Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización

Desafíos de la
Democracia Participativa Local
en la Descentralización
Una lectura a partir de doce experiencias
Juan Arroyo
Marina Irigoyen
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1ª Edición, marzo del 2005
Tiraje: 2,000 ejemplares
Impreso en Perú
ISBN: 9972-2505-7-1
Hecho el depósito legal Nº 0701032005-2068 en la Biblioteca Nacional del Perú
Estudio auspiciado por el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID) y
el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA).
Los auspiciadores no comparten necesariamente las opiniones vertidas en el presente
libro.
Desafíos de la
Democracia Participativa Local
en la Descentralización
Una lectura a partir de doce experiencias
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
.
Agradecimientos
Nuestro agradecimiento por el apoyo con opiniones
y en algunos casos con anotaciones a Mark Lewis, Marfil
Francke, Carlos Herz, Javier Azpur, Eduardo Barzola,
Julio Chávez, Julio Díaz Palacios, Roxana García Bedoya,
Sinesio López, Carlos López, Carlos Paredes, Artemio
Pérez, Maria Isabel Remy, Esperanza Castro, Walter
Varillas y Martín Soto. Igualmente nuestro agradecimiento
a Carlos Rivera Rúa, asistente de investigación en el
presente estudio.
.
Indice
Presentación
9
Introducción
11
Capítulo 1:
La cobertura y calidad del proceso participativo en la descentralización:
franjas municipales y variantes de democracia local
13
Capítulo 2:
Una descentralización de doble pista: actores que construyen instituciones
e instituciones que promueven actores
25
Capítulo 3:
La fórmula de la sostenibilidad de las experiencias: las combinaciones entre
alcaldes, equipos, proyectos políticos, ONGs y organizaciones sociales
31
Capítulo 4:
Viejas y nuevas institucionalidades mezcladas en la franja avanzada:
Democracia participativa limitada, democracia participativa de representantes
y democracia participativa de representantes con poblaciones
43
Capítulo 5:
Demanda participativa elástica e inelástica: la franja de desempeño óptimo de
la participación
57
Capítulo 6:
La participación de la mujer en la gestión municipal y el desarrollo local
con equidad de género
71
Capítulo 7:
Transición democrática descentralista en post-transición nacional
79
Capítulo 8:
La comunidad epistémica descentralista y el cambio de discurso de la acción
directa a la construcción de sociedades civiles con movimientos sociales
83
Referencias bibliográficas
87
Estudios de Casos:
95
1. La experiencia de Azángaro
97
2. La experiencia de Curahuasi
107
3. La experiencia de Huaccana
119
4. La experiencia de Ichocán
127
5. La experiencia de Jabon mayo
135
6. La experiencia de Limatambo
143
7. La experiencia de Huancavelica (MECODEH)
149
8. La experiencia de Morropón
157
9. La experiencia de San Marcos
167
10. La experiencia de Santa Rosa
179
11. La experiencia de Santo Domingo
187
12. La experiencia de Yauyos
197
Lista de entrevistados
205
Presentación
“Desafíos de la Democracia Participativa en la Descentralización: Una lectura
a partir de doce experiencias”; constituye un importante aporte de Juan Arroyo y
Marina Irigoyen, surgido del vigente interés de identificar los orígenes de la democracia
participativa local en la historia reciente del Perú, explicar su heterogénea y compleja
situación actual, así como de clarificar los caminos su construcción y consolidación en los
desafiantes y a veces impredecibles años que se avecinan.
El periplo que ha seguido este importante aporte de investigación de ricas vivencias
de gestión local, fue muy rápido. Surgido de una inquietud que desde DFID compartimos
con el proyecto Fortalece, se convirtió en una de las principales recomendaciones que
nos permitiera conocer cuanto realmente estamos contribuyendo en generar efectiva
participación, cuanto ésta involucra a los más pobres y cuanto se va forjando capital social,
en base a las acciones que ejecutan diversas gestiones municipales locales concertadas con
sus correspondientes comunidades de base y de sociedad civil.
Luego de la presentación de los resultados, y con la recepción de importantes aportes
de reconocidos expertos, se consideró muy pertinente publicar este trabajo, mas aun si
las desafiantes reflexiones que posee provienen de una serie de casos, doce para ser más
precisos, experiencias locales que desde DFID y otras iniciativas de cooperación se han
venido acompañando.
Los resultados a los que se llega con este esfuerzo de investigación están muy lejos de
ser subordinadas a intereses o a instituciones específicas. Por el contrario, las consideramos
muy provechosos para hacer un llamado a las agencias de cooperación al desarrollo, para
que consideren cuanto realmente apostamos y logramos construir procesos sostenibles de
democracia participativa, cuanto estamos desarrollando conjuntamente institucionalidad
y otros componentes del capital social, y, finalmente, cuanto se logra realmente atender o
promover acciones que alivien pobreza y generen desarrollo.
El trabajo es muy sugerente y creativo al tipificar e identificar franjas municipales
respecto a su grado de conexión con la democracia participativa, de pisos sociales
en los que se desarrollan estas experiencias participativas y su capacidad inclusiva, la
descentralización de doble pista (actores que crean instituciones e instituciones que
promueven actores), la convivencia de viejas y nuevas institucionalidades, la elasticidad de
la demanda participativa, la democracia participativa local como expresión de lo poco que
queda de la transición democrática, el tránsito de la acción a la construcción de sociedades
civiles con movimientos sociales.
El informe organizado en torno a los puntos señalados, consistente, ágil y provocador, a
partir de la lectura de la realidad abre nuevas pistas para la evaluación de estos procesos, y la
generación no solo de información sino de conocimientos estructurados sobre múltiples aspectos
de nuestra realidad política y social, esta vez con la novedad de un abordaje desde lo local.
El estudio lo señala y creemos que es pertinente resaltar que la participación aun no ha
llegado a su techo, que hay mucho por avanzar y hasta corregir, que hay que incorporar más
plenamente a las mujeres y los excluidos. Y esto implica que sigue vigente con más urgencia
enfrentar el desafío de construir un movimiento político-social promotor de la democracia
participativa como vía del desarrollo y de la gobernabilidad en el Perú, superando los
extremos de una idealización o de una subestimación de los aportes de esta forma de
democracia. Que sea capaz de ampliar el poder moral derivado de los consensos con el
poder legal derivado de la naturaleza vinculante, política y jurídica de esos consensos.
Una pregunta pertinente en este punto es si es posible y si las condiciones están
maduras para que se den pasos más firmes en esa orientación, por parte de los actores
institucionales que juntos cubren todo el territorio nacional y que están involucrados
es estos temas. ¿Podrán la Mesa de Lucha contra la Pobreza, la Red Perú, CONADES, el
Foro Salud, REMURPE y otras iniciativas similares, así como otros espacios de ámbitos
distintos como los Movimientos Regionales y los Partidos Políticos, responder a estos
desafíos de construir democracia participativa y facilitar que los pobres y excluidos ejerzan
sus derechos de vida digna y poder de decisión?
Para avanzar con pasos seguros y no retornables, se requieren procesos y dinámicas
más claras entre el Estado que está buscando una sociedad a la qué representar y la sociedad
que trata desde la base de construir un Estado descentralizado y eficiente que represente
sus derechos e intereses y con el que pueda compartir responsabilidades,
Finalmente, las agencias de cooperación y la propia banca multilateral están invitadas
a compartir estas reflexiones y conclusiones, porque de la profundización de reformas de
carácter democrática y del mensaje y la práctica a favor de los pobres dependen en mucho
el éxito del desarrollo en el Perú.
Nos complace haber contribuido con el auspicio de DFID, conjuntamente con
UNFPA a la realización de este estudio, así como saludamos la iniciativa de la RED PERU
de hacerse cargo de su publicación, con el apoyo de OXFAM-Inglaterra, CARE-Perú y el
Centro IDEAS.
Lima, marzo del 2005
Mark Lewis
Representante del DFID en Perú
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Introducción
El presente estudio aborda la situación y tendencias de la participación social
en la descentralización a nivel local, a partir de la revisión de doce experiencias de
gestión municipal participativa ubicadas en siete departamentos: Apurímac, Cajamarca,
Cusco, Huancavelica, Lima, Piura y Puno.
Los objetivos del estudio han sido tres: realizar un balance de la calidad de los
procesos participativos a nivel local, evaluar la incidencia de dichos procesos en la
creación de capital social y estimar el impacto que vienen teniendo las experiencias
locales sobre el plano nacional. No es en términos estrictos una evaluación del proceso
de descentralización y de la participación en él, que hubiera requerido otros plazos,
utilizar otras técnicas de campo para calibrar los procesos e impactos locales y partir
de una muestra representativa del conjunto de gobiernos municipales del país. Nuestro
estudio se basa en más de 80 entrevistas a informantes locales y especialistas y una
exhaustiva revisión documental. En este sentido el carácter exploratorio del estudio hace
que aporte insumos que deben vincularse con los resultados de otros estudios para
una evaluación global.
La selección de las experiencias estudiadas fue realizada por los auspiciadores,
particularmente DFID, en atención a evaluar los resultados conseguidos en la
promoción de la participación en la descentralización y las potencialidades y problemas
derivados de la aplicación plena de la nueva legislación sobre participación en la
descentralización en estas experiencias avanzadas. Se escogieron por tanto experiencias
avanzadas, que han venido ensayando fórmulas de democracia participativa y han
debido buscar soluciones diversas al hecho de la existencia simultánea de diversas
instancias de participación y concertación local. No se escogieron por tanto
experiencias municipales rezagadas en la implementación de la apertura descentralista
sino experiencias avanzadas, que pudieran de alguna manera anunciar la relación
11
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
sociedad-Estado que el nuevo marco institucional contiene. Se estudiaron así, entre
los meses de octubre y noviembre de 2004, las experiencias de Curahuasi y Huaccana
en Apurímac, San Marcos e Ichocán en Cajamarca, Jabon Mayo y Limatambo en
Cusco, la Mesa de Concertación de Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), NorYauyos en Lima, Santo Domingo y Morropón en Piura, y Azángaro y Santa Rosa
en Puno. Se tomó el caso de Angaraes para reconstruir la experiencia ya terminada
de MECODEH.
Pese a no proponerse hacer inferencias globales a partir de los estudios de casos,
nuestros resultados sin embargo exceden lo local y apuntan en un sentido nacional,
levantando señales sobre el curso general del proceso y sus características. Esto se
debe al tipo de experiencias seleccionadas, como hemos explicado, pero también al
diálogo que ha tratado de establecerse no sólo con la realidad de los casos sino con
los discursos de la comunidad epistémica descentralista-municipalista, la protagonista
del fenómeno en curso. El presente estudio entonces no sólo ha tratado de captar
los hechos sino las percepciones de los mismos, dialogando con la realidad y con los
discursos sobre la realidad.
Hemos organizado la exposición de nuestros resultados no por experiencias
sino en forma transversal y enfatizando en cada título alguno de los cuatro planos
que se mueven en paralelo en la descentralización participativa: el de los actores, sus
discursos, la institucionalidad y las estructuras. De otro lado, no nos hemos propuesto
sólo mostrar la información sino irla discutiendo. Hemos preferido por eso no tomar
el modelo de exposición clásico de los informes, que la mayoría de veces muestra
sólo los resultados descriptivos, sin tampoco optar en el otro extremo, por el formato
del ensayo, no siempre con los pies en la tierra. En cada apartado, hemos revisado y
debatido la información, levantando los problemas que la dinámica local entre actores,
discursos, instituciones y estructuras pone en la agenda de los descentralistas. Ha sido
de particular interés ahondar en la revisión y análisis sobre la situación y posición
de los pobres y las mujeres en los procesos en curso, por ser actores emergentes en
las experiencias de democracias participativas. Esta forma de exposición pensamos
es la mejor porque el trabajo de campo realizó un corte transversal en las doce
experiencias y sus resultados arrojaron un abanico disperso de datos, que no hablan
por sí mismos. Mostrarlos por sí solos no visualiza el panorama. Y la gran pregunta
que convocó al presente estudio fue no sólo saber qué estaba pasando sino sobre
todo qué podría pasar con la descentralización y la participación, averiguar los factores
explicativos del éxito o declive de las experiencias de participación local, la alquimia
de la sostenibilidad, una vieja aspiración de las ciencias sociales y ahora de los actores
sociales comprometidos con el proceso, entre ellos nosotros.
12
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 1:
La cobertura y calidad del proceso
participativo en la descentralización:
franjas municipales
y variantes de democracia local
1.1 La cobertura del proceso
¿Cuál es el universo de población involucrada en las experiencias participativas en
el país? Es difícil precisarlo porque no existe un sistema de información que permita
el seguimiento de la participación en la descentralización en base a data objetiva. El
Consejo Nacional de Descentralización (CND) calcula que hasta el presente año había
Consejos de Coordinación Local (CCL) en 600 municipios del país (Díaz Palacios,
2004:1). La Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP) estima que
se han instalado CCL en el 59% de los distritos, si bien aún está por ser aplicado un
instrumento de recolección de información. A nivel provincial se informa existen
CCL en 159 provincias, esto es en el 82% del total.1 Dada la diferencia de las cifras,
hemos preferido basarnos en ambas fuentes para un cálculo propio que nos indica
que, dado que existen ahora 1,828 municipios distritales y 194 municipios provinciales
en el Perú, aproximadamente el 45% de los municipios habría entrado ya al proceso
de reforma de la relación Estado-sociedad a nivel local. Este porcentaje da cuenta
aproximada de la “cobertura del proceso participativo”.
___________________________________________________
1 La información del CND ha sido tomada del informe de Julio Díaz Palacios y la de la MCLP fue proporcionada por Roxana
García Bedoya, estimada en base a una evaluación rápida en un Taller de la MCLP.
13
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
1.2 La calidad de la participación: las franjas municipales
participacionista, institucionalista y tradicional
La extensión no da cuenta sin embargo de la “calidad de la participación en la
descentralización”, variable que también es preocupación del presente informe. Para
aproximarnos a ella es necesario diferenciar franjas municipales dentro del proceso
de descentralización local.
Del total de 900 municipios con procesos participativos en curso hay
aproximadamente 200 municipios conducidos por alcaldes participativos “por
convicción”, que son los que están vinculados a redes de municipalidades y de espacios
de concertación como RED Perú, REMURPE y a asociaciones municipales regionales
como AMRA en Apurímac, AMRESAM en San Martín, MUNIRED en Huanuco
y AMCEC en el Corredor Crisnejas, Cajamarca. Esta franja es uno de los actores
claves del proceso de descentralización nacional. Se puede inferir que en esta franja,
que comprende aproximadamente al 10 % de los municipios del país, los procesos
de participación son más activos y de mayor calidad.
Se deduce entonces que es posible distinguir tres franjas municipales en cuanto
a la calidad de la participación en la descentralización:
• la de los municipios con alcaldes participativos por convicción,
• la de los municipios participativos por cumplimiento de las normas o
“institucionalistas” y,
• la de los municipios rezagados en el proceso de descentralización participativa,
con una relación tradicional o incluso autoritaria con la población.
Hay así experiencias municipales participacionistas, institucionalistas y tradicionales.
Actualmente –conforme a lo anterior– la primera franja abarca el 10% de los
municipios, la segunda el 35% y la tercera el 55% de los mismos.
Nuestras doce experiencias están ubicadas en la primera franja municipal, la de
alcaldes participativos. Esto quiere decir que no dan cuenta del conjunto. Sin embargo
dichos municipios han sido y son la locomotora del proceso y el laboratorio de la nueva
arquitectura institucional, teniendo además una gran influencia en sus respectivos
departamentos. Hemos constatado que tienen un “efecto de demostración” sobre
los demás municipios de sus departamentos, que en parte desean imitarlos. Esta
franja hace diez años era apenas un núcleo de no más de 20 experiencias municipales
participativas y hoy ha terminado compartiendo el liderazgo de un proceso nacional.
14
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Los cálculos realizados por RED Perú estiman que el año 2004 por lo menos 200,000
personas se han involucrado en los Presupuestos Participativos (PP). Se estima esta
cifra podría ser más del doble el próximo año.2 Lo que suceda con esta franja municipal
avanzada tendrá entonces suma importancia en la cobertura, calidad, sostenibilidad
e impacto de la descentralización local sobre la calidad de vida y el empoderamiento
de las comunidades y personas.
En la década del fujimorismo la abrumadora mayoría de gestiones locales era
de tipo tradicional y sólo una ínfima minoría, de tipo participativo. A partir del
Gobierno de Transición la concertación se convirtió en política oficial al crearse
legalmente en enero del año 2001 la Mesa de Concertación de la Lucha contra la
Pobreza y luego legislarse la participación local vía los CCLs y PPs, empezando a
coexistir las tres franjas municipales actuales: la participacionista, la institucional y
la tradicional. Actualmente, como vimos, la franja tradicional aún prima, pero la
tendencia para el próximo año debiera ser que las dos primeras franjas crezcan y la
tercera disminuya.
Pero todo depende de qué suceda con la descentralización y cuál sea la resultante
del accionar de los actores que la vienen moldeando. Los indicadores críticos de éxito
a monitorear sistemáticamente son aquí la proporción de municipios integrados al
proceso de descentralización y el peso de las franjas municipales participacionista
e institucionalista en el conjunto, además del porcentaje del presupuesto nacional
redistribuido en los niveles regional y municipal. La evidencia actual indica que - si dos
tercios no aplica la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y un 35% lo hace al mínimo
– todavía no se define el perfil de salida del proceso de descentralización municipal. Es
verdad que el proceso es todavía inicial y no es posible sacar conclusiones definitivas.
Pero también es verdad que se ha estado trabajando en el supuesto de que ya existe la
descentralización democrática como política de Estado, concepto que no tiene que ver
sólo con lo que digan los documentos oficiales sino con el consenso construido en el
país, que les otorga irreversibilidad. Y en los países desinstitucionalizados la distancia
entre las normas y la realidad es mayor. No es casual “la inefectividad de la ley” se haya
convertido en un objeto de estudio en las ciencias sociales latinoamericanas (O´Donnell,
2002). Todo parece indicar entonces, que existe un dilema institucional en el país, una
indecisión aún sobre el tipo específico de régimen democrático más conveniente al país.
Esto a nivel municipal tiene que ser definido el año 2005, aunque podría ser postergado,
que también es una forma de definirlo.
___________________________________________________
2 Entrevista a Julio Díaz Palacios, 14 de diciembre de 2004.
15
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
1.3 Las bases sociales de las experiencias estudiadas: democracias
inclusivas en zonas de exclusión
¿Pero está realmente participando una parte importante de la población, en
particular los pobres, en las nuevas estructuras descentralizadas locales? Nuestro
estudio puede dar cuenta de lo que sucede al respecto en las doce experiencias
participativas estudiadas, y deducir algo de lo que puede estar sucediendo en las
franjas institucionalista y tradicional.
Conforme se puede observar en la Tabla Nº 1, las doce experiencias locales
estudiadas suman una superficie aproximada de 40 mil kilómetros cuadrados y una
población de alrededor de 836,716 personas, de las cuales 460 mil corresponden
al departamento de Huancavelica. Es en este universo donde se procesan algunas
de las experiencias más profundas y variadas de participación y concertación local
en el país.
Lo más resaltante para introducirnos a su comportamiento social y político
no es el tamaño de las experiencias, pues las hay muy pequeñas, sino sus
características sociales, en particular los elevados niveles de pobreza de todos
los distritos y provincias, sus altos porcentajes de ruralidad y las altas tasas de
mortalidad infantil y de desnutrición presentes en ellos. Esto quiere decir que
las bases estructurales donde se asienta la actividad de esta parte de la franja
municipalista participacionista son contextos de gran pobreza y exclusión social,
dándose en ellas una mezcla de democracias avanzadas y economías rezagadas. Se
trata de experiencias de democracias inclusivas en zonas de exclusión, una cosa
inimaginable para quienes piensan que el único esquema de comportamiento social
de los pobres son los movimientos irruptivos e inorgánicos, sólo de protesta,
reactivos, sobre los cuales teorizara Smelser (1989). En una franja de distritos
y provincias pobres del país se viene intentando pasar de la teoría de la acción
directa de los 70´s a la construcción de sociedades civiles y movimientos sociales,
de pobres, he ahí la apuesta histórica que la franja municipalista participativa
se ha propuesto y que vale la pena el país conozca y valore como otro camino
posible.
Salvo la provincia de Yauyos, todas las demás experiencias provinciales se
levantan sobre poblaciones con más de 80% de pobres: Azángaro, en donde el
alcalde Percy Choque construye una de las Mesas más arborificadas del país, tiene
96,1% de pobres y extremadamente pobres; San Marcos, provincia cajamarquina
con una Mesa de larga trayectoria y reconocimiento (CINDESAM), tiene 86,5% de
16
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
pobres y pobres extremos. Huancavelica, el departamento donde surgió entre 1998
y el 2000 la experiencia de la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica
(MECODEH), tiene 88,5% de su población en pobreza y pobreza extrema.
Igual pasa con los distritos estudiados. Salvo Alis en Yauyos, que tiene sólo
un 14,8% de pobres y 0,8% de pobres extremos - lo que puede ayudar a explicar
su dinámica basada fuertemente en el consenso pasivo -, todos los distritos están
por encima del 70% de población en pobreza y pobreza extrema. Huaccana y
Curahuasi, ambos de Apurímac, tienen respectivamente 98,7% y 95% de población
pobre e indigente. El distrito de Santa Rosa en Puno, aquel en donde Julián Páucar,
su alcalde, ha reinventado el esquema normado de gobierno local e instalado un
Consejo de Autogobierno Local con 120 miembros, tiene 92,8% de pobres y
pobres extremos. Limatambo, el distrito cusqueño desde donde Wilbert Rozas
proyectara al país durante los 90 una nueva forma de buen gobierno local, tiene
88,1% en pobreza y extrema pobreza. Santo Domingo, el distrito piurano del
alcalde Carlos López, otra de las experiencias modelo en el país, tiene 80,9%
de pobres y pobres extremos; cifra muy similar a la de su vecino distrito de
Morropón, con 79,1% de pobres. Ichocán en Cajamarca tiene 82% de pobres
e indigentes y todos los distritos de la provincia de Canas involucrados en la
experiencia de Jabon Mayo tienen una población pobre y en extrema pobreza
que va entre 68,5% y 86,7%.
17
18
459.982
HUANCAVELICA 22.132
91.583
11.029
3.340
26.682
Pob0-6
4.037
1.410
672
1.611
2.029
1.190
649
1.320
446
560
639
254
2.996
1.603
1.158
Pob0-6
Pob0-6
4.161
2.406
862
2.219
2.925
1.670
926
1.858
630
810
913
872
4.386
2.454
1.805
86.282
26.477
101.805
3.052
13.612
1.440
7.802
10.810
40.843
Pob7-13 Pob65-mas Mujer15-49
10.813
3.472
26.840
1.343
489
184
487
612
361
196
400
136
174
194
114
892
478
473
% Pob.
Rural
73.5
83.8
39.9
78.7
% Pob.
Rural
82.9
94.4
81.3
89.8
81.9
97.7
86.6
93.4
63.2
95.9
81.1
6.6
36.4
89.0
56.0
Pob7-13 Pob65-mas Mujer15-49 % Pob.
Rural
3.642
1.305
659
1.555
1.964
1.147
627
1.274
428
541
616
264
3.005
1.605
1.165
Pob7-13 Pob65-mas Mujer15-49
Fuentes: INEI, Mapa de Pobreza del MEF y Censo de Talla Escolar 1999 del MINEDU.
* Distritos que corresponden a la experiencia de Jabon Mayo.
Km2
1.362
6.902
4.970
SAN MARCOS
YAUYOS
AZANGARO
Depart. Estudiado
62.215
29.091
162.659
Pob2004
Km2
20.688
11.289
3.706
9.264
11.787
6.690
3.824
7.547
2.547
3.289
3.688
3.210
17.650
10.209
7.381
Pob2004
818.0
472.1
76.1
512.9
293.0
503.8
187.1
452.6
29.9
143.5
117.8
142.1
170.0
187.3
790.4
CURAHUASI
HUACCANA
ICHOCAN
LIMATAMBO
YANAOCA*
CHECCA *
LANGUI*
LAYO*
PAMPAMARCA*
QUEHUE*
TUPAC AMARU*
ALIS
MORROPON
STO. DOMINGO
SANTA ROSA
Provincia Estudiada
Pob2004
Km2
Distrito Estudiado
46
51.1
37.2
40.6
48.4
46.3
34.9
42.3
50.6
52.1
53.1
28.3
21.1
34.9
38.7
95.0
98.7
82.0
88.1
78.8
86.7
82.8
85.1
68.5
83.3
83.1
15.6
79.1
80.9
92.8
Desnut.
TMI 96
% Pobres
99
45.6
60.8
86.5
37.1
78.6
54.2
39.9
84.5
96.1
TMI 2000 Desnut. % Pobres
99
71
88.5
55.4
56.5
66.1
44.1
69.2
102.3
153.9
122.8
95.9
131.5
139.9
119.5
43.2
62.3
77.4
101.3
TMI 96 Desnut. 99 % Pobres
Tabla N° 1: Características de los Experiencias de Participación Estudiadas
74.1
25.1
5.8
67.3
% Pobr.
Extrem.
62.5
70.3
15.3
24.8
15.5
12.3
17.3
20.6
4.6
16.3
14.7
0.8
21.4
18.8
59.5
% Pobr.
Extrem.
% Pobr.
Extrem.
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
La medición del Indice de Desarrollo Humano realizada el 2000 ratifica
estas características de las provincias estudiadas: los puntajes de San Marcos,
Azángaro y Canas salieron en 0.459, 0.474, 0.477 respectivamente. Sólo Yauyos
salió mejor librado, con 0.584 de puntaje. Las altas tasas de mortalidad infantil
y de desnutrición son lamentablemente fiel reflejo de las carencias que se viven
en estas zonas.
Se trata entonces de experiencias de democracia local participativa en contextos
de pobreza y pobreza extrema mayoritarios. La realidad social de las localidades rurales
- se aprecia - es casi similar : un pequeño vértice no pobre y un gran cuerpo y base
de pobres y extremadamente pobres.
Se deduce de esto que toda apertura institucional municipal en la mayoría de
estas experiencias involucra necesariamente a los pobres, hasta por el hecho de
que la franja no pobre es a veces muy pequeña. En Huaccana los no pobres son el
1,3%, en Curahuasi son el 5%, en Santa Rosa llegan al 7,2%, en Limatambo son el
11,9%, en la provincia de Azángaro el 3,9% y en el departamento de Huancavelica
el 11,5%. En todos los demás distritos y provincias los no pobres suman entre el
15% y 20% de la población. Entre las doce experiencias hay algunas en que prima la
pobreza extrema sobre la pobreza, mientras que en otros distritos y provincias los
pobres no extremos son mayoría sobre la pobreza extrema. Sólo Yauyos sale de este
trasfondo estructural de la participación que nos ha tocado analizar pues el distrito
de Alis tiene un 84,4% de no pobres y en la provincia de Yauyos los no pobres son
el 45,8% de la población.
Tenemos así tres situaciones:
a) localidades muy pobres, en que los pobres y pobres extremos suman cifras
superiores a los 90% de la población y encima los pobres extremos son
mayoría;
b) localidades mayoritariamente pobres, en que los pobres y pobres extremos
varían entre 70% y 89% y en los cuales la franja de pobres no extremos es
mayoría; y
c) localidades con una distribución similar al promedio nacional entre pobres y
no pobres (54%/45% cada uno).
Cinco de las experiencias estudiadas son del tipo a (Azángaro, Angaraes,
Huaccana, Curahuasi y Santa Rosa), seis del tipo b (Limatambo, Ichocán, Jabon Mayo,
Santo Domingo, San Marcos y Morropón) y una del tipo c (Alis-Yauyos).
19
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
1.4 Variantes de democracias locales: tipos de democracias
participativa
La posibilidad de la inclusión de los pobres en las formas participativas depende
sin embargo no sólo del nivel de ingresos en las localidades sino del tipo específico
de régimen municipal en práctica. Respecto a esto la observación muestra que no
sólo existe en la base la democracia representativa y la democracia participativa, sino
varios subtipos de ambas y gradaciones diversas entre democracia directa, democracia
participativa y democracia representativa. En nuestro recorrido hemos encontrado que
el modelo más común es el de “democracia participativa de representantes”, que es
aquél en que participan los líderes sociales pero no necesariamente hay comunicación
con sus bases.
Los regímenes de democracia directa y de democracia representativa son los
casos más claros evidentemente en cuanto a la existencia o no de una vocación
inclusiva. En los casos de democracia directa hay inclusión de los pobres y en los
casos de democracia representativa no: se gobierna en nombre de y hasta a favor de
los pobres, pero no con ellos.
El ejemplo arquetípico de la democracia directa es el de las comunidades
campesinas clásicas, en este caso las de los Chopccas en Huancavelica, que respetan
la autoridad de sus alcaldes varayoqs y en las cuales la voluntad emana de sus
asambleas.
Entre nuestras experiencias revisadas el caso de Jabon Mayo es también el de una
democracia directa aunque renovada, centrada en el desarrollo local, pero una experiencia
centralmente de autogestión. Con un enfoque de desarrollo humano se busca la seguridad
alimentaria y en función a ello la vinculación al mercado. Se trata de una experiencia
promovida desde la Federación Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC),
coordinada con los municipios del corredor del Jabon Mayo en la provincia de Canas,
pero cuyo eje no es la relación sociedad-Estado sino la relación sociedad-economía,
en la construcción de un movimiento social de nuevo tipo, de productores, con una
base de solidaridad entre sí. El objetivo es forjar un movimiento campesino en base a
una experiencia demostrativa de gestión integral de la micro-cuenca, con un enfoque
agroecológico, en base a la capacitación tecnológica y la implementación de tecnologías
productivas, conservacionistas y de transformación (FDCC, 2004). Es por tanto un caso
aparte de las otras once experiencias municipales de participación y concertación.
Los otros casos claros en que se gobierna sin involucrar a la población y por
tanto a los pobres son, en el otro extremo, los de democracia representativa clásica,
20
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
que comprenden todas las gestiones ediles de la franja municipal tradicional, que aún
se mantienen prácticamente en el régimen municipal anterior a la actual Ley Orgánica
de Municipalidades.
El problema más complejo es calibrar la capacidad inclusiva de las experiencias
de democracia participativa, porque en este caso hay variantes más cerradas y otras más
abiertas.
De un lado están los alcaldes institucionalistas, que sólo aplican lo normado
sobre CCL, que en el formato legal actual es una forma de “democracia participativa
limitada”, por los requisitos para participar y el porcentaje de representación de las
organizaciones sociales. Como se sabe, la Ley exige a las organizaciones sociales tener
Tabla Nº 2: Capacidad inclusiva de las variantes institucionales
Franja
municipal
Variante institucional
Inclusión de pobres
y extremadamente
pobres
Inclusión de Género
No inclusivos
Franja de
municipios
tradicionales
Municipio vertical
(Democracia local
elitista)
No inclusivos
Franja de
municipios
institucionalistas
Sólo CCL – Aplicación
estricta de la Ley
(Democracia
participativa limitada)
Muy poco inclusivos Acciones mínimas
para la participación de
mujeres
- CCL con Mesas
Franja de
mononucleares, por
municipios
participacionistas ser procesos iniciales
o en retroceso luego
de años (Democracia
participativa de
representantes)
- CCL con Mesas
arborificadas y
territorializadas,
con rendiciones de
cuentas, vinculantes
de facto (Democracia
participativa de
representantes y
poblaciones)
Poco inclusivos
Poco inclusivos aún
Inclusivos
Algunas acciones que
promueven equidad de
género, básicamente
interés de invitación
a organizaciones de
mujeres a reuniones
de trabajo y algunas
acciones de capacitación
a liderazgos. Liderazgos
intermedios emergentes
en las municipalidades y
organizaciones sociales.
21
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
De otro lado están los municipios participacionistas, la mayoría de los cuales
tienen CCLs y Mesas. Una parte de éstos ha convertido a sus circunscripciones en
laboratorios de nuevas formas institucionales de democracia local avanzada, generando
articulaciones diversas entre ambas instancias y la población. En contraste, otra
parte mantiene formas participativas que involucran básicamente a los dirigentes
sociales, sean estos hombres o mujeres. Hemos denominado a los casos más abiertos
e inclusivos, en que las Mesas son arborificadas y se crean por cuencas y zonas, y
en que los CCLs han sido reformados y ampliados, como “modelo de democracia
participativa de representantes y poblaciones”. Esta última se acerca al modelo de
democracia directa, sin dejar de ser un modelo de cogestión. Los casos más cerrados,
en que los CCLs son instancias formales y las Mesas tienen baja actividad y suelen ser
mononucleares, las hemos denominado como “modelo de democracia participativa
de representantes”.
Gráfico N° 1*
Distritos rurales y Modelos de Democracia
Municipios
tradicionales 55%
Municipios
institucionalistas
35%
Municipios participacionistas
10%
Huaccana
Azángaro
Curahuasi
Tipo a:
Muy Pobres
San Marcos
2004
Ichocán
Morropón
2004
Tipo b:
Mayoría
Pobres
Tipo c:
En el promedio
nacional
Limatambo
1993 2002
Santo Rosa
Santo
Domingo
Yauyos
Democracia elitista
representativa clásica
Democracia participativa
limitada
Democracia
participativa de
representantes
Democracia
participativa de
representantes y
poblaciones
Modelos de Democracia
___________________________________________________
* No se han incluido las experiencias de MECODEH y Jabon Mayo porque no corresponden a experiencias municipales de
concertación.
22
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
En las variantes institucionales más cerradas la participación social es todavía
centralmente de la sociedad civil mesocrática y no de la sociedad civil popular ni de
los pobres y pobres extremos. Y viceversa, cuanto más abierta la institucionalidad de
participación y concertación, más inclusiva socialmente. Una localidad tipo a, muy
pobre, con un modelo de democracia participativa de representantes y poblaciones,
activa, de hecho involucra a pobres y pobres extremos (Azángaro, Curahuasi). Una
localidad tipo b, con mayoría pobre y un esquema de democracia de representantes y
poblaciones, con Mesas arborificadas, también involucra a los pobres y probablemente
a los muy pobres (Santo Domingo). Una localidad tipo b, con mayoría pobre y un
esquema institucional de CCL en los términos normados y una Mesa mononuclear,
con reuniones periódicas de sólo líderes y rendiciones de cuentas formales, difícilmente
involucrará a la población y a los pobres de ella (Ichocán). Una localidad tipo c, con
la mitad de la población no pobre, con un esquema de representantes, es de hecho
una poliarquía local (Yauyos).
23
.
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 2:
Una descentralización de doble pista:
actores que construyen instituciones
e instituciones que promueven actores
En realidad todo el proceso de la descentralización local se resume en una
trayectoria de doble pista entre actores e instituciones, en que en una primera fase – en
los 90s - los actores diseñaron una institucionalidad nueva en vivo, y en una segunda
fase los alcaldes y equipos de conducción locales, a partir de esta institucionalidad
hecha ley, han ido promoviendo nuevos actores.
Primero los actores participacionistas hicieron el Estado local a su semejanza –en
pequeña escala- y luego este nuevo diseño, normado a nivel nacional, ha empezado
a reconstituir las sociedades locales.
Como dicen Fung y Wright (2003: 15), el modelo de “Gobierno Participativo
con Poder de Decisión” (EPG), que es el que en general estaríamos siguiendo en la
reforma descentralista participativa, se construye “explorando nuevas alternativas
de reorganización de las instituciones formales del Estado que puedan estimular
la participación democrática de la sociedad civil, y de esta forma formar un círculo
virtuoso de refuerzo recíproco.”
