sido la misma persona durante dicho
período o, habiéndolo enajenado, haya readquirido el inmueble para la fecha del avalúo administrativo especial.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 13 ~
Ley 160 de 1994
Según esta norma, aplicable a los estudios de la situación jurídica de los terrenos ubicados al interior
de áreas protegidas declaradas después de 1994, “para acreditar propiedad privada sobre la respectiva
extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya
perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia
de esta Ley (3 de agosto de 1994), en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (20 años). También replicó lo previsto
en la Ley 200 de 1936, en el sentido que la acreditación a través de títulos debidamente inscritos no
era aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estuvieran reservados, o destinados para
cualquier servicio o uso público.
Por otra parte, según el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 sólo podrá hacerse adjudicación de baldíos
por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las
normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, con lo cual se
excluye la posibilidad de adjudicar áreas que previamente hayan sido declaradas con vocación de
conservación por su importancia ecológica. Ello implica que una vez las áreas han sido declaradas bajo
la categoría de protección como parte del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los baldíos que
están en su interior convierten en inadjudicables. Asimismo, de acuerdo a lo previsto en el parágrafo
del artículo 67, las áreas aledañas a los Parques Nacionales también tienen el carácter de
inadjudicables14.
Finamente, el procedimiento de expropiación al que hace expresa remisión el artículo 107 de la Ley 99
de 1993 está consignado en el Capítulo VII de la Ley 160 de 1994. El artículo 33 de esta disposición
establece que el procedimiento inicia con una resolución administrativa, pero continúa ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Se trata de un procedimiento mixto, reglados, en el que
intervienen tanto la Administración como la Jurisdicción con decisiones que tienen carácter
vinculante. Es importante resaltar que puede requerirse al juez, en casos de necesidad, la entrega
anticipada de los predios.
Resolución 1695 de 2001 e Instrucción Administrativa No. 01-34 de 8 de junio de 2001 de la
Superintendencia de Notariado y Registro.
En la Resolución 1695 de 2001, modificada por la Resolución 2708 de 2001, expedidas por la
Superintendencia de Notariado y Registro se creó el código registral 345, que comprende
genéricamente las afectaciones causadas a los predios en razón de áreas reservadas por las
autoridades ambientales a nivel nacional o regional (INDERENA, Ministerio del Medio Ambiente y
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Corporaciones Autónomas Regionales y/o de
Desarrollo Sostenible y por las entidades territoriales), cuya finalidad es conservar, proteger, manejar o
utilizar sosteniblemente los recursos naturales renovables. Las anotaciones, en desarrollo del principio
14
Parágrafo. No serán adjudicables los terrenos baldíos situados dentro de un radio de 5 kilómetros alrededor de las
zonas donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, las aledañas a Parques Nacionales
Naturales y las seleccionadas por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de igual significación cuya
construcción pueda incrementar el precio de las tierras por factores distintos a su explotación económica.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 14 ~
de rogación de la actividad registral, han respondido a las solicitudes puntuales realizadas por las
entidades competentes en materia de conservación y tienen como fin publicitar las limitaciones al uso
aplicables a los predios.
A través de la Instrucción No. 01-34 de 8 de junio de 2001 la Superintendencia de Notariado y Registro
les recordó a los Notarios y registradores la prohibición de autorizar y registrar escrituras públicas
relacionadas con predios ubicados al interior de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
salvo las excepciones establecidas en la Ley.
Resolución 6992 de 29 de septiembre de 2009 de la Superintendencia de Notariado y Registro
A través de esta Resolución se atendió la solicitud realizada por Parques Nacionales Naturales referida
a la necesidad de crear un código para la calificación jurídica de la Resolución por medio de la cual se
reserve, alindere y declare un área del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la cual será anotada e
identificada con el número 0357 en el folio de matrícula del inmueble en que se inscriba.
Decreto 2372 de 2010
Respecto de los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales el Decreto 2372 de 2010
prevé que en las distintas áreas protegidas se pueden realizar las actividades permitidas en ellas, de
conformidad con los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovales regulares y
que corresponde a la autoridad ambiental competente otorgar los permisos, concesiones y
autorizaciones para estos efectos, y liquidar, cobrar y recaudar los derechos, tasas, contribuciones,
tarifas y multas derivados del uso de los recursos naturales renovables de las áreas, y de los demás
bienes y servicios ambientales ofrecidos por éstas (artículo 36).
Por su parte, aclara que la definición de la zonificación de cada una de las áreas incluida en el plan de
manejo respectivo, no conlleva en ningún caso, el derecho a adelantar directamente las actividades
inherentes a la zona respectiva por los posibles propietarios privados, ocupantes, usuarios o
habitantes que se encuentren o ubiquen al interior de tales zonas (artículo 37).
Decreto 3572 de 2011
A través de este decreto se creó la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales
Naturales de Colombia, perteneciente al orden nacional, adscrita al sector ambiente y encargada de la
administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinación del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas.
En su artículo 2°esta disposición previó entre las funciones de la Unidad de Parques “8. adquirir por
negociación directa o expropiación los bienes de propiedad privada, los patrimoniales de las
entidades de derecho público y demás derechos constituidos en predios ubicados al interior del
Sistema de Parques Nacionales Naturales e imponer las servidumbres a que haya lugar sobre tales
predios.” El cumplimiento de esta función está sujeto a la disponibilidad y apropiación de recursos
presupuestales.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 15 ~
Ley 1579 de 2012 – Nuevo Estatuto Registral
El artículo 57 del nuevo estatuto estableció la apertura de folios de matrícula inmobiliaria para
terrenos baldíos a nombre de la Nación en cumplimiento de actos administrativos proferidos por el
INCODER y respecto de aquellos que se encuentren ubicados al interior del SPNN previó que
procedería con fundamento en un acto administrativo proferido por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, o quien haga sus veces, a aperturar los folios e inscribir los predios a nombre de
la Nación - Parques Nacionales Naturales de Colombia. En estos casos señaló que Parques Nacionales
Naturales de Colombia deberá adelantar este trámite para todos los bienes ubicados al interior de
estas áreas, dejando a salvo únicamente aquellos predios respecto de los cuales se acrediten derechos
de propiedad, conforme a las leyes, en cuyo caso el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
deberá solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula inmobiliaria de cada predio.
Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad – Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible
En agosto de 2012 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió este Manual objetivo
establecer el procedimiento para la determinación y cuantificación de las medidas de compensación
por pérdida de biodiversidad. Es de uso obligatorio para los usuarios, en la elaboración de los estudios
de impacto ambiental, y para la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, en la evaluación
y aprobación de las medidas de compensación por pérdida de biodiversidad en el proceso de
licenciamiento ambiental y sus modificaciones.
Se aplica a los proyectos, obras y actividades de los sectores minería, hidrocarburos, infraestructura,
sector eléctrico, sector marítimo y portuario, proyectos de generación de energía, construcción y
operación de aeropuertos internacionales y de nuevas pistas en los mismos, ejecución de obras
públicas, ejecución de proyectos en la red fluvial nacional, construcción de vías férreas y/o variantes
de la red férrea nacional tanto pública como privada y la construcción de obras marítimas duras y
generación de dunas y playas, que requieran licencia ambiental y sus modificaciones por parte de la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, que impliquen impactos o efectos negativos
sobre el medio biótico (Ecosistemas naturales, vegetación secundaria y su fauna asociada) que no
puedan ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos y que requieren ser compensados por la
pérdida de biodiversidad.
Dentro de las acciones de conservación del titular del proyecto, obra o actividad para el desarrollo de
las compensaciones (numeral 5.2) que se refieren a los ecosistemas y los hábitats naturales y, el
mantenimiento y, recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales
consideró la creación, ampliación o saneamiento de áreas protegidas públicas que conformen el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINAP, en concordancia con el Decreto 2372 de 2010 y
contempló como una acción habilitada para la compensación la compra de predios y mejoras para la
creación, ampliación o saneamiento de áreas protegidas, que conformen el Sistema Nacional de Áreas
protegidas SINAP. El Manual anotó que la inversión depende de las características y las necesidades de
las áreas y que el titular de la licencia ambiental deberá concertar la acción de compensación con la
autoridad que administra el área protegida.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 16 ~
Con fundamento en lo anterior la gestión predial para el saneamiento de las áreas puede tener las
compensaciones como una fuente alternativa de financiación. Con todo, la compra que se haga para
Parque Nacionales Naturales deberá cumplir los parámetros y criterios establecidos en el presente
Manual para determinar la situación jurídica de los predios al interior de las áreas del SPNN.
III. P RINCIPALES PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES APLICABLES RELATIVOS A LA PROPIEDAD AL INTERIOR DE
LAS ÁREAS DEL SPNN
1. Corte Constitucional
C-128 de 1998
Mediante esta sentencia la Corte Constitucional reconoce que pese a que los recursos naturales
fueron declarados de propiedad del Estado por el Decreto 2811 de 1974, ello no desconoce los
derechos adquiridos conforme a la ley.
A juicio de la Corte el Estado puede también legítimamente convertir en bienes de uso público (o en
Parques Naturales) determinados recursos renovables considerados de utilidad social, pero aclara que,
como es obvio, y teniendo en cuenta que la Carta también reconoce la propiedad privada adquirida
con arreglo a las leyes, en tales eventos es deber de las autoridades reconocer y expropiar los
dominios privados que se hubieran podido legalmente consolidar.
C-649 de 1997
A través de esta Sentencia la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión "y sustraer"
empleada en el numeral 18 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 que otorgaba al Ministerio de Medio
Ambiente la función de sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. La
decisión se fundamentó principalmente en que la protección que el artículo 63 de la Constitución
establece al determinar que los bienes ubicados allí son inalienables, inembargables e
imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas
limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas
como parques, dada su especial importancia ecológica, se mantengan incólumes e intangibles, y por
lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por
éste.
En esta decisión la Corte consideró a los parques como una categoría específica dentro de aquellas
otras mencionadas por el artículo 63 de la Constitución como imprescriptibles, inembargables e
inalienables y, además, precisó que la propiedad privada que existe el interior de los parques
nacionales naturales era enajenable, aunque estaba afectada a la finalidad de interés público o social
propia del Sistema de Parques Nacionales, que implicaba la imposición de ciertas limitaciones o cargas
al ejercicio de dicho derecho, acordes con la finalidad de conservación. Finalmente, consideró que
cuando se afectara el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el
respectivo inmueble debía ser adquirido mediante compra o expropiación por el Estado.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 17 ~
C-595 de 1999
Por medio de esta sentencia la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo
669 del Código Civil declaró inexequible la expresión “arbitrariamente”, pues en su consideración
dicha expresión envolvía un marcado interés individualista reconocido por el legislador en el año de
1887, que no resultaba compatible al amparo de la nueva Constitución y específicamente de los
conceptos de función social y ecológica de la propiedad, que sirven de base al principio del Estado
Social de Derecho. Por lo tanto, excluyó una concepción absoluta, sagrada e inviolable de la
propiedad privada.
C-189 de 2006
Mediante esta Sentencia la Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucional parcial sobre
el artículo 13 de la Ley 2° de 1959 según el cual están prohibidas las ventas de tierras al interior de los
Parques Nacionales Naturales. El alto tribunal declaró constitucional del artículo, señalando que la
propiedad privada faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de un bien y que la
restricción para la conservación del ambiente resultaba un límite legítimo a tales atributos.
La Corte consideró que la prohibición de enajenación prevista en la norma demandada es una
restricción que busca controlar el proceso de colonización sobre zonas ambientales de gran riqueza
ecológica, que afecta todo tipo de propiedad y que pretende preservar, salvaguardar y perpetuar los
recursos ambientales presentes en el Sistema de Parques Nacionales Naturales, e igualmente
garantizar el interés superior del Estado Social de Derecho.
A juicio de la Corte el legislador con fundamento en el artículo 63 de la Constitución de 1991, puede
ampliar los atributos de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, a bienes distintos
de los expresamente mencionados en dicha disposición, como lo son los privados que se incorporan
al SPNN, en aras de garantizar la realización de la función ecológica inherente al derecho de dominio.
La realización de la función ecológica prevista a la propiedad privada en la Constitución no implica un
desconocimiento de atributo y respeta el núcleo esencial del derecho pues los titulares pueden
proceder a su correspondiente explotación económica, por ejemplo, en actividades investigativas,
educativas y recreativas.
Finalmente, señaló que con todo, si bien la limitación prevista en la norma demandada era legítima,
no excluía la posibilidad del Estado de adquirir los citados inmuebles mediante el procedimiento de
compra o a través de la declaratoria de expropiación, en atención a las normas que expresamente
consagraban esta posibilidad.
C- 598 de 2010
Mediante esta sentencia el Alto Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el numeral 16 del
artículo 31 de la Ley 99 de 1993 que confería a las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible la facultad de sustraer los parques naturales de carácter regional, en aplicación
de lo considerado en la Sentencia C-649 de 1997, por considerar que la facultad de sustraer o cambiar
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 18 ~
la destinación de las áreas declaradas Parques Naturales Regionales contradice el sistema de
protección del medio ambiente establecido en la Constitución Política.
A juicio de la Corte no existe una diferencia entre la protección que se les debe conferir a los Parques
Nacionales y la que merecen los Parques Regionales, pues la condición de inalienables, inembargables
e imprescriptibles no se contrae únicamente a los Parques de carácter nacional sino que se extiende a
los regionales. Adicionalmente, la Corte consideró que existe una oposición entre la facultad de
sustraer áreas de valores excepcionales en materia ambiental y la realización de los fines sociales y
ecológicos propios del Estado Social de Derecho.
Sentencia C-746 de 2012
Por medio de esta sentencia la Corte Constitucional señaló que la licencia ambiental y el Sistema de
Parques Nacionales Naturales fungen como herramientas jurídicas de la mayor relevancia para el
cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de protección del ambiente y de los recursos
naturales del territorio nacional, pues por medio de ellas se concreta el principio constitucional de
“protección de las riquezas naturales de la Nación”.
Adicionalmente, la Corte señaló que el régimen jurídico de Parques Nacionales Naturales está
compuesto por cinco elementos revestidos de una especial relevancia constitucional, los cuales
desarrolló así:
Primero: el uso, manejo y destinación de dichas áreas está sujeto de forma estricta a unas finalidades
específicas de conservación, perpetuación en estado natural de muestras, y protección de diferentes
fenómenos naturales y culturales, perfiladas en el artículo 328 del Código de Recursos Naturales.
Segundo: en concordancia con lo anterior, las actividades permitidas en el área de parques naturales
son exclusivamente: conservación, investigación, educación, recreación, cultura, y recuperación y
control, en los términos de los artículos 331 y 332 del Código de Recursos Naturales.
Tercero: en dichas áreas están prohibidas conductas que puedan traer como consecuencia la
alternación del ambiente natural; en especial están prohibidas las actividades mineras, industriales,
incluso las hoteleras, agrícolas y ganaderas.
Cuarto: dichas áreas están clasificadas según una cierta tipología (parque natural, área natural única,
santuarios de flora y de fauna, y vía parque) basada en el reconocimiento de su valor excepcional, y en
sus condiciones y características especiales, en los términos previstos en el artículo 329 del Código de
Recursos Naturales.
Quinto: dichas áreas están zonificadas para efectos de su mejor administración.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 19 ~
2. Consejo de Estado
Sala de Consulta y Servicio Civil. Veintiuno (21) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y tres
(1983) Consejero ponente: Jaime Betancur Cuartas
A través de esta Consulta el Consejo de Estado señaló que las propiedades o mejoras de particulares
ubicadas en una zona de "Parques Nacionales", se tornan en inalienables e imprescriptibles al
momento en que el Estado las adquiera y pasen a ser patrimonio exclusivo de éste. Adicionalmente,
la consulta consideró que el particular no puede entrar a negociar libremente en su propiedad o
mejora cuando ésta se encuentra dentro de una zona reservada como parque Nacional, sino que debe
negociar con el Estado, quien es el único que en estricto rigor jurídico está facultado para adquirir
tales propiedades o mejoras.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de febrero de 1992, Exp. 6643, C. P. Daniel
Suárez Hernández.
Esta sentencia forma parte de una línea jurisprudencial en la cual el Consejo de Estado señaló que la
integración de un predio de propiedad privada a un Parque Nacional Natural conlleva una
conculcación de derechos, en tanto su propietario, a partir de dicha declaración, no puede vender,
gravar o explotar económicamente el terreno. En estos casos el alto tribunal ha reconocido, en sede
de reparación directa, una responsabilidad del Estado que se asimila a aquella que surge con la
ocupación temporal o permanente de un inmueble por el Estado. Así, a juicio de esta Corporación la
prohibición absoluta del dueño de ejercer los derechos personales y reales que le corresponde sobre
el bien de su propiedad, hace procedente el reconocimiento de una compensación por la pérdida o
disminución de los derechos patrimoniales del propietario, a través de un proceso expropiatorio en el
que se determine el monto indemnizatorio correspondiente.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 20 ~
CAPÍTULO II
BIENES INMUEBLES QUE COFORMAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES
IV. CLASIFICACIÓN DE LA P ROPIEDAD
El derecho de propiedad, en tanto máximo señorío que puede ejercer una persona respecto de una
cosa, puede recaer sobre las corporales o las incorporales y éstas a su vez, según quien sea el titular
del derecho de dominio, pueden ser tenidas como públicas o privadas. En forma simplista se puede
decir que son bienes públicos los que tienen como propietario al Estado, al paso que son bienes
privados aquellos respecto de los cuales existe un propietario particular.
Respecto de los bienes públicos el Código Civil, cuya función es la de regular las relaciones entre
particulares, en su artículo 674 señala que son bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a
la República y los clasifica en bienes de uso público y bienes fiscales, dependiendo si su uso pertenece,
o no, a todos los habitantes del territorio.
De este modo, la clasificación introducida por el Código Civil ya marca una separación de los bienes
públicos respecto de los privados, sin embargo, requiere ser complementada con las disposiciones de
la Constitución Política, pues por su conducto se logran integrar los conceptos de dominio público y
dominio privado, y a partir de ahí su diferenciación.
El siguiente gráfico ilustra la clasificación que más adelante se pasa a explicar:
1.1. Individual
1.2.1. Comunidades
Indigenas
1. Privada
1.2. Colectiva
1.2.2. Comunidades
Negras
PROPIEDAD
2.1.1 Por Naturaleza
2.1. Uso Público
2. Pública
2.2. Parques
Naturales
2.1.2. Por
Destinación
2.3.1. Fiscales
propiamente dichos
2.3. Fiscales
2.3.2. Fiscales
adjudicables
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
2.3.2.1 Baldios
adjudicables
2.3.2.2. Baldios
inadjudicables
~ 21 ~
1. Propiedad privada
En materia de propiedad privada la Constitución de 1991 ha establecido que puede ser individual o
colectiva. En lo que atañe a la propiedad individual el artículo 58 de la Carta señala que ésta se
encuentra garantizada y que debe cumplir una función social y ecológica. Por su parte la propiedad
colectiva ha sido reconocida en el artículo 329 en favor de las comunidades indígenas y en el artículo
55 transitorio como derecho de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
1.1. Propiedad individual
Este tipo de propiedad es recogido por el artículo 669 del Código Civil el cual la define como “el
derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella”. Cuando este tipo de propiedad es
ejercida por una persona en forma exclusiva se trata de propiedad unitaria, en tanto que si es ejercida
por más de una persona se trata de una copropiedad.
1.2. Propiedad Colectiva
La propiedad privada puede ser ejercida en forma simultánea por un grupo de personas de forma tal
que el titular del derecho de dominio sea una colectividad. En el ordenamiento jurídico colombiano se
han establecido los grupos indígenas y las comunidades negras como beneficiarios o titulares de este
tipo de propiedad.
1.2.1. Propiedad Colectiva grupos indígenas
Los resguardos indígenas de acuerdo con el artículo 329 de la Constitución Política son de propiedad
colectiva y no enajenable. Igualmente de acuerdo con el Decreto 2164 de 1995 son de propiedad
colectiva de las comunidades indígenas a favor de las cuales se constituyen. La figura de los
Resguardos si bien ha existido desde tiempos coloniales solo a partir de la Carta Magna de 1991 tuvo
un reconocimiento y protección a nivel constitucional.
1.2.2. Propiedad Colectiva Comunidades Negras
En lo que atañe a comunidades negras el artículo 55 transitorio de la Constitución Política de 1991
estableció que se debía expedir una ley por medio de la cual se reconociera a las comunidades negras
el derecho de propiedad colectiva sobre tierras baldías que han ocupado de acuerdo con sus prácticas
tradicionales de producción. Adicionalmente, el artículo 63 de señaló que las tierras comunales de
grupos étnicos son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
2. Propiedad pública
La propiedad pública está compuesta por los bienes cuyo dominio pertenece al Estado y que están
destinados a desarrollar los principios y fines de éste, ya sea que sirvan al cumplimiento de las
funciones públicas del Estado o que se afecten al uso común. De acuerdo a la clasificación de los
bienes públicos contenida en el artículo 674 del Código Civil la propiedad pública está integrada por
los bienes de uso público y los bienes fiscales. La Constitución Política, por su parte, en su artículo 102
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 22 ~
complementó dicha definición y estableció que el territorio pertenece a la Nación, con los bienes
públicos que de él forman parte. Adicionalmente, en su artículo 332 señaló que el Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes prexistentes.
Se entienden como de propiedad de la Nación las playas marítimas y fluviales, los terrenos de bajamar,
los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales, así como sus lechos, a excepción de
aquellos que, según lo dispuesto por el Código Civil (artículo 677), sean considerados como de
propiedad privada, las costas desiertas; las cabeceras y márgenes de los ríos navegables que no
pertenezcan a particulares por título originario o título legítimo traslaticio de dominio; las islas
ubicadas en uno u otro mar pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones
organizadas o apropiadas por particulares en virtud de título legítimo traslaticio de dominio; las islas
de los ríos y lagos que sean ocupadas y desocupadas alternativamente por las aguas en sus creces y
bajas periódicas; las islas de los ríos y lagos navegables por buques de más de 50 toneladas; las islas,
playones y madreviejas desecadas de los ríos, lagos, lagunas y ciénagas de propiedad nacional; los
terrenos que han permanecido inundados o cubiertos por las aguas por un lapso de diez (10) años o
más; los lagos, ciénagas, lagunas y pantanos de propiedad nacional; las tierras recuperadas o
desecadas por medios artificiales y otras causas, cuyo dominio no corresponda por accesión u otro
título a particulares; los playones; los bosques nacionales; los terrenos de aluvión que se forman en los
puertos habilitados; y los demás bienes que por ley sean considerados como de propiedad del Estado.
2.1. Bienes de uso público
Son aquellos bienes de dominio público que se encuentran afectos al uso de la comunidad, a fin de
que puedan ser aprovechados por ésta en forma directa, libre, gratuita, impersonal, individual o
colectiva15. Estos pueden ser las calles, plazas, puentes y caminos, y todos los demás bienes que están
destinados al uso y goce directo o indirecto por parte de la colectividad.
La doctrina y la jurisprudencial han señalado que este tipo de propiedad es sui generis por cuanto
aunque el Estado tiene en virtud de ella un deber de administración, regulación, vigilancia y control,
los atributos que normalmente se derivan del dominio no se predican, ni hace derivar derechos
exclusivos y plenos a favor de persona alguna. Los bienes de uso público han sido objeto de
protección constitucional, específicamente por las condiciones de inalienables, inembargables e
imprescriptibles a que los subordina el artículo 63, junto con los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los
demás bienes que determine la ley.
Adicionalmente, este tipo de bienes han sido clasificados en i) bienes de uso público por su naturaleza
y ii) bienes de uso público por destinación. Los primeros son aquellos que reúnen determinadas
condiciones físicas, como los ríos, torrentes, playas marítimas y fluviales, radas, etc. en tanto que los
segundos están conformados por los bienes que han sido construidos por el hombre y están
afectados al uso público en forma directa, como el de calles, plazas, parques, puentes, caminos,
15
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 16 de febrero de 2001);
Radicación número: 16596.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 23 ~
canales, puertos y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya
conservación y cuidado sean de competencia de las autoridades locales16.
2.2. Parques Naturales
La categoría de parques naturales recibe un tratamiento autónomo por la Constitución Política y es
inembargable, inalienable e imprescriptible. No se destinan al uso público propiamente dicho, sino a
la conservación del medio ambiente y de las áreas de especial importancia ecológica en beneficio de
las generaciones presentes y futuras. Son entonces bienes no patrimoniales que están fuera del
comercio y respecto de los cuales el Estado también ejerce un dominio eminente relativo a su
administración y vigilancia, con apego a lo estrictamente regulado por las normas relativas al manejo
de las diferentes categorías de conservación y a la zonificación que internamente se decida en cada
área particular.
Esta clasificación no diferencia los parques de carácter nacional o regional, ni las diferentes categorías
de conservación que se adopten al interior del SPNN.
2.3. Bienes fiscales
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 653 del Código Civil los bienes de la Unión cuyo uso no
pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. Este tipo de
bienes son de dominio público, pues su titular es el Estado, en general son utilizados por la
administración de forma inmediata17 y se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos.
Dentro de los bienes fiscales también se encuentran aquellos bienes adjudicables de propiedad de la
Nación. Los bienes fiscales pueden ser clasificados en bienes fiscales propiamente dichos y bienes
fiscales adjudicables.
2.3.1. Bienes fiscales propiamente dichos
Son aquellos bienes cuyo titular es una persona jurídica de derecho público y son usados por ésta para
el desarrollo de funciones de servicio público y cumplimiento de sus finalidades, privando de este
modo, por regla general, a los ciudadanos de su uso y goce. Este tipo de bienes, a diferencia de los
bienes de uso público, son embargables y enajenables, toda vez que se encuentran dentro del
comercio y dan a su titular atributos similares a los derivados de la propiedad privada. No obstante,
son imprescriptibles pues los particulares no pueden ejercer sobre ellos actos posesorios que los
lleven a adquirir su dominio, por prohibición legal expresa (C.P.C.).
2.3.2. Bienes fiscales adjudicables
Los bienes fiscales adjudicables son también llamados bienes baldíosEste tipo de bienes, a partir del
artículo 202 de la Constitución de 1886, se han considerado del dominio de la República. Actualmente,
con la Constitución de 1991, se entienden comprendidos dentro de la formulación genérica del
16
17
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 24 de mayo de 2012.
Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 2003
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 24 ~
artículo 102, de acuerdo a la cual el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte
pertenecen a la Nación. Adicionalmente, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 señaló que la Nación
detenta la propiedad de los bienes baldíos, los cuales son administrados por el INCODER de acuerdo
con el Decreto 3759 de 2009.
Si bien la vocación de los bienes baldíos es su adjudicación, puede existir prohibición legal que impida
su adjudicación y los haga por lo tanto, inadjudicables.
2.3.2.1. Bienes baldíos adjudicables
Tendrán la calidad de adjudicables todas aquellas tierras baldías con aptitud agropecuaria que
pueden ser adjudicadas a personas naturales o jurídicas por no existir norma legal que lo prohíba. Se
puede hacer una adjudicación a todo aquel que cumpla los requisitos previstos por el ordenamiento
jurídico, referidos a la ocupación y explotación directa del predio durante un término no inferior a
cinco (5) años y la acreditación de ciertas condiciones socioeconómicas.
2.3.2.2. Bienes baldíos inadjudicables
Son todas aquellas tierras baldías que no pueden ser transferidas por la Nación a personas naturales o
jurídicas, en la medida en que existe una disposición legal que prohíbe su adjudicación. No son
adjudicables los baldíos que estén ubicados al interior del SPNN, los aledaños a los Parques Nacionales
Naturales –zonas amortiguadoras–; los situados dentro de un radio de cinco (5) kilómetros alrededor
de las zonas donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables; los que hubieren
sido seleccionados por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de igual significación
para el desarrollo económico y social del país o de la región; los que constituyan reserva territorial del
Estado; y los ocupados tradicionalmente por comunidades indígenas, afrocolombianas, ROM o
palenqueras o que constituyan su hábitat.
V. CONSOLIDACIÓN DE LA PROPIEDAD
1. Normatividad y generalidades de la adquisición de bienes
De conformidad con el artículo 669 del Código Civil, la propiedad es “el derecho real en una cosa
corporal, para gozar y disponer de ella”. Esta definición debe ser concordada con el artículo 655 del
mismo Código según el cual derecho real es “el que tenemos sobre una cosa sin respecto a
determinada persona” y con el artículo 654 que estableció que las cosas corporales “pueden ser
muebles o inmuebles”.
En lo que atañe a las cosas muebles o inmuebles se tiene por las primeras aquellas que pueden
trasladarse de un lugar a otro (C.C. 655), y por las segundas aquellas que no pueden ser transportadas,
así como las cosas que se adhieren permanentemente a ellas (C.C. 656). Tal diferenciación resulta de
especial relevancia, pues según se trate de muebles o inmuebles la forma para transferir o transmitir la
propiedad varía.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 25 ~
La legislación civil habla de título y un modo como requisitos para la consolidación del derecho de
dominio. De conformidad con el artículo 765 del Código Civil son títulos traslaticios de dominio los
que por su naturaleza sirven para transferirlo. Por su parte, el artículo 673 de la misma codificación
señala que los modos en que se adquiere el derecho de dominio son la ocupación, la accesión, la
tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción.
El título es el fundamento o la fuente que da origen a una obligación, en tanto que modos son los
vehículos que ejecutan o materializan el título previamente consolidado. Título “es el hecho del
hombre generador de obligaciones o la sola ley que lo faculta para adquirir el derecho real de manera
directa”, ejemplos de éste pueden ser la donación, la permuta, la compraventa. Modo es “la forma
jurídica mediante la cual se ejecuta o realiza el título cuando éste genera la constitución o
transferencia de derechos reales”, tales como la ocupación, la tradición, la sucesión por causa de
muerte, etc.
Es así que en el marco de la legislación civil, la adquisición de la propiedad deberá pasar por dos
momentos, inicialmente un titulo y posteriormente un modo para consolidar el derecho de dominio.
En materia de inmuebles, además se requerirá el cumplimiento de requisitos adicionales que serán
fundamentales a la hora de concluir que una persona tiene la titularidad de la propiedad sobre un
bien.
2. Derecho de Dominio sobre bienes Inmuebles
El derecho de dominio en general supone que su titular tiene una relación directa con una cosa y que
puede ejercer su derecho frente a la colectividad, pues su relación jurídica es reconocida y respetada
por el ordenamiento jurídico. No obstante, la protección Estatal estará supeditada a que quien lo
adquirió lo haya hecho en apego a la normatividad que regula la forma como circulan los bienes en el
tráfico jurídico regular.
La propiedad sobre bienes inmuebles, en tanto derecho real, debe ser adquirida con la coexistencia de
un título y un modo. Para el caso de este tipo de bienes se exige además la concurrencia de
determinadas formalidades, que refuerzan el orden público e imprimen seguridad al tráfico jurídico,
dada la importancia económica que tales bienes pueden representar.
Así, a guisa de ejemplo, si se examina el título de la compraventa de bienes inmuebles, se puede
observar que el Código Civil establece una solemnidad consistente en que la venta de los bienes
raíces no se reputan perfectas ante la ley, mientras no se haya otorgado escritura pública. Del mismo
modo, el Decreto 096 de 1970 –Estatuto de Notariado– señala que deberán celebrarse por escritura
pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles. La mencionada
exigencia supone un requisito a cumplir, cuya omisión tendrá como consecuencia que el contrato se
torne imperfecto, y de esta manera que no produzca ningún efecto, pues se considera inexistente.
