la lealtad constitucional en el estado de las autonomías
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25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN LA LEALTAD CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional Universidad de Valladolid En este artículo se analizan algunas de las dificultades que, a lo largo de los veinticinco años que lleva en vigor la Constitución, ha generado el pluralismo que caracteriza a nuestro sistema territorial. Dichos problemas arrancan de la manera en que se ha ido construyendo el Estado de las Autonomías y se han acentuado por el impacto que, sobre el orden constitucional de competencias, ha tenido el ingreso de España en la Unión Europea. Esta complejidad no es, sin embargo, exclusiva de nuestro país, sino que existe también en otros ordenamientos que también han optado por formas regionales o federales. En algunos de ellos, las posibles soluciones a estas disfunciones se articulan en torno al concepto de lealtad federal. En este estudio y de forma distinta, se considera más adecuado el concepto de lealtad constitucional, por ser coherente con la estructura de nuestro sistema autonómico. La lealtad constitucional puede resumirse en el deber de colaboración que pesa, por igual, sobre el Estado y sobre las Comunidades autónomas. A lo largo de estas páginas, se tratan especialmente algunos obstáculos estructurales que afectan al Estado a la hora de lograr la integración de las distintas Comunidades Autónomas en la salvaguarda del interés general. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 51 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN. 2. LEALTAD CONSTITUCIONAL FRENTE A LEALTAD FEDERAL. 3. LAS DIFICULTADES PARA LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. 4. 52 3.1. Rigidez frente a concurrencia. 3.2. Los problemas de la distribución de funciones. 3.3. Integración europea y orden constitucional de competencias. LEALTAD CONSTITUCIONAL Y PRINCIPIO DE COLABORACIÓN. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN 1. INTRODUCCIÓN Desde la entrada en vigor de la Constitución actual, el poder político en nuestro país ha sufrido unas transformaciones drásticas. No es sólo que haya cambiado su fundamento y sus límites, como consecuencia del reconocimiento de la soberanía popular y de los derechos fundamentales. Es también que ha variado radicalmente la estructura del poder, como resultado de su separación. En la obra de Montesquieu, el principio de división de poderes exigía únicamente una distribución horizontal del mismo, entre los órganos del propio Estado. En la actualidad, se proyecta además en sentido vertical, porque exige que su ejercicio se distribuya entre entidades territoriales distintas. Conforme a esta última idea, España, en sólo dos décadas, ha roto con la estructura centralizada que tenía siglos de existencia. Recordemos que esta forma de organización aparece asociada a la pretensión de la Monarquía absoluta de concentrar el ejercicio de cualquier autoridad pública en el aparato que dependía de su voluntad. Las revoluciones liberales, al menos en el continente europeo, no quebraron sino que reforzaron el centralismo. Es más, la nueva estructura estatal que apareció tras dichos procesos logró acabar definitivamente con otros centros de poder autónomos que habían logrado subsistir a lo largo de la Edad Moderna. El título VIII de la Constitución se apartó definitivamente de esta tradición, por lo que el Estado ha dejado de ser el único centro de decisión política en el interior de nuestro territorio. Algo similar ha sucedido hacia fuera de nuestras fronteras. Como consecuencia del proceso de integración europea, el Estado ha perdido parte de su soberanía, si por tal se entiende, a la manera de Bodino, ese poder que no conoce límite porque no conoce sobre sí ningún otro poder superior. Sobre España existen las organizaciones internacionales y, sobre todo, la Unión Europea. Mientras que las primeras no ponen en cuestión el tradicional poder del Estado, porque actúan sirviéndose del mismo, la segunda li- REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 53 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos mita la soberanía. El significado último de la eficacia directa del Derecho Comunitario es, en resumidas cuentas, el poder de la Unión para obligar a las instituciones y a los ciudadanos sin la mediación de los Estados miembros. En definitiva, como consecuencia de la construcción del Estado de las Autonomías y de la adhesión a las Comunidades, el Estado ha dejado de ser el poder político por antonomasia. La situación actual, salvando las distancias, recuerda en cierta medida la estructura de poder que caracterizó a la Edad Media. Recordemos que entonces, por encima y por debajo del Príncipe, existían centros de poder originario e independiente. Sobre el Soberano ejercían autoridad el Imperio y la Iglesia, ambos con pretensiones de universalidad. Inferiores al Monarca, pero dotados también de poder político propio y no derivado del Rey, estaban las ciudades y territorios autónomos, las corporaciones y la nobleza feudal. En estas circunstancias el ejercicio del poder era complejo, porque exigía la movilización de todas o de parte de estas entidades. También ahora existe una pluralidad de centros de decisión política cuyo poder territorial es superior o inferior al del Estado. Estas otras entidades desempeñan unas funciones que quizás formalmente no sean soberanas, pero desde luego ejercen potestad normativa, atributo tradicional y esencial de la soberanía. Este nuevo pluralismo, a diferencia del antiguo, está conectado con el principio democrático. La vinculación es más intensa a la hora de justificar la potestad de las Comunidades Autónomas. Para los Constituyentes, realizar la democracia exigía reconocer la diversidad de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española, incorporando técnicas mediante las cuales fuese posible aproximar las decisiones de los poderes públicos a los ciudadanos. La autonomía política, lejos de configurarse como una mera fórmula de descentralización, se interpretó como la atribución de una amplia libertad de configuración a los representantes elegidos por los ciudadanos de los distintos territorios. La integración de España en las Comunidades Europeas enlaza también con el principio democrático, aunque sea indirectamente. Es cierto que no existe un pueblo europeo, al que puedan imputarse las decisiones adoptadas por las instituciones de la Unión. Aún así, la adhesión de nuestro país se realizó conforme a la habilitación contenida en el art. 93 de la Constitución, por lo que indirectamente contó con el respaldo que el pueblo español había prestado al conjunto de la Norma fundamental en referéndum. 