Evidentemente la relación entre actores e institucionalidad ha variado en el
tiempo: no fue lo mismo ser participativo en el punto más alto del autoritarismo
fujimorista que en el marco de la transición democrática. Esto hace que se puedan
diferenciar tres generaciones de municipios participativos:
25
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
a) la “generación de los municipios precursores”, que comprende a Villa El
Salvador (VES) e Ilo, no estudiados por nosotros, pero referentes para todas
las generaciones municipales posteriores;
b) la “generación de los municipios pioneros”, aquellos que empezaron sus
experiencias participativas en los albores de los 90, que comprende a
Cajamarca y Huanta, que no hemos estudiado, y a los casos de Limatambo,
Morropón, San Marcos y Yauyos. MECODEH no es una experiencia
municipal pero se ubica en los tres últimos años de los 90. Si bien Curahuasi
y Santo Domingo cronológicamente deberían estar ubicados en este período,
porque empiezan en 1999, se desarrollan más ampliamente con la restauración
de la democracia; y
c) la “generación de los municipios participativos con un contexto a favor”
dado por la transición democrática y la descentralización, entre los años 2000
y 2004, que comprende en nuestro estudio a las experiencias de Azángaro,
Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.
Las experiencias municipales participacionistas, que son las que hemos
estudiado, comprenden en parte a experiencias de la generación de pioneros,
en donde la participación y concertación local se hicieron sin marco legal a
favor, y comprenden también a experiencias de la generación 2001-2004, con
contexto a favor, en las cuales existe un esquema de participación y concertación
institucionalizadas (CCLs, CCRs, PP) y además, en este caso, por tratarse de
gestiones participacionistas, múltiples esquemas de democracia participativa no
institucionalizada.
La única experiencia participativa del grupo estudiado que sigue un curso
diferente a esta doble vía entre actores locales e institucionalidad local es la de Jabon
Mayo, por tratarse de un proyecto de autogestión con diversos puntos de apoyo
institucional (FONCODES, Gobierno Regional, municipios, etc.).
La diferenciación de tres generaciones municipales es importante porque
permite entender que los nuevos alcaldes y líderes locales que se van involucrando
en el proceso de descentralización municipal reciben ya modelos básicos de nueva
institucionalidad municipal a seguir, con sus avances y limitaciones, a diferencia de
los alcaldes y actores locales participacionistas de la década pasada, que crearon esta
institucionalidad.
26
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
La diferenciación de generaciones es clave al final para responder a la pregunta
que implica el círculo virtuoso planteado por Fung y Wright: ¿Cuánto cambio social
y promoción de actores es posible desde una nueva institucionalidad? ¿En qué niveles
de resistencia pasiva no funciona el estímulo para el involucramiento de la sociedad
civil? ¿Qué mezcla de acción desde abajo y desde arriba es la mejor para que “prenda”
el círculo virtuoso? ¿Cómo puede la franja municipal participacionista heredar al país
la cultura participativa, hacerla parte de la cultura nacional, sin que lleve ya el sello
doctrinal de sus orígenes?
Son éstas las cosas que compete evaluar, porque la vida ha llevado a la comunidad
epistémica descentralista municipalista a tener cierta presencia en la formulación
legislativa descentralista y legislar para la nación implica invitarla a ser participativa
sin adscribir necesariamente a los enfoques desde los cuales se planteó originalmente
la democracia participativa en el país, que fue el discurso que animó a los actores
sociales en las décadas de los 70 y 80. Después de todo, la comunidad epistémica
descentralista municipalista ha obtenido la re-conexión comunicacional con la nación
también a partir de un cambio de discurso. La participación social de la acción directa
anti-estatal –de décadas atrás- no es la misma que la de la cogestión Estado-sociedad
actual.
La generación de los municipios precursores de la actual política nacional de
participación y concertación local comprende a Villa El Salvador e Ilo, experiencias
que no han sido estudiadas por nosotros pero sobre las cuales hay muchos trabajos.
Villa El Salvador se fundó en 1971 siguiendo un modelo de autogestión. De ahí que se
generase como Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES)
creándose una estructura bastante arborificada de participación por manzanas, grupos
residenciales y sectores. Luego Villa El Salvador se convirtió en distrito en 1983 y los
acuerdos de la CUAVES tenían carácter vinculante para sus alcaldes participativos,
que se sucedieron entre 1984 y 1992. Luego de un lapso de alcaldes tradicionales, a
partir de 1998 VES retomó y relanzó su experiencia participativa, con una consulta
ciudadana en donde votaron más de 50,000 pobladores para la elaboración del tercer
Plan de Desarrollo Concertado y del primer Presupuesto Participativo del distrito.
VES se ha constituido así en un referente mundial por la amplitud de mecanismos
y procesos innovadores de participación que ha cultivado (Franco, 1993; Zapata,
1996; Remy, 2003).
Ilo sorprende igualmente por la versatilidad de procesos y prácticas generadas,
como sus Asambleas Populares, su Concejo Municipal con integración con voz de
representantes de las organizaciones sociales, los Comités de Gestión, el Plan de
27
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Desarrollo, los Presupuestos Concertados, todo ello en un contexto de constante
conflicto, negociación y acuerdo con la Southern Perú Corporation en relación al
medio ambiente. Ilo construyó durante siete gestiones municipales participativas
ininterrumpidas – con los alcaldes Julio Díaz Palacios y Ernesto Herrera - múltiples
espacios de concertación entre la municipalidad, la ciudadanía y las empresas
públicas y privadas locales, para la formulación y ejecución de planes y proyectos
para el desarrollo sostenible de Ilo y para la información directa y la toma de
posición de la población (Díaz Palacios, 1990; López Follegatti, 2000; Irigoyen y
Balvín, 2002).
La generación de los pioneros comprende a las experiencias municipales
que recorrieron en los 90´s la primera pista - la pista de los actores constructores
de nuevas instituciones -. Se dieron sobre todo en el primer quinquenio de los 90s
y entre ellas las más conocidas son las de Cajamarca y Limatambo. Esta generación
comprende también a otras gestiones municipales participativas estudiadas como
las de Morropón (Piura), San Marcos (Cajamarca) y Yauyos (Lima). En el segundo
quinquenio de los 90 surgieron otras gestiones participativas contagiadas del élan
participativo de los pioneros, como la Mesa de Concertación del Desarrollo de
Huancavelica (MECODEH), matriz de todas las experiencias participativas posteriores
en Huancavelica, entre ellas Angaraes. En este segundo lustro fue importante la labor
desplegada por CARE Perú (Proyecto FOGEL), que formó 51 Mesas de Concertación
Interinstitucional (MCI).
Por el contrario los gobiernos locales que se introducen recién a la nueva forma
de “buen gobierno” recorriendo la segunda pista - inversa a la anterior – son los de
la generación con contexto a favor, que toman como apoyo la institucionalidad
para dialogar y reconstituir sociedades locales.
Esta etapa es la que estamos viviendo ahora, de progresiva extensión en el
país de la participación concertada. En la etapa previa cada municipalidad o Mesa
intentaba tener su propio manual e instrumentos sobre cómo formular su plan
desarrollo, cómo hacer el PP, o cómo procesar su gestión. Hoy la participación está más
institucionalizada, con organizaciones formalizadas de concertación, instrumentos
de gestión como los diagnósticos, los planes, los presupuestos participativos, las
rendiciones de cuentas. Hay normativas, directivas y plazos, todos con múltiples
imperfecciones, como se viene señalando en la documentación producida por la
comunidad descentralista, pero representando de todos modos un paso adelante
respecto a la forma de gobierno edil tradicional. Esta pista la hemos observado
más claramente en las experiencias participativas de la etapa 2000-2004 que hemos
estudiado: Azángaro, Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.
28
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Tabla N° 3: Generaciones de municipios participativos
Generación
Experiencias de participación y concertación
Generación de municipios
precursores
(Décadas de 70s y 80s)
Villa El Salvador (Lima) e Ilo (Moquegua)
Generación de municipios
pioneros
(Década de los 90s)
Primer quinquenio de los 90: Provincial de Cajamarca,
Limatambo (Cusco), San Marcos (Cajamarca), Morropón
(Piura), Yauyos (Lima)
Segundo quinquenio de los 90: MECODEH
(Huancavelica), Ichocán (Cajamarca)
Generación de municipios
con contexto a favor
(Periodo 2000-actualidad)
Azángaro (Puno), Curahuasi (Apurímac), Huaccana
(Apurímac), Santo Domingo (Piura) y Santa Rosa (Puno) 29
.
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 3:
La fórmula de la sostenibilidad
de las experiencias: las combinaciones
entre alcaldes, equipos, proyectos políticos,
ONGs y organizaciones sociales
La revisión y las visitas muestran que seis elementos han venido siendo
centrales en el lanzamiento y sostenibilidad de las experiencias participativas:
a) la presencia de alcaldes con voluntad de liderazgo participativo;
b) la existencia de formaciones políticas con adhesión a la participación;
c) la presencia o creación de un equipo de conducción;
d) la presencia de ONGs y/o agencias cooperantes con esquemas inclusivos
de inversión local;
e) el involucramiento activo de la sociedad civil y las organizaciones
sociales;
f) la generación de una comunicación fluida en la localidad, con la consiguiente
formación de una esfera pública local deliberante; y
g) el tiempo de maduración de las experiencias.
Hay experiencias con uno, con dos, tres, cuatro, cinco y hasta con los siete
factores o fuerzas motrices de la participación y concertación. A veces un factor
empezó y trajo a los otros. Al revés, procesos con varios de estos elementos a veces
se elitizaron en el camino y perdieron fuerzas motrices. Los procesos orgánicos
tienden a tener todos.
31
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Pero la sostenibilidad no sólo tiene que ver con la presencia de estas fuerzas
motrices sino con el factor tiempo. Experiencias largas llegan a un punto de no retorno
en que la dinámica tiene un nivel de autosostenibilidad (VES). Pero no existe nunca
la garantía de perdurabilidad.
El factor sin el cual no hay una experiencia de concertación entre el Estado
y la sociedad a nivel local es el primero, un alcalde participativo, que puede ser
independiente y adscribir a la participación para aumentar su base de legitimidad,
o proceder de un proyecto político participativo, sea éste nacional, regional o local.
La presencia de partidos políticos no es determinante en el desarrollo de estas
experiencias; la mayoría en todo caso corresponde a movimientos locales o regionales
poco estructurados.
Pero si lo fundamental de todo el proceso reposa sólo en la acción del alcalde
participativo, desaparece cuando éste pierde las elecciones. Cuando hay equipo de
conducción, la experiencia tiene mayor sostenibilidad y hay posibilidad de relevo sin
que finalice la experiencia (Ilo, San Marcos).
Cuando no existen los alcaldes, estamos hablando de otra participación social,
la de los movimientos sociales, esto es de experiencias desde abajo, con alcaldes y
autoridades regionales a veces a medio camino, como en Yauyos, que se inicia en el
distrito de Alis con un comité de gestión de un proyecto y luego se accede a la alcaldía
y a un consejo interdistrital; o en Jabon Mayo, en donde se trata de un movimiento
de campesinos dirigentes, campesinos capacitadores “yachachiq” y campesinos
productores; o en MECODEH, una experiencia de movilización regional masiva e
intensa pero de corta duración.
Al revés, todas las experiencias de concertación requieren la presencia de la
autoridad, se trate de una concertación entre Estado y sociedad, o entre Estado,
sociedad y empresas privadas. La concertación es para la autoridad una etapa superior
ya no sólo respecto al estilo de gobierno tradicional sino respecto a la antigua gestión
participativa, en que se abren las puertas para recoger opiniones y apoyos, porque
la autoridad concertadora acepta la interlocución y el diálogo para buscar arribar a
acuerdos. Pero puede haber una concertación sin mayor participación social, sólo
con los representantes.
El factor más raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y
empoderamiento poblacional. Y dentro de este involucramiento más extraño aún
es el de las mujeres y de los jóvenes, cuya participación, si existe, es episódica, más
32
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
presencial que cualitativa. Según los informantes entrevistados, cuando la democracia
participativa se convierte en cultura cívica poblacional, luego de procesos más
prolongados, el proceso adquiere garantía de mayor sostenibilidad.
Un factor que otorga mucha sostenibilidad es una buena comunicación entre
todos: entre el municipio y la población, entre los líderes y sus bases, entre todas las
instituciones y la gente. Ello puede generar una esfera pública local deliberante, que
supera la equivalencia que se suele hacer “democracia = asambleas” y forja, en un
razonamiento colectivo permanente, voluntades compartidas. Algo de ello se aprecia
en algunas experiencias con políticas comunicacionales, como en Curahuasi, pero es
aún un factor escaso.
Tabla N° 4 Fuerzas motrices de la sostenibilidad de las
experiencias participativas
Experiencia
Factores claves
Azángaro
Alcalde participativo, proyecto político regional, equipo Curahuasi
Alcalde participacionista, influencia y apoyo de ONGs y
cooperación y equipo de gestión y conducción
Huaccana
Cooperación-ONGs y alcalde
Ichocán
Alcalde participativo sin experiencia política, apoyo de la
Asociación de Municipalidades del Corredor Económico
Crisnejas (AMCEC)
Jabon Mayo
Proyecto gremial, proyecto político y apoyo de ONGs y
cooperación
Limatambo
Alcalde participativo de proyecto político participativo
MECODEH-Huancavelica
Inducción de ONGs, formación de cohorte dirigencial
regionalista y reactivación de sociedad civil regional Morropón
Alcalde participativo, proyecto político participativo e influencia
y apoyo de ONGs/cooperación
Santo Domingo
Alcalde participativo, proyecto político participativo e influencia
y apoyo de ONGs y cooperación
San Marcos
Alcaldes participativos independientes, liderazgos compartidos
y equipo, con inducción y apoyo de la cooperación
Yauyos
ONGs y alcaldes de un Corredor (Nor Yauyos)
33
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
La experiencia provincial de San Marcos en Cajamarca es un ejemplo de una
experiencia basada en una fórmula de tres pies: alcaldes participativos independientes
con inducción y apoyo de la cooperación internacional y equipo de gestiónconducción.
Efectivamente en las provincias del norte este de Cajamarca, San Marcos entre
ellas, la cooperación internacional (UNICEF y el proyecto especial APRISABAC)
tuvo una fuerte inversión en salud y servicios sociales. Sobre la base de una condición
básica, la concertación, pusieron a disposición fondos para pequeños proyectos de
educación, agua y saneamiento. Se demandaba que los actores públicos y privados se
pusieran de acuerdo en las prioridades, que compartieran la decisión, el monitoreo y
las contrapartidas de las obras. A esas acciones se añadió el desarrollo de capacidades.
Así nació el Comité Interinstitucional por el Desarrollo de San Marcos (CINDESAM),
que desde 1993 desarrolló un proceso de concertación agrupando principalmente
a actores públicos y sus proyectos de trabajo, combinando la acción concreta con
cierta reflexión práctica y sistematizaciones sobre la concertación para el desarrollo
(Irigoyen, 1996).
Durante sus primeros cinco años de existencia CINDESAM convocó
principalmente a los representantes de los sectores Salud, Educación, Agricultura,
institutos, municipalidades distritales y ONGs como Centro IDEAS y la Fundación
Terra. Con ellos debatió, decidió, avaló, ejecutó e hizo rendiciones colectivas de los
pequeños proyectos con que contaba. También CINDESAM ha sido un espacio
de intercambio y apoyo mutuo de la institucionalidad local en acciones comunes y
cotidianas para el desarrollo de San Marcos, efectivizando o apoyando campañas
de vacunación, de alfabetización, por la mejora ambiental y la gestión de pequeños
proyectos productivos. Ha tenido un interés particular en promocionar la participación
de las mujeres en las juntas de agua y saneamiento y la mejora de la educación
escolarizada con equidad de género.
Por 11 años consecutivos cuatro gobiernos municipales con diferentes alcaldes
y grupos políticos han considerado a CINDESAM como plataforma clave para
el desarrollo. Además ha sido un referente para la constitución de la Red Perú.
Se ha logrado atraer la cooperación y los propios recursos locales para mejorar
significativamente las condiciones de vida, en especial la salubridad en la provincia,
explorando ahora el desarrollo económico local. Esto ha generado cierta cultura
de la concertación, crecientemente interiorizada en autoridades, líderes y dirigentes
sociales. La Mesa provincial, además, integra a los distritos.
34
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Si bien no todas las autoridades le han dado la misma fuerza a CINDESAM,
se reconoce este espacio y se mantiene el espíritu de concertación. Hoy la Mesa se
encuentra algo más débil, luego de haber vivido su auge entre los años 1993 y 1998, y
enfrenta nuevos retos al haberse establecido, por ley, el CCL, teniendo que compartir
algunas de las funciones que antes ejercía. Aunque no están totalmente claros los
mecanismos de articulación, se plantea que trabajen conjuntamente y se convoca
actualmente a nuevos actores.
La experiencia de Limatambo en Anta, Cusco, es un ejemplo de una experiencia
basada en una fórmula de una fuerza motriz original: un alcalde participativo
procedente de un proyecto político participativo. El apoyo de ONGs y la cooperación
fué posterior y reforzaron el proceso.
En dicho distrito Wilbert Rozas ganó en 1992 las elecciones municipales con el
movimiento político Unidad Campesina Popular, organizado en base a la Federación
Distrital de Campesinos, e inició tres gestiones participativas exitosas, creando
primero un Consejo Comunal con representantes de las 33 comunidades campesinas
y luego un Consejo Comunal Vecinal (CCV) que incluyó a la representación de la
Junta Vecinal.
En este caso el financiamiento de la inversión estuvo a cargo del propio gobierno
local, siendo la fuente principal de los recursos el presupuesto municipal, con ingresos
propios. La ONG Centro Bartolomé de las Casas (CBC) y la cooperación internacional
complementaban el apoyo. En Limatambo no se formó una Mesa, debatiéndose el
presupuesto participativo con la presencia directa de la población. Por diez años se
abrió las puertas de la municipalidad a los sectores campesinos, que antes no tenían
oportunidad de diálogo con las autoridades, compartiendo con todos y todas las
decisiones de inversión municipal y las líneas prioritarias de trabajo. Las organizaciones
de mujeres pasaron también de excluidas a participantes.
Aunque no logró sostenerse la experiencia a nivel distrital por un cuarto
período municipal, se abrió las puertas a una forma diferente de gestionar y pensar
un municipio rural, proyectando la experiencia a la provincia de Anta en el 2003, en
que el tres veces alcalde distrital de Limatambo fue elegido alcalde provincial.
La experiencia de Morropón es un ejemplo de una fórmula de tres pies: un alcalde
participativo procedente de un proyecto político participativo y la influencia simultánea
de ONGs y la cooperación.
35
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En dicha localidad durante tres periodos consecutivos, entre 1990 y 1998, el
alcalde Maximiliano Ruiz, popularmente conocido como Maqui, impulsó procesos
concertados de planificación y abrió el gobierno local al diálogo, sin crear una Mesa.
Recién el año 2001 aparecería la MCLP. Maqui ganó las elecciones bajo las siglas de
un movimiento regional, Unidad Popular, fuerza formada luego de la dispersión de
Izquierda Unida.. La gestión de Morropón tuvo, además, influencia de CIPCA y de
agencias cooperantes. Hoy todos reconocen la práctica sostenida de planificación
concertada que en dicha época se extendió. Pero este proceso de interrumpió en la
gestión municipal iniciada en 1999 por el alcalde fujimorista Julio Lam, que no tomó
como base el Plan Concertado de Desarrollo PCD y desechó lo avanzado. Gran parte
de lo construido se perdió y las organizaciones de mujeres, que habían tenido una
relativa presencia, expresan que se sintieron en ese período marginadas y carentes
de apoyo. Un nuevo cambio se dio con la gestión iniciada el 2003, en que el APRA
ganó la alcaldía provincial, con Carlos Ramos, retomándose parcialmente la gestión
participativa, aunque no así la promoción de la participación de las mujeres.
La experiencia de la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica
(MECODEH) es un ejemplo de la presencia de casi todos los elementos de la fórmula
de sostenibilidad pero en forma secuencial y por corto tiempo (1998-2000). Pese a su
temprana desaparición, agrupó y formó a una cohorte regional que prosigue ganando
alcaldías en Huancavelica y es parte activa de la comunidad descentralista nacional.
MECODEH es importante como matriz de muchos desarrollos de concertación
posteriores. Su antecedente fue la formación en 1995 de una Mesa de Trabajo sobre
Desplazados por la Violencia Política, a iniciativa de la entidad cooperante Consejería
de Proyectos, mesa que terminó paulatinamente asumiendo otros temas y relaciones.
Con el correr del tiempo se fue gestando un movimiento regional, que realizó la
Cabalgata hacia Lima en 1998, bajo la bandera de “Huancavelica, región autónoma
y piloto”. Participó en ella la comunidad Chopcca huancavelicana, conjuntamente
con más de 1,500 líderes regionales y alcaldes distritales y provinciales. Luego
de la Cabalgata se constituyó la MECODEH, que tuvo una gran convocatoria,
incorporando activamente a 80 de los 94 alcaldes de la región, muchas organizaciones
sociales y todas las entidades públicas presentes en la región.
La experiencia duró tres años, hasta el 2000 y alentó desde 1998 un proceso
masivo de formulación participativa del Plan de Desarrollo Regional, desde el nivel
comunal, distrital y provincial, que se calcula movilizó a alrededor de 8,000 personas
durante dos años. El Plan Estratégico que surgió ha sido la base para todos los
planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originándose mesas en todos
los niveles. La experiencia terminó el año 2001, diluyéndose MECODEH pese a
36
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
que sus integrantes se habían empoderado hasta ganar posteriormente alcaldías en
Castrovirreyna, Angares, Yauli y muchos distritos de la región. Hay ahora cerca de
15 alcaldes procedentes de la experiencia, activando mesas y participación.
La experiencia de Huancavelica es parte de lo que podríamos denominar la
generación participativa de la resistencia al fujimorismo, pues a fines de los 90 se
desató una ofensiva por parte del autoritarismo por ganarse aliados municipales
ofreciendo a cambio recursos para obras locales.
La experiencia participativa de Huanta es un ejemplo de una fórmula muy centrada
en un solo factor, el liderazgo del alcalde participativo, si bien con apoyo de ONGs,
deviniendo en una experiencia poco sostenible en el tiempo.
Huanta no ha sido estudiada directamente por nosotros pero la revisión de
fuentes secundarias indica su importancia pues fue uno de los casos en que el alcalde
participativo cambió su filiación política y se hizo oficialista fujimorista, ganando
en esa nueva condición una segunda elección, al igual que pasó con decenas de
autoridades ediles presionadas por el fujimorismo e incentivadas con la promesa de
recursos adicionales a fines de los 90s (Avila, 2003; Távara, 1999).
En Huanta Milton Córdova La Torre ganó las elecciones municipales de 1995
con la lista independiente Paz y Desarrollo, integrada centralmente por profesionales
huantinos. La provincia había sido devastada durante más de una década por
la violencia política e incluso había perdido población pues entre los censos de
1981 y 1993 disminuyó de 76,060 a 60,819 habitantes. A inicios de 1996 un taller
organizado por PACT y TADEPA permitió al recién electo consejo municipal
conocer las experiencias participativas, decidiendo trabajar en forma concertada.
Hubo así encuentros de concertación en seis de los siete distritos de la provincia y en
marzo de 1997 se realizó el Primer Encuentro Provincial de Concertación con 137
delegados. Ahí se acordaron los ejes del plan de desarrollo distrital y el organigrama
de la Mesa, compuesta por los municipios, organizaciones sociales e instituciones
públicas y privadas. Hubo al inicio una primera etapa de mucha actividad de las
Mesas y sus comisiones, pero al cabo de un tiempo las asambleas comenzaron a ser
el escenario de petitorios fragmentados y clientelares más que de una concertación.
Al acercarse las elecciones de 1998 el alcalde se adhirió sorpresivamente a las filas
oficialistas y candidateó por Vamos Vecino, ganando por segunda vez con un 44% de
los votos. Como dice Avila, la Mesa era “presidencialista” y la adhesión de Córdova
a la concertación era de tipo utilitario, siendo su reelección un realineamiento de la
alcaldía con la cultura prebendalista incentivada por el fujimorismo.
37
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
La experiencia de Santo Domingo es un ejemplo de una fórmula de tres fuerzas
motrices: un alcalde participacionista, un proyecto político participativo y el apoyo e
influencia de ONGs y la cooperación.
En 1998 ganó las elecciones distritales el actual alcalde Carlos López con la lista
Unidad Popular, que postuló a nivel provincial en Morropón a Maximiliano Ruiz,
sin éxito. Hoy está en su segundo período municipal. La ONG CIPCA contribuyó a
la gestión desde el inicio, constituyéndose un equipo mixto para liderar el proceso de
planeamiento estratégico. El liderazgo del alcalde es innegable y su reconocimiento
regional y nacional, siendo directivo de la Red de Municipalidades Rurales del Perú
(REMURPE).
En el primer período municipal se dió la constitución del espacio de concertación,
el diagnóstico participativo y el planeamiento estratégico. Para ello se zonificó el
distrito en 8 zonas y se hizo un Plan de Acción Concertado en cada zona. Se acordaron
entonces los ejes estratégicos del Plan distrital. En el segundo periodo se procesó
participativamente la formulación del Plan Operativo Concertado, poniendo en
marcha para ello toda la estructura de instancias generadas antes.
Santo Domingo tiene una Mesa muy arborificada. En los dos primeros años
se armó el Consejo de Desarrollo Distrital (CODEDI), que luego se transformó
en el año 2001 en el Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza
(CODELCP), cuyo presidente es el párroco, ocupando la vide-presidencia el alcalde.
Sesiona cada seis meses. Existen además las Comisiones Municipales de Concertación
(COMUC) como órganos consultivos y de fiscalización en cada Eje Estratégico de
Desarrollo del PCD, a reunirse bimensualmente. También se han creado los Comités
de Desarrollo Zonal (CODEZO), conformados el 2003 con 7 representantes en
las 9 zonas, con el objetivo de descentralizar la gestión municipal; y los Comités de
Desarrollo de Caserío (CODECA). El organigrama culmina en la Asamblea General
Distrital que reúne a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los
CODEZOS y 287 representantes de CODECAS. Además de todo esto, funciona el
CCL Ampliado, con 32 integrantes. Toda esta organización aspira a democratizar la
gestión edil pero a la vez constituye un desafío por la multiplicidad de reuniones y
la articulación entre instancias. Santo Domingo es, también, uno de las experiencias
de mejor ejecución de PP.
La experiencia de Curahuasi es un ejemplo de una fórmula de tres fuerzas motrices:
un alcalde participacionista independiente con base en la Federación Campesina, un
38
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
equipo técnico-político y el apoyo e influencia de ONGs y la cooperación. De forma
embrionaria se trabaja niveles de comunicación con la población y el relacionamiento
con la juventud.
El proceso participativo empezó encabezado por el alcalde Augusto Mosqueira
Barazorda, electo para el periodo 1999-2002, que inició su gestión democráticamente
constituyendo el Comité de Concertación Interinstitucional de Curahuasi (CCOI)
como espacio interinstitucional público-privado. El alcalde provenía de la Federación
Campesina. La experiencia recibió la asesoría de ONGs, como el Centro de
Investigación y Capacitación Campesina (CICCA) y el Centro Bartolomé de las
Casas (CBC), y de agencias de cooperación, como COSUDE y UNICEF. Bajo
la administración municipal del alcalde Mosqueira se formuló el primer Plan de
Desarrollo Estratégico del Distrito de Curahuasi al 2010, con la participación de
instituciones públicas y privadas y de las organizaciones sociales, como la Federación
Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades campesinas, asociaciones de
productores, comités CLAS y juntas vecinales. UNICEF y la ONG CICCA (con
el proyecto PROESA) dieron un apoyo decidido al proceso. El CCOI cuenta con
personería jurídica y reglamento de funcionamiento, y está adscrito a Red Perú. Luego,
hacia el 2000, se creó la Mesa de Negociación del Anís (MENA), el producto líder
de la provincia.
Desde el 2003 la actual gestión municipal del alcalde Julio César Luna ha
retomado y potenciado la experiencia, reforzando el equipo de gestión y conducción.
Curahuasi es laboratorio de múltiples prácticas y formulación de instrumentos para
la democracia participativa, como las “rendiciones de cuentas estructuradas”, con
agenda previa debatida, trasmitidas por la radio “en vivo y en directo”. Esta experiencia
ha potenciado la participación de jóvenes, hombres y mujeres, y variadas formas
comunicacionales en el campo (teatralizaciones, música, pasacalles).
La experiencia participativa de Azángaro es un ejemplo de un proceso en dos
fases distintas, una primera en el 2000 basada en la fuerza motriz de una ONG y
una segunda, desde el 2003, centrada en una fórmula de cuatro pies: un alcalde
participativo, un proyecto político regional, un equipo técnico-político y el apoyo de
ONGs y la cooperación.
En Azángaro se constituyó en el año 2000 la Mesa de Concertación
Interinstitucional con el apoyo de CARE Perú. Dicha apertura contó con el auspicio
de la Municipalidad, cuyo alcalde entonces era Eusebio Mayta, que ya estaba en su
tercer periodo y con magra popularidad. La Mesa durante su primer año debatió
39
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
y acordó el Plan de Desarrollo Concertado, que luego el año 2001 fue débilmente
implementado. La experiencia se desarrollaba entonces en un contexto de gran
confrontación política con el alcalde, lo que hacía que el propio alcalde tuviese
dificultades para asistir a la Mesa.
El año 2002 ganó las elecciones Percy Choque, integrante del Partido Poder
Democrático Regional (PDR) y asesor de la Federación Departamental de Campesinos
de Puno. El PDR perdió por poco margen las elecciones regionales del año 2002
pero ganó en algunos distritos y en Azángaro. La gestión provincial cuenta con el
apoyo del Proyecto Fortalece (MIMDES- DFID), CARE Perú, SER y Red Perú. En
estos dos años la municipalidad ha descentralizado la Mesa estableciendo una Mesa
urbana, en que participan todos los barrios, y Mesas rurales en cinco microcuencas.
En forma participativa se ha actualizado el Plan Estratégico al 2012, buscándose
priorizar proyectos de desarrollo económico en vez de los tradicionales proyectos de
infraestructura. Los ejes de la actual gestión son tres: transparencia, participación y
producción. El Alcalde lidera la Red de Mesas de Concertación Interinstitucionales
(MCI) de Azángaro, Ayaviri-Melgar y Huancané.
La experiencia de Yauyos es una experiencia sui generis en dos etapas, una
primera en el distrito de Alis, centrada en la gestión participativa de un proyecto, y
una segunda, más amplia, a nivel del Corredor Nor Yauyos, de formación del Comité
de Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), en una fórmula con dos pies: los
alcaldes y las ONGs.
Walter Varillas promovió primero el Comité de Desarrollo del Distrito de Alis
(CODALIS) en Yauyos en 1994, para luego acceder a la alcaldía en 1996, por un
periodo. CODALIS fué en la práctica un Directorio participativo que gestiona un
proyecto, inicialmente transferido del Instituto Salud y Trabajo (ISAT), del cual Varillas
era Director. CODALIS no es una Mesa, por tanto. Con dicho proyecto se hicieron
obras en el distrito, como la piscigranja, los pastos cultivados, etc. Luego de una fase de
confrontación entre sus integrantes en 1996, Varillas accedió a la alcaldía en el periodo
1996-98 y generó una alianza entre su nueva ONG Pro Yauyos y la ONG Instituto
Rural Valle Grande para impulsar la Corporación de Desarrollo del Norte de Yauyos
(CODENY). CODENY va más allá de Alis e integra a los 7 distritos del Corredor
de la microcuencia del rio Cañete, además de ONGs y organizaciones campesinas.
Desde 1997 los municipios (Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y
Huantán), comunidades campesinas, organizaciones públicas, privadas y de base de los
distritos de esta zona se agruparon en la Corporación de Desarrollo del NorYauyos
(CODENY), estando inscrita en los Registros Públicos como asociación civil sin
40
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
fines de lucro. CODENY ha formulado el Plan de Desarrollo Estratégico del Nor
Yauyos 1997-2002 y ahora ultimo el segundo Plan de Desarrollo Estratégico del Nor
Yauyos 2002-2006. El logro más importante de la CODENY hasta el momento ha
sido la declaración de Área Natural Protegida en la categoría de Reserva Paisajística
del Nor Yauyos – Cochas.
Yauyos es, entonces, un caso particular entre los estudiados por varios motivos.
De un lado se diferencia del resto por su base social, con menos pobres que las otras
experiencias estudiadas. De otro lado, en Alis se inicia la concertación sin alcaldía, en
1994, alrededor de la gestión de un proyecto, y posteriormente se da su ampliación,
en 1997, a todo el Corredor de la Reserva Paisajística de Nor Yauyos, en un Comité
que es inter-distrital. El hilo conductor de toda la experiencia es la presencia de la
ONG Pro Yauyos.
La experiencia participativa de Huaccana en Apurímac es un ejemplo de un
proceso motorizado en forma importante por fuerzas exógenas públicas y privadas,
por ende con relativa sostenibilidad. No hay fuerte liderazgo ni un equipo de gestión
y conducción.
En este distrito de la provincia de Chincheros Nilo Najaro ganó las elecciones
para el periodo 1999-2002 y empezó primero, el año 2000, por la formulación
del Plan de Desarrollo Concertado (PCD) – “Huaccana al 2004”, que luego se
reformulo como “Huaccana al 2012” -, con apoyo del Ministerio de la Presidencia
desde el proyecto DIES-PRIES financiado por la Comunidad Europea. Terminado
el proceso el anterior Comité de Desarrollo Distrital se transformó en la Mesa de
Concertación Distrital, que a su vez generó siete mesas zonales (en Anori, Tocso
Suari, Maramara, Pumachuco, Rio Blanco, Ahuayro y Alaypampa), todas ellas
instancias de seguimiento e implementación del PCD. En las mesas participan la
municipalidad, las instituciones locales y las organizaciones sociales. Luego, desde el
año 2002 el distrito recibió el apoyo de CARE Perú para la formulación de su PP, al
ser incluido el distrito como una experiencia piloto ante el MEF para la validación
de la metodología para el PP distrital, hasta entonces formulada en gabinete.
En las elecciones del 2002 ganó el profesor Roberto Medina, del movimiento
Llapanchiq, frente regionalista. Hay voluntad participativa pero las instancias no
generan agregación de intereses sino sumatorias de pedidos, encima con muy
escasos recursos. Durante todos estos años Huaccana recepcionó recursos técnicos
y financieros para promover la participación ciudadana y el fortalecimiento de la
democracia local. En la actualidad el distrito ha dejado de ser ámbito de intervención
de proyectos de cooperación y la experiencia no ha dado nuevos pasos interesantes,
41
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
luego de haber sido el “laboratorio del PP rural”.
Se concluye de esta revisión de factores claves de la sostenibilidad algunas
lecciones:
1. Los factores exógenos pueden inducir el proceso pero no reemplazarlo,
porque el efecto termina con la intervención;
2. Los factores endógenos de alta volatilidad son los alcaldes con liderazgos
personificados;
3. Los factores endógenos de mayor perdurabilidad son la existencia o creación
de equipos de conducción y la existencia o generación de proyectos políticos
regionales o nacionales;
4. El factor más raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y
empoderamiento poblacional;
5. El factor comunicación es de primera importancia para construir una esfera
pública local deliberante, escuela pública de ciudadanía: ahora se presenta
como el más incipiente en las experiencias;
6. El factor tiempo es central para arribar al punto de retorno social de la
inversión: hay así tiempos de formación y de maduración.
