Apunte 23 - Banco Central del Ecuador

Apuntes de Economía
Dirección General
de Estudios
EXCLUSION DEL ECUADOR DE LAS
PREFERENCIAS ARANCELARIAS
ANDINAS EXTENDIDAS (ATPDEA)
Apuntes de Economía No 23
Elaborado por:
Marco Baquero y Gabriela Fernández1
Octubre, 2002
Resumen
En septiembre de 2002, el Ecuador fue el único país excluido de la extensión de la Ley de
Preferencias Arancelarias (ATPDEA). El argumento aducido por los Estados Unidos es la
negativa del Servicio de Rentas Internas para devolver el impuesto al valor agregado a las
empresas petroleras estadounidenses radicadas en el país. Este hecho generó distintas reacciones
entre las autoridades gubernamentales y varios sectores empresariales, para quienes la exclusión
del Ecuador de este acuerdo unilateral podría tener consecuencias nefastas en la competitividad,
las exportaciones y en general en el desempeño del sector externo ecuatoriano.
El problema de la exclusión se reduce a 124 productos. De estas partidas, el Petróleo, derivados
de petróleo y Atún, representan el 98% de las exportaciones sin preferencias arancelarias a
Estados Unidos. Las partidas restantes, básicamente textiles, (116 ítem) representan apenas el
2% de las exportaciones a ese país.
¿Si Ecuador ingresa al ATPDEA en cuánto aumentarían las exportaciones no beneficiadas
actualmente?. Para el caso del petróleo y derivados, parecería que el aumento no sería tan
significativo, en razón de la inelasticidad-precio de la demanda de este bien. Para el resto de
productos (Atún y Textiles), cabría esperar algún aumento, en razón de ser productos más
sensibles a variaciones en el precio. No obstante, dada su baja participación en el total de
exportaciones a Estados Unidos, el incremento absoluto sería, en el mejor de los casos,
moderado.
1
Economistas de la Dirección General de Estudios. Se agradece el apoyo estadístico de Elba Vásconez,
funcionaria de la Dirección General de Estudios, así como los comentarios de Mauricio Valencia, Alberto
Segovia, Marco Naranjo, David Yuravlivker y demás asistentes al taller efectuado.
1
Indice
1.
Introducción
3
2.
El ATPA y su extensión hacia el ATPDEA
3
3.
Importancia del ATPA
5
4.
Resumen y conclusiones
9
5.
Bibliografía
2
11
EXCLUSION DEL ECUADOR DE LAS PREFERENCIAS
ARANCELARIAS ANDINAS EXTENDIDAS (ATPDEA)
1.
Introducción
La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (Andean Trade Preferences Act, ATPA)
es “un programa de comercio unilateral [del Gobierno estadounidense]... diseñado para
promover el desarrollo económico a través de la iniciativa del sector privado en los
cuatro países andinos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú”2. El ATPA exonera del
pago de aranceles a una larga lista de productos provenientes de las economías andinas
por un plazo de diez años: desde el 4 de diciembre de 1991 hasta el 4 de diciembre del
2001. El acuerdo fue renovado recientemente, hasta febrero del 2006, mediante la
promulgación del ATPDEA o Andean Trade Preferences Extended Act. Con la nueva
Ley (ATPDEA) se renuevan y amplían los beneficios otorgados, incluyendo partidas
arancelarias específicas de varios capítulos; aunque todavía persisten las restricciones
cuantitativas del ATPA, especialmente para textiles y azúcar.
En septiembre de 2002, el Ecuador fue el único país excluido de la extensión de la Ley
de Preferencias Arancelarias (ATPDEA) en razón de que el Servicio de Rentas Internas
se negó a acceder al pedido de las empresas petroleras estadounidenses radicadas en el
país, que solicitaban la devolución del impuesto al valor agregado. Este hecho generó
distintas reacciones entre las autoridades gubernamentales y varios sectores
empresariales, para quienes la exclusión del Ecuador de este acuerdo unilateral podría
tener consecuencias nefastas en la competitividad, las exportaciones y en general en el
desempeño del sector externo ecuatoriano.