54 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías En definitiva, el pluralismo que se acaba de describir permite, de una parte, dar expresión a las diferencias ideológicas y culturales que caracterizan a las distintas partes de nuestro territorio. De otra, consiente que esta variedad se encuadre en el amplio marco europeo, dotado de tradiciones y valores y comunes. La existencia de diferentes centros de decisión política no genera sólo ventajas sino que, como suele casi siempre ocurrir en casi todos los casos, produce también inconvenientes. En efecto, en algunas ocasiones, este tipo de pluralismo puede originar disfunciones a la hora de repartir responsabilidades, inseguridad jurídica en los ciudadanos y falta de transparencia y responsabilidad en los poderes públicos. Desde hace tiempo, la doctrina y la jurisprudencia han intentado hacer frente a los problemas generados por la articulación territorial del poder para conseguir que las este tipo de entidades complejas puedan cumplir la misión que les corresponde, a la hora de expresar el pluralismo, sin que por ello se susciten los inconvenientes mencionados. Uno de los conceptos con más solera en el Derecho Público, ideado precisamente para conseguir dicho objetivo es la noción de lealtad federal. A lo largo de estas páginas intentaré aclarar brevemente el significado de esta expresión para determinar si resulta de aplicación a nuestro ordenamiento o si, por el contrario, existe otra noción más conforme a la estructura de nuestra organización territorial, como puede ser la lealtad federal. Posteriormente, procuraré analizar cuáles son los deberes que esta idea impone sobre el Estado y sobre las Comunidades Autónomas, para evaluar si en este momento, existen los instrumentos necesarios para poderlas cumplir con propiedad. 2. LEALTAD CONSTITUCIONAL FRENTE A LEALTAD FEDERAL La idea de lealtad federal (1) surge en un país determinado, Alemania, en una momento histórico concreto: la época de Bismark. Antes de seguir adelante, 1. Sobre la noción de lealtad federal, sobre todo, ANZON, A.: La bundestreue e il sistema federale tedesco. Un modello per la riforma del regionalismo in Italia, Milán, 1995. En nuestro país, especialmente, LASO PÉREZ, J.: «La lealtad federal en el sistema constitucional alemán», Cuadernos de Derecho público, núm. 9/enero-abril/2000. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 55 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos conviene precisar que es discutible que la Constitución de 1871 diseñase un auténtico Estado federal. Más bien, instituía una confederación de príncipes unidos en torno al Rey de Prusia. Es verdad que la misma se creaba, entre otras finalidad, para «favorecer la prosperidad del pueblo». Pero la fuente del nuevo poder no eran en absoluto los ciudadanos, sino los Reyes y Grandes Duques de los territorios que se integran en la nueva organización (2). En realidad, el poder político de la mayor parte de estos nobles se circunscribía, dentro de la Confederación, a la presencia de sus gobiernos en el Bundesrat. Esta Cámara adquiría así una doble naturaleza. La importancia de sus funciones la aproximaba a un Senado de corte federal. Pero la composición de la Asamblea obedecía a un modelo estamental ya que sus miembros personifican los intereses de los Monarcas, Ciudades y Príncipes adheridos. En ese modelo, el Rey de Prusia, presidente de la Confederación por ser Emperador de Alemania, controla el conjunto del sistema político, tanto porque ostentaba el derecho de veto sobre las leyes federales como porque el Canciller del Imperio, de su nombramiento, sólo responde políticamente ante él. Fue precisamente Bismark quien comenzó a utilizar la idea de lealtad federal, dentro de un contexto de tensión entre la Federación y los Estados miembros. Con el mismo pretendía, de una parte, frenar el particularismo de éstos últimos, subrayando su pertenencia a una entidad más amplia. De otro lado, procuraba mitigar la hegemonía de Prusia, que abarcaba más de la mitad del territorio del imperio y comprendía el sesenta por ciento de la población Alemana. Quien, sin embargo, otorgará sentido jurídico a la idea de lealtad federal fue R. Smend, quien la configuró como un principio constitucional no escrito que vincula tanto a los Länder como al Reich. El origen más remoto de la idea está en el derecho privado y viene a indicar la fidelidad del pacto de unión. Por eso, tanto el Imperio como los Estados miembros están obligados entre sí a 2. Literalmente, el preámbulo de la Constitución afirma: «Su Majestad el Rey de Prusia, en nombre de la Confederación de la Alemania del Norte; S.M. el Rey de Baviera; S.M. el Rey de Wurtemberg; S.A.R. el Gran Duque de Baden, y S.A.R. el Gran Duque de Hesse rhenano, por parte del Gran Ducado de Hesse situado al Mediodía del Main, han pactado una Confederación perpetua...». En la nueva estructura se unieron, paulatinamente, 22 reinos y principados y 3 ciudades libres. 56 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías cumplir sus propios deberes y ejercer los propios derechos, en cuanto ambos eran parte del contrato fundacional de la federación. Aunque el tema escapa de las intenciones de este trabajo, merece la pena subrayar que el principio de lealtad federal sigue vigente en el ordenamiento federal Alemán. Es cierto que ha perdido, en parte, su origen iusprivatista. Aun así, sigue haciendo referencia a la buena fe que debe guiar a las relaciones federales. Todavía en la actualidad, la idea tiene como misión contener el egoísmo del Bund o de los Länder, evitando que una de las partes resulte dañada por el hecho de que la otra actúe exclusivamente en función de sus propios intereses. Es cierto que la idea de lealtad federal puede haberse extendido a otros modelos federales (3). Ahora bien, no está generalizada en los países anglosajones (como por ejemplo, Estados Unidos) ni tampoco ha sido recibida en algunos de los Estados que podemos denominar regionales. En Italia, por ejemplo, se ha sustituido por la idea de «leal colaboración», consolidada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y recogida en el art. 120 de la actual Norma fundamental (4). El problema que ahora nos interesa abordar consiste en determinar si la idea de lealtad federal es aplicable a nuestro sistema jurídico, tal y como propugnan algunos sectores doctrinales y algunas fuerzas políticas. En mi opinión, la extrapolación a nuestro ordenamiento es discutible. Existen argumentos de distinta naturaleza en contra de esa posibilidad, pero quizá sólo uno de ellos tiene el peso suficiente. Así, podría argumentarse que nuestra Constitución no la recoge expresamente. Sin embargo, éste no es un obstáculo insalvable, porque tampoco la lealtad federal aparece establecida en la Constitución alemana y ello no ha sido óbice para su elaboración por el Tribunal Constitucional Federal en una abundante jurisprudencia. También podría pensarse que el principio no es de aplicación a nuestro ordenamiento porque la forma territorial que diseña nuestra Norma fundamental no es la característica de una federación, sino que sigue un modelo distinto. Tampoco este argumento tiene la suficiente consistencia. 3. Acerca de este asunto, LASO PéREZ, J., ob. cit., p. 50. 