42
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 4:
Viejas y nuevas institucionalidades
mezcladas en la franja avanzada:
Democracia participativa limitada,
democracia participativa de representantes
y democracia participativa
de representantes con poblaciones
¿Cómo funciona la institucionalidad democrática en la franja municipal
participacionista? En la mayoría de experiencias locales participacionistas visitadas la
realidad de la participación social está más allá de las normas sobre CCL y PP, lo que
significa que hay en ellas una coexistencia de dos democracias participativas, la institucional
y no institucional. Todas tienen CCL y Mesas, salvo Morropón y Santa Rosa, que
tienen sólo Mesa.
Esto demuestra que la franja municipal participativa no ha dejado de funcionar
como un laboratorio generador de variantes institucionales por el hecho de haberse
emitido leyes sobre ello en el marco de la descentralización.
Las variantes de democracia participativa que la mayoría de estas experiencias
viene ensayando rebasan la legislación sobre CCLs y PP. Pero esta situación es inversa
en la franja municipal institucionalista y en la tradicional, en que se cumple el mínimo
legal o no se cumple la ley.
Esto quiere decir que los CCL son de alguna manera criticados tanto por la
franja participativa, que los siente más atrás de lo necesario, como por la franja
tradicionalista, que los siente innecesarios, dato de primera importancia para resolver
el dilema institucional sobre si el régimen municipal participativo va ser real o
43
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
formal, o incluso obviarse, como muchas leyes en el Perú. Como veremos, la actual
composición y funciones de los CCL los hacen poco atractivos para los que creen
en la democracia como un fin, pero también para los que creen en la democracia
como un medio. Los primeros, los participacionistas, los sienten poco democráticos,
y los segundos, los institucionalistas y tradicionales, los sienten poco útiles como un
organismo con interlocutores sociales numerosos y representativos, con los cuales
legitimar sus gestiones.
4.1 Las reingenierías institucionales: Mesas y CCLs
La superposición objetiva de funciones entre las Mesas y los CCLs ha
obligado a los liderazgos y equipos locales a buscar soluciones novedosas a este
nuevo problema.
En realidad el problema de la superposición de funciones y competencias
es característico del Estado peruano, por su modelo de gestión burocráticopatrimonialista. Pero lo nuevo es que ha traslado dicho traslape constante de cosas
al terreno de la participación y concertación. En el país ha habido hasta hoy tres olas
de creación de instancias de concertación: la de las Mesas de Concertación de los
90s, la de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP) a partir
del 2001 y ahora la de los CCL y PP. 3
El paso de una oleada a otra siempre ha originado un reacomodo, no sin
conflictos y duplicidades (Remy, 2004:38). En muchos casos los alcaldes y dirigentes
de las Mesas existentes han debido apelar precisamente a su capacidad de concertación
para evitar un paralelismo indeseable en el propio campo de la concertación. En
Santo Domingo, Piura, enfrentados al problema el 2001, optaron por cambiar el
nombre de la instancia existente – el Comité de Desarrollo Distrital (CODEDI)
– para convertirla en Comité de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza (CODELCP).
En San Marcos CINDESAM debatió el punto y acordó quedarse con la Mesa de
siempre, constituyendo una comisión temática sobre pobreza. En Curahuasi se
acordó conservar el Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI) existente a
nivel distrital, pero afiliarse a la MCLP del nivel provincial. El director municipal en
representación de la municipalidad distrital asiste a la MCLP provincial.
___________________________________________________
3 En el presente informe el tipo de Mesas de Concertación que se han estudiado – salvo un caso - son las previas a la Mesa de
Concertación de la Lucha contra la Pobreza, por lo que se utiliza el término Mesas para las primeras, más antiguas, y las siglas
MCLP para las segundas.
44
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Ahora que se han generado los CCL y CCR, de nuevo surgen zonas de
superposición. Es evidente que hace falta ordenar las diversas instancias territoriales y
temáticas de participación y concertación en un sistema político local, como ha planteado
Varillas (2004).
En las doce experiencias que hemos estudiado hemos encontrado cinco tipos
de soluciones a la relación entre Mesas y CCLs, cuatro de las cuales buscan evitar la
duplicidad y en algunos casos darle un valor agregado a los CCL:
a) Inclusión del CCL dentro de la Mesa de Concertación: Azángaro
En Azángaro la Mesa tiene mucha mayor importancia que el CCL
y sus acuerdos tienen poder vinculante de facto, reuniéndose el CCL luego
sólo para asumirlos formalmente. El alcalde preside la Mesa, que tiene una
frondosa ramificación. Los integrantes del CCL actúan, conforme explica
el alcalde Percy Choque, como facilitadores de las reuniones de las Mesas.
b)Ampliación del CCL y complementariedad con la Mesa: Santo
Domingo y Curahuasi
En Santo Domingo, el alcalde Carlos López ha reglamentado el CCL
a través de una Ordenanza, ampliándolo hasta sumar 32 representantes:
el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil, 9
presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y
productivas de nivel distrital, el presidente del CODELP y 3 representantes
sectoriales. En este distrito piurano no se exigieron los prerrequisitos que
exige la norma para la inscripción de organizaciones sociales, habiendo sido
masiva la elección. A su vez la Mesa – que viene muy de antes - es muy
ramificada y de permanencia sistemática. El cambio, en síntesis, ha consistido
en darle una nueva organicidad al CCL, que lo haga valedero. Ello ha obligado
a construir un triángulo comunicacional alcalde-CCL, alcalde-Mesa y MesaCCL que funciona mejor en los dos primeros nexos y obliga a una labor edil
itinerante.
En Curahuasi el Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI)
viene de 1999 y cuenta actualmente con un PCD y 7 mesas temáticas. A inicios
del 2004 constituyó su CCL con una amplia difusión en las comunidades y
organizaciones sociales, al punto que hubo 51 organizaciones sociales inscritas.
45
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Actualmente el CCL tiene su Reglamento y cuenta con 30 representantes, 6
de la municipalidad y 24 de la sociedad civil. Hay una relación fluida entre el
CCL y el CCOI, teniendo el primero una amplia representación social, que
le puede posibilitar tener un rol, según los entrevistados, de interlocución
poblacional y fiscalización edil.
c) Representación de la Mesa en el CCL: San Marcos
En esta provincia cajamarquina la antigua Mesa (CINDESAM) sigue
reuniéndose y su composición integra centralmente a la “oferta institucional
provincial” (sector público, instituciones locales), mientras que las
organizaciones sociales – la “demanda provincial” - están más representadas
en el CCL. El CCL tiene 7 OS. Tratando de construir un flujo comunicacional
adecuado entre la Mesa y el CCL la municipalidad ha acordado mediante una
Ordenanza integrar a un representante de CINDESAM como representante
en el CCL.
d)Mesa sin CCL: Morropón y Santa Rosa
En Morropón, luego del activismo participativo entre 1990-98 con el alcalde
Maximiliano Ruiz y de la fase de declive posterior, desde el 2001 hay una
MCLP; pese a varios intentos, a fines del 2004 no se había constituido el CCL.
El alcalde manifiesta que asumirlo implicaría una sobrecarga de trabajo.
En Santa Rosa, en la provincia de Melgar, hubo una primera experiencia de
creación de una Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI) entre 1999 y
2002 a partir del apoyo de CARE Perú (proyecto FOGEL), durante la gestión
del alcalde Domisiano Ccama. El nuevo alcalde Julián Páucar, ex Secretario
General de Federación Departamental de Campesinos de Puno (FDCP), en
octubre del 2003 reemplazó la MCI por otra instancia de concertación local,
el Consejo de Autogobierno Local (CAL), intentando seguir el modelo de
Consejo Comunal Vecinal de Limatambo. Dicho CAL tiene 60 miembros
titulares y 60 suplentes y se reúne cada tres meses, teniendo una secretaría
técnica que prepara los informes necesarios para sus acuerdos. Este CAL ha
debatido el Plan Estratégico y el PP, pero hasta el momento no se implementa
el CCL.
46
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Gráfico N° 2:
Tipos de Relación entre Mesas de Concertación y CCLs
CCL
CCL
MC
MC
MC
CCL
2. CCL ampliado
Santo domingo: Reglamento del CCL lo amplia 32 y
Mc Fuerte
Vurahuasi: CCL ampliado a 30 representantes, 24 de
sociedad civil: Mesa fuerte
3. MS Consultiva de CCl
San Marcos: Ordenanza municipal legaliza 1
representante de mesa en CCL
4. MC sin CCL
Morropón: Mesa débil y CCL no instalado por
¨sobrecarga de actividades¨
Santa Rosa: Mesa fuerte (CAL), CCL no instalado
MC
MC
1. CCL dentro de la MC
Azángaro: MC vinculante de facto, CCL formaliza
acuerdos - Integrantes son facilitadores de MC.
CCL
5. MC y CCL, vidas separadas
Ichocan: Ambas débiles, sobre todo la MC, y
separadas
Yauyos: CODENY, espacio de concertación de
corredor, no relacionados con los CCL distritales
e) La Mesa y el CCL sin relación, vidas paralelas: Ichocán y Yauyos
Ichocán es una mesa de tipo declinante, mononuclear, cuyo apogeo
se dio entre los años 1996 y 1998 con el nombre de Comité de Coordinación
Interinstitucional. Fue relanzada con el nombre de Mesa del Desarrollo
Humano Sostenible el año 2003 y está actualmente muy débil. En ese contexto
llegó la normatividad sobre los CCL y el municipio lo formó con apoyo de
la Asociación de Municipalidades del Corredor Crisnejas (AMCEC), pero
no ha llegado a fortalecerse. La experiencia parece señalar que dos instancias
en un distrito pequeño y con poca organicidad, no funcionan.
En Yauyos, conforme vimos, el CODENY abarca un corredor con
7 distritos, por lo que la experiencia sigue un curso paralelo a los CCL, PP
y Rendición de Cuentas (RC).
47
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Se deduce de este cuadro de situaciones que en la franja avanzada la presencia
de los CCL no ha sido vista como una oportunidad, por contar ya con Mesas. La
presencia de dos instancias parecidas ha obligado a reingenierías institucionales
que en 4 de las 5 variantes vienen tratando de evitar repeticiones. En tres casos el
principio rector de la reingeniería ha sido la eficiencia, buscándose economizar costos
en términos de tiempos y espacios, sea integrando los CCL a las Mesas (Azángaro)
o en la versión más drástica, no formando los CCL (Morropón y Santa Rosa). En
otros casos el principio rector de la reingeniería ha sido la efectividad, esto es, dada
ya la duplicidad, tratar de construir la mejor articulación para el máximo provecho en
términos de participación y calidad de las decisiones, sea haciendo que la Mesa sea
integrante formal del CCL (San Marcos) y/o ampliando los CCL hasta convertirlos
en Mesas cuasi-institucionalizadas (Santo Domingo y Curahuasi), cuyas reuniones
tengan un peso mayor.
Cuando se estuvo formulando la Ley Orgánica de Municipalidades la
recomendación de RED Perú y otros actores de la comunidad epistémica a los
diseñadores fue incorporar las Mesas, con su naturaleza amplia, como instancias
formalizadas de concertación, pero ello no fue aceptado. Finalmente la realidad se
viene imponiendo, procesándose readecuaciones organizacionales de facto. Como
decíamos, el CCL actual es casi una reedición - algo ampliada - del consejo municipal
y es necesario la mayor presencia de la sociedad civil para hacerlo atractivo, tanto
para los que enfatizan la democracia como un fin como para los que creen en la
democracia sólo como un medio. Respecto a éstos últimos, un incentivo para la
vigencia de los CCL es su rol en el proceso de los PP pero durante el ejercicio del
PP del 2004-2005, el MEF aflojó este requisito por los márgenes de incumplimiento,
con lo cual mermó su atractivo. Al parecer la fórmula de CCL Ampliados podría
ser la que mejor funcione en la franja institucionalista, pues en ella no hay Mesas
previamente, mientras en la franja participacionista podría ser la dinámica articulada
entre las Mesas pre-existentes y CCLs Ampliados.
4.2 Presupuesto participativo y rendiciones de cuentas:
cumplimientos formales y reales
En general se observa el cumplimiento de los Presupuestos Participativos, con
una tendencia general a una amplia participación en la definición de prioridades y
proyectos. Evidentemente hay interés de la población por definir cosas a su favor,
habiéndose sin embargo recogido los siguientes problemas:
48
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
1) La desligazón relativa entre los PCD y los PP por la no conservación de la
visión distrital o provincial en el procesamiento de los PP, fragmentándose
el gasto y dispersándose los recursos;
2) El déficit de capacidades para ejecutar las obras y proyectos aprobados en
el PP, en particular para cumplir con los requisitos técnicos para el diseño
de perfiles y proyectos (Ichocán, Santa Rosa);
3) La complejidad de pasos y requisitos del instructivo, que obligan a los
municipios a buscar “rutas cortas”;
4) La rigidez actual del concepto de inversión pública, que no recoge
intervenciones propiamente sociales, por ejemplo el tema de equidad de
género o el de desarrollo de capacidades;
5) El rol impreciso y en algunos casos marginal de los CCL en la actualización
de los PCD y en los procesos de PP;
6) La necesidad de proyectos de mayor envergadura y por tanto la coordinación
con otros niveles para proyectos provinciales y regionales.
Un elemento común en los PP es que las mujeres tienen una mínima participación,
generalmente como espectadoras o alcanzando propuestas limitadas a demandas de
capacitación para el empleo, local comunal o similares. Son casi inexistentes los
pedidos de capacitación para temas como derechos en salud, familia, violencia familiar
o formación de liderazgos participativos. De hecho la estructura presupuestal y la
normatividad limitan la posibilidad de ir más allá de obras tangibles. La incorporación
del tema de género se ve dificultada por el escaso manejo del mismo por parte del
personal municipal y de las propias dirigentas.
Huaccana fue el laboratorio para la validación de la metodología del Presupuesto
Participativo y por tanto realizó su proceso con fuerte soporte externo. El problema
que presenta ahora que ya no tiene dicho apoyo es la sostenibilidad de la calidad
de participación previa y en el caso del PP la compatibilización entre los pequeños
recursos con que cuenta y la arborificación de sus instancias, lo que lleva a una puja
distributiva. En Huaccana se vienen implementando comités de vigilancia para la
ejecución de lo programado participativamente.
En Ichocán casi todo el trabajo técnico fue realizado por el equipo de la
AMCEC, tanto para la elaboración de la ordenanza, como para la preparación
y realización de los talleres de capacitación, el proceso de inscripción de agentes
49
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
participantes y la asamblea de priorización de proyectos. Este proceso animó la
participación de diversos actores, principalmente institucionales, y de vecinos de
la pequeña ciudad. También participaron representantes del Comité de Vaso de
Leche.
En Azángaro el proceso del PP se realiza desde antes de la dación de la norma,
en forma muy amplia, en los espacios de concertación descentralizados con que
cuenta. En el año 2004 se logró el acuerdo de que cada uno de los vecinos del casco
urbano aportara 150 soles para la construcción del sistema de desagüe, existente solo
para el 10% de los hogares.
En San Marcos el PP ha sido el espacio de trabajo más animado del año 2004. Se
trabajó y enriqueció el instructivo del MEF, asumiendo como criterios de aprobación
de proyectos su alcance y el aporte de contrapartida. El énfasis ha sido favorecer
proyectos productivos de desarrollo, estando entre los aprobados a nivel provincial la
micropresa de Potrerillo, la electrificación rural de 25 caseríos y el Mercado de Abastos,
y a nivel distrital, el apoyo al Centro Educativo y servicios de agua potable y letrinas.
Quedaron sin aprobar proyectos para la formación de liderazgos juveniles, para el
apoyo a microempresas procesadoras de cereales y el fortalecimiento de hábitos de
nutrición, por considerar los funcionarios que estos proyectos no podían ser parte
del presupuesto de inversión. El PP se trabajó en el nivel distrital y provincial. En
el PP del distrito capital, Pedro Gálvez, participaron los 8 miembros de sociedad
civil del CCL más otras 5 organizaciones (CVL, Liga Distrital de Fútbol, entre
otros), 50 representantes de los caseríos y de tres barrios. En el PP provincial se
convocó a los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM, invitados de los sectores
(Educación, Agricultura. Salud). “Es de reconocer que fue poca la participación de
la representación femenina en el PP”, señala la regidora Lily Quiroz. Aún no se ha
instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP.
En Morropón la municipalidad ha cumplido con impulsar con estándares
mínimos el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando con la MCLP.
En general hay una participación de baja calidad en la localidad. Hacia el 2003 el
alcalde y el Párroco se comprometieron en relanzar la MCLP, en lo que sería su
tercera etapa, pero este proceso aún no da frutos. Se trató de actualizar el Plan de
Estratégico de Desarrollo, con apoyo de la Fundación Ebert, pero el proceso quedó
paralizado. El alcalde alude a una recarga de labores.
En Santo Domingo el PP 2003-2004 ha venido siendo definido con amplia
participación de los vecinos. “Hubo como 500 participantes en la reunión de mayo”,
50
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
señala el Gobernador. En este distrito el municipio decidió desde antes del PP abrir a la
toma de decisiones el 100% del precario presupuesto municipal de inversiones (alrededor
de medio millón de soles anual), algo muy poco practicado en esos momentos.
De otro lado, en relación a las Rendiciones de Cuentas (RC), hasta el momento
se puede identificar tres formas para su realización:
1. Cabildo abierto: es la modalidad más utilizada y la más común en las
experiencias;
2. Rendiciones de cuentas en los presupuestos participativos y espacios de concertación: por
lo general todo proceso comienza con una rendición de cuentas, explicando
los montos de ingresos, egresos y el monto asignado al presupuesto
participativo;
3. La Rendición de Cuentas como proceso específico: en este caso se trata de procesos ad
hoc, lo que supone que se va más allá del acto de informar. Por lo general se
trabaja concertadamente con la propia sociedad civil la metodología de rendir
cuentas y su ejecución, y en algunos casos es reglamentada por ordenanza
municipal. Se están diseñando y difundiendo guías para esta forma de rendir
cuentas.
Tabla N° 5:
Tipos de Rendiciones de Cuentas implementados
en las Experiencias, 2004
Santa Rosa
Azángaro
Huaccana
Curahuasi
Limatambo
San Marcos
Ichocán
Santo Domingo
Morropón
Nor Yauyos
RC en Cabildo
Abierto
RC en PP
RC con Guía
metodológica
Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
Si
No
Si
No
No
No
No
No
No
51
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En realidad hay dos niveles de cumplimiento de la rendición de cuentas: el
cumplimiento mínimo y la rendición real. Las dos experiencias que hacen mejor la
rendición de cuentas son Azángaro y Curahuasi.
En Azángaro en el 2003 se realizaron dos cabildos abiertos y en el 2004 se
implemento la RC con una guía metodológica aportada por el proyecto Fortalece,
durando el proceso 3 meses, desde septiembre hasta mediados de diciembre. El
proceso ha implicado la convocatoria a las organizaciones, la publicación de la
ordenanza, la formulación de las preguntas para rendir cuentas, y todos los pasos
contemplados.
En Curahuasi se ha cumplido con la normatividad municipal vigente y en los dos
años de la gestión se ha realizado la Rendición de Cuentas, coordinando con el CCL
reuniones amplias. La segunda Rendición, el 21 de setiembre del 2004, contó con una
Guía orientadora y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente
cimentar la comunicación entre autoridades y la población.
En Santa Rosa hasta el momento se han implementado dos cabildos abiertos,
brindándose información sobre el presupuesto y sobre los acuerdos del Consejo de
Autogobierno Local (CAL) a toda la población. En el presupuesto participativo se ha
rendido cuentas de los montos generales de egresos e ingresos y obras implementadas
en el distrito.
En Huaccana la rendición de cuentas esta asociada a la transparencia en la
información en el proceso de presupuesto participativo. No por casualidad Huaccana
fue el laboratorio en la validación de la metodología de PP.
En Santo Domingo se da la Rendición de Cuentas dos veces por año, una
de ellas en una Cena de Navidad que se ofrece ampliamente. El alcalde asume la
responsabilidad de las rendiciones.
En San Marcos se cumple con estándares mínimos con la Rendición de Cuentas
(una vez por año) aunque no hay un mecanismo tan claramente establecido para ello.
No se cuenta con una política amplia de comunicación municipalidad-población.
En Morropón se realizó una primera Audiencia Pública de RC en mayo del 2003,
con cerca de 200 participantes, y la segunda en enero del 2004, con 300 participantes.
Allí la población fue ampliamente informada de los gastos, recursos disponibles y
obras.
52
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Si comparamos la experiencia de Ichocán con otras, podríamos decir que hubo
una Rendición de Cuentas con estándares mínimos.
Tabla N° 6: Calidad de ejecución de instancias e
instrumentos en las Experiencias
San
Azángaro Curahuasi Huaccana Icho-cán Limatambo Morropón Santo
2004
2004 Domingo Marcos
Mesa
Santa
Rosa
Nor Corredor
Yauyos Jabón
Mayo
ü
No
aplica
û
No
aplica
No
aplica
ü
ü
No
aplica
No
aplica
üü üü
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CCL
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PCD
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PP
ü
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ü
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ü
ü
üü
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ü
No
aplica
No
aplica
üü üü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
No
aplica
No
aplica
RC
üü
Cumplimiento de calidad
ü
Cumplimiento mínimo
û
No cumplimiento
En realidad al revisar la aplicación de los instrumentos y mecanismos de
participación se evidencia una mejor ejecución de Mesas, PCD y PP, siguiendo en
segundo lugar los CCL y en último lugar, las RC. En algunos casos de cumplimiento
mínimo de PP, CCL y RC hay un cumplimiento formal, que deja documentación
pero no realidades y capacidades.
4.3 Democracias locales participativas
A partir de la información recopilada hemos identificado tres modelos de
democracia participativa. Evidentemente se trata de alguna manera de “tipos ideales”
pues las gradaciones entre uno y otro modelo imperan en la realidad:
a) El modelo de democracia participativa de representantes.
Lo que es medular de esta variante es la participación de los directivos
de instituciones y líderes de organizaciones sin mandato de sus representados ni
rendición de cuentas de sus actos. Suelen por tanto ser o devenir en democracias
53
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
de élites o poliarquías locales. Sus acuerdos, sin mucho respaldo, por lo general
tienen carácter consultivo para los decisores. La fórmula organizativa más
común de la “democracia participativa de representantes” es la que hemos
denominado Mesa mononuclear, esto es, una Mesa única, sin un organigrama
de mesas temáticas ni territoriales. Ejemplos de este tipo son Ichocán y
Yauyos.
b)El modelo de democracia participativa de representantes con
poblaciones.
En este caso el poder moral de la población reunida periódicamente
se convierte en vinculante de hecho y hay una co-gestión entre Estado
y sociedad. Corresponde por lo general a Mesas arborificadas, esto es,
instancias que cuentan con un núcleo central pero funcionan también por
cuencas o zonas, y por ejes temáticos, de tal forma que involucran a una
parte de la población. Los representantes tienden a la consulta de sus actos
y votaciones y rinden cuenta de su labor. Ejemplos que se acercan a este
tipo son Azángaro, Santo Domingo y Limatambo en el periodo 1993-2002.
San Marcos es un caso intermedio pues CINDESAM no es mononuclear
pero sus ramificaciones no están muy activas, sí su núcleo central, que tuvo
alrededor de 15 reuniones el año 2003 y algo menos el 2004.
c) El modelo de democracia participativa limitada.
En este caso los municipios sólo tienen el CCL, cumpliendo
formalmente lo normado, que tiene insuficiencias ya señaladas, entre ellas el
porcentaje de miembros de las organizaciones sociales y los requisitos legales
para su inscripción. El modelo CCL actual es, dentro de la clasificación de
espacios de participación de Andrea Cornwall (2002:17-21), una “institución
regulada de intermediación”, esto es, una instancia de participación por
invitación, diferente de los otros tipos de espacios de participación, que la
autora clasifica en cuatro: a) los espacios autónomos de sociedad civil; b) los
movimientos alternativos o de resistencia; c) las “formaciones flotantes” o
movimientos irruptivos; y d) las instituciones reguladas de intermediación.
En este último tipo hay menos márgenes de libertad y menos horizontalidad,
evidentemente, que en el caso de las Mesas surgidas desde abajo, en que la
relación alcaldes-Mesas endógenas es más fluida.
54
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Se deduce de la presentación de los tres tipos que el modelo real de
democracia local en las circunscripciones en las que existe CCL y Mesa es un
“modelo híbrido” entre un modelo institucional de participación limitada”
(CCL) y alguna de las dos variantes participativas, sólo de representantes
o de representantes con poblaciones. El modelo más abierto – de
representantes con poblaciones- es el de CCL Ampliado y Mesa arborificada
(o descentralizada).
4.4 El ciclo de vida de los movimientos: experiencias emergentes,
persistentes y declinantes
Es importante advertir que la “calidad de la democracia” (O´Donnell, 2003)
es móvil y puede ampliarse o retrotraerse, en este caso conforme a la mixtura
entre su variante institucional y no institucional. Esto quiere decir que hay
democracias participativas “de ida” y “de venida”, de menos a más o viceversa,
esto es, de ida hacia un modelo de representantes con poblaciones o de venida
hacia un modelo de representantes o de participación limitada, con todas sus
etapas intermedias.
Cohen y Arato (2000:615-622) enseñaron que había un “ciclo de vida de
los movimientos sociales”. Dicho ciclo cubre un arco que va de las primeras
formas no institucionales de los movimientos, en que priman las redes amplias y
flexibles, la asociatividad voluntaria, la distinción mínima entre líderes y seguidores,
a una segunda etapa en que se avanza hacia la organización formal, la inclusión
y la institucionalización, con los peligros de la cooptación, la profesionalización,
la burocratización y la centralización. Pero este tránsito no es ineluctable y la
sostenibilidad de los movimientos participativos locales tiene que ver con el manejo
adecuado de la tensión entre organización misionaria e institucionalidad (Mintzberg,
1993). Justamente la diferencia de los adherentes a la democracia participativa respecto
a los que postulan la democracia representativa clásica es que para los primeros la
democracia es no sólo un método – un diseño institucional para arribar a decisiones
- sino un modelo de sociedad (Pateman, 1970).
Aplicado al caso, se observa que hay democracias participativas emergentes,
persistentes y declinantes. Algunas experiencias están en expansión, otras en el
orto de su desarrollo y unas terceras en su fase de retraimiento. Hay también
relanzamientos.
55
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Tabla N° 7: Etapas de mayor y menor desarrollo de las experiencias
de democracia participativa
1990 - 1992
San Marcos
1993 - 1995
1999 - 2002
2003 - 2006
Néstor Mendoza
MECODEH
Limatambo
1996 - 1998
Equipo regional
Wilbert Rosas
Ichocán
Ichocán
Curahuasi
Julio Luna
Sto. Domingo
Carlos López
Azángaro
Yauyos
Morropón
Percy Choque
Experiencia ALIS Walter Varillas
Maximiliano Ruiz
Santa Rosa
Julián Páucar
Huaccana
Nilo Najaro
Etapas de mayor desarrollo
Etapas de menor desarrollo
San Marcos, una de las más antiguas, tuvo su orto entre 1993 y 1998 y hoy es
una experiencia persistente pero en un nivel de funcionamiento menor. Azángaro
fundó su Mesa en el año 2000 y no despegó sino con la nueva gestión 2003-2005,
estando hoy en ascenso. CODENY de Yauyos tuvo su orto entre 1996 y el año
2000, estando hoy en una fase de estabilización. Huaccana vive el estancamiento de
su experiencia, luego de haber sido receptor de múltiples proyectos de cooperación
durante la etapa 2002-2003.
56
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 5:
Demanda participativa
elástica e inelástica:
la franja de desempeño óptimo
de la participación
Las experiencias de participación y concertación local revisadas tienen su
“núcleo duro” en la presencia de tres actores: las autoridades municipales, las ONGs
y las organizaciones sociales. ¿Quienes no vienen? Las empresas privadas. ¿Quiénes
vienen a veces y en algunos casos, con cierta regularidad? Los representantes de
entidades el Estado. ¿Participan las mujeres y los jóvenes? Poco. ¿Participan los
muy pobres? A veces. ¿Participan los partidos? Eventualmente. ¿Por qué este perfil
de la participación? ¿Es un tema estructural o institucional? ¿Es objetivamente así
o depende de arreglos institucionales? Este es el punto que suscita debate en el
sector municipalista avanzado.
Si la “calidad de la democracia” supone un nivel de actividad e involucramiento
mayor cabe de todos modos preguntarse, como lo hacemos nosotros, cuál es la
“elasticidad de la demanda participativa”, esto es, la franja de desempeño óptimo de
la participación, en que suma y no lleva al cansancio, habida cuenta de la preocupación
generalizada por la proliferación de instancias de participación. Acá deseamos
presentar tres debates que coadyuven a ubicar esa franja, a partir de saber quienes
vienen y quienes no:
a) las motivaciones de los que vienen, esa entremezcla de intereses y valores que
lleva siempre al debate en las ciencias sociales entre la teoría de la movilización
57
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
de recursos (Olson) y la teoría de los movimientos sociales e identidades
colectivas (Touraine);
b) la utilidad del involucramiento en instancias sin carácter vinculante
formalmente establecido, que convoca al debate sobre la delegación y el
poder de decisión descentralizado entre los puntos de vista partido-céntricos
y socio-céntricos; y
c) la posibilidad de expandir la participación y representabilidad de los excluidos
desarrollando elementos comunicacionales de la democracia deliberativa en
los actuales entornos participativos, lo que supone debatir la equivalencia
“democracia participativa = asamblea”.
5.1 Quiénes participan y quiénes no
La pregunta aquí es si ya llegó a su techo la participación en el país y sobre
todo en la franja avanzada o si hay razones para pensar en que puede seguir
desplegándose y cómo.
a) El perfil de las organizaciones sociales en las localidades: lo que hay,
lo que no hay, lo que se recrea, lo que se va quedando.
Lo nuevo con la descentralización local participativa no es tanto
el surgimiento de organizaciones sociales sino más bien su reactivación
y articulación en otro piso, el territorial. El tejido social en las doce
experiencias se podría resumir en una fórmula de pisos históricos agregados:
federación campesina + organizaciones de mujeres de sobrevivencia
+ organizaciones urbanas vecinales o barriales + organizaciones de
productores por producto o por cuenca/zona. Hay variaciones según
cada localidad, pero en general este es el mapa social que la concertación
reaviva y articula bajo el nuevo formato de procesos de planificación del
desarrollo local y ahora presupuestos participativos.
Se aprecia que el mayor dinamismo lo tienen dos sectores, el de
pequeños productores y el de las capas comprometidas con la concertación
por el desarrollo local. Los pequeños productores compatibilizan con el
discurso municipal del desarrollo económico local y se presentan como el
58
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
motor del enfrentamiento de la pobreza. Las organizaciones de mujeres
“aportan” con presencia amplia, eventualmente con acciones de presión
(como se dio en Azángaro) o de respaldo (como en la primera gestión de
Morropón con el alcalde Maqui) pero no se aprecia, como veremos más
adelante, una agenda de género propia.
Estos actores sociales entran a la política local y debieran ir pasando
de discursos corporativos a discursos territoriales, si bien en muchos casos
sólo agregan sus intereses corporativos. Las organizaciones sociales tienen
hoy la posibilidad de integrar sus demandas en una perspectiva territorial,
que no es la simple agregación de las demandas particulares.
Las generaciones sociales de las que hemos hablado ingresan
superpuestas a la nueva institucionalidad de la descentralización y con sus
historias de vida y enfoques. Si hay algo escaso en los procesos estudiados
son las viejas estructuras de lo que hemos denominado el “clasismo tardío”
(SUTEP, CGTP). Evidentemente por sus características de ruralidad, en
nuestras experiencias hay muy poco trabajo dependiente, que es la base
social de la CGTP. Sin embargo aún en provincias con más trabajadores
estatales como Azángaro o San Marcos, no se evidencia un movimiento de
trabajadores estatales ni su involucramiento en los procesos participativos.
Los maestros son percibidos como un sector que reacciona periódicamente
por sus salarios pero no es un actor del desarrollo local.
Todas las demás OS suelen ingresar a las experiencias desde
ópticas redistributivas, sean temáticas o territoriales. No ingresan siempre
desde el inicio ni masivamente, salvo se trate de alcaldes procedentes de
Federaciones Campesinas. En los espacios de concertación pueden definir
una nueva identidad colectiva, más amplia, y pasar a sociedades civiles
movilizadas, movimientos sociales de concertación. Este es el proceso de
las experiencias en su etapa de mayor desarrollo.
La forma de comportamiento social en las experiencias es por
tanto de sociedad civil: diálogo, negociación permanente, momentos de
tensión, deliberación, consensos, acuerdos. La forma de comportamiento
social en las experiencias no es centralmente el de movimientos irruptivos
desinstitucionalizados. Hubo en Azángaro un germen de protesta violenta
el 2004, a pocas semanas del caso Ilave, pero no llegó a prosperar por
una oportuna reacción de las autoridades. Tampoco se han constituido
59
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
todavía movimientos sociales estructurados de sociedad civil, que ponderen
adecuadamente la propuesta, el diálogo, la intervención, la vigilancia y la
movilización. El proceso está en sus primeros pasos. Faltan seguramente
años de aprendizaje social para saber qué se puede hacer desde abajo y qué
se puede proponer, solicitar y exigir a los niveles regional y nacional.
b)La ausencia del sector privado y la presencia variable del Estado.
Una verdadera concertación local debiera involucrar a las tres
patas de la mesa: la sociedad, el Estado y el mercado. Pero en la tradición
peruana de la concertación es muy rara la presencia de las empresas privadas
y variable la presencia del Estado. Las empresas generalmente han estado
ausentes o con presencia episódica, tendiendo a retirarse.
Sin embargo, en tiempos más recientes las instituciones públicas
han ido dándole mayor importancia a su involucramiento, sea en las
MCLP o en las Mesas independientes. En San Marcos, por ejemplo, se
ha dado la presencia masiva de los sectores del Estado (salud, educación,
agricultura). En Limatambo hubo un primer momento en que la relación
fue sólo entre el municipio y las comunidades campesinas, pero luego se
integraron los vecinos, los sectores públicos y las ONGs. Curahuasi es un
caso mixto, con presencia simultánea de sectores públicos, instituciones
locales y organizaciones sociales. Este involucramiento del sector público
en varias regiones se ha visto ahora afectado por la nueva Ley Orgánica
de Municipalidades, que no considera la participación del sector público
en los Consejos de Coordinación Local (CCL), lo que ha motivado que
municipalidades como Azángaro, Ichocán y San Marcos hayan tomado el
acuerdo de integrarlos como invitados.
c) El viraje al desarrollo agropecuario y las organizaciones de
productores.
En mérito a propiciar una mayor participación de productores en
relación al mercado y al desarrollo local, se han creado múltiples asociaciones
de productores en provincias y distritos. Estas asociaciones son una opción
para sostener una oferta agregada y tener competitividad. Hay asociaciones
60
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
de productores de panela, café y menestras en Santo Domingo; de la tara,
de lácteos, de cuyes y de forestales en San Marcos; de anís en Curahuasi; de
hierbas aromáticas y tubérculos en Yauyos; entre muchas otras.
Estas asociaciones se han venido articulando a las mesas de
concertación buscando beneficios tangibles para su desarrollo. Los PP hemos constatado - han sido una oportunidad para presentar sus demandas.
Los productores lácteos de Azángaro obtuvieron el año pasado el apoyo
del PP para cobertizos y contaron con presupuesto para semillas de
pastos cultivados. Las comunidades de la cuenca del Jabon Mayo, igual,
presentaron proyectos productivos logrando en 70 distritos se reoriente
la inversión del FONCOMUN hacia una prioridad productiva (Paredes,
2004). En Huancané, la asociación de productores lácteos logró apoyo para
unos cobertizos en el último PP. Y así en muchas localidades.
d) La participación de los partidos.