La importancia de esta Ley para el país radica en que Estados Unidos es el principal
mercado para las exportaciones ecuatorianas, representando, en el año 2001, el 37% de
las exportaciones totales, destacándose el petróleo y los productos primarios. Por ello,
una ampliación de partidas arancelarias beneficiadas con cero arancel, podrían generar
incentivos al crecimiento de nuestras exportaciones.
El objetivo de este documento es analizar la reciente exclusión del Ecuador dentro del
ATPDEA, a fin de establecer la real dimensión del problema y evaluar las implicaciones
que tendría para nuestras exportaciones. La primera parte del informe presenta la
evolución del ATPA y su extensión mediante la suscripción del ATPDEA. La segunda
sección analiza algunas estadísticas que permiten establecer la importancia del ATPA
para la región andina y particularmente para Ecuador. En la última sección se presentan
las conclusiones.
2.
El ATPA y su extensión hacia el ATPDEA
El 27 de julio de 2002, el Senado de EE.UU. aprobó la ampliación de la Ley de
Preferencias Arancelarias Andinas. A partir de esa fecha, el ATPA fue renombrado
2
La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas: Una Guía para Exportadores, US Department of Comerce, USAID,
Agosto, 1992.
3
como ATPDEA, Ley de Extensión de las Preferencias Arancelarias Andinas o Andean
Trade Preferences Extension Act. El ATPDEA, se aplicará retroactivamente a partir del
4 de diciembre de 2001 hasta el 31 de diciembre de 20063. Para acceder a los beneficios
de la ampliación de las preferencias se han incluido nuevas condiciones para los países
beneficiarios4 y para los nuevos productos calificados5.
El ATPA favorece a alrededor de 6900 ítem, sin embargo esto no significa que todas las
partidas sean exportadas por los países andinos. La lista considera más bien los bienes
que potencialmente pueden ingresar a los EE.UU. libres de arancel. Por otra parte, hay
productos que por considerarse “sensibles” son excluidos total o parcialmente de estas
preferencias, ya sea explícitamente o a través de la imposición de cuotas y restricciones
de origen.
Dentro de los nuevos productos beneficiados están: petróleo y derivados
(exclusivamente las partidas 2709 y 2710) y ciertas partidas de los capítulos de calzado,
relojes y sus componentes, carteras, maletas, artículos planos, guantes de trabajo y
confecciones de cuero, que no estén contempladas dentro del Sistema Generalizado de
Preferencias6. En cambio, han quedado definitivamente excluidas partidas específicas
de textiles y confecciones, azúcares, mieles y productos que contienen azúcar, ron y
tafia, y el atún preparado o preservado y empacado al vacío en latas u otros
contenedores, excepto el cosechado por naves de bandera estadounidense o de un país
beneficiario, empacado al vacío en contenedores de aluminio u otros de tipo flexible,
cuyo peso individual no supere los 6.8 kilogramos. De igual manera, el azúcar está
sujeta a cuotas arancelarias, por lo que se puede exportar una determinada cantidad libre
de aranceles, pero cualquier importación mayor a la designada será sujeta a un arancel
de “tasa alta”7.
Respecto a los textiles y confecciones, el ATPDEA permite la importación, sin tarifas
arancelarias ni restricciones cuantitativas o niveles de consulta, a las confecciones y
3
4
5
6
7
4
Sin embargo, para el caso de las confecciones, la ampliación de las preferencias entrará en vigor el 1 de octubre
del presente año, una vez que los países beneficiarios hayan cumplido los requisitos de elegibilidad establecidos,
y regirá hasta el 31 de diciembre del 2006.
1) Compromiso demostrado con sus obligaciones ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el ALCA
u otros acuerdos de libre comercio; 2) Protección a los derechos de propiedad intelectual; 3) Protección a los
derechos laborales internacionalmente reconocidos; 4) Cumplimiento de los criterios de certificación antidrogas
establecidos por la sección 490 del Foreign Assistence Act de 1961; 5) Garantizar la transparencia, la no
discriminación y la libre competencia en las compras del sector público descritos en el Acuerdo Sobre
Contratación Pública de la OMC; 6) Ser parte de la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción; 7)
Combatir el terrorismo.