4. Según el último párrafo del mismo «La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione». REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 57 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos No es posible ni conveniente, al menos en estas páginas, entrar a analizar con detalle en la polémica de si nuestro Estado es o no federal. Esta discusión es, sobre todo, nominalista porque, dada la variedad de Estados federales que existe, sería realmente difícil encontrar un único concepto válido para comprenderlas a todas (5). La razón por la que la noción de lealtad federal no es de aplicación a nuestro ordenamiento es de más hondo calado ya que está conectada con la propia esencia de dicho principio. En efecto, arranca de que no puede extenderse a nuestra organización territorial la noción de pacto de unión que constituye su sustrato. Acerca de este asunto, conviene recordar que la creación de nuestro Estado de las Autonomías no fue el resultado de un proceso de aproximación entre entidades antes independientes que buscaran nuevos nexos de unión. Por el contrario, fue más bien el resultado de un proceso centrífugo, mediante el cual un modelo tradicionalmente centralista sufrió un fuerte proceso de descentralización. Es cierto que, en nuestro país, ha existido un pacto y que, como consecuencia del mismo, surge una nueva estructura territorial. Pero el mismo no es, por las razones que se acaban de mencionar, uno de naturaleza federal, sino que coincide con el pacto constituyente. Es nuestra Norma fundamental, manifestación del poder soberano del pueblo español, el que crea todos los poderes públicos, tanto en del Estado como de las Comunidades Autónomas. Es a la Constitución a la que, tanto el primero como las segundas, deben lealtad. La noción de lealtad constitucional cuenta, además, con el respaldo del Tribunal Constitucional, que la ha utilizado frecuentemente en el marco de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En alguna ocasión ha señalado que dicha obligación deriva de la vinculación de todos los poderes públicos a la Constitución y al ordenamiento jurídico, establecida en el art. 9.1 CE. Se manifiesta, sobre todo, en el ejercicio de las propias competencias, que no debe obstaculizar el ejercicio de las ajenas (6). En definitiva, el 5. Algún autor se ha detenido a contar las diferentes definiciones que han existido del Estado Federal. F. PALERMO, por ejemplo, basándose en los estudios de M. FRENKEL, afirma que «no son menos de 255», aunque matiza esta afirmación en el sentido de que «posiblemente haya más». Germania ed Austria: modelli federali e bicamerali a confronto, Trento, 1997, p. 18. 6. STC 46/1990. En la misma línea, la STC 64/1990 subrayó la necesidad de que «el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar 58 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías primer deber que impone la lealtad constitucional es que tanto las Comunidades Autónomas, como el Estado, consiste en el ejercicio no abusivo de las propias competencias. El cumplimiento de esta obligación plantea muchos problemas en nuestro ordenamiento. No es cuestión de referirse, en estas páginas, a las tensiones políticas que se han venido manifestando en los últimos tiempos por el incumplimiento, por parte del Parlamento Vasco, de las Sentencias y Autos de la Sala Especial del Tribunal supremo en las que se disuelven determinados partidos y grupos parlamentarios (7) o de la propuesta del Gobierno Vasco de un «Estatuto político de la Comunidad de Euskadi» (8). Estos temas, todavía sometidos a procedimientos jurisdiccionales, afectan tan sólo a uno de los territorios que integran a nuestro Estado de las Autonomías y deben ser objeto de un tratamiento específico. Dichos conflictos no existen entre el Estado y otras Comunidades Autónomas, por lo que las consideraciones que puedan realizarse acerca de los mismos no pueden, ni deben generalizarse, al resto de la organización territorial. Las dificultades que entraña el cumplimiento de la lealtad constitucional en nuestro ordenamiento que van a ser tratadas en estas páginas no derivan de éstos o de otros planteamientos nacionalistas. Sus causas son de naturaleza estructural porque tienen su origen en nuestra propia Norma fundamental. Como se pondrá de manifiesto a continuación, estos problemas tienen su razón de ser en la manera en que nuestro ordenamiento configura el principio de competencia territorial, tanto por la distribución de materias actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que les vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de sus propios intereses». En esta última decisión, como en otras posteriores, el Tribunal identifica lealtad constitucional y solidaridad. 7. Sentencia de 27 de marzo de 2003, de la Sala Especial del Tribunal Supremo, por la que se disuelven los partidos políticos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna, se ordena la cancelación de sus respectivas inscripciones en el Registro de Partidos Políticos y el cese inmediato de sus actividades; Auto de 24 de abril de 2003 de la misma Sala por la que se ordena la disolución del grupo parlamentario Batasuna del Parlamento Vasco; Auto de 20 de mayo de 2003 de la misma Sala por la que se acuerda la disolución del Grupo Parlamentario ABGSA del Parlamento Vasco. Sobre estas decisiones, especialmente, BILBAO UBILLOS, J.M.: «Guión para el debate sobre la disolución de los grupos parlamentarios vinculados a partidos que han sido ilegalizados judicialmente», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 68, mayo/agosto 2003, p. 249 y siguiente. 8. Aprobada en la Sesión de dicho órgano de 25 de octubre de 2003. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 59 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos que realiza, como por la articulación de funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 3. LAS DIFICULTADES DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 3.1. RIGIDEZ FRENTE A CONCURRENCIA Para entender correctamente el primer problema que se acaba de plantear, conviene señalar que existen ordenamientos federales (como pueden ser Estados Unidos o Alemania) que parten de la concurrencia de poderes sobre las mismas materias. En dichos sistemas, tanto la Federación como los Estados miembros pueden intervenir sobre las mismas parcelas de la realidad, ya que la atribución de poderes a la primera de dichas entidades no supones que los segundos pierdan su competencia. Los Estados miembros conservan sus facultades sobre dichos asuntos en tanto no intervenga la Federación, porque ellos son titulares de una competencia de carácter, en principio, general (el police power, en la terminología norteamericana). Esta facultad sólo desaparece cuando la Federación decide hacer uso de las facultades que la Constitución le otorga. Conviene subrayar que, por esta razón, la Federación no es en propiedad titular de una competencia sino, más bien, de un poder. La expresión competencia, que llega al Derecho Constitucional desde el Derecho Administrativo, tiene una connotación especial que no se adapta adecuadamente a los ordenamientos a los que se hace referencia. En efecto, desde sus orígenes, la competencia se interpreta como indeclinable, por lo que debe ejercerse cuando está previsto en el sistema jurídico. Frente a ello, el poder puede o no ejercerse en razón de criterios en principio políticos. Así, en los modelos que se examinan, la Federación es libre de