1 LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA COMO RESPUESTA A UN MUNDO CON HEGEMONÍA UNIPOLAR Otto Boye1 El punto de partida de esta exposición se encuentra en una afirmación que hice al inaugurar el último Consejo Latinoamericano del SELA, realizado en Caracas a comienzos de abril de este año, después de dibujar el cuadro internacional emergente con la guerra contra Irak: “con altísima probabilidad", señalé, "vamos a vivir un período prolongado en un escenario político y militar de hegemonía unipolar.” Cada día que pasa, este cuadro gana en perfil, mientras la salud del mundo pierde en vigor y perspectivas. No es buena para la humanidad en su conjunto una realidad semejante, pero es la realidad, y cualquier reflexión sobre el porvenir tiene que tomarla como base a partir de la cual hay que trabajar para salir hacia puertos mejores. Para América Latina y el Caribe (ALC), a la luz de estos hechos, resulta obligatorio repensar su situación e intentar, en medio de las graves dificultades que encontrará en el camino, definir una estrategia propia y de consenso, que le permita enfrentar los nuevos retos. En el título de esta ponencia se enuncia la respuesta: la integración regional es el imperativo de la hora. Se han dado muchas razones para sostener esto. En la actualidad, hay una más: en el escenario de globalización unipolar en el que estamos, la integración es el único instrumento para desarrollar y disponer del mínimo de autonomía que requiere la región para ser "alguien" y no "algo", sujeto y no objeto, en este complicado y hasta peligroso escenario. Será también su modo de contribuir a la necesaria 1 Secretario Permanente del Sistema Económico Latinoamericano, SELA. 2 construcción de un modelo multipolar de globalización, como camino hacia un mundo más justo, solidario y gobernable. El presente documento, se inicia con una resumida descripción de la dinámica de integración económica en ALC en los últimos años. Inmediatamente después se señalan algunas de las limitaciones más importantes que desde la perspectiva de la Secretaría Permanente han presentado los esquemas y procesos de integración en el área y en consecuencia se exponen algunas líneas posibles de acción para revigorizar la integración en concordancia con los retos actuales del desarrollo latinoamericano y caribeño. Teniendo en cuenta el creciente interés – y el impulso que parece otorgarle la política exterior brasileña y de otros países a la integración sudamericana, la que se visualiza como paso indispensable para la concreción de la integración mayor - al final se analizan varios elementos claves para la configuración de un espacio económico sudamericano. I.- Los procesos de integración económica de Latinoamérica y el Caribe en los años recientes. Durante la primera mitad de los años noventa, los diferentes procesos de integración sub-regional avanzaron a un rápido ritmo. En 1991 con la adhesión de Paraguay y Uruguay, el acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil de 1986 se convirtió en el “Tratado de Asunción”, en virtud del cual se creó el MERCOSUR. Asimismo, casi al cierre de 1989 la reunión de los presidentes de los países andinos en las Islas Galápagos le dio nueva vida al Pacto Andino, transformado años después en la Comunidad Andina de Naciones (CAN). El Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) experimentaron procesos similares. A fines de 1994 el MERCOSUR se convirtió en una zona de libre comercio con pocas excepciones y sus países se comprometieron a establecer un arancel externo común (AEC). En el primer quinquenio de los noventa los países andinos lograron liberalizar los 3 rubros esenciales de su comercio recíproco, y en el 2002 se dio un paso importante dentro del grupo, al acordarse el AEC de la comunidad. Por su parte, en el MCCA el libre comercio está en vigor desde mediados de los noventa, aunque cada uno de los países integrantes mantiene un número de salvaguardias y restricciones en el comercio recíproco. Igualmente los miembros de la CARICOM habían logrado liberalizar la mayor parte del comercio intra-regional a esa fecha. En la segunda mitad del decenio pasado estos dos esquemas sub-regionales acordaron sendos programas para rebajar y racionalizar sus respectivos aranceles externos comunes, pero hasta ahora dichos acuerdos no han sido plenamente instrumentados en lo que atañe a los productos más sensibles. Negociaciones que vienen realizándose desde mediados del decenio pasado para que CAN y