Ser importados directamente desde el país beneficiario hacia los EE.UU.; ser producidos en un país beneficiario
(ya sea manufacturados o transformados sustancialmente en un artículo nuevo y distinto); y, por lo menos el 35%
del valor gravable del artículo debe consistir en materiales producidos en uno o más de los países beneficiarios o
de los países de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) (p. 1-2, 18).
El SPG es una iniciativa de la Unión Europea y busca beneficiar con preferencias arancelarias a determinados
productos provenientes de las naciones en vías de desarrollo. Fue institucionalizado hace más de 30 años, para
que dichos países pudieran exportar más productos a la Unión Europea.
La lista completa de productos excluidos clasifica en tres listas a los productos de acuerdo al código del Arancel
Armonizado de los EE.UU. Así, una primera lista reúne los productos excluidos: Atún en lata, azúcar, petróleo y
derivados, cubierto de piso, textiles y prendas de vestir, calzado, fibra de vidrio, ropa de cama. La segunda lista
incluye ciertos productos y subcategorías de productos potencialmente elegibles para el acceso. La tercera lista
incluye los productos que pueden estar sujetos a una reducción progresiva del arancel del 20% anual durante 5
años; sin embargo, dicha reducción no puede ser mayor a 2.5 puntos para cada producto. Pertenecen a esta lista
ciertas partidas del capítulo de productos de cuero, productos de mimbre y guantes.
artículos textiles andinos que cumplan algunas condiciones previas8, 9. Cabe señalar no
obstante que, a partir del 1 de septiembre de 2002 y para todos los casos, sólo se
benefician las confecciones realizadas a partir de telas, tejidas o formadas, cuyo proceso
de teñido, estampado o terminado se haya realizado en los Estados Unidos.
3.
Importancia del ATPA10
La región andina
Independientemente del ATPA, los Estados Unidos ha sido el principal destino de las
exportaciones de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), con un valor de alrededor
de 30 mil millones de dólares, en el 2000. De este total, tan sólo un 24% corresponden a
exportaciones ATPA (Gráfico 1).
Gráfico No. 1
Principales destinos de las exportaciones
de los países beneficiarios del ATPA
ATPA
24%
Otros
19.6%
Panamá
2.0%
EE. UU.
40.1%
Chile
2.7%
No ATPA
76%
Japón
2.6%
CAN
13.7%
Unión Europea
15.4%
Mercosur
3.9%
FUENTE: CAN (2001).
No obstante, cabe destacar la tendencia creciente de las exportaciones bajo el ATPA,
observada durante los últimos años, en especial para Perú. En efecto, las tasas de
8
9
10
Que sean producidos o ensamblados con insumos procedentes de los Estados Unidos o de los países
beneficiarios, o en el caso en que la producción interna de insumos de Estados Unidos sea insuficiente para suplir
su demanda. También serán elegibles las telas o hilados que el Presidente de los Estados Unidos determine, a
solicitud de una parte interesada, o cuando la demanda interna de ese país no pueda ser cubierta por la industria
local. De igual manera, las confecciones hechas o tejidas a mano y las artesanales folclóricas certificadas como
tales por la autoridad nacional competente del país beneficiario de origen, también son beneficiadas por esta
preferencia arancelaria.
Información detallada sobre el tema se puede encontrar en el documento “Renovación...” de la CAN.
Información recavada del documento elaborado por la Secretaría General de la CAN: “Resumen Estadístico para
las gestiones del ATPA”, Septiembre de 2001, disponible en el sitio web de dicha organización.
5
crecimiento de las exportaciones ATPA, entre 1995 y 2000, han sido elevadas. Así por
ejemplo, las exportaciones ecuatorianas favorecidas por el ATPA crecieron 67% en los
últimos siete años (a una tasa anual promedio de 11%). A pesar de ello, nótese que más
bien la brecha absoluta respecto de Perú y Colombia aumenta a lo largo del tiempo
(Cuadro 1).