En ese entendido, se aclara que cuando el contrato de compraventa (título) sea celebrado conforme a
la normatividad surgirá un derecho personal a favor de uno de los contratantes que lo facultará a éste
a exigir el cumplimiento del contrato a la contraparte, pero que en ningún modo le dará por sí solo el
derecho de dominio sobre el bien objeto de compra. El comprador únicamente será propietario
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 26 ~
cuando se lleve a cabo el modo, pues es a través de éste que se radica el derecho de dominio en el
adquiriente del bien. El Código Civil en cuanto a la tradición de bienes inmuebles señala que ésta se
dará con la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente.
La tradición, es uno de los tantos modos de adquirir el dominio contemplados en el Código Civil y
para el caso de los inmuebles implicará la entrega del bien y la inscripción de la escritura pública que
protocolice el correspondiente negocio a través del cual se dispuso del bien en el Registro de
Instrumentos Públicos. Sin el cumplimiento de tales requisitos no se llevará a cabo la transmisión del
derecho y no se radicará éste en cabeza del comprador. Por supuesto, no únicamente la tradición de
inmuebles requerirá registro, sobre el particular la Ley 1579 de 2012 –Estatuto de Registro– señala que
todo acto, contrato, decisión contenida en escritura pública, providencia judicial, administrativa o
arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación,
gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o
accesorio sobre bienes inmuebles debe ser objeto de inscripción en el Registro de Instrumentos
Públicos.
Así, se puede afirmar que el titulo no tiene la facultad para transferir el dominio por sí solo pues su
finalidad es generar obligaciones en cabeza de determinada persona. Si bien el Código Civil habla de
título traslaticio de dominio, tal acepción no significa que el mero título dé lugar a la transferencia del
derecho de propiedad, sino que dentro de los títulos creadores de obligaciones existirán algunos que
sirven de fundamento a tal consecuencia jurídica, la cual solo se dará con la ejecución de un modo.
Hecha tal distinción conviene citar el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 que señaló que se puede
probar propiedad privada con un título originario expedido por el Estado o con un título traslaticio de
dominio debidamente inscrito con anterioridad al término que señalan las leyes para la prescripción
extraordinaria (20 años al momento de entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994). De tales
posibilidades se desprende que un título originario parte de la creación de un derecho, en tanto que el
título traslaticio compromete un derecho existente y que ambos requieren de un modo a efectos de
consolidar la propiedad. En este caso la Ley debió referirse a modos traslaticios, pues como se vio son
éstos los que consolidan el derecho de propiedad y como tal la disposición es entendida de esta
manera para su aplicación en los aspectos prácticos.
En definitiva, los inmuebles están regidos por formalismos especiales relacionados con el título
(protocolización por instrumento público) y el modo (inscripción del título en el Registro de
Instrumentos Públicos), de ahí que la adquisición de ellos solo se repute válida cuando se cumplen
dichos requisitos y que cuando se esté frente a una persona natural o jurídica que alegue ser
propietario de un bien inmueble, sea necesario determinar si su derecho se encuentra perfectamente
consolidado, pues y solo cuando así sea se podrá reconocer la calidad de dueño.
VI. RÉGIMEN DE ACREDITACIÓN DE LA PROPIEDAD APLICABLE
En materia de acreditación de la propiedad privada en el Ordenamiento Jurídico Colombiano han
existido dos normas que han regulado lo concerniente al tema y que han servido de parámetro para
definir cuáles son las formas a través de las cuales los particulares pueden probar que detentan
derecho de dominio sobre un bien determinado.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 27 ~
La primera norma por mencionar es la Ley 200 de 1936, la cual señaló en su artículo 3° que se acredita
propiedad privada mediante i) título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia
legal, o ii) mediante títulos inscritos otorgados con anterioridad a dicha ley, en que consten
tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción
extraordinaria. De igual manera, la Ley 160 de 1994 se pronunció reproduciendo lo dispuesto por la
norma que la precedió y aunque no derogó expresamente el artículo 3° de la Ley 200 de 1936, en
atención a las reglas de interpretación legal contenidas en la Ley 153 de 1887, una vez la nueva ley
incluyó una disposición especial incompatible con el término previsto en la ley anterior, debe
entenderse tácitamente insubsistente o subrogada por la nueva ley. Pese a esto, como se explicará
más adelante, la norma anterior será aplicable a los casos en que la consolidación de la propiedad se
exige durante su vigencia, esto es, antes del 3 de agosto de 1974.
Por lo mismo, en materia de Parques Naturales, a efectos de reconocer derechos de propiedad
legítimamente consolidados al interior del SPNN resulta fundamental considerar las fechas de las
declaratorias de la correspondiente categoría de conservación para determinar cuál de las normas
mencionadas es aplicable (Ley 160 de 1994 o Ley 200 de 1936).
Por otra parte, cuando las mencionadas normas se refieren a títulos nótese que debe entenderse que
cobijan también los modos, de acuerdo al régimen de propiedad adoptado en Colombia, según el
cual se exige para la consolidación del derecho de dominio además del título, un modo capaz de
originar o trasladar el dominio.
De la definición dada se puede extraer que las formas de acreditar la propiedad se plantean como dos
opciones válidas yuxtapuestas; que los títulos deben haber surtido exitosamente su trámite de
inscripción; y que las inscripciones realizadas deben dar cuenta de verdaderos actos capaces de
disponer de derechos de dominio.
Al respecto conviene citar el artículo 14 de la Ley 2 de 1959 según el cual el Gobierno podrá expropiar
las tierras o mejoras de particulares que en ellas existan, que representa un reconocimiento al derecho
de propiedad particular al interior de los Parques Nacionales Naturales y que sirve para afirmar:
a. Que con la creación del parque al interior del SPNN no se desconocen los derechos de
propiedad adquiridos conforme a las leyes hasta ese momento en las áreas que se
destinan por la declaratoria al uso público consistente en la conservación.
b. Que el dominio particular únicamente será amparado por el ordenamiento cuando el
mismo pueda ser acreditado conforme a las exigencias establecidas por la norma que
se encuentre vigente a la fecha de creación del Parque.
Por lo tanto, es preciso mencionar la aplicación en el tiempo de las normas mencionadas respecto de
la acreditación de propiedad. La Ley 200 de 1936 fue publicada el 16 de diciembre de 1936 y su
vigencia, conforme lo dispuso el artículo 33, empezó sesenta (60) días después de su publicación, esto
es, el 7 de abril de 1937. Por su parte, la Ley 160 de 1994 fue promulgada el 3 de agosto de 1994 y su
vigencia comenzó en la misma fecha.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 28 ~
Visto lo anterior, resulta conveniente determinar cuáles son las situaciones que recoge y regulan
dichas normas en materia de acreditación de propiedad privada al interior de Parques Nacionales
Naturales, teniendo en cuenta el momento de su creación:
1. Áreas del SPNN creadas antes del 3 de agosto de 1994
Con antelación al 3 de agosto de 1994 se encontraba vigente la Ley 200 de 1936, la cual establecía en
su artículo 3 que podía acreditarse propiedad privada sobre una extensión territorial mediante título
originario expedido por el Estado que no hubiera perdido su eficacia legal, o a través de títulos
inscritos otorgados con anterioridad a dicha ley, en que constaren tradiciones de dominio por un
lapso no menor del término que señalaban las leyes para la prescripción extraordinaria (20 años a
partir de lo previsto en la 50 de 1936).
El título originario hace alusión a un acto jurídico creado por el Estado mediante el cual éste expresó la
voluntad de otorgar el dominio de un predio a un particular, en tanto que el título traslaticio hace
referencia a una cadena de actos a través de los cuales fue transferida una propiedad, que para el caso
de la Ley 200 debía dar constancia de tradiciones efectuadas por un periodo igual al señalado para la
prescripción extraordinaria, contado desde la vigencia de esa norma. En ambos supuestos
contemplados por la Ley 200 de 1936 se buscaba que el dueño de un predio pudiera acreditar su
propiedad y demostrar que no se trataba de un bien baldío perteneciente a la Nación.
En lo que concierne a las áreas que conforman el Sistema Parques Nacionales Naturales la Ley 200 de
1936 es aplicada a todas aquellas creadas durante su vigencia (7 de abril de 1937 y 2 de agosto de
1994), toda vez que la fecha de creación es tenida en cuenta para efectos de determinar cuál es la
propiedad privada que será tenida como tal y respetada por el Estado al interior del SPNN. Todo lo
demás, se presume de propiedad del Estado y por virtud de la declaración es pasible de las
restricciones previstas en el ordenamiento para la propiedad pública.
Es de recordar que con la declaración de parques de conformidad con la Ley 2 de 1959 los bienes
baldíos existentes se tornan en inadjudicables en tanto que la propiedad privada queda sujeta a
limitaciones que únicamente incluyen la restricción de venta, aun cuando ésta no puede extenderse al
Estado cuando éste sea quien adquiera por compra. De esta manera, respecto de las áreas del SPNN
creadas en vigencia de la Ley 200 de 1936 la propiedad privada que en ella exista debe poder ser
probada mediante una de las dos posibilidades contempladas por esta norma.
Este criterio de aplicación implica que la propiedad privada adquirida mediante título originario para
las áreas del SPNN creadas antes del 3 de agosto de 1994 debe haberse otorgado con anterioridad a la
declaración del área, por lo tanto, si se adviertan resoluciones de adjudicación posteriores a la
declaración del área, Parques Nacionales Naturales deberá requerir al INCODER su revocatoria directa
por contravenir las prohibiciones contempladas en los artículos 13 de la Ley 2° de 1959. Por su parte,
implica que cuando se trate de propiedad adquirida mediante título traslaticio debe probarse una
cadena de títulos inscritos suscritos entre particulares que se remonte a un término de veinte (20)
años anteriores a la fecha de entrada en vigencia de esta norma, esto es, al 7 de abril de 1917.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 29 ~
Finalmente, se aclara que en lo referente a la acreditación de propiedad mediante títulos traslaticios, la
continuidad de los títulos debe estar probada hasta el 7 de abril de 1917 y no simplemente por un
término de veinte (20) años contados con anterioridad a la fecha en que fue declarada el área del
SPNN , puesto que de la lectura de la norma queda claro que el término debe contarse hacia atrás con
respecto a la fecha de entrada en vigencia de esa misma Ley.
2. Áreas del SPNN creadas después del 3 de agosto de 1994
En lo que concierne a las áreas que conforman el Sistema Parques Nacionales Naturales la Ley 1994 de
1994 es aplicable a todas aquellas creadas durante su vigencia, toda vez que, como ya se anotó, la
fecha de creación es tenida en cuenta para efectos de determinar cuál es la propiedad privada que
será tenida como tal y respetada por el Estado al interior del SPNN.
La propiedad privada ubicada en áreas que conforman el SPNN creadas con posterioridad 3 de agosto
de 1994 se encuentra sujeta en cuanto a la forma de acreditar el dominio a lo establecido por numeral
1° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, la cual estableció que “para acreditar propiedad privada sobre
la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado
que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a
la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”.
La norma en mención retoma las formas en que puede ser acreditada la propiedad privada
consignadas en la Ley 200 de 1936, no obstante teniendo en cuenta que su vigencia empezó el 3 de
agosto de 1994 la acreditación de propiedad privada ubicada en las áreas que conforman el SPNN
creadas con posterioridad a esta fecha se verifica con títulos suscritos entre particulares, debidamente
inscritos, con anterioridad al 3 de agosto de 1974 o con títulos originarios otorgado con anterioridad a
la declaración del área.
Por lo tanto, si se advierten resoluciones de adjudicación posteriores a la fecha correspondiente,
Parques Nacionales Naturales deberá requerir al INCODER su revocatoria directa por contravenir las
prohibiciones contempladas en los artículos 13 de la Ley 2° de 1959 y 65 y 67 de la Ley 160 de 1994, en
tanto, salvo lo correspondiente a las fechas de acreditación de los títulos (traslaticios del dominio a
1974 y originarios a la fecha de creación del área), iguales consideraciones a las planteadas en el punto
de las áreas del SPNN creadas con anterioridad al 3 de agosto de 1994 aplican a la acreditación de
propiedad en las áreas creadas con posterioridad a esta fecha.
Todo lo anterior se resume en el siguiente gráfico:
1. Título originario
Acreditación de la
propiedad
2. Título traslaticio
2.1 . Parque creado
antes de agosto de 1994
Anterior a 1917
2.2. Parque creado
después de 1994
Anterior a 1974
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 30 ~
CAPÍTULO III
DECLARATORIA COMO ÁREA DEL SPNN VS. PROPIEDAD
A partir de la mención de las fuentes normativas consignadas en el Capítulo I, de los precedentes
jurisprudenciales más relevantes y de la acreditación de la propiedad resulta del caso consignar el
resumen los puntos más importantes, dependiendo del tipo de propiedad del que se trate, y cuál es
forma de entenderlos.
I.
IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS TERRENOS DE
PROPIEDAD PRIVADA UBICADOS EN SU INTERIOR.
La declaración de las áreas protegidas, en general, se hizo sin perjuicio del respeto de los derechos
que hasta la fecha se hubieran adquirido conforme a la ley civil (Ley 200 de 1936 o Ley 160 de 1994,
según el caso) en el interior de los terrenos afectados (Ley 2° de 1959 y Decreto 2811 de 1974). Por lo
tanto, se parte de la existencia de derechos de propiedad consolidados que deben respetarse, pero
con la declaración se afectan al interés público, en el sentido que se reservan a la conservación de los
recursos naturales.
El Sistemas de Parques Nacionales Naturales comprende zonas de especial importancia ecológica
cuyas características naturales, culturales o históricas requieren ser preservadas, de modo tal que el
propietario de un bien ubicado al interior de éstas sufre restricciones que condicionan el uso, goce y
disponibilidad, pero que no suponen una privación absoluta del derecho, en tanto también se
reconoce que la propiedad debe ejercerse conforme a las necesidades colectivas y a la conservación
del medio ambiente.
En ese sentido, con la expedición de la Ley 2° de 1959 se establecieron por primera vez unas
restricciones a las ventas de los inmuebles ubicados al interior de las áreas del SPNN, que se han
mantenido desde entonces. A partir de la interpretación de las normas se entiende que estos predios
únicamente pueden ser adquiridos por el Estado, en tanto la misma ley posteriormente lo faculta para
su adquisición o expropiación. Las restricciones se refieren asimismo al uso de los terrenos, sin
distinguir el tipo de propiedad que se acredite sobre ellos, según las cuales, las actividades que
desarrolle el propietario deberán ajustarse a los fines de conservación de los recursos naturales.
Por lo mismo, cuando en el marco del sistema de compensaciones, sea un particular quien adquiera el
bien con el ánimo de compensar los impactos sobre la biodiversidad que haya ocasionado en otra
zona de equivalencia ecológica, debe hacerlo para Parques Nacionales Naturales.
Asimismo, los limites al derecho de propiedad por razones de protección del medio ambiente y
recursos naturales renovables han justificado la inclusión en el ordenamiento jurídico de la posibilidad
de negociación directa y/o expropiación de bienes de propiedad privada que estén ubicados al
interior de las áreas protegidas. Tal procedimiento, de conformidad con el artículo 107 de la Ley 99 de
1993, deberá adelantarse con base en la normatividad vigente sobre reforma agraria para predios
rurales, contenida en los capítulos V y VI de la Ley 160 de 1994.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 31 ~
II. IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS TERRENOS BALDÍOS
UBICADOS EN SU INTERIOR.
Los terrenos baldíos son definidos jurisprudencial y doctrinalmente como bienes fiscales adjudicables,
que pertenecen a la Nación, cuyo destino y finalidad es ser adjudicados a todo aquel que cumpla con
los requisitos legales previstos, que de manera general se resumen en la exigencia de ocupación del
terreno y explotación económica por un tiempo no inferior a cinco (5) años.
En contraste, la Ley 2º de 1959 prohibió la adjudicación de baldíos dentro de las áreas reservadas para
la conservación por el SPNN, de modo tal que los baldíos que se hallaran al interior de estas áreas se
tornaron inadjudicables. Tal disposición se reforzó con lo señalado por los artículos 65 y 67 de la Ley
160 de 1994, según los cuales sólo procede adjudicación de baldíos, por ocupación previa, en tierras
con aptitud agropecuaria y la inadjudicabilidad aplica aun a las áreas aledañas a los Parques
Nacionales.
Se deriva entonces que los ocupantes de bienes baldíos que se encuentren al interior de Parques
Nacionales no podrán ser adjudicatarios y que una vez se declare el área como destinada
exclusivamente a la conservación ellos pierden la expectativa de adquirir el dominio.
Así, la declaración de un área protegida del SPNN implica que los predios baldíos en ella ubicados
dejan de ser baldíos ordinarios para ser inadjudicables por estar destinados a la conservación y
conformar los Parques Naturales. Por lo tanto, se trata de bienes que pese a ser propiedad de la
Nación tampoco pueden ser objeto de disposición por ésta, toda vez que deben conservar su
situación jurídica, con el propósito de garantizar el cumplimiento de las finalidades que le son propias,
esto es, la preservación del medio ambiente y de la diversidad ecosistémica. En consecuencia, lo que
radica en cabeza del Estado es un deber de administración, que implica velar por su protección y
cuidado.
Finalmente, si bien la facultad prevista en las leyes para la declaratoria de las áreas del SPNN se refiere
a “reservar” no por ello los baldíos ubicados en su interior se clasifican como baldíos reservados,
teniendo en cuenta que esta categoría ya existe en la Ley 160 de 1994 y es exclusiva desde el ámbito
agrario para aquéllos baldíos que ingresan al patrimonio del Estado tras la declaratoria de extinción
del dominio. Por otro lado, se debe tener en cuenta que los terrenos considerados como reserva
territorial del Estado, aún antes de que se incorporen al SPNN, por disposición del Código Fiscal de
1912 son de propiedad del Estado inembargable, inalienable e imprescriptible.
III. IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS BIENES FISCALES
PATRIMONIALES UBICADOS EN SU INTERIOR.
Como se vio previamente, dentro de la categoría de bienes públicos se encuentran los bienes fiscales,
los cuales hacen referencia a bienes cuya propiedad se encuentra en cabeza de entidades estatales y
que son utilizados para el cumplimiento de determinados fines de interés general.
La declaratoria de un área del SPNN trae como consecuencia que los terrenos que en ella se
encuentran deben ajustarse a las finalidades del Sistema y a las actividades permitidas relacionadas
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 32 ~
con la conservación. Tal declaratoria puede cobijar bienes fiscales, esto es, que estén en cabeza de
personas jurídicas de derecho público y por consiguiente, dichos organismos deben darles el uso y
manejo prescrito para la zona donde se encuentran ubicados. Asimismo, el predio únicamente podrá
enajenarse a cualquier título al Estado, en cabeza de Parques Nacionales Naturales, para que cumpla
las finalidades que le fueron previstas con la declaratoria.
IV. IMPRESCRIPTIBLILIDAD, INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD EN EL SPNN
Los atributos de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes ubicados al
interior del SPNN son predicables de los predios de propiedad de la Nación y de los predios de
propiedad privada únicamente cuando el Estado los haya adquirido por los mecanismos establecidos
por la Ley y haya verificado el cumplimiento de todos los requisitos que se exigen para la transferencia
de bienes inmuebles.
Por consecuencia, los propietarios particulares no estarán limitados sino por aquellas restricciones que
el legislador taxativamente les ha impuesto, esto es, las restricciones i) relacionadas con el uso de los
terrenos que se incluyan en los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977 y 2372 de 2010 y ii) relacionadas
con la disposición a través de compraventa, lo cual implica que podrán donar, hipotecar, ceder a
cualquier título, deferir por herencia, prescribir (adquisitiva y extintiva) y en general, realizar todas las
acciones que no contravengan las restricciones mencionadas.
V. IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS DERECHOS
TERRITORIALES DE LOS G RUPOS INDÍGENAS
El artículo 3° del Decreto 2164 de 1995 reconoce a las comunidades indígenas que se encuentran
asentadas en áreas del SPNN el derecho a permanecer en ellas y la posibilidad de acceder a la
propiedad colectiva en su interior, mediante la figura de constitución de resguardos. En esa misma
línea el Decreto 622 de 1977 había señalado que puede coexistir la declaración de un área que
conforme el SPNN con la constitución de una reserva indígena. En estos casos las autoridades
administradoras de las áreas protegidas debe concertar un régimen especial en beneficio de la
población indígena, de acuerdo con el cual se respetará la permanencia de la comunidad y su derecho
al aprovechamiento económico de los recursos naturales renovables.
De esta manera, se puede afirmar que las comunidades indígenas encuentran garantizado su derecho
de dominio colectivo sobre aquellos territorios que tradicionalmente han ocupado y es perfectamente
posible que al interior de la correspondiente área protegida del SPNN se materialice el reconocimiento
que la Constitución hizo de la propiedad ancestral de los pueblos indígenas, a través de los títulos de
propiedad que otorga el Estado a través del INCODER.
Inclusive, en el ordenamiento jurídico se encuentra abierta la posibilidad que se reconozcan derechos
de propiedad colectiva con posterioridad a la declaratoria del área como parte del SPNN, pues tal
decisión está soportada en el mandato constitucional y legal que propende por la protección de la
autonomía y los derechos de las comunidades indígenas, que puede ver coincidir con el Estado en
que la declaración del área como parte del SPNN sea una forma de conservación de su cultura. El
reconocimiento con posterioridad a la declaratoria no significa que se esté otorgando propiedad
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 33 ~
privada sobre baldíos inadjudicables, sino por el contrario, supone un desarrollo del texto
constitucional en el que tanto los parques naturales como propiedad colectiva son de naturaleza
inalienable, imprescriptible e inembargable.
Por otra parte, aunque la Ley 160 de 1994 estableció que los territorios tradicionalmente utilizados por
pueblos indígenas sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos, esta disposición debe
entenderse en el contexto de la adjudicación agraria de los terrenos, de que se ocupa la mencionada
ley.
Con todo, lo anterior no desconoce que en algunos casos se han creado dificultades y diferencias con
las decisiones administrativas que en la práctica se implementan a partir de la constitución de las
áreas del SPNN, puesto que no es poco frecuente que los límites precisos de las áreas no sean claros,
especialmente para las comunidades y que los regímenes de administración tradicional de los
resguardos y estatal del SPNN riñan en diferentes aspectos. También genera inconformidades el
hecho que regularmente con la creación del las áreas del SPNN se abra un folio que integre sin
salvedad alguna los territorios étnicos, sin que a su vez se hayan realizado las correspondientes
anotaciones, en aquellos que identifican los predios que conforman los resguardos, con lo cual
especialmente estos últimos consideran sus predios libres de toda restricción en materia de uso. Estas
diferencias pueden zanjarse a través de procesos de aclaración que culminen concertadamente con
las correspondientes anotaciones que sean procedentes.
VI. IMPLICACIONES DE LA DECLARATORIA DE UN ÁREA DEL SPNN CON RESPECTO DE LOS DERECHOS
TERRITORIALES DE LAS C OMUNIDADES N EGRAS
La Ley 70 de 1993, en desarrollo del mandato constitucional, estableció que el Estado adjudicaría la
propiedad colectiva a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas
rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, con lo cual buscó otorgarles un derecho de
dominio sobre aquellas zonas que ancestralmente ocuparon. Sin embargo, excluyó de las posibles
adjudicaciones las áreas del Sistema de Parques Nacionales y los recursos naturales renovables y no
renovables.
Lo anterior lleva a concluir que una vez un área ha sido incluida dentro del SPNN la adjudicación de
bienes baldíos en su interior está proscrita y que por consiguiente, no podrá reconocerse dentro de
ellas propiedad colectiva a favor de comunidades negras. Con todo, teniendo en cuenta el artículo 22
de la Ley 70 de 1993, la anterior conclusión no implica que a las comunidades negras asentadas con
anterioridad a la declaratoria del área como parte del SPNN se les desconozca su derecho a
permanecer en la zona, por el contrario, las autoridades deben definir concertadamente con éstas
planes de manejo que tengan en cuenta sus prácticas tradicionales compatibles con la naturaleza,
objetivos y funciones del área de que se trate. Así, solo se propenderá por su reubicación, a otra zona
en la que pueda practicarse la titulación colectiva, cuando las personas pertenecientes a la comunidad
no se allanen a cumplir el plan de manejo.
Por otra parte, cuando se trate de un área cuya propiedad ya ha sido reconocida a las comunidades
negras, aunque dicho reconocimiento convierta a los territorios en inembargables, inalienables e
imprescriptibles, la declaración de un área protegida tendría forzosamente que reconocer los
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 34 ~
derechos territoriales de las comunidades negras organizadas en Consejos Comunitarios que estén
debidamente consolidados, así como sus prácticas ancestrales de producción.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 35 ~
CAPÍTULO IV
TIPOLOGÍAS
Al interior de las áreas protegidas pueden darse diferentes tipos de fenómenos jurídicos que implican
derechos o expectativas radicadas en personas naturales o jurídicas sobre porciones de terreno que
forman parte de tales áreas. Cada tipología supondrá una calidad determinada del sujeto de la
relación, que resultará relevante al momento de definir la acción que adelantará Parques Nacionales
Naturales en procura de su saneamiento.
Como ya se explicó en los anteriores capítulos la declaratoria de las áreas del SPNN no implica
mutación de la propiedad ni significa que los bienes pasen al dominio público. En definitiva, la
creación representa la existencia de zonas de utilidad pública donde coexisten derechos, expectativas
y situaciones de hecho que deben ser tratados, dependiendo de la tipología en que se ubiquen, con
criterios uniformes y ser objeto de procedimientos estandarizados para la compra o expropiación.
Las relaciones jurídicas que pueden acreditarse en dichas áreas pueden ser la de propietario,
poseedor, ocupante, tenedor, usuario, usufructuario. Cada una de éstas tendrá unos elementos
característicos que son explicados a continuación, así:
1. P ROPIEDAD
El dominio es el derecho real más completo que una persona puede tener sobre una cosa, éste da a su
titular la posibilidad de usar, gozar y disponer de un bien. Aunque no se trata de un derecho absoluto
la propiedad por regla general es perdurable y exclusiva, toda vez que la colectividad debe abstenerse
de ejecutar actos que perturben el ejercicio del derecho.
El propietario de bienes inmuebles, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 200 de 1936 (artículo
3º) y la Ley 160 de 1994 (artículo 48), debe acreditar su derecho mediante título originario expedido
por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal, o mediante títulos en donde consten tradiciones
de dominio que superen el término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (lapso
que será contado hasta el 17 de abril de 1917, si el área protegida estudiada fue creada en vigencia de
la Ley 200 de 1936, o hasta el 3 de agosto de 1974, si el área protegida estudiada fue creada en
vigencia de la Ley 160 de 1994). Para mayor detalle, ver acápite de acreditación de la propiedad
incluido en el Capítulo II del presente Manual.
La debida acreditación del dominio y el cumplimiento de los requisitos legales servirán para
determinar que un predio es de propiedad privada. Adicionalmente, el dominio particular al interior
de las áreas del SPNN puede haberse adquirido con anterioridad o posterioridad a la declaratoria de la
correspondiente área y las consecuencias, dependiendo de los modos de adquirir el dominio, variarán
en uno y otro caso.
A continuación puede observarse el esquema completo de la tipología de propiedad, que se pasará a
explicar detalladamente:
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 36 ~
1.1.
Propiedad adquirida antes de la declaratoria del área como parte del SPNN
Que la propiedad haya sido adquirida de manera previa a la creación de un área del SPNN significa, en
estricto sentido, que el derecho de dominio sobre un predio consolidó en cabeza de su titular con
antelación al acto administrativo que la reservó y alinderó como tal. Así, todo aquel que cuente con un
derecho sobre un inmueble en estas condiciones, contará con los atributos propios que otorga el
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 37 ~
dominio y en ese entendido, el Estado deberá reconocerlo y podrá tanto adquirirle su derecho, o
expropiarlo en caso que no se logre una negociación voluntaria.
Ahora bien, aun cuando una persona se repute propietaria existen un número considerable de
variables que pueden determinar la conveniencia o no de adquirir un bien. La presencia de un
propietario que pudo haber derivado su derecho, entre otras, de la adjudicación de tierras no
adjudicables, de la trasmisión de un derecho incompleto, o de la declaración de pertenencia sobre un
baldío, hace necesario un estudio minucioso en cuanto a la forma como se ha consolidado el derecho.
En este punto, los conceptos de título y modo cobran relevancia, pues la concurrencia de ambos es un
requisito sine qua non para la adquisición del derecho de dominio, al extremo que serán los
indicadores de necesaria consulta a la hora de determinar si se está o no frente al titular del bien a
adquirir.
Por consiguiente, en la medida en que los modos de adquirir el dominio suponen la ejecución de un
título, es conveniente analizar cuándo existe la presencia de propiedad adquirible con base en los
modos que pudieron dar lugar a la adquisición del derecho. La propiedad pudo haber sido adquirida
por un modo originario o derivado.
1.1.1
Modos originarios
Son modos originarios aquellos por medio de los cuales la propiedad se adquiere de forma
primigenia, ya sea porque no existe un derecho antecedente, o porque de existirlo quien lo adquiere
no deriva su derecho del que le preexistía. Son modos originarios la accesión, la ocupación y la
prescripción.
1.1. 1.1 Accesión
De conformidad con el artículo 713 del Código Civil en la accesión “el dueño de una cosa pasa a serlo
de lo que ella produce o de lo que se junta a ella”. Este modo puede servirle al propietario de un bien
inmueble para hacerse dueño de una porción de tierra o de las mejoras que son edificadas en su
propiedad.
Como modo de adquisición de bienes permite adquirir tanto bienes muebles como inmuebles, no
obstante, siempre requerirá de la existencia de un propietario.
a. De tierra
La accesión de tierra implica la existencia del propietario de un bien inmueble que se hace dueño de
una porción de terreno que se junta al suyo acreciéndolo. Los fenómenos naturales que pueden dar
lugar a este modo de adquirir son la avulsión y el aluvión. En el primero, a un terreno privado se le
adhiere otro que es trasportado por una fuerza de la naturaleza, en tanto que en el segundo el área de
un terreno ribereño se ve aumentada por el lento e imperceptible retiro de las aguas.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 38 ~
a1. Avulsión
La avulsión se presenta cuando un bien inmueble se ve acrecido por una porción de terreno
perteneciente a un bien de dominio privado, que es trasportada a éste en razón a una fuerza natural
violenta, y servirá de modo de adquirir el dominio cuando el propietario del predio transportado no lo
haya reclamado dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho.
El propietario de un terreno adquirido mediante avulsión debe poder acreditar la consolidación de su
derecho, mediante la inscripción de un acto jurídico válido en el folio de matrícula inmobiliaria del
inmueble, a través del cual el dominio sobre el nuevo terreno se hizo oponible a terceros.
a2. Antes de 1974
El aluvión es el hecho natural que fue definido por el artículo 719 Código Civil como “el aumento que
recibe la ribera de un río o lago por el lento e imperceptible retiro de las aguas”. Teniendo en cuenta
que el Decreto Ley 2811 de 1974 - Código Nacional de Recursos Naturales Renovables declaró de
propiedad pública el álveo o cauce natural de las corrientes, el lecho de los depósitos naturales de
agua, las playas marítimas, fluviales y lacustres y la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del
cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho, la accesión por aluvión sólo
podrá servir de modo para la adquisición del derecho de dominio para aquellos eventos ocurridos y
consolidados con anterioridad a su vigencia. A partir de la entrada en vigencia del Decreto 2811, esto
es, del 18 de diciembre de 1974, la accesión por avulsión no puede ocurrir.