considerar innecesaria su intervención, en cuyo caso las normas de los Estados miembros siguen siendo válidas y aplicables a los supuestos de hecho concretos. Por el contrario, en los casos previstos en la Constitución y siempre que se considere preciso para salvaguardar el interés general, la Federación puede estimar precisa su actuación. Esta decisión es, pues, de naturaleza política, 60 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías aunque esté sujeta a control jurisdiccional, sobre todo para revisar que no haya una actuación “ultra vires”, que exceda de los poderes tasados que la Constitución atribuye a la Federación. Ahora bien, cuando la Federación actúa en este ámbito de materias concurrentes, sus normas están dotadas de supremacía con respecto a las de los Estados miembros. En virtud de la federal preemption dichas normas federales desplazan a las de los Estados miembros que devienen, de esta manera, inaplicables para el caso concreto (9). El modelo de distribución de materias que se ha seguido en nuestro país ha experimentado una evolución diferente. Durante las primeras décadas de vigencia de nuestro texto constitucional, el Tribunal Constitucional interpretó la distribución de materias que contienen el título VIII de la Norma fundamental de manera que existía una cierta dosis de concurrencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Hasta una época relativamente reciente, el alto Tribunal consideró que la lista de competencias estatales enumeradas en el art. 149.1 de la Constitución era una reserva a favor del Estado, por lo que constituía sobre todo un límite para las Comunidades Autónomas. Así, el Estado conservaba una competencia de naturaleza general ya que su Derecho tenía naturaleza supletoria (art. 149.3 CE) y porque jugaba a su favor la cláusula residual prevista en el mismo en el mismo precepto. Además, los Estatutos de Autonomía contenían lo que la doctrina denominaba «disposiciones transitorias de supletoriedad inicial», en virtud de las cuales la legislación del Estado continuaba siendo aplicable mientras los Parlamentos regionales no legislaran sobre las materias de su competencia. De esta manera, el Estado y las Comunidades autónomas se encontraban frente a la Constitución en una situación distinta: mientras el Estado podía hacer todo lo que la Constitución no prohibía, las Comunidades Autónomas podían hacer sólo lo que la Constitución permitía. Además, la aprobación de los Estatutos de Autonomía no había supuesto un total desapoderamiento 9. Sobre la manera en que funciona este tipo de articulación de poderes, BIGLINO CAMPOS, P.: «En los orígenes del federalismo: la formación del modelo norteamericano», La democracia constitucional. Estudios en homenaje a Francisco Rubio LLorente, vol. II, pp. 1131 a 1169 y «La Unión Europea ¿estructura federal?», en Instituto de Estudios Europeos, 50 años de la Unión Europea. Reflexiones desde la Universidad, Oviedo, 2001, pp. 87-97. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 61 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos competencial del Estado. Para el Tribunal Constitucional sólo cuando nuestras Comunidades Autónomas hacían uso de su facultad legislativa, el Derecho del Estado se hacía inaplicable o de aplicación supletoria. Por estas razones, existía una cierta dosis de indeterminación competencial que beneficiaba sin duda al Estado, pero que podía ser enervada por las Comunidades Autónomas cuando decidiesen ejercer las competencias que habían asumido en sus propios Estatutos. Como es sabido, esta interpretación generó un uso exagerado por parte del Estado de sus propios poderes. A pesar de las advertencias del Tribunal Constitucional, el Estado concibió su competencia general como competencia universal, en virtud de la cual era frecuente que legislara sobre competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. Esta situación provocó un cambio radical en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (10). En la actualidad, la visión del alto Tribunal parece seguir un criterio acerca de la competencia muy distinto al que se acaba de resumir. En cierta medida, parte de que todas las materias están enumeradas en la Constitución con una precisión que es característica del Derecho Administrativo y que se reparten entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Cada una de estas entidades está obligada a actuar dentro de su ámbito. En caso de que alguna de ellas exceda de las materias que tiene atribuidas, se produce una invasión de competencias y, por tanto, la invalidez de lo actuado. De esta manera, ahora el Estado se encuentra ante la Constitución en la misma posición que las Comunidades Autónomas. La lista de materias prevista en el art. 149.1 CE no es una garantía del poder del primero frente a las segundas, sino más bien un límite para el mismo. Abunda esta interpretación el hecho de que la cláusula residual no sea nunca utilizada porque, cuando aparece una materia nueva y, por lo tanto, no prevista en la Constitución, el Tribunal Constitucional la adjudica insertándola en otros títulos competenciales. En definitiva, el Estado ha dejado de ser una entidad con fines generales. 10. Sobre todo, a partir de las SSTC 118/96, 61/1997 y STC 208/1999. Acerca de esta jurisprudencia, BIGLINO CAMPOS, P.: «La cláusula de supletoriedad. Una cuestión de perspectiva», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 50, 1997, pp. 29-59, y «Principio de competencia, inconstitucionalidad y nulidad a la luz de la STC 208/1999, sobre la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 59, mayo-agosto de 2000, pp. 303-330. 62 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías Es evidente que esa visión del reparto de materias que realiza el Título VIII de la Constitución tiene ventajas. En cualquier modelo territorial, una división rígida de las mismas constituye sin duda una garantía de la autonomía de las entidades territoriales inferiores con respecto a las superiores. Por eso, es característica de ordenamientos que, partiendo de un Estado unitario, se descentralizan. Acerca de este asunto, conviene precisar que este modelo de reparto de poder se inaugura en la Constitución austriaca de 1920, donde se eliminó deliberadamente cualquier esfera en que la Federación y los Estados miembros pudiesen desempeñar actividades concurrentes. La posibilidad de ese tipo de materias escapaban a la mentalidad del período, según la cual la Constitución debía delimitar al detalle el ámbito de atribuciones que correspondía a cada una de las entidades territoriales. En dicho texto constitucional, la precisión con que se definen las materia sometidas a reparto pretende ser casi absoluta. Los redactores de la Constitución, lejos de utilizar las expresiones de carácter general que se manejan en otros textos, procuraron definir las materias con una exactitud más propia del Derecho Administrativo que Derecho constitucional (11). En definitiva, la minuciosidad constituía una garantía para evitar que la Federación se extralimitase de las tareas que se le asignaban. Además, cuanto mayor fuese la concisión y la precisión, menor era el riesgo de que los términos de la distribución de competencias fuesen interpretados de manera distinta a la expresamente impuesta por el poder constituyente, sobre todo por los órganos de naturaleza judicial (12). 