Cuadro No. 1
Exportaciones ATPA (US$ millones y tasa de crecimiento)
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Total
1995
84.1
499.2
147.8
207.6
938.7
1996
105.8
560.5
218.4
385.3
1270
1997
68.9
605.5
217.4
461
1352.8
1998
69.6
709.9
233
632.7
1645.2
1999
61.5
797.3
260.3
631.2
1750.3
2000
61.5
826.5
247.6
846
1981.6
95-2000
-27%
66%
67%
308%
111%
Anual
-6%
11%
11%
32%
16%
FUENTE: CAN (2001).
Las exportaciones ATPA muestran el predominio de los productos no agropecuarios,
los que representan el 70% del total ATPA exportado (Cuadro 2). El ATPA ha
contribuido a fomentar el grado de diversificación de las exportaciones andinas hacia
EE.UU. En 1990, la región exportaba, dentro del esquema ATPA, 1939 subpartidas de
las 6900 beneficiadas por el ATPA, mientras que en el 2000 ascendieron a 3066
subpartidas exportadas.
Cuadro No. 2
Exportaciones Andinas bajo el ATPA –2000
(US$ millones y porcentajes)
Total
Productos Agropecuarios
Productos No Agropecuarios
1,981.6
593.1
1,388.5
100%
30%
70%
FUENTE: USITC.
Mediante cálculos basados en la matriz insumo-producto, la Secretaría General de la
CAN11 estima que el incremento del comercio exterior como resultado del ATPA, ha
provocado una mejora en términos de la producción y el empleo. Así, entre 1992 y
2000, las exportaciones ATPA de los países andinos se incrementaron en $1700
millones, equivalente al 14.3%. Este aumento ha generado una mejora en la producción
equivalente al 6.9% del producto total de la subregión y ha generado un 7.7% más
empleos remunerados. Cabe destacar, no obstante, que los productos No ATPA
registran incrementos en la exportación y producción de
33.8% y 12%,
respectivamente.
11
6
Véase CAN (2001) citado en la bibliografía.
El caso de Ecuador
El Ecuador quedó fuera del ATPDEA, que entró en vigencia desde el 1 de octubre de
2002. El principal argumento presentado por el gobierno ecuatoriano es la negativa del
SRI para devolver el IVA a las petroleras estadounidenses que operan en el Ecuador,
mientras no existiera un fallo judicial que así lo dispusiera12. Sin embargo, el
representante de Comercio Exterior de Estados Unidos, Robert Zoellick, ha manifestado
que Ecuador aún no ha completado los requisitos para recibir los beneficios arancelarios
de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas, pero que se está trabajando en ello a fin
de que el país pueda recibir estos beneficios.
Es necesario aclarar sin embargo que el Ecuador no ha sido excluido completamente del
sistema; la negativa por parte de los Estados Unidos afecta únicamente a la petición de
ampliación del acuerdo para los nuevos productos. Estos nuevos productos representan
alrededor de 700 partidas arancelarias frente a las aproximadamente 6900 partidas que
sí son favorecidas por el ATPDEA. Vale decir que estas 700 partidas nunca estuvieron
favorecidas por las preferencias arancelarias en el marco ATPA. En cambio, las partidas
que han sido favorecidas desde hace diez años, continúan teniendo un arancel cero para
el ingreso en EE.UU.
Estados Unidos es nuestro principal socio comercial: en el 2001, el 37% de las
exportaciones fueron hacia ese país, de las cuales el 48% corresponden a exportaciones
dentro del acuerdo ATPA (Gráfico 2).
Gráfico No. 2
Ecuador: Principales destinos de las exportaciones
10.35%
CON ATPA
48%
36.75%
17.35%
SIN ATPA (1)
52%
17.62%
23.14%
Estados Unidos
ALADI
CAN
Unión Europea
Asia
FUENTE: Banco Central del Ecuador.
12
No obstante, existen otras razones que explicarían la negativa. Por ejemplo, Esteban Argudo, Director del IEPI,
sostiene que esta decisión tiene que ver con el tema de la propiedad intelectual. En efecto, el artículo 78 de la Ley
de Educación Superior del Ecuador establece que los distribuidores de software están obligados a conceder
licencias gratuitas de los programas a los institutos de investigación superior. Este es un argumento utilizado por
EE.UU. Para la no concesión del tratamiento preferente arancelario (Revista Líderes, 14 de octubre de 2002, p.