El derecho de dominio adquirido con antelación a esta fecha es reconocido por la ley civil, en tanto el
texto de la norma, al atribuirle a éstas áreas la naturaleza de inalienables e imprescriptibles, respetó la
propiedad privada consolidada con anterioridad a su expedición, con todos sus atributos
característicos.
La propiedad adquirida por este modo deber ser debidamente acreditada, esto es, a través de un acto
jurídico válido, inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble, que haya hecho oponible a
terceros el acrecimiento.
a3. Después de 1974
Con la entrada en vigencia del Decreto Ley 2811 de 1974 - Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables - el álveo o cauce natural de las corrientes, el lecho de los depósitos naturales de agua, las
playas marítimas, fluviales y lacustres y la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce
permanente de ríos y lagos, hasta de treinta (30) metros de ancho, fueron declarados inalienables e
imprescriptibles y adquirieron la categoría de bienes públicos. Esta declaración se hizo sin perjuicio de
los derechos adquiridos conforme a la ley hasta su fecha de entrada en vigencia.
De esta manera, una vez el álveo de los ríos pasó a ser de dominio público, el aumento de área en
terrenos ribereños dejó de tener la aptitud de convertir al dueño del terreno acrecido en propietario y
por tal razón, es improcedente reconocer propiedad consolidadas con posterioridad al 18 de
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 39 ~
diciembre de 1974. Lo anterior es independiente de que el predio se encontrara o no para el
momento de la alegada acción incluida en el SPNN.
En caso de advertirse la inscripción de accesiones por avulsión inscritos en contravía del régimen
anteriormente explicado, deberá solicitársele a la correspondiente Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos adelantar el trámite para que el folio de matrícula inmobiliaria refleje la realidad
del bien, evidenciando la improcedencia del registro de la avulsión.
b. De mejoras
Las mejoras en bien inmueble suponen la introducción de bienes o servicios que pueden aumentar el
valor venal de éste. Por medio de la accesión el propietario del inmueble se hace dueño de las mejoras
hechas en su terreno, las cuales pueden responder a la edificación hecha en suelo propio con
materiales ajenos o a la edificación hecha en suelo ajeno con materiales propios. En ambas, el dueño
del terreno se hace propietario de la edificación; sin embargo, surge un derecho personal a favor del
dueño de los materiales, que puede reclamar ante propietario del predio el reconocimiento de su
valor.
No obstante, se debe tener en cuenta que durante la vigencia de la Circular 30 de 1981 de la
Superintendencia de Notariado y Registro, se admitía el registro autónomo de las mejoras sin
consideración de si habían sido hechas en terreno propio o terreno ajeno. Lo anterior le otorgaba al
mejoratario la posibilidad de transferir la propiedad de las mejoras con independencia del propietario
del terreno, pues ante el ordenamiento jurídico coexistían los derechos de propiedad real del dueño
del inmueble por naturaleza y los derechos de propiedad real del mejoratario. Así, cuando se hayan
inscrito en el registro mejoras que no pertenezcan al propietario del terreno, existirá una dualidad de
derechos que deberán ser adquiridos de forma independiente para hacerse a la propiedad íntegra del
inmueble. Con la Instrucción Administrativa No. 15 de 1994 de la Superintendencia de Notariado y
Registro se proscribió la inscripción de las mejoras en terreno ajeno, por lo tanto, a partir de ese
momento la situación anteriormente mencionada no deberá evidenciarse.
En lo que respecta a mejoras realizadas en predios al interior del SPNN, el Decreto 622 de 1977 previó
que a partir de su vigencia no serían reconocidas las aquéllas implementadas con posterioridad a la
inclusión de un área dentro del Sistema, ni aquéllas que hayan sido realizadas en su vigencia. Por tal
razón, podrán serán reconocidas las mejoras realizadas con anterioridad a 1977 o aquellas efectuadas
con posterioridad a dicha fecha, siempre que se hayan implementado con anterioridad a la
declaratoria del área como parte del SPNN.
1.1.1.2. Ocupación
La ocupación si bien ha sido discutida como modo autónomo para la adquisición del dominio de
inmuebles, será analizada, toda vez que a través de ésta quien ocupa y explota económicamente
bienes baldíos durante un tiempo determinado puede volverse propietario.
La Ley 200 de 1936 estableció como presunción que eran baldíos los predios que no se encontraran
explotados y de propiedad privada aquéllos que si lo fueran. Con todo, tales presunciones, como
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 40 ~
ficciones jurídicas, no otorgaron el derecho dominio con la simple explotación económica, pues para
efectos de adquirirlo sobre un bien baldío se requiere la mediación de una adjudicación hecha por el
Estado al ocupante.
Adicionalmente, el reconocimiento del derecho de propiedad sobre bienes baldíos estará supeditado
a que el terreno sobre el cual ha existido la ocupación sea un bien adjudicable. Por lo tanto, cuando se
esté frente a un bien adquirido por ocupación con antelación a la declaratoria del área como parte del
SPNN, se deberá i) determinar si la adjudicación se hizo respecto de un bien que podía ser adjudicado
o por el contrario, existía una prohibición legal, además, ii) si la inscripción en el Registro de
Instrumentos Públicos consolidó el derecho de propiedad con anterioridad a la creación del área.
a. Terrenos adjudicables
Son terrenos adjudicables todos aquellos bienes baldíos sobre los cuales no exista prohibición legal al
efecto. La adjudicación requiere que una persona haya explotado las dos terceras partes del bien
adquirido durante un periodo de tiempo determinado y que ésta se haya dado sobre un bien pasible
de adjudicación.
La normatividad que ha regulado la adjudicación de bienes baldíos durante la historia ha estado
consignada en diversas leyes. El régimen reciente parte de las Leyes 135 de 1961 y la Ley 160 de 1994.
Para que se consolide la propiedad es necesario que la adjudicación haya sido hecha con apego al
régimen vigente, pues de lo contrario se estará en presencia de un derecho discutible de propiedad y
podrá reclamarse la revocatoria de los actos administrativos contrarios a la Ley.
a1. Inscripción anterior a la declaratoria
Teniendo en cuenta que se reconocen los derechos consolidados conforme a la Ley, todas aquellas
adjudicaciones que haya hecho el Estado sobre terrenos adjudicables que hayan consolidado
propiedad en cabeza de un particular con la inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos del
acto de adjudicación expedido por la autoridad competente deberán reconocerse plenamente.
a2. Inscripción posterior a la declaratoria
La prohibición de adjudicación de baldíos al interior de las áreas del SPNN, consignada en la Ley 2° de
1959, teleológicamente está referida a la consolidación de propiedad, esto es, tanto al título que se
consigna en una resolución de adjudicación que expide el Estado, como al modo de la tradición que
se verifica por tratarse de bienes inmuebles con la inscripción de la resolución de adjudicación en el
Registro de Instrumentos Públicos. Por lo tanto, se previene la consolidación no sólo respecto de la
expedición de títulos sobre baldíos que se tornan inadjudicables, sino también respecto del registro
de estos títulos.
Una vez un baldío se incluye en el SPNN, los actos de disposición que haya hecho el Estado y que a esa
fecha no se encuentren inscritos en el Registro de Instrumentos Públicos pierden fuerza ejecutoria, en
tanto desaparecen los fundamentos de hecho y derecho. Por lo tanto, en los casos que se hayan
hecho inscripciones con posterioridad a la inclusión del predio en el SPNN procederá solicitar a la
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 41 ~
autoridad administradora de los baldíos (INCODER) que se declare el decaimiento del acto
administrativo y se ordene la cancelación de la inscripción en el Registro como consecuencia de la
mencionada declaración.
b. Terrenos no adjudicables
Como ya se dejó señalado los bienes inadjudicables son aquellos que no pueden ser adjudicados por
existir una disposición legal que prohíbe al Estado el otorgamiento del derecho de propiedad a favor
de un particular. El artículo 107 de la Ley 110 de 1911 señaló que son inajenables por pertenecer a la
Reserva Territorial del Estado i) las islas nacionales, de uno y otro mar de la República, y las de los ríos y
lagos navegables por buques de más de cincuenta (50) toneladas, ii) las tierras baldías donde se
encuentran las cabeceras de los ríos navegables, iii) los lotes intermedios que deben dejarse entre los
adjudicados y iv) las demás áreas que el gobierno establezca. Asimismo, el Código Fiscal de 1912
previno que no podían ser adjudicadas aquellas porciones de terreno necesarias para un uso público.
Igualmente, la Ley 160 de 1994 estableció que no serán adjudicables:
i) Los terrenos baldíos aledaños al SPNN,
ii) Los situados dentro de un radio de cinco (5) kilómetros alrededor de las zonas donde se
adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables,
iii) Los que hubieren sido seleccionados por entidades públicas para adelantar planes viales u
otros de igual significación para el desarrollo económico y social del país o de la región y
iv) Los que tuvieren la calidad de inadjudicables, conforme a la ley, o que constituyan reserva
territorial del Estado.
v) Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o
agricultores itinerantes para la caza, recolección y horticultura que se hallaren situados en
zonas de reserva forestal a la fecha de vigencia de la ley 160 de 1994, los cuales sólo podrán
destinarse a la constitución de resguardos indígenas, y además, cuando se tratare de terrenos
baldíos determinados con el carácter de reservas indígenas
Por tal razón, cuando se esté ante un derecho de propiedad que haya sido adjudicado sobre de un
bien que no tenía tal aptitud, deberá solicitarse al INCODER la revocatoria de la Resolución que otorgó
el derecho (para lo cual no se exige el consentimiento expreso del particular) o demandarse la nulidad
del acto administrativo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
1.1.1.3. Prescripción
La prescripción es el modo mediante el cual una persona adquiere el dominio de un bien privado
ajeno que posee con ánimo de señor y dueño, durante un periodo de tiempo determinado. Este modo
de adquisición tiene la aptitud de convertir al poseedor en dueño por el simple cumplimiento de los
requisitos previstos por la Ley, en ese sentido, no exige para su consolidación una sentencia judicial,
que en principio tiene únicamente efectos declarativos.
En lo que respecta a bienes inmuebles, la prescripción debe ser inscrita en el folio de matrícula del
bien para efectos de darle publicidad al derecho, esto es, dar a conocer a terceros interesados que una
persona en particular es el propietario de un terreno y de esta manera dar seguridad al tráfico jurídico.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 42 ~
Pese a que el simple cumplimiento de los requisitos convierte al poseedor en propietario, la
inexistencia de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, a través del cual se acredite propiedad,
tiene efectos prácticos importantes, pues hace que al propietario sólo se le reconozca un derecho de
posesión, teniendo en cuenta que la nuda propiedad sigue en cabeza del propietario inscrito.
Con todo, a través de las vías legales el poseedor podrá en cualquier momento lograr la declaración
judicial que imponga reconocer la propiedad, siempre que pruebe su posesión material, su ánimo de
señor y dueño y que en consecuencia la nuda propiedad se ha extinguido con el paso del tiempo.
Por otra parte, teniendo en cuenta que la prescripción no procede sobre terrenos baldíos (Ley 48 de
1882), y que sólo se prescribe cuando existe propiedad privada consolidada, deberá revisarse si existe
evidencia clara de sentencias que violan flagrantemente el mencionado régimen. En algunos casos
esta situación es evidente, pero en otro no lo es.
a. Declarada judicialmente
La prescripción que ha sido declarada judicialmente parte de la existencia de un juicio de pertenencia,
mediante el cual un juez le reconoció el derecho de propiedad al poseedor de un inmueble, por
encontrarse probados los hechos que dieron fundamento a su pretensión. Cuando la sentencia se
encuentre debidamente inscrita en el folio de matrícula se podría concluir que se está ante un
propietario de un derecho de dominio consolidado.
a.1. No hay indicios de que cobija terrenos baldíos
Las sentencias judiciales dictadas en los juicios de pertenencia que declararon la propiedad sobre un
inmueble privado en razón a que fueron acreditados los elementos constitutivos de posesión por el
tiempo exigido por la ley, tienen la fuerza jurídica necesaria para otorgar el dominio al poseedor
prescribiente y hacen tránsito a cosa juzgada. En esa medida, se pueden adquirir los derechos del
propietario del predio prescrito en aquellos casos en que se deduzca del folio de matrícula
inmobiliaria que el proceso de prescripción operó sobre terrenos de propiedad privada y no
contravino el régimen de disposición de los baldíos nacionales.
Estas evidencias se encuentran en los folios de matrícula inmobiliaria con relativa facilidad y para su
análisis se deben tener en cuenta los presupuestos previstos en las leyes 200 de 1936 y 160 de 1994,
según se trate, para acreditar propiedad privada.
a.2. Hay indicios de que cobija terrenos baldíos
Si de la revisión de los títulos resulta evidente que el predio no ha salido del patrimonio del Estado,
considerando, entre otras, que la demanda se adelantó contra personas indeterminadas o que con la
sentencia se abrió el folio de matrícula inmobiliaria, se deberá solicitar al INCODER adelantar el
proceso agrario de clarificación de la propiedad, a través del cual la autoridad competente asuma una
posición respecto al reconocimiento, o no, de la sentencia de prescripción adquisitiva dictada en sede
judicial. Las anteriores razones no implican, por sí solas, que se esté ante la situación mencionada en
ese acápite, pero sirven de guía para identificarla.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 43 ~
b. No Declarada judicialmente
La persona que diga ser propietario con motivo de una prescripción que no ha sido declarada
judicialmente, pese a tener un derecho de propiedad por el mero paso del tiempo será tratada dentro
de la tipología de posesión, sin perjuicio de las recomendaciones que se hagan respecto de la
posibilidad de formalizar su situación a través del proceso de prescripción adquisitiva del dominio.
1.1.2
Modos derivados
Los modos derivados de adquirir el dominio parten de la existencia de un derecho de propiedad
preexistente que es traspasado a un nuevo titular, el cual lo adquiere en las condiciones y
circunstancias que lo ejercía su antiguo dueño. Son modos derivados la tradición y la sucesión, pues
ellos se limitan a dar continuidad a un derecho de propiedad existente.
1.1.2.1. Tradición
El artículo 740 del Código Civil establece que la tradición es un modo de adquirir el dominio mediante
el cual el dueño de una cosa hace la entrega de ella a otro, habiendo por una parte la facultad e
intención de transferir el dominio, y por otra la capacidad e intención de adquirirlo. La tradición de
inmuebles de conformidad con el artículo 756 se efectuará por la inscripción en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos del título, a través del cual fue expresada la voluntad de transferir y en cual
consta la obligación de entregar el bien y de convertir en dueño al adquiriente.
La tradición como modo de transferir el dominio tendrá plenos efectos cuando haya sido efectuada
con antelación a la declaratoria de Área Protegida, no obstante en la medida que la tradición se limita
a darle desarrollo a un título que busca transferir la propiedad, de la validez del título dependerá que
la tradición surja sin problemas o, por el contrario, que se trate de una falsa tradición.
a. Sin problemas
Se habla de tradición sin problemas cuando la entrega de un bien inmueble se hizo en cumplimiento
de los requisitos legales y cuando ésta partió de la existencia de un título con aptitud para transferir el
dominio. Este tipo de tradición requiere de la existencia de un derecho de propiedad legítimamente
consolidado que pueda acreditar la cadena traslaticia de dominio y da continuidad al derecho, tal
como se encuentra configurado. En estos casos se puede adquirir el inmueble.
b. Falsa tradición
Según la Superintendencia de Notariado y Registro falsa tradición es la “inscripción que se hace a
favor de una persona a quien otra que carece de dominio sobre el bien o el derecho vendido, le ha
hecho acto de transferencia”18. Puede darse por la enajenación de cosa ajena o la transferencia de
derecho incompleto o sin antecedente propio, como son la venta de derechos herenciales o derechos
18
Concepto número 14636 de agosto 24 de 2004
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 44 ~
y acciones en sucesión y la posesión inscrita, que eran consignados en la sexta columna del folio de
matrícula inmobiliaria del inmueble durante la vigencia del Decreto 1250 de 1970.
Cuando se acredita una falsa tradición se debe tener en cuenta que el título que sirve de origen al
alegado dominio no tenía la fuerza jurídica suficiente para hacer propietario al adquirente y en ese
entendido, se trata de un poseedor, que deberá ser reconocido según se explicará en la
correspondiente tipología.
No obstante, en la medida en que ésta solo podría recaer sobre bienes inmuebles respecto de los
cuales se acredite propiedad privada debidamente consolidada, resulta relevante determinar si la falsa
tradición tiene por objeto un bien con propiedad consolidada o uno que no la tenga.
b.1. Propiedad consolidada
Cuando la falsa tradición recaiga sobre un bien inmueble de propiedad privada con respecto del cual
se acredite título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o títulos
debidamente inscritos en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que
señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, el adquiriente tendrá las calidades de poseedor y
en esa medida se le dará el tratamiento que corresponde a dicha tipología de acuerdo al presente
Manual.
b.2. Propiedad no consolidada
En el evento que de una falsa tradición se pretenda derivar un derecho de propiedad sobre un bien
inmueble en el cual resulte evidente que no ha salido del patrimonio del Estado, se deberá solicitar al
INCODER que adelante el procedimiento de Clarificación de la Propiedad agrario, para que determinar
si se trata de propiedad privada o pública y por ende, el tratamiento que se le debe dar al titular del
derecho o mero reclamante. Por su parte, el INCODER podrá determinar la procedencia de adelantar
un proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados en estos casos.
También se tendrá la opción de solicitar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
correspondiente la revisión del folio de matrícula inmobiliaria para que éste refleje la situación real de
los predios.
1.1.2.2. Sucesión
Por medio de este modo de adquirir, el patrimonio de un difunto es trasmitido a todos aquellos que
tengan vocación y capacidad para suceder a éste. La capacidad de suceder se enmarca en lo dispuesto
por el artículo 1018 del Código Civil, de acuerdo al cual será capaz y digna de suceder toda persona a
quien la ley no haya declarado incapaz o indigna. En la misma línea, la vocación sucesoral hace
referencia a “la situación jurídica que adquiere un sujeto en la relación sucesoria de un difunto
determinado, permitiéndole ser su sucesor por causa de muerte”19
19
LAFONT Pianetta Pedro, Derecho de Sucesiones, Tomo I
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 45 ~
La sucesión por causa de muerte se da por el fallecimiento de una persona. Este hecho
automáticamente trasmite a los herederos la universalidad jurídica patrimonial del causante, tal como
se deduce de lo dispuesto por el artículo 783 del Código Civil, que establece que la posesión de la
herencia se adquiere desde el momento en que es deferida, aunque el heredero lo ignore, al igual que
de lo señalado por el artículo 757 de la misma codificación según la cual al momento de deferirse la
herencia la posesión de ella se confiere por ministerio de la ley al heredero. No obstante, la
consolidación del dominio sobre bienes inmuebles heredados, previa determinación y asignación de
los derechos sucesorales, requerirá de la inscripción en el folio de matrícula del Inmueble del acto
mediante el cual el bien fue adjudicado, conforme a lo establecido por la Ley 1579 de 2012.
Así, teniendo en cuenta que el fallecimiento de una persona no ocasiona la extinción de su patrimonio
sino su trasmisión, la sucesión por causa de muerte en cuanto a modo de transferir el dominio tendrá
la aptitud de consolidar la propiedad de inmuebles en cabeza de un heredero cuando dicha
propiedad pueda ser acreditada en los términos de la Ley 200 de 1936 y la Ley 160 de 1994. En esa
medida frente a la adquisición de bienes transferidos por sucesión se debe determinar si se trata de
una propiedad que no presenta problemas en la consolidación del derecho o si se trata de una falsa
tradición originada en la transmisión de derechos sucesorales.
a. Sin problemas
Se considera propiedad sin problemas aquella que derivó su derecho de un juicio de sucesión en el
cual se otorgó el derecho de dominio sobre propiedad privada que acredita título originario expedido
por el Estado o títulos en donde consten tradiciones de dominio que superen el término que señalan
las leyes para la prescripción extraordinaria. El propietario de un bien heredado podrá ser un heredero
que tenía derecho a suceder o un tercero al cual le fueron cedidos los derechos de forma previa a la
partición judicial de los bienes del causante y que asumió la posición del cedente en el proceso
sucesoral. Por todo lo anterior, se podrán adquirir los bienes respecto de los cuales se acredite esta
situación.
b. Falsa tradición
En principio la compra del derecho real de herencia debe hacerse sobre la universalidad de bienes del
causante, para que quien lo adquiera pase a ocupar la posición del cedente dentro del trámite de
sucesión. Esta premisa supone la inconveniencia de venta de bienes identificados como cuerpo cierto
que pertenezcan a la universalidad patrimonial, ya que los herederos antes de la partición no tienen
un derecho de propiedad particular sobre los bienes del causante.
La propiedad de un bien inmueble que se deriva de la inscripción de la venta de un cuerpo cierto no
puede ser tenida como propiedad consolidada, pues el que vende cuerpo cierto siendo titular de un
derecho de cuota, transfiere derechos que no tiene y torna en imperfecta la tradición. Es así que la
compra de derechos herenciales, conforme al artículo 7° del Decreto 1250 de 1970, podía ser anotada
en la sexta columna del folio de matrícula inmobiliaria pero tal inscripción no prueba el dominio sobre
el inmueble, pero solo con fines publicitarios.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 46 ~
De este modo, cuando se encuentre un presunto propietario que derivó su derecho de dominio de la
adquisición de cuerpo cierto como falsa tradición, se le dará tratamiento de poseedor, en los términos
que más adelante se explicarán en la correspondiente tipología.
1.2. Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del SPNN
Teniendo en cuenta que la mayor parte de los temas anteriormente expuestos se deben analizar bajo
la misma lógica planteada respecto de la propiedad adquirida con anterioridad a la declaratoria del
área como parte del SPNN, en este acápite se explicarán solamente aquellos aspectos en los que
resultan diferencias. Corolario de lo anterior, se hará la correspondiente remisión para efectos de guiar
al lector o usuario del Manual en el análisis de cada situación.
1.2.1. Modos Originarios:
Ver tipología 1.1.1. - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del SPNN
1.2.1.1. Accesión
Ver tipología 1.1.1.1. - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del SPNN
a. De tierra
Teniendo en cuenta lo explicado en el numeral 1.1.1.1 - a - Propiedad adquirida con posterioridad a la
declaratoria del área como del SPNN, aún con posterioridad a la declaratoria que incluya un predio de
propiedad privada dentro del SPNN la accesión de tierra puede darse como resultado de la avulsión, o
como resultado del aluvión, siempre y cuando haya ocurrido con anterioridad a 1974, pues con
posterioridad a esa fecha dicho fenómeno no da lugar a la adquisición del dominio.
a1. Avulsión
Ver tipología antes de la 1.1.1.1 - a1 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área
como del SPNN.
a2. Antes de 1974
Ver tipología antes de la 1.1.1.1 – a2 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área
como del SPNN.
a3. Después de 1974
Ver tipología antes de la 1.1.1.1 – a3 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área
como del SPNN.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 47 ~
b. De mejoras
En lo que concierne a bienes muebles que se juntan a inmuebles resulta conveniente tener en cuenta
que a partir de la vigencia del Decreto 622 de 1977 no es reconocido el valor de las mejoras que se
realicen dentro de las áreas del SPNN, ni las que se hagan con posterioridad a la inclusión de un área
dentro del Sistema.
Por consiguiente, cuando se trate de determinar si las mejoras introducidas en un predio pueden ser
reconocidas es necesario establecer el momento en que estar fueron realizadas, pues aun con
posterioridad a la declaratoria del área como parte del SPNN podrán reconocerse mejoras siempre y
cuando hayan sido hechas con anterioridad al Decreto 622 de 1977.
En ese entendido, respecto a la accesión de mueble a inmueble es necesario determinar si las mejoras
fueron realizadas con anterioridad o con posterioridad al Decreto 622 de 1977.
b.1. Anteriores al Decreto 622
El texto del artículo 10 del Decreto 622 de1977 señala que “no se reconocerá el valor de las mejoras
que se realicen dentro de las actuales áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales después de
la vigencia de este decreto, ni las que se hagan con posterioridad a la inclusión de un área dentro del
Sistema de Parques Nacionales Naturales”.
La norma en mención permite concluir que todas aquellas mejoras que fueron realizadas con
antelación a su vigencia podrán ser accedidas y por lo tanto, reconocidas al propietario del bien
inmueble principal. Incluso aquellas hechas con posterioridad a la declaratoria, siempre que sean
anteriores al Decreto 622 de 1977.
En conclusión, las mejoras introducidas en un predio de propiedad privada incluido en el SPNN con
anterioridad a la vigencia del Decreto 622, bien sean en terreno propio o terreno ajeno, podrán ser
reconocidas al propietario del terreno en su calidad de propietario del inmueble por naturaleza y de
los muebles adheridos a él.
Con todo, también podrán reconocerse como derecho personal al mejoratario o como derecho real a
quien las tenga inscritas en el Registro de Instrumentos Públicos. Sin embargo, en estos casos también
será procedente adquirir el derecho real sobre el terreno del nudo propietario.
b.2. Posteriores al Decreto 622
Teniendo en cuenta que el Decreto 622 de 1977 estableció una prohibición que impide el
reconocimiento de las mejoras que sean introducidas a los bienes inmuebles ubicados en el SPNN, las
edificaciones o construcciones que sean efectuadas en su vigencia no accederán al propietario del
terreno, al punto que al momento de avaluar su bien inmueble dichas edificaciones no podrán ser
objeto de atribución pecuniaria. Lo mismo aplicará en lo que respecta al propietario de un bien
inmueble sobre el cual otro edificó o construyó.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 48 ~
1.2.1.2. Ocupación
De conformidad con el artículo 13 de la Ley 2° de 1959 en las áreas pertenecientes al SPNN se
encuentra prohibida la adjudicación de baldíos. Tal norma otorga a los bienes baldíos ubicados al
interior del SPNN la categoría de inadjudicables y en esa medida, la ocupación respecto de estos
bienes no tendrá la aptitud de consolidar el dominio en favor del ocupante.
En ese entendido, una vez un área ha sido incluida en el SPNN no podrá existir propietario que haya
adquirido con posterioridad a la declaratoria mediante adjudicación, al punto que todas aquellas
resoluciones del INCORA o INCODER que hayan otorgado derechos sobre tierras baldías ubicadas en
al interior de estas áreas deberán ser revocadas, aún sin contar con el consentimiento del particular, o
declaradas nulas.
En estos casos se solicitará la revocatoria de la Resolución que otorgó el derecho ante quien la expidió,
o se iniciará una acción de nulidad contra la misma ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
1.2.1.3. Prescripción
El artículo 58 de la Constitución Política estableció que se garantizan la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, al paso que el artículo 63 estableció que los
parques naturales son de naturaleza inalienable, imprescriptible e inembargable.
El artículo 2518 del Código Civil dispone que “se gana por prescripción el dominio de los bienes
corporales, raíces o muebles, que están en el comercio humano, y se han poseído con las condiciones
legales”, para aseverar de forma general que no hay prescripción respecto de bienes que se
encuentren por fuera del comercio, es decir, aquellos que son inalienables y tampoco de aquellos que
aunque estén en el comercio sean de dominio público.
Los propietarios particulares al interior del SPNN no estarán limitados sino por aquellas restricciones
que el legislador taxativamente les ha impuesto (artículo 13 de la Ley 2 º de 1959), esto es, las
restricciones i) relacionadas con el uso de los terrenos que se incluyan en los Decretos 2811 de 1974,
622 de 1977 y 2372 de 2010 y ii) relacionadas con la disposición a través de compraventa, lo cual
implica que podrán donar, permutar, dar en pago, hipotecar, ceder a cualquier título, deferir por
herencia, prescribir (adquisitiva y extintiva) y en general, realizar todas las acciones que no
contravengan las restricciones mencionadas.
Es así que ante la declaratoria de las áreas que conforman el SPNN la inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad se predica de todos los bienes que se encuentran al interior de
la zona objeto de protección, a excepción de los bienes de propiedad privada, y que éstos adquieren
dichos caracteres una vez el Estado a través de los procesos de enajenación voluntaria o de
expropiación, los haga suyos, tras cumplir todos los requisitos que legalmente están previstos.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 49 ~
a. Declarada Judicialmente
Ver tipología 1.1.1.3 a - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
a1. No hay indicios de que cobija terrenos baldíos
Ver tipología 1.1.1.3 a1 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
a2. Hay indicios de que cobija terrenos baldíos
Ver tipología 1.1.1.3 a2 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
b. No declarada judicialmente
Ver tipología 1.1.1.3 b - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
1.2.2. Modos Derivados.
Ver tipología 1.1.2. - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del SPNN.
1.2.2.1. Tradición
La tradición es el modo que permite la ejecución de todos aquellos títulos que conlleven transferencia
del derecho de dominio, entre los cuales se encuentra la compraventa, que, con todo, no es el único
título con la aptitud de generar una obligación de traditar. De forma general, la tradición puede ser
consecuencia, entre otras, de una permuta, una donación, un aporte a sociedad o una dación en pago.
De conformidad con el artículo 13 de la Ley 2º de 1959 se encuentra prohibida la venta de un bien
inmueble ubicado al interior del SPNN. Dicha prohibición es expresa y taxativa, por lo tanto,
únicamente se predica del tipo contractual de compraventa según se encuentra descrito en el Código
Civil como cuando “una de las partes se obliga a dar una cosa y la otra a pagarla en dinero”. En
consecuencia, todos los actos sobre bienes de propiedad privada que no se enmarquen en una
compraventa podrán ser llevados a cabo aun con posterioridad a la declaratoria del área como parte
del SPNN.
Ahora bien, aunque la prohibición de la Ley 2º de 1959 es clara en determinar que no podrán
efectuarse ventas de inmuebles que se encuentren ubicados en un área del SPNN con posterioridad a
la declaratoria del área, existen compraventas que han sido celebradas en transgresión a tal
imperativo legal y que han sido inscritas en el folio de matrícula de los inmuebles.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 50 ~
Por lo tanto, es necesario determinar si la adquisición del inmueble es consecuencia de una
compraventa o de otro tipo de título que tenga la aptitud de transferir el dominio, y si la tradición es
producto de la transferencia de un derecho de propiedad debidamente acreditada o si se trata de una
falsa tradición.
a. Otros títulos
Con posterioridad a la inclusión de un predio de propiedad privada al interior del SPNN únicamente
podrán ser inscritos válidamente los títulos a través de los cuales de disponga la tradición, siempre y
cuando no contengan una compraventa, pues tal acto se encuentra prohibido como mecanismo para
consolidar el derecho de propiedad al interior del SPNN.
Actos jurídicos como la permuta, donación, un aporte a sociedad o una dación en pago tiene la
aptitud de hacer que mute la titularidad de un bien inmueble y en esa medida aun cuando se den con
posterioridad a la declaratoria del área del SPNN se tendrán por válidos. Los casos en que se acredite
esta situación deberán ser reconocidos y por lo tanto, podrán ser pasibles de adquisición.
b. Compraventa
La compraventa entre particulares en cuanto a título que genera la obligación del vendedor de
transferir el dominio de un inmueble al comprador se encuentra prohibida el interior del SPNN, sin
embargo, el Estado si tiene la facultad de adquirir a través de procedimientos de negociación directa
(compraventa).
Ahora bien, cuando un inmueble se encuentra al interior de un área del SPNN el derecho de
propiedad se considera sometido a limitaciones en lo que respecta a sus atributos disposición, uso y
goce, las cuales representan restricciones que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1250 de
1970 (actualmente derogado por la Ley 1579 de 2012) deberían estar inscritas en el folio de matrícula
inmobiliaria, pues a través de éstas se podría dar publicidad y conocimiento a la universalidad
respecto de las prohibiciones y limitaciones que recaen sobre un determinado bien.