MERCOSUR converjan hacia un área de libre comercio, y quizás un mercado común sudamericano, han avanzado a un ritmo lento. La celebración de las dos cumbres de jefes de estado de Sudamérica han dado impulso político a este proceso de acercamiento y los países participantes han reiterado su compromiso de llevarlo a su culminación. Simultáneamente, ha habido un número importante de acuerdos parciales, casi todos de corte bilateral, a los que se ha calificado de “nueva generación”. Esta denominación se debe a que se caracterizan por tener metas exigentes en cuanto a liberalización del comercio de bienes y a la incorporación de compromisos en áreas complementarias, como servicios y promoción de inversiones. En parte estos acuerdos fueron promovidos por los nuevos compromisos y temas contenidos en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y se han materializado, en particular, en los tratados bilaterales y plurilaterales que tienen a México como principal actor. En el marco de estas tendencias, el comercio intra-regional se recuperó del agudo deterioro experimentado en los años 80, expandiéndose a ritmos muy elevados entre 1990 y 1997. El crecimiento fue particularmente acelerado en el caso de los dos acuerdos de integración sudamericanos. Los flujos comerciales dentro de los diversos esquemas de 4 integración no sólo crecieron de manera muy dinámica, si no que se concentraron proporcionalmente en bienes industriales, sobre todo en aquellos con mayor contenido tecnológico. Por su parte, la dinamización de los flujos comerciales y el desarrollo de nuevos marcos regulatorios para la inversión extranjera ha dado lugar a un auge de las inversiones directas intra-regionales. Estas corrientes aunque todavía modestas en términos de volumen si se comparan con los flujos totales de IED hacia la región (alrededor de 5 % del total), son notables por algunos atributos que le otorgan particular importancia para la integración efectiva de los aparatos productivos y comerciales de ALC. Este proceso de inversiones “intra-regional” forma parte, además, de un conjunto más amplio de respuestas de las empresas frente al nuevo contexto, que incluye desde alianzas estratégicas entre firmas localizadas en diferentes países hasta procesos de concentración industrial en los cuales han desempeñado un papel significativo algunas empresas de la región. Los esquemas de integración sub-regional vigentes, sin embargo, no han incluido movimientos de la mano de obra. De hecho, la migración laboral obedece básicamente a diferencias en los niveles de desarrollo relativo, más que a los procesos de integración. Hacia fines del decenio pasado, los procesos de integración sub-regional sufrieron los embates originados por la crisis asiática, y la posterior recurrencia de crisis sobre todo en países de América del Sur. En este período, se ha producido además una “yuxtaposición” de los compromisos integracionistas de la mayoría de los países de la región. Además del TLCAN, se crearon otros foros como la Asociación de Estados del Caribe, el G-3, etc. Un número creciente de acuerdos de libre comercio y cooperación económica (bilaterales, trilaterales o bi- regionales) entre diferentes países o esquemas sub-regionales fueron firmados. De hecho, se estima que en la actualidad coexisten más de 40 instrumentos comerciales preferenciales en el hemisferio. Esta situación indudablemente se hace más compleja en el marco de las 5 negociaciones con vistas a la conformación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) Aunque actualmente hay quienes consideran que las diferentes esferas de relacionamiento externo, al menos en teoría, son compatibles y complementarias entre sí, podrían no serlo efectivamente a menos que cada país o grupo sub-regional adopte un conjunto de decisiones coherentes que involucren definiciones de estrategias deseables. II.