3).
7
Desde el punto de vista de número de partidas arancelarias, se encuentra que en el año
2001, el Ecuador exportó tan solo 841 partidas (con y sin preferencia), de un total de
alrededor de 6900 partidas que tienen los beneficios ATPA. De estas 841 partidas, 716
tienen preferencia ATPA. Sin embargo, en términos de valor exportado, los ítem ATPA
representaron un poco menos de la mitad del valor de las exportaciones a EE.UU.
Cuadro No. 3
Composición de las exportaciones a Estados Unidos
TOTAL GENERAL
SIN ATPA (1)
CON ATPA
2001
No. de partidas
841
124
716
1995
No. de partidas
690
143
547
FUENTE: Banco Central del Ecuador.
Hay que tener en cuenta que los principales productos de exportación hacia EE.UU.
como son petróleo y atunes, nunca han sido favorecidos por esta preferencia arancelaria.
En cambio, uno de los sectores más beneficiado por las preferencias andinas ha sido el
cultivo de flores: el efecto total sobre la producción de este sector (1992-2000) fue de
127 millones de dólares, seguido de la elaboración y conservación de pescado con $51
millones. En términos de empleo, en el primer sector se crearon 15.572 puestos,
mientras que en el segundo apenas 2.520 empleos remunerados. (CAN, 2001).
Las partidas que podrían beneficiarse del ATPDEA ascienden a 124 ítem. El Cuadro 4
muestra que la exportación de petróleo y derivados constituye el 91% del total de las
exportaciones que ingresan a Estados Unidos sin preferencias arancelarias; le sigue de
lejos el atún con 7.1%. El resto de ítem son muy poco significativos desde el punto de
vista de participación en el valor exportado. Sin embargo, si se analiza más
detenidamente las partidas restantes, se encuentra que 104 ítem pertenecen al sector de
textiles y confecciones. Esto explicaría la reacción de ciertos grupos empresariales,
como el textil, frente a la negativa de los Estados Unidos, pues a pesar de que el valor
exportado es bajo, está afectando a un gran cantidad de productos que podrían ingresar
libres de arancel al mercado norteamericano.
8
Cuadro No. 4
Partidas en negociación, sin preferencia arancelaria
al 2001, en miles de USD FOB
Capítulos
Sardinas y atunes
Chancaca y panela
Textiles y confecciones
Petróleo
Calzado
Sombreros
Otros
TOTAL
Participación
7.1%
0.5%
1.3%
91.0%
0.01%
0.04%
0.01%
100%
No. partidas
4
2
104
4
5
3
2
124
FUENTE: Banco Central del Ecuador.
Los textiles y el atún son los productos más importantes que no están incluidos en el
acuerdo ampliatorio. El sector textil esperaba que se incluyera el rubro de ropa
confeccionada, pues el 20% se exporta a EE.UU., aun sin preferencias. En cuanto al
atún enlatado en agua, éste paga un arancel de 6%, el enlatado en aceite actualmente
paga 35%. No obstante, como se anotó, la posición norteamericana sólo pretende incluir
al atún empacado en funda por firmas norteamericanas, entre ellas la Star Kist13. A
pesar de ello, el Ecuador todavía está negociando su inclusión.
Por último, según cálculos de la CAN, la inclusión de las 700 nuevas partidas
arancelarias a través de la renovación ATPDEA, se traduciría en un aumento potencial
de $736 millones en las exportaciones entre el 2001 y el 2004; siendo los más
significativos los sectores de Extracción de Petróleo Crudo y Productos de Refinación
de petróleo14.
4.
Resumen y Conclusiones
El Ecuador no ha sido completamente excluido del sistema de preferencias arancelarias.
La exclusión rige únicamente para los nuevos productos que se incorporan al ATPDEA.
En cambio, el beneficio arancelario se mantiene para los productos que ya gozan de las
preferencias ATPA desde hace 10 años, y que ascienden a 716 partidas.