En principio la transgresión a la prohibición contenida en la Ley 2º de 1959 hace inválidos aquellos
contratos de compraventa que se celebren e implica que el título no debe ser inscrito en el folio de
matrícula inmobiliaria del inmueble. No obstante, en aquellos casos en que títulos inválidos han sido
inscritos en el Registro de Instrumentos Públicos debe definir si existía una anotación que diera
información de las limitaciones a las que está sometido el inmueble.
b.1. Afectación al Folio de Matrícula
Cuando en el folio de matrícula inmobiliaria de un inmueble se encuentre la anotación que publicite el
régimen especial al que está sometido se estará en presencia de un derecho de dominio que fue
adquirido a través de un título que contraría la Ley y ante un acto administrativo que es anulable en
cualquier momento. Por lo tanto, acreditada esta situación concreta se deberá solicitar a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos la revocatoria directa de la inscripción o imprimir el trámite
necesario para que el folio refleje la realidad registral.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 51 ~
b. 2. No afectación del Folio de Matrícula
La inexistencia de una anotación en el folio de matrícula inmobiliaria que dé cuenta de las limitaciones
a las que se encuentra sometida la propiedad privada al interior del SPNN y, en especial, que haga
pública la prohibición de enajenación a particulares, representa una carga excesiva al particular que
puede verse desamparado ante la compra de un inmueble que no refleja su verdadera situación
jurídica, en perjuicio de lo establecido por el estatuto registral que indicó que todas las restricciones a
las que esté sometido deben ser consignadas en el folio de matrícula (Decreto 1250 de 1970 y Ley
1579 de 2012).
De esta manera, frente a propietarios que hayan derivado su derecho de la compra de un bien
inmueble incluido en el SPNN con posterioridad a la declaratoria del área correspondiente, cuyo folio
de matrícula inmobiliaria no fue afectado con las limitaciones aplicables al régimen del SPNN, es
preciso revisar si las acciones de nulidad pueden aun ejercerse contra los actos de disposición por
venta, esto es, si las acción de nulidad ha caducado o no.
b.2.1. Caducó acción de nulidad
La imposibilidad de ejercer la acción de nulidad contra el acto de compraventa que transgredió lo
dispuesto por la Ley 2º de 1959 ocurrirá una vez transcurrido el término de prescripción extraordinaria
previsto en la Ley (10 años - Ley 791 de 2002), pues aun las nulidades absolutas se sanean con el paso
del tiempo, de acuerdo a lo previsto por el artículo 1742 del Código Civil.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que se trata de un bien inmueble sobre el cual no se efectuó ninguna
anotación que permitiera conocer las restricciones que sobre él pesaban y que no se hizo reclamación
judicial que buscara la declaración de la ilicitud de la venta, en procura del saneamiento de las áreas
del SPNN, la propiedad en estos casos puede ser pasible de adquisición.
b.2.2. No caducó la acción nulidad
Cuando las acciones de nulidad contra el contrato de compraventa que contravino lo dispuesto por la
Ley 2º de 1959 no hayan caducado, se deberá solicitar judicialmente su nulidad, al paso que se podrá
solicitar la revocatoria de la correspondiente anotación en el folio de matrícula inmobiliaria del
inmueble, ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente.
c. Falsa tradición
Ver tipología 1.1.2.b. - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del SPNN.
b.1. Propiedad consolidada
Ver tipología 1.1.2.b1 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 52 ~
b.2. Propiedad no consolidada
Ver tipología 1.1.2.b2 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
1.1.2.2. Sucesión
Ver tipología 1.1.4 - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del SPNN.
a. Sin problemas
Ver tipología 1.1.2.2. a - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
b. Falsa tradición
Ver tipología 1.1.2.2. b - Propiedad adquirida con posterioridad a la declaratoria del área como del
SPNN.
2. P OSESIÓN
Según la definición del artículo 762 del Código Civil la posesión es la tenencia de una cosa
determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí
mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.
La posesión implica un poder de hecho ejercido de forma directa o mediante interpuesta persona
respecto de una cosa, con el ánimo de apropiársela o conservarla. En estricto sentido, no confiere un
derecho real, pues bien puede derivarse del derecho de propiedad, o ser ejercida por quien no
detenta el dominio. La posesión está compuesta por un ánimus, entendido como la intensión de
convertirse en propietario de un bien, y un corpus, consistente en el poder material que se ejerce
sobre la cosa.
Cuando la posesión sobre un bien inmueble es ejercida por aquel que no tiene el derecho de dominio
sobre el mismo, este hecho cobra relevancia jurídica para efectos de adquirir la propiedad privada
mediante el modo de prescripción adquisitiva de dominio, una vez cumplidos los requisitos
legalmente establecidos. Dicha posesión puede ser regular o irregular y debe ser ejercida durante un
determinado lapso de tiempo, a fin de convertir en titular del dominio al poseedor. De acuerdo al
Código Civil la posesión regular es aquella que procede del justo título y la buena fe, al paso que la
irregular se da cuando haya una ausencia de algunos de esos elementos.
En materia de áreas protegidas del SPNN se hablará de poseedor en aquellos casos en los cuales exista
una persona que ejerza actos de señor y dueño sobre un predio privado, respecto del cual no es titular
del derecho de dominio, esto es, cuando no haya consolidado la propiedad sobre el bien de
conformidad con las exigencias del Ordenamiento Jurídico. Por el contrario, respecto de los bienes
públicos que se encuentren en las áreas pertenecientes al SPNN, teniendo en cuenta que sobre ellos
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 53 ~
no puede operar la prescripción por disposición expresa del CPC, aquel que pretenda ejecutar actos
posesorios no tendrá la calidad de poseedor.
El hecho de la posesión pudo haberse originado con antelación a la declaratoria del área como parte
del SPNN o con posterioridad a ésta, en cada caso Parques Nacionales Naturales debe determinar si el
poseedor ya cumplió con el término que le permitiría adquirir mediante prescripción del dominio o si
por el contrario, se trata un poseedor que no ha cumplido los requisitos para adquirir.
A continuación puede observarse el esquema completo de la tipología de posesión, que se pasará a
explicar detalladamente:
2.1. Antes de la declaratoria del área como parte del SPNN
Un poseedor pudo haber iniciado a ejercer sus actos posesorios con antelación a la declaratoria del
área como parte del SPNN sobre un bien de propiedad privada respecto de la cual puede ser
acreditado el dominio bien por medio de un título originario expedido por el Estado, que no haya
perdido su eficacia legal, o de títulos en donde consten tradiciones de dominio por un término de
veinte años contados a hasta el 17 de abril de 1917 o 3 de agosto de 1974, según sea el caso.
La posesión ejercida sobre tales inmuebles de forma pacífica, ininterrumpida y pública durante el
término que prescribe la Ley Civil otorga al poseedor del bien inmueble el derecho de propiedad, el
cual se consolida por el modo de la prescripción. Respecto de aquellos poseedores que se encuentren
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 54 ~
en un área del SPNN Parques Nacionales Naturales debe determinar si éstos cumplieron con los
requisitos para prescribir con antelación a la declaratoria del área.
2.1.1. Cumplió el término de la prescripción
El mero cumplimiento de los requisitos exigidos por la normatividad civil otorgan al poseedor de un
bien inmueble el derecho de propiedad por el modo de la prescripción, no obstante la inexistencia de
una sentencia judicial de pertenencia que se encuentre inscrita en el folio de matrícula del inmueble
hace que tal derecho no sea oponible a terceros y que frente al tráfico jurídico el propietario prescrito
siga siendo reconocido como dueño del bien. Ésta consecuencia jurídica se acompasa con lo
plasmado en el numeral 11 del artículo 407 del Código de procedimiento Civil, según el cual la
sentencia que acoja las pretensiones de la demanda sobre declaración de pertenencia será consultada
y una vez en firme producirá efectos erga omnes.
Es así, que Parques Nacionales Naturales en relación con un inmueble poseído reconocerá la situación
de hecho del poseedor con propiedad adquirida con antelación al Parque pero no declarada
judicialmente, ponderando que respecto del inmueble también existe un nudo propietario que es
tenido como dueño y que figura como tal en el folio de matrícula del inmueble. Esto implica que
Parques Nacionales Naturales a fin de comprar el inmueble pueda recomendar al poseedor el inicio
del proceso de prescripción adquisitiva mediante el cual consolide el derecho de dominio, lo cual no
obsta para que también pueda comprar en forma separada la posesión del inmueble al poseedor y la
nuda propiedad al propietario, así como las mejoras introducidas al terreno, en los casos que
corresponda.
Respecto al reconocimiento de las mejoras efectuadas en el bien inmueble ubicado al interior del
SPNN se tendrá en cuenta si estas fueron realizadas con antelación al Decreto 622 de 1977 o con
posterioridad a éste. Cuando las mejoras fueron realizadas con antelación a la vigencia del Decreto
podrán ser reconocidas por Parques Nacionales Naturales al propietario del terreno en su calidad de
propietario del inmueble por naturaleza y de los muebles adheridos a él; en caso contrario, podrán ser
reconocidas como derecho personal al realizador de las mejoras, lo cual requerirá la adquisición por
separado del derecho real de propiedad al dueño del terreno. Esta acción se asimila a la que debe
ejecutarse en aquellos casos que las mejoras deban ser reconocidas a título de derecho real al tercero
que las edificó y las inscribió en el folio de matrícula del inmueble, lo cual también exigirá la
adquisición del derecho real de propiedad sobre el terreno donde están edificadas.
En aquellos casos que las mejoras hayan sido realizadas con posterioridad a la vigencia del Decreto
622 de 1977 pero con anterioridad a la inclusión de un área en el SPPN, Parques Nacionales Naturales
igualmente podrá reconocer las mejoras al propietario del inmueble o al poseedor, según lo explicado
anteriormente. Únicamente en aquellos casos que las mejoras hayan sido efectuadas en vigencia del
Decreto 622 de 1997 con posterioridad a la declaratoria de área como parte del SPNN, no habrá lugar
a su reconocimiento.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 55 ~
2.2. Después de la declaratoria del área como parte del SPNN
Con posterioridad a la declaratoria de un área como parte del SPNN un poseedor puede haber
comenzado a ejecutar actos de señor y dueño sobre un bien de propiedad privada, esto es, respecto
del cual pueda acreditarse el dominio. Dicha posesión podrá dar lugar a la adquisición del derecho de
dominio en aquellos eventos en que se cumpla con los requisitos exigidos por la Ley civil. Con todo, es
conveniente que Parques Nacionales Naturales diferencie los poseedores que ya cumplieron el
término y los requisitos para prescribir, de aquellos que no lo han hecho.
2.2.1. Cumplió el término de la prescripción
Ver tipología 2.1.1. – Cumplió el término de prescripción.
2.2.2. No cumplió el término de prescripción
La falta de cumplimiento del término de prescripción hace que el poseedor no cuente con un derecho
de dominio sobre el inmueble y en esa medida Parques Nacionales Naturales únicamente reconocerá
al poseedor aquellas mejoras que hayan sido introducidas por él con antelación a la vigencia del
Decreto 622 de 1977. Teniendo en cuenta que la prescripción aún no ha operado, el derecho de
dominio sobre el inmueble debe ser adquirido al propietario del bien. No obstante, el propietario
deberá asegurarse de recuperar la posesión material del bien y, de no ser así, y requerirse con urgencia
la adquisición, deberá descontarse al propietario el valor de las mejoras que deban reconocerse al
poseedor y asumir la necesidad de presentar los procesos judiciales para reivindicar la posesión.
Cuando de la posesión ejercida con posterioridad a la declaratoria de Parque resulten mejoras que
fueron realizadas con posterioridad a la vigencia del Decreto 622 de 1977 Parques Nacionales
Naturales no las reconocerá por representar una trasgresión a la prohibición que impide la edificación
o plantación en bienes inmuebles ubicados al interior del SPNN.
3. OCUPACIÓN
Se tiene por ocupante de un predio ubicado al interior de un área del SPNN a toda aquella persona
que se encuentre explotando un terreno baldío y que cuente con las calidades para ser considerado
beneficiario de programas de reforma agraria en los términos de la Ley 160 de 1994. El artículo 24 de
dicha Ley señala que serán beneficiarios los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios
de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y
marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos.
La condición de ocupante resulta relevante a fin de obtener la adjudicación de los terrenos baldíos,
pues según lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 la propiedad de éstos sólo podrá
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, siempre que se cumplan los
requisitos legales previstos, entre otros, que se haya ocupado previamente tierras con aptitud
agropecuaria y que la explotación respete las normas sobre protección y utilización racional de los
recursos naturales renovables. Los beneficiarios pueden ser personas naturales, empresas
comunitarias y cooperativas campesinas.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 56 ~
La adjudicación es indispensable para convertirse en propietario al punto que mientras no medie
título de transferencia expedido por la autoridad competente el ocupante únicamente tendrá una
mera expectativa respecto de la adjudicación, mas no un derecho adquirido, inclusive si ha cumplido
todos los requisitos para convertirse en propietario. El artículo 3° del Decreto 2664 de 1994 señaló que
la ocupación de tierras baldías no constituye título ni modo para obtener el dominio y aclaró además
que quienes ocupen baldíos no tienen la calidad de poseedores, conforme al Código Civil.
En materia de predios fiscales adjudicables ubicados en un área perteneciente al SPNN la Ley 2° de
1959 señaló que no pueden existir adjudicaciones de baldíos en aquellas zonas que hayan sido
declaradas como Parques Nacionales Naturales. En esa medida, Parques Nacionales Naturales frente a
personas que se encuentren ocupando un baldío ubicado en un área del SPNN deberá determinar si
dicha ocupación se dio con antelación a la declaratoria del área como parte del SPNN, o con
posterioridad a ésta.
A continuación puede observarse el esquema completo de la tipología de ocupación, que se pasará a
explicar detalladamente:
3.1 Antes de la
declaratoria de Parque
3. OCUPACIÓN
2.1.1. Cumplió
condiciones
para
adjudicación
Relocalización
2.1.1. Hubiera
cumplido
condiciones para
adjudicación
Reubicación
3.2. Después de la
declaratoria de
Parque
2.2.2. NO
hubiera
cumplido
condiciones para
adjudicación
Recuperación de
baldíos
3.1. Antes de la declaratoria del área como parte del SPNN
Cuando la ocupación del terreno baldío haya iniciado con antelación a la declaratoria del área
correspondiente como parte del SPNN, pero el derecho de propiedad no se haya consolidado por no
mediar una resolución de adjudicación de autoridad competente en favor del ocupante, pese a haber
cumplido con las exigencias legales, Parques Nacionales Naturales buscará garantizar los derechos
fundamentales del sujeto de reforma agraria, que encontró en la declaratoria del área la frustración de
sus expectativas de propiedad.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 57 ~
A estos ocupantes Parques Nacionales Naturales les reconocerá la buena fe y buscará trasladarlos
hacia un área por fuera del SPNN, en la cual se les garantice además de la existencia de un territorio
para efectos de concretar su asentamiento, condiciones mínimas de saneamiento básico. Para la
ejecución de estos programas deberá acudirse a las competencias legales que al efecto ha establecido
la Ley 160 de 1994 en cabeza del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural respecto del subsidio
integral de tierras.
3.2. Después de la Declaratoria del área como parte del SPNN
La ocupación de terrenos baldíos ubicados en un área del SPNN pudo haberse dado con posterioridad
a la declaratoria del área. Las personas que entraron a ocupar un bien baldío en estas condiciones
podrán ser ocupantes que de no haberse declarado el área del SPNN hubieran sido beneficiarias de
adjudicación u ocupantes que aun sin darse tal declaración no hubieran sido adjudicatarios.
3.2.1. Hubiera cumplido condiciones para la adjudicación
Aunque con la declaratoria de un área del SPNN un bien baldío se torna en inadjudicable, Parques
Nacionales Naturales deberá determinar en los casos que los ocupantes hubieran podido haber
adquirido la propiedad del terreno baldío, de no haberse expedido la declaración, por cumplir con los
requisitos y exigencias establecidas en la Ley agraria para ser adjudicatarios, que procede su traslado a
un área ubicada fuera del SPNN, en la cual se garantice la existencia de un terreno óptimo para
concretar su asentamiento.
3.2.2. No hubiera cumplido condiciones para la adjudicación
En aquellos casos en que el ocupante de un bien baldío ubicado al interior de un área del SPNN no
cuente con las calidades ni cumpla con las exigencias para ser adjudicatario, Parques Nacionales
naturales solicitará al Incoder el inicio del procedimiento agrario de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 58 ~
CAPÍTULO V
RUTA DE SANEAMIENTO
El saneamiento de la propiedad parte del mandato constitucional de acuerdo al cual es obligación del
Estado velar por la preservación de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las
áreas de especial importancia ecológica. A través de éste se busca poner a Parques Nacionales
Naturales en una posición desde la cual le sea posible dar un manejo eficiente a las áreas protegidas,
en desarrollo de lo dispuesto por la Constitución Política.
El Decreto 3572 de 2012 asignó a Parques Nacionales Naturales las funciones de administración y
manejo del SPNN, así como de coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. En ejercicio de
tales funciones dicha entidad se encarga de coordinar la conformación, funcionamiento y
consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. El mencionado decreto además la habilitó
para adquirir por negociación directa o expropiación los bienes de propiedad privada, los
patrimoniales de las entidades de derecho público y demás derechos constituidos en predios
ubicados al interior del SPNN.
En el marco de las competencias institucionales señaladas contar con una ruta que abarque las
diferentes variables a tener en cuenta al momento de sanear la propiedad al interior de las áreas del
SPNN resulta fundamental, pues ésta parte de la necesidad de identificar cuál es la situación jurídica y
material de los predios ubicados en un área protegida, de tal manera que sea posible ejecutar
medidas correctivas, en aquellos casos que se requieran, así como llevar a cabo acciones diferenciadas
que representen una respuesta idónea a la problemática existente, de forma tal que efectivamente se
garantice el cumplimiento de los fines y propósitos previstos por la Constitución y las Leyes para el
SPNN.
La ruta de saneamiento del SPNN que debe ser seguida por Parques Nacionales Naturales se aplica en
aquellas áreas previamente seleccionadas con base en criterios institucionales. En desarrollo de ésta se
hace una identificación de los terrenos ubicados al interior de las áreas del SPNN que de acuerdo a su
identificación catastral y registral tengan una individualización plena. Dentro del listado de predios se
encontrarán i) bienes de propiedad privada; ii) bienes baldíos; o iii) bienes sobre los cuales no existe
certeza respecto de su situación jurídica, la cual deberá clasificarse temporalmente como
indeterminada.
Estas clasificaciones están directamente relacionadas con la evaluación que previamente se hizo con
fundamento en el esquema de tipologías, en tanto, como podrá observarse, concuerdan con los
semáforos (verde, amarillo y rojo) previamente establecidos al concluir el análisis de cada tipología.
Sin embargo, mientras que a partir del esquema de tipologías se llega hasta determinar la situación
jurídica de los terrenos, a partir de éste se clasifica lo encontrado en tres líneas de casuística diferentes
y se observan las alternativas que se tienen para efectos del saneamiento.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 59 ~
1. PROPIEDAD
Según se explicó previamente, la presencia de bienes sobre los cuales existe un derecho de dominio
supone que éste puede ser acreditado conforme a lo dispuesto por la Ley 200 de 1936 (artículo 3º) o la
Ley 160 de 1994 (artículo 48). Ahora bien, puede existir propiedad acreditada conforme a Ley sobre la
cual quien se encuentre ejecutando actos de señor y dueño no sea el propietario sino un poseedor,
por lo tanto, es necesario determinar, en primera medida, si sobre un determinado bien inmueble
existe un título de propiedad consolidado o simplemente una situación de hecho consistente en la
posesión ejercida por una persona con ánimo de adquirir el dominio mediante prescripción
adquisitiva.
Así, para determinar la situación jurídica de los predios ubicados en las zonas seleccionadas al interior
del SPNN además de los respectivos estudios de títulos para analizar de forma pormenorizada toda la
información jurídica de un inmueble, debe tenerse en cuenta cuál es la situación material en que se
encuentran.
En el estudio integral se puede llegar a conclusiones entre sí excluyentes. Así pues, del estudio de
títulos aislado puede resultar que sobre un bien se encuentra acreditada la propiedad privada
consolidada y que por tanto, puede ser objeto de adquisición, pero del análisis material encontrarse
que quien ejerce posesión es un tercero y por lo tanto, la ruta que se debe aplicar varía.
1.1. Titulo consolidado
Se habla de propiedad con título consolidado cuando el derecho de dominio que recae sobre un bien
inmueble privado o público que fue adquirido con apego a la legislación vigente y el propietario
puede así probarlo. En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido que la adquisición de
bienes inmuebles requiere de la inscripción del título traslaticio en el folio de matrícula del bien.
El concepto de título consolidado es posterior al de acreditación de la propiedad señalado en el
esquema de tipologías. El primero parte del presupuesto de que ya existe una propiedad acreditada y
se busca determinar quién es el actual propietario, mientras que el segundo se limita a demostrar,
conforme a lo contemplado por la Ley 200 de 1936 o Ley 160 de 1994, de que un bien hace parte de
un dominio privado, cualquiera que sea su titular.
La propiedad privada que del estudio integral (estudio de títulos contrastado con información
material) se verifique en cabeza de particulares o de otras entidades de derecho público, sin salvedad
alguna, será pasible de adquisición por Parques Nacionales Naturales. Para asegurarse de lo anterior el
predio deberá ser objeto de identificación predial y posterior avalúo comercial.
1.1.1. Identificación predial
La identificación predial es procedente cuando el estudio de títulos señale que un bien inmueble
puede ser adquirido por Parques Nacionales Naturales y tendrá por objetivo identificar y reconocer
físicamente en campo los linderos que conforman el bien inmueble, así como los usos y coberturas
del suelo, mediante levantamiento topográfico con precisión submétrica, georeferenciado y amarrado
al Datum Oficial de Colombia Magna Sirgas.
Adicionalmente, será necesaria una visita técnica para la caracterización física y biótica de los predios,
en la que se identificarán los elementos determinantes para la valoración económica del predio, como
mínimo referidos a mejoras, clases agrológicas de los suelos, explotación económica en cultivos
permanentes o semipermanentes, cobertura vegetal, recurso hídrico, deterioro ambiental y
biodiversidad.
En esta visita técnica se tendrá la oportunidad para advertir ocupaciones de hecho o terceros
poseedores asentados en el inmueble. Esta información es fundamental para el análisis integral de la
situación del inmueble y la determinación de las rutas de saneamiento, por lo tanto, deberá
consignarse con claridad y ser considerada por el funcionario a cargo de continuar los procedimientos
de adquisición. En caso de observarse una ocupación de hecho se le deberá requerir al propietario el
desembarazo del bien a través de los mecanismos legales vigentes y verificarlo antes de su
adquisición. En caso de observarse un poseedor, el inmueble será tratado según la ruta de posesión.
En la identificación predial se debe determinar igualmente si la cabida y/o linderos del inmueble
descritos en los títulos de propiedad que se encuentran inscritos en el folio de matrícula del inmueble
coinciden con los registrados en catastro o si, por el contrario, es necesario iniciar un trámite de
actualización o aclaración. Este trámite, de requerirse, se deberá adelantar antes de proceder con la
adquisición.
1.1.2. Avalúos
El avalúo comercial busca determinar el precio máximo por el cual un bien inmueble ubicado al
interior del SPNN podría ser adquirido por Parques Nacionales Naturales, debe ser practicado
conforme a los términos previstos en la resolución que señale el procedimiento para adquisición, o
conforme a las reglas generales vigentes en el país para el efecto. Procederá solamente cuando del
estudio de títulos y de la identificación predial se concluya que el bien puede ser objeto de
adquisición.
Una vez efectuado el avalúo de un bien inmueble la transferencia del derecho de dominio a favor de
Parques Nacionales Naturales podrá ser resultado de compra directa, de compra por compensación en
el marco de un proceso de licenciamiento ambiental o de donaciones que le hagan particulares o
personas jurídicas de derecho público a Parques Nacionales Naturales.
La compra directa implica el ofrecimiento formal de compra del predio y la disponibilidad
presupuestal necesaria para que el bien sea adquirido por parte de Parques Nacionales Naturales. La
oferta que haga la entidad al propietario del inmueble debe ser inscrita en el folio de matrícula del
inmueble.
La compra por compensación se dará cuando los impactos sobre la biodiversidad causados por una
persona natural o jurídica en una determinada área deban ser reparados en un área ecológicamente
equivalente, que se adquiera (predios y mejoras) para la creación, ampliación o saneamiento de áreas
del SPNN, conforme haya sido tramitado y aceptado por la autoridad ambiental competente en el
marco de los trámites de licenciamiento ambiental. En estos casos se suscribirán con el propietario
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 62 ~
escrituras públicas en las que participe Parques Nacionales Naturales y el licenciatario, quien estará
únicamente a cargo de efectuar el pago del valor del inmueble.
Las donaciones de predios o mejoras hechas por particulares representan otra vía por medio de la cual
Parques Nacionales Naturales puede valerse para el financiamiento del SPNN. De igual manera las
entidades de derecho público podrán hacer donaciones de bienes cuando exista norma legal que así
lo permita.
1.2. P OSESIÓN
Existe posesión en un bien inmueble ubicado al interior del SPNN cuando quien se encuentra
ejerciendo actos de señor y dueño no puede ser tenido como propietario, bien sea porque aún no ha
cumplido los requisitos para adquirir por prescripción o porque habiéndolos cumplido su derecho no
ha sido reconocido judicialmente. En cada caso, Parques Nacionales Naturales deberá determinar en
qué situación se encuentra el poseedor.
Las acciones a seguir por Parques Nacionales Naturales en relación con los poseedores incluyen la
compra directa de la posesión del inmueble al poseedor y la nuda propiedad al propietario, la
recomendación de la formalización de la propiedad y la expropiación.
1.2.1. Compra directa de posesión y nuda propiedad
La compra directa de la posesión y la nuda propiedad implica el reconocimiento de la posesión
ejercida por el poseedor y la propiedad aun no extinta del propietario del inmueble. Parques
Nacionales Naturales acudirá a la compra de la posesión cuando el poseedor haya cumplido con el
término para prescribir, pero aún no haya obtenido sentencia judicial declaratoria de pertenencia que
se encuentre inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del predio.
En este supuesto resulta necesario que Parques Nacionales Naturales no solo adquiera la posesión no
declarada judicialmente del poseedor sino también la nuda propiedad del dueño del inmueble, pues
su derecho real de dominio se mantiene en tanto figura como tal en el folio de matrícula del inmueble.
Igualmente, será relevante el reconocimiento y pago de las mejoras efectuadas en el bien inmueble
ubicado en al interior del SPNN, para lo cual se tendrá en cuenta si fueron realizadas con antelación al
Decreto 622 de 1977 o con posterioridad a éste. Cuando compre la nuda propiedad al dueño del
terreno las mejoras realizadas con antelación a la vigencia del Decreto podrán ser reconocidas como
derecho personal a su realizador, esto es, al poseedor. En aquellos casos en que las mejoras hayan sido
realizadas con posterioridad a la vigencia del Decreto 622 de 1977 pero con anterioridad a la inclusión
de un área en el SPPN, Parques Nacionales Naturales igualmente podrá reconocer las mejoras al
poseedor, según lo explicado anteriormente. Únicamente en aquellos casos en que las mejoras hayan
sido efectuadas en vigencia del Decreto 622 de 1997, con posterioridad a la declaratoria del área como
parte del SPNN, no habrá lugar a su reconocimiento.
En los casos que no se haya cumplido el término de prescripción adquisitiva por el poseedor y la
adquisición del respectivo inmueble y sus mejoras sea urgente, se requerirá al propietario negociar
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 63 ~
con el poseedor o adelantar el trámite judicial correspondiente. Cuando esta solución no resulte
práctica por la especialidad de las circunstancias o con el tiempo no reporte ningún avance, Parques
Nacionales Naturales podrá adquirir el derecho al propietario, descontando el valor de las mejoras que
deban reconocerse al propietario y asumirá la necesidad de negociar directamente con el mejoratario
y/o de presentar los procesos judiciales para la reivindicación de la posesión.
1.2.2. Formalización de la Propiedad
El concepto de formalización de la propiedad está referido a aquellos procedimientos o trámites
legales que deben ser adelantados por el poseedor para volverse propietario del bien sobre el cual
ejerce actos de señor y dueño. La formalización resulta un requisito sin el cual él poseedor no puede
ser reconocido como propietario, por tanto, en cualquier momento Parques Nacionales Naturales
puede sugerir al poseedor que adelante los trámites que corresponde, para efectos de hacerle un
reconocimiento pleno del derecho de propiedad, que redundará en su beneficio.
Hay lugar a formalizar la propiedad cuando el poseedor ha cumplido con los requisitos para prescribir
un inmueble y está pendiente únicamente el juicio de pertenencia a través de la cual se declare la
adquisición de la propiedad por prescripción, así como también, cuando un bien que es poseído hace
parte de una masa hereditaria y aún no ha sido adjudicado a través de un juicio de sucesión.
Igualmente, se habla de formalización de la propiedad cuando el comunero se encuentra poseyendo
la totalidad del bien común y tiene pendiente adquirir las demás cuotas partes mediante compra o
prescripción y cuando se titulan baldíos por la Nación con fundamento en la ocupación previa y en
haberse cumplido los requisitos que señala la ley para el efecto, sin embargo, como ya se señaló, este
caso no podrá ser formalizado en un predio incluido en el SPNN con posterioridad a su declaratoria.
En aquellos eventos que el poseedor de un inmueble adelante los trámites requeridos para volverse
propietario Parques Nacionales Naturales podrá adquirir el dominio del predio mediante compra
directa, compra por compensación o donaciones.
1.2.3. Expropiación
La expropiación puede ser adelantada por Parques Nacionales Naturales cuando respecto del
propietario del bien inmueble ubicado al interior del SPNN no exista información que permita conocer
su ubicación geográfica y cuando el poseedor de un bien inmueble no cumpla con los requisitos
legales que le permitan prescribir el derecho de dominio y no se logre una negociación con el
propietario.
El procedimiento para la expropiación se inicia por Parques Nacionales Naturales mediante resolución
motivada y continúa ante el Tribunal Contencioso Administrativo con competencia en lugar de
ubicación del predio, conforme a lo previsto en el Capítulo VII de la Ley 160 de 1994.
Una vez adquirido el derecho de domino será necesario ejecutar las acciones tendientes a definir la
situación jurídica de los poseedores que detenten materialmente el predio. Para éstas Parques
Nacionales Naturales deberá tener en cuenta si los poseedores son o no campesinos de escasos
recursos. Respecto de los primeros, deberá propender por buscar alternativas de asentamiento en un
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 64 ~
área ubicada fuera del SPNN, mientras respecto de los segundos tendrá a su mano adelantar el
proceso reivindicatorio de la posesión en los términos previstos en el Código de Procedimiento Civil.
2. INDETERMINADA
Mediante el estudio de títulos realizado a un inmueble se puede llegar a constatar que no existe
claridad en cuanto a si un predio es de propiedad privada o baldío de la Nación; igualmente se puede
evidenciar que los linderos o límites físicos de la propiedad privada no pueden ser definidos respecto
de los de propiedad pública, e incluso, se puede concluir que la propiedad privada que recae sobre un
bien es producto de adjudicaciones de baldíos que eran indadjudicables o prescripciones adquisitivas
de dominio declaradas sobre bienes baldíos.