- Algunas de las limitaciones más importantes de los procesos y tendencias de la integración económica en ALC. La Secretaría Permanente del SELA ha advertido que, junto al dinamismo mostrado por los procesos y esquemas de integración económica en la región en los últimos años, hay evidentes limitaciones que lastran los resultados esperados y la propia eficiencia económica y social de los mismos. Algunas de estas limitaciones o problemas de la integración actual son: • Como parte del desarrollo – con limitaciones – de los esquemas sub- regionales y la “yuxtaposición” de compromisos, los organismos e instancias de mayor alcance han perdido crecientemente su capacidad de influencia. (Ejemplo de ello es lo sucedido con el SELA). • El comercio y la inversión intra-regional, efecto y medida de la integración, sigue indicando - pese a los indudables progresos registrados – que las relaciones recíprocas no son todavía determinantes para la mayoría de los países de la región. • El enfoque predominante de los esfuerzos de integración sigue siendo demasiado “comercialista”, y por ello habría que proponerse objetivos y acciones en otras materias donde se puedan detectar percepciones e intereses comunes: coordinación y armonización de políticas, desarrollo de la infraestructura, colaboración en otros campos de la integración como la cultural, social y científicotécnica. 6 • Se ha reforzado una de las tendencias de largo plazo observadas en la región: el carácter eminentemente inter-gubernamental de los esquemas de integración. Esto – junto a otros factores – reclama un replanteo de la institucionalidad latinoamericana y caribeña, especialmente a nivel regional. • El avance de la integración ha quedado así, vinculado a la voluntad de los diferentes gobiernos y coyunturas económicas nacionales, y las instituciones de integración no han podido resolver situaciones surgidas de la falta de cumplimiento de las decisiones a nivel nacional. Ese estado del desarrollo institucional de la integración adquiere mayor relevancia cuando las crisis económicas recurrentes afectan a la región. • Por último, se advierten incongruencias o superposición entre los compromisos integracionistas asumidos por cada país en los diferentes esquemas. Por todo lo anterior, el espacio económico y social unificado de América Latina y el Caribe – que nunca se iba a lograr de manera espontánea pues él tenía que ser el fruto de la voluntad política y de la cohesión solidaria de los Estados Miembros – parece ahora estar más distante. Además de las tendencias anteriormente descritas, sin lugar a dudas la propuesta de creación del ALCA apunta a modificar radicalmente el alcance de la “utopía integracionista”: del espacio latinoamericano y caribeño se ha pasado paulatinamente a privilegiar el espacio hemisférico o “panamericano”. Pareciera entonces que la dinámica reciente de los procesos de integración económica y los retos del desarrollo latinoamericano en el actual contexto mundial, exigen un esfuerzo denodado – para lo que resulta necesaria una clara voluntad política de los gobiernos de ALC – para impulsar sobre nuevas bases la integración regional. Esto debiera llevar a elegir un camino pragmático basado en el aprovechamiento e inclusión de todos los avances existentes en materia de integración, al tiempo que se reformulan y perfeccionan el alcance y la institucionalidad de dicha integración. De acuerdo a la Secretaría Permanente del SELA esto significaría, entre otros elementos, los siguientes: 7 1. Un redoblado esfuerzo por perfeccionar, hasta su más pronta culminación posible, la convergencia suramericana entre la CAN y el MERCOSUR. Como se sabe, este es un proceso ya en camino, que fue decidido en la Cumbre Suramericana de Brasilia celebrada en agosto del año 2000 y reafirmada en la Cumbre de Guayaquil el año 2002. Pero hoy, a la luz de lo expresado, debiera acelerarse. 2. Igual cosa debe hacerse entre Centro América y el Caribe a través de los acercamientos, también en curso, entre el MCCA y el CARICOM. También estos esfuerzos debieran ganar en velocidad. 3. Simultáneamente, debiera acordarse entre todos los países latinoamericanos y caribeños la preparación del escenario mayor, para el cual, la región se dio ya, en Panamá, en 1975, el instrumento pertinente: el Sistema Económico Latinoamericano, SELA. No necesita crearlo de nuevo. Sólo debe utilizarlo plenamente; no precariamente, como lo ha hecho hasta ahora. Como su nombre lo dice, la creación de un auténtico "sistema económico latinoamericano" expresa en forma adecuada y clara lo que se quiere: alcanzar la integración de toda la región. Esto significa ir avanzando desde ahora para pasar de cuatro esquemas sub-regionales a dos y preparar, desde ahora mismo, la convergencia mayor. Una visión semejante tiene la gran ventaja de utilizar (y no destruir) lo que ya se tiene. Se aprovecharía, así, lo avanzado, facilitando, a muy bajo costo por lo demás, la aceleración y perfeccionamiento del proceso. ¿Pueden quedar algunos países de la región fuera del sistema? Si. Pueden. Son soberanos. En Europa todo se ha realizado paulatinamente y por etapas y hay países que decidieron primero estar fuera y más adelante resolvieron ingresar. La fuerza magnética o atracción de la Comunidad Europea ha sido la clave para su expansión actual, que se lleva a cabo casi medio siglo después de los primeros pasos que culminaron con el Tratado de Roma de 1957. La Europa de los 15 está a punto de convertirse en la de los 25. 