Con cargo a un estudio específico sobre el tema, lo que hemos visto
en las experiencias visitadas es que, en general, existe una desconfianza de
los partidos hacia la sociedad civil. En algunos casos participan militantes
de los partidos en las Mesas de Concertación pero ello no significa una
representación orgánica de sus partidos ni una modificación de los enfoques
y políticas de sus partidos respecto a la relación entre sociedad civil y
sociedad política o entre el Estado y la sociedad. En la base hay mayor
entendimiento que en los niveles superiores: en términos generales las
dirigencias partidarias son partido-céntricas y en algunos casos se cree que
la sociedad civil es sinónimo de ONGs. Hay en este terreno mucho techo
para una modernización de la política en el país, desafío que replantea la
forma de ejercicio del poder político.
En las experiencias estudiadas, y en otras revisadas indirectamente,
se aprecia que los partidos prácticamente no participan. La mayoría de
militantes que participa son de partidos locales o regionales, con amplio
predominio de liderazgos masculinos. Hay que considerar además que
muchas de las listas ganadoras han venido siendo elegidas con votaciones
inferiores a un 25% del electorado, lo que muestra la fragilidad de la
representación.
61
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
5.2 ¿Por qué se participa? Valores e intereses
El Perú es uno de los países latinoamericanos con mayor densidad
organizacional (López, 1997). Sólo un 26,5% no participa en ninguna organización
(Tanaka y Zárate, 2000). Pero venimos de una etapa de fragmentación, de retroceso
de lo social. Ya no existe la sociedad civil autónoma anterior: quedan algunas viejas
estructuras organizacionales pero sin bases sociales renovadas. Hemos denominado
“clasismo tardío” a esta forma social desfasada con la nueva fisonomía social del
país. Y sobre este piso se han agregado las generaciones sociales posteriores, como
vimos.
IMASEN (2004), en un estudio comparativo con 7 países latinoamericanos,
concluye que la participación social en el Perú es similar a la de otros países en
cuanto a la primacía de la participación en organizaciones comunales, del barrio o
ciudad (33,3%), en organizaciones religiosas o actividades religiosas (26,4%) y en
actividades de apoyo a la educación (25%). Esto se corrobora en las experiencias
estudiadas: en todos los ámbitos hay comunidades campesinas o juntas vecinales,
organizaciones ligadas a las parroquias de la Iglesia Católica u otras iglesias
especialmente evangélicas, y las APAFAS. Lo diferente encontrado por IMASEN
respecto a otros países es que en los demás el peso de la participación en actividades
benéficas o voluntariado es en promedio del 18,2% y en el Perú el 3,4%.
Esto evidencia que la participación social en el Perú expresa mayoritariamente
intereses. La propia población identifica como motivación para la participación el
beneficio propio o la conveniencia (33,1%, IMASEN ibidem). El reciente estudio
de Hurtado (2004) en Melgar, Puno, concluye que la gente “desea finalmente
resolver sus problemas de subsistencia; al final sus demandas se convierten en
activos que les asegure fuentes de trabajo”. Esta motivación clara de la participación
hoy en el Perú tiene seguramente que ver con el hecho de que en nuestro país la
participación se da en las franjas de bajos ingresos, a diferencia de otros países
de América Latina en que se da una mayor participación en otras franjas sociales
(IMASEN, ibidem).
Sin embargo, no funciona mecánicamente la fórmula de “a más pobreza más
participación”. Hay muchos sectores pobres que se autoexcluyen de participar
justamente por no tener las condiciones socioeconómicas que les permitan asumir
el costo de la participación. Se produce así un cálculo de costos y beneficios de
la participación, que también es de intangibles, esto es, de cosas materiales pero
62
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
también de ganancias afectivas o de capacidades. Dado que venimos de una década
de primacía de una cultura pragmática, promovida por el fujimorismo, la franja
que participa inicialmente tiende a exigir sólo derechos y no el cumplimiento de
deberes y responsabilidades. Es en el proceso de participación que se produce la
oportunidad del tránsito a una mayor conciencia de obligaciones y un reencuentro
más claro de intereses y valores. Esto quiere decir que no toda participación social es
participación ciudadana, pero que, a la vez, no puede haber participación ciudadana
sin participación social. En Azángaro la población urbana llegó al convencimiento
de que no había otra forma de resolver el problema del saneamiento básico que
autofinanciándolo y juntó 12 millones de soles. En Huancavelica hubo que caminar
masivamente hasta Lima en la Cabalgata de 1998 para poner en la agenda nacional a
la región. En muchas experiencias los PP fueron recortados por falta de presupuesto
y motivaron que las comunidades analicen cuáles obras o servicios eran urgentes,
aceptando pasar sus petitorios para los siguientes años.
En pocas palabras, los valores e intereses, la democracia como fin y la
democracia como medio, el hombre egoísta y el hombre solidario, en la vida,
están entremezclados. Se equivocan quienes analizan unilinealmente las cosas, sea
quienes perciben el movimiento descentralista local como un gran juego de agentes
y principales, la construcción artificial de facilitadores y ONGs, o quienes ven en
él sus propias representaciones ideológicas y no las relaciones sociales reales.
Esto tiene implicancias para la franja municipalista participacionista, porque
lo que le es específico es que ella es partidaria de la democracia como fin. Los roles
que juega conduciendo municipios y sociedades rurales la han llevado a integrar
el tema del desarrollo local, la calidad de vida, el desarrollo agropecuario. Pero la
información recogida indica que no hay muchas intervenciones de calidad e impacto
para atacar la pobreza en los casos estudiados. Se privilegia el apoyo a los sectores
emprendedores, pero no hay igual énfasis, salvo excepciones, en el mejoramiento de
los programas sociales, o en iniciativas anti-pobreza de envergadura, menos aún que
apunten a una mayor equidad entre géneros. Sin embargo, las bases sociales de sus
experiencias participativas, al igual que las de las otras dos franjas, la institucionalista
y la tradicional, tienen una óptica pragmática de la democracia como medio. Por
tanto los procesos participativos van a funcionar cuando esos procesos respondan
no sólo a principios, convicciones, sino generen resultados. No sólo hay que valorar
por tanto el proceso de la participación sino los resultados de la participación, tanto
en términos de calidad de vida como de empoderamiento.
63
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
5.3 La cuestión de la representación y la representabilidad:
la elasticidad de la demanda de participación.
En las experiencias de los alcaldes pioneros la presencia de los diferentes
actores era voluntaria y podían acudir todas las organizaciones y personas
interesadas, sin límite. En Limatambo y Morropón eran reuniones masivas, con la
presencia de cientos de delegados campesinos de comunidades y anexos, así como
de organizaciones de corte asistencial (Comités de Vaso de leche, Comedores
Populares), que expresaban su opinión sobre los proyectos municipales. En las
experiencias de Cajamarca, al revés, el peso estaba en la representación institucional,
pero las pocas OS que participaron al inicio se retiraron luego de un tiempo,
aparentemente agotadas por la falta de logros. En San Marcos fue también limitada
la participación de OS en CINDESAM, explicable en parte por la escasa presencia
de éstas en su ámbito. Ahora en muchas experiencias hay sólo presencia de líderes
sociales.
Pero finalmente, ¿a quiénes representan los dirigentes de organizaciones? Cabe
preguntarse si son representativos, quién los eligió, si están conectados con sus bases, si
hay una fluidez, un diálogo, una comunicación con sus representados. La información
recogida señala que en muchos casos hay una distancia entre los dirigentes y sus
bases y que no hay correas de transmisión que posibiliten un flujo de comunicación
entre representantes y representados. Retomando un concepto forjado por Chirinos
(1991), el de “representación sin mandato”, hoy en día los líderes representantes de
OS tienen la tendencia a sentirse autónomos frente a quienes los eligieron y no dan
cuenta de su accionar. Los balances recientes de la MCLP (Henríquez, 2004) y de la
Red Perú (Basombrío y Frías, 2004) evidencian la debilidad de las representaciones de
las organizaciones sociales en las Mesas y CCL, en términos de su representatividad
y relación con las bases.
Sin embargo, pareciera existir no sólo una debilidad en la calidad de la
representación social sino también una dificultad de los propios representados para
hacerse representar, tema que alude a su representabilidad. La extrema pobreza y
exclusión generan limitaciones para fijar intereses y opciones algo más permanentes.
Como señala una de las evaluaciones reciente, los procesos de participación requieren
de niveles de compromiso y organicidad que no todos tienen en la sociedad, con
mayor razón los más pobres, limitados al mínimo, con muchas dificultades para
involucrarse en procesos que requieren tiempo, toma de distancia frente al drama
inmediato y visión de mediano plazo (Basombrío y Frías, ibidem).
La participación -hay que reconocerlo- tiene un costo y el primer costo es el
64
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
tiempo que se le dedica. La gente identifica que no participa no por falta de interés
sino por falta de tiempo. El estudio auspiciado por el Instituto de Estudios Peruanos
el 2000 reveló que un 52,5% de los encuestados declaraba que le gustaría participar
más en las organizaciones, pero el 61,4% de ellos no lo hacía por falta de tiempo
(Tanaka y Zárate, 2000). En nuestras experiencias sucede igual. Una dirigenta de
Limatambo señalaba que no asistía a las reuniones de capacitación porque a pesar
que le cubrían la movilidad no tenía tiempo ni con quien dejar a sus hijos menores.
Situación que podríamos extrapolar para el caso de Así, muchas madres de familia
tienen a veces la oportunidad de un espacio para el desarrollo de capacidades pero no
acceden a ello por carecer de mecanismos de apoyo que faciliten su promoción. El
párroco de Morropón contaba que cuando la Iglesia lanzó una convocatoria para que
las comunidades campesinas se integren a las acciones de concertación, los dirigentes
campesinos le contestaron que no tenían dinero para quedarse en la ciudad, con todo
lo que eso supone. En San Marcos, los propios alcaldes de los distritos más pobres
tampoco se integran al espacio de concertación provincial, aduciendo los costos de
asistir a las reuniones, traslados y alojamiento.
Esto es lo que ha contribuido a abrir una brecha, más evidente ahora que antes,
entre la sociedad civil mesocrática, de capas medias, y la sociedad civil popular, además
de poner barreras para que la franja más pobre pueda constituirse en sociedad civil
(Ames et al, 2000; López, 1997).
Esto quiere decir que la demanda de participación por la gente depende del
costo y calidad del sistema participativo. Toda la data hace pensar que en nuestro
país ahora la demanda de participación no es inelástica sino relativamente elástica a los cambios
en los costos y calidad de la participación, esto es, es muy variable al factor costo-tiempo,
al factor calidad-de-la-reunión o al factor importancia-de-la-agenda. Hay una franja
que no puede pagar el costo de oportunidad de las horas-reunión (más viaje) que
significa participar y no entra a la democracia participativa. Esta requiere abaratar los
costos del enrolamiento de esta franja ausente, con otras modalidades, flexibilizando
el ingreso. Pero quien ya ha pagado el costo-tiempo de ir a las reuniones, está atento a
la calidad de la instancia de participación-concertación. Si la reunión es larga, tediosa,
desordenada y sin buenos acuerdos, la demanda de participación se retrae. Si la Mesa
es descentralizada y en su zona, baja el costo-tiempo y es posible asistir. Pero si la
participación implica engancharse a todas las reuniones del nuevo instructivo hecho
en Lima, el costo sube y el interés, después de un punto, decaerá. Si la agenda va a
debatir algunos proyectos del PP que sabe lo beneficiarán, va a tratar de asistir, pero
si asiste y después no se ejecuta nada, va a ser más difícil volverlo a enrolar. Si las
elasticidad fuera muy volátil, todos se irían a la primera; pero felizmente hay un sector
65
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
duro, que funciona como colchón del sistema y que paga incluso los costos de los
errores de diseño y ejecución. Todo esto lo saben los economistas.
Es cierto que conforme hay más interés y compromiso la gente está más
dispuesta a pagar el costo de oportunidad de la participación y viceversa. Pero
siendo la gente pobre y muy pobre, el costo siempre es muy alto. Se trata entonces
de revisar cómo se podría llegar a estos sectores. Desde nuestro punto de vista
esto exige reconsiderar la concepción de democracia participativa con que se ha
venido trabajando, asambleística, de presencia siempre física, muy emparentada a la
concepción de democracia directa rousseauniana, para enriquecerla con elementos
del modelo de democracia deliberativa, más comunicacional.
5.4 La participación como discrecionalidad del decisor y el
carácter vinculante.
Las personas participantes evalúan también otro costo-beneficio de la
participación: su utilidad. Como han enseñado muchos autores, entre ellos Andrea
Cornwall (2002: 17), de entre todos los tipos de espacios de participación la gran
diferencia es entre los que han sido constituidos por la gente misma, y los creados
por el Estado para la “participación por invitación”. Con los primeros espacios,
de carácter voluntario, la utilidad depende de sus mismos integrantes, pero con los
segundos, la efectivización de los acuerdos depende de sus normas de constitución
y en este caso cuanto más consultiva la instancia, menos posibilidad de que se lleven
a la práctica los acuerdos tomados. La discrecionalidad del decisor es amplia.
Esto genera una incertidumbre en los participantes, que lógicamente piensan
que las instancias de concertación local debieran tener legalmente un carácter
vinculante. En realidad la práctica demuestra que las Mesas activas tienen un carácter
vinculante de facto, estableciéndose un contrato implícito entre el decisor y los
actores de la localidad: el poder moral del consenso se asume por la institucionalidad
posteriormente, por el consejo municipal y la alcaldía. Con esto se establece un tradeoff entre la Mesa y el alcalde, en que conforme se redistribuye poder hacia abajo se
incrementa la legitimidad hacia arriba, hacia la autoridad. Pero esta mecánica pactada
no está exenta a veces de dificultades al ser la participación y concertación una escuela
social de gobierno para todas las partes. Ahí la población aprende el formato de la
administración pública dentro del cual puede moverse y el funcionariado edil, las
virtudes de la voluntad compartida y las formas concretas de su construcción.
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
En síntesis, la democracia participativa no institucionalizada (Mesas) es
autorregulada por sus actores y si cuenta con el respaldo de la autoridad municipal,
tiene todos los grados de libertad que la democracia participativa institucionalizada
(CCL) no tiene. El tema es evaluar esta segunda, su pertinencia y fórmula óptima
dentro del contexto nacional actual. Porque en el campo de la democracia participativa
no institucionalizada la franja participacionista prosigue avanzando fórmulas, que
mientras no signifiquen el agotamiento de la población, responden a la heterogeneidad
de situaciones. Las experiencias más cercanas a la democracia directa reeditan la
experiencia inicial de Villa El Salvador: el CAL de Santa Rosa, más en el espíritu que
en la realidad, es una forma de autogobierno local. Pero en la mayoría de casos se
ha establecido una relación de mayor o menor horizontalidad – de cogestión, en el
sentido amplio del término - entre la municipalidad y la representación local en las
Mesas, en que no se busca votaciones por mayoría sino consensos.
El tema-problema son los CCL, porque sus restricciones actuales llevan a algunas
autoridades y líderes a dos posiciones diferentes: a) algunos entrevistados plantean
que no es necesaria una democracia participativa institucionalizada, esto es, no
deberían existir los CCL y creen mejor la alternativa de seguir con la participación y
concertación anterior; y b) otros postulan que los CCL, CCR y todo tipo de instancia
de concertación institucionalizada debiera tener un carácter vinculante, esto es, sus
acuerdos deberían tener mandato sobre las autoridades ediles, con lo cual se exige
una reforma global del Estado y un cambio constitucional pues se trataría de otro
régimen institucional en el país. La mayoría de autoridades y líderes se encaminan en
otro sentido, el de resolver la cuestión del carácter vinculante en términos prácticos,
a través del poder moral que otorga la población reunida y a través de arreglos
institucionales que resuelvan la articulación entre Mesas y CCL mediante las múltiples
fórmulas que se vienen ensayando. Nuestra recomendación marcha en este sentido,
no en el de oponer las Mesas y los CCL sino en el de buscar implementar la fórmula
de CCL Ampliados en la franja institucionalista, que no tiene Mesas previamente,
y articular la presencia de CCLs Ampliados con la de las Mesas pre-existentes en
la franja avanzada, como se ha hecho en varios sitios del país, hasta un cambio de
situación que obligue a una reevaluación.
5.5 La posibilidad de enriquecer la democracia participativa
con elementos de la democracia deliberativa.
La tipología de franjas municipales participacionista, institucionalista y tradicional
ayuda a resolver la pregunta sobre si vivimos en el país un exceso de participación
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Juan Arroyo y Marina Irigoyen
o falta aún más participación. En realidad hay dos opiniones contrapuestas sobre la
participación social en la descentralización: la que defiende que es insuficiente y la
que postula que existe en demasía. En cierto sentido ambas opiniones son verdad
pues la información recogida muestra que la participación social se da mayormente
en la franja de municipios participacionistas. En realidad en el país falta aún más
participación, porque la franja municipal tradicional es aún mayoritaria y porque la
franja municipal institucionalista implementa formalmente un esquema de democracia
participativa limitada.
Es verdad sin embargo que en la franja municipalista participacionista hay
una multiplicación un tanto desordenada de instancias de participación, que se
añaden al hiper-reglamentarismo legislativo. Una parte de los alcaldes favorables a
la participación manifiesta con razón sentirse abrumado por la cantidad de esfuerzo
que implica. Si el modelo es de democracia participativa de representantes las esferas
públicas de las sociedades locales son pequeñas y ello lleva a que todas las semanas
se reúnan bajo diferentes rótulos – comités, redes, mesas temáticas u otros - casi los
mismos grupos de líderes locales. Si el modelo es el de una democracia participativa
de representantes y poblaciones, los alcaldes y líderes entran y salen continuamente de
reuniones y asambleas. De otro lado están todos los pasos a seguir por las directivas
y normas sobre CCL, PP y RC. De hecho se necesita flexibilizar la legislación vigente
y reexaminar si los arreglos institucionales formales y no formales se adecuan a
la democracia participativa, o si son más bien mecanismos que desincentivan la
demanda de participación, en particular de los más pobres, aumentando los costos
de la participación.
Pareciera que una buena posibilidad de expandir la participación en el país, de
mejorar la relación entre los dirigentes y las bases y de traspasar la barrera de la baja
representabilidad actual de los excluidos es desarrollando elementos comunicacionales
de la democracia deliberativa en los actuales entornos participativos, lo que supone
rediscutir la equivalencia en uso “democracia participativa = asamblea”.
Como afirman Fung y Wright (2003) el modelo de Gobierno Participativo con
Poder de Decisión “impulsa los valores de la participación, la deliberación y el poder
decisión hasta los límites de la prudencia y la factibilidad.” Ahora hay en la franja
municipal avanzada más participación que deliberación y algún poder de decisión
compartido (carácter vinculante de facto). Pero en la franja municipal tradicional hay
poder de decisión concentrado en la autoridad, sin mayor deliberación ni participación.
En la franja institucionalista se repite con pocos cambios esta situación.
68
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
En el modelo de democracia participativa en práctica las asambleas son un
espacio de deliberación limitada. Como señala Elster (2001:14), “en asambleas de
tal magnitud – se refiere a las atenienses pero aplica a las nuestras - la “deliberación”
significa a lo sumo una discusión entre un pequeño número de oradores delante de
un auditorio y no un debate entre todos los miembros.” De ahí que la preparación
de acuerdos por diversas vías previas a las asambleas resulta crucial, pero este
razonamiento se hace entre funcionarios, regidores y líderes, en representación
de los representados, obviándole a la comunidad la deliberación. En la mayoría de
experiencias la política de comunicación social todavía está en construcción y es de
ida pero no de ida y vuelta: tiende a informar pero no establece un diálogo, salvo en
asambleas y por un tiempo limitado. Existe además voluntad de transparencia pero
es más fácil aumentar la disponibilidad de la información que su uso.
Esto hace que – más allá de los propósitos explícitos - se propenda al modelo
de democracia representativa en que el representante delibera en nombre de los
representados y tiene el poder de decisión sin mandato imperativo. Según el alegato
clásico de Burke en defensa de la representación, los representantes no conviene
sean intermediarios de sus representados porque “el Parlamento no es un congreso
de embajadores” sino una “asamblea deliberante de una nación” (Sartori, 1992:229).
Pero ahora podemos deliberar todos o casi todos, por las mayores posibilidades de
construcción de una esfera pública más amplia, en que se combine la intervención
a través de los representantes y aquella con voz propia. Esta es la democracia
participativa que el punto de vista partido-céntrico no acepta en el Perú.
El modelo de democracia deliberativa enfatiza, entonces, la necesidad de la
argumentación pública y la deliberación entre ciudadanos y representantes antes de la
toma de decisiones (Gutmann y Thompson, 2004). En el modelo participativo clásico,
que es la versión rousseauniana, lo central es el momento de la decisión colectiva, en
asamblea, para la constitución de la voluntad de la mayoría. En el modelo deliberativo
lo que se busca es el intercambio de opiniones y el cambio de las preferencias. Tiene
por ventaja brindar más posibilidades para superar las concepciones agregativas de
la democracia, en que no se justifican las preferencias sino se combinan, que es lo
que a veces se constata en los procesos de PP, en que se fragmenta la inversión local
y posterga el PCD.
Se trata, sin embargo, de hacer la combinación más adecuada entre los elementos
de la democracia representativa, participativa y deliberativa. No se trata de oponer los
principios de cada modelo de democracia sino de articularlos en una formula sinérgica,
adecuada al mundo local. La deliberación pública debe aligerar los organigramas y
69
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
los acuerdos, usada con discreción. De paso la vía comunicacional educa y reeduca.
Obliga además a la presentación de argumentos. Pero, como se ha señalado también,
hay “patologías de la deliberación”, así como patologías de la votación y patologías
de la participación. Todo ello es cierto, pero el modelo de decisión en nombre de
todos, que es el representativo, y el modelo de decisión siempre juntos, que es el
participativo, han llegado a un punto en que necesitan el auxilio comunicacional de
la deliberación y la comunicación todos-con-todos.
Las experiencias desarrolladas en el marco de una democracia participativa tienen
cosas avanzadas al respecto. El alcalde de Curahuasi hizo que la asamblea de rendición
de cuentas se trasmitiera por radio. En Huancavelica la propaganda en algunas de
sus provincias, como Angaraes, es profusa. La misma red electrónica dglocal es un
ejemplo de democracia deliberativa. Pero en la mayoría de experiencias hay todavía
más prensa y propaganda que comunicación. Lo que sugiere que este aprestamiento
va a requerir invertir en dinámicas, metodologías apropiadas, innovadoras, que es el
costo que la franja avanzada deberá pagar para terminar de aportar al país un nuevo
modelo de gobernabilidad democrática.
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 6:
La participación de la mujer
en la gestión municipal
y el desarrollo local
con equidad de género
Si el estudio y promoción de la participación ciudadana son temas muy recientes
en la agenda peruana, más incipientes aún son los balances de la participación de
las mujeres en la gestión local, particularmente en las zonas altoandinas del país.
Esto exige revisar los impactos del proceso de descentralización y democratización
ya no sólo en el espacio político local sino en las formas de pensar y actuar, en los
procesos sociales y en la interacción de hombres y mujeres y su construcción como
actores en los distritos rurales del país. Ello hace parte de la calidad de participación
y es consustancial a una gestión democrática entendida como construcción de las y
los ciudadanos y desarrollo de sus capacidades para decidir, ejecutar, evaluar y vigilar
las acciones colectivas.
En este informe no se ha pretendido abordar todas estas dimensiones. Ni el
tiempo ni los recursos han posibilitado una exhaustiva investigación sobre el tema.
Nuestro abordaje avanza en dar una mirada general a la participación de las mujeres –o
a los límites para dicha participación - en las sociedades locales estudiadas infiriendo
algunas conclusiones sobre procesos similares en el país.
71
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
6.1 El ejercicio de la ciudadanía por la mujeres en las sociedades
rurales altoandinas
Lo primero a relievar es que en las sociedades rurales de nuestro país,
particularmente en las estudiadas, con sus altos niveles de pobreza y exclusión social,
las condiciones de vida son aún más severas para las mujeres y sus familias por la
discriminación de género y cultural existente.
En múltiples diagnósticos de la situación de la mujer rural se han apuntado las
siguientes características se su situación:
a) su exclusión en relación a derechos sociales básicos (educación y salud);
b) su relegamiento respecto a oportunidades económicas (en el caso de la
seguridad alimentaria, su no acceso a crédito, asistencia técnica y gerencial,
microempresas);
c) los limites puestos a sus derechos políticos, y por tanto al ejercicio autónomo
de su participación social y política;
d) la escasa valoración y respeto a las culturas quechua, aymara y amazónicas
que ellas particularmente conservan.
En una buena parte de las sociedades rurales del país el fenómeno de la
violencia política de las dos últimas décadas tuvo como efecto migraciones forzadas,
principalmente de los hombres. Quedó así el espacio público abandonado, que
fue asumido por las mujeres rurales, abriéndose un horizonte no previsto para su
crecimiento personal y dirigencial. Debió ingresar a la participación comunal y en
menor medida a la gestión local.
En las experiencias estudiadas las mujeres campesinas tienen participación en
diferentes espacios: a) en las asambleas; b) en las faenas y en las obras comunales, que
tradicionalmente han sido espacios masculinos; y c) en las organizaciones funcionales
de alimentación relacionadas a los programas sociales.
Sorteando todos los obstáculos, desde la oposición de sus cónyuges hasta
el hecho de no tener muchas veces documentos de identidad, las mujeres se han
ido haciendo un espacio y un tiempo para participar en sus comunidades y en sus
municipalidades. En Limatambo, Ichocán y Curahuasi -que fueron escenarios de
procesos de violencia de manera cercana - muchas mujeres asumieron una mayor
participación en la gestión comunal y en la responsabilidad de sus propias familias.
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
La mujer participa en las organizaciones sociales ligadas a los programas sociales
del Estado (Vaso de Leche, comedores populares), en la búsqueda de satisfacción
de necesidades prácticas. Esta participación no necesariamente se acompaña de una
conciencia plena sobre sus derechos sociales, económicos u culturales, existiendo en
muchos casos una tensión entre la defensa legítima de un derecho social por parte
de los/las beneficiarias y la cultura clientelar y prebendalista que a veces se intenta
sembrar desde el Estado.
Otros espacios de participación son las asociaciones de padres de familia de las
escuelas de los hijos, las APAFAS, donde algunas mujeres participan en las directivas.
Se sabe de autoridades de los colegios que prefieren contar con la participación de los
padres debido a que las mujeres son más exigentes en el cumplimiento de acuerdos
y en el planteamiento de cambios para mejorar la calidad educativa. A la vez, hay
autoridades educativas que señalan que la mayoría de “las señoras” no participan con
iniciativa pues sólo escuchan y trabajan en las actividades.
De otro lado, en los ámbitos estudiados se ha encontrado que la religiosidad de la
población campesina tiene un doble papel respecto a la participación social y política
de las mujeres, en unos casos alentándola, en otros desalentándola, dependiendo de
las iglesias que tienen influencia en las comunidades. En muchas zonas las iglesias
evangélicas animan la participación femenina. Es el caso de la región de Ayacucho,
zona en que las comunidades que fueron víctimas de la violencia encontraron apoyo
de las iglesias evangélicas. Contradictoriamente, diferentes estudios promovidos por el
proyecto ReproSalud de Ayacucho han demostrado que esta conversión evangélica ha
dificultado la participación comunitaria en los programas de salud sexual y reproductiva.
De nuestra parte, hemos encontrado en algunas experiencias indicios de la promoción
que hace la Iglesia Católica de la participación de la mujer en actividades de sobrevivencia
y de desarrollo comunal. Incluso en zonas como Morropón y Santo Domingo, como
se ha visto, las autoridades eclesiales tienen un rol muy activo en las instancias de
concertación y alientan el rol de la mujer en dichos espacios.
Se corrobora entonces, como ya ha sido estudiado, que en el Perú hay una
tendencia a la participación paritaria de hombres y mujeres en lo social, a diferencia
de otros países de América Latina, donde la participación de varones sobrepasa
notablemente la de mujeres. Hay participación de la mujer pero hay un rezago en
la calidad de esta participación en estos procesos de descentralización participativa.
Existe pero no en la dimensión necesaria ni en todos los niveles para producir cambios
socioculturales del modelo patriarcal y machista, hacia un modelo de democracia
participativa con equidad social y de género, entre hombres y mujeres.
73
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
6.2 La formación de liderazgos femeninos
Las lideresas entrevistadas en su mayoría han tenido que luchar en un primer
momento con la oposición del compañero o cónyuge para poder ser dirigentas.
Esta oposición en algunos casos podía llegar hasta la violencia física y casi siempre
se expresa en una tensión contínua. Pinzás ha estudiado que - por razones históricas
aún poco claras - las sociedades de la costa y sierra del norte son más jerarquizadas
y tradicionales que las de otras regiones del país (Pinzas, 2001: 103). Por ello los
procesos de formación de liderazgos femeninos y el desarrollo de ciudadanía toman
un tiempo largo: los liderazgos femeninos se forman sorteando dificultades que no
tienen los liderazgos masculinos.
Además, para ser lideresas las mujeres, sobretodo las mujeres jóvenes con hijos
pequeños, tienen la necesidad de resolver la atención de sus niños, cosa que no
siempre comparten sus esposos. En esto las necesidades de las mujeres son diferentes
de acuerdo a su ciclo de vida, siendo las mujeres en edad fértil (15-45 años) las que
tienen mayor dificultad para participar en jornadas, pues requieren que se tenga en
cuenta el servicio complementario de atención de niños, que le permita participar sin
tener que distraer su atención sobretodo en el caso de capacitaciones.
Graciela de la Cruz afirma que las mujeres rurales altoandinas transitan por
diferentes estadios en la construcción de sus liderazgos: a) primero suelen ser
identificadas como lideresas eficientes para la gestión (servicios básicos, programas
alimenticios); (b) luego pasan a ser lideresas defensoras de derechos (casa de la mujer,
comisaría, Demunas); y (c) finalmente se constituyen en lideresas con capacidad de
negociación y conducción política (Mesas de concertación, redes de mujeres, CCL,
presupuesto participativo)4.
Así, encontramos en zonas como Jabon Mayo a muchas mujeres destacadas
animando los CECOSAS (Centros Comunales de Seguridad Alimentaria), con gran
responsabilidad y compromiso. Son menos las lideresas en cargos de responsabilidad.
En la DEMUNA de San Marcos las mujeres tienen un rol destacado y esta instancia
ha logrado prestigiarse en la provincia merced a ese trabajo. En general, en muchas
municipalidades funcionan las DEMUNAS con escasa inversión y cierta efectividad
gracias al aporte de las mujeres. También hay mujeres participando en los CCL
en representación de la sociedad civil - en Ichocán, por ejemplo, en que de cuatro
___________________________________________________
4 Entrevista a Graciela de La Cruz, consultora del “Diagnóstico de Socios Potenciales para la promoción y defensa de los derechos
de las Mujeres”, DEMUS, 2003.
74
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
representantes, tres son mujeres - pero su rol en estas instancias suele ser muy limitado;
tienen poca capacidad de propuesta y negociación.
Navegando a contracorriente, hay regidoras destacadas en algunas municipalidades
(Curahuasi, por ejemplo), así como juezas (Morropón). Es a contracorriente porque
en los espacios locales persiste una visión tradicional del rol de la mujer. Emma
Zevallos lo expresa con claridad: “en la casi totalidad de municipios (rurales), el alcalde,
en conveniencia con los regidores, asumen que las mujeres tienen más disposición
y condiciones para hacerse cargo de las tareas (femeninas) que tradicionalmente le
corresponden” (Zevallos, 2001).
El estudio no buscó medir la eficacia de la gestión edil. Sin embargo se ha podido
recoger testimonios sobre la responsabilidad, eficiencia y eficacia de las regidoras. Se
reconoce su esfuerzo por cumplir con las responsabilidades asumidas, su creatividad
para encarar las carencias económicas y su tesón para realizar su gestión pese a
veces a su falta de capacitación y a la marginación de que son objeto en la toma de
decisiones dentro de los Concejos Municipales. Se puede decir que la Ley de Cuotas
ha permitido una democratización de género. Hay ahora mayor presencia de mujeres
regidoras, pero también funcionarias y trabajadoras, lo que unido a su eficiencia y
compromiso con el trabajo edil y a la sensibilización de los actores presentes en la
institucionalidad municipal, va ganándole creciente reconocimiento.
En el liderazgo barrial hay más presencia femenina. En todos los distritos y
provincias estudiados las comunidades son dirigidas por varones y las organizaciones
de sobrevivencia por mujeres. Existen numerosos comedores o clubes de madres
orientados a la alimentación y nutrición, que son el ducto principal de participación
de la mujer en la gobernabilidad local. A nivel familiar-comunal, las mujeres asumen
roles primordiales en la seguridad alimentaria con doble propósito: la suficiencia
alimentaria para el autoconsumo familiar y la generación de ingresos a la economía
familiar.
En términos del tipo de problemas asumidos por las organizaciones de mujeres,
éstos no refieren necesariamente a la equidad de género. Priman los temas alimentarios
o de supervivencia frente a temas propios de una agenda de género, poco visibilizados,
como los relacionados a la violencia intrafamiliar, el acceso a la educación de las niñas,
la salud reproductiva y la libertad de decisión sobre su propio cuerpo, o los problemas
de documentación para el ejercicio de su ciudadanía, etc. Cuando la agenda de género
aparece ha sido por la intervención de un agente externo, generalmente una ONG, que
a partir de un proyecto contribuye a develar los problemas de género existentes.
75
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Es el caso de la experiencia en el 2001 del Centro IDEAS y CESIP en la
provincia de Morropón-Chulucanas y particularmente en el distrito de Morropón.
Allí, conjuntamente con la municipalidad distrital y las organizaciones de mujeres,
trabajaron alrededor del tema de la violencia familiar. Para ello se llevó a cabo un
conjunto de acciones para la formación de regidoras y lideresas de organizaciones de
mujeres, convocando además a trabajadores varones y mujeres y autoridades locales,
propiciando la participación de éstas en el diseño de políticas municipales favorables a
la equidad. Asimismo, se hicieron propuestas de incorporación de equidad de género
en los planes de desarrollo local, que fueron aprobadas mediante Resolución Municipal
No. 006-2001-MDM-A del 20 de abril de 2001. Igualmente se definieron criterios de
equidad de género en las políticas de personal de las municipalidades provinciales de
Morropón-Chulucanas y en la municipalidad distrital de Morropón, criterios referidos
a la igualdad de oportunidades en la selección y contratación de nuevo personal; el
acceso igualitario a las oportunidades de calificación y ascenso; la promoción de
mujeres a cargos de dirección; las facilidades a varones para el otorgamiento de
permisos por enfermedad de los hijos e hijas y/o la pareja. Un elemento adicional
fue la incorporación de mecanismos de cuota del 50% en la contratación de personal
obrero, favoreciendo a las mujeres organizadas de Morropón. Estos notables
resultados no tuvieron suficiente sostenibilidad: al parecer el tiempo de maduración
de la experiencia fue corto y también limitado el proceso de difusión y asunción por
la sociedad de los nuevos planteamientos. En esto se expresó también la necesidad
de mecanismos de la democracia deliberativa que posibiliten que toda la población
debata y asuma propuestas que plantean líderes y autoridades con visión.
En Santo Domingo ha habido cierto interés en impulsar la organización de
mujeres y en buscar la articulación del Programa Vaso de Leche a lo productivo.