Cuando se esté ante a los anteriores supuestos Parques Nacionales Naturales debe solicitar al
INCODER el inicio del proceso agrario o administrativo legalmente previsto mediante el cual puedan
obtenerse decisiones institucionales que permitan sanear o clarificar la situación de indeterminación
que presenta un inmueble. Dentro de la normatividad agraria se han contemplado los procesos de
clarificación de la propiedad, de deslinde de la propiedad pública y la revocatoria directa de la
resolución de adjudicación.
2.1. Clarificación de la Propiedad. Es el procedimiento agrario instituido para facilitar el
saneamiento de la propiedad. A través de él se determina la real naturaleza de un bien
inmueble desde el punto de vista de la propiedad, en tanto se identifica si ha salido o no de la
propiedad de la Nación, con fundamento en los parámetros generales establecidos para la
acreditación de la propiedad privada. Debe adelantarlo el INCODER a partir de los
lineamientos previstos en los artículos 12, numeral 15, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 160 de 1994 y
en el decreto reglamentario 2663 de 1994.
2.2. Deslinde de Tierras Propiedad de la Nación. Es el procedimiento agrario mediante el cual se
delimita las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares y las de propiedad de
los grupos étnicos de las de propiedad particular. Incluye además de un estudio sobre la
acreditación de la propiedad un análisis de planos y linderos físicos. Debe adelantarlo el
INCODER a partir de los lineamientos previstos en los artículos 12 numeral 16, 48, 49, 50 y 51
de la Ley 160 de 1994 y en el decreto reglamentario 2663 de 1994.
2.3. Revocatoria de la Resolución de Adjudicación. Es el procedimiento administrativo mediante
el cual el INCODER revoca el acto administrativo de adjudicación de baldíos, cuando prueba la
violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes al momento de
proferir dicho acto. Tiene de especial la prescindencia del consentimiento expreso y escrito del
particular prevista en términos generales para todas las revocatorias de actos administrativos
que reconocen derechos a particulares y está previsto en el artículo 93 de la Ley 160 de 1994 y
en el decreto reglamentario 2664 de 1994.
En aquellas ocasiones en las cuales una vez surtido el correspondiente proceso agrario o
administrativo se concluya que el inmueble en cuestión corresponde a un bien público, Parques
Nacionales Naturales a efectos de definir la situación de los ocupantes debe tener en cuenta si se trata
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 65 ~
o no de campesinos de escasos recursos En el primer evento Parques Nacionales Naturales debe
propender por la reubicación de los ocupantes en un área ubicada fuera del SPNN en la cual se
garantice la existencia de un territorio para concretar su asentamiento, en el segundo, debe solicitar la
recuperación de los baldíos indebidamente ocupados, conforme está previsto en la Ley 160 de 1994.
3. BALDÍOS.
Cuando del estudio de títulos se concluya que una porción de terreno ubicada al interior del SPNN
corresponde a un bien baldío, Parques Nacionales Naturales ante la existencia de personas que se
encuentren ocupándolo deberá determinar si se trata o no de campesinos de escasos recursos a
efectos de implementar la correspondiente acción de saneamiento.
3.1. Campesino de escasos recursos.
Las acciones a ejecutar por parte de Parques Nacionales Naturales en relación con campesinos de
escasos recursos asentados en terrenos baldíos deben tener en cuenta si la ocupación del terreno se
inició con antelación a la declaratoria del área como parte del SPNN o con posterioridad a ésta.
Si la ocupación es anterior a la declaratoria se parte del supuesto de que si bien el campesino cumplió
con las exigencias legales para ser adjudicatario el derecho de propiedad no se consolidó sólo por
cuanto no medió una resolución de adjudicación de autoridad competente. Cuando se trate de este
tipo de supuestos Parques Nacionales Naturales reconocerá la buena fe del sujeto de reforma agraria
y, con el apoyo del INCODER, buscará su traslado hacia un área ubicada fuera del SPNN, en la cual se le
garantice además de la existencia de un territorio, para efectos de concretar su asentamiento, las
mínimas condiciones de saneamiento básico.
En relación con los campesinos de escasos recursos que hayan ocupado terrenos baldíos con
posterioridad a la inclusión del área en el SPNN, Parques Nacionales Naturales, con el apoyo del
INCODER, determinará si éstos pudieran haber adquirido el terreno baldío de no haber operado dicha
declaración. En caso positivo, las mencionadas entidades buscarán su traslado a un área ubicada fuera
del SPNN, en la cual se garantice la existencia de un territorio para concretar su asentamiento.
3.2. No campesino de escasos recursos
En aquellos casos en que el ocupante de un bien baldío ubicado al interior de un área del SPNN no
cuente con las calidades ni cumpla con las exigencias para ser adjudicatario, Parques Nacionales
Naturales solicitará al INCODER el inicio del procedimiento agrario de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 66 ~
CAPÍTULO VI
ESTUDIOS DE TÍTULOS
I.
P LAN DE ACCIÓN UNIDAD DE P ARQUES
Actualmente, dentro del Plan de Acción Institucional de Parques Nacionales Naturales 2011- 2019, se
tienen contemplados, entre otros, los siguientes programas:
2.2- Declaración y ampliación de área protegidas: Mediante la cual se busca incrementar la
representatividad ecosistémica del país mediante la declaratoria o ampliación de áreas del
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
3.2- Disminución de las presiones que afectan la dinámica natural y cultural, que incluye entre
otros ordenar los usos, actividades y ocupación de las áreas del Sistema de Parques Nacionales ,
incorporando a colonos, campesinos y propietarios a través de procesos de restauración
ecológica, saneamiento y relocalización en coordinación con las autoridades
competentes.(resaltado nuestro).
Para adelantar el saneamiento de las áreas se tienen varias alternativas, como la compra directa por la
Unidad de Parques Nacionales, la compra por terceros en virtud de las compensaciones que se den en
el marco de los licenciamientos ambientales o las donaciones efectuadas por terceros con los
beneficios tributarios contenidos en la Ley 1536 de 2012. En todos los casos anteriores es necesario
determinar cuál es la situación jurídica de los inmuebles antes de proceder con cualquier negociación.
Para ello es preciso tener en cuenta lo consignado en el capítulo de Tipologías, en el cual se
desarrollaron con detalle todas las relaciones jurídicas que se pueden acreditar por particulares con
respecto de los bienes al interior de las áreas que conforman el Sistema de Parques Nacionales
Naturales.
Sin embargo, serán los estudios de títulos individuales que realizan por los abogados los que
concluirán sobre las rutas a seguir y las posibilidades que en la práctica se abren para el saneamiento.
II. GENERALIDADES
Un estudio de títulos consiste en el análisis detallado de la situación jurídica de un bien, con un
propósito específico. El esquema general de un estudio de títulos responde al siguiente flujo:
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 67 ~
Estudio de Titulos
analiza
Certificado de libertad y trad.
(folio de matr. magnetico o mecanico)
identifica
segregaciones
o ventas
parciales
datos
inmueble
gravamenes,
limitaciones y medidas
titulares inscritos
individualiza
identifica
individualiza
propietario actual
determina
define
modo de adquisición
originarios o
derivados
accesión
prescripción
ocupación
titulos de tenencia
(arrendamientos,
comodatos, anticresis,
etc.)
persona natural
persona juridica
- privada
-publica
Lugar de ubicación
Nombre del predio
No. folio de matr.
No. cédula catastral
Linderos
Area
titulo de adquisición
respecto de
linderos y área
con base en fecha de
adquisición
tradición
sucesión
estudiacadena
traslaticia
define si el area y
linderos registrados
coinciden con catastro
insumo
se remonta
hasta 1917
se remonta
hasta 1974
cada uno de los titulos
que transfirieron el
predios ubicados en
Parques creados en
vigencia de Ley 200
de 1936
predios ubicados en
Parques creados en
vigencia de Ley 160
de 1994
concluye
PROPIEDAD
INDETERMINADA
Consolidada
OCUPACIÓN
Posesión
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 68 ~
Sin embargo, teniendo en cuenta las posiciones que se asuman respecto de algunos problemas
jurídicos relacionados con el marco legal que soporta la propiedad, el análisis de los respectivos
estudios de títulos podrá terminar con conclusiones divergentes. Por lo tanto, con el propósito de
unificar dicha tarea al interior de Parques Nacionales Naturales en el acápite de Tipologías se
consignaron las posiciones que deben aplicarse al realizar estudios de títulos de predios ubicados al
interior de las áreas del Sistema de Parques Nacionales (ver anexo de desarrollo detallado de
problemas jurídicos).
III. FORMATO PARA DILIGENCIAR LOS ESTUDIOS DE TÍTULOS
Un estudio de títulos comprende ciertos pasos secuenciales que permiten adelantar un proceso de
análisis lógico. Así, se presenta un formato que deberá seguirse por los operadores jurídicos al
momento de realizar los estudios de títulos en predios ubicados al interior de las áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, a partir del cual además, la información se consignará en forma
homogénea y estandarizada en el futuro. Este formato guarda relación directa con el contenido
íntegro del presente Manual.
Para diligenciar los estudios de títulos los abogados podrán utilizar el siguiente formato:
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 69 ~
OBJETIVO
Datos
NOMBRE DEL PREDIO:
No. TITULARES INSCRITOS:
Persona natural
Privada
Persona jurídica
Pública
IDENTIFICACIÓN DEL INMUEBLE
Departamento
Municipio
Vereda
Predio
Folio de Matricula
Cédula Catastral
Linderos
ÁREAS CONSIGNADAS
Escritura pública
Folio de Matrícula inmobiliaria
Levantamiento topografico
TRADICIÓN
SEGREGACIONES Y VENTAS PARCIALES
GRAVÁMENES Y LIMITACIONES
MEDIDAS CAUTELARES
TITULO DE TENENCIA
TITULO DE DOMINIO (de adquisición)
Fecha con respecto a
la declaratoria del
Parque
Anterior a la
declaratoria
Posterior a la
declaratoria
Originario
Modo de
adquisición
PROPIETARIOS
ACTUALES
Derivado
Persona natural
Persona
Privada
jurídica
Pública
IDENTIFICACIÓN DE LA ZONA
PARQUES NACIONALES NATURALES
Señalar el contexto que rodea la realización del estudio de títulos
Descripción
Denominación del Predio
Tiene en cuenta todas las personas que han sido titulares del derecho de dominio del
Consignar todos los titulares inscritos que tengan la condición de personas naturales
Consignar todos los titulares inscritos que tengan la condición de personas jurídica
privada
Consignar todos los titulares inscritos que tengan la condición de personas jurídica
pública
Comprende todos aquellos datos que permitan individualizar al inmueble objeto de
Ubicación geográfica
Ubicación geográfica
Ubicación geográfica
Denominación del Predio en folio de matrícula
Número de identificación registral
Número de identificación catastral
Trascribirlos según están consigandos en la escritura pública o el folio de matrícula
Señala las extensiones que se encuentran consignadas en los diferentes intrumentos o
documentos
Tener en cuenta preferiblemente la última donde se encuentren consignada el área y
señalar si la negociación se hizo como cuerpo cierto.
Consignarla en los términos y medidas que aparece en el folio de matrícula
Anotar si se tiene a la mano algún levantamiento topográfico y cuál es la fuente a
través de la cual se obtuvo
Describir todos los actos traslaticios del dominio que se hallen anotados en el folio de
matrícula inmobiliaria o en el sistema antiguo
Determinar si el inmueble ha sido sometido a actos de segragación o ventas parciales.
Determinar la existencia de gravámenes o limitaciones que afecten el dominio del
inmueble
Determinar la existencia de medidas de carácter judicial o administrativo decretadas
sobre el inmueble
Determinar la existencia de titulos de tenencia tales como arrendamientos,
comodatos, anticresis, derechos de retención y señalar con detalle si se encuentran
inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria o la forma en que se tiene conocimiento
de ellos
Hacer referencia al titulo que sirvió a la adquisición del bien por el propietario actual
(compraventa, donación, permuta etc.)
Esta opción se marca cuando el título de propiedad es
X
anterior a la declaratoria del Parque donde se encuentra
ubicado
el inmueble
Esta
opción
se marca cuando el título de propiedad es
posterior a la declaratoria del Parque donde se encuentra
ubicado el inmueble
Esta opcion se marca cuando el bien ha sido adquirido por
X
prescripción, ocupación o accesión
Esta opcion debe ser marcada cuando el bien ha sido
X
adquirido por tradición o sucesión
Tener en cuenta que el actual titular del derecho de dominio del inmueble puede
tratarse de personas naturales o juridicas, estas ultimas a su vez pueden ser publicas o
privadas.
Indicar el Parque Nacional Natural donde se encuentra ubicado el inmueble y la
zonficación de acuerdo al Plan de Manejo de la respectiva área protegida
X
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 70 ~
Datos
RÉGIMEN APLICABLE ACREDITAR PROPIEDAD
Parque creado antes Cadena traslaticia hasta
del 3 de agosto de
1917
Parque creado
Cadena traslaticia a 1974
después del 3 de
agosto de 1994
ANÁLISIS JURÍDICO A PARTIR DE SEMÁFOROS
Accion a ejectuar
según esquema de
tipologias
PARQUES NACIONALES NATURALES
Descripción
Determinar qué norma se aplica para considerar la acreditación de la propiedad
privada, teniendo en cuenta la fecha de creación del Parque donde se encuentra
ubicado el predio
se encuentra el predio objeto de análisis fue creado en
X
vigencia de la Ley 200 de 1936
Esta opción debe ser marcada cuando los Parques donde
X
se encuentra el predio objeto de análisis fue creado en
vigencia de la Ley 160 de 1994
Señalar a partir del esquema de tipologías que hace parte del Manual el semáforo en
que se encuentra ubicado el inmueble objeto de análisis y cualquier detalle o nota a
través de la cual se explique con precisión la ubicación del predio en la casilla
correspondiente
Verde
X
Amarillo
X
Rojo
X
Señalar acción a seguir de acuerdo a esquema de
tipologias
Señalar la situación jurídica en que se encuentre el inmueble objeto de análisis a partir
de la ruta de saneamiento que hace parte del Manual y cualquier detalle o nota a
SITUACIÓN EN LA RUTA DE SANEAMIENTO
través de la cual se explique con precisión la ubicación del predio en la casilla
correspondiente
Esta opción debe ser marcada cuando se ha acreditado
Consolidada
X
propiedad privada consolidada que puede ser objeto de
adquisición
Propiedad
Esta opción debe ser marcada cuando se ha acreditado
Posesión
X
propiedad privada sobre el predio, pero a su vez, posesión
por un tercero
Esta opción debe ser marcada cuando es necesario
Indeterminada
X
adelantar procesos de clarificación de la propiedad,
deslinde o revocatoria de títulos de propiedad
Esta opción debe ser marcada cuando se concluye que el
Badío
X
predio objeto de análisis es un baldío de la Nación
CONCEPTO JURÍDICO: Hace referenciaal concepto final de la revisión efectuada por el abogado que suscribe el estudio de títulos.
RECOMENDACIONES: Hace referencia a las sugerencias de posibles alternativas que se adviertan para sanear la titularidad del bien a
favor de la Nación, de acuerdo a la revisión efectuada por el abogado que suscribe el estudio de títulos.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 71 ~
CAPÍTULO VII
GLOSARIO DE TERMINOS FRECUENTES EN MATERIA DE USO, OCUPACION Y TENENCIA
Afectación de inmueble por causa de categorías ambientales. Hace referencia a una inscripción
que es consignada en el folio de matrícula de un inmueble ubicado en un área declarada bajo una
categoría de conservación específica.
Avalúo Catastral: Consiste en la determinación del valor de un predio mediante el análisis estadístico
del mercado inmobiliario y mediante la adición de los avalúos parciales hechos a los terrenos y a las
edificaciones que le rodean.
Bienes Inmuebles: Son los bienes que no pueden ser transportados de un lugar a otro (bienes raíces,
fincas o minas). Igualmente son bienes inmuebles aquellos bienes que se adhieren a los bienes raíces
como las construcciones, y los árboles.
Bienes Baldíos: Son terrenos rurales que pertenecen a la Nación, bien sean porque nunca han salido
de su patrimonio o porque su propiedad ha revertido en virtud de los procedimientos adelantados. Se
presumen baldíos los predios respecto de los que no figura persona inscrita como titular del dominio,
así como aquellos cuyo folio matriz se encuentre abierto con fundamento en una falsa tradición, o
algún título precario que no acredite dominio frente al Estado.
Baldíos inadjudicables.: Son todas aquellas tierras baldías que no pueden ser transferidas por la
Nación a personas naturales o jurídicas. Las circunstancias que hacen a un baldío inadjudicable están
taxativamente señaladas en la Ley.
Baldío Reservado: Son terrenos rurales aptos para explotación económica que revierten al dominio
de la Nación en virtud de la declaratoria de extinción del derecho de dominio agraria.
Cédula Catastral: Documento codificado destinado por catastro a un predio determinado, en el cual
se consigna la información física, jurídica y económica del mismo.
Certificado de Libertad y Tradición: Es un documento que da cuenta de las anotaciones que han
sido efectuadas en el folio de matricula inmobiliaria de un predio y que es consultado para conocer su
situación jurídica. El certificado es expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en la
cual se encuentra registrado el inmueble.
Consejo Comunitario de Comunidades Negras. Persona jurídica que ejerce la máxima autoridad de
administración interna dentro de las Tierras de Comunidades Negras.
Clarificación de la Propiedad. Es el procedimiento agrario adelantado por el INCODER mediante el
cual se busca aclarar si un terreno salió o no del dominio de la Nación, es decir, si es baldío o por el
contrario sobre él se ha constituido propiedad privada, así como establecer la vigencia legal de los
títulos de los resguardos indígenas.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 72 ~
Deslinde de Tierras Propiedad de la Nación. Es el procedimiento agrario adelantado por el
INCODER mediante el cual se definen los límites de las tierras de propiedad de la Nación respecto de
las de los particulares y las tierras de propiedad de los resguardos indígenas, y las adjudicadas a las
comunidades negras, de las que pertenecieren a los particulares.
Dominio: Es el derecho real en una cosa corporal para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o
contra el derecho ajeno. Permite el uso, goce y disposición del bien y en el caso de inmuebles se
deriva del mismo la capacidad de dividir, transferir, constituir servidumbres y patrimonio de familia,
entre otros. Su ejercicio está subordinado al cumplimiento de una función social y una función
ecológica.
Estudio de Títulos. Estudio jurídico de los documentos relativos a la propiedad de un bien inmueble y
que conforman la cadena traslaticia del mismo. La finalidad del estudio de títulos es definir la situación
jurídica actual de un inmueble.
Identificación Predial: Proceso de reconocimiento de predios, a través del cual se determinan los
datos básicos relacionados con el aspecto jurídico, físico, económico del bien inmueble y se
georeferencia el predio con respecto al área protegida.
Inalienable: Hace referencia a la imposibilidad de que un bien sea objeto de disposición o
negociación, ya sea a través de venta, donación o permuta. El carácter inalienable de los Parques
Naturales ha sido reconocido por el artículo 63 de la Constitución Política, y a juicio de la Corte
Constitucional de esta característica se deriva igualmente que las áreas o zonas que los integran no
puedan ser objeto de sustracción o cambio de destinación.
Inembargables: Significa que los bienes no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios,
embargos o apremios. A su vez, los bienes sobre los cuales recae tal atributo no constituyen prenda de
garantía general de los acreedores.
Imprescriptibles: Significa que los bienes no pueden adquirirse por el modo de prescripción
adquisitiva de dominio. La imprescriptibilidad tiene como consecuencia que quien posea
materialmente un inmueble durante un determinado periodo de tiempo, no podrá convertirse en
dueño.
Falsa tradición: Transferencia de un derecho incompleto sobre el bien o el derecho enajenado.
Ocurre entratándose de bienes inmuebles en la enajenación de cosa ajena y en la de derechos
herenciales o derechos y acciones en sucesión. Puede aparecer inscrita en el folio de matrícula
inmobiliaria.
Folio de Matrícula Inmobiliaria: Documento vinculado a un predio determinado en el cual se
consigna de manera cronológica toda la historia del inmueble. Está destinado a la inscripción de los
actos, contratos y providencias judiciales, administrativas o arbitrales que impliquen constitución,
declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación
o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio que recaiga sobre bienes raíces, así
como los contratos de prenda agraria e industrial y los actos, contratos y providencias que dispongan
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 73 ~
la cancelación de las anteriores inscripciones. El folio de matricula inmobiliaria es conservado y
actualizado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo Registral en donde se
encuentra ubicado el predio.
Justo Titulo: Es todo hecho o acto jurídico constitutivo o traslaticio del dominio. Es aquél constituido
conforme a la ley y susceptible de crear o transferir derechos.
Limitaciones al dominio. Restricciones al uso, goce y disposición material o jurídica del derecho de
dominio de un predio ubicado al interior de un área protegida por virtud de la declaración oficial de la
categoría de conservación.
Mejoras: Todas las edificaciones o construcciones y plantaciones levantadas en un predio.
Nuda propiedad. Es aquel derecho de propiedad que se encuentra separado del goce de la cosa,
pues la posesión de la misma es cedida y es ejercida por quien no es titular del derecho de dominio.
Poseedor: Persona natural o jurídica que posee con ánimo de señor y dueño una cosa determinada,
sin reconocer propietario alguno.
Predio: Es un bien inmueble cuya porción de terreno se encuentra delimitada. Mantiene su unidad
aunque esté atravesado por corrientes de agua pública.
Predio Rural. Es el inmueble localizado fuera de los perímetros urbanos (cabecera, corregimientos y
otros núcleos), de conformidad con las normas de ordenamiento del territorio, bien sea el Esquema de
Ordenamiento Territorial -EOT, el Plan Básico de Ordenamiento Territorial -PBOT o el Plan de
Ordenamiento Territorial –POT
Predio Urbano. Es el inmueble ubicado dentro del perímetro urbano, de conformidad con las normas
de ordenamiento del territorio, bien sea el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT, el Plan Básico
de Ordenamiento Territorial -PBOT o el Plan de Ordenamiento Territorial –POT
Propietario: Persona natural o jurídica que acredita el derecho de dominio sobre un bien conforme a
la ley.
Recuperación de baldíos indebidamente ocupados. Es el procedimiento agrario adelantado por el
INCODER mediante el cual se exige entrega material inmediata de baldíos inadjudicables que no
pueden ser objeto de ocupación. Para la entrega es posible requerir la intervención de las autoridades
de policía.
Relocalización. Es el proceso mediante el cual se trasladan los ocupantes de buena fe de las áreas del
sistema (asentados antes de la declaratoria del parque) hacia un área ubicada fuera de ésta, en la cual
se garantice además de la existencia de un territorio para efectos de concretar su asentamiento, las
mínimas condiciones de saneamiento básico.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 74 ~
Resguardo indígena. Institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una
comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, posee su territorio y
se rige para el manejo de éste y de su vida interna, por una organización ajustada al fuero indígena o a
sus pautas y tradiciones culturales.
Reservas territoriales del Estado. Son áreas del territorio Colombiano que pertenecen a la Nación y
que son inenajenables en virtud de disposición legal. Por consagración legal expresa son reservas
territoriales las islas nacionales, de uno y otro mar de la República, y las de los ríos y lagos navegables
por buques de más de cincuenta toneladas, las tierras baldías donde se encuentran las cabeceras de
los ríos navegables, los lotes intermedios que deben dejarse entre los adjudicados, conforme al
Artículo 52 de la ley 110 de 1911 y las demás áreas que el gobierno establezca.
Reubicación: Medida por medio de la cual se trasladan los ocupantes de áreas del sistema de Parques
Nacionales Naturales hacia un área ubicada fuera de ésta, en la cual se garantiza la existencia de un
territorio para concretar su asentamiento.
Saneamiento Predial: Proceso que comprende todas las acciones destinadas a lograr que en los
Registros Públicos figure inscrita la realidad jurídica actual de los inmuebles que integran el Sistema
de Parques Nacionales Naturales, a desembarazar las áreas protegidas de ocupaciones e
intervenciones que no coincidan con los propósitos de conservación, a comprar mejoras y a reubicar o
relocalizar los ocupantes.
Tenedor. Persona natural o jurídica que tiene una cosa reconociendo dominio ajeno.
Título traslaticio de dominio: Hace referencia a la aptitud que tiene un título para transferir el
derecho de dominio. Son ejemplos de título traslaticio la venta, la permuta, la donación entre vivos.
Unidad Catastral: Hace referencia al área geográfica cuyos límites se encuentran plenamente
identificados en el Catastro oficial.
Uso. Es el derecho real que consiste, generalmente, en la facultad de gozar de una parte limitada de
las utilidades y productos de una cosa.
Usufructo. Es el derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar
su forma y sustancia, y de restituir ésta a su dueño.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 75 ~
ANEXO 1
ANÁLISIS DE PROBLEMAS JURÍDICOS
I.
IMPRESCRIPTIBILIDAD, INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD EN LOS P ARQUES N ATURALES
1. Clasificación de los bienes del SPNN
Con la redacción del Código Civil se fijó la clasificaron principal de los bienes que ha venido
aplicándose a lo largo de nuestra historia. Así, se estableció la propiedad privada al lado de la
propiedad pública. Se habló en ese entonces de bienes de la Unión. El artículo 674 del mencionado
Código en su letra sentó lo siguiente:
«ARTICULO 674. <BIENES PUBLICOS Y DE USO PUBLICO>. Se llaman bienes de la Unión
aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas,
puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes
de la Unión o bienes fiscales.»
A partir de la anterior redacción y de las decisiones de la Corte Suprema la doctrina20 ha puesto de
presente las siguientes características respecto de los bienes de uso público:
1. Pertenecen a las entidades de derecho público;
2. Están destinados al uso común de los habitantes y
3. Están por fuera del comercio, y son por tanto, inalienables e imprescriptibles (art. 2519).
La primera característica admite una excepción consignada, a su vez, en el artículo 676 así “Los
puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les
pertenecen, no son bienes de la Unión, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos los
habitantes de un territorio.” Por otra parte, respecto de la última cabe aclarar que derivado de las
dos características anteriores (dominio público y destinación al uso público) resulta lógico indicar
que no debe prosperar la propiedad particular de alguno o alguno de los asociados sobre bienes
que no están regidos por los preceptos del derecho privado, por voluntad expresa de su
propietario –público o privado–.
Para cuando se expidió el Código Civil la figura de parques naturales no existía como tal. Así, el Código
se refirió genéricamente a parques como bienes de uso público dentro de su acepción ordinaria como
“terrenos destinados en el interior de una población a prados, jardines y arbolado para recreo y
20
Gómez R. José J. Bienes. Universidad Externado de Colombia. 1981. Reimpresión 2011. Editorial Presencia,
Bogotá.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 76 ~
ornato21”, pero no al concepto que luego sería incorporado por la Ley 2° de 1959 para referirse a
aquellos terrenos con valores excepcionales para el patrimonio Nacional que, en beneficio de los
habitantes de la Nación y debido a sus características naturales, culturales o históricas, se reserva y
declara comprendido dentro de una categoría de conservación legalmente reconocida.
Así, los parques naturales surgieron como una categoría especial y autónoma de bienes que, en
principio, hacen parte de los bienes de la Unión, y por su destinación a la conservación del medio
ambiente deben considerarse no patrimoniales, aunque no estén destinados al uso público
propiamente dicho.
Con todo, siguiendo la lógica consignada en el artículo 676 del Código Civil, antes citado, y en especial
en atención a la protección de rango constitucional que tienen y han tenido en la República de
Colombia la propiedad y los derechos adquiridos conforme a la ley, la Ley 2° de 1959 y el Decreto 2811
de 1974 reconocieron los derechos adquiridos al interior de las áreas que se declaran como parte del
Sistema de Parques Nacionales Naturales. Además, a través del artículo 13 de la Ley 2° de 1959 se
prohibió la venta de tierras, con lo cual los propietarios privados vieron restringido el ejercicio de su
derecho de dominio, sin perjuicio de su reconocimiento expreso.
Se reconoció desde entonces que pese a que se pretendían reservar áreas de dominio público existían
en su interior predios respecto de los cuales se podía acreditar propiedad privada, que el Estado
estaba facultado para adquirir e incluso expropiar con base en motivos de utilidad pública (artículo 14
de la Ley 2° de 1959). Estos bienes seguían siendo de propiedad particular y hasta tanto no fueran
adquiridos por el Estado, pese a estar sujetos a una restricción al uso y a tener expresamente
prohibida su venta, seguían regidos por los preceptos del derecho privado en todo lo demás.
Posteriormente, el artículo 63 de la Constitución Política previó que los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
A la luz de lo anterior el Consejo de Estado consideró respecto de los bienes que conforman el SPNN
que constituyen un tipo específico de bienes. Hizo además énfasis en que su titular es la Nación.
Literalmente la H. Corporación manifestó22:
«El texto de los artículos constitucionales mencionados y su análisis concordado con los
desarrollos normativos contenidos en las disposiciones estudiadas de la ley 2ª de 1.959, el
decreto ley 2811 de 1.974 , el decreto reglamentario 0622 de 1.977, la ley 99 de 1.993, el
decreto 2915 de 1.994 y el decreto 216 de 2.003, permiten concluir que efectivamente las
zonas establecidas o que se establezcan como áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, hacen parte de los denominados bienes públicos no patrimoniales, cuyo titular es
la nación.
21
Acepción No. 1 del vocablo Parque consignada en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Disponible
en http://lema.rae.es/drae/?val=parque descargado el 14 de diciembre de 2012.
22
Concept Sala de Consulta y Servicio Civil de 29 de diciembre de 2005. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
Radicación No. 1680.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 77 ~
En efecto el artículo 63 identifica los parques naturales como una categoría de bienes públicos
diferente a los bienes de uso público, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo y el patrimonio arqueológico, aunque atribuye a todos ellos las mismas
propiedades jurídicas de ser inembargables, inalienables e imprescriptibles, lo que los incluye
en la categoría de bienes no patrimoniales, por lo menos mientras mantengan su naturaleza
originaria.» (Negrilla fuera del texto original).
Así, cuando la Constitución Política estableció la inembargabilidad, imprescriptibilidad e
inalienabilidad de los parques se refirió, en primera instancia, a la figura jurídica o categoría bajo la
cual se reservan genéricamente ciertas áreas a la conservación por el SPNN, y en segunda instancia, a
los bienes del Estado que se encuentran al interior de las áreas protegidas del SPNN, a los cuales
extendió los atributos propios de los bienes de uso público., aunque se trata de categorías distintas,
que se mencionaron en forma independiente.
Aunque existen criterios que han clasificado a los Parques como bienes de uso público, la Corte
Constitucional en la sentencia C-649 de 1997 aclaró que se trata de categorías diferentes. De la misma
forma, la categoría de parque natural ha sido entendido por la doctrina civil como un tipo de
propiedad autónoma (Arturo Valencia Zea y Álvaro Ortiz Monsalve23), cuando entran a clasificar los
bienes que están por fuera del comercio, al lado de los bienes de uso público y los territorios
colectivos de los grupos étnicos.
2. Atributos de la propiedad privada vs. atributos de la propiedad pública
Teniendo en cuenta que al interior de los parques naturales coexisten la propiedad pública y privada
con todos sus atributos la primera y la segunda restringida en su uso y venta, resulta determinante
establecer en qué momento las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad se vuelven efectivas, pues decir que éstas se concretan indistintamente desde la
declaratoria de las áreas del SPNN significaría hacer extensivos los privilegios del articulo 63 a los
bienes en titularidad de particulares, los cuales por ese hecho no estarían en el comercio, no podrían
ser poseídos y no podrían servir de garantía real.
La garantía de la propiedad privada consagrada en el artículo 58 de la Constitución Política impone el
reconocimiento de los elementos básicos de uso, goce y diposición (ius utendi, fruendi y abutendi).