8 III.- Los esfuerzos por constituir un espacio económico sudamericano. Las debilidades estructurales y la vulnerabilidad externa que manifiestan las economías de América del Sur tendrían que ser enfrentadas tanto con modificaciones en las políticas que se aplican, como a través de la implementación de una estrategia coherente, decidida y viable de integración económica real entre los 12 países del sub-continente. Ello tendría un impacto muy positivo – si se entiende como etapa y proceso complementario – sobre la necesaria construcción de una América Latina y el Caribe unida. A continuación se delinean algunos de los elementos que de acuerdo a la Secretaría Permanente del SELA deben considerarse como los desafíos inmediatos, para la definición y aplicación de la estrategia integracionista en Sudamérica. 1. Las evidentes asimetrías económicas en América del Sur. Una de las características que tipifican a América del Sur en la actualidad, se refiere a la existencia de marcadas asimetrías entre los 12 países de la región, tanto en términos de tamaño o dimensión económica, como en cuanto a niveles de desarrollo. En términos generales, dado su “tamaño” y en comparación con Brasil, economías de Chile, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, Guyana y Suriname las son “pequeñas”, con una dimensión económica inferior a la décima parte del correspondiente a Brasil: la economía dominante en el sub-continente. Por tal motivo, dichas economías enfrentarían limitaciones estructurales que harían difícil teóricas derivadas de su la obtención de las ventajas inserción en un futuro espacio económico integrado en Sudamérica, en ausencia de mecanismos que garanticen efectivamente un “trato especial y diferenciado” a favor de ellas. Por otra parte, al comparar las 12 naciones suramericanas en cuanto a niveles de desarrollo relativo - si bien todas son economías en desarrollo –y teniendo en cuenta el Índice de Desarrollo Humano (IDH) se observa que hay tres países que clasifican dentro del 9 grupo de los 53 que se consideran poseen un desarrollo humano alto. Los otros 9 están dentro de los de desarrollo humano medio, pero la diferencia entre el de menor desarrollo (Bolivia) y el que se encuentra en el primer lugar de dicho grupo (Colombia) es de más de 84 puntos porcentuales. América del Sur: Niveles de desarrollo socio-económico relativo. Tomando en consideración el Informe sobre Desarrollo Humano del 2002 elaborado por las Naciones Unidas, los doce países de América del Sur quedan clasificados en función del IDH de la siguiente forma: • Países de Desarrollo Humano Alto: Clasificación 34. 38. 40. • País Argentina Chile Uruguay Valor del IDH (2000) 0.844 0.831 0.831 Países de Desarrollo Humano Medio: Clasificación 68. 69. 73. 74. 82. 90. 91. 103. 114. País Colombia Venezuela Brasil Suriname Perú Paraguay Ecuador Guyana Bolivia Valor del IDH (2000) 0.772 0.770 0.757 0.756 0.747 0.740 0.732 0.708 0.653 Todo lo anterior reafirma el criterio de la Secretaría Permanente de que al igual que en el marco multilateral o en el hemisférico, la construcción de espacios reales de integración económica en Sudamérica, debe tomar en cuenta las importantes asimetrías existentes en la región. Ello implica el diseño coherente de modalidades concretas para otorgar un “trato especial y diferenciado” a favor de las economías más pequeñas y vulnerables dentro del contexto suramericano. 2. Infraestructura. 10 El desarrollo de la infraestructura regional se constituye en elemento clave para superar los impedimentos con vistas a explotar el potencial pleno que supondría la integración de Sudamérica y también para mejorar la “proyección externa” de la región. Los jefes de Estado y Gobierno del sub-continente identificaron este aspecto como uno de los pilares para la construcción del espacio económico ampliado de Suramérica, desde que se reunieron en Brasilia en el 2000. Los logros alcanzados al respecto han sido discretos, y por tanto la expresa voluntad política debería traducirse en que se le atribuya la máxima prioridad a los proyectos que se ejecuten en el marco