11. En la primera redacción de dicho texto se enumeraron casi un centenar de materias en asuntos que podrían parecer tan secundarios como la veterinaria, los electrodos de alta y baja tensión, la mediación en asuntos privados o la lucha contra las enfermedades de las plantas (PETTA, P.: Il sistema Federale Austriaco, Milán, 1980, p. 124). 12. En la polémica acerca de quién debe ser el guardián de la Constitución, H. KELSEN se enfrenta a los riesgos, apuntados por C. SCHMITT, de encomendar a un Tribunal Constitucional cuestiones y conflictos de alta política. Para el autor austriaco, la mejor manera de restringir el poder de los Tribunales, y con ello el carácter político de su función, es limitar lo más posible el espacio de la libre discrecionalidad que las leyes permiten a los operadores jurídicos. «Entonces, las normas constitucionales a disposición de un Tribunal constitucional para su aplicación, en especial aquellas con las que se establece el contenido de las futuras leyes... no deben ser formuladas en términos demasiado generales, no deben emplear terminología difusa, como “libertad”, “igualdad”, “justicia”, etc. De lo contrario, existe el peligro de un desplazamiento de poder del Parlamento, no previsto por la Constitución, y desde el punto de vista político, sumamente inoportuno, hacia una instancia ajena a él, que puede ser la expresión de fuerzas políticas totalmente diversas a las representadas por el Parlamento» (¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?, Madrid, 1995, p. 34). REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 63 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos A pesar de que un reparto rígido de las materias entre las distintas entidades territoriales tiene las ventajas que se acaban de mencionar, hay que reconocer que presenta también ciertos inconvenientes. La pretensión de universalidad y exhaustividad que ese estilo persigue obedece a una cierta ingenuidad y, antes o después, aparece desmentida por los hechos. No está de más recordar las palabras del Juez Marshall (13), quien destacó que cualquier Constitución que pretendiese detallar íntegramente todas las subdivisiones a la que pueden dar lugar sus poderes y todas las formas en que es posible ejercitarlos, tendría la prolijidad de un código y difícilmente podría ser abarcada por la mente humana. La evolución histórica ha dado la razón a esta opinión porque, como analizaremos a continuación, la realidad se resiste a fragmentarse en títulos competenciales. Sucede, en primer lugar, que las materias se entrelazan entre sí, de manera que es muy difícil deslindarlas. Ante esta situación, el Tribunal Constitucional ha tenido que reconocer que estamos ante materias sobre las que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas disponen de competencias, por lo que se ve forzado a atribuir la facultad de actuación conforme a diferentes criterios, como, por ejemplo, a favor de la entidad territorial que disponga del título más específico. En otras ocasiones, el Tribunal ha insistido en la necesidad de colaboración entre las distintas entidades territoriales. Pero de este último tema se hablará más adelante. Como resultado de la concepción de competencia que ha terminado implantándose en nuestro país, la conveniencia de la intervención estatal no se decide por instituciones de naturaleza política, de acuerdo a criterios en los que se pueda tener en cuenta ideas tales como el interés general supracomunitario, aunque dicha actuación sea revisable jurisdiccionalmente. En nuestro sistema, y por desconfianza ante los posibles abusos del Estado, el juicio que se utiliza para resolver este tipo de cuestiones intenta ser siempre de naturaleza técnica y se encomienda al Tribunal Constitucional. Al igual que sucede en otros países de nuestro entorno, dicho órgano se erige así en árbitro de la relación entre las dos entidades territoriales, con lo que, indirectamente, se genera un riesgo. Dado que es el Tribunal Constitucional es el que traza la línea que separa las competencias entre Estado y Comunidades 13. 64 En McCulloch v. Maryland, 17 US 316 (1819). REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías Autónomas, se sitúa en el centro de la tensión política entre Comunidades Autónomas. 3.2. LOS PROBLEMAS DE LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES Antes de entrar a analizar otros de los problemas que entraña el cumplimiento de la lealtad constitucional en el ejercicio de las propias competencias, conviene señalar que, generalmente, los modelos territoriales complejos suelen clasificarse en dos grandes categorías, ya que se contrapone el federalismo dual al federalismo de ejecución. Según el primero de estos tipos, tanto la entidad central como la federación son titulares de los tres poderes clásicos. Así, la Federación dispone así de su propio aparato ejecutivo, aunque puede encomendar a los Estados miembros la implementación de determinados programas. En todo caso, esta cooperación sólo es posible si estos últimos están de acuerdo y a cambio de apoyo económico federal (14). El otro modelo, de raíz germánica, es el más extendido en nuestro continente. Según el mismo, y a grandes rasgos, corresponde al poder central la legislación, aunque a veces sólo sea básica o de principios. Las entidades territoriales periféricas disponen, a su vez, del desarrollo legislativo y de la ejecución. En este tipo de federalismo, las materias y funciones aparecen íntimamente entrelazadas, por lo que resulta más difícil distinguir, al menos a priori, las competencias que corresponden a las distintas entidades territoriales. Evidentemente, este es el modelo al que responde la distribución de competencias establecida en los arts. 148 y 149 de nuestra Constitución. En nuestro sistema, a los problemas de distribución de materias a los que se ha aludido en el apartado anterior se añaden las dificultades que derivan de la distribución de funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No resulta posible, desde estas páginas, enumerar con detalle cada uno de estos problemas y menos aún analizarlos con precisión. Por ello, conviene limi- 14. La Corte Suprema Norteamericana suele mirar con desconfianza algunas de estas formas de colaboración. Sobre estos temas, con puntos de vista muy dispares, GREVE, M.: «Against cooperative federalism», Mississippi Law Journal, invierno de 2000; WEISER, P. J.: «Toward a constitutional architecture for cooperative federalism», North Carolina Law Review, marzo de 2001. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 65 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos tarse a recordar la complejidad de diferenciar la legislación básica, o las bases, de la legislación en desarrollo. Acerca de este asunto hay que reconocer que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido variable y casuística, por lo que no es fácil deducir una regla general que evite o resuelva los conflictos que puedan suscitarse. Otra de las dificultades que conviene destacar deriva de que el Estado conserva la capacidad de imponer, a través de su legislación, obligaciones a las Comunidades Autónomas. Éstas, a veces, se encuentran en una posición similar a la de las Entidades Locales, porque, en este caso, nuestras Regiones no gozan de auténtica autonomía política. No pueden determinar los fines a los que dirigir su actividad, sino que son titulares de mera autonomía administrativa, en cuanto que sólo disponen de la facultad de determinar la forma de ejecutar los deberes que les impone el Estado. El problema es más grave cuando, en ejercicio de su competencia legislativa, el Estado impone cargas financieras a las Comunidades Autónomas sin prever medios económicos para hacerles frente. Estas dificultades se han incrementado, sobre todo, desde que se traspasaron determinadas competencias, como son la educación y la sanidad, que imponen fuertes gastos a las Administraciones públicas. En estos supuestos, el Estado conserva la facultad de imponer nuevas prestaciones a favor de los ciudadanos pero, además, puede hacerlo sin el previo consenso de las Comunidades Autónomas, que constituyen las directamente obligadas por dichos compromisos. 3.3. INTEGRACIÓN EUROPEA Y ORDEN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS Los problemas que se acaban de mencionar se hacen todavía más acusados cuando se tienen en cuenta los cambios que ha experimentado nuestro sistema como resultado de otro fenómeno al que se aludía al inicio de estas páginas: la integración europea. Desde este punto de vista, las dificultades se superponen porque es preciso entonces determinar la incidencia que la atribución de poderes de la Comunidad Europea ha tenido en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas diseñada en la Constitución. 66 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías Es cierto que el Tribunal Constitucional ha señalado, en reiteradas ocasiones (15), algunos criterios para hacer frente a algunos de estos conflictos. Para dicho órgano, las normas que han de servir de pauta para la resolución de los conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aunque se trate de disposiciones que articulan o apliquen otras de Derecho derivado europeo, son las de Derecho interno, que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (16). Aunque estas decisiones son, sin duda, adecuadas, dejan algunos extremos sin resolver. Es verdad que afrontan algunos de los problemas que pueden darse en la ejecución del Derecho Comunitario, pero no aclaran la manera en que la fase ascendente, o de formación, de ese orden jurídico, afecta a las Comunidades Autónomas. Es evidente que todo proceso de integración supone una limitación de las facultades de las que se antes se disponía. Por ello, no tiene nada de extrañar que la adhesión a las Comunidades y el posterior fortalecimiento de la Unión Europea suponga una cierta limitación en el ejercicio de las competencias de que disponían las Comunidades Autónomas. Este proceso es, en primer lugar, compatible con nuestro ordenamiento constitucional y está previsto en el art. 93 de la norma fundamental. Pero además, y en segundo lugar, las restricciones experimentadas por las Comunidades Autónomas han corrido en paralelo y, en cierta medida, han sido menores de las que ha sufrido el pro- 15. En las Sentencias 252/1988 y 64/1991 el Tribunal Constitucional apuntó unos criterios que delimitó con mayor precisión en la Sentencia 79/1992. 16. Recordemos que, para el Tribunal, los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas «no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea ni por la promulgación de normas comunitarias», pues «la cesión del ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, como establece el art. 9.1 de la Norma fundamental». En virtud de estas consideraciones, el Tribunal ha negado reiteradamente que las Comunidades Autónomas puedan considerar alterado su propio ámbito en virtud de la conexión comunitaria, porque su competencia para ejecutar convenios y tratados internacionales en lo que afecte a las materias de su competencia no supone la atribución de una competencia nueva, distinta de las que ostenta en virtud de otros preceptos estatutarios. De otro lado, el Estado tampoco puede ampararse en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales para incrementar sus competencias en relación con las Comunidades Autónomas. En definitiva, la ejecución del Derecho Comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia según las reglas de Derecho interno, ya que la adhesión no ha supuesto una alteración en las reglas de distribución de las competencias que perfila el texto constitucional. Los criterios que se acaban de reseñar se han mantenido a lo largo de los años como demuestran, por ejemplo, las SSTC 146/1996, 148/1998 y 21/1999. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 67 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos pio Estado. Éste último es el titular, a veces exclusivo, de muchas de las materias sobre las que pueden actuar las instituciones comunitarias en virtud del art. 3 del TCCE. Ocurre, sin embargo, que el Estado participa activamente en la formación de la voluntad política de la Comunidad Europea, no sólo a través de su intervención en el Consejo sino también, indirectamente, mediante la designación de los miembros de otros órganos e instituciones de la Comunidad. Otra cosa muy distinta es lo que sucede en relación con las Comunidades Autónomas. Éstas pueden hacer política europea, a través del Comité de las Regiones y de las Oficinas y Delegaciones en Bruselas. Pero, dada la estructura actual de la Unión, las Comunidades Autónomas están sobre todo obligadas a participar en la misma a través del Estado. Y esta situación, de por sí, entraña un riesgo, ya que crea la posibilidad de que el Estado gestione las competencias de las Comunidades Autónomas como si fueran propias. De ser así, se produciría una alteración de lo dispuesto en la Norma fundamental (17). 4. LEALTAD CONSTITUCIONAL Y PRINCIPIO DE COLABORACIÓN La lealtad constitucional no sólo impone al Estado y a las Comunidades Autónomas el deber de mantenerse dentro de sus propias competencias, tarea que, como hemos visto, resulta ya de por sí complicada por la forma en que éstas se distribuyen en nuestro ordenamiento y por la incidencia de la integración europea en nuestra Norma fundamental. El deber de lealtad impone también la obligación de ejercer las propias funciones de una determinada manera. En efecto, éstas no deben ser practicadas en una situación de enfrentamiento respecto a la otra entidad territorial sino, al contrario, teniendo también en cuenta sus intereses. Se puede decir así que, en una organiza- 17. Una evaluación acerca de la manera en que el Estado cumple este papel en BIGLINO CAMPOS, P. (coord.), BILBAO UBILLOS, J.M., MATIA PORTILLA, F.J., REY MARTÍNEZ, F. y ORTEGA SANTIAGO, C.: La política europea de las Comunidades Autónomas y su control parlamentario, Valencia, 2003. 68 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías ción territorial compuesta como la nuestra, la lealtad constitucional conlleva inexorablemente la obligación de colaborar (18). Antes de seguir adelante, conviene recordar que existen diferentes formas de colaboración. Baste con señalar que nuestra doctrina suele distinguir, de un lado, el deber de auxilio; de otro, la coordinación, en la que la entidad central asume facultades de dirección; por último, se enumera la cooperación, en la que la entidad central actúa en la misma posición que las otras organizaciones territoriales (19). Es verdad que estas distinciones pueden ser importantes a la hora de llevar a cabo análisis específicos sobre las relaciones interorgánicas. Pero también es verdad que no están universalmente admitidas ni, por ejemplo, aparecen todas recogidas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Por eso, para el objetivo de estas páginas, es más conveniente utilizar el término colaboración en un sentido amplio, como la concurrencia de varios con la finalidad de alcanzar un mismo objetivo. En este caso, dicho objetivo debería consistir en conseguir el correcto funcionamiento de España como totalidad, tanto hacia el interior como hacia el exterior. Es evidente que la lealtad constitucional y el deber de colaboración se proyecta con igual intensidad tanto sobre el Estado como sobre las Comunidades Autónomas. Éstas últimas no sólo deben cumplir sus obligaciones establecidas en la Constitución y en el resto del ordenamiento jurídico. Además, tienen que ejercer sus propias competencias respetando las del Estado y las del resto de las Comunidades Autónomas. Acerca de este asunto, es siempre necesario subrayar que la solidaridad es, según el art. 2 de nuestra Norma fundamental, un límite a la idea de autonomía. Pero la leal colaboración también vincula al Estado. En este caso, esta obligación adquiere un matiz especial, dado el papel que cumple en nuestro or- 18. Acerca de la necesidad de colaboración en la gestión de la propia competencia, de manera que el ejercicio de la misma no impida el de la otra entidad territorial, por ejemplo, SSTC 15/1998, 113/1983 y 77/1984. 19. Sobre estas formas de colaboración, en nuestro país, GENERALITAT DE CATALUNYA, INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS: Las relaciones interadministrativas de cooperación y colaboración, Barcelona, 1993; ALBERTÍ ROVIRA, E.: «Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 14, 1985; TAJADURA TEJADA, J.: El principio de cooperación en el Estado autonómico, Granada, 2000. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 69 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos denamiento. En efecto, el Estado no tiene un interés peculiar, como ocurre con las Comunidades Autónomas, sino que constituye la entidad encargada de velar por el interés general que es, por definición, superior y común al de todas nuestras Nacionalidades y Regiones. Debe, en definitiva, ejercer sus propias competencias actuando no sólo como Estado central, sino también como Estado comunidad. Es, por ello, el principal responsable de articular la integración de todos los territorios que componen nuestro sistema territorial. Es aquí precisamente donde encontramos un problema que la doctrina ha puesto de manifiesto en algunas ocasiones y que consiste en que la estructura estatal que nuestra Constitución diseña no está en principio pensada para alcanzar dichos objetivos. Conviene recordar que, en el momento de elaborar la Constitución, el Estado de las Autonomías era, tan sólo, un proyecto. Para culminarlo fue preciso elaborar los Estatutos, cerrar las transferencias de competencias y, por último, que las Regiones empezaran a ejercerlas efectivamente. Cuando se redactó la Norma fundamental, se desconocía que la organización territorial seguiría estos pasos. Por ello, la estructura del Estado que diseña nuestra Constitución, aunque democrática, no es muy distinta a la que había caracterizado a dicha entidad desde el primer liberalismo. En 1978 tampoco estaba decidida la participación de España en las tres Comunidades europeas. Es cierto que el art. 93 CE permitía la atribución de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones de carácter internacional. Pero, en aquellas fechas, el ingreso de España en las Comunidades era tan sólo una aspiración. Esto explica que no se atribuyera excesiva importancia a los efectos que la adhesión pudiera tener en nuestro ordenamiento compuesto y, sobre todo, en el diseño del Estado de las Autonomías que resultó de la paulatina aprobación de los Estatutos. Como consecuencia de lo que se acaba de exponer, cabe opinar que el diseño de Estado previsto en la Constitución no contempla adecuadamente los mecanismos necesarios para llevar a cabo su papel de integración en relación con las Comunidades Autónomas y su tarea de mediación entre éstas y Europa. Esta laguna afecta también a la legislación ordinaria. Así, en realidad, los principales cauces de colaboración son los que se refieren a las Administraciones públicas y aparecen recogidos en la Ley 30/1992. Dicha norma enumera en el art. 4 los principios que deben guiar las relaciones en- 70 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías tre las distintas entidades territoriales, al imponer el respeto legítimo a las competencias de las otras Administraciones y la ponderación, en el ejercicio de las competencias propias, de la totalidad de los intereses públicos implicados. Con esta finalidad, crea las Conferencias Sectoriales en el art. 5, como instrumento para impulsar precisamente las distintas formas de colaboración que antes se han mencionado. Las opiniones acerca del funcionamiento real de dichas entidades son divergentes. Así, mientras que algunos han puesto de manifiesto que cada vez se reúnen con más frecuencia para tratar asuntos de creciente importancia, otros han señalado que sobre todo deciden los criterios para la distribución de subvenciones y denuncian la dificultad de articular su funcionamiento con las conferencias bilaterales (20). La falta de cauces de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas es más grave en el caso del ejercicio de la función legislativa. A lo largo de las páginas anteriores, se ha podido examinar cómo, en nuestro sistema jurídico, la normación de una determinada cuestión corresponde en muchas ocasiones a ambas entidades territoriales. Además, como las materias aparecen entrelazadas entre sí, sucede muchas veces que, aun en el caso de que el Estado posea la legislación exclusiva, el ejercicio de la misma incide sobre los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas. A pesar de esta estrecha interrelación, las vías previstas en nuestro sistema jurídico para la colaboración de las Comunidades Autónomas en la legislación que corresponde al Estado no son, en opinión de muchos, las adecuadas. Esta laguna es la que motiva las numerosas propuestas que se han realizado para reformar el tipo de Senado que recoge nuestra Norma fundamental. Como es sabido, este asunto lleva mucho tiempo debatiéndose y no parece, por ahora, que pueda llegarse a un acuerdo a corto plazo. Por eso, conviene detenerse, aunque sea brevemente, a analizar cuáles son algunas de las posturas que se han mantenido hasta el momento. 20. Acerca de estos asuntos, por ejemplo, PÉREZ CALVO, A. (coord.): La participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones del Estado, Madrid, 1997; ROIG MOLÉS, E.: Las Comunidades Autónomas y la posición española en Asuntos Europeos, Valencia, 2002. Desde otro punto de vista, MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: Las Conferencias sectoriales, Informe Anual 1999, Madrid, 2001. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 71 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos Para algunos, no es preciso modificar la segunda Cámara prevista en nuestra Constitución. Según esta opinión, el Senado no debería ser un órgano de integración de las Comunidades Autónomas sino que es, en propiedad, una institución estatal que actúa en el marco de las competencias nacionales. Además, la Comisión General de las Comunidades Autónomas, introducida en 1994, constituye el marco adecuado para potenciar la identidad territorial de la Cámara alta (21). En sentido distinto, otros opinan que el tipo de Senado previsto en nuestro texto constitucional carece de la estructura y funciones apta para poder cumplir la misión que le corresponde a la hora de actuar como sede de representación territorial, por lo que propugnan una modificación puntual de la Constitución. Ahora bien, tampoco existe acuerdo a la hora de definir el modelo que, de darse el caso, sería conveniente para nuestro Estado de las Autonomías. Una de las soluciones que se han barajado consistiría en integrar en el Senado a los Ejecutivos de las Comunidades Autónomas, siguiendo el modelo implantado en la República Federal alemana. Otra de las alternativas que se propugna consistiría en mantener un Senado de naturaleza electiva, pero aumentando el número de miembros elegidos por las Comunidades Autónomas, directamente en circunscripciones regionales o a través de sus Asambleas Legislativas. Como se señalaba anteriormente, no existe acuerdo sobre la necesidad ni el espíritu de la reforma. Aun así, de prosperar la idea, hay un criterio básico que sería imprescindible tener en cuenta. En efecto, es preciso mantener una estrecha relación entre la composición del Senado y las funciones que se le atribuyen. Por eso, en caso de conservar un Senado elegido directamente por sufragio universal, resultaría necesario atribuirle un papel similar al que tiene, en nuestro sistema, el Congreso de los Diputados. En caso contrario, se reproduciría la contradicción existente en la actualidad, y que ha sido reprochada por importantes sectores doctrinales (22). En efecto, no resulta co- 21. Esta última es, por ejemplo, la opinión mantenida por el Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes al responder a una pregunta acerca del tema en 1999. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VI serie, 26 de octubre de 1999. 22. Acerca de este asunto, sobre todo, PUNSET, R.: «El Senado en el procedimiento legislativo: una reforma imposible», en A. Garrorena (ed.): El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, 1990, p. 186. 72 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 25 AÑOS DE CONSTITUCIÓN La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías herente que una Cámara, que expresa la voluntad del Pueblo español en la misma medida que el Congreso de los Diputados, participe de una forma meramente subordinada en la elaboración de la ley (23), sobre todo cuando estas afectan directamente a las Comunidades Autónomas. En sentido distinto y como antes se señalaba, cabe hacer del Senado una Cámara en la que se integren los miembros de los Ejecutivos de las Comunidades Autónomas. En este supuesto, podría constituir una sede de encuentro y de negociación entre el Estado y estas últimas, pero su participación en el procedimiento legislativo debería ser muy limitada. En caso contrario, se podría crear en el plano nacional un déficit democrático muy similar al que existe en el ámbito comunitario. Así, no parece adecuado que los Consejos de Gobierno, que no son órganos de naturaleza representativa, participen en el proceso de formación de una voluntad, la de la ley, que se imputa a los ciudadanos. Además, un Senado compuesto de esa manera podría influir indirectamente en la forma de gobierno de las Comunidades autónomas, al potenciar todavía más a los Ejecutivos en perjuicio de los Parlamentos regionales. A lo largo de las páginas precedentes he pretendido explicar algunas de las dificultades que afectan a organizaciones territoriales que, como la nuestra, se caracterizan por una notable complejidad territorial. Los mayores problemas arrancan, sin duda, de la manera en que nuestra Norma fundamental distribuye materias y funciones, que se han incrementado con el paulatino traspaso de poderes a la Unión Europea. Este fenómeno ha incidido en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, porque ha supuesto una reducción indirecta de lo previsto en la propia Constitución. La idea de lealtad constitucional puede servir para hacer frente a algunas de estas dificultades. Este principio no sólo obliga a mantenerse dentro de los límites de las propias facultades, sino también a ejercerlas conforme a la idea de cola- 23. Recordemos que sólo en la tramitación de los Convenios y Acuerdos entre Comunidades Autónomas, así como del Fondo de compensación interterritorial, el procedimiento empieza en el Senado, resolviéndose los posibles conflictos con la otra Cámara por una Comisión Mixta (art. 74.2 CE). En todos los demás supuestos, el Congreso de los Diputados protagoniza el procedimiento legislativo. No es sólo que determine el contenido de la ley, por ser la primera Cámara que interviene en su tramitación; es también que fija definitivamente el texto, porque puede rechazar las enmiendas o levantar el veto del Senado con los requisitos previstos en el artículo 90 de la Constitución. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004 73 NÚMERO EXTRAORDINARIO Paloma Biglino Campos boración. Dicha obligación incumbe a todas las entidades territoriales existentes en nuestro ordenamiento, pero vincula principalmente al Estado porque la misión del mismo es, precisamente, velar por el interés general. Durante los veinticinco años que ha estado vigente la Constitución, nuestro país ha experimentado importantes modificaciones, sobre todo desde el punto de vista del pluralismo territorial. Se impone pues la necesidad de ponderar si los cauces de los que dispone el Estado para cumplir dicha misión son los adecuados o sería conveniente perfeccionarlos. En el momento en que nos encontramos, no es cuestión de pensar en una reforma de la naturaleza territorial de nuestro Estado, ni de teorizar acerca de un posible incremento de las competencias de las Comunidades Autónomas, al menos desde estas páginas. En sentido distinto, se trata de reforzar el papel del Estado en nuestro ordenamiento, teniendo en cuenta que la mejor garantía de su fortaleza consiste, precisamente, en potenciar su capacidad de integración de las Comunidades Autónomas, en España y hacia Europa. 74 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. NÚMERO EXTRAORDINARIO. ENERO 2004