Recogiendo un concepto de propiedad relativizado por la historia, este último no es arbitrario, pero
está únicamente apegado a los lineamientos relacionados con la función social y ecológica de la
propiedad, especialmente en cuanto a su ejercicio, y a motivos de utilidad pública e interés social en
cuanto a la facultad que tiene el Estado de expropiar en cualquier momento. Así, a la luz de los
principios previamente citados una interpretación restrictiva de la propiedad privada contravendría
los postulados del artículo 58 de la Constitución Política.
Las cargas a las que queda sometida la propiedad son una imposición del Estado en manifestación de
su soberanía, en apego al artículo 102 de la Constitución, pues éste es el dueño del territorio, con los
bienes públicos que de él forman parte. Tal forma de dominio Estatal ha sido denominada como
23
Valencia Zea, Arturo et al. Derecho Civil, Tomo II, Derechos Reales. Editorial Temis S.A., Bogotá, 2012.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 78 ~
eminente por la Doctrina y Jurisprudencia, y es la única especie de dominio que puede coexistir con la
propiedad privada, en la medida en que no erradica a ésta última sino que busca su orientación al
cumplimiento de los fines constitucionales.
A la fecha la Corte Constitucional ha analizado las restricciones (al uso y a la venta) que hoy existen
sobre los bienes de dominio privado que están ubicados al interior del SPNN y ha encontrado que no
violan el núcleo esencial del derecho de propiedad, sin embargo respecto de su enajenabilidad, sí hizo
un pronunciamiento positivo en la sentencia C-649 de 1997, que aplicaría por extensión a sus
atributos de prescriptibilidad y embargabilidad, y que por obvias razones no tiene la virtud, ni fue
considerado con esa intención, de desconocer la prohibición de venta prescrita en el artículo 13 de la
Ley 2° de 1959.
Por consecuencia, los propietarios particulares no estarán limitados sino por aquellas restricciones que
el legislador taxativamente les ha impuesto, esto es, las restricciones i) relacionadas con el uso de los
terrenos que se incluyan en los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977 y 2372 de 2010 y ii) relacionadas
con la disposición a través de compraventa, lo cual implica que podrán donar, hipotecar, ceder a
cualquier título, deferir por herencia, prescribir (adquisitiva y extintiva) y en general, realizar todas las
acciones que no contravengan las restricciones mencionadas. Esta interpretación es, a su vez, acorde
con lo previsto en el artículo 63 de la Constitución en tanto éste reconoce que serán imprescriptibles,
inembargables e inajenables los demás bienes que determine la Ley.
En línea con lo anterior el tratadista chileno Arturo Alessandri Rodríguez aclara que entratándose de
limitaciones a la libe comerciabilidad de los bienes debe adoptarse un criterio restrictivo. En sus
palabras “Las cosas que no pueden transferirse o enajenarse se llaman COSAS NO COMERCIABLES. La
regla general en Derecho es que las cosas sean comerciables. Los casos de cosas no comerciables son
excepcionales, y por tanto, aquellos preceptos de la Ley que disponen la inconmerciabilidad de una
cosa, deben ser interpretados restrictivamente.”24
Es así que ante la declaratoria de las áreas que conforman el SPNN la inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad se predica de todos los bienes que se encuentran al interior de
la zona objeto de protección, a excepción de los bienes de propiedad privada, y que éstos adquieren
dichos caracteres una vez el Estado a través de los procesos de enajenación voluntaria o de
expropiación, los haga suyos, tras cumplir todos los requisitos que legalmente están previstos.
El propio Consejo de Estado ha reconocido que puede existir posesión al interior de las áreas del SPNN
y ha reclamado el reconocimiento y protección de tales derechos. La Sección Tercera a propósito de
este asunto en pronunciamiento reciente, expresamente consideró25:
«Se destaca, igualmente, que los particulares pueden ejercer derechos posesorios o de
dominio sobre bienes ubicados en zonas especiales de protección, sin embargo, tales
derechos no son absolutos, pues el Estado a través de los organismos y entidades
24
Alessandri Rodríguez, Arturo. Derecho Civil Primer Año (Tomo Segundo) De los Bienes. Editorial Zamorano y
Caperán. Santiago de Chile. 1937
25
Sección Tercera. Sentencia de 9 de marzo de 2011. C.P. Gladys Agudelo Ordónez (e). Radicación 18283.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 79 ~
competentes pueden limitar o restringir su uso cuando con ello se pretenda salvaguardar o
preservar el medio ambiente, a través de la adopción o implementación de las medidas
correctivas que contempla el ordenamiento legal. Asimismo, la sola circunstancia de que un
bien esté ubicado en una zona geográfica declarada como Parque Nacional Natural, implica
una serie de obligaciones y a la vez de restricciones para los particulares que ostentan
derechos de posesión o de dominio sobre aquellos.»
Recordemos que sólo existe posesión respecto de los bienes que se pueden prescribir, y que sólo se
puede prescribir lo que está en el comercio, por lo tanto, de esta interpretación se debe colegir que
también para el Consejo de Estado los bienes ubicados al interior del SPNN son prescriptibles. Esta
regla se ha reiterado en varias ocasiones al analizar la imprescriptibilidad de los bienes fiscales
propiamente dichos, pues para que una cosa se pueda poseer y cumplido el tiempo exigido prescribir,
tiene que estar en el comercio humano.
3. Algunas conclusiones prácticas
En mérito de lo expuesto, en el marco de los estudios de títulos que se realicen para los procesos de
adquisición por Parques Nacionales Naturales es preciso reconocer no sólo los derechos de propiedad,
sino también aquellos de posesión, aunque en la práctica sea procedente sugerir el adelantamiento
de procesos de prescripción adquisitiva de dominio, puesto que culminados éstos se habilita realizar
pagos más justos por los predios que se pretendan adquirir. Dentro de esta categoría además se
pueden incluir, como se observa en el esquema de tipologías, los casos de derechos informales por
falta de sucesión, entre otros, que no son contenciosos y respecto de los cuales un proceso de
prescripción adquisitiva del dominio brinda una mejor alternativa.
Con todo, es del caso tener en cuenta que la Ley 1561 de 11 de julio de 2012, que regula el proceso
verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor urbano o rural, señaló que no será
aplicable la ruta de formalización especial prevista en esa norma a aquellos bienes que se encuentren
ubicados en áreas protegidas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 2ª de 1959. Por lo tanto, si los
particulares quisieran hacer uso del proceso de prescripción adquisitiva deberán utilizar el proceso
que establece para el efecto el Código de Procedimiento Civil.
En el mismo sentido, si se advierten transacciones que no están enmarcadas en las restricciones de la
Ley 2° de 1959, es decir, que son diferentes a las compraventas que fueron estrictamente prohibidas
por el legislador, deben entenderse válidas y reconocerse a efectos de realizar los saneamientos que
se pretendan hacer, por considerarse prioritarios y necesarios a efectos de cumplir las funciones que
se le imponen a las áreas protegidas del SPNN por la normativa y por los planes de manejo individual
que se hayan expedido para cada área.
II. E FICACIA DE LOS TÍTULOS
1. Generalidades y Normas Aplicables
El derecho de dominio o propiedad ha sido entendido como la facultad de la que goza una persona
para disponer de un bien corporal sin más limitaciones que las que impone la misma Ley (artículo 669
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 80 ~
Código Civil), esta característica justamente lo ubica dentro de los denominados derechos reales, al
poder ser ejercido sin respecto a determinada persona (artículo 665 ibídem). Su acreditación respecto
de bienes inmuebles remite de modo inmediato a lo consignado en los incisos tercero y cuarto del
artículo 48 de la Ley 160 de 1994 que indican:
“A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva
extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no
haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la
vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos
debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no
adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”
Los incisos en referencia se articulan dentro la expresa delimitación de la competencia del INCODER
para adelantar los trámites de clarificación de la propiedad encausados a la determinación de si un
terreno salió o no del dominio de la Nación, es decir, si es baldío o por el contrario sobre él se ha
constituido propiedad privada. Para el desarrollo de tal cometido dispone dos alternativas bajo las
cuales se acredita la propiedad privada: (i) título originario expedido por el Estado que no haya
perdido su eficacia legal, o (ii) títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad al cinco (5) de
agosto de 1994, en los que consten tradiciones de dominio por un término no inferior a aquel
señalado como necesario para la prescripción extraordinaria.
La norma citada derogó tácitamente el artículo 3ero de la Ley 200 de 1936 que en sentido similar
explicitaba las exigencias para acreditar la propiedad privada, pero con una diferencia esencial
referente a la prescripción de su aplicación en el tiempo: mientras el artículo 3ero de la Ley 200 de
1936 remitía a títulos inscritos con anterioridad al 7 de abril de 191726 el inciso tercero del artículo 48
de la Ley 160 de 1994 remite a títulos inscritos antes del 5 de agostos de 197427
En tal orden, es claro que existe una modificación en los términos exigidos por las normas en
comento, que en aplicación de lo dispuesto por los artículos 2do y 3ero de la Ley 153 de 1887 se
26
La Ley 200 de 1936 fue promulgada el 12 de diciembre de 1936, y conforme a su artículo 33 su vigencia sólo
empezaría 60 días después de efectuada su publicación. El artículo 16 del Decreto 59 de 1938 indica que la fecha de
su vigencia principió el 7 de abril de 1937.
27
La Ley 791 de 2002 modificó sustancialmente el régimen de prescripción en materia civil reduciendo
particularmente el término previsto para la extraordinaria de veinte (20) a diez (10) años. En principio la
interpretación del citado artículo 48 sugiere que el término en el que se debe acreditar tradiciones de dominio se
concreta en diez (10) años, empero, debe tenerse en cuenta que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 precisa que
frente a la modificación de los términos de prescripción deberá optarse por: (i) someterse al régimen anterior caso en
el cual se tendrá en cuenta el tiempo trascurrido en su vigencia hasta completar el exigido (ultractividad de la Ley) o
(ii) acogerse a la modificación introducida, pero su término sólo se principiará a computar desde la vigencia de la
nueva Ley (irretroactividad de la Ley). En tal orden, el término actual exigido por el referido artículo 48 es de veinte
(20) años sin que la alternativa de acogerse al nuevo régimen de prescripción resulte viable hasta el 26 de diciembre
de 2012.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 81 ~
resuelve afirmando lo preceptuado por el inciso tercero del artículo 48 la Ley 160 de 1994 (ley
posterior) y estimando insubsistente lo consignado por el artículo 3ero de la Ley 200 de 193628.
i.
Título originario
Conforme se indicó, la primera de las alternativas propuestas para acreditar propiedad privada se
surte a través de la exhibición de un título originario expedido por el Estado, que no haya perdido su
eficacia legal. El título puede ser definido como el acto jurídico mediante el cual se realiza una
manifestación de la voluntad dirigida a crear o modificar un derecho de dominio. Los títulos pueden
ser constitutivos de dominio: si prevén la creación o constitución de un derecho o situación jurídica, y
traslaticios de dominio: si se limitan a transferir un derecho ya existente (artículo 765 ibídem).29
Ciertamente la expresión utilizada dentro del artículo 48 no es la de título constitutivo sino de
originario, sin embargo, su distinción no es más que nominal en tanto en uno y otro existe identidad
de características.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 59 de 1938 indica30 dos tipos de títulos constitutivos de dominio:
“a) Todo acto administrativo legalmente realizado y traducido en un documento auténtico, por
medio del cual el Estado se haya desprendido del dominio de determinada extensión territorial.
“b) Todo acto civil realizado por el Estado en su carácter de persona jurídica y por medio del cual
se haya operado legalmente el mismo fenómeno sobre tradición del dominio de determinada
extensión territorial perteneciente a la Nación.
Las situaciones citadas refieren a actos de Estado mediante los cuales dispone de una extensión
territorial, que implica forzosamente que el Estado funja como titular del dominio de lo que se
desprende. Al respecto conviene destacar que tradicionalmente el derecho de dominio ha sido
entendido como la facultad de la que goza una persona para disponer de un bien corporal sin más
28
Sobre la interpretación de la derogatoria tacita o insubsistencia del artículo 3ero de la Ley 200 de 1936 se anotó:
“De suerte que, en la actual disposición, la tradición se corre hasta el año de 1974, si descontamos los 20 años a
partir de 1994, año en que entró en vigencia la nueva ley. A nuestro modo de ver la normatividad quedó igual, sólo
se corrió del año 1936 al año 1994, lo que favorece el saneamiento de la propiedad a favor de particulares. […] La
otra cosa es que el artículo 11 de la misma Ley 160 de 1994, deroga expresamente las leyes 34 de 1936 […] y no
refiere en absoluto a la Ley 200 de 1936, ni a sus artículo 3o, que reforma. No obstante, creemos que quedó
derogado en virtud de que contraría el artículo 48 del nuevo estatuto agrario.” Martínez Aparicio, José María.
Régimen de Baldíos en Colombia. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley 2000, paginas 74-75.
“De la Lectura del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 (vigente) en concordancia con lo que disponía los artículos 3o
de la Ley 200 de 1936 y 13 del decreto 059 de 1938;” Castañeda Beltrán, Héctor. Los Baldíos en Colombia.
Bogotá: Grupo Editorial Leyer 1998 pagina 87.
29
El artículo 765 del C.C. describe erróneamente como títulos constitutivos de dominio a la ocupación, la accesión y
la prescripción, instituciones que ya habían sido determinadas como modos de adquisición en el artículo 673 ibídem,
sobre el particular se indicó: “Además de la impropiedad terminológica, el artículo 765, inciso 2o, incurre en otra
imprecisión al confundir las nociones de título y modo…Estos fenómenos son modos de adquirir y no títulos.”
Velázquez Jaramillo, Luis Guillermo. Bienes. Bogotá: Editorial Temis S.A. Colombia 1998 pág. 197.
30
Si bien puede cuestionarse la eficacia del algunas disposiciones del Decreto 59 de 1938 en tanto éste constituye
reglamentación directa de la Ley 200 de 1936, la referencia particular al artículo 13 se realiza en tanto su contenido
más que prescriptivo es de naturaleza descriptiva que nada se vería afectado por su derogatoria.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 82 ~
limitaciones que las que impone la misma Ley (artículo 669 Código Civil), comprendiendo tres
facultades: (i) el ius utendi o derecho de uso sobre la cosa, en virtud del cual se faculta para servirse de
ella a fin de satisfacer intereses sin más limitaciones que aquellas impuestas por la Ley, (ii) el ius
fruendi o derecho de goce, que faculta para el aprovechamiento de los productos que genere el bien,
y (iii) el ius abutendi o derecho de disposición, en virtud de cual se puede enajenar, vender, gravar y
en general transferir a cualquier título, los derechos sobre la cosa. No obstante, el dominio ejercido
por el Estado en la expedición de actos originarios no es propiamente el descrito anteriormente, sino
el denominado dominio eminente o dominio sui generis, en tanto en él no concurren las facultades
propias uso y goce31. Corolario es entonces que los actos de disposición que verifican las entidades del
Estado sobre bienes fiscales patrimoniales no pueden en modo alguno considerarse como actos
originarios del dominio.
En tal orden, el “título originario” podría precisarse como el acto propio del Estado que crea una
situación jurídica respecto de una extensión territorial confiriendo su derecho de dominio en sentido
estricto a determinada persona jurídica.
ii. Títulos traslaticios de dominio debidamente inscritos.
Como se indicó, la segunda de las alternativas dispuestas por el inciso tercero del artículo 48 consiste
en acreditar el dominio o a través de títulos suscritos entre particulares inscritos con anterioridad a 5
de agosto de 1994, en los que consten tradiciones de dominio por un lapso no inferior al término que
señalan las leyes para la prescripción ordinaria.
De la definición dada se pueden extraer las siguientes características:
1. Los títulos exigidos son traslaticios de dominio en tanto la opción es yuxtapuesta a la de un
título originario expedido por el Estado, es decir, la norma prevé de modo general dos tipos de
alternativas válidas para acreditar propiedad privada, mediadas por la conjunción “o” que es
disyuntiva, por cuanto la caracterización de la segunda situación debe forzosamente ser
distinta a la de un “título originario”. Tal característica es determinante en tanto, como se
mostrará algunas interpretaciones posibles del artículo 48 conducen forzosamente a exigir
para todos los casos títulos originarios.
2. Los títulos deben haber surtido exitosamente su trámite de inscripción, en tanto la exigencia
no se limita a exigir el sólo título sino la acreditación de que fue debidamente inscrito con
anterioridad a 5 de agosto de 1994. Con tal exigencia sujeta la eficacia de los títulos a las
normas del derecho común, que exigen como condición para el perfeccionamiento de los
actos de disposición de derechos reales la verificación del modo entendido como el hecho
31
"la potestad del Estado o de otras entidades públicas como son entre nosotros, los departamentos y los municipios.
Empero esta vinculación no se asimila al dominio civil, sino que se mira como un nexo, entre lo público y lo
privado, con características propias, que somete los bienes en cuestión a la titularidad del Estado, pero que, más que
prerrogativas o facultades de aprovechamiento de los mismos, le impone a éste funciones de custodia, defensa y
administración. Tal es, en líneas generales, el sentido de las expresiones 'dominio eminente' y 'dominio sui generis'
empleados para designar esta figura jurídica y distinguirla de la propiedad civil o común". Corte Suprema de Justicia
Sentencia de Casación Civil 19 de junio de 1968.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 83 ~
jurídico a cuya configuración condiciona la Ley el nacimiento del derecho de dominio sobre
bienes inmuebles32.
3. Las inscripciones realizadas deben dar cuenta de verdaderos actos capaces de disponer de
derechos de dominio, en tal orden, no cumplen los lineamientos exigidos, aquellos actos de
disposición que se inscriben bajo la condición de falsa tradición, tales como la enajenación de
cosa ajena, la transferencia de derecho incompleto o sin título antecedente.
Sobre el particular conviene aclarar que a partir de la expedición del Decreto 1250 de 1970 y por
interpretación de su artículo 2do, las Oficinas de Registro se abstienen de inscribir actos que
impliquen la disposición exclusiva de la posesión -bajo el entendido de que ésta no es un derecho
sino un hecho- salvo que la posesión tenga un antecedente registral anterior al año de 197033.
Ahora bien, el proceso de inscripción de los títulos en las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos comprende cuatro procedimientos (artículo 22 Decreto 1250 de 1970), a saber: (i) radicación
en el que el interesado presenta el título o documento a inscribir, levantándose la respectiva
anotación en el libro diario radicador, con indicación de la fecha y hora de recibo, número de orden
sucesivo anual, naturaleza del título, fecha, oficina y lugar de origen (articulo 23 ibídem). (ii)
calificación que consiste en el examen que realiza la Oficina de Registro sobre la procedencia de
inscribir el documento presentado, con el fin de determinar si se ajusta a los requisitos exigidos por la
Ley, (iii) la inscripción que consiste en la anotación del título en el respectivo folio de matrícula, y (iv) la
expedición de la constancia de la anotación.
32
Sobre la distinción entre título y modo se ha comentado:
“En la legislación colombiana, conforme a nuestra Corte Suprema de Justicia, la adquisición de todo derecho real
requiere de la presencia de dos fuerzas: el título y el modo. Ninguna de ellas, independientemente consideradas, es
suficiente para engendrar el derecho real. El título es el hecho o la misma ley (sic) que da la posibilidad de adquirir
el derecho real. El modo es la forma de ejecutar el título…” Opus cite Velázquez Jaramillo Luis Guillermo pág. 191.
“Título y modo son dos conceptos claramente diferenciados en el ordenamiento jurídico patrio, que no pueden ser
confundidos so capa de la complementariedad que existe entre ellos. El primero, a no dudarlo, cumple la función de
servir de fuente de obligaciones, por lo que, desde la perspectiva del acreedor, únicamente lo hace titular de
derechos personales. De él es ejemplo elocuente el contrato (art. 1495 C.C.). El segundo, por el contrario, guarda
relación con los mecanismos establecidos en la ley para adquirir un derecho real, entre los que se cuenta la
ocupación, la accesión, la tradición, la usucapión y la sucesión por causa de muerte (art. 673 ib.). De allí, entonces,
que el simple título –en Colombia- no afecte derecho real alguno, por ejemplo, la propiedad, pues apenas si genera,
en el caso de los llamados títulos traslaticios (inc. 3º, art. 765 C.C.), la obligación de hacer dueño al acreedor, por el
modo de la tradición (arts. 740, 654 y 756, ib.). Pero éste, a su turno, tampoco se basta para demostrar el dominio
sobre una cosa, dado que la propiedad requiere la conjunción de uno y otro, al punto que el artículo 745 del Código
Civil establece que “Para que valga la tradición se requiere un título traslaticio de dominio, como el de venta,
permuta, donación, etc.” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Magistrado Ponente Carlos Ignacio
Jaramillo Jaramillo, Bogotá dieciséis (16) de diciembre de dos mil cuatro (2004).
“…debemos tener presente que el derecho real se articula en función de un título y de un modo. El título es el
hecho o acto jurídico, que sirve de antecedente justificatorio del carácter de dueño de una determinada persona sobre
una cosa. El modo de adquirir el dominio es aquel hecho o acto jurídico al que la ley le atribuye el mérito o eficacia
de obtener un derecho real.” ORREGO Acuña Juan Andrés. Teoría del Acto Jurídico I. pág. 11, tomado de
http://www.scribd.com/doc/2609402/Derecho-Civil-I.
33
Burgos Cantor, Roberto. Concepto número 14636 de 2004 agosto 24 Asunto: Falsa tradición. C.R. 022 tomado de
Tomado de http://juridicasnr.blogspot.com/2004_08_01_archive.html el miércoles 18 de agosto de 2010
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 84 ~
Así las cosas, se exige que los títulos esgrimidos para acreditar la propiedad privada hayan surtido a
cabalidad el proceso de inscripción, en el cual se destaca la etapa de calificación, que constituye una
constatación de legalidad exigida a instrumentos inscritos.
Sin embargo, antes de entrar a analizar en detalle el alcance de este aspecto vale la pena mencionar
que cuando el artículo 3º de la Ley 200 habla de “títulos inscritos”, no se trata solo de “títulos”, sino
también de “modos”.
La palabra “títulos” se refiere a dos cosas: En primer término, como fuente de las obligaciones –venta,
permuta, testamento, la ley, etc.- y, en segundo lugar, al instrumento o documento en que aparece
cada una de las fuentes que se quiera hacer valer. Ese título debe ser justo, de acuerdo con las normas
legales, no presentar deficiencias en lo relativo a los elementos constitutivos del respectivo acto
jurídico, ni en lo relacionado con las formalidades exigidas para su celebración. En cuanto al
instrumento, deben haberse satisfecho o cumplido las solemnidades legales previstas para su
otorgamiento, autorización o expedición.
En lo que se refiere al “modo”, debe aclararse que la ley menciona al modo más corriente, que es la
tradición, con la cual se realizan la mayor parte de los títulos, pues es el que utilizan el vendedor y el
donante, por ejemplo, pero ello no quiere decir que no se comprenda también al testador o a la ley,
refiriéndose a la sucesión por causa de muerte –testada o intestada- que es otro modo. Aquí, en
consecuencia, la ley incurre en una limitación que crea confusiones, pues no ha debido decir
“tradiciones de dominio”, sino de traspasos, de manera genérica, porque, como se ha señalado, la
tradición no es el único modo previsto en el Código Civil.
III. P RINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y SU APLICACIÓN AL RÉGIMEN DE TIERRAS AL INTERIOR DEL SPNN
De conformidad con la Constitución Política de 1991 las áreas que conforman el Sistema de Parques
Nacionales Naturales (SPNN) son inalienables, imprescriptibles e inembargables y es obligación del
Estado velar por la preservación de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las
áreas de especial importancia ecológica.
Actualmente en el territorio colombiano existen 56 áreas naturales que pertenecen al SPNN y al
interior de ellas existen diferentes tipos de fenómenos jurídicos que implican derechos o expectativas
radicadas en personas naturales o jurídicas sobre porciones de terreno al interior de tales áreas. Cada
tipología supone una calidad determinada del sujeto de la relación y resulta relevante al momento de
definir la acción a adelantar por parte de Parques Nacionales Naturales, en tanto se procure su
saneamiento.
Tales acciones se deben encuadrar en el marco de un orden constitucional, pero además en las
normas específicas que regulan la materia. Si se revisa la normatividad vigente, se encuentra que en
las áreas protegidas del SPNN se han establecido prohibiciones perentorias en lo que atañe a la
posibilidad de adquirir la propiedad mediante venta, así como la adjudicación de baldíos con
posterioridad a la declaratoria del área.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 85 ~
En definitiva, la declaración de áreas protegidas del SPNN si bien respeta los derechos adquiridos
conlleva una serie de efectos que van a tocar no únicamente a los propietarios legítimos sino también
a todos aquellos que tengan algún tipo de vínculo con los terrenos objeto de protección. Es por ello
que Parques Nacionales Naturales debe encontrar una ruta, por medio de la cual dé soluciones
idóneas a todas esas situaciones y, en especial, a aquellas que pese a ser legales en apariencia, no
tengan un sustento jurídico que exija un reconocimiento de derechos, en la que se garanticen los
derechos fundamentales y se parta de la buena fe en el obrar de los ciudadanos frente al Estado.
Ahora bien, aun cuando muchas situaciones al interior del SPNN parten de derechos no consolidados,
se han extendido en el tiempo en forma tal que han adquirido una aparente seguridad jurídica. La
aquiescencia del Estado, evidenciada en la no ejecución de una actuación tendiente a contrarrestar la
irregularidad en forma oportuna, ha sido la causa de esta situación, que tiene entre sus consecuencias
generar falsas expectativas en los particulares.
Así las cosas, conviene examinar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del principio
de confianza legitima, que ha sido desarrollado a fin de lograr que la Administración en su actuar
despliegue conductas que sean coherentes con los comportamientos que ha desplegado y que
pudieron generar expectativas al administrado. Dicho principio ha sido definido como:
«Un corolario de la buena fe [que] consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas
reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos
últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación
jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de
amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u
omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o
pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas
jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser
ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general
y el principio democrático»34
El concepto de confianza legitima se ha desprendido de los principios de buena fe y seguridad jurídica
y representa un límite a la actuación de las autoridades administrativas35,, las cuales igualmente deben
atender lo contemplado en el artículo 209 de la Constitución según el cual “la función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
Respecto de los presupuestos a tener en cuenta para que se configure este principio la Corte
Constitucional consideró en sentencia T-210 de 2010 que deben ser los siguientes:
«a) La necesidad de preservar de manera perentoria el interés público;
b) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta de conformidad con el
principio de la buena fe;
34
35
Corte Constitucional. Sentencia C-131 de 2004
Corte Constitucional. Sentencia T-210 de 2010
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 86 ~
c) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el
particular y, finalmente;
d) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la
nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la Administración.»
Por supuesto respecto de la protección a las áreas del SPNN se desprende una prevalencia del interés
general inmerso en la conservación de un ambiente sano que implica que el derecho de propiedad
deba verse limitado o restringido, pero que no supone que los derechos fundamentales protegidos
por el Ordenamiento Constitucional sean desconocidos. De ahí que toda acción de saneamiento debe
buscar un punto de encuentro de los derechos de las personas que actualmente se encuentran al
interior del Sistema y los intereses de protección de la riqueza ambiental que incumbe a todos los
habitantes del país.
Señalado lo anterior, es necesario hacer claridad en que la aplicación del principio de confianza
legítima se materializa en “la obligación de la Administración de ofrecer medios y tiempo para que no
se le genere un daño al particular como consecuencia de la nueva situación”36, sin que la posible
solución otorgada signifique “donación, reparación, resarcimiento, ni indemnización, como tampoco
desconocimiento del principio del interés general”37.
Por todo lo considerado, resulta de real relevancia tener presente que al interior del SPNN coexisten
diferentes tipos de relaciones jurídicas entre los sujetos de derecho y la tierra que parten de diferentes
supuestos de hecho y que deben ser analizadas en consideración a las circunstancias específicas de
cada caso. Lo anterior significa que la toma de decisiones institucionales no debe partir de la creencia
de una uniformidad de situaciones irregulares, sino de la corrección de ellas teniendo en cuenta su
especificidad. Una actuación en el sentido contrario podría conducir al desconocimiento de derechos
fundamentales y del precedente jurisprudencial que ha sentado la Corte Constitucional.
De esta manera Parques Nacionales Naturales al ejecutar acciones tendientes al saneamiento de las
áreas del SPNN debe tener en cuenta cuál es la situación jurídica de los afectados con las medidas a
implementar y cuáles derechos o expectativas tienen éstos sobre los predios en los cuales se
encuentran asentados. Evidentemente existirán propietarios que acrediten debidamente dominio y a
quienes Parques Nacionales Naturales pueda comprar o expropiar sus inmuebles, al igual que
personas que no cuentan con derechos adquiridos38. Es por ello que el principio de confianza legítima
cobrará real relevancia respecto de los segundos en tanto su posición jurídica se ve modificada por la
Administración con la inclusión en el área protegida del SPNN del predio que poseen u ocupan.
La aplicación del principio de confianza legítima por parte de Parques Nacionales Naturales exige que
se determine cuál ha sido la actitud de la autoridad ambiental con miras a evitar el surgimiento y la
36
Ibid
Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995
38
La Corte Constitucional en Sentencia c-131 de 2004 al respecto señaló: Se trata, por tanto, que el particular debe
ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se
trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición
jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una
determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente.
37
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 87 ~
consolidación en el tiempo de situaciones irregulares, que contravienen el especial carácter atribuido
al SPNN, e igualmente en qué medida una acción u omisión de la Administración pudo resultar
favoreciendo el establecimiento de las mismas. De igual modo, la situación de vulnerabilidad y la
buena fe de los ocupantes o poseedores de bienes al interior de áreas protegidas serán
fundamentales de cara a la formulación de soluciones acordes al ordenamiento constitucional.
Respecto a la buena fe como principio que permea el actuar de la Administración, la Corte
Constitucional ha señalado que éste implica “la obligación de mantener en el futuro la conducta
inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del
procedimiento, la credibilidad de las partes y el efecto vinculante de los actos”39. En materia de predios
ocupados al interior del SPNN, la buena fe que haya acompañado dicha ocupación se convierte en
una garantía en favor de todas aquellas personas que desplegaron su conducta con la convicción de
estar obrando conforme a derecho, pues la existencia de una aparente legalidad los llevó a tener dicha
creencia, que fue reforzada además por la actitud pasiva o permisiva de los administradores de las
áreas.
La situación de vulnerabilidad en la que se encuentren los ocupantes de un predio al interior del SPNN
será también relevante al momento de determinar las medidas a adoptar por parte de Parques
Nacionales Naturales en el marco del saneamiento de las áreas del Sistema, siendo necesario que se
tenga en cuenta cuál sería el impacto y los posibles efectos negativos que pueda traer su
implementación en aquellos que se encuentren en situaciones de desfavorabilidad económica. Una
correcta aplicación del principio de confianza legítima demanda que las acciones tomadas con la
finalidad de salvaguardar el interés general sean proporcionales y protejan los derechos
constitucionales fundamentales de la población vulnerable.