Para eso se constituyó el 2000 la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo
(ADIMUSAD), asentada en los clubes de madres, pero su dinámica propia fue efímera,
al generarse conflictos internos. Tres años después el impase no ha sido superado
y la vida orgánica de la asociación es mínima. La Asociación de Productores ahora
abastece de leche fresca al programa municipal, que las mujeres sólo acopian.
De otro lado, en las experiencias estudiadas se observa que los cargos más
elevados siempre son para varones y sólo aparece la presencia femenina en cargos
menores: cuanto más arriba en las instancias sociales y de concertación más
pronunciada es la presencia de adultos varones y cuanto más abajo más paritaria es
la presencia entre hombres y mujeres.
Esto expresa que se ha establecido también una suerte de división de género
en el trabajo en este campo social, no sólo en el terreno doméstico. Hay así en las
76
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Directivas cargos para hombres y para mujeres. La participación de la mujer es
fundamentalmente formal en muchas directivas comunales o federaciones y en las
asambleas comunales y vecinales. En base a enfoques regresivos las posiciones de
las mujeres son relegadas a cargos específicos: Secretaria de Asuntos Femeninos,
Vocal, Tesorera. Ciertamente hay reconocimiento de su honestidad y compromiso
social, valores que ellas trasladan de sus prácticas domésticas, basadas en el afecto
y la sinceridad, y de sus prácticas comunitarias, basadas en la ética de la solidaridad
y la ayuda mutua. Pero el reconocimiento al empeño, responsabilidad y honradez
de las mujeres es también tributaria de un estereotipo de mujer, de una idea clásica
respecto al sacrificio y entrega de la madre o jefa de hogar.
Sólo en algunos ámbitos se han generado asociaciones distritales o federaciones
provinciales de mujeres en el país, con fines de promoción de las mujeres rurales
y de desarrollo más generales. Entre las experiencias estudiadas, en Limatambo se
creó la Federación Distrital de Mujeres, en Morropón la Asociación de Mujeres En
Defensa de la Vida y en Huancavelica, la Federación de Mujeres de Yauli. Otros
casos han sido la Central de Mujeres de Santa Rosa, la Asociación de Mujeres de
Santo Domingo (ADIMUSAD) y la Federación de Mujeres de Curahuasi.
La falta de sostenibilidad es un elemento común de estas organizaciones de
mujeres de segundo nivel, siendo la precariedad material de las familias rurales
peruanas uno de los factores que las hace vulnerables. Se ha señalado que ello va
de la mano de su precariedad institucional, de la dificultad para forjar instituciones
organizacionalmente autónomas y con capacidad de convocatoria más allá de lo local
(Panfichi, 2003). Por eso, sucede muchas veces que una vez que se retira el apoyo del
agente externo, ONG u otro, la organización tiene muchas dificultades para continuar
activa. Es el caso de Morropón donde ahora hay una situación de extrema fragilidad
en la Asociación de Mujeres y de la Federación de Mujeres de Limatambo, que se ha
debilitado por la discontinuidad en la atención de su proceso organizacional. Esto
parece indicar que sólo se obtienen impactos en relación a la equidad de género
promoviendo procesos de mediano y largo plazo.
Por último, podemos afirmar –conforme se señaló más adelante - que el modelo
de democracia participativa es en general más inclusivo que el modelo de democracia
representativa clásica, y que entre los diferentes subtipos de democracia participativa,
aquél que abre las puertas no sólo a los líderes sociales sino a sus bases, posibilita una
mayor equidad de género. Las experiencias participativas posibilitan incluir a todas y
todos los actores sociales (varones, mujeres, jóvenes, tercera edad) en la concertación,
en la articulación de consensos, y en la realización de diversas acciones colectivas
en beneficio de la población más vulnerable (Programa Vaso de Leche, Comedores
77
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Populares) y en especial de las mujeres y niños (DEMUNAs, Centro de Emergencia
contra la Violencia Intrafamiliar, Casa de la Mujer). Comparativamente, frente al
modelo de democracia limitada o el modelo municipal tradicional, hay más avances
y posibilidades.
6.3 La democratización local, ¿una puerta para la equidad
de género?
Hoy asistimos al impulso desde el Estado, las multilaterales y la cooperación
internacional a la modernización y democratización del Estado. Los objetivos
de descentralización y democratización de la gestión pública implican aportar al
fortalecimiento de la gobernabilidad y alientan la participación ciudadana concertada
en las decisiones y en la vigilancia de las políticas públicas. Ello supone desarrollar
las capacidades y habilidades individuales y colectivas de la mujer para elaborar
propuestas de desarrollo con equidad de género, en base a la reflexión de sus propias
experiencias de inequidades y a la consideración permanente de las oportunidades
y amenazas que se presentan en el contexto local, regional, nacional e internacional.
Sin embargo, estas puertas abiertas no están siendo utilizadas suficientemente.
Se ha señalado la necesidad de que “el enfoque de género sea transversal a los
planes de desarrollo y tenga de referencia los procesos socio-políticos locales y no
sólo la agenda de género, visibilizando las brechas existentes” (Consorcio ProMujer,
2001). En el terreno de la descentralización la situación actual es sin embargo de
múltiples oportunidades insuficiente aprovechadas.
La Ley de Cuotas ha tenido un efecto democratizador posibilitando un mayor
acceso de las mujeres a las esferas de poder. En las elecciones al Congreso del 2000
se duplicó el número de congresistas mujeres de 13 a 26, siendo ocho congresistas
representantes de departamentos altoandinos. Esta cuota se amplió al 30% con
el cambio del Distrito Electoral Único al Múltiple, permitiendo que se ampliara el
acceso de más mujeres como alcaldesas provinciales y distritales. Si bien todavía
son muy pocas, y mas que nada son regidoras, es un acontecimiento notable para la
democratización en los distritos ubicados en pobreza y extrema pobreza, con una
población mayoritariamente rural. A nivel nacional la estadística señala que hay
50 consejeras regionales; 5 alcaldesas provinciales; 400 regidoras provinciales; 48
alcaldesas distritales; y 2,313 regidoras distritales, es decir alrededor de una regidora
por distrito. En los ámbitos estudiados la presencia de las mujeres fue similar al
promedio nacional; no hemos encontrado ninguna alcaldesa mujer.
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 7:
Transición democrática descentralista
en post-transición nacional
Se deduce de todo lo anterior que existe una paradoja en el país: hay “un exceso
de oferta sobre la demanda” en términos de participación, esto es, la institucionalidad
descentralista puede ser criticada por ser limitadamente participativa pero incluso
en esas condiciones no logra la convocatoria plena de quienes debían participar en
el proceso. Este raro caso de un marco normativo sobre gobernabilidad local más
avanzado que la realidad social y cultural actual tiene que ver con los orígenes del
actual proceso de descentralización y el destino que ha tenido en nuestro país la
transición democrática.
En realidad la descentralización no tiene necesariamente que ser coincidente
con un proceso de democratización del Estado, por lo que se ha visto en otros países
latinoamericanos, por ejemplo Chile con Pinochet. En esos casos se abren procesos
de descentralización subnacional del Estado pero sin una apertura del Estado hacia
la sociedad. La delegación de autoridad y de recursos es del nivel nacional al nivel
regional y local pero se trata de un rediseño de la institucionalidad para la gobernanza,
no de la institucionalidad que tiene que ver con la gobernabilidad (Arroyo, 2001:35-64).
Es esto lo que está en cuestión cuando se debate ahora el proceso de transferencia
de los programas sociales, las capacidades técnicas, la descentralización fiscal y el
rediseño institucional de los gobiernos regionales y municipios para las nuevas
competencias.
79
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En nuestro caso por tanto hay un doble dilema en torno a la descentralización:
existen quienes están por la descentralización técnico-financiera pero no por la
descentralización participativa, siendo más raro el caso, pero existen también, quienes
ponen el énfasis en la descentralización participativa sin apreciar la dimensión técnicofinanciera del proceso. Tenemos también los que están en contra de ambos tipos de
descentralización. En realidad el frente nacional por la descentralización es más amplio
que el frente por una descentralización como proceso de democratización ciudadana.
La descentralización democratizadora ha llegado sin contar con una sociedad activa,
más bien con una con mucha fragmentación social y desconfianza, y eso explica
el desfase entre la nueva institucionalidad y los actores, que aparece como si fuera
exclusivamente de capacidades cuando es centralmente de ciudadanía activa.
La descentralización como proceso de democratización del Estado viene
implementándose así como si fuera una reforma desde arriba. Es cierto que un
movimiento social amplio contribuyó a la salida del régimen dictatorial fujimorista
pero luego éste volvió a disolverse en el momento de la reforma descentralista. Como
estamos en una etapa de fragmentación social, su diseño e inicial implementación
no tienen el acompañamiento de un movimiento social organizado y vigilante. Y sin
embargo el diseño es participativo, lo que genera un desfase con actores sociales que en
mucho se siguen moviendo en la dinámica de la década pasada. Como resultado, desde
una nueva institucionalidad se promueve el proceso de organización de los actores
sociales. Es el Estado en busca de su sociedad, como expresa Huber (2004). Esto
es lo que diferencia el proceso contemporáneo respecto a la transición democrática
que el país vivió a fines de la dictadura de Francisco Morales Bermúdez entre 1977 y
1980, cuando un movimiento popular orgánico abrió al Estado y la forma de gobierno
volvió a la democracia clásica de los 60s.
Y sin embargo esta reforma descentralista excede a la democracia representativa
clásica, a diferencia con lo que pasó en la anterior transición democrática. La razón
de esta búsqueda de una arquitectura institucional más abierta que la democracia
representativa es la grave crisis de representación política que se vive en el país,
que ya va por su segunda década. La crisis de representación hace que partidos que
no necesariamente comparten el ideario de la democracia participativa otorguen
el consentimiento para que la franja descentralista municipalista modele parte del
Estado subnacional conforme a las experiencias locales que solitariamente brillaron
en el decenio fujimorista. Algunos representantes de las experiencias avanzadas
de participación local de los 90 (Cajamarca, Ilo, Huancavelica, etc.) han pasado así
a ser parte de los diseñadores de la descentralización. La comunidad epistémica
descentralista municipalista tiene iniciativa legislativa no sólo desde fuera – desde las
redes de articulación y grupos de apoyo, como RED Perú, Mesa de Concertación de
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Lucha contra la Pobreza, REMURPE, Grupo Propuesta Ciudadana, etc.- sino desde
dentro de los espacios de decisión.
¿Cómo así han llegado diferentes miembros de esta comunidad epistémica
descentralista municipalista a tener una relativa importancia en casi la única reforma del
Estado en desarrollo, la descentralización participativa? La respuesta a esto tiene que
ver con el protagonismo desarrollado entre 1999 y el 2000 por los frentes regionales
de defensa y los municipios participativos en el amplio frente nacional que estuvo
muy activo luchando por el final del fujimorismo. Hay que acordarse de que a fines
de los 90 surgió la Coordinadora de Frentes Regionales y en .febrero del año 2000
las experiencias municipales de concertación dieron vida a la Red Perú y que ambas
vertientes participaron activamente en la Marcha de los 4 Suyos en julio del 2000. En
setiembre de ese año se destapó el escandaloso video Kouri-Montesinos y semanas
después Fujimori fugó a Japón. Luego se instaló el Gobierno de Transición presidido
por del Dr. Valentín Paniagua, que en enero del 2001, respondiendo a los nuevos
tiempos democráticos, institucionalizó la experiencia de las Mesas de Concertación
creando legalmente la Mesa de Concertación de la Lucha contra la Pobreza. En esos
meses de preparativos de las elecciones de abril del 2001 la Coordinadora de Frentes
Regionales negoció con Perú Posible colocar a sus propios candidatos en su lista
parlamentaria, candidatos que luego en el congreso se convirtieron en diseñadores
de la descentralización. El 28 de julio el año 2001 ingresó el nuevo gobierno del
Presidente Toledo y anunció en el primer mensaje presidencial la descentralización y
las elecciones regionales. El gobierno debió convocar así a conocedores del tema para
afrontar la promesa hecha, con lo cual representantes de esta comunidad descentralista
llegaron a algunas instancias de formulación y decisión política, en el Congreso, el
Consejo Nacional de Descentralización y el Ministerio de la Presidencia, encargado
inicialmente de promoverla. La Comisión de Descentralización del Congreso fue
presidida no por casualidad por Luis Guerrero primero, Walter Alejos después y
Ernesto Herrera en tercer lugar. La Secretaria Técnica para la Descentralización,
que se ubicaba en el Ministerio de la Presidencia, integró también a una parte de la
comunidad epistémica. Estos integrantes de la comunidad descentralista no están
solos en la tarea y comparten el diseño e implementación de la descentralización
con especialista y funcionarios procedentes de otras experiencias. Esto explica las
hibridaciones existentes en la legislación descentralista.
De otro lado esta transición democrática ha tenido un curso particular, pues
se truncó como proceso nacional pero se continúa desarrollando como proceso
subnacional y sobre todo local. Ya a estas alturas – fines del 2004- se cerró el “momento
creativo” del periodo de gobierno y pasó el auge de la transición democrática, que
ocupó el Gobierno de Transición y el primer gabinete de “todas las sangres”. Los
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Juan Arroyo y Marina Irigoyen
ministros civilistas salieron y los proyectos de reformas sectoriales se extinguieron.
La reforma constitucional se pasmó y la reforma del Estado se postergó, viviéndose
la continuidad del Estado burocrático-patrimonialista que todos conocemos. La
descentralización rural es así la veta viva de un proceso de transición muerto en otras
esferas. De ahí la enorme importancia de lo que se está discutiendo en el campo de
la comunidad descentralista municipalista, que procesa el aprendizaje social masivo
que debió darse con todo el Estado y la nación sobre la forma institucional que
ajusta mejor para promover ciudadanía y calidad de vida en un entorno nacional de
dificultades para la acción colectiva y fuertes tendencias centrífugas.
La descentralización participativa es en este contexto una gran reforma
constituyente de su propia base social. Como ya se ha discutido en las ciencias políticas,
los representantes y los representados se constituyen mutuamente, no existen por
separado (Novaro, 2000). La comunidad descentralista municipalista - integrada
por los alcaldes participacionistas, los especialistas en descentralización, las ONGs
ruralistas y municipalistas, las agencias cooperantes comprometidas con el proceso
- ha mantenido por años un discurso que en los tiempos del centralismo autoritario
era una subcultura de minorías. Ahora a través de los talleres, las mesas, los CCL, los
Diplomas, las comisiones, este discurso tienta su paso a una cultura de masas. Es más,
muchos de sus planteamientos vienen tentando convertirse en política de Estado.
El discurso descentralista ruralista articula los legados del desarrollo humano, del
gerencialismo social, de la democracia participativa, del desarrollo de capacidades, del
enfoque de derechos, y alienta un proyecto nacional que solo es posible sin embargo
transformándose en el mismo proceso.
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Capítulo 8:
La comunidad epistémica descentralista
y el cambio de discurso de la acción directa
a la construcción de sociedades civiles
con movimientos sociales
Como se sabe, el concepto de “comunidad epistémica” en sentido estricto se usa
para denominar a un grupo de expertos que comparten un discurso sobre un campo
temático. La teorización sobre las comunidades epistémicas provino originalmente de
Peter Haas (1992) y tuvo dicha connotación. En este caso la comunidad epistémica
descentralista municipalista es una comunidad de acción y reflexión, un entramado
de gestores y estudiosos alrededor de un discurso con ideas-fuerza, con una franja
de matices y énfasis diversos a su interior, pero posicionada de conjunto a favor de
la descentralización, de la participación y de la construcción de ciudadanía. La teoría
de las comunidades epistémicas advierte que el discurso de toda comunidad agiganta
algunos aspectos de la realidad y opaca otros, teniendo también “puntos ciegos”,
zonas que no ve.
Los críticos de la comunidad descentralista ruralista afirman que el cristal con el
que mira el proceso de descentralización y participación idealiza a los actores sociales
y por tanto a la democracia participativa (Grompone, 1998). La verdad éste es un
viejo debate en las ciencias sociales peruanas pues en las últimas décadas fueron
surgiendo nuevos actores sociales y nuevas etapas de lo social y una parte de los
estudiosos de lo social fué descubriendo periódicamente viejos y nuevos movimientos
sociales. Lo hizo para describir el fin de los movimientos clasistas de los 70s y el paso
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Juan Arroyo y Marina Irigoyen
a las “organizaciones de sobrevivencia” y “organizaciones de mujeres”, luego para
describir el cambio de “marginales a informales” o de “informales a productores”
o empresarios. Durante buen tiempo se habló así de viejos y nuevos movimientos
sociales, incluso cuando éstos ya no existían, hasta que en los 90 la ausencia se hizo
evidente y sobrevino el silencio. Se había tocado fondo.
Es probable que ese “ciclo social largo” que se construyó en el país entre 1965 y
1990 no se hubiera construido si no hubiera existido toda esa franja de articuladores
sociales y políticos que le otorgaba su sentido a actores y procesos y es probable
también que de repente lo construido entonces hubiera tenido mayor sostenibilidad
o hasta se hubiera atemperado la captura de la sociedad por la cultura autoritaria,
patrimonialista y centralista, culminada en el primer quinquenio de los 90s, si se
hubiera escuchado desde mucho antes a las criticas, a veces poco amistosas pero
valiosas, de quienes veían los flancos del movimiento.
Las preguntas que surgen ahora son en cierta medida una reedición del debate
entre voluntaristas y realistas, solo que con varias décadas de experiencia. ¿Las
transformaciones sociales que se vienen produciendo en una franja nacional de
localidades rurales, a partir de los procesos de concertación, autorizan a pensar en
una mutación progresiva significativa de lo social, en una real participación ciudadana?
Si fuera así, ¿cuáles son los desafíos de este proceso, ya no sólo aquellos que refieren
a la descentralización y su institucionalidad sino los que tienen que ver con su
propia construcción como movimiento de ciudadanía? ¿No hay más que añadir a
lo que se está haciendo y pensando? En una mirada histórica: ¿estaremos abriendo,
inadvertidamente, un nuevo ciclo social de largo plazo, cuyos primeros pasos se sienten
en las experiencias locales participativas, o la democracia participativa concertadora
es más de lo mismo, una nueva envoltura para el mismo entramado de intereses
particulares y pequeñas pasiones de alcaldes, ONGs, iglesias y líderes sociales, como
afirman las versiones más críticas?
Lo que hemos visto en las doce experiencias estudiadas nos lleva a pensar que
el nuevo marco institucional de la descentralización viene propiciando esta otra
transición de los actores y sus formas colectivas - menos analizada que la transición
democrática - si bien sólo está en sus primeros pasos. La comunidad descentralista
ruralista es la protagonista central en este terreno y más allá de lo que se pueda debatir
sobre sus intereses e ideales, viene motorizando la descentralización democratizadora
pugnando con esa otra gran comunidad que nos envuelve a casi todos en el país
ahora, la del pragmatismo. Efectivamente, como se ha dicho, la concertación es más
que un mecanismo de gestión, es una contra-cultura.
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Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Este movimiento actual tuvo su origen en la generación de municipios
precursores y pioneros, que se diferencian básicamente de la tercera generación no
sólo por haber creado una nueva institucionalidad sino porque construyeron sus
experiencias participativas en el momento más profundo de la derrota de todas las
ideas que fundaron el ciclo social 1965-1990. En las experiencias pioneras estudiadas
encontramos siempre un patrón de surgimiento: Wilbert Rozas en Limatambo,
Maximilano Ruiz en Morropón y Luis Guerrero en Cajamarca ganaron las elecciones
en 1992 con movimientos independientes de izquierda, fundados luego de la diáspora
de Izquierda Unida a partir de 1990. En Limatambo se llamó Unidad Campesina
Popular, en Morropón Unidad Popular y en Cajamarca Frente Independiente Regional,
poco importa el nombre visto históricamente. Ahí empezó el éxodo que todavía no
termina. La generación municipalista siguiente recibió gestiones con viento a favor,
pero esta generación de pioneros comenzó a construir entonces nuevas formas
de institucionalidad, con Mesas de Concertación Interinstitucional y Consejos
Comunales Vecinales, se apropió sin incomodidad del planeamiento estratégico
local y las novedades del gerencialismo, replanteó la visión-objetivo social hacia el
desarrollo local y emprendió rediseños organizacionales municipales. Esta generación
hizo un viraje profundo fundando una nueva práctica social, pero sin que desde las
tradiciones nacionales de las cuales se venía se hiciera un balance del mundo que se
había extinguido, hasta ahora pendiente.
En realidad se estaba dando fin a la hegemonía del viejo discurso movimientista,
que sobredimensionaba a la plaza pública, la calle, la confrontación con el Estado,
como las escuelas de conciencia política, ciudadanía diríamos hoy. Con ese ethos
durante la década de los 70s se construyó un movimiento social estructurado. El
contexto de una dictadura facilitó el predominio de la teoría de la acción directa,
que es en buena cuenta la apuesta al actor sin institución o incluso anti-institucional.
El Perú de ese entonces tenía clases sociales, no era predominantemente informal
como hoy. Todo estaba a favor de esa forma de lo social: los actores, las instituciones
y las estructuras. Pero cuando en el Perú de los 80s empezaron a disolverse las
bases estructurales del clasismo, cuando además se reabrió el régimen democrático
y aparecieron formas de canalización institucional de lo social, y encima se debilitó
el ethos movimientista, el dinamismo social cambió y empezó la mezcla actual de
disgregación y fragmentación, organizaciones sociales prebendalistas y movimientos
sociales irruptivos.
Los alcaldes participativos pioneros produjeron entonces un cambio más grande
que el imaginado. De la concepción de democracia directa y en cierta medida antirepresentativa, se pasó a la de democracia participativa. De la idea de un cambio al
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Juan Arroyo y Marina Irigoyen
todo o nada se pasó a la expectativa en el desarrollo micro sin necesariamente un
apoyo importante de los niveles meso y macro, al aprovechamiento de las autonomías
relativas respecto a esos niveles y en última instancia a la aplicación consecuente
de lo glocal, esto es, la vinculación directa con el mundo vía la exportación. Del
soslayamiento de lo técnico y la subestimación de la eficacia se pasó a la admisión y
renovación del gerencialismo como gerencialismo social. De la idea de municipios de
registros públicos y servicios a municipios-nodos de red y promotores del desarrollo.
Carlos Paredes, asesor de la Federación Campesina del Cusco, inspirador de la
experiencia de Jabon Mayo, cuenta que la Federación, una vez que constató en 1992
que no habría más préstamos agrarios por desaparición del Banco Agrario ni apoyo
del Estado, hizo un Congreso con el lema “Qué podemos hacer sin el Estado”.
Nació así el actual civilismo ruralista, que pasó entonces a otra forma de
construcción de lo social, el de las sociedades civiles con movimientos sociales, con
una doble apuesta a nuevos actores y nuevas instituciones. Evidentemente nadie puede
asegurar que lo que está apenas en embrión tenga el futuro asegurado. Es más, el Perú
tiene cruzados los dos tipos de relación sociedad-Estado, el desinstitucionalizado
tipo Ilave y el institucionalizado, tipo experiencias de concertación. Además,
el proceso está lleno de errores. Como se ha dicho, la descentralización es una
reforma democratizadora que avanza sin norte ni conducción estratégica (Azpur,
2004). La nueva preocupación es ahora, habida cuenta de la hiper-reglamentación
de los presupuestos participativos y de las inscripciones para los CCL, cuánta
institucionalidad necesitamos para promover actores sin asfixiarlos.
Pero la mudanza de ideas ha otorgado oxígeno a este nuevo desarrollo. Hay
pasivos que se visibilizarán seguramente más tarde y cuanto más temprano mejor. Pero
un nuevo enfoque, luego de un periodo a ciegas, restablece el diálogo con la realidad y
ese beneficio inmediato permite la expansión del mensaje. Por eso el ascendiente que
vienen teniendo en el mundo municipal las experiencias participativas. Su número es
relativamente pequeño, pero su impacto es ascendente. Y tiene un enorme desafío en
sus manos: heredar a la nación sus veinte años de experiencia local.
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Estudios de Casos
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AZÁNGARO:
La inclusión descentralizada
de la población
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
AZÁNGARO:
La inclusión descentralizada de la población
1. Características generales del ámbito
La provincia de Azángaro está localizada en la zona noreste del departamento de
Puno. Posee una extensión de 6,446.85 km2 y cuenta con una población de 151, 843, de
la cual el 80% es rural.1 Azángaro comprende 15 distritos, de los cuales los que tienen
mayores índice de pobreza son San Juan de Salinas, Santiago de Pupuja y Muñani.
La principal actividad productiva es la agropecuaria. La población se dedica a
la cría de vacunos, ovinos y camélidos y a la producción de lana, fibra y pieles; a
actividades de transformación como los quesos, la pasteurización de leche, harina
chalona y charqui.2 La comercialización de su producción se destina a las ciudades
de Cusco, Arequipa y Lima.
Sustentan la producción agropecuaria los productores de subsistencia ubicados
en las comunidades, pequeños y medianos propietarios, un reducido numero de
grandes productores y algunas empresas asociativas (SAIS y CAPs). La producción de
artesanías y derivados de la leche y granos es llevada a cabo por pequeñas y medianas
organizaciones del casco urbano.
2. Proceso social local y/o regional
2.1 Periodización e hitos claves
• El Gobierno del alcalde Teófilo Mayta Quispe comprendió 3 períodos
consecutivos desde 1994 hasta el 2002. Terminó completamente desgastado
y dejó una gran desconfianza en la población respecto a las autoridades
municipales, lo que se expresó en los primeros meses de la nueva gestión
municipal instalada el 2003.
___________________________________________________
1 Municipalidad Provincial de Azángaro. Azángaro al 2010. Plan de Desarrollo Concertado. Puno: 2003.
2 Choquehuanca Jesús. Resumen del Plan de Desarrollo Concertado de Azángaro. II Encuentro de Mesas de Concertación
Interinstitucionales de Puno, CARE Perú, 2001, Puno.
98
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
• En el año 2000 se formó en la provincia de Azángaro una Mesa de
Concertación Interinstitucional (MCI), bajo el impulso de CARE Perú,
que venía promoviendo MCI en las zonas de trabajo de su proyecto
FOGEL. En esta Mesa la representación municipal la tenía el hermano
del alcalde, que era funcionario municipal, por el fuerte antagonismo
con el alcalde. Entonces se empezó a elaborar el Plan de Desarrollo
Concertado.
• En el año 2003, con la nueva gestión del actual alcalde Percy Choque se abrió
la participación de manera general, reimpulsando la MCI y descentralizando
los espacios de participación a toda la provincia. Se implementaron así mesas
urbanas y rurales, se actualizó el Plan, impulsó el presupuesto participativo
y la instalación del CCL, entre otros.
2.2 Hechos relevantes dentro de cada período
La instalación de la Mesa de Concertación el 2000 tuvo como objetivo
fundamental, según los actores del proceso, “contribuir en la reconstrucción del
tejido social...superar la debilidad e inestabilidad institucional...y dotar a Azángaro
de una visión compartida de futuro”.3 El resultado de este primer esfuerzo fue la
elaboración del Plan de Desarrollo Concertado de la provincia, titulado “Azángaro
al 2001”, bajo el auspicio de CARE Perú.
El año siguiente la Mesa procesó la recomposición de su Comité Ejecutivo
debido al cambio de autoridades sectoriales y a la renovación de directivas de las
organizaciones sociales y productivas. Hubo un nuevo impulso reflejado en el trabajo
activo de los comités de gestión de la mesa, formados por ejes del plan, como los de
Desarrollo Vial y Comercial y Mejoramiento de la Salud, que elaboraron sus planes
de acción, agenda de trabajos y proyectos.
En el proceso electoral del 2002 la sociedad civil de Azángaro impulsó la política
de Acuerdos de Gobernabilidad Locales, esto es, la búsqueda del compromiso de
los candidatos al Plan concertado, al cual se adhirieron con su rúbrica todos los
candidatos a la alcaldía.
___________________________________________________
3 Mayta, T., Cruz, G. y Castillo J. Implementación del Plan Estratégico e inicio de la gestión concertada del desarrollo de Azángaro.
CONCERTANDO, revista de la Red de MCI de Puno, N° 3, Care Perú, Puno, 2001.
99
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En las elecciones de fines del 2002, el profesor Percy Choque, de las filas del
Partido Democrático Regional PDR, ganó la alcaldía de Azángaro. Su triunfo fue
luego de un reñido proceso electoral (se esperó casi un mes para definir al ganador).
Su lista ganó a nivel provincial pero no a nivel de los distritos, por lo que el escenario
previsible a inicios del 2003 era de pronóstico difícil. La nueva gestión decidió impulsar
una política amplia con todos los ex candidatos y fuerzas políticas de la provincia,
con lo cual se logró un gobierno municipal no sólo participativo con la población
sino de frente amplio. Es así que la gestión logró integrar a 6 alcaldes distritales de
la provincia en la nueva política de concertación, empezándose a trabajar desde el
inicio coordinadamente con Choque, cumpliendo lo estipulado en los acuerdos de
gobernabilidad local.
Entre todos han logrado convertir al gobierno provincial en estos dos años en
un referente de buen gobierno en la región, de lo que da fé la contínua asistencia
de funcionarios, alcaldes y regidores de diferentes distritos y provincias puneñas a
pasantías, talleres y demás actividades promovidas por la provincia.
Cabe sin embargo relievar que las cosas no han sido fáciles en Azángaro para
la nueva gestión. La población tenía una profunda desconfianza respecto a las
autoridades municipales al instalarse el alcalde Percy Choque, al punto que en los
primeros 4 meses del año 2003 las reuniones de la Mesa de Concertación cuestionaban
al nuevo alcalde, previendo continuaría la pésima relación con la población e
irregularidades del anterior alcalde. Sólo luego de esta primera fase la municipalidad
logró el liderazgo de la MCI. Hay que acordarse, además, de que Azángaro fue el
principal centro de asentamiento de Sendero Luminoso en la región, lo que ha dejado
secuelas de mucha desconfianza.
Por eso, cuando en abril del 2004 - en plena crisis de gobernabilidad regional
con los sucesos de Ilave y la toma de la municipalidad en Ayaviri - se realizó un paro
de 48 horas contra la gestión municipal de Azángaro, acción promovida por un grupo
de opositores aliados a la gestión del gobierno regional, se pudo resolver la tensión
utilizando las instancias de democracia participativa para el diálogo de la autoridad
municipal con los sectores en conflicto y el arribo a soluciones.
Un elemento innovador en la gestión participativa actual de Azángaro viene
siendo el soporte a la gestión participativa. Se le ha dado valor al tema de la facilitación,
contratándose facilitadores permanentes para los espacios de concertación, para el
proceso de Presupuesto Participativo (PP) y para la atención a los procesos en los
distritos. Esta acción luego fue imitada por los distritos y otras provincias.
100
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Los primeros 6 meses de gobierno fueron de capacitación y de preparación
de las acciones futuras. Según un ex funcionario municipal y ahora facilitador local,
“tratamos de hacer una gestión totalmente diferente a la dejada por el cholo Mayta;
tomamos la decisión de reducir el exorbitante personal que existía, que era una red
de clientela; asimismo planificamos nuestros relaciones con otras instituciones como
CARE, RED PERU, Caritas, para fortalecer el desarrollo de capacidades y promover
la institucionalidad de la MCI.”
Choque reimpulsó todo el proceso de concertación y participación ciudadana:
actualizó el plan de desarrollo concertado añadiendo 2 ejes estratégicos a los 6
existentes; descentralizó la mesa de concertación generando espacios de diálogo y
consulta a nivel de calles, barrios, caseríos y micro cuencas; e implementó de manera
creativa el Consejo de Coordinación Local (CCL), en forma coordinada con la MCI,
para evitar la duplicidad y dispersión que se observa en otros escenarios.
En estos momentos es una preocupación central el desarrollo de capacidades
para la trasferencia de competencias y recursos producto de la descentralización.
2.3 Actores claves del proceso actual
• Alcalde Percy Choque
• Proyecto Fortalece (MIMDES)
• Red de MCI de Huancané, Melgar y Azángaro.
• Federación Provincial Campesina
• Foncodes
•· Cáritas
• Care Perú.
• SER
• Red Perú
• PRISMA
2.4 Logros y limitaciones
Los ejes de la actual gestión son tres: transparencia, participación y
producción.
Un objetivo central del gobierno local es el desarrollo económico local, a trabajar
con las organizaciones sociales y el apoyo del Estado, las ONGs y la cooperación.
101
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
La participación tiene un enfoque instrumental pero también de empoderamiento.
Con el interés de llegar a la población más vulnerable se han formado espacios deliberativos
por micro cuencas, buscando acercarse a la población y articularse a sus necesidades.
La apertura descentralizada de la MCI ha promovido la participación masiva de
las organizaciones presentes en la provincia. La mesa se organiza en forma arborificada
en zonas urbanas y rurales; por barrios y por micro cuencas. La participación además
está articulada a las necesidades de los actores, se trabaja con los productores en
el mejoramiento de sus pastos y ganados y en la producción de sus derivados; con
los barrios se ha trabajado necesidades básicas como la implementación de un
sistema de desagüe en el casco urbano que fue financiado entre la propia población
y la municipalidad. Estos espacios dinámicos son el soporte organizacional del
presupuesto participativo.
De otro lado se ha cambiado el enfoque de inversión en “cemento” por el de
“desarrollo humano”. Muchos líderes asumen este nuevo discurso apelando a la
visión de largo plazo acordada, que integra el cuidado del medio ambiente, salud,
educación y el desarrollo económico local.
Otro aspecto importante tiene que ver con la importancia dada a la constitución
y funcionamiento del CCL provincial. La municipalidad ha dotado de oficina
y de un secretario técnico para el funcionamiento del CCL. Promovió que este
espacio coordinara el proceso de PP 2005 y en realidad en este ultimo año 2004 el
CCL tuvo mas protagonismo que la MCI. Producto de este proceso a fines de año
se han constituido los comités de gestión de desarrollo territorial por microcuencas
y del área urbana, como instancias vinculada al CCL y MCI, encargados de planificar,
gestionar y vigilar los avances del plan de desarrollo y el PP. Han sido reconocidas
y reglamentadas mediante ordenanza. E alcalde informa que el CCL actúa demás
facilitando los procesos de la MCI.
Por último, está en curso la preocupación por el desarrollo de capacidades, en la
búsqueda del sostenimiento de los procesos. Los facilitadores locales, jóvenes profesionales,
según el alcalde Choque “han capacitado a la mayoría de los distritos de Azángaro,
tanto a regidores, funcionarios municipales como a los propios alcaldes y líderes de las
organizaciones sociales.” Mas aún, añade, “...la demanda de nuestra red de facilitadores
ya no sólo proviene de la propia provincia, sino de las provincias vecinas fuera de Puno”.
Otros entrevistados no son tan afirmativos como el alcalde. “Es un proceso inicial y los
facilitadores necesitan mayor capacitación si desean fortalecer la descentralización en
Azángaro”, comenta un promotor de una ONG muy activa en la localidad.
102
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
3. La situación actual
3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil
Luego del largo período de violencia política de los 80, las organizaciones
sociales entraron en honda crisis en Azángaro, en especial el movimiento campesino.
“Sendero Luminoso tuvo una base importante en Azángaro desde 1986 hasta 1992,
que destrozó toda la organización social en Puno, confrontando a la izquierda y
polarizando a la sociedad”, explica un líder local.
Si bien es cierto la participación y concertación son política del gobierno local,
todavía persiste el rastro del comportamiento social irruptivo, sólo denunciativo,
capaz de usar sus energías para manifestar su cólera pero no para construir soluciones.