del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA). El tema del financiamiento disponible para la ejecución es, sin lugar a dudas, uno de los elementos cruciales que determinará los grados de avance en el futuro inmediato. Por ello, la búsqueda de mecanismos novedosos que ajusten las políticas de endeudamiento de los distintos países para apoyar o concretar proyectos multinacionales es vital, tal y como se recogió en el “Consenso de Guayaquil”. Los actores relevantes en la definición y ejecución de los proyectos para el desarrollo de la infraestructura en América del Sur deben tener presente que la globalización, la consecuente “apertura externa” y la propia integración regional han modificado el comportamiento espacial de las empresas y los diferentes agentes económicos. Uno de tales cambios es la tendencia a la formación de “clusters” – concentraciones geográficas de empresas interconectadas, proveedores especializados y otras instituciones y compañías relacionadas que compiten y cooperan – los que generan los beneficios de las economías de aglomeración y mejoran la competitividad. Esto se traduce en presiones crecientes sobre la infraestructura y la institucionalidad regulatoria de la misma. 3. Las negociaciones CAN – MERCOSUR. 11 En el esfuerzo por la construcción de una América del Sur integrada, es lugar común señalar que la constitución de un Area de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) representa casi la “espina dorsal” del futuro espacio económico integrado. Sin embargo, en este análisis no debe soslayarse que tres países del sub-continente no son miembros de ninguno de estos dos esquemas subregionales. Chile, una economía importante en términos de dinamismo y estabilidad económica, aunque tiene un entendimiento de asociación con MERCOSUR no es miembro pleno de este acuerdo sub-regional. Además, esta nación ha desarrollado una estrategia de inserción internacional dinámica peculiar, que descansa sobre una estructura muy diversificada – y por tanto menos vulnerable – de relacionamiento económico externo. Por otra parte, Guyana y Suriname son naciones pequeñas, pero muy importantes en el proyecto de integración de América del Sur, no tanto desde el punto de vista económico, como desde la perspectiva política y cultural. La membresía de estas a dicho espacio suramericano daría cuenta del verdadero alcance del proyecto integracionista en el sub-continente, el cual recibiría los beneficios adicionales de la aumentada diversidad cultural que le otorgaría la presencia de estas naciones “caribeñas” dentro del bloque. Adicionalmente hay que reconocer que estos dos países están plenamente integrados a la Comunidad del Caribe (CARICOM) uno de los esquemas sub-regionales de integración que, pese a coyunturas difíciles y limitaciones, tiene un historial positivo de avance y coherencia en la historia integracionista latinoamericana y caribeña. Indudablemente, Guyana y Suriname pudieran aportar invaluables experiencias al proceso de integración suramericano, no sólo en aspectos económico-comerciales, sino más allá de ellos. De todas formas, la Secretaría Permanente del SELA reconoce que las negociaciones entre el MERCOSUR y la CAN constituyen un paso imprescindible para la construcción del espacio suramericano. Pero tal y como se verificó en vísperas de la reunión en Guayaquil, hay trabas o dificultades significativas que han determinado ciertas “incompatibilidades”en las negociaciones y el retraso en el logro del objetivo de concretar un Acuerdo de Libre Comercio entre estos dos esquemas en el más breve plazo. 12 Algunos de los elementos que explican las complejidades manifiestas en las negociaciones de la CAN y el MERCOSUR para el establecimiento de un ALC entre ellos son: • Diferencias notables en cuanto al grado de profundización y a la institucionalidad de ambos esquemas sub-regionales. • Diferencias en las estructuras económicas y sociales de los países que integran la CAN y el MERCOSUR. • Diferencias en los perfiles de relaciones económicas externas de ambas agrupaciones. • Por otro lado, no debe perderse de vista que las relaciones comerciales recíprocas entre la CAN y el MERCOSUR son marginales en el contexto de las relaciones económicas externas de ambos grupos integracionistas. La actual coyuntura socio-económica de América del Sur ha tenido implicaciones adversas sobre los dos esquemas sub-regionales. Tanto en el MERCOSUR como en la CAN - aunque se considera necesario intensificar los esfuerzos para profundizar