Es así que cuando al interior del SPNN existan campesinos de escasos recursos que de buena fe se
encuentren ocupando predios, sin derechos de propiedad consolidados, las medidas a adoptar en el
marco de cualquier programa de saneamiento tienen que ir dirigidas a lograr armonizar sus derechos
fundamentales con los propósitos del Programa. Como quiera que las situaciones a solucionar son
diversas éstas requerirán un tratamiento específico; por ejemplo, cuando se trate de población
vulnerable que se encuentre ocupando un bien baldío al interior del SPNN será relevante constatar si
éstos cumplieron con el término para adquirir por ocupación con anterioridad a la declaratoria del
Parque y si de acuerdo a sus condiciones socioeconómicas hubieran podido haber adquirido el
derecho de propiedad de no haberse declarado el área como parte del SPNN. En ambos casos la
respuesta de la Administración debe contemplar opciones que permitan el traslado de los ocupantes
hacia una área ubicada fuera del SPNN, con la única diferencia que en el primer de ellos deberá
garantizarse además unas mínimas condiciones de saneamiento básico (relocalización voluntaria ).
En definitiva, el principio de confianza legítima supone una actitud de Parques Nacionales Naturales
que propenda por la minimización de los efectos negativos resultantes de las medidas a implementar
que afecten a la población vulnerable, lo cual se materializa en la formulación de programas y
acciones que sean una respuesta adecuada a las especiales condiciones que tales grupos presenten.
39
Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 1992
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 88 ~
Para hacer precisión, se afirma que el principio de confianza legitima no supone un obstáculo a la
preservación de interés público, sino por el contrario es el medio que permite que la existencia de
derechos particulares no impidan su realización, pues a través de éste se armoniza la contradicción
que puede presentarse, dándole al administrado opciones que le permitan acomodarse a los cambios
en el operar de la Administración y que representa una nueva situación creada con potencialidad de
afectar su entorno y derechos .
IV. D ECAIMIENTO DE LOS ACTOS NO INSCRITOS QUE ADJUDICAN BALDÍOS AL INTERIOR DE LAS ÁREAS DEL
SPNN
Todas las resoluciones que adjudican bienes baldíos deben ser registradas en el folio de matrícula
correspondiente, pues se trata de un requisito sin el cual no surge el derecho de dominio. Al interior
del SPNN pueden existir adjudicatarios de bienes baldíos que no han inscrito las resoluciones
proferidas con antelación a fecha de declaratoria. Por lo tanto, es necesario determinar si tal omisión
puede ser subsanada una vez ha sido incluido el predio adjudicado en el SPNN.
Para el efecto es necesario establecer en qué consiste la omisión de registro de la resolución de
adjudicación, los efectos jurídicos que tal circunstancia representa en cuanto al derecho de propiedad
y cuáles son sus implicaciones en relación con el acto administrativo que otorgó el derecho.
1. Adjudicación de bienes baldíos en áreas del SPNN
De conformidad con lo establecido por el artículo 13 del de la Ley 2 de 1959 en las áreas del Sistema
de Parques se encuentra prohibida la adjudicación de bienes baldíos. Tal restricción está encaminada
a impedir la adquisición de un inmueble y está referida tanto a la manifestación de voluntad de la
Administración tendiente a reconocer la propiedad, como a los actos posteriores que sean necesarios
para el perfeccionamiento de la transferencia del derecho.
Dicha distinción debe ser considerada, pues cuando se trata de adquirir el derecho de dominio sobre
un bien baldío, al igual que para adquirir cualquier derecho real, es necesario contar con un título con
aptitud de transferir y con un modo que sirva a la consolidación del derecho transferido.
En lo que respecta al título, el artículo 67 de la Ley 160 de 1994 señaló que “la propiedad de los
terrenos baldíos adjudicables sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado
por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en
las que delegue esta facultad”. En el mismo sentido, el artículo 25 del Decreto 2664 de 1994 estableció
que la resolución de adjudicación constituye título traslaticio de dominio.
Ahora bien, el modo que ejecuta la resolución de adjudicación es la tradición, la cual en materia de
bienes raíces, de conformidad con el artículo 756 del Código Civil, se efectúa por la inscripción del
título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Esto implica que cuando un bien baldío es
adjudicado, la resolución que otorga el derecho es un título que tiene la aptitud de hacer propietario
al adjudicatario, pero que necesariamente debe ser inscrita en el folio de matrícula del inmueble a
efectos de consolidar el derecho de dominio en cabeza del adjudicatario.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 89 ~
De esta manera, aunque de forma general se puede afirmar que existe propiedad consolidada cuando
la resolución que otorgó el derecho de propiedad sobre bienes baldíos ubicados al interior del SPNN
ha sido registrada en el folio de matrícula del inmueble, es necesario hacer claridad en que tal
inscripción debe darse con antelación a la inclusión del predio en dicho sistema, pues con la
declaración de área protegida sobreviene una imposibilidad jurídica que impide, a partir de ese
momento, que un bien baldío sea adquirido.
Es así que puede haber adjudicatarios de bienes baldíos que cuenten con una resolución que otorgó
el derecho de dominio, pero que no sean propietarios del bien por haber omitido su inscripción en el
correspondiente folio de matrícula inmobiliaria. En relación con éstos, resulta relevante definir qué
consecuencias acarrea la mencionada ausencia de la inscripción en Registro de la resolución y qué
efectos tiene la inclusión del predio en un área del SPNN en el acto de adjudicación no inscrito.
2. Omisión de registro del título traslaticio de dominio
Como ya ha sido mencionado, la adquisición por adjudicación requiere un título y un modo, surtidos
en su totalidad para que puede hablarse de la consolidación del derecho de dominio. Son
indispensables por tanto i) el acto administrativo mediante el cual se adjudica un bien baldío y ii) la
inscripción del mismo en el Registro de Instrumentos Públicos.
Sobre el particular el artículo 2° numeral primero del Decreto 1270 de 197040 señalaba que se
encuentra sujeto a registro todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que
implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen,
medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre
bienes raíces, al paso que el artículo 44 del mismo estatuto establecía que por regla general ningún
título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la
fecha de aquél.
Dichas disposiciones resultan concordantes con lo establecido por el Código Civil en el artículo 759 de
acuerdo al cual los títulos traslaticios de dominio que deben registrarse, no darán o transferirán la
posesión efectiva del respectivo derecho mientras no se haya verificado el registro41. Esta norma
evidentemente supedita al registro el surgimiento de las características propias del derecho real de
dominio.
Ahora bien, la omisión de efectuar el registro del título traslaticio de adjudicación por regla general
puede ser subsanada en cualquier momento, pues la normatividad no ha contemplado un término
perentorio en el cual deba ser efectuado42, no obstante, en relación con el SPNN existe una
40
No obstante, el Decreto 1270 fue reemplazado por la Ley 1579 de 2012, que reproduce lo dispuesto en el artículo
2° y 44.
41
De igual manera el artículo 785 del Código Civil señala: “si la cosa es de aquellas cuya tradición deba hacerse
por inscripción en el registro de instrumentos públicos, nadie podrá adquirir la posesión de ellas (sic) sino por ese
medio”
42
Lo único que existe es una penalidad por el registro extemporáneo (después de los 2 meses) establecido en el
artículo 231 de la Ley 223 de 1995.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 90 ~
prohibición expresa de adjudicación introducida por el artículo 13 de la Ley 2° de 1959, que haría
imposible su registro una vez el baldío adjudicado esté comprendido dentro los límites de un área
protegida del SPNN, que no sólo debe entenderse aplicable al acto que dispone de la propiedad, sino
a todos los que la consolidan (título + modo).
La omisión podría ser subsanada mientras el bien baldío no sea comprendido en el área declarada
como protegida, sin embargo, una vez medie tal declaración el registro no podrá llevarse a cabo en
tanto representaría un acto contrario a las disposiciones legales que regulan el SPNN y la
consolidación de la propiedad en Colombia, además, por lo que se pasa a explicar a continuación.
3. Decaimiento de Resolución de Adjudicación
Teniendo en cuenta que la adjudicación opera como una forma de adquirir el dominio que debe
cumplir una doble formalidad, resulta lógico que éstas se surtan en su totalidad mientras el área tiene
el carácter adjudicable, esto es, con anterioridad a la declaratoria del área como parte del SPNN, que
inmediatamente convierte los baldíos ubicados en su interior en indadjudicables. Con fundamento en
lo anterior, la solicitud de inscripción de cualquier acto de adjudicación que recaiga sobre un bien
baldío incluido en el SPNN debe ser inadmitida por la Oficina de Instrumento Públicos al momento de
la calificación del acto.
Conforme a lo anterior, resulta importante determinar cuál es la suerte de la resolución de
adjudicación que otorgó el derecho. En principio, por haber sido notificada y encontrarse ejecutoriada
debería considerarse como un acto administrativo eficaz, con aptitud para producir efectos jurídicos
(servir de título traslaticio de dominio), pero por la situación sobreviniente consistente en la
inadjudicabilidad de los baldíos que cobija, que se predica por su inclusión en el SPNN, deberá
reconocerse su inejecutabilidad y su imposibilidad de inscripción en el Registro de Instrumentos
Públicos.
Sobre este asunto el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los actos administrativos en firme
serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y establece igualmente que éstos perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán
ser ejecutados, entre otros, cuando hayan desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho.
Tal fenómeno ha sido denominado por la Doctrina y Jurisprudencia como el decaimiento del acto
administrativo, el cual fue definido por el Consejo de Estado de la siguiente manera:
«El decaimiento del acto administrativo consiste en la pérdida de fuerza ejecutoria de éste, el cual,
aunque válido, pierde su obligatoriedad en razón a que han desaparecido los supuestos de hecho
o de derecho en los cuales se fundamentó, como cuando se produce la derogatoria expresa tácita o la declaratoria de inexequibilidad o nulidad de las normas que le sirvieron de base. (…) el
decaimiento del acto administrativo significa que éste deviene inejecutable por cuanto los
factores de hecho o las normas que existían al momento de su expedición y por ende le sirvieron
de fundamento, ya no subsisten43»
43
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1491 de junio 12 de 2003
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 91 ~
Es así que la pérdida de fuerza ejecutoria puede darse cuando el sustento legal o la realidad fáctica
que fundamentó un acto ha desaparecido, lo cual para el caso específico de las resoluciones de
adjudicación de bienes baldíos no registradas es predicable, toda vez que en virtud de la declaratoria
que incluye un área como parte del SPNN todos los inmuebles baldíos ubicados en su interior
devienen inadjudicables y el piso jurídico que fundamentó inicialmente la expedición cualquier acto
administrativo de titulación se ve modificada.
En ese entendido, como quiera que el acto administrativo de adjudicación no fue inscrito en el
Registro de Instrumentos Públicos, el derecho de dominio no se consolidó y es susceptible de ser
afectado por los cambios posteriores. Si bien el acto administrativo es válido, su eficacia y
obligatoriedad se ven afectadas con la inclusión del predio en el SPNN, pues a partir de ese momento
no puede producir las consecuencias jurídicas atinentes a volver propietario al adjudicatario.
A fin de dar claridad a la situación jurídica de los adjudicatarios de bienes baldíos, la autoridad que
otorgó el derecho puede declarar de oficio el acaecimiento de tal consecuencia jurídica, pues para el
caso específico del decaimiento del acto administrativo no existe acción que pueda ser ejercida ante la
jurisdicción Contenciosa Administrativa mediante la cual se resuelva una pretensión de tal orden.
Por otra parte, no serían registrables las resoluciones de adjudicación de bienes baldíos expedidas con
anterioridad a la declaratoria del área como parte del SPNN que a la fecha no se encuentren inscritas
en el Registro de Instrumentos Públicos, pues con motivo de la inclusión de del área en el SPNN
perdieron el fundamento legal que les dio origen.
En ese sentido, de advertirse casos a través de los cuales se contravenga lo planteado anteriormente,
podrá solicitársele a la autoridad que emitió el acto que declare su decaimiento y con fundamento en
lo anterior ordene la cancelación de la inscripción correspondiente en el Registro de Instrumentos
Públicos.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 92 ~
ANEXO 2
ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL
Teniendo en cuenta los presupuestos legales mencionados en el capítulo anterior, se pasa a revisar los
pronunciamientos jurisprudenciales sobre temas relacionados con la propiedad, y específicamente
aquella que se halla al interior del Sistema de Parques Nacionales, que como se verá han sido parte
fundamental en la consolidación de la noción del dominio, en cuanto derecho relativo y no absoluto.
En este contexto las decisiones proferidas por las altas cortes en lo que toca con el ejercicio del
derecho de propiedad en áreas protegidas han sido escasas. Por lo tanto, para efectos de este análisis,
se logró ubicar aquellas sentencias que han sido relevantes en la configuración del precedente, que se
caracteriza por estar dotado de reglas judiciales uniformes.
El presente recuento considerará los pronunciamientos jurisprudenciales más relevantes y busca
establecer cuál es el panorama general y alcance del concepto de propiedad en las áreas protegidas,
haciendo énfasis en su desarrollado y consolidación a nivel jurisprudencial. Se concluirá entonces con
el estado del arte que rodea al ejercicio del dominio en dichas áreas.
I.
P RONUNCIAMIENTOS
En los diversos pronunciamientos de las corporaciones de cierre se han advertido una serie de temas
que se desarrollarán por separado, para mayor claridad y que pretenden guiar al operador jurídico en
caso de consulta o duda.
El siguiente cuadro contiene el listado de sentencias que se encontraron en el barrido sobre los
diferentes temas y que pueden servir de referente para la lectura del presente capítulo:
Sentencia
Tema
Corte Constitucional C-595 de 1999
Evolución derecho de
propiedad
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Sentencia 6 de mayo de 1927
Función Social
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia 10 de
marzo de 1938
Función Social
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
Sentencia 15 de marzo de 1961
Función Social
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Sentencia de 31 de marzo de 1963
Función Social
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena Sentencia de 14
septiembre de 1989
Función Social
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 93 ~
Corte Constitucional. Sentencia C-006 de 1993
Función Social
Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 1994
Función Social expropiación
Corte Constitucional. Sentencia T-431 de 1994
Función Social
Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010
Función Social y función
ecológica
Corte Constitucional. Sentencia T-537 de 1992
Corte Constitucional. Sentencia C-649 de 1997
Corte Constitucional. Sentencia C-126 de 1998
Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2002
Corte Constitucional. Sentencia C- 189 de 2006
Corte Constitucional. Sentencias T-427 de 1998, T-554 de
1998, C-204 de 2001
Corte Constitucional. Sentencia C-1172 de 2004
Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil. 21 de
febrero de 1983 Radicación: 1837
Función ecológica
Función ecológica
Función ecológica
Función ecológica
Función ecológica Limitaciones al uso
Núcleo esencial
Núcleo esencial
Limitaciones al uso expropiación
Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil. 16 de
Limitaciones al uso
diciembre de 1997 Radicación:1043
Corte Constitucional. Sentencia T-254 de 1993
Corte Constitucional. Sentencia C-186 de 2011
Limitaciones al uso
Limitaciones al uso
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 31 de
mayo de 1961
Imposibilidad de
sustracción. Limitaciones al
dominio público
Corte Constitucional. Sentencia C-649 de 1997
Imposibilidad de
sustracción. Limitaciones al
dominio público
Corte Constitucional. Sentencia C- 598 de 2010
Imposibilidad de
sustracción. Limitaciones al
dominio público
Corte Constitucional. Sentencia T 284 de 1994
Corte Constitucional. Sentencia C- 598 de 2010
Expropiación
Expropiación
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 29 de
Expropiación
Septiembre de 2005. Radicación 1680
Corte Constitucional. sentencia C- 1074 de 2002
Corte Constitucional. Sentencia T-1086 de 03
Expropiación y negociación
voluntaria
Expropiación
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 94 ~
II. SUBTEMAS
1. Función social de la Propiedad
El derecho de propiedad se encuentra contemplado por el artículo 58 de la Constitución Política y
aunque es objeto de protección por la norma superior, se liga a la función social y ecológica que su
ejercicio debe cumplir. La Constitución vigente incorpora una noción de la propiedad acorde con un
Estado Social de Derecho, en tanto que los principios de solidaridad y prevalencia del interés general
sirven de sustento a la obligación de cada uno de los habitantes del territorio colombiano de velar por
la conservación de un ambiente sano. Tal concepción venía siendo desarrollada jurisprudencialmente,
aunque no estuviera expresamente consagrada, desde el año 1927, cuando aún vigente la
Constitución de 1886, la Corte Suprema de Justicia señaló:
"La propiedad, como todo derecho, se entiende dada y reconocida por la ley con el fin de hacer posible
la convivencia social, no para imposibilitarla. No se puede, pues, admitir que nadie pueda hacer uso del
propio derecho de propiedad hasta el punto de hacer imposible el coetáneo ejercicio del mismo
derecho para el vecino. Y si la ley no preveía ni prohibía algunos de los modos de ejercer la propiedad
incompatibles con las fundamentales exigencias sociales, no por esto pueden estimarse lícitos. Muy al
contrario, deben considerarse ilícitos, en virtud de la esencia misma de la propiedad y de todo derecho
que, según se ha dicho, es medio y condición, no obstáculo, para la convivencia pacífica de los hombres.
Las limitaciones al libre uso de la propiedad, reconocidas por la ley, más que para rechazar, deben servir
para afirmar todas las que puedan fundamentalmente justificarse del mismo modo44"
Ahora bien, resulta pertinente señalar que fue solo hasta la expedición de la Constitución de 1936 que
se incorporó la noción de función social de la propiedad. Esta circunstancia dio lugar a
pronunciamientos jurisprudenciales dirigidos a armonizarlo con la definición de dominio contenida
en el Código Civil, la cual contenía una idea mucho más absoluta y amplia de lo que suponía la
detentación del derecho. Al respecto, la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en el
año de 1961 resulta un claro ejemplo:
"El dominio es en principio un derecho absoluto, exclusivo y perpetuo, que confiere a su titular las tres
facultades de usar, de gozar y de disponer de la cosa o bien sobre que recae dicho derecho, es sin
embargo, susceptible de sufrir limitaciones en la duración, extensión o ejercicio de los atributos que lo
integran. Tales restricciones pueden ser legales o voluntarias, en el sentido de ser impuestas por la ley o
por un acto jurídico del propio titular del dominio45".
En definitiva, la Constitución de 1936 modificó la concepción de propiedad en tanto derecho
subjetivo, y en ese sentido, las consideraciones de la Corte Suprema se orientaron a dotar de
contenido social al dominio. Durante un extenso periodo de tiempo la Corte fue enfática en señalar
que se trataba de un derecho relativo, permeado por el interés general y que interesaba no
exclusivamente a su titular, sino a la sociedad en general. El siguiente extracto de un
pronunciamiento de la Corte Suprema ilustra al respecto:
44
45
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia 6 de mayo de 1927
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia 15 de marzo de 1961
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 95 ~
"A virtud del artículo 30 de la Constitución, que asigna a la propiedad una función social, se ha operado
entre nosotros la relativización de la propiedad privada. En el sentido de que ha dejado de ser un
derecho absoluto, esto es, jurídicamente inexpugnable, tal como lo consignaba primitivamente nuestro
Código Civil46”.
De igual modo, lo hace la Sentencia de 31 de marzo de 1963 de la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil:
"Ya no es posible disponer de la propiedad como a bien se tenga, sino que su uso y goce deben
sujetarse al imperativo de las necesidades y conveniencias sociales, conforme a la ley”.
Para la Corte Suprema de Justicia resultó relevante dejar claro que la propiedad puede sufrir
limitaciones en razón a su función social, dejando del lado con ésto, aquellas viejas nociones que
predicaban facultades irrestrictas en favor del titular. En relación con el tema, señaló:
"Ha de destacarse entonces que si bien el Estado Colombiano se sustenta y tiene por razón de ser
filosófica el reconocimiento y la tutela de la propiedad privada y de las libertades económicas, no puede
perderse de vista que la función social que el Constituyente del 36 adscribió a la primera, y el bien
común que encauza y limita a las segundas, son también postulados básicos que constituyen núcleo
esencial de los principios rectores que nutren nuestra organización política. Significan dichos
enunciados que de acuerdo con la filosofía del sistema económico racional que está a la base de nuestra
organización socio-política y constitucional, el interés público o social condiciona y subordina la
iniciativa y el interés particular y que es fin principalísimo de las competencias intervencionistas del
Estado la realización de los ideales de justicia social y mayor igualdad en que aquella se inspira47".
Así, la función social de la propiedad va significarle al propietario un deber de ejercer racionalmente su
derecho en beneficio de la comunidad. El Estado en esa medida y por motivos de utilidad pública o
interés general, se encuentra facultado para limitar o privar del derecho al titular cuando presenten
circunstancias que lo ameriten. La prevalencia de los intereses colectivos permite al Gobierno decretar
expropiaciones, ajustando su acción dentro del marco legal y teniendo como finalidad el lograr una
redistribución de la propiedad o conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente48.
La Constitución de 1991, además de incorporar el concepto de función social, adicionó la función
ecológica. Para el punto de la función ecológica la Corte Constitucional, como nuevo intérprete
autorizado de la Constitución, empezó a hacer alusión a los principios de solidaridad y de prevalencia
de interés general. Mediante Sentencia C-006 de 1993 señaló:
“En el Estado social de derecho, los derechos se atribuyen a la persona como miembro de la
comunidad y como tal vinculada por los principios de solidaridad y de prevalencia del interés
general (C.P art 1). Precisamente, la función social inherente a la propiedad se orienta a realizar
el interés de la comunidad y por ello busca atraer al sujeto de manera que, sin dejar de
perseguir la satisfacción de sus propios móviles, se logre la realización de intereses que
trascienden la esfera meramente individual, bajo la amenaza en caso de carencia de
cooperación del titular de dar por extinguido el derecho, al decaer el presupuesto social de la
46
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia 10 de marzo de 1938
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena Sentencia 14 septiembre de 1989
48
Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 1994
47
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 96 ~
atribución. La necesidad de relaciones equitativas de poder en la sociedad, impide que la
propiedad se pueda escindir de la comunidad y aislarse abstractamente de la misma. Por el
contrario, la legislación da cuenta que en ella convergen múltiples intereses que están llamados
a encontrar equilibrio en la fórmula concreta de función social que se adopte49”.
Asimismo, en la lectura de la Corte Constitucional, el concepto de función social de la propiedad, en su
relación con el principio de solidaridad con las generaciones presentes y futuras, se extiende al deber
de conservación de un ambiente sano. Al respecto literalmente ha sentado que:
“La función social, consustancial al derecho de propiedad, guarda también relación con otro de los
principios fundamentales del ordenamiento, cual es el de la solidaridad, proclamado en el artículo 1º de
la Carta y desarrollado en el 95 Ibídem -aplicable a conflictos tales como el que ahora debe dilucidarsecuando señala que son deberes de toda persona los de "obrar conforme al principio de solidaridad
social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la
salud de las personas", "respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios" y ‘velar por la
conservación de un ambiente sano50’”. (Negrilla fuera del texto).
En síntesis, y valiéndonos de lo mencionado por la Corte Constitucional, se resalta que la Constitución
de 1991 “excluye de tajo el absolutismo constitucional en la interpretación del concepto y contenido
del derecho de propiedad, siendo obligatorio integrar y armonizar en los casos concretos los valores
constitucionales, incluso en aquellos casos en que los mismos puedan aparecer, a primera vista, como
contradictorios o excluyentes51”.
Con base en lo señalado, es posible concluir que la relativización de la propiedad implica que su
ejercicio debe ir acompañado de una función social y una función ecológica. El desarrollo del
concepto se acentuó a partir de la década de los 30 cuando fue introducido de forma expresa en la
reforma constitucional de 1936, motivado por la situación agraria del país, conforme a la cual existía
una urgencia por lograr que las tierras fueran productivas en beneficio común. Con posterioridad, la
definición ha sido ampliada al punto que ya no se derivaba de la misma únicamente una prevalencia
de las necesidades y conveniencias sociales sino adicionalmente una protección y conservación del
medio ambiente.
2. Función ecológica.
Mencionado lo anterior y teniendo en cuenta que en principio la función social de la propiedad fue el
concepto que llevó a la relativización de la propiedad, la evolución de la figura fue complementada y
consolidada a través de lo que la Constitución designó como función ecológica. A juicio de la Corte
Constitucional tal función se convierte en un elemento de necesaria consideración cuando se trata de
analizar el contenido del derecho constitucional de propiedad52. En la sentencia C-666 de 2010 la
Corte consideró:
49
Corte Constitucional. Sentencia C-006 de 1993
Corte Constitucional. Sentencia T-431 de 1994
51
Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2010
52
Ibíd.
50
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 97 ~
“La inexistencia de un absolutismo constitucional y, en consecuencia, de valores, principios, deberes,
derechos o bienes constitucionales de carácter absoluto, es fundamento para la esencia social de la
propiedad. Pero, adicionalmente, lo es de un elemento que se deriva directamente de dicha esencia
social y que ha sido llamada por el constituyente función ecológica. Aunque la concreción conduce a
resultados diferentes, la base conceptual de la función ecológica de la propiedad es la antes recordada
respecto de la función social: la necesidad de armonizar los elementos fundacionales del sistema
constitucional colombiano53”.
En particular, en lo que respecta a cómo el derecho de propiedad se ve condicionado y limitado en
razón a causas ambientales, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia considera la protección al
medio ambiente como un principio que irradia todo el orden jurídico54, la Corte Constitucional
consideró:
“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de
nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable
para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo
que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de
disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones
de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y
protección”.
[…]
En efecto, una lectura sistemática y armónica de las normas que orientan la concepción ecologista de la
Constitución Política, particularmente de los artículos 2°, 8°, 49, 58, 67, 79, 80 y 95-8, permite entender el
sentido que jurídicamente identifica este fenómeno. Así, mientras por una parte se reconoce el medio
ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están
legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su
conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e
integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial
importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales
y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.”
En esa medida, al acentuarse la esencia ecológica de la propiedad, la Jurisprudencia señaló que tal
función implicaba necesariamente una limitación al ejercicio absoluto del derecho, pues temas
referentes al desarrollo sostenible, libertad de empresa y la preservación del medio ambiente sano se
hicieron recurrentes en sentencias proferidas por la Corte Constitucional, tal como lo demuestra la
Sentencia T-537 de 1992, en la que se manifestó:
“Es decir, que con la introducción de la nueva función ecológica se ha incorporado una concepción del
ambiente como límite a su ejercicio, propiciando de esta manera una suerte de “ecologización” de la
propiedad privada, “porque así como es dable la utilización de la propiedad en beneficio propio, no es
53
54
Ibíd.
Corte Constitucional. Sentencia C-126 de 1998
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 98 ~
razón o fundamento para que el dueño cause perjuicios a la comunidad como por ejemplo con la tala
indiscriminada de bosques, la contaminación ambiental, que van en detrimento de otros derechos de
los asociados como lo son el de gozar de un medio ambiente sano, que en últimas, se traducen en la
protección a su propia vida”
En el mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-126 de 1998:
“Ahora bien, en la época actual, se ha producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo cual
tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no sólo debe respetar los derechos de los
miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus
facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones
futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible. Por ello el
ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o
a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad privada
sufre importantes cambios’.55”
En conclusión, se explica la función ecológica como una extensión de la relativización del derecho de
propiedad que tiene la virtud de imponer al propietario restricciones en el ejercicio de sus derechos,
toda vez que se justifica en el propósito de conservar los recursos para las generaciones futuras.
3. Núcleo esencial del derecho a la propiedad
En síntesis, si bien el Ordenamiento Jurídico Colombiano admite la limitación del derecho de
propiedad con miras al cumplimiento de sus funciones sociales y ecológicas, tal restricción no puede
llegar al punto de afectar el núcleo esencial. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado:
“El legislador le puede imponer al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras
de la preservación de los intereses sociales, respetando sin embargo, el núcleo del derecho en sí mismo,
relativo al nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad
económica en términos de valor de uso o de valor de cambio que justifiquen la presencia de un interés
privado en la propiedad”56.
Así, el alto Tribunal Constitucional ha sentado su posición en cuanto a que “el núcleo esencial del
derecho a la propiedad privada lo constituye el nivel mínimo de ejercicio de los atributos de goce y
disposición, que produzcan utilidad económica en su titular”57 . Las limitaciones que introduzca el
Estado al derecho de propiedad deben tener en cuenta los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, buscando siempre un balance equitativo entre los intereses individuales y los
intereses de la sociedad58.
La Sentencia C- 189 de 2006, que se refiere específicamente a las limitaciones previstas para los
predios ubicados al interior de los parques naturales fue conclusiva en lo que concierne a determinar
que el núcleo esencial del derecho de propiedad no se ve afectado por la imposición de prohibiciones
55
Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2006
Corte Constitucional. Sentencia T-427 de 1998
57
Corte Constitucional. sentencias T-427 de 1998, T-554 de 1998, C-204 de 2001
58
Corte Constitucional. Sentencia C-1172 de 2004
56
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 99 ~
temporales o absolutas de enajenación sobre algunos bienes por el legislador, siempre que al
imponerlas se mantuvieron incólumes los atributos de goce, uso y explotación, al punto que permiten
a su titular obtener algún tipo de utilidad económica que justifica la presencia de un interés privado
en la propiedad.
Adicionalmente, la Corte en la mencionada sentencia argumentó que, en atención a que es deber del
Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia
ecológica, éste puede a través de su poder legislativo “establecer medidas de protección dirigidas a
velar por la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales59”. Dado el carácter
relativo del derecho a la propiedad privada, su ejercicio puede ser limitado con sujeción al
cumplimiento de los fines ecológicos previstos en la Constitución, garantizando así la prevalencia de
un interés superior del Estado Social de Derecho, cual es la conservación de un ambiente sano.
4. Sistema de Parques Nacionales Naturales - Limitaciones al uso.
El Decreto 622 de 1997 contempla a los Parques Naturales como un conjunto de áreas de especial
interés ecológico y prohíbe, al interior de éstas, el desarrollo de actividades que puedan significar una
alteración del ambiente natural. La Corte Constitucional ha reconocido al Sistema de Parques
Nacionales Naturales como una limitación al derecho de propiedad y en esa medida los propietarios
de los inmuebles al interior del área “deben allanarse por completo al cumplimiento de las finalidades
del sistema de parques y a las actividades permitidas en dichas áreas de acuerdo al tipo de protección
ecológica que se pretenda realizar”60.
En referencia al ejercicio del derecho de propiedad al interior de áreas protegidas y en lo que
concierne al atributo de disposición, el Consejo de Estado manifestó:
“El particular no puede entrar a negociar libremente en su propiedad o mejora cuando ésta se
encuentra dentro de una zona reservada como parque Nacional, sino que debe negociar con el Estado
quien es el único que en estricto rigor jurídico está facultado para adquirir tales propiedades o mejoras.
Mientras esto se produce, es obvio que el particular debe respetar todas las normas del código de
Recursos Naturales renovables cuya violación implica la imposición de las sanciones pertinentes”61
En sentido similar se pronunció el Consejo de Estado al absolver consulta formulada por el Ministerio
de Agricultura, señalando que el ejercicio del derecho de propiedad en un área de reserva natural se
ve restringido, de forma tal que el bien solamente puede destinarse a determinadas actividades y
usos. De igual manera consideró que hay una afectación en el contenido económico del derecho que
se ve reflejada en limitaciones al usufructo y a la negociabilidad62.
En adición, las libertades económicas del propietario respecto del predio se ven afectadas cuando se
trata de bienes ubicados en áreas protegidas. Tales cargas en el entendido de la Corte constitucional
59
Ibíd.
Corte Constitucional. sentencia C-189 de 2006
61
Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil. 21 de febrero de 1983 Radicación: 1837
62
Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil. 16 de diciembre de 1997 Radicación:1043
60
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 100 ~
son permitidas en el ordenamiento jurídico colombiano toda vez que propenden por el desarrollo
económico sostenido del país. Sobre el particular la Corte Constitucional manifestó:
"Las normas ambientales, contenidas en diferentes estatutos, respetan la libertad de la actividad
económica que desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y
condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo económico sostenido
con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano. Dichos estatutos subordinaban el interés
privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del
ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica dentro de los
precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe obtener
de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación”63.