El principal resultado encontrado en este documento sugiere que la exclusión de
Ecuador del ATPDEA, no tendría impactos positivos significativos en las
exportaciones.
13
14
Al analizar las razones por las que el poder legislativo de Estados Unidos no incluyó el atún enlatado en el
régimen de las Preferencias Arancelarias Andinas, el presidente de la Cámara Nacional de Pesquería, César
Rohón, dijo que la industria atunera tuvo varios aspectos que jugaron en su contra, como los intereses y presiones
de otros países y la campaña de desprestigio que realizaron la WWF y la Coalición de Galápagos. Rohón indicó
que ahora Ecuador debe dar la base de Manta a cambio de que el atún ingrese a los Estados Unidos (El Universo,
3 ago. 2002, p. A.5).
Véase los detalles en el Resumen Estadístico para las gestiones del ATPA, disponible en el sitio web de la
Comunidad Andina.
9
El problema de la exclusión se reduce a 124 productos. De estas partidas, el Petróleo,
derivados de petróleo y Atún, representan el 98% de las exportaciones sin preferencias
arancelarias a Estados Unidos. Las partidas restantes (116 ítem) representan apenas el
2% de las exportaciones a ese país.
¿Si Ecuador ingresa al ATPDEA en cuánto aumentarían las exportaciones no
beneficiadas actualmente?. Para el caso del petróleo y derivados, parecería que el
aumento no sería tan significativo, en razón de la inelasticidad-precio de la demanda de
este bien. Para el resto de productos (Atún y Textiles), cabría esperar algún aumento, en
razón de ser productos más sensibles a variaciones en el precio. No obstante, dada su
baja participación en el total de exportaciones a Estados Unidos, el incremento absoluto
sería, en el mejor de los casos, moderado.
La Unión Europea también aplica un sistema de preferencias arancelarias (SGP), a
través del cual el Ecuador exporta productos con preferencia. La apertura comercial
mostrada por los países de la Unión Europea, “abre la posibilidad para que el Ecuador
reconsidere su estrategia comercial y aproveche también las ventajas derivadas de
reorientar el comercio exterior también hacia el bloque europeo”15. En este sentido, el
documento diagnóstico sobre la situación del sector externo ecuatoriano, elaborado por
la Dirección General de Estudios (Op. Cit.), se había planteado la importancia de
diversificar los mercados a fin de reducir el efecto negativo del comportamiento
procíclico de las exportaciones primarias ecuatorianas durante períodos recesivos de la
economía norteamericana. Además, la diversificación de mercados permitiría reducir las
presiones que los Estados Unidos, a través del mal uso de mecanismos unilaterales y
discrecionales como el ATPA y el ATPDEA, está en capacidad de aplicar por fuera del
consideraciones económicas.
Este trabajo ha dejado planteados varios temas para desarrollarse en investigaciones
futuras. Así por ejemplo, se deberá analizar qué factores explicarían la brecha creciente
entre las exportaciones ATPA de Ecuador respecto a las de Perú y Colombia. Además,
un estudio más profundo y detallado que identifique los nuevos productos con
posibilidades reales de exportación, dentro del ATPDEA en el mediano plazo,
proporcionaría elementos para una evaluación más precisa de sus reales ventajas para el
país.
15
10
Estrategia de Inserción en los Mercados Mundiales y Regionales: Diagnóstico y Propuesta de Política
Económica, Dirección General de Estudios, Grupo de Inserción de la Economía a los Mercados Mundiales, Abril
2002.
5.
Bibliografía
Banco Central del Ecuador (2002) Estrategia de Inserción en los Mercados Mundiales y
Regionales: Diagnóstico y Propuesta de Política Económica, Dirección General
de Estudios, Grupo de Inserción de la Economía a los Mercados Mundiales, Abril.
CAN (2002), “Renovación y ampliación del ATPA”, Secretaría General, disponible la
página: www.comunidadandina.org
CAN (2001) “Resumen Estadístico para las gestiones del ATPA”, Secretaría General,
Septiembre, disponible en el sitio web: www.comunidadandina.org
US Department of Comerce (1992) La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas: Una
Guía para Exportadores, USAID, Agosto.
11