la integración - se observan retrasos e inercias perceptibles en la concreción de estos empeños. Las dificultades en el proceso de acercamiento y paulatina homologación, que supondría la conformación de un Area de Libre Comercio entre la CAN y MERCOSUR no debieran constituirse en justificación para posponer el serio esfuerzo que supondría la creación de dicha área, la que a su vez - como reconocieron los presidentes en Guayaquil fortalecería la capacidad negociadora regional en otros foros, particularmente el ALCA. 13 4. Las negociaciones en la OMC y en el contexto del ALCA. Por último habría de señalarse que la multiplicidad de foros de negociación económica-comercial en que se encuentran inmersos los 12 países del sub-continente, pudiera constituirse en un elemento que cuando menos, hace más complejo el avance del proyecto de espacio económico ampliado en Suramérica. De especial trascendencia son las normas derivadas de la OMC – y las que se negocian en la actualidad en ese marco – así como las que tienen lugar como parte de la construcción de una Zona de Libre Comercio Hemisférica. De acuerdo a la Secretaría Permanente del SELA tres aspectos centrales deberían tener presentes los gobiernos de América del Sur para coadyuvar al logro de los compromisos reiterados en el “Consenso de Guayaquil” y, al mismo tiempo, evitar que estos entren en colisión con las actuales y futuras disciplinas multilaterales y hemisféricas: • Los países del sub-continente deberían llegar a la mayor brevedad posible a un acuerdo consensuado que defina cuál sería el orden de prioridad y los ejes de polarización dentro de los diferentes foros de negociación en que participan. • De ser posible, los doce países de América del Sur deberían cuanto antes definir posiciones comunes en la OMC a partir de identificar primeramente los mecanismos y el cronograma temporal previsible en que procederían a la unificación comercial en el sub-continente. Ante las presiones que supondría el posible dinamismo en las negociaciones hemisféricas para la conformación del ALCA en el futuro próximo, los países de América del Sur aunque no como miembros de un grupo todavía por conformar, deberían ya negociar como “unidad”. Esto fortalecería la capacidad de negociación conjunta de los países latinoamericanos y caribeños y simplificaría el proceso de negociación hemisférica en su fase culminante. En caso de no lograrse para ese horizonte temporal una mayor unidad de toda América Latina y el Caribe, al menos se evitaría la negociación entre países aislados. Así esta sería reemplazada quizás por una 14 negociación entre dos grandes bloques sub-regionales (América del Sur y Centroamérica-Caribe) frente a Estados Unidos y Canadá. De todas formas, no deben escatimarse esfuerzos para avanzar en la necesaria coordinación de toda Latinoamérica y el Caribe. Este es el área natural por excelencia de reconocimiento internacional para todos los estados y pueblos que forman parte de ella. Para el logro de la mínima capacidad de concertación que supondría el escenario anteriormente descrito, tampoco habría que generar nuevas instancias o medios de acción. El SELA – en coordinación con otras instituciones de la región – podría desempeñar el papel de foro donde se intercambien experiencias y se identifiquen modalidades e instrumentos de articulación y convergencia, no sólo en lo que atañe a las relaciones entre las sub-regiones suramericanas con las otras sub-regiones que forman el vasto espacio común de Latinoamérica y el Caribe, si no también con interlocutores extrarregionales. A MANERA DE RESUMEN. La región ha avanzado en temas de integración desde hace ya medio siglo, con resultados magros todavía. Pero no está en punto cero. Hoy podría dar un salto adelante si sus autoridades máximas tomaran las decisiones respectivas, aprovechando el patrimonio de experiencia e, incluso, de instituciones que ya tiene. He sostenido que ante una globalización como la que se ha construido hasta ahora, que no nos ha favorecido, el dilema se hace extremadamente urgente: o se dan ahora los pasos claves y se echa a caminar este nuevo proceso, o se perderá, tal vez para siempre, la oportunidad de hacerlo. Es ahora, o será nunca. En este último caso, América Latina y el Caribe dejará de existir como un todo y una lenta, pero irreversible fragmentación la irá haciendo pedazos. En ese escenario, los poderosos se irán repartiendo los despojos que, entre todos, cual más, cual menos; dejaremos en el camino.