En lo que toca con libertades económicas, jurisprudencialmente se ha desarrollado una serie de
pautas a través de las cuales se puede concluir que una restricción es legítima. De la sentencia C-186
de 2011 se cita el siguiente extracto:
“En materia de restricción de las libertades económicas la jurisprudencia constitucional ha señalado que
son constitucionalmente legítimas de cumplir las siguientes condiciones: (i) debe llevarse a cabo por
ministerio de la ley; (ii) debe respetar el “núcleo esencial” de la libertad de empresa; (iii) debe obedecer
al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señalada por la Constitución; y (iv)
debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en sentido lato”64
En lo que respecta al derecho de dominio en áreas protegidas, de acuerdo con lo considerado por la
jurisprudencia, se tiene que el ejercicio de sus atributos de uso y disposición se encuentra restringido
sin que ello suponga una afectación del núcleo esencial, en tanto las limitaciones están dirigidas a
cualificar el modo como debe ser detentado, buscando siempre la existencia de una concordancia con
el beneficio de la comunidad. En síntesis, según la línea jurisprudencial, se trata de una restricción
razonable y proporcionada, que en todo caso no cercena los criterios esenciales para el goce del
derecho.
Por otra parte, los conceptos de función social y función ecológica se ven enriquecidos y a la vez
explicados a través de la definición del desarrollo sostenible, al punto que el derecho de propiedad se
garantiza dentro de los límites del respeto y reconocimiento del interés general.
5. Imposibilidad de sustracción - Limitaciones al dominio público.
De conformidad con lo dispuesto por la Constitución de 1991 (artículo 63) los parques naturales son
inalienables, imprescriptibles e inembargables y es obligación del Estado garantizar su preservación.
Los territorios que los conforman, dada su naturaleza hacen parte de los denominados bienes de uso
público y en ese entendido se encuentran por fuera del comercio. No obstante, tal precepto no
desconoce la preexistencia de propiedad privada al interior de los parques, pues ésta pudo haber sido
legítimamente consolidada, con anterioridad a la declaratoria de esa categoría de conservación.
63
64
Corte Constitucional. Sentencia T-254 de 1993
Corte Constitucional. Sentencia C-186 de 2011.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 101 ~
Tal como lo ha sentado la jurisprudencia, frente a aquellas áreas que han sido reservadas al uso
público en virtud de la declaratoria de parque y que como tal han adquirido las características de
inalienables, imprescriptibles e inembargables, el Estado ejerce una función de protección y
administración, pero no se encuentra facultado para disponer de ellas como lo hiciera cualquier
propietario pleno. El Estado vela por este tipo de bienes, orientando su uso a la función del servicio
público y otorgando su disposición a la comunidad. La Corte Suprema al respecto puso de presente lo
siguiente:
“El destino común, esencial en los bienes de uso público, se opone a la movilidad jurídica característica
de aquellos sobre los cuales recae el dominio, y es además, incompatible con la presencia de un
derecho exclusivo, real, pleno y absoluto de su titular. Por ello se habla con más exactitud de una
potestad administradora o supervigilante sobre ellos, en manos de las entidades de derecho público”65
De conformidad con la Constitución, los tratados internacionales suscritos por Colombia y la
legislación interna, en especial el Convenio de Diversidad Biológica, aprobado por la Ley 165 de 1994,
el Estado debe asegurar la protección y preservación del medio ambiente y para ello debe valerse de
la constitución de parques naturales y de la declaratoria de diferentes categorías de protección en las
áreas de importancia estratégica. Si bien tal constitución está supeditada a la existencia de unas
determinadas características biofísicas y ecosistémicas que hagan relevante la preservación de un
área, una vez se declara la categoría de protección y se le asigna la categoría de parque nacional
natural, los territorios que la conforman se convierten en inalienables aun frente al mismo el Estado,
para quien de ahí en adelante está proscrita la sustracción de las áreas protegidas por ser contraria a la
Constitución, teniendo en cuenta, entre otros, los motivos de importancia ambiental y la
imperatividad de la conservación que justificaron la declaratoria. La Corte Constitucional al respecto
consideró:
“la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se
mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables
de los parques naturales, reconocida en el art. 63 debe entenderse, en armonía con los arts. 79 y 80, en
el sentido indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de
sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración
facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema”66
La imposibilidad de sustraer o cambiar la destinación, según lo ha indicado la Corte Constitucional se
hace extensiva a los parques de orden nacional, regional o local, pues en definitiva, se trata de áreas
de especial importancia ecológica, necesarias para la preservación del medio ambiente y para
garantizar la protección de ecosistemas diversos67.
6. Expropiación
Teniendo en cuenta que en lo que corresponde al derecho de propiedad el interés particular debe
ceder ante el interés público social, en línea con lo contemplado con rango constitucional desde el la
65
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 31 de mayo de 1961.
Corte Constitucional. Sentencia C-649 de 1997
67
Corte Constitucional. Sentencia C- 598 de 2010
66
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 102 ~
creación de la República, el ordenamiento jurídico colombiano establece la posibilidad de que la
Administración, previo pago de indemnización, decrete la expropiación con la finalidad de reservar
áreas para la conservación. La Ley 99 de 1993 y en su artículo 107 previó la figura a fin de que sea
utilizada por el Estado para la declaración y alinderamiento de áreas que integren el Sistema de
Parques Nacionales Naturales. En lo que a la prerrogativa en general se refiere, la Corte Constitucional
señaló:
“El fundamento constitucional de la expropiación parte de dos supuestos esenciales que se
correlacionan entre sí. Por una parte, que el poder público, en aras de la prevalencia del interés general
y con base siempre en una finalidad de utilidad pública o de interés social, puede obtener todos
aquellos bienes pertenecientes a cualquier particular que sean necesarios para garantizar los objetivos
comunes del Estado y de sus asociados.
Por otra parte, que ni el derecho a la propiedad, ni ninguno de los demás derechos, es absoluto, pues
tiene siempre como limitante el interés general, ante el cual debe ceder, con el fin de que todo el
ordenamiento jurídico, económico y social logre su cabal desarrollo y su estabilidad”68.
Dadas las categorías de función social y ecológica de la propiedad, la Jurisprudencia estableció una
serie de circunstancias frente a las cuales el propietario debe ceder en su derecho. Al respecto la
sentencia C-491 de 2002 determinó:
“La actual Carta reconoce que el interés privado debe ceder ante el interés público o social cuando
quiera que aquellos se encuentren en conflicto (Art. 58 C.P.). En concordancia con lo anterior, la
Constitución prescribe que la propiedad es función social y que, como tal, le corresponde ser una
función ecológica; además, en desarrollo de estas máximas, el constituyente admite la posibilidad de
decretar expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia judicial,
indemnización previa y por motivos expresamente señalados por el legislador (Ibídem).
La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y sólo para atender los
requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble
sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (Art. 59 C.P.). Del mismo modo, en
reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la propiedad privada también
puede ser gravada por el Estado de acuerdo con criterios de justicia y equidad, la de los inmuebles, por
ejemplo, corresponde gravarla a los municipios (Art. 317 C.P.)-, dado que todo ciudadano tiene el debe
contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del aparato estatal, tal como lo dispone el
artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella "no es en modo alguno de carácter absoluto y su
reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado de
imponer tributos que tomen por base la propiedad.69"
En este el sentido, a lo largo de diferentes pronunciamientos, la Corte Constitucional fue consolidando
la idea referida a que el propietario puede sufrir restricciones en su derecho, con fundamento en la
preservación de los intereses sociales, aunque también es claro que no puede afectarse el núcleo del
derecho en sí mismo. A juicio de la Corte las limitaciones deben permitir “un mínimo de goce y
disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de
68
69
Corte Constitucional. Sentencia T 284 de 1994
Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2002
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 103 ~
uso o de valor de cambio que justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad70”. La
Corte igualmente señaló que la propiedad es también entendida como un deber y que ésto se traduce
en que al dominio le sean suprimidas ciertas facultades, o que su ejercicio sea condicionado o, en
ciertos casos, el propietario sea llamado a cumplir ciertas obligaciones71.
Es este el caso, de lo tratado en la sentencia C-649 de 1997, en la cual la Corte Constitucional
mencionó que dentro de las zonas reservadas o destinadas a parques naturales, la propiedad privada
se encuentra “afectada a la finalidad de interés público o social propia del Sistema de Parques
Nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho
derecho, acordes con dicha finalidad72”.
Tales áreas de conformidad con la Ley 2 de 1959 referida expresamente por el Decreto 622 de 1977 en
su artículo 9° son consideradas de utilidad pública y respecto de las tierras o mejoras pertenecientes a
particulares que se encuentren al interior de éstas, se podía adelantar la expropiación73. En cuanto a la
aplicación de la figura, tal como fue inicialmente prevista el Consejo de Estado señaló:
“Así las cosas, cuando el gobierno reserva una determinada zona como "Parques Nacionales", debe
entrar a negociar las propiedades o mejoras de particulares que se encontraren dentro de tal zona, para
que ésta en su integridad pase a ser patrimonio exclusivo del Estado, y que dadas sus características
especiales de bien de dominio público, para beneficio de los administradores en cuanto con ello se
protegen el medio ambiente y los recursos naturales, que como se dijo, son patrimonio de la
humanidad, se torna en inalienable e imprescriptible, mientras conserve tal carácter y el Estado no la
desafecte del fin para el que fue destinada. En caso de que el particular se negare a negociar con el
Estado, debe procederse a la expropiación del respectivo predio o mejora, con fundamento en la
declaratoria de utilidad pública que respecto de las zonas de Parques Nacionales han hecho las normas
atrás citadas”74.
Posteriormente, analizando la competencia en los términos de la Ley 99 de 1993, en referencia
particular a la expropiación para la constitución o declaración de los Parques Nacionales, la misma
Corporación indicó:
“La identificación de los bienes que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, como públicos
y a la vez como no patrimoniales75, permite que las autoridades puedan adoptar, dentro del marco de su
competencia, decisiones acordes con la especial naturaleza de estos bienes; así por ejemplo, el
legislador ha establecido que es motivo de utilidad pública y de interés social, para la adquisición por
negociación directa o por expropiación de los bienes inmuebles rurales o urbanos, patrimoniales de
entidades de derecho público y demás derechos que estuvieren considerados sobre esos mismos
bienes, la declaración y alinderamiento de las áreas que integren el Sistema de Parques Nacionales”76.
70
Corte Constitucional. Sentencia T-427 de 1998
Ibíd.
72
Corte Constitucional. sentencia C-649 de 1997
73
La competencia que para el efecto se otorgó al INDERENA estaba consignada en el Decreto 133 de 1976.
74
Consejo de Estado, Sala de Consulta Y Servicio Civil. 21 de febrero de 1983 Radicación: 1837
75
En contraposición a los bienes fiscales patrimoniales.
76
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 29 de Septiembre de 2005. Radicación 1680
71
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 104 ~
La expropiación es entonces una medida de derecho público mediante la cual un bien es transferido
al dominio público, en beneficio de la comunidad. Al respecto la Corte Constitucional consideró lo
siguiente:
"La expropiación constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al
dominio público los bienes de los particulares, previo el pago de una indemnización, cuando éstos se
requieran para atender o satisfacer necesidades de "utilidad pública e interés social", reconocidas o
definidas por la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía judicial) o mediante
la utilización de los poderes públicos propios del régimen administrativo (expropiación por vía
administrativa). También se le ha dado sustento a la expropiación con fundamento en la función social
de la propiedad cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o para conminar a los
propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o con arreglo a programas de producción diseñados
por el Estado".
"Esta figura jurídica comporta una limitación al derecho de propiedad, el cual no se anula con la
expropiación; simplemente a través de ésta se pone en vigencia y se hace operativo y realizador el
principio de la prevalencia del interés público o social sobre el interés particular; la indemnización que
se reconoce al propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual ha sido privado; su
derecho de propiedad se transforma en un derecho de crédito frente a la entidad pública expropiante,
por el valor de la indemnización"77.
La Corte Constitucional igualmente ha sentado jurisprudencia respecto a los requisitos que toda
indemnización debe cumplir. La sentencia C- 1074 de 2002 menciona cada uno de ellos, así:
“1. No puede haber expropiación sin indemnización;
2. La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado;
3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la
comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La
ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación
por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía
administrativa;
4. La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño
emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los
intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir
tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los
intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la
vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su
monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.
5. La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la
indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes
características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro,
posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la
obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de
77
Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 1994
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 105 ~
obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben
permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto,
se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y
efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el
momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden
ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite.”
En resumen, frente a bienes inmuebles y mejoras ubicadas en áreas protegidas, el Estado cuenta con
la posibilidad de compra o expropiación. Cuando haya lugar a expropiar, se requerirá en todos los
casos indemnización previa, justa y que esté de acuerdo con los intereses del afectado y la comunidad.
Ahora, para el caso de los predios ubicados al interior de los Parques debe aplicarse el procedimiento
establecido por la Ley 160 de 1994, que consigna una mezcla entre intervención administrativa y
judicial, en tanto la Administración inicia el procedimiento a través de un acto administrativo que es
luego presentado a la jurisdicción contencioso-administrativa para el respectivo trámite.
Para finalizar, se debe tener en cuenta que las medidas expropiatorias deben garantizar el derecho de
propiedad y no pueden ser arbitrarias o injustas. El Estado respecto al dominio debe sujetarse a las
prescripciones legales y acatar las prohibiciones que existan en procura de asegurar el ejercicio
efectivo del derecho. La Corte constitucional ha indicado:
“El sistema jurídico de Colombia, al igual que los demás países que tienen democracias constitucionales
y una economía de mercado, parten de un profundo respeto por la propiedad privada. Máxima
expresión de la misma, es la prohibición de que por diversas formas se despoje a la persona de su
propiedad y el principio de indemnización de todo daño.
En el plano constitucional, tal protección se aumenta frente al Estado, quien tiene vedado imponer
penas confiscatorias, establecer tributos desproporcionados y expropiar sin indemnización previa. Con
tales prohibiciones se ha limitado la acción estatal, de manera que no pueda, sin que exista un justo
título, retirar bienes del patrimonio de una persona. Ello no ha impedido, por otra parte, que se asegure
que la protección de la propiedad privada impida el desarrollo del país o la atención de intereses
constitucionales, pues, por su función social y ecológica, puede estar sometida a distintas cargas”78.
La etapa de negociación el propietario tiene un término dentro del cual manifestar su interés de llevar
a cabo la venta del inmueble. Tal oportunidad tendrá un carácter perentorio, pues el proceso de
adquisición no puede quedar supeditado al interés del particular. Ante el fracaso de un acuerdo de
negociación dará lugar al procedimiento de expropiación, el cual se justificará en la utilidad pública e
interés general que se persigue con la conservación del bien.
7. Adquisición directa de bienes
La Ley 99 de 1993 contempla la posibilidad de que un bien de propiedad privada, sea ingresado al
dominio público mediante el procedimiento de negociación voluntaria o directa. En la medida en que
éste parte de la autonomía de la voluntad y de la existencia de un acuerdo entre las partes, la
78
Corte Constitucional. Sentencia T-1086 de 03
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 106 ~
jurisprudencia no se ha extendido demasiado al respecto. No obstante, cabe citar la sentencia C-1074
de 2002 a través de la cual se consideró:
“Durante la enajenación voluntaria, las partes en encuentran ante la posibilidad de celebrar un negocio
jurídico para la venta del bien, la transmisión de su dominio y el pago del precio. Por lo tanto, esta etapa
no se encuentra regida por las reglas propias de la expropiación ni se trata, en realidad, de la
indemnización que exige el artículo 58 constitucional. En efecto, las disposiciones cuestionadas regulan
las condiciones de pago del precio de adquisición de un bien que ha sido considerado como de utilidad
pública o interés social para los fines de la reforma urbana.
No obstante lo anterior, la voluntad del que vende es limitada por el hecho de que se trata de un
negocio celebrado en una etapa previa a la expropiación por vía judicial. Por ello, el propietario no
puede vender el inmueble de que se trata a una persona distinta de la entidad pública que hace la
oferta, pues el bien ha sido sacado del comercio por haber sido declarado de utilidad pública o
interés social . Si el propietario se niega a vender, o si no se logra un acuerdo sobre el precio o las
modalidades de pago, el proceso expropiatorio se iniciará de conformidad con lo que establecen las
Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997”79. (Negrilla fuera del texto)
Por lo tanto, se trata de un proceso de adquisición que es desde el punto de vista del propietario
limitado en tanto su posible adquirente es exclusivamente el Estado y en caso de negarse a enajenarlo
en las condiciones que éste plantee, podrá ser sujeto de expropiación. El procedimiento de
adquisición debe entonces ser reglado y garantizar al particular su derecho de réplica, especialmente
su posibilidad de controvertir el precio que se deba pagar por el inmueble.
Además, en ciertos casos, entendiendo las limitaciones al uso que implican la declaratoria del área
sobre los predios que estén ubicados en su interior, la compra no sólo aparecerá como una opción
para el Estado sino como un derecho del particular en tanto la explotación del predio se vincule con
su supervivencia y su derecho a una vida digna.
79
Corte Constitucional. Sentencia C-1074 de 2002
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 107 ~
ANEXO 3
SANEAMIENTO ECONÓMICO DE LOS BIENES
En general, los bienes de propiedad privada que se encuentran ubicados al interior de las áreas del
SPNN pueden tener pasivos, asociados específicamente al predio, relacionados con impuesto predial,
tasas y contribuciones, servicios públicos domiciliarios y con el sector financiero o terceros que lo
tengan como garantía real. Para el saneamiento previo que correrá a cargo del vendedor y será
requisito para la adquisición, se tendrá en cuenta y se pondrá de presente lo siguiente:
i) Impuesto predial, tasas y contribuciones:
Se advertirá a los propietarios que las obligaciones tributarias nacidas con una anterioridad que
supere los cinco (5) años pueden ser excepcionadas por prescripción , de conformidad con lo señalado
por el artículo 817 del Estatuto Tributario, según el cual “la acción de cobro de las obligaciones fiscales
prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término
para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente; 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea; 3.
La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores; 4. La
fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.”. Por otra parte,
debe tenerse en cuenta que la celebración de acuerdos de pago o el otorgamiento de facilidades de
pago suspende el término de prescripción y el proceso administrativo de cobro.
Para la protocolización de la escritura pública en Notaría el vendedor deberá aportar paz y salvo de la
Tesorería Municipal por concepto de valorización, tasas e impuestos.
Una vez los bienes pasan al patrimonio de Parques Nacionales Naturales, por su condición y por
pertenecer a una entidad pública, se tendrá en cuenta lo establecido por el artículo 137 de la Ley 488
de 1998, de acuerdo al cual “los predios que se encuentren definidos legalmente como parques
naturales o como parques públicos de propiedad de entidades estatales, no podrán ser gravados con
impuesto ni por la Nación ni por las entidades territoriales”. Por lo tanto, dejan de causar cualquier
tipo de impuestos.
ii) Servicios públicos domiciliarios:
En materia de servicios públicos domiciliarios se tendrá en cuenta que la Ley 142 de 1994, modificada
por la Ley 689 de 2001, estableció que el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los
usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos
y que dicha solidaridad se rompe si la empresa de servicios públicos no suspende el servicio tras el
incumplimiento en el pago de dos (2) periodos de facturación.
Lo anterior significa que la empresa de servicios públicos podrá únicamente efectuar el cobro de las
dos facturas de servicios insolutas que no hayan sido pagadas por el usuario, pues con posterioridad a
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 108 ~
tal fecha el primero deja de ser solidariamente responsable para cubrir las facturas que hayan sido
generadas. A partir de ese punto serán exigibles únicamente al usuario.
De esta manera, previa la adquisición de un inmueble, teniendo en cuenta que Parques Nacionales
Naturales asumirá la condición de usuario y propietario, deberá exigir paz y salvo de cada uno de los
servicios a los que esté afectado el inmueble para evitar acciones ejecutivas por concepto de facturas
insolutas. Así, para la protocolización de la escritura pública en Notaría el vendedor aportará las
facturas de todos los servicios públicos domiciliarios con nota de pago del último periodo.
iii) Créditos con el sector financiero o con terceros:
Se advertirá a los propietarios sobre la necesidad del levantamiento de los gravámenes hipotecarios
que pesen sobre el inmueble. Para el efecto, se verificará la anotación correspondiente en el folio de
matrícula inmobiliaria, con la cual se cancele la hipoteca.
Por otro lado, para el perfeccionamiento del negocio jurídico deben tenerse en cuenta que la
protocolización de la escritura de compraventa y el perfeccionamiento del acto que transfiere el
dominio sobre un bien implican el pago de tasas e impuestos que deben ser cubiertos por las partes
contratantes según determine la normatividad o el acuerdo de voluntades celebrado. La obligación de
pago de dichos tributos, cuando quien interviene en el acto es una Entidad Estatal, puede estar sujeta
a exenciones. Por lo tanto, resulta conveniente hacer claridad y definir de qué manera dichos pagos
deben ser cubiertos por las partes del contrato de compraventa, a través del cual Parques Nacionales
Naturales adquiera la propiedad de un inmueble ubicado en el SPNN.
Las obligaciones tributarias a cubrir son los a) gastos notariales; b) derechos de registro de
instrumentos públicos; c) Impuesto de Registro, antes conocido como beneficencia y d) ganancia
ocasional, según se explican detalladamente a continuación:
A. G ASTOS N OTARIALES.
De acuerdo a los alcances del concepto de tributo de la Hacienda Pública, el Consejo de Estado ha
conceptuado80 que los gastos notariales constituyen una tasa, puesto que consisten en obligaciones
pecuniarias que deben pagarse como contraprestación de un bien o servicio recibido y se cobran a las
personas singularizadas que obtienen el servicio en forma potestativa.
En lo que concierne a la causación de los derechos notariales y la asunción de pago de los mismos en
los contratos celebrados entre un particular y el Estado, el artículo 228 del Decreto 960 de 1970
establece:
«Artículo 228. Los particulares que contraten con la Nación, los Territorios Nacionales, los
Departamentos o los Municipios, responderán ante el Notario por los derechos a cargo de
aquellas entidades. No causarán derechos los actos exclusivos de las mismas, ni los celebrados
entre ellas solas.»
80
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 18 de diciembre de 1997. Radicación 1058.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 109 ~
Por su parte, el artículo 24 del Decreto 1681 de 1996, replicado por la Superintendencia del Notariado
y Registro al establecer las tarifas de los gastos notariales, dispuso lo siguiente:
Artículo 24. En los actos o contratos en que concurran los particulares con entidades exentas,
aquellos pagarán la totalidad de los derechos que se causen. Las entidades exentas no podrán
estipular en contrario; tampoco, aquellas a cuyo favor existan tarifas especiales.»
Tal artículo fue recogido en la Resolución 11439 de 201181, la cual en su artículo 42 señaló:
Artículo 42. Concurrencia de los particulares con entidades exentas y límite de la remuneración
notarial. En los actos o contratos en que concurran los particulares con entidades exentas, aquellos
pagarán la totalidad de los derechos que se causen. Las entidades exentas no podrán estipular en
contrario; tampoco, aquellas a cuyo favor existan tarifas especiales.
De las normas señaladas, se tiene que los gastos notariales que generen los contratos de compraventa
en los cuales intervengan un particular y el Estado –que en el presente caso está representado por
Parques Nacionales Naturales– estarán íntegramente a cargo del primero.
De acuerdo con el artículo 1º de la Resolución 11439 de 2011, expedida por la Superintendencia de
Notariado y Registro, las tarifas de los gastos notariales para los actos cuya cuantía fuere igual o
inferior a $129.780 costarán la suma de $15.450, y a las sumas adicionales se les aplicará la tarifa única
de 3 X 1.000 sobre el valor del acto.
B.
DERECHOS DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS
Sobre el concepto de tributo de la Hacienda Pública, el Consejo de Estado también ha sostenido82 que
al igual que los gastos notariales, los Derechos de Registro de Instrumentos Públicos constituyen una
tasa, puesto que son obligaciones pecuniarias que deben pagarse como contraprestación de un bien
o servicio recibido y se cobran a las personas singularizadas que obtienen el servicio en forma
potestativa.
El Decreto Ley 1250 de 1970 dispone:
«Artículo 1- El registro de instrumentos públicos es un servicio del Estado, que se prestará por
funcionarios públicos, en la forma aquí establecida, y para los fines y con los efectos consagrados
en las leyes.»
En cuanto a tarifas de los Derechos de Registro, la Resolución 0126 de 2013 señala lo siguiente:
«Articulo 1°. Tarifa ordinaria para la inscripción de documentos. la inscripción de los títulos, actos
y documentos que de acuerdo con la ley están sujetos a registro causarán los siguientes derechos
a cargo del solicitante:
81
Dicha resolución si bien reguló las tarifas notariales para el año 2012, se encuentra vigente como consecuencia de
lo dispuesto por la Superintendencia de Notariado y Registro a través de la circular 01 de 2013
82
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 18 de diciembre de 1997. Radicación 1058.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 110 ~
b) En los actos o negocios jurídicos que por su naturaleza tienen cuantía, se aplicará la tarifa del
cinco por mil (5x1.000); en todo caso, el valor mínimo a recaudar por derechos regístrales será la
suma de quince mil setecientos pesos ($15.700.00).
Ahora bien, en relación con el pago de derechos de registro por parte de Parques Nacionales
Naturales con motivo de los contratos compraventa que celebre, el artículo 20 de la
Resolución 0126 de 2013 consagra lo siguiente:
Artículo 20. Actuaciones exentas. La actuación registral no causará derecho alguno en los siguientes
casos:
(…)
c. Cuando las solicitudes de certificación, de inscripción de documentos o su cancelación en que
intervengan exclusivamente las entidades estatales, a excepción de las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y las Sociedades de Economía Mixta
las cuales asumirán el pago de los derechos de registro.
(…)
Sin embargo, cuando los particulares contraten con gobiernos extranjeros, en los términos previstos en
el presente literal, o con algunas de las entidades estatales a que se refiere el parágrafo de este artículo,
aquellos pagarán los derechos de registro sobre el cincuenta por ciento (50%) de la tarifa normal
vigente;
De esta norma se puede extraer que los actos en los cuales intervenga Parques Nacionales Naturales y
que deban ser registrados no causan derecho de registro a su nombre, pero sí dan lugar a que se
configure la obligación tributaria a cargo del particular, quien debe pagar el 50 por ciento de la tarifa
normal vigente.
C. IMPUESTO D EPARTAMENTAL DE R EGISTRO
Como su nombre lo indica y de acuerdo a lo previsto en la Ley 223 de 1995 el Impuesto de Registro,
antes conocido como de beneficencia, es un tributo de la categoría impuesto, cuyas rentas
pertenecen a los departamentos (artículos 226 a 235).
En lo que respecta a la base gravable y la tarifa del impuesto de registro, los artículos 229 inciso 2º y
230 de la Ley 223 de 1995, señalan:
«Artículo 229.
[…]
Los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro en los cuales participen
entidades públicas y particulares, la base gravable está constituida por el 50% del valor
incorporado en el documento que contiene el acto o por la proporción del capital suscrito o del
capital social, según el caso, que corresponda a los particulares.
Artículo 230. Tarifas. Las Asambleas Departamentales, a iniciativa de los Gobernadores, fijarán las
tarifas de acuerdo con la siguiente clasificación, dentro de los siguientes rangos:
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 111 ~
a. Actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro en las Oficinas de Registro de
Instrumentos Públicos entre el 0.5% y el 1% […].»
Respecto a la causación del impuesto de registro a cargo de entidades públicas, el artículo 3° del
Decreto 650 de 1996, el cual reglamentó la Ley 223 de 1995, contempla:
[…]
Igualmente, no generan el impuesto de registro, los actos, contratos o negocios jurídicos que se
realicen entre entidades públicas. Tampoco, genera el impuesto de registro, el 50% del valor
incorporado en el documento que contiene el acto, contrato, o negocio jurídico o la proporción del
capital suscrito o capital social que corresponda a las entidades públicas, cuando concurran entidades
públicas y particulares.
La citada norma es concordante con lo señalado por el artículo 227 de la Ley 223 de 1995, que
determina los sujetos pasivos del tributo e incluyó únicamente a “los particulares contratantes y los
particulares beneficiarios del acto o providencia sometida a registro”
De esta manera, el registro del negocio jurídico por medio del cual Parques Nacionales Naturales
adquiera un bien no genera a su cargo pago del impuesto aquí mencionado; en contraste el particular
contratante deberá pagar entre el 0.5% y el 1% del 50% del valor del inmueble por concepto de este
impuesto.
D. GANANCIA OCASIONAL
En materia de venta de bienes inmuebles el estatuto tributario ha establecido en su artículo 300 que
será ganancia ocasional la proveniente de la enajenación de activos fijos que hayan pertenecido al
contribuyente por un término de dos (2) años o más, y estará representada por la diferencia entre el
precio de enajenación y el costo fiscal del activo enajenado.
Sobre este tributo, el artículo 37 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 223 de 1995 señalaba:
Artículo 37. Utilidad en venta de inmuebles. Cuando, mediante negociación directa y por motivos
definidos previamente por la Ley como de interés público o de utilidad social, o con el propósito de
proteger el ecosistema a juicio del Ministerio del Medio Ambiente, se transfieran bienes inmuebles que
sean activos fijos a entidades públicas y/o mixtas en las cuales tenga mayor participación el Estado, la
utilidad obtenida será ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional. Igual tratamiento se
aplicará cuando los inmuebles que sean activos fijos se transfieran a entidades sin ánimo de lucro, que
se encuentren obligadas por Ley a construir vivienda social.
Esta norma fue modificada por el artículo 1° de la Ley 863 de 2003, de acuerdo al cual, a partir del año
2004 los ingresos de los que trata el artículo 37 son gravados en el ciento por ciento (100%) con el
impuesto sobre la renta, lo cual llevaría a concluir que la enajenación de bienes inmuebles ubicados al
interior del SPNN que pertenecieron al enajenante por un término de dos (2) años o más sí da lugar al
pago del impuesto de ganancia ocasional.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 112 ~
No obstante, se debe tener en cuenta así mismo el artículo 67 de la Ley 388 de 1997, norma especial
actualmente vigente, estableció que “el ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles no
constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la
negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria”, cuando éstos sean adquiridos para la
constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos.
Ahora bien, de las normas en mención, conforme a lo considerado por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales a través de concepto número 70056 de 2006, la Ley 388 de 1997 resulta aplicable
a la adquisición de bienes que haga Parques Nacionales Naturales, toda vez que se trata de una norma
especial que regula un supuesto de hecho específico referido a la venta que se hace a favor de una
Entidad de Derecho Público, como resultado de una negociación voluntaria y por motivos de utilidad
pública o interés social, en la cual la utilidad obtenida por la enajenación del inmueble, no constituirá
renta gravable ni ganancia ocasional para el vendedor.
En esa medida, cuando se den los requisitos establecidos en la Ley 388 de 1997, el enajenante de
bienes ubicados al interior del SPNN no estará obligado al pago del impuesto complementario de
ganancia ocasional.
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 113 ~
ANEXO 4
MINUTAS DE COMPRAVENTA
A. Compra directa Parques Nacionales Naturales
B. Compra con pago a cargo de terceros
Calle 98 No. 15-17. Oficina 609, Bogotá
Teléfono: (57) 1 6168384 | (57) 3103252599
www.ocampoduqueabogados.com
~ 114 ~