Como nos dice el mismo líder, “Esta escuela de Sendero tiene sus herederos en la
práctica política de confrontación, repiten el mismo discurso. Para ellos no existe la
concertación ni el diálogo con las instituciones, estos mecanismos son sólo parte de
sus estrategias, asistir a cabildos, al presupuesto participativo, a las audiencias, etc.;
son sólo tribunas para denunciar a la autoridad corrupta.”
Al parecer, conforme a los entrevistados, las organizaciones donde existe mayor
dificultad para concertar y articular propuestas están en el casco urbano, y en parte
del magisterio. De otro lado las organizaciones que han entrado con mayor vigor
a los procesos de concertación y participación se encuentran en el campo, en los
productores. En Azángaro urbano hay organizaciones clásicas como el Vaso de Leche,
clubes de madres, padres de familia, etc. Y en el campo, comuneros, productores y
regantes.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
En el año 2000 se implementó en la provincia de Azángaro la Mesa de
Concertación Interinstitucional (MCI), promovida por Care Perú. Debido al rechazo
general del alcalde por parte de las organizaciones sociales, esta instancia tuvo que
ser presidida por el hermano del acalde, que a la vez era funcionario municipal como
reseñamos.
El trabajo de la Mesa estaba articulado a la implementación del plan de desarrollo,
por lo que tenía 6 comités de gestión o grupos de trabajo, uno por cada eje del plan.
El desarrollo de la concertación era por tanto a nivel temático.
103
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En el 2003 con la gestión de Percy Choque la MCI adquiere otra característica
mucho mas dinámica y arborificada. En primer lugar se descentralizó la mesa en dos
ámbitos, urbano y rural, buscando un diálogo con la municipalidad de acuerdo a sus
necesidades y demandas específicas, de acuerdo al tipo de entorno.
Para hacer sus decisiones más democráticas se ha tratado de llegar a niveles de
base implementando los espacios a nivel de barrios en la mesa urbana y por micro
cuenca en la mesa rural. Hay 5 mesas por micro cuencas a nivel provincial y la
participación va acompañada de cursos de capacitación y aprendizaje apoyado por
instituciones privadas. El trabajo fundamental es el mejoramiento de sus actividades
agropecuarias. Se ha apoyado en el financiamiento para la implementación de pastos
cultivados, donde los campesinos invierten el 50% del monto total y el saldo restante
los coloca la municipalidad con ayuda de instituciones privadas. También se viene
promoviendo la capacitación de lácteos y queso.
La mesa urbana articula a todos los barrios de la ciudad, organizados por mesas
que nombran a sus representantes y conforman su junta directiva; como parte de la
mesa urbana están representadas en la MCI provincial.
Este nuevo diseño es la base del proceso del presupuesto participativo (PP).
El presupuesto participativo en Azángaro es anterior a los dispositivos legales
sobre la materia. Desde el año 2003 se ha impulsado este proceso suscitando el
interés de la gente, logrando el año 2004 la inclusión de montos no sólo de la
municipalidad sino de instituciones privadas y de la propia población. En efecto,
los vecinos del casco urbano han aportado 150 nuevos soles cada uno -además de
la mano de obra- para la construcción del sistema de desagüe, que antes sólo cubría
el 10% de los hogares.
Se ha instalado en el 2004 el Consejo de Coordinación Local (CCL), pero se está
tratando de implementar en coordinación con la estructura de la MCI, cumpliendo
con la norma pero tratando de evitar la duplicidad. En palabras del alcalde Percy
Choque “el CCL acompaña, capacita, facilita, revisa documentos, trabaja con la gente,
es un brazo más y finalmente formaliza los acuerdos”. Acuerdos de por sí vinculantes.
Los representantes del CCL, como se dijo, cuentan con un local, computadoras y
logística para sus actividades.
El proceso de elección para instalar el CCL convocó a 260 organizaciones sociales,
flexibilizándose los requisitos legales para la inscripción de las mismas. Aún así, debido
a su reciente instalación, no se percibe claramente cuál es su verdadero rol y el tipo
de relación con la MCI. Según el alcalde, el CCL formaliza lo visto por la Mesa. Para
104
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
algunos facilitadores de ONGs los miembros del CCL “hasta el momento no están
articulados a la MCI ya que participan dentro de ella como un agente participante más,
y a veces tanto el CCL como la MCI convocan a reuniones por separado”.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Las organizaciones sociales participan en la MCI, en las mesas urbanas y rurales,
en los comités de gestión de la propia mesa y en la elección de los representantes de
la sociedad civil ante el CCL.
El desarrollo de capacidades es un proceso retomado hoy luego de largos años
de desestructuración del campo puneño. Si bien la municipalidad está comprometida
en el esfuerzo, las opiniones afirman que este proceso se tiene que potenciar e
institucionalizar, con estrategias claras de aprendizaje.
3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las
organizaciones
Los efectos sobre las organizaciones empiezan a verse en la reactivación
del tejido social existente y en la democratización de las organizaciones sociales,
la renovación de sus juntas directivas de acuerdo a sus normas y el refuerzo
del asociacionismo de acuerdo a sus fines. Como dice el alcalde Choque, “las
organizaciones se asocian para poder vender sus productos, para ser mas
competitivas y exportar...los barrios tienen que organizarse entre ellos para poder
solucionar sus problemas y con la experiencia que tienen en concertar con la
municipalidad, ellos mismos democratizan sus organizaciones; ya no es el líder el
que actúa solo sino que pide el apoyo y el aporte de sus compañeros.” Los propios
actores sociales son concientes de esto y trabajan insertos en los comités de gestión
del plan de desarrollo.
El proceso de descentralización participativa promueve además la generación de
liderazgos. Al existir una “oferta de involucramiento”, se hace necesaria la existencia
de lideres que asuman la conducción desde sus organizaciones. Poco a poco se ve
emerger nuevos actores. Dice al respecto Jorge Romero, del Proyecto Fortalece,
“se ha dejado de lado la actitud del “porqué vamos a hacer obras, si es parte de la
función del Estado”, a un momento de diálogo con la autoridad para la búsqueda
de soluciones”. Sin embargo, esto es un proceso inicial.
105
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
3.5 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la
población
Falta todavía años de promoción del desarrollo local para que se aprecien
resultados claros sobre la calidad de vida.
La opinión de la gestión actual es evidentemente optimista al respecto y opina que
la promoción del desarrollo económico local ya ha permitido dinamizar la economía
local, y no solo de Azángaro sino de toda la región. Habría así productos como el
charqui, la chalona, el queso, las artesanías y los tejidos que vendrían dinamizando
las cadenas productivas y abriendo mercados. Igual vendría sucediendo en las zonas
urbanas, que están mejorando la infraestructura de servicios, como el caso del sistema
de desagüe.
Pero el punto de partida es una realidad muy dura, muy difícil. “La vida rural
es muy fuerte, la mayoría de las organizaciones campesinas viven para el trabajo en
sus tierras y la organización ha pasado a un segundo plano”, señala un funcionario
municipal. La situación de los “no organizados” y de las “organizaciones pequeñas y
débiles” se convierten así en desafíos para la concertación pues se trata de incluirlos
social y políticamente.
3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población y en particular de las mujeres y los pobres
Azángaro están en otra ruta diferente a la de los movimientos desestructurados,
pero necesita tiempo y calidad de gestión para que se vean sus frutos. Dos años es
todavía demasiado poco para ver impactos, sí algunos efectos. La apertura democrática
de la actual gestión y la constante capacitación por parte de la red de facilitadores,
han hecho que la población no sea ya indiferente a los procesos participativos.
Está aún más atrás la equidad de género en este proceso. Hay sí diversas
organizaciones de mujeres: de seguridad alimentaria, de artesanía y la asociación
de mujeres campesinas. Dentro de todas estas, las organizaciones de seguridad
alimentaria han tenido un inicial empoderamiento en la provincia, demostrado un
nivel de independencia de sus actividades y de incidencia a la hora de denunciar
irregularidades. Pero no se puede decir todavía que en el altiplano se hayan vencido
viejos resortes machistas y la discriminación para con las mujeres.
106
Curahuasi:
Construyendo un modelo
de concertación
en la capital del anís
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Curahuasi:
Construyendo un modelo de concertación
en la capital del anís
1. Condiciones generales del ámbito
4
El distrito de Curahuasi se ubica en la provincia de Abancay y cuenta con
alrededor de 20 mil habitantes y 817 Km2. La pobreza comprende al 95% de su
población, estando el 62,5% en extrema pobreza. La zona es de clima templado,
productora tradicional y reconocida mundialmente como capital del anís, que es
comprado por acopiadores y seleccionado para exportación. La zona altoandina es
de producción pecuaria. Las principales relaciones comerciales se dan con Cusco,
por tener mayor cercanía y dinamismo que Abancay, la capital del departamento. El
distrito forma parte de la cuenca del Río Apurímac y Vilcanota.
En Curahuasi hay 43 centros poblados y la mayoría de ellos no cuentan con
servicios básicos. En la zona no se toma agua potable sino entubada. Ello incide
efectivamente en la parasitosis y la consecuente desnutrición infantil, ampliamente
extendida. Alrededor del 50% de las comunidades carece de electrificación y el
circuito de comunicación vial es limitado; la principal carretera conduce al Cusco en
3 horas de viaje. El 28% de analfabetismo, especialmente de mujeres, es superior al
promedio nacional y regional. Se accede a cuatro emisoras radiales: Radio Agricultura,
RPP, Radio Curahuasi y Radio Andina, así como a cuatro canales de televisión; no
así amplios sectores rurales al no tener electrificación. Es significativa la presencia
de 27 iglesias evangélicas; inclusive existe una asociación de Iglesias, lo que influye
en que asuman cargos municipales y gremiales.
La violencia política tuvo una presencia directa en la zona pero no es generalmente
tema de agenda en los diálogos y estudios locales.
___________________________________________________
4 La mayor parte de la información consignada en este acápite proviene del “Plan Estratégico de Desarrollo Curahuasi al 2010”,
Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI), aprobado por Resolución No. 66-A-MDC, 2001.
108
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
• Desde los años 80 el APRA e Izquierda Unida, de manera alternada o
continua, dirigieron el gobierno local.
• A partir de los 90, el gobierno de Fujimori privilegió la relación con las
Organizaciones Sociales (OS) en forma directa y proselitista, conllevando el
debilitamiento de la autonomía municipal y de las OS. “Antes del 2000 había
mayor presencia del Vaso de leche, Club de madres, pero las autoridades se
agarraban de ellas, eran objeto de manipulación”, señala una dirigente barrial.
• El gobierno municipal encabezado por el alcalde Augusto Mosqueira
Barazorda (1999-2002) inició una gestión democratizadora constituyendo
el Comité de Concertación Interinstitucional de Curahuasi (CCOI), como
espacio interinstitucional público privado en 1999. Se diseñó y aprobó el
primer Plan de Desarrollo distrital
• Desde el 2003 la actual gestión municipal retomó y potenció la
experiencia.
2.2 Hechos relevantes
• A fines de los 90, sectores independientes cercanos a las comunidades
tomaron conocimiento de las experiencias de gobiernos locales democráticos
y participativos nacionales e internacionales y afirmaron la necesidad
de democratizar la gestión haciendo uso de instrumentos específicos e
incorporando de forma institucionalizada la participación ciudadana.
• Bajo la administración municipal del alcalde Mosqueira se dió el diseño del
primer Plan de Desarrollo Estratégico del Distrito de Curahuasi al 2010,
iniciado en marzo de 1,998 y que culminó en el 2,001. Este contó con la
participación de las organizaciones de base e instituciones públicas y privadas,
como la Federación Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades
campesinas, la asociación de productores, CLAS y juntas vecinales. En
ese contexto se constituyó el CCOI, que cuenta con personería jurídica y
Reglamento de funcionamiento, el mismo que se adscribió a la Red Perú de
Iniciativas de Concertación.
109
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
• El trabajo de las ONGs apuntaló un cierto reactivamiento de OS y la creación
de la Federación de Mujeres de Curahuasi.
• A inicios de los 2000 se creó la Mesa de Negociación del Anís, la MENA,
alentada por un proyecto de la Cooperación Suiza- PYMAGROS. pero
fracasó en su intento de convocar a los productores, priorizando el trabajo
con intermediarios. Hoy tiene una labor limitada, pero es un referente para
otros trabajos productivos.
• En noviembre del 2002 salió ganadora para el período 2003-2006 la lista
encabezada por Julio Luna Mansilla sobre otras seis fuerzas políticas (APRA,
UPP, Fuerza Democrática, Unidad Nacional, Llapanchiq y Renacimiento
Andino).
2.3 Actores fundadores o anteriores
• Anterior Alcalde Mosquera
• Federación Campesina
• ONGs como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA)
y Centro Bartolomé de las Casas
• Cooperación internacional: COSUDE y UNICEF
2.4 Logros y limitaciones
La gestión municipal logró la constitución y desarrollo de un primer espacio
de diálogo, el CCOI, y siete mesas de trabajo temáticas, destacando la de salud,
agricultura y de adolescentes, entre otras; igualmente se formuló el Plan de Desarrollo
Estratégico del distrito. El Plan cuenta con un detallado diagnóstico y un diseño
de futuro que incluye perfiles de proyectos. Se llegó a establecer una dinámica que
involucraba a liderazgos organizacionales y se avanzó en generar una actitud de
cambio participativa y concertadora de la población en general, como las autoridades
actuales lo reconocen.
Instituciones como UNICEF y la ONG CICCA (con el proyecto PROESA,
dedicado a la seguridad alimentaria y con un componente de gobernabilidad), dieron
un apoyo decidido al proceso. Lo que se percibe es que faltó una mayor promoción de
la labor iniciada en las comunidades, y una mayor integración de la población en estos
110
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
espacios y en la toma de decisiones, pues las organizaciones sociales no resultaron
suficientemente organizadas ni fortalecidas en el proceso.
El trabajo de instituciones y ONGs como el Centro de Investigación y
Capacitación Campesina (CICCA), el Centro Bartolomé de las Casas y de UNICEF,
a través de proyectos relacionados con el fortalecimiento de las capacidades locales
de los actores sociales, generó cambios positivos en la actitud de la población. Pero
la falta de experiencia, la insuficiente comunicación, la falta de una red de actores de
soporte y de instrumentos más tecnificados, fueron limitantes de esta gestión.
3. La situación actual
3.1 Características y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Según registros municipales, en Curahuasi hay 58 organizaciones. De ellas 43
son comunidades campesinas (que representan el 83 % del total de la población
del distrito). Hay además un Club de Madres con 140 socias, Comité de Regantes,
Asociación de Productores, Asociación de Ganaderos, Comités del Programa de Vaso
de Leche (que realiza labores de tejidos, huertos, frutales), Comité de Autodefensa,
Clubes Deportivos, la Asociación de Mercados y ocho organizaciones de barrios.
Una organización de corte especializado es la Asociación Chacra Verde (alentada
por CICCA), que agrupa a 40 productores de anís y que cuenta con el apoyo de una
ONG para la comercialización de sus productos.
Tienen especial reconocimiento la Federación Distrital de Campesinos (más
reivindicativa), la Asociación de Productores Agropecuarios (de corte más empresarial)
y los Comités de Vaso de Leche.
A pesar de este amplio bagaje social y que muchas de estas organizaciones
están reconocidas, las comunidades tienen una vida organizacional con carencias; al
igual que en muchas zonas, no existe fluidez de información con las bases por parte
de los dirigentes. El 2004 fue un año más dinámico en términos de participación ya
que se priorizaron tres obras para el PP, las que fueron llevadas por los presidentes
de las comunidades al pleno.
111
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Los liderazgos están concentrados en manos de personas mayores y
generalmente varones, aunque surgen proyectos que tratan de forjar nuevos líderes
como el CHA (Capacidades, Habilidades, Actitudes para el Desarrollo) del CICCA
y el programa PRODIR, referido a los derechos humanos, que busca promocionar
a 40 jóvenes líderes por comunidad. Las iglesias evangélicas llevan a cabo cursos
de liderazgo y en las comunidades y organizaciones de regantes empiezan a verse
nuevos dirigentes jóvenes. Al parecer muchas acciones formativas son todavía muy
centralizadas en la ciudad. Las mujeres tienen una presencia mínima en el liderazgo
de las organizaciones sociales o como autoridades (hay una teniente gobernadora
y una mujer directiva de la federación distrital). En general la elección de líderes se
hace por confianza. Destacan nuevos intereses de los productores y las familias, de
corte productivo y reivindicativo.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
La actual gestión municipal ha llegado al entendimiento que es importante
la gestión municipal democrática, que da réditos políticos y que influye
decisivamente en la estabilidad de la gestión. Su alcalde, don Julio César Luna, señala:
“Nos propusimos postular a la alcaldía partiendo de una nueva propuesta que se
sustentaba en la concertación y la participación ciudadana para consolidar la nueva
gobernabilidad. Antes ésta era entendida como que el alcalde y sus regidores eran
los únicos “representantes de la sociedad civil” y por lo tanto, ellos planificaban y
decidían el desarrollo del distrito”.5
Reconoce el alcalde que al inicio había desconfianza por parte de la población
y plantea que para enfrentarla convocó a los Presupuestos Participativos para que la
población trajera sus propuestas, no sólo los líderes sino las propias organizaciones.
De esa forma –expresa- incluso se logró neutralizar un intento de revocatoria, en
la medida que la población constató que no había argumentos para proceder a su
realización. Y enfatiza: “este estilo de trabajo, nos garantiza una mayor democracia y
relaciones cada vez más horizontales entre los ciudadanos, las autoridades y el gobierno
local, garantizando de esta manera el desarrollo sostenible de nuestro distrito, por lo
que la toma de decisiones de las obras y proyectos se hará con la participación activa
de los involucrados por priorización y consenso.”
___________________________________________________
5 Luna Mansilla, Julio. Gestión Municipal del Distrito de Curahuasi. Asumiendo con responsabilidad y aprendiendo de nuestros
aciertos y errores. Exposición del alcalde distrital Julio Luna Mansilla al Seminario Internacional “LA NUEVA RURALIDAD.
Desafíos y Propuestas.”
112
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
La gestión municipal respeta y apoya el CCOI pre-existente y sus mesas de
trabajo. A la par, se ha constituido a inicios del 2004 el Consejo de Coordinación
Local, CCL, con base a una amplia difusión en comunidades, barrios y organizaciones
promoviendo la inscripción de 51 organizaciones para su representación con
base a seis segmentos de población (Comunidades campesinas, organizaciones
de mujeres, comités especiales, asociación de productores, barrios y comunidad
educativa). Actualmente el CCL tiene su Reglamento, cuenta con 30 representantes,
6 municipales y 24 de sociedad civil (80% de representantes del CCL). Con el CCL
se ha revisado y actualizado la Visión, Misión y Objetivos del Plan de Desarrollo.
Además ha participado en la aprobación del presupuesto participativo y su reglamento
de funcionamiento, verificación de obras y proyectos, así como la organización y
preparación de la segunda rendición de cuentas del 2004.
La gestión propicia una fluida relación del CCL con el CCOI6 , señalando inclusive
que el pleno del CCL estará integrado por los miembros del Consejo Municipal, los
miembros del CCOI y los consejeros elegidos por la sociedad civil. Pero hay diferentes
miradas a su rol, coincidiendo en señalar su complementareidad. El CCL -señala un
regidor- actúa como una mesa central y convoca al CCOI. El director municipal ve al
CCOI como un ente técnico y asesor del gobierno municipal, mientras que el CCL es
más fiscalizador. El CCOI representa a una generación de líderes, señala.
Las miradas de los actores coinciden en señalar que, en general las mesas
temáticas generadas alrededor del CCOI contribuyen a sensibilizar a la población,
y evalúan el PP; destacan algunas como la de Agricultura. En el caso del CCL,
en correspondencia con su amplia representación de sociedad civil, se posibilita un
diálogo más fluido por parte de la municipalidad con la población. Si bien el CCL
tiene corto tiempo ya se presentan iniciativas en el PP referidas al agua potable,
mayor apoyo a centros educativos, un enfoque de desarrollo asociado a las cadenas
productivas, irrigaciones, etc.
Cumpliendo la normatividad municipal vigente, en los dos años de la gestión se
ha realizado la Rendición de Cuentas coordinando con el CCL reuniones amplias.
La segunda Rendición, el 21 de setiembre del 2004, contó con una Guía orientadora
y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente cimentar la
comunicación entre autoridades y la población.7
___________________________________________________
6 El Reglamento del CCL estipula reuniones cuatro veces al año, con sesiones públicas, debiendo coordinar permanentemente con
el CCOI y presentar informes anuales documentados.
7 La Guía de Rendición de Cuentas, elaborada con el apoyo del Proyecto Fortalece, señala los pasos a seguir, relativos a la
sensibilización, convocatoria, audiencias públicas y otras orientaciones.
113
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
El director municipal en representación de la municipalidad asiste a la Mesa de
Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP) provincial; no se vio conveniente
crear esta instancia en el espacio distrital existiendo el CCOI.
La gestión municipal señala con orgullo que hasta la fecha se ha cumplido con los
pasos para alcanzar la adecuada participación de la población en todos los espacios de
toma de decisiones: presupuesto participativo 2004 y 2005 y rendiciones de cuentas a
la población 2003 y 2004. Además se ha mejorado o implementado instrumentos de
organización institucional: Manual de Organización y Funciones-MOF; Reglamento de
Organización y Funciones-ROF, Cuadro de Asignación del Personal-CAP; Actualización
del Texto Unico de Procedimientos Administrativos-TUPA; Reglamento del Comité
de Administración y Especial del Programa del Vaso de Leche, etc).
La comunicación es una práctica permanente y extendida, la radio da amplia
cobertura a la gestión y todo el equipo municipal se moviliza por el distrito, centros
poblados y busca articularse a la provincia. La Municipalidad ha desarrollado un Plan
de Comunicaciones.
Como parte de una gestión transparente, la municipalidad estimó los costos (12.100
nuevos soles) para la ejecución de las actividades y/o acciones implementadas para efectos
de estos procesos, los que fueron tomados en cuenta en el presupuesto participativo del
año anterior, contando además con el aporte de instituciones aliadas como la Asociación
de Municipalidades de Abancay, UNICEF y el Proyecto Fortalece.
La municipalidad ha instalado una oficina municipal de apoyo a la pequeña empresa,
la OMPE, que apoya en la organización de los productores, actualización de documentos
y asesoría. Pero no hay una práctica de inversión municipal en lo productivo.
Una de las estrategias que favorece la gestión es la articulación a redes provinciales,
regionales y nacionales: Asociación Provincial de Abancay (APMA); Asociación de
Municipalidades de la Región Apurímac (AMRA); Red de Municipalidades Rurales
del Perú (Remurpe); Red de Turismo Regional, Red Perú, Mesa de Concertación y
Lucha Contra la Pobreza.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
En Curahuasi se da una vida organizacional media, con presencia de
instancias de base y de nivel intermedio aunque la comunicación al interior de las
114
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
organizaciones no es tan fluida. El CCOI y su labor son reconocidos por líderes
y autoridades.
La municipalidad ha propiciado la creación de nuevas instancias como 14 comités
de rondas campesinas en comunidades altoandinas, con la finalidad de control social
del abigeato, los robos y debatir sanciones. El enfoque municipal ha considerado
que “el desarrollo del distrito no es un problema sólo de autoridades, técnicos y
especialistas, sino también de la ciudadanía en su conjunto, donde varones y mujeres,
no importa edad, ni condición, tienen el derecho y la obligación de aportar y participar
con opiniones, propuestas e ideas en la definición y puesta en marcha de los planes
y proyectos para el desarrollo del distrito.8
3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las
organizaciones en general y de las organizaciones de
mujeres, e instituciones, y sobre el capital social
Se observan avances en los niveles de confianza con las autoridades, tanto
municipales como con instituciones religiosas y educativas. La población tiene una
mayor apertura para aportar en obras que les favorece, a diferencia de otros años en
que pedía todo a la municipalidad. En general se ha logrado que más gente se involucre
en los procesos de toma de decisiones. “La gente toma conciencia que si sus líderes
vienen (a las reuniones) van a conseguir algo, van a plantear sus problemas, la autoridad
se va a enterar”. Es el derecho a ser escuchado el que se va internalizando.
Se comenta que Curahuasi es un distrito honrado, laborioso, solidario, donde se
mantiene las formas de trabajo comunitario. Aún así, algunos perciben que la política
ha dividido a la población por buen tiempo.
3.5 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la
población
A partir del PP del año 2004 se ha concordado en obras con incidencia directa
en la calidad de vida. En el año 2004 la mayor asignación presupuestal se hizo en
___________________________________________________
8 Ibid.
115
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
la línea estratégica Propiciar el Desarrollo Sostenible, arribando a las siguientes
prioridades:9
• Mejora del sistema de agua potable para la ciudad, siendo el reservorio la
obra central, lo que posibilitará la mejora de la calidad del agua potable y por
tanto bajar los índices de parasitosis.
• Electrificación de 14 comunidades
• Mejora de las aguas termales, con el fin de brindar un mejor servicio y
complementariamente atraer turistas e ingresos.
Con el PP para el año 200510 se priorizó la construcción de aulas, la irrigación,
la renovación del sistema de agua potable, los estudios y obras de electrificación y la
construcción de un subsistema de aguas pluviales.
3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población, de las mujeres y de los pobres en particular
La multiplicidad de actores participantes y los roles asignados evidencia un
interés expreso en el empoderamiento de la población y hay indicios que así se está
avanzando:
La municipalidad actúa como ente que lidera el trabajo concertado; los sectores
públicos respaldan la acción e iniciativa municipal; las comunidades campesinas,
aunque al inicio tuvieron una participación limitada, fueron integrando sus propuestas
en los presupuestos participativos. Asimismo han incidido para la conformación del
CCL y Comité de Vigilancia nombrado últimamente para aprobar el presupuesto
participativo para el 2005. Por último, las organizaciones sociales de baseparticipan
especialmente a través de representantes en el PP, con algunos líderes jóvenes y con
mejor capacidad propositiva. “Nos sentimos que somos un enlace con el pueblo, se
logra que más gente se involucre”, señala una dirigente.
Las ONGs: han jugado un rol muy importante en el desarrollo local, sobre todo
en el fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales, estando integradas al
CCOI; destacan CICCA, PRISMA y CBC.
___________________________________________________
9 Augusto Ramírez y Oscar Butteler. Proceso de Formulación del PP 2004, Curahuasi. Informe Final. Julio 2003.
10 Rojas Maritza. Informe Final del Proceso de Presupuesto Participativo Curahuasi 2005. Junio 2004.
116
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Los proyectos de desarrollo (SENASA, PRONAMACHCS, PLAN
MERISS,INADE) en un inicio estuvieron abocados al desarrollo de actividades
puntuales y cumplimiento de metas físicas sobre sus proyectos, insertándose luego al
CCOI, e integrando varias mesas de trabajo temáticas. Apuntalan la gestión municipal
y se constituyen como aliados los proyectos Fortalece y APPODER. Con ONG,
agencias de cooperación y proyectos se da la firma de convenios de cooperación.11
Agencias de cooperación: Una institución de especial fuerza ha sido y es
UNICEF que apoya el desarrollo de actividades del Consejo Directivo del CCOI y
4 mesas de trabajo (Salud, Educación, Justicia y Orden Interno y Adolescente); por
otro lado, se cuenta con el apoyo de Cosude, Prisma, PAR Salud, Coopop, en acciones
de capacitación a lideres/as y autoridades rurales y urbanos según ejes temáticos.
Los medios de comunicación: la radio y televisión, que tuvieron limitada
participación en un inicio, ahora se integran gradualmente en los procesos
participativos (presupuesto participativo, CCL y visitas guiadas para la verificación
de obras).
Los partidos y movimientos políticos: el APRA, IU, Renacimiento Andino, UPP,
Llapanchis, Fuerza Democrática y Unidad Nacional y el Movimiento Independiente
Nuevo Curahuasi, ejercen vida política activa; sin embargo, su participación en la
gestión municipal y en los procesos participativos no es relevante.
En Curahuasi se expresa un sentir de cambio progresivo en relación a la mujer,
hay más capacitación, más cultura, oposición frente al machismo. La DEMUNA
___________________________________________________
11 Se señalan los siguientes convenios:
• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional entre la Municipalidad Distrital de los Olivos.
• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional con el Gobierno Regional de Apurímac.
• Convenio de compromiso con el Departamento de Agroecología del INIA
• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional con Grupo Voluntario Civil GVC de Italia ,el Instituto Región y Desarrollo
- IRD y el Centro de Investigación y Capacitación Campesina-CICCA
• Convenio Marco de Cooperación Académica, Científica, Tecnológica, Cultura y Desarrollo Turístico con la Universidad Ricardo
Palma.
• Convenio de Cooperación con la Universidad Nacional de Educación “Enrique Guzmán y Valle” LA CANTUTA.
• Convenio Interinstitucional de cooperación técnica y financiera con el Proyecto Especial Sierra Centro Sur.
• Convenio Marco de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local con visión empresarial a través de la implementación y
desarrollo de las oficinas municipales de promoción empresarial – OMPET, con FORM ONG PERU
• Convenio de Comodato con la Asociación Benéfica PRISMA.
• Convenio de Cooperación Interinstitucional con la Asociación de Municipalidades de la Región Apurimac-AMRA, Programa
de Apoyo al Redoblamiento-PAR Apurimac y la Comisión de Trabajo por lo Indocumentados-CONTRAIN Ayacucho.
• Convenio de Cooperación para ejecutar “Redes Primarias y Sub Estaciones del Distrito de Curahuasi con la Gerencia Sub
Regional de Apurimac-Electro Sur Este S.A.A
• Convenio específico de Cooperación Interinstitucional con el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y
Conservación de Suelos (Pronamachs)
117
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
cumple un rol en procesar denuncias por violencia contra la mujer. La sociedad
local avanza en el reconocimiento del potencial de las mujeres por sus características
de honradez, responsabilidad. “Ahora escogen a más mujeres, piensan que ellas
deben estar preparadas y tienen buenas opiniones. Los jóvenes también se están
incorporando al liderazgo” señala la única regidora provincial mujer. Una dirigente
barrial afirma que “antes las mujeres estaban sentadas en las reuniones, ahora
participan en las rendiciones de cuentas”. Aunque son pocas las mujeres jóvenes que
participan. Entre los campos de interés de las mujeres está el trabajo: “las mujeres
piden máquinas para trabajar, biohuertos” señala Luisa, promotora del Vaso de Leche.
La característica de la demanda femenina es un requerimiento pero no es aún un
proyecto. Los Clubes de Madres, por ejemplo, no llegaron a procesar sus demandas
a nivel organizacional, se mimetizaron en su barrio.
Los jóvenes tienen un acercamiento episódico pero importante en los
procesos locales; ellos participaron ampliamente en la Mesa de Trabajo de Juventud
y Adolescencia, organizándose grupos de teatro y animación que salieron a campo
a realizar labores educativas con el apoyo municipal y de UNICEF; esa labor se ha
visto interrumpida, aparentemente por falta de recursos. “Falta más énfasis en los
jóvenes” señala un estudiante del Instituto Tecnológico.
No se percibe un enfoque explícito de lucha contra la pobreza, aunque hay
diversas acciones municipales en las obras aprobadas en el PP que apuntan a enfrentar
la pobreza, especialmente las referidas a mejoramiento de infraestructura educativa
y de agua potable.
118
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Huaccana:
Piloto del Presupuesto
Participativo rural
119
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Huaccana:
Piloto del Presupuesto Participativo rural
1. Características generales del ámbito
Situación demográfica.- El distrito de Huaccana tiene 11,454 habitantes de los
cuales el 5.6 % es urbano y el 94.4% es rural. Al 2001 había 5,866 varones y 6,035,486
mujeres. Huaccana se encuentra ubicado al noroeste de la provincia de Chincheros,
región Apurimac. Esta dividida en 7 zonas: 6 rurales (Alaypampa, Toccso-Sauri,
Maramara, Pumachuco, Río Blanco, Ahuayro); y 1 zona urbana: Anori. Huaccana
tiene tres pisos ecológicos marcados, puna, zona interandina, valle.12
Actividades económicas.- Las principales actividades económicas son la
agricultura y ganadería. Algunos de los productos predominantes en el distrito son:
trigo, frejol, papa; frutales como la tuna, naranja, mangos, palta, y la caña de azúcar. En
cuanto a la ganadería, la producción se centra en los vacunos criollos, ovinos porcinos
y equinos. Tiene una pequeña agroindustria para la transformación de la caña de azúcar
en cañazo, aguardiente. El 85% de la PEA se dedica a actividades agropecuarias.
2. Proceso social local y/o regional
2.1 Periodización e hitos claves
• En el 2000 se inicio el proceso de planificación concertada e implementación
del Plan de Desarrollo.
• El 16 de octubre del 2001 se instaló el Comité de Desarrollo Distrital, órgano
consultivo de la municipalidad para la formulación y ejecución del plan de
desarrollo distrital.
• En el año 2002, con el apoyo del alcalde Nilo Najarro, CARE Perú apoyó
directamente al distrito en la formulación del Presupuesto Participativo.
• En el 2003 el alcalde electo Roberto Medina retomó los procesos participativos
profundizando aun más el Presupuesto Participativo.
___________________________________________________
12 Hinojosa, Guadalupe. Sumando esfuerzos. Perfil para el caso Huaccana. Documento no publicado, 2004.
120
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
• En el 2004 se presentaron algunas dificultades en el PP referidas a la
atomización del gasto distrital entre las mesas zonales.
2.2 Hechos relevantes
Desde el año 2000 el proceso de concertación ha sido promovido por actores
externos. Los antecedentes se encuentran en la capacitación realizada por CARE
Perú a través de su proyecto FOGEL a los funcionarios de la municipalidad y lideres
locales del distrito.
En el año 2001 se instaló la Mesa de Concertación para implementar el Plan
de Desarrollo formulado en el 2000. El diseño de la Mesa es arborificado y existe
una por cada zona del distrito, lo que se ha terminado expresando en la selección de
proyectos del PP:
A fines del 2002, Huaccana fue la experiencia piloto de la metodología de
Presupuesto Participativo rural. Fue seleccionado por tener las tres características
que se buscaban para la validación de los instrumentos: distrito rural, poca densidad
poblacional y en extrema pobreza. Este modelo de intervención ha sido replicado
en otras localidades que tienen la misma características.
En estos momentos se están promoviendo los Comités de Vigilancia Ciudadana,
tratando de generar un mayor involucramiento a la población.
2.3 Actores centrales del proceso
• Municipalidad y alcaldes distritales
• Ministerio de la Presidencia, en el año 2000, desde el proyecto DIES
– PRIES
• CARE PERU (asesoramiento en el presupuesto participativo)
• Consultores externos
2.4 Logros y limitaciones
La ficha con el perfil de la experiencia de Huaccana señala los siguientes
logros: “lograr una visión integral de su desarrollo a partir de su plan estratégico y
121
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
la puesta en marcha de sus proyectos a partir de la formulación de los presupuestos
participativos; Consolidación de los espacios de concertación, las mesas zonales
juegan un rol importante en la información y como nexo entre el estado y la sociedad
civil. Su rol activo en la vida de la gestión municipal y la búsqueda del desarrollo es
permanente. Generar responsabilidad en la comunidad, pues no se trata de pedir
sino también de dar”.
El logro mas importante fue la generación de la concertación local como
política tanto de la municipalidad como de la propia población. Sin embargo aun
es un proceso inicial que también tiene limitaciones. Una de ellas es la dependencia
técnica para impulsar los procesos participativos, la debilidad en la formulación y
producción de ordenanzas que adapten sus procesos a lo requerido por la ley, la
escasez de facilitadores y cuadros de la propia localidad.
3. La situación actual
3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil
El primer Plan de Desarrollo realizó un mapeo de las organizaciones sociales,
que es útil al respecto. Según él los clubes de madres se iniciaron entre el periodo
80-95 con la finalidad de trabajar los programas del vaso de leche y comedores
populares. “Existen Comités de vaso de leche, constituidos en cada centro
poblado, con el objeto de gestionar y administrar la distribución de alimentos para
los niños menores de 6 años y las Madres gestantes y lactantes”.13 Los comedores
populares son ocho: Micaela Bastidas de Huaccana, Santa Rosa de Huarapari, Santa
Isabel de Mara Mara, Virgen del Rosario de Pumachuco, Virgen de la Concepción
de Huallhua, Virgen de Cocharcas de Maucallacta, Rosa Merino de Cabracancha,
C.I. las Estrellidas de Huaccana, C.I. Los Angelitos de Cuchucusma. Se informa de
la presencia de problemas de democratización de las directivas en algunos de estas
organizaciones.
Existen además, como organizaciones sociales de base, la Asociación Distrital de
Mujeres, representada por Sonia Allende Caspedes; el Comité Distrital de Seguridad
Ciudadana, a cargo del jefe PNP del distrito de Huaccana, y la Asociación Civil
Anovi.14
___________________________________________________
13 Plan de Desarrollo Distrital Huaccana al 2004.
14 Plan de Desarrollo, ibidem.
122
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
También existen organizaciones de autodefensa como el Comité de Autodefensa
Civil Distrital (DECAS), los Comités de Autodefensa Civil Zonales y los Comités de
Autodefensa Civil Comunales (08 comunidades o anexos).
Sobre la organización de los productores, el Plan Distrital informa que “No
existe una base organizativa por parte de los productores; ello constituye una gran
dificultad para desarrollar actividades con orientación empresarial. Las comunidades
asentadas en los pisos bajos, como Ahuayro y Río Blanco, con mayor relación con el
mercado, son las que presentan mejores condiciones de organización y predisposición
para impulsar este tipo de organizaciones. Las ONGs, y otras instituciones como el
SENASA, coordinan con las organizaciones comunales para brindar asistencia técnica
y capacitación en temas productivos”.15
3.2 Apertura democrática del gobierno local
Según Guadalupe Hinojosa, promotora de Care y responsable en la zona,
“la situación de la población antes del proceso era el de desconocimiento de los
presupuestos del gobierno local. A pesar del acercamiento de las autoridades a la
comunidad, siempre existía cierta desconfianza sobre la utilización de fondos para la
realización de diferentes obras comunales, por otras gestiones municipales anteriores,
en que la malversación de fondos fue evidente. La poca transparencia del uso de los
presupuestos públicos era notoria, así como el descontento entre las zonas mas pobres
del distrito. Existían también problemas entre la zona urbana y la rural”. Superar este
clima de descontento y desconfianza fue un desafío para los actores promotores de
los procesos participativos.
En el año 2000 se había formulado el Plan de Desarrollo “Huaccana al 2004”,
gracias al apoyo del entonces Ministerio de la Presidencia, con un proyecto financiado
por la Comunidad Europea. Posteriormente, a propósito de la implementación del
presupuesto participativo, el plan fue revisado y reformulado con una visión al 2012.
La Mesa de Concertación se denomina Comité de Desarrollo Distrital, la
instancia que aprobó el plan de desarrollo concertado. Una de sus funciones es
precisamente el seguimiento e implementación de lo planificado. Luego, la propia
dinámica local ha generado agendas que la mesa ha tenido que asumir convirtiéndose
___________________________________________________
15 Plan de Desarrollo, ibidem, pp. 34-35
123
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
en una instancia para la gobernabilidad local. La MC se encuentra arborificada de
manera territorial, de acuerdo a la división del distrito: Anori, Tocso Suari, Maramara,
Pumachuco, Rio Blanco Ahuayro y Alaypampa. Es decir existen 7 mesas territoriales
y 1 mesa distrital
Las mesas de concertación zonales son los vínculos territoriales de la Mesa de
Concertación Distrital con la población. En estos espacios se informan los procesos
llevados a cabo por la municipalidad, se coordina con las organizaciones sociales de la
zona, se planifica la presentación de sus necesidades en el presupuesto participativo, se
Informa a la población de las obras ejecutadas y por ejecutar, y de manera transversal
se promueve la participación de todos los actores de la zona. Si bien es cierto las mesas
territoriales no son propiamente mesas de concertación, pues sólo son integradas
por la población, son importantes por tratarse de asambleas de deliberación y de
formalización de los acuerdos zonales a llevar a la MC distrital.
La Mesa distrital es el espacio de cogestión, en donde todas las sugerencias
y demandas desde los territorios son asumidos y concertados. Obviamente es un
proceso vinculante de facto, gracias a demanda social movilizada y a la voluntad
política del gobierno local.
El presupuesto participativo fue un proceso promovido en sus inicios por
la municipalidad del distrito con el apoyo directo de la oficina regional de CARE
Ayacucho. De esta forma la municipalidad empezó a contar con la asistencia técnica del
consultor Carlos Grey Figueroa. Según Grey, se impulsó la experiencia de presupuesto
participativo en Huaccana para “validar un modelo de metodología que hasta el
momento había sido elaborado en gabinete y para que fuera una experiencia piloto,
insertando los parámetros exigidos por el nuevo marco normativo sobre participación
y del MEF, que sirviera de replica para localidades similares.” La municipalidad mostró
interés en la propuesta desde sus inicios.
Se menciona 4 factores fundamentales para el logro del proceso:
• Existía una mapeo de los diversos actores locales;
• Existía la mesa de concertación distrital y además, mesas zonales, que
viabilizarían el proceso;
• La municipalidad tenía una gestión participativa y el alcalde tenía una voluntad
de liderazgo democrático
• Existía un esquema de gobernabilidad con correas de diálogo entre la
municipalidad y el tejido social.
124
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
De manera sencilla se definieron algunas pautas para el inicio del presupuesto
participativo: la segmentación territorial, la definición del monto global para el proceso,
la definición del criterio para la elección de los delegados, la asignación del techo
presupuestal, los criterios para la asignación de recursos -definida por la cantidad de
población en cada zona- y finalmente la definición de los criterios de priorización
de los proyectos de inversión.
Una de la limitaciones que se perciben hasta el momento tiene que ver con la
atomización del gasto, por los escasos recursos de la municipalidad, provenientes del
FONCOMUN, y la distribución de dicho monto entre todas las zonas. Ha habido
así dificultades para concertar proyectos de alcance interzonal, lo que ha promovido
el corto plazo y obras que solo benefician poblaciones pequeñas.
Si bien es cierto que el proceso es inicial y con limitaciones Huaccana es un
referente en el presupuesto participativo por haber sido prueba piloto. En el año
2004 se ha avanzado en la conformación de los comités de vigilancia ciudadana de
las obras programadas en el presupuesto participativo, contándose con recursos de
la propia municipalidad para promoverlos.
3.3 Resultados sobre el empoderamiento de la población
Las organizaciones sociales han avanzado en términos de participación y
concertación. Como señala Hinojosa: “Actualmente se realizan reuniones del
Concejo Municipal para evaluar el avance del presupuesto, a nivel de las comunidades.
La información de los montos y la distribución en cada zona, permiten que las
comunidades busquen otras instancias de solución a sus problemas y no sea
únicamente el gobierno local quien lo asuma. Se están evitando improvisaciones y
se procura una mejor utilización de los fondos.”
125
.
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
ICHOCÁN:
El tiempo pasa
y los procesos se estancan
127
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
ICHOCAN:
El tiempo pasa y los procesos se estancan
1. Características generales del ámbito
Ichocán es un distrito rural a 20 minutos de San Marcos, capital de la provincia, y a
2 horas de Cajamarca. Cuenta con una población estimada de 3,700 habitantes, dedicada
a actividades agropecuarias como minifundistas, con una reducida actividad comercial
y un pueblo pequeño que concentra un mercado semivacío, unas cuantas bodeguitas
y algunas dependencias públicas, escuelas y colegios. Un 82% de la población está en
condición de pobreza y dentro de ella un 15% en extrema pobreza.
Ichocán es mencionada como una ciudad “fantasma” debido a la poca población
con que cuenta y porque generalmente ésta migra a Cajamarca o San Marcos en busca
de empleo o estudios y regresa episódicamente al pueblo. Un mercado construido
años atrás y remodelado recientemente, con decenas de puestos sin actividad
comercial, es símbolo del abandono y letargo de este pueblo, escenario de la violencia
política a mediados de los años 80, en que Sendero Luminoso tomó las partes altas
como parte de su corredor político.
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
•
•
•
•
1996: Formación del Comité de Concertación del Distrito de Ichocán.
1997: implementación de proyectos promovidos por APRISABAC.
2000-2002: Período crítico del CCI, debilitamiento, ausencia de iniciativas
2003: Relanzamiento del CCI con el nombre de Mesa del Desarrollo Humano
Sostenible
• 2003 y 2004: Presupuesto Participativo y Rendición de Cuentas
• 2004: implementación del Consejo de Coordinación Local.
2.2 Hechos relevantes dentro de cada periodo
El Comité nace a iniciativa del alcalde en 1996 y en respuesta a la iniciativa del
Coordinador del CINDESAM (Comité de Coordinación Interinstitucional por el
128
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Desarrollo de San Marcos), Ing. Rosseles Machuca, al inicio de la gestión municipal.
En esos momentos el proyecto APRISABAC propiciaba pequeños proyectos y Ferias
de Proyectos que convocaban preferentemente a ámbitos que tuvieran espacios de
concertación; interesado en esa perspectiva el alcalde de entonces promocionó la
formación del comité, a partir de una reunión ampliada urbano-rural para analizar los
problemas por caseríos. El referente inmediato fue el CINDESAM.16 Casi siete años
después, Víctor Zamora, funcionario municipal, recuerda la obra de agua potable que
se apoyó por ese entonces, así como la cercanía al CINDESAM, la participación en
las constantes reuniones de programación, coordinación y evaluación.
Una segunda etapa se da cuando se implementa el seguimiento a los proyectos
y se trabaja el Plan de Desarrollo Distrital. Al haber conseguido el sistema de
agua potable, la municipalidad se animó a presentarse en la Feria de Proyectos de
Tembladera, Cajamarca, a la que concurrieron muchas municipalidades de la región,
algunas agencias de cooperación y entidades del estado. Pero las expectativas no
lograron satisfacerse: Ichocán no logró algún proyecto nuevo. Entró entonces una
fase de desmoralización que a la larga conllevó al alejamiento del CINDESAM, en
algunos momentos más que otros, y luego al debilitamiento del propio Comité.
2.3 Actores fundadores o anteriores
En Ichocán resalta principalmente el Alcalde distrital y el Coordinador del
CINDESAM, Ing. Rosseles Machuca como líderes del proceso. Han sido actores
participantes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Policía Nacional
Posta de Salud
Gobernación
Hermanas de la Misericordia
Agencia Agraria
Delegación de los tenientes gobernadores
Delegación de los agentes municipales
Delegados de Educación
Jueces
___________________________________________________
16 Irigoyen A. Marina. La concertación interinstitucional: ¿Sueño imposible o realidad en construcción? Centro IDEAS- APRISABAC.
2000. Lima.
129
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
2.4 Logros y limitaciones
El apoyo de UNICEF y APRISABAC al inicio del proceso fue decisivo para la
formación y desarrollo del Comité, el que inicialmente convocó a las fuerzas locales
y difundió la noción de concertación. Asimismo se promovió el diseño del primer
Plan de Desarrollo concertado, con un nivel básico de participación de los actores
locales. Una obra tangible que mejoró las condiciones de vida de la población y animó
la participación fue el sistema de agua potable del caserío de Poro Poro.
La gran limitante de la experiencia, en esta primera etapa, es que no tuvo la
capacidad de organizarse y movilizarse a partir de sus recursos propios sino que actuó
en espera de la cooperación internacional: al reducirse ella el CCI se vio altamente
afectado en su trabajo paralizándose por un tiempo.
3. La situación actual
3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil
Como otros ámbitos de Cajamarca, el distrito cuenta con pocas organizaciones
y éstas están débilmente estructuradas. Destacan las 12 Juntas de Agua Potable y
Saneamiento y los 12 Comités de Vaso de Leche. Asimismo, la Asociación de Regantes
de 3 caseríos y la Junta de Administración de Agua Potable del pueblo. Se reconoce la
existencia de Rondas Campesinas, que contribuyen a frenar el abigeato e intervienen
en disputas menores de los caseríos.
La organización de productores es casi inexistente. Recientemente se ha formado
un Comité de Productoras de Vino, pequeña microempresa constituida por mujeres,
que procesa vino de sauco en forma artesanal, y que lo produce en mínimas cantidades
por carecer de capital de trabajo. Ellas se conformaron luego de una capacitación que
brindó un proyecto de la cooperación alemana (GTZ). De otro lado, hay productores
de tejas con proyección regional pero están desorganizados, sin vínculos establecidos
ni acciones de apoyo mutuo.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
El acalde actual pertenece a la misma agrupación electoral que el alcalde
provincial de San Marcos, el Movimiento Independiente San Marcos, manifestando
con orgullo que fue elegido como candidato en una amplia reunión de pobladores.
130
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
En el 2003, primer año de gobierno municipal, el alcalde planteó la
reestructuración del CCI constituyéndose la Mesa de Concertación por el Desarrollo
Humano de Ichocán. La Mesa tiene como Presidente al Alcalde e integran su directiva
el Gobernador, los representantes del Centro de Salud y de Educación, así como la
Asociación de Artesanos.
La mesa cuenta con Estatutos, aunque no están registrados legalmente. La
municipalidad destinó un asesor técnico remunerado que dinamizó la Mesa por un
tiempo, aunque luego de la renuncia de este asesor –por motivos personales- decayó
nuevamente; tampoco la municipalidad ha vuelto a contratar un apoyo. El alcalde
reconoce que en la actualidad la Mesa es sumamente débil, no habiendo reuniones
periódicas ni actividades comunes.
En Ichocán se ha constituido recientemente el Consejo de Coordinación Local
que, siguiendo la lógica provincial, cuenta con dos invitados en representación del
estado: el Centro de Salud y el Ministerio de Educación. Son parte del CCL, por
la sociedad civil, la representante del Vaso de Leche, de la JASS y del Comité de
Productores de Vino. EL CCL participó del diseño del PP con la Mesa pero no lleva
una vida regular.
La existencia de dos instancias de concertación, como son la Mesa de
Concertación y el CCL, en un distrito pequeño con tan poca organicidad implica una
tensión de fuerzas difícil de sostener, por la cantidad de recursos que ello demanda y
por el cruce de funciones que conlleva. En la práctica, como se ha señalado, la Mesa
de Concertación está sin actividad y el CCL aún no define su dinámica.
La Municipalidad de Ichocán es partícipe de iniciativas de más amplio impacto
lideradas por la municipalidad provincial de San Marcos, como la formación de la
Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas, AMCEC, que
cuenta con el apoyo del Proyecto PRODELICA. A pesar que el alcalde de Ichocán
asume el cargo de Vocal, es muy limitada la información con que cuenta la población
sobre la marcha de estas iniciativas.
Con el apoyo metodológico de la AMCEC, en el 2004 se realizó el presupuesto
participativo en Ichocán, al igual que en todos los municipios miembros de la
asociación. Este proceso animó la participación de diversos actores, principalmente
institucionales, y de vecinos de la pequeña ciudad, e inclusive participaron varias
mujeres a nombre del Comité de Vaso de Leche; aunque no expresaron alguna
propuesta.
131
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Periódicamente se realizan las Rendiciones de Cuentas mediante Cabildo Abierto,
dos de ellos se realizaron en el 2003, uno en el 2004.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Como ha sido señalado por diversos estudiosos de Cajamarca, en la región la
organización es muy limitada. Así, en Ichocán son escasas las organizaciones sociales
y es limitada la calidad de su participación; los delegados, caso del Comité de Vaso
de Leche, tienen poca comunicación con sus bases en referencia a los procesos de
concertación en que están involucrados; tampoco los caseríos están comprometidos.
En la última rendición de cuentas, en setiembre del 2004, hubo mínima participación,
no más de 30 personas, estando ausentes los jóvenes y las mujeres, como en la mayoría
de actividades.
La organización más extendida, el Comité de Vaso de Leche, se reúne una vez
al año para decidir qué comprar, las madres de familia participantes no realizan una
evaluación de su marcha y la municipalidad no cuenta con mayores incentivos para
su desarrollo. El Tesorero Administrador, motivado por un curso sobre Gestión
Social a cargo de una ONG, menciona que tienen proyectado un programa de
educación alimentaria, ya que se ha constatado los niveles de desnutrición existentes
y la importancia de revertirlo para el desarrollo de la niñez.
La población de Ichocán es muy sencilla, tranquila, pacífica. En el pueblo nada
hace recordar que una década atrás Sendero Luminoso controlaba las zonas altas
como ámbito de descanso, quizás amparándose en ese aparente carácter sencillo de
la población; es un tema del que nadie comenta hoy en día. Pero ya aparece cierta
preocupación por robos pequeños que hacen perder la confianza que manifiestan se
mantiene en el distrito, sobre todo en el ámbito rural. También en el ámbito rural se
mantiene el trabajo comunal y la solidaridad.
Una mínima organización democrática se perfila con la elección de los
Teniente Gobernadores por caseríos, los que se reúnen periódicamente para
tratar asuntos de la localidad. Mayormente no se perciben líderes locales y son
varios los que comentan el desinterés de la población que vive en la ciudad para
con los procesos concertados, y que las organizaciones sociales existentes no
son muy dinámicas.
132
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
3.4 Calidad de los productos concertados
A tenor con la realidad de municipalidades de distritos rurales, Ichocán cuenta
con mínimos recursos constituidos por el FONCOMUN (alrededor de 300 mil soles
anuales) y el Canon Minero (ceca de 280 mil anuales), a lo que deben descontar los
gastos corrientes y las deudas; así se tiene un presupuesto estimado de 270 mil soles
para el año 2005.
Con ese limitado presupuesto de inversión se aprobó en el PP 2004-2005,
pequeñas obras de servicios sociales como la construcción de dos centros educativos,
el equipamiento del Centro de Salud, y el mejoramiento del sistema de agua potable,
los que de alguna forma incidirán en la mejora de calidad de vida de los más pobres.
También en Ichocán se evidencia el nuevo interés de autoridades y población por
desarrollar pequeños proyectos productivos, como el de riego por aspersión, además
de la construcción de una trocha carrozable. Lo que es real es que las obras son de
mínimo impacto por el presupuesto con que se cuenta.
3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las
organizaciones, la mujer y las instituciones
Fruto de las relaciones de coordinación con el CINDESAM y otras instituciones,
se puede observar el surgimiento de organizaciones productivas como la de
productores de vino de sauco, aunque la escala es realmente limitada. Son menos
de diez asociadas, careciendo de capital de trabajo y teniendo un mínimo mercado
interno.
El proceso participativo no llega a integrar a las mujeres; el potencial
organizacional de los Comités del Vaso de Leche no es aprovechado; ellas no reciben
ningún incentivo para el desarrollo de sus capacidades.
3.6 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la
población
En Ichocán pareciera que el tiempo no pasa: no hay mayores cambios en años
y continúan los ciclos de migración. Si algo ha mejorado, y en ello ha incidido los
procesos de concertación, es el acceso al agua potable en diversos caseríos y en la
pequeña ciudad. Y débilmente aparecen trochas carrozables que contribuyen a la
integración de la población, tanto en lo social como económico.
133
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población y en particular de las mujeres y los pobres
Las características organizacionales de la población, que históricamente se han
mantenido, y la debilidad del proceso, explican una población poco comprometida;
no se percibe a la población empoderada, ni hay nuevas generaciones de líderes. Más
bien hay fuerte relación, y hasta cierta dependencia, con la provincia de San Marcos
y con sus iniciativas. Las mujeres no han tenido ningún protagonismo ni se ha dado
alguna acción orientada en esta lógica; igualmente los jóvenes no han recibido mayor
atención.
Sin embargo se encuentra una noción básica de trabajo concertado en los actores
entrevistados considerándolo positivo para su desarrollo; ellos trasmiten que esto
es compartido por parte de la población, aunque sin mayor entusiasmo, en forma
pasiva, ameritando ello un trabajo específico con la población de base para revertir
la situación.
134
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
La Microcuenca
de Jabon Mayo:
Apuntando al cambio
desde las bases
135
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
La Microcuenca de Jabon Mayo:
Apuntando al cambio desde las bases
1. Características generales del ámbito
En la microcuenca de Jabón Mayo, provincia de Canas, Cusco, se viene
desarrollando una experiencia importante de desarrollo rural desde las propias
organizaciones sociales, con réplicas en otros ámbitos de Cusco y Puno. La
microcuenca abarca los distritos de Yanaoca, Cecca, Kunturkanki, Lagui, Layo,
Pampamarca, Quehue y Tupac Amaru. Se trata de distritos cuya pobreza va del
78,8% al 83,3% y con una extrema pobreza entre el 20,6% y 14,7%. La excepción
es Pampamarca, que tiene 65% de pobres y 4,6% de extrema pobreza.
Es una zona de sierra, de comunidades campesinas, con productores de
subsistencia que poseen pequeñas parcelas de alrededor de 1 Ha., con casi nula
capitalización tecnológica, con depredación del suelo y sobrepastoreo. La producción
agrícola está orientada al consumo, teniendo sus ingresos monetarios por la
producción pecuaria.
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
La provincia de Canas fue escenario de la violencia política en los años 80 y en
dicha fase el campesinado organizado en la Federación Departamental de Campesinos
del Cusco y su filial provincial vivieron una etapa muy difícil, pese a lo cual no se
desestructuraron.
Pasado este momento, la Federación Campesina, con el apoyo del Instituto para una
Alternativa Agraria (IAA), hicieron un viraje respecto a las labores que tradicionalmente
asumen las organizaciones gremiales y empezaron a promover en Jabon Mayo una
propuesta de desarrollo rural sustentado en las organizaciones campesinas.
Una primera etapa de desarrollo de la propuesta ha sido de experimentación y
progresivo diseño de un modelo que busca la gestión integral de la micro cuenca con
136
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
un enfoque agroecológico, con base a la capacitación tecnológica e implementación
de tecnologías productivas, conservacionistas y de transformación.
2.2 Hechos relevantes
• La primera etapa de experimentación a pequeña escala pudo llegar a una fase
de validación hacia el año 2000.
• A partir del 2000, con recursos de la cooperación internacional se ha ido
expandiendo dentro del Cusco y hacia otros departamentos del país.
2.3 Actores fundadores o anteriores
• Federación Departamental Campesina de Cusco
• Instituto para una Alternativa Agraria, IAA
• Influencia del movimiento político LLapanchis
2.4 Logros y limitaciones
Se ha planteado la implementación de los Centro Comunal de Seguridad
Alimentaria (CECOSA) como estrategia de desarrollo tecnológico del campo y forma
de combate a la desnutrición de los niños. Los CECOSA se instalan en un área de
1,000 m2 que la comunidad campesina cede en uso, y que comprende un conjunto
de áreas especializadas: un huerto fijo a campo abierto; un fitotoldo para hortalizas
y frutas; un acuitoldo para la crianza de pez carpa; galpón para cuyes y galpón para
conejos; gallinero para gallinas ponedoras; establo para vaca; local con comedor,
cocina y almacén; bomba molino de viento; tanque elevado para agua potable; terma
solar; cocina solar; calefacción solar; red de desagüe, biodigestor; picadora de pasto
y forraje.
Como toda inversión, la propuesta ha requerido de un soporte, que fue asumido
inicialmente por la cooperación internacional y ahora se plantea sea apoyado por
los gobiernos locales y el regional. Los promotores de la experiencia desarrollan
para ello una ardua labor de cabildeo. Dichos promotores señalan que, de no
haber recursos para todos, se hará una labor de selección o concurso para definir
los beneficiarios.
137
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
3. La situación actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
Las principales organizaciones de la zona son las comunidades campesinas
afiliadas a la Federación Departamental de Campesinos de Cusco (FDCC). También
hay comedores populares, comités de vaso de leche y APAFAs.
La experiencia de capacitación a campesinos y campesinas que la FDCC inició
hace unos 10 años, con reuniones mensuales para ello, ha terminado dotando de
un perfil productivo a muchas de sus bases y asociados, generando respeto por
la Federación y propiciando la generación de experiencias microempresariales.
Mensualmente hay asambleas y escuelas de capacitación, con contenidos diversos, con
énfasis en lo productivo. Es característico de la experiencia la existencia de docentes
campesinos, los Yachachiq, que dan los cursos en los aspectos productivos.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
Esta no es una experiencia impulsada desde algún gobierno local sino por la
Federación Departamental de Campesinos de Cusco, con apoyo de la ONG Instituto
para una Alternativa Agraria (IAA).
La propuesta corresponde a un modelo que se ha sistematizado como “Escalera
del Progreso”.17 Esta consta de ocho pasos o “escalones”: capacitación básica para
interaprendizaje; instalación de sistemas de riego elemental; ganadería con manejo
semiestabulado, cultivos con cobertura, instalación de fitoldos; mejora genética; y así
hasta llegar a la gestión de microcuenca. Además hay un soporte que es la Democracia
Participativa y dos barandas: una, el mercado; y dos, los servicios de educación, salud,
salubridad e infraestructura. La Escalera implica desarrollo de capacidades sociales
y técnicas, capitalización familiar, mejores condiciones de vida de los pequeños
productores e impulso del mercado local interno y regional.
Por otro lado, postula una acción concertada con los organismos del Estado. El IAA
y la FDCC buscan que las municipalidades y el Gobierno Regional asuman el modelo y
su financiamiento, en los aspectos de inversiones, caso de los CECOSA. En el caso de
Canas, tres comunidades lograron que se financie sus CECOSA con recursos del PP.
___________________________________________________
17 FDCC. Lineamientos para el Desarrollo del Mercado Interno en Base al Progreso de la Pequeña Producción Campesina, con
Democracia Participativa. Cusco, febrero del 2004.
138
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
El objetivo del modelo es “democratizar la realización de la ganancia”, desarrollar
el mercado interno a partir del mercado local y avanzar en una propuesta agroecológica.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Las organizaciones sociales particularmente las comunidades campesinas y
federaciones distritales asumen un nuevo interés por organizarse considerando los
aspectos productivos y de seguridad alimentaria. Se generan pequeñas empresas que
buscan mercados locales o distritales.
3.4 Calidad de los productos concertados
• Se validó más de 30 tecnologías productivas que en la campaña 2000-2001
se empezó a replicar en 30 distritos de Cusco. En la campaña 2002-2003 se
han extendido a 60 distritos.
• A partir de estas tecnologías las familias se capacitan e implementan
tecnologías que mejoran su alimentación y nutrición basada en el autoconsumo
e incrementan sus ingresos monetarios.
• Los CECOSAS son más un modelo de enseñanza abierta mediante el enfoque
de aprender haciendo, que una solución para la seguridad alimentaria. La
escala de la producción no hace posible cubrir las necesidades de conjunto.
En la comunidad de Chollocani, por ejemplo, la saca de cuyes propicia que
se alimente a la comunidad alrededor de dos veces por mes, “allí se matan
unos 10 cuyes y se preparan con papitas, con las verduritas del huerto, es
como una fiesta”, señalan.
• Se genera una conciencia colectiva de trabajo por la seguridad alimentaria y
se fortalecen los lazos comunales.
3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las
organizaciones en general y de las organizaciones de
mujeres e instituciones
• La FDCC presentó este planteamiento a los candidatos a la Presidencia
en las elecciones del 2001, lo que fue refrendado por Alejandro Toledo ya
siendo Presidente. Con base a esto la FDCC consiguió que el Programa
139
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
de Emergencia Social Productiva Rural (PESPR) se reorientara hacia lo
productivo, lográndose construir en 22 distritos reservorios rústicos, riego
por aspersión y pastos asociados cultivados para 500 familias por distrito
(alrededor de 11 mil familias en total). Luego se logró financiamiento para
implementar el proyecto de réplica trienal “Gestión Integral de micro
cuencas” en 12 microcuencas del Cusco y 3 de Puno.18
• Las federaciones campesinas distritales influyeron para que en 70 distritos los
PP apoyen proyectos productivos alcanzados por ellas. La propuesta implica
un financiamiento de parte de FONCODES y PRONAMACHS, a partir de
una reorientación de sus fondos en el proceso de descentralización nacional,
con base a concursos y emulación. Es decir la reorientación de recursos hacia
una prioridad productiva. También en esa lógica se está en coordinaciones
con el Gobierno Regional para destinar parte de los recursos provenientes
del canon por el gas de Camisea a este paquete.19
• Un ejemplo concreto de los impactos en las personas de esta propuesta son
los casos de Alodia Lazo y Teresa Tupayachi, campesinas que con el apoyo
de la federación distrital, base de la FDCC, y el IAA aprendieron a trabajar
su huerto familiar de 60 m2 hace unos 7 años, cultivándolo en forma natural,
con una producción para consumo familiar y eventualmente para el mercado
local. Inicialmente el IAA donó las semillas y abono de vacuno pero ahora
ellas compran las semillas para cada temporada y producen su propio abono,
planeando e incorporando nuevas tecnologías.
Hoy en día estas campesinas se han convertido en Yachachiq, es decir, que
enseñan a otros y otras lo que ellas recibieron como capacitación. Teresa ha viajado
a regiones como Ayacucho y Huancavelica transfiriendo sus saberes y sin cobrar por
esta labor: “es una forma de devolver a otros lo que pude aprender”, señala. Alodia
desde hace dos años se capacitó y empezó la producción de yogurt, manjarblanco,
mermeladas y otros para la venta local y regional. Una de sus labores, en convenio
con la municipalidad distrital, fue capacitar en el 2003, durante cinco meses, a un
grupo de 28 mujeres y 2 varones en la elaboración de productos lácteos, sin cobrar,
recibiendo sólo un certificado y carta de felicitación.
Además Alodia ha generado su microempresa de lácteos, con cinco socias
que realizan las labores de apoyo: recogen la leche, lavan los servicios, preparan los
___________________________________________________
18 FDCC, 2004, ibidem.
19 Entrevista a Carlos Paredes, asesor de la FDCC, noviembre del 2004.
140
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
alimentos. La sostenibilidad de la empresa es aún un reto. Abastecer a la municipalidad
distrital con 1.046 litros de yogurt en setiembre del 2004 significó para esta
microempresa una gran movilización y tensión de fuerzas, que sin embargo con las
justas llegó a cubrir sus costos directos, teniendo que suspender la venta por ausencia
de documentación. Sin embargo fue un aprendizaje muy grande en lo referente a
organización del equipo, calidad de los insumos y del producto, gestión de los recursos
humanos, etc.; la falta de experiencia en el manejo empresarial hace que aún no logre
estimar sus costos ni lleve la cuenta de la situación real del negocio. Estas mujeres se
sienten empoderadas como personas, fluidas en su diálogo y en sus reflexiones.
• La situación de empoderamiento no parece ser tan amplia en el caso de otras
yachachiq mujeres y participantes de los CECOSA, que son muy trabajadoras
pero calladas y menos emprendedoras. De hecho hay sólo 4 yachachiq mujeres
y 20 varones en Canas.
• Otros líderes como Benigno Luque, ex dirigente campesino y alcalde
provincial de Canas, reafirman su desarrollo personal y político con un
enfoque de desarrollo de capacidades y servicio a la comunidad.
3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la
población
El modelo de la escalera del desarrollo y los CECOSA se implementan
progresivamente, actuando como servicio comunal a la vez que como centro de
capacitación de las mujeres en tecnologías productivas, conservacionistas y de
transformación en base a energías renovables. Se señala que en tres campañas
agropecuarias, las 18 comunidades campesinas de Huancarani tienen huertos comunales
y 670 familias cuentan con huertos fijos familiares y parcelas de pastos asociados,
comercializan sus excedentes de hortalizas y participan de un mercado semanal en
Cusco. Pero el ritmo de expansión requiere dimensiones de inversión que sólo se van
logrando lentamente, lo que evidente hace que los impactos sean limitados.
3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población, de las mujeres y de los pobres en particular
La metodología de capacitación empleada, de “campesino a campesino”, el
interaprendizaje, el enfoque de “aprender haciendo”, con acompañamiento técnico,
141
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
ha posibilitado una afirmación de los campesinos varones y mujeres no sólo por
el uso de tecnologías y nuevas habilidades productivas sino en su valoración como
personas y dirigentes, en la autoestima y sus potencialidades para el desarrollo. Se va
creando una esperanza en grupos dirigenciales que irradia a sus comunidades.
En el caso de las mujeres, destacan lideresas como las mencionadas Alodia y
Teresa, pero sobre todo en el campo productivo y personal. No llegan a integrarse
plenamente a las dinámicas del desarrollo local: “no tuve tiempo de participar en el
PP” señala una; “no conozco qué es el CCL”, señala otra.
Acciones como la alfabetización con contenidos apropiados a adultos y
productores están en curso, orientados a mujeres campesinas adultas. La experiencia
no llega a integrar a campesinos varones o mujeres más jóvenes, no hay una estrategia
específica orientada hacia ellos.
142
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Limatambo:
Buscando sostener
el cambio
143
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Limatambo:
Buscando sostener el cambio
1. Condiciones generales del ámbito20
Limatambo se ubica en la provincia de Anta, Cusco, y cuenta con alrededor de
9,200 habitantes, de los cuales el 88,1% está en condición de pobreza y de ellos el
24,8% en pobreza extrema. El 90% de su población es rural. Es una zona de clima
templado, integrada a la cuenca del río Apurímac.
Limatambo ha sido una zona de haciendas basadas en relaciones de servidumbre.
En el pasado se dio una periódica lucha por la recuperación de las tierras de las
comunidades, especialmente desde mediados del siglo XX. A partir de la Reforma
Agraria de inicios de los años 70 algunas propiedades se convirtieron en comunales.
Limatambo cuenta hoy con 33 comunidades campesinas. Otras propiedades dieron
origen a cooperativas agrarias de producción.
El quechua es el idioma predominante. Se estima en un 40% el analfabetismo
y en 40% la desnutrición infantil. Las carencias en términos de servicios es crítica,
especialmente en electrificación, y el circuito de comunicación vial es limitado.
2. Proceso social local
En general la población ha transitado de una situación de desinformación y
marginalidad frente a los asuntos municipales a tener una mayor decisión e ingerencia
en la toma de decisiones locales, a partir de la acción municipal participativa
desarrollada en la etapa 1993-2002.
2.1 Periodización e hitos claves
• Conforme a la información clásica sobre la experiencia de Limatambo
contenida en el libro publicado por DFID sobre cuatro casos de democracia
participativa en los Andes, en este distrito se sucedieron diferentes gestiones
___________________________________________________
20 La presente reseña no enfatizará en la gestión municipal en el período 1993-2002, bastante estudiada, sino en la situación actual. Una
información más completa sobre dicha etapa puede obtenerse en el capítulo “Limatambo: de la exclusión al gobierno. Los logros
de una democracia participativa”, en: DFID, Democracia Participativa en los Andes: La experiencia de cuatro municipalidades
rurales en el Perú. Lima: DFID, 2003.
144
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
municipales de corte autoritario y excluyente del campesinado, hasta las
elecciones de 1992, en que ganó la lista de Wilbert Rozas, Unidad Campesina
Popular, promovida por la Federación Campesina.
• En 1993 se instaló esta nueva gestión municipal, que comprendió las gestiones
1993-95, 1996-98 y 1999-2002.
• En las elecciones municipales del 2002 la lista de Unidad Campesina Popular
perdió la elección distrital de Limatambo aunque ganó la Municipalidad
Provincial de Anta.
2.2 Hechos relevantes
• La nueva gestión municipal creó en sus inicios el Consejo Comunal Vecinal
(CCV) que integraba a las comunidades y a los vecinos del pequeño centro
poblado capital. Este tenía como atribuciones planear, gestionar y fiscalizar
la acción municipal, no siendo un organismo meramente consultivo.
• El CCV tenía una Mesa Directiva con un presidente, secretario y tres relatores,
renovable cada tres meses. Además de ella tenía una Asamblea constituida
por 6 delegados por cada comunidad, representantes de las organizaciones
gremiales y sociales del distrito, autoridades municipales y representantes
de instituciones estatales como FONCODES, salud, etc. Las autoridades
conformaban una Coordinadora de Autoridades. Se estimulaba las reuniones
previas de cada comunidad participante.
• Las Asambleas deliberativas del CCV fueron un espacio que retomó la participación
comunal tradicional, y que también se reproducían a nivel comunal.
2.3 Actores fundadores de la experiencia 1993-2002
•
•
•
•
Alcalde Wilbert Rozas
Federación Campesina Distrital de Limatambo
Comité Central de Mujeres
ONG CADEP, Proyecto Especial Plan MERIS
2.4 Logros y limitaciones
La democratización de la gestión edil, a partir de la creación del CCV, fue un
avance sustancial para Limatambo, que tuvo con los años influencia en muchos
municipios del país. A ello se suma un elemento ampliamente comentado por los
campesinos, que es “el buen trato” de las autoridades municipales.
145
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Se avanzó también en la planificación de los trabajos con un presupuesto
de soporte, que era discutido y fiscalizado por la población. La población, antes
acostumbrada a no cooperar más que por la fuerza, asumió una contraparte para las
obras que se ejecutaban.
Sin embargo, habiendo avanzado en los aspectos de planificación participativa
de obras y en la información y comunicación con los líderes de organizaciones y
población, no se llegó a diseñar ni hacer uso de uso de instrumentos más tecnificados
que potencien la gestión. Por ejemplo, no se contó con un Plan ni visión de futuro.
El supuesto es que prima una cultura oral de información y compromiso. El riesgo
es que las siguientes autoridades municipales no continúen en el mismo sentido,
como a larga se ha dado.
2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros
y limitaciones
El apoyo de instituciones como CADEP, Centro Bartolomé de las Casas y la
cooperación internacional contribuyeron a potenciar los esfuerzos de la gestión
municipal. Pero el liderazgo del alcalde fue el factor decisivo que influyó en el desarrollo
de la experiencia. A la vez, acompañando este liderazgo no se logró formar nuevos
cuadros ni cohesionar un equipo que le diera continuidad al proceso. La ausencia de
una generación de recambio, de jóvenes, ha sido un elemento reconocido.
3. La situación actual
3.1 Características y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Las principales organizaciones sociales son las comunidades campesinas. A
ellas se suman las organizaciones femeninas y la Federación Distrital de Campesinos,
base de la Federación Departamental del Cusco y de la CCP. La Federación Distrital
se encuentra bastante debilitada luego de la derrota electoral de la lista de Unidad
Campesina Popular en las elecciones municipales.
Las organizaciones no tienen una vida institucional sólida. No se renuevan
ni establecen canales de comunicación con sus bases. No se han creado nuevos
liderazgos, ellos están concentrados en manos de personas mayores y generalmente
varones. Hay una fuerte migración de jóvenes al Cusco.
146
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
3.2 Apertura democrática del gobierno local
Luego de la exitosa y aplaudida gestión municipal de Wilbert Rozas, se ha dado
un retroceso en la gestión actual. El actual alcalde ha desconocido muchos de los
acuerdos previos y sólo ante la amenaza de una revocatoria, a fines del 2004, accedió
a reunirse con la población y rendir cuentas. El CCV se reunió a fines de año. No
se ha conformado el CCL y el Presupuesto Participativo fue un acto formal que se
realizó sin participación.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Hoy en día la población no tiene el nivel de actividad anterior y l os nuevos
dirigentes de las comunidades no llegan a conocer ni asumir la experiencia anterior.
La Federación de Mujeres está debilitada.
Si bien se avanzó en muchos aspectos finalmente la población optó por el
cambio en las elecciones del 2002; había un interés en renovar autoridades, no seguir
con el continuismo. Y no llegó a reconocer en los candidatos distritales un nuevo
liderazgo.
3.4 Calidad de los productos concertados
Durante la gestión de Wilbert Rozas se logró avanzar en una mayor integración
vial, articulando las comunidades con el distrito. Se avanzó en los servicios de agua
potable de calidad, y en la electrificación a partir de la conexión con la central eléctrica
de Macchu Picchu. También la municipalidad aportó en la mejora de infraestructura
educativa y equipamiento, incluyendo un complejo agro-molinero.
Pero en la experiencia de Limatambo no se trabajó una propuesta de desarrollo
económico. Hubo acciones puntuales de corte productivo, como el mejoramiento de
canales de riego, reservorios y canaletas. Pero Limatambo no definió un perfil propio
de desarrollo, que incluya los aspectos económicos, algo asociado a la ausencia de
una visión estratégica de futuro.
El tema del desarrollo de capacidades no fué parte importante de su agenda.
La democratización de la información fue un elemento que coadyuvó al desarrollo
de la equidad pero resultó al final insuficiente.
147
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en
general y de las organizaciones de mujeres e instituciones
La experiencia del alcalde Rozas logró el empoderamiento de amplios sectores
de la población llegando a frenar los abusos de autoridades, como las educativas.
Aún se recuerda como en el año 2001 se logró el cambio de un profesor abusivo
que atentaba contra la salud sexual de los/las estudiantes. La movilización campesina
logró su captura, que vaya preso y luego que no regresara a enseñar.
La organización de mujeres se creó auspiciada por la gestión municipal de Wilbert
Rozas. Las mujeres llegaban a participar en las actividades deportivas, recreativas y en
el propio CCV. Pero esta integración requería mucho esfuerzo personal y de los líderes.
Aunque se intentó formar liderazgos a partir de programas de capacitación de la Federación
Provincial, las precarias condiciones de vida atentaban contra su dedicación. La formación
de nuevos liderazgos no se abrió lo suficiente, con lo que no se llegó a construir un nuevo
liderazgo femenino que complementara los esfuerzos municipales.
3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la
población
Los proyectos de servicios de agua potable, electrificación y vialidad se inscriben
en la lógica de equidad y superación de la pobreza. Lamentablemente las cifras sobre
pobreza y pobreza extrema demuestran el poco impacto que se tuvo en la mejora de
ingresos y en la lucha contra la desnutrición infantil (40,6%).
3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población, en particular de las mujeres y de los pobres
Los entrevistados informan que actualmente existe en el distrito un
comportamiento agresivo del alcalde contra sus opositores y una descohesión de la
oposición, fragmentada ante una autoridad elegida con muy poca legitimidad y escaso
margen: la lista ganadora tuvo una diferencia de 20 votos con la segunda; fueron 12
listas las que se presentaron.
Se habría sembrado así una semilla que no llega a germinar por no tener liderazgos
que encabecen el proceso. Hay sin embargo un espíritu de concertación, que hoy se ha
proyectado a la provincia de Anta y que aparentemente puede volver a llegar al distrito.
La gente habla de realizar una revocatoria del alcalde distrital en el 2005.
148
Huancavelica:
La Mesa de Concertación
del Desarrollo de Huancavelica
(MECODEH)
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Huancavelica:
La Mesa de Concertación del Desarrollo de
Huancavelica (MECODEH)
1. Características generales
Huancavelica es un departamento largamente postergado en el Perú. Tiene una
extensión de 22,131 Km2 y está divida en 7 provincias (Huancavelica, Acobamba,
Angaraes, Castrovirreyna, Churcampa, Huaytara y Tayacaja) y 94 distritos. Su
población en el 2004 asciende a 459,982 habitantes, siendo su población rural el
73.5% y la urbana el 26.5% (INEI). La densidad demográfica de Huancavelica es de
20 habitantes/km².
Su superficie agrícola es de 219,795.44 hectáreas, que representa el 10% de
la superficie total. Los principales cultivos son: la papa, la cebada, maíz amiláceo,
arveja grano, haba grano, trigo y avena. La población pecuaria es de vacunos, ovinos,
y camélidos. Se observa que la crianza de ovinos representa el 58%; los camélidos
representan el 30% con relación a la población pecuaria total. La superficie de
pastos naturales representa el 24.4% de la superficie total y se encuentra con
sobrepastoreo.
La actividad económica del departamento de Huancavelica se concentra en la
producción agraria; el 73% de la población se dedica a está actividad. La tenencia de
la tierra en el 79% del territorio departamental corresponde a la propiedad comunal
y el 21% a pequeños propietarios individuales sin título de propiedad. La población
rural carece de los medios de comunicación adecuados para el traslado de insumos y
productos al mercado. Las vías de comunicación terrestre, las carreteras, se encuentran
sólo afirmadas y en deficiente estado de conservación, al punto que en períodos de
lluvia presentan interrupción. Aún no han sido integrados los distritos de Santiago de
Chocorvos, Córdova, Ocoyo que tienen conexión con Ica; los distritos del Norte de
Castrovirreyna tienen conexión con Chincha. Adicionalmente muchas comunidades
campesinas carecen de vías de acceso.
El analfabetismo es del orden del 34%, correspondiendo a las mujeres el mayor
porcentaje, especialmente en la población adulta. La tasa de crecimiento poblacional
viene disminuyendo de 2.3% en 1990 a 0.09% en el 2001, debido a la influencia de
150
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
programas de planificación familiar y a la migración. La Hidroeléctrica del Mantaro se
localiza en la provincia de Tayacaja y abastece al 48% de energía del territorio patrio;
sin embargo sólo el 50% de las poblaciones del departamento de Huancavelica cuenta
con servicios de energía eléctrica.
El cuadro de extrema pobreza y el proceso de violencia política que vivió
Huancavelica en la década de los ochenta, han desestructurado el tejido social y
deteriorado el aparato productivo.
2. Proceso social regional
Toda esta complejidad social motivó que durante el segundo lustro de los 90
se generara en el departamento de Huancavelica una experiencia muy importante
de movilización social regionalista, que en cierta medida ha marcado la vida
política y social de Huancavelica hasta ahora. Sus hitos más importantes fueron los
siguientes:
La Mesa de Desplazados surgida en 1995
El primer agrupamiento de este movimiento fue el convocado originalmente en
1995 por la entidad cooperante Consejería de Proyectos, que empezó agrupando a
sus ONGs contrapartes en una Mesa de Trabajo sobre Desplazados por la Violencia
Política. Poco a poco dicha Mesa fue engrosando filas con todo tipo de instituciones
y asumiendo otros temas y relaciones.
La Cabalgata de los Andes de 1997
Luego de dos años de acumulación de fuerzas y lograda la integración al
movimiento del alcalde provincial Federico Salas - que tenía fuertes lazos con los
alcaldes Varayoq de la comunidad campesina Chopcca – se convocó a la Cabalgata
de los Andes, cuya plataforma fue de tres puntos:
• Declarar a Huancavelica como departamento autónomo y piloto para la lucha
contra la pobreza.
• Obtener regalías por el canon energético, por ser un departamento productor
de energía eléctrica para el Perú.
• Obtener ser considerado dentro de un Programa de Emergencia para el año
1998.
151
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
El efecto inmediato de la Cabalgata de los Andes fue, por un lado, el
posicionamiento de Huancavelica en el escenario político a nivel nacional e
internacional, y por otro lado, la revaloración de la identidad huancavelicana y la
ratificación de la participación sinérgica de los alcaldes y la sociedad civil como un
poderoso medio de obtención de soluciones.
I Foro Huancavelica Siglo XXI
En 1998 se realizó el “I Foro Huancavelica Siglo XXI”, con presencia de 450
representantes departamentales, donde se acordó por consenso que el camino a la
superación de la pobreza de Huancavelica requería:
• que Huancavelica sea considerado Región Autónoma y Piloto de Lucha
Contra la Pobreza.
• la unidad de todas las instituciones y organizaciones, formalizándose la Mesa
de Concertación Departamental de Huancavelica (MECODEH).
• el Plan de Desarrollo Integral y Sostenido de largo plazo que la
MECODEH elaboró, para revertir los problemas de pobreza y exclusión
de Huancavelica.
Constitución de la Mesa de Concertación
Departamental Huancavelica (MECODEH)
La MECODEH logró una reunificación jamás vista de todas las organizaciones
e instituciones del departamento. 80 alcaldes participaban activamente en la Mesa,
replicando en sus circunscripciones los procesos de concertación, en un contexto
entonces de dictadura nacional y regional, pues se construyó en medio de muchas
maniobras del régimen fujimorista por bloquear su desarrollo.
A lo largo de más de un año y medio MECODEH desarrolló todo un proceso
novedoso de elaboración de Planes de Desarrollo, teniendo como base:
• Un proceso metodológico particular que consideró diferentes momentos y
escenarios para la participación estratégica de los actores:
Primer Momento: capacitación a 150 facilitadores, que luego tuvieron
la responsabilidad de apoyar la formulación de diagnósticos y planes
participativos comunales en todo el departamento.
152
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Segundo Momento: formulación del Plan Departamental, articulando los
diagnósticos situacionales de los niveles distrital y departamental, a través de
cuatro talleres temáticos: Educación, Salud, Pobreza y Medio Ambiente.
• La Mesa de Concertación del Desarrollo se calcula movilizó en este
proceso de formulación participativa del Plan de Desarrollo Regional,
desde el nivel comunal, distrital y provincial, a alrededor de 8,000 personas
durante dos años. El Plan Estratégico que surgió ha sido la base para todos
los planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originándose
mesas en todos los niveles. La MECODEH aprobó el Plan de Desarrollo
y además constituyó en la instancia de fiscalización para el cumplimiento
del mismo.
El Plan de Desarrollo Concertado Departamental, fue el principal producto
de la MECODEH, siendo su aporte peculiar - diferenciado de otras experiencias
participativas locales, como Cajamarca e Ilo – esta formulación de un plan con visión
departamental y la movilización alrededor de ella.
El II Foro Huancavelica Siglo XXI de 1999
El II Foro Huancavelica Siglo XXI, realizado con más de 500 dirigentes de
todo el departamento fue la instancia final que aprobó el “Primer Plan de Desarrollo
Concertado y Participativo de Huancavelica – PLAN VIDA DIGNA”, proceso que
tuvo las principales características:
• Participaron más de 8,000 personas (dirigentes y representantes) de 7
provincias
• Se buscó y obtuvo el consenso entre las instituciones, organizaciones sociales,
gremiales, privadas, gobiernos locales y sectores del estado
• Se hizo una apuesta metodológica innovadora, democrática y de búsqueda
de desarrollo consensuado.
• Se contribuyó en el fortalecimiento de diversas organizaciones sociales, en
especial de los productores agropecuarios, de la mujer y la juventud
• Se fortalecieron las capacidades intelectuales locales y regionales.
• Se desarrolló la autoestima y la identidad huancavelicana, valorando el pasado,
las potencialidades y recursos con los que cuenta el departamento.
• Se fortalecieron liderazgos que asumieron posteriormente los gobiernos
locales y el Gobierno Regional
153
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
La Cabalgata de la Esperanza de 1999
Los productores agropecuarios y dirigentes de comunidades campesinas
de Huancavelica - que luego se agruparían en la Federación Departamental de
Comunidades Campesinas (FEDECCH) -, frente a la crisis agrícola de ese año y en
acuerdo de intereses comunes con los alcaldes huancavelicanos, decidieron realizar
la Cabalgata de la Esperanza a Lima, con la finalidad de reclamar mayores recursos
para Huancavelica.
En ese tiempo una acción de fuerza, como la toma de la hidroeléctrica del Mantaro
por parte de 4,000 a 5000 integrantes de la MECODEH, propició la actual Ley del
Cánon Hidroenergético, mediante la cual los gobiernos locales y regionales reciben una
transferencia económica del gobierno nacional por la explotación de estos recursos.
3. Actores claves del proceso
Participaron en la formación de MECODEH muchos actores, tanto locales
como procedentes de Lima. Enumeramos algunos:
Instituciones y organizaciones:
• CEPRODICA
• CEDINCO
• Productores agrarios y campesinos
• Asociación de Mujeres de Yauli
• Comunidad Europea
Actores individuales:
• Federico Salas, alcalde de Huancavelica
• Diana Ávila, de Consejería de Proyectos
• Martín Soto, asesor del Consejo Nacional de Descentralización
• Oscar Garay, ex alcalde de Castrovirreyna
• Aristión Tinoco, ex alcalde de Julcamarca
• Alcaldes Varayoq de la comunidad Chopcca
• Grover Flores, ahora Proyecto Fortalece
Facilitadores/promotores de Lima:
• Carlos Herz, asesor de la Red Perú
• Rodrigo Arce, Red Perú
154
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
•
•
•
•
Walter Varillas, asesor de la Red Perú
Carlos Monge, Propuesta Ciudadana
Julio Viñas
Madeleine Zúñiga
4. Logros y dificultades
Son varios los logros del proceso:
• La formulación del Plan Integral de Desarrollo, el cual sirvió como
instrumento base para la formulación de los planes futuros en la región.
• La inversión en el capital humano regional realizada por la MECODEH
a través de procesos de capacitación a todo nivel, con efectos positivos
posteriores.
• El impacto sobre toda la región en términos de experiencias participativas
exitosas, como ha venido siendo el caso de los gobiernos locales de Angaraes,
Lircay, Julcamarca y Castrovirreyna, que promovieron la inclusión de la
sociedad civil en la gestión publica y los PP antes de las leyes nacionales al
respecto.
• El fortalecimiento de la autoestima e identidad huancavelicanas, y la valoración
de la sabiduría y cultura popular andina.
• La posibilidad del intercambio de experiencias con otros departamentos que
vienen desarrollando experiencias de desarrollo local participativo, sostenido
y descentralista.
El proceso de planificación departamental contó con el aporte significativo de
intelectuales locales y nacionales, quienes a través de los foros y/o talleres supieron
articular su experiencia y conocimientos con la experiencia y conocimientos de los
asistentes, para diseñar los planes comunales participativos.
Una expresión de la influencia posterior de MECODEH viene siendo la
conformación de la coordinadora GESORI (Gestión Social del Riego) en la zona
sur de la provincia de Angaraes, impulsada en su primera fase por Aristión Tinoco,
entonces alcalde de Julcamarca. En GESORI se han reunido como espacio de
concertación los alcaldes de la zona con el objetivo de fomentar la producción
agropecuaria a través de proyectos de riego. Ello ha obtenido ahora ultimo el respaldo
financiero de la Comisión Europea y la contrapartida del Estado.
155
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
A pesar de esos logros hubo una dificultad seria para avanzar hacia la
implementación del Plan de Desarrollo Integral, tanto por falta de voluntad política
del gobierno como por la crisis política que atravesaba el país en aquel momento, a
fines de los 90.
5. Finalización de la experiencia
Las autoridades municipales y dirigentes sociales participantes en la MECODEH
tuvieron una participación activa en la movilización que los Frentes Regionales
hicieron hacia finales de los 90 pidiendo el fin del régimen fujimorista. De igual forma,
la experiencia de MECODEH fue clave para la formación de Red Perú pues fueron
sus directivos los que, conjuntamente con los alcaldes y líderes de otras experiencias
de concertación en el país, fundaron dicha red en el 2000.
Hacia el año 2000 la experiencia fue llegando a su término. En ese año se
dieron las elecciones abiertamente fraudulentas de abril y junio, la Marcha de los 4
Suyos en julio, la fuga de Fujimori a Japón en octubre y la instalación del Gobierno
de Transición en noviembre. En ese agitado año muchos de los protagonistas de la
MECODEH estuvieron no sólo asumiendo roles regionales sino nacionales y no
sólo sociales sino políticos, como sucede normalmente en las etapas electorales en el
Perú, que son los momentos de la sociedad política y no tanto de la sociedad civil. En
ese contexto, en enero del 2001, el Gobierno de Transición creó legalmente la Mesa
de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP), cuya coordinación encargó al
Padre Gastón Garatea. De esta forma se institucionalizó la experiencia de decenas de
Mesas de Concertación existentes en el país. CARE Perú había promovido 51 Mesas
y habían varias decenas más, formadas independientemente. La flamante MCLP
empezó a formar sus filiales departamentales, encargando igualmente su formación
y coordinación a diferentes personas en cada departamento. Al final, en el 2001, la
MECODEH en tanto organización se extinguió.
156
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Morropón:
Avances y procesos complejos
157
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Morropón:
Avances y procesos complejos
1. Características generales del ámbito
El distrito de Morropón está ubicado en la provincia del mismo nombre, a
unas tres horas de la capital Piura, contando con cerca de 17 mil habitantes y 8700
electores. “Históricamente está constituido por población vicus y posteriormente
por población negra, la que llegó para trabajos de las haciendas, conservando esta
esencia racial en su vida cotidiana. Morropón es la capital del folklore de Piura, tierra
del tondero y la cumanana, lo cual es un fuerte elemento en la construcción de la
identidad regional.”21
Es una zona agrícola de tierras de muy buena calidad, con condiciones
agroecológicas y climáticas muy favorables y un potencial acuífero subterráneo de
poca profundidad, lo que le permite hacer actividad agrícola con escasa agua de
riego por gravedad. Tiene un potencial de aguas subterráneas susceptibles de ser
utilizadas con pozos con bombeo. Por ello desarrolla cultivos rentables como el arroz,
además de maíz, mango y plátanos. Pero hay un desgaste progresivo del suelo por
malas prácticas que van produciendo sedimentación y atentando contra su calidad y
productividad. Prima el minifundio.
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
• Entre 1990 y 1998 asumió la responsabilidad de la gestión municipal
Maximiliano Ruiz, que innovó el estilo de conducción edil, incorporando la
planificación concertada.
• En 1999 en el gobierno local del alcalde Julio Lam, tipificado como de
___________________________________________________
21 CESIP. Promoción de la equidad de género en el desarrollo local. La concertación entre municipalidad y sociedad civil. CESIP.
2003. Lima.
158
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
influencia fujimorista, se formuló un Plan de Desarrollo Estratégico para
10 años, dejando de lado el Plan concertado y las acciones conjuntas
• En el año 2001, con el Gobierno de Transición, se instaló la Mesa de
Concertación de Lucha contra la Pobreza. También en ese año la ONG
CESIP desarrolló un proyecto que buscó comprometer la gestión municipal
con la equidad de género.
• A partir del 2003, con el actual alcalde aprista Carlos Ramos, se retoma el
Plan de Desarrollo y el apoyo a la Mesa de Concertación
2.2 Hechos relevantes
• En una primera fase, a inicios de los 90, se impulsó el Plan de Desarrollo
y acciones de concertación. La gestión municipal facilitó la formación de
líderes varones y mujeres, poniendo énfasis en el aporte y la participación
de la mujer. Así se conformó la Asociación de Mujeres Por la Vida y por la
Paz.
• Con el apoyo de ONGs como el Centro IDEAS y en convenio con CESIP,
a inicios del 2000, se constituyó la Red de Regidoras Mujeres, siendo su
presidenta la teniente alcaldesa. Con ellas se impulsó un trabajo formativo
con regidoras de diferentes regiones incluyendo acciones de corte binacional.
También se impulsó un Comité de Lucha contra la Violencia Familiar y
con los trabajadores de la propia municipalidad se organizaron talleres y
actividades varias de sensibilización en estos temas.
• En su primera etapa 2001-2002, la MCLP integraba a la Parroquia, la
gobernación, sectores como educación y agricultura, representantes de los
pueblos jóvenes, la asociación de mujeres (que a decir del Párroco eran las
que más reclamaban). Se dialogaba sobre los trabajos que FONCODES
pretendía hacer en la zona. “La mesa era muy activa, señala el Párroco,
actual Presidente de la Mesa. Había reuniones mensuales, talleres, se
organizó el Foro de candidatos a las elecciones. Pero progresivamente las
organizaciones se fueron retirando y la mesa decayó; eso podríamos decir
que fue una segunda etapa, del 2003 a mediados del 2004.”
• El actual gobierno municipal, aprista, ha retomado parcialmente el Plan de
Desarrollo Concertado y la mesa de concertación; no creando sin embargo
el CCL.
159
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
2.3 Actores fundadores
• El alcalde, Maximiliano Ruiz, en los primeros años de la década de los 90,
elemento motriz de la experiencia de concertación.
• Izquierda Unida y el APRA
• La ONG CIPCA en la fase de lanzamiento, que trabajó muy coordinadamente
con el alcalde Ruiz
• Las ONG CESIP y el Centro IDEAS, a fines de los 90, en aspectos de
promoción de la equidad de género.
2.4 Logros y limitaciones
En 10 años de gobierno municipal de “izquierda” se logró generar una lógica
de concertación con múltiples actores y una nueva institucionalidad alrededor de un
plan concertado, si bien la lógica de la concertación era más tipo consulta o apoyo
a obras y metas más que un mecanismo de construcción de consensos y acuerdos
compartidos.
Se contó con una amplia participación de las organizaciones pero este cambio
no atravesó la estructura municipal ni comprometió ampliamente a la población.
Como señala el mismo ex alcalde Ruiz comentando el trabajo del CIPCA en las
municipalidades distritales de Buenos Aires, Morropón, Vice y Marcavelica, “no
ha sido posible comprometer a todos los actores importantes; siempre se excluyen
algunos porque sus expectativas no se cumplen en los plazos que ellos desean y porque
prevalecen altos niveles de desconfianza… esta situación atenta contra la sostenibilidad
de los procesos. … Una preocupación de las autoridades locales tiene que ver con
la debilidad de sus interlocutores y con la necesidad de garantizar canales adecuados
para que las propuestas y los acuerdos lleguen a los representados.”22 Efectivamente,
pese a todos los esfuerzos, al parecer no se logró superar una relativa desconexión
entre líderes y bases.
Un resultado interesante de esa etapa es que se llegó a formar una generación
de lideres, incluyendo a mujeres, con una perspectiva de cambio y de acercamiento
al desarrollo rural. Se avanzó además en una mayor sensibilización en relación a la
equidad de género.
___________________________________________________
22 Ruiz Maximiliano. La Concertación para el Desarrollo Local y Regional en Piura. En ONG, Concertación y Desarrollo Local.
Lima: CEPES, ALOP, 1999.
160
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
En esta experiencia fue clara la influencia y apoyo de diversas ONG,
especialmente de CIPCA, en el interés de concretar un modelo de planificación
concertada, conjuntamente con otros distritos y en el nivel regional. En los aspectos
de género fueron varias las ONGs que apoyaron el desarrollo del tema: inicialmente
el Centro IDEAS con la Red de Promoción de Mujeres, en todo el Valle del Alto
Piura y luego CESIP.
3. La situación actual
3.1 Características y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Tradicionalmente Morropón ha sido una zona polarizada entre el APRA y la
Izquierda, fuerzas que aún conservan presencia en el distrito, siendo su dinámica
más activa en la época electoral. En términos organizativos el distrito es de nivel
intermedio; se percibe una disminución de la vida organizacional frente al período 9098. Sin embargo aún hoy hay una amplia gama de nuevas organizaciones productivas
y antiguas organizaciones como la de productores, comunidades campesinas, y se
empieza a organizar la zona urbana.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
El actual alcalde, Carlos Ramos, –un activo comerciante local- de filiación aprista,
aquilata y reconoce la experiencia acumulada de planificación concertada, planteando
su recuperación. Con motivo del proceso de Presupuesto Participativo planteó revisar
y actualizar los objetivos del Plan. Es un aliado de la Mesa de Concertación y coordina
estrechamente con la Parroquia para ello.
La actual visión municipal incorpora un enfoque de riesgos, probablemente por
la influencia del proyecto PDRS de GTZ con el que se tiene un convenio. Ahora
se está implementando el Plan de Ordenamiento Territorial con apoyo del PDRS
– GTZ, CONAM, JASAP, que plantea la zonificación ecológica, productiva, tratando
de revertir la depredación de áreas agrícolas.
En el marco de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades la municipalidad ha
cumplido con impulsar el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando
con la MCLP. En referencia a las rendiciones de cuentas, se realizó una primera
161
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Audiencia Pública en mayo del 2003, con cerca de 200 participantes; y la segunda
en enero del 2004, con 300 participantes. Allí informaron de los gastos, recursos
disponibles, obras.
Hacia el 2003 el alcalde y el Párroco se comprometieron en relanzar la Mesa de
Concertación de Lucha contra la Pobreza, en lo que sería su tercera etapa, buscando renovar
su accionar como espacio de diálogo interinstitucional. Pero este proceso aún no da frutos.
La Mesa no llega aún a levantar vuelo aparentemente por las múltiples ocupaciones de
los actores, aunque el proceso es más complejo como veremos más adelante.
Todas las actividades han llevado a una cierta saturación de acciones referidas
al planeamiento: se trató de actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo, con apoyo
de la Fundación Ebert, pero el proceso quedó paralizado porque, según señala el
alcalde, existiría una sobrecarga de tareas fruto del PP y del Plan de Ordenamiento
Territorial. Justamente excusa que no se ha formado el CCL porque hay muchas
actividades que han cargado su dinámica.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Una organización que estaba aparentemente fortalecida, la Asociación de
Mujeres en Defensa de la Vida, se ha desorganizado. Esta se creó en el año 91 y en
sus mejores momentos llegó aglutinar a cerca de 1,500 mujeres en 42 comités de
base; recibía el apoyo de diversas ONG como CIPCA y Centro IDEAS. Coincidiendo
con un apoyo muy limitado de las ONG, en la actualidad tienen muy restringidas
sus actividades. “Hoy en día no hay asesoría, no hay apoyo de ONG”, señala una ex
dirigenta. La organización de mujeres ya no tiene la convocatoria que antes lograba,
señala también el alcalde actual; algunas autoridades opinan que “entre ellas nomás
rotan los cargos” y por tanto “no hay aceptación de la población hacia ellas”. Sin
embargo tienen un asiento en la Mesa de Concertación.
Hay organizaciones del pasado que se recuerdan con nostalgia o ya no existen.
Se menciona que en la época de Fujimori se formó espontáneamente un Frente de
Defensa para que FONCODES contratara mano de obra local, y que logró algunas
reformas en los contratos, pero luego desapareció el Frente. Las organizaciones más
tradicionales de la población no llegan a participar decididamente en las instancias
nuevas y la población rural ha ido dejando la participación en la MCLP. El sacerdote a
cargo de la animación de la MC señala lo paradójico de la situación: se quiso reimpulsar
162
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
la mesa con la participación de la zona rural, y “al final ellos no vienen y ya no nos
reunimos”. El declive de la MCLP es explicada “porque la gente no gana y no recibe
apoyo por parte de la municipalidad”, lo cual es refrendado por el presidente de las
Rondas que señala que su representante no acude a las reuniones porque vive lejos.
Es decir, integrar a la gente de campo supone enfrentar gastos básicos de traslado,
refrigerios, alojamiento, que cuando no son cubiertos desaniman la participación; a
lo que habría que añadir que la gente desea ver resultados concretos.
Las rondas campesinas, constituidas en 1985 se mantienen como espacios de
defensa del abigeato y buscando mantener el orden en los propias comunidades. Ahora
se rigen por la nueva Ley de Rondas Campesinas, y coordinan con las autoridades.
Para ello han firmado convenios de cooperación, aunque no reciben ningún apoyo.
Hace dos años se reorganizaron. El Presidente de la Central de Rondas señala que se
agrupa a unos 600 ronderos en 17 comités. Un interesante caso es el la Ronda Piedra
del Toro, en que hay una amplia participación de mujeres; son 60 mujeres y 70 varones.
Las mujeres rondan de día, los varones de noche. Preguntado el Presidente de la
Ronda sobre las motivaciones de su labor señaló que la mayoría buscaba su defensa,
evitar que se generen problemas en sus zonas, y que no tienen ningún beneficio
material. No obstante ese espíritu altruista, los ronderos se ofrecen para cuidar en
caso de fiestas, para evitar problemas, pero siempre pidiendo cierta compensación.
La juventud no se ha integrado a las Rondas, y no hay una estrategia para ello.
Aunque no queda claro si fue por acción de la municipalidad o por iniciativa
propia, se está impulsando desde el 2002 la organización de los jóvenes existiendo
una asociación JORDEPAZ, Jóvenes Organizados por el Desarrollo y la Paz,
articulándose con iniciativas de la Parroquia. No falta sin embargo quienes opinan que
la municipalidad tendría un interés político partidario en esta labor. JORDEPAZ se
organizó en cinco comisiones referidas a educación, deportes y cultura; producción
y servicios; derechos humanos; imagen institucional; salud y medio ambiente.
Actualmente recibe apoyo municipal y tiene presencia en 14 filiales en los caseríos de
Morropón. A partir de la iniciativa se ha establecido una Mesa de Diálogo Permanente
de la Juventud que coordina con una Mesa Técnica de Juventudes auspiciada por un
congresista; no tienen mayores relaciones con otros espacios.23
Hay presencia de organizaciones juveniles parroquiales y asociaciones de
productores de arroz y de maíz, además de 5 comedores populares.
___________________________________________________
23 Macassi Sandro. Juventud y Gobiernos Locales. Espacios y Mecanismos de Concertación. CONAJU, GTZ. 2004. Lima.
163
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En estos procesos no hay liderazgos contundentes, los ex candidatos no se
involucran en los procesos participativos y es la convocatoria municipal la que
orienta el trabajo colectivo. No hay nuevos liderazgos de jóvenes ni se visualizan
lideresas; el trabajo con juventudes es aún inicial y los avances que se dieron en
términos de formación de liderazgos femeninos no han tenido continuidad; en
realidad se visualiza que no se prevé la formación de una generación de recambio.
A pesar de ello se observa que hay más autoridades mujeres que antes, tres juezas
y un juez, por ejemplo; y hay menos violencia familiar también por acción de la
DEMUNA.
3.4 Calidad de los productos concertados
El Presupuesto Participativo ha tenido como referente el Plan Estratégico. En
el PP 2003-2004 se aprobó la reconstrucción del templo, la adquisición de un terreno
para la UGEL, la ampliación de mercado, energía eléctrica y agua potable. El PP del
2004-2005 evidencia el interés municipal y de la sociedad civil para invertir en obras
que beneficien la agricultura. Entre los proyectos aprobados destacan los referidos al
mejoramiento de caminos para la salida de productos agrícolas, la electrificación de
pozos tubulares que permitan acceder a riego en época de estío, la defensa ribereña
(con apoyo de GTZ y del Ministerio de Agricultura), el barraje para el mejor manejo
de las aguas del río, etc. En se sentido se está dando la co-inversión, de forma tal
que los agricultores coloquen una parte de los recursos de inversión (a razón de 100
nuevos soles por hectárea).
Si bien hay pequeñas obras destinadas al sector salud, como la ampliación
del Centro de Salud, y algunas aulas o servicios higiénicos de escuelas, se reconoce
que como parte del PP o de otras acciones municipales no se visualizan proyectos
con énfasis particular en la mejora de la condición de la mujer ni una preocupación
específica sobre la pobreza. La lógica municipal es que al apoyar lo productivo se
diversificará y mejorará la agricultura, por tanto se atacará la pobreza, al crearse
nuevos empleos.
La municipalidad ha intentado mejorar la cobertura del Vaso de Leche,
empezando con una depuración de los padrones, ya que se encontró que muchos
de los beneficiarios eran sectores que tenían empleo, profesores, familias con hijos
mayores, etc. Esto conllevó muchas críticas de la población, pero hay interés en
proseguir con estos trabajos.
164
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las
organizaciones en general y de las organizaciones de
mujeres en particular
Sectores de la juventud han mejorado sus niveles organizativos y empiezan a
tener voz en los espacios públicos; participan también de la MCLP. Por otro lado, la
Asociación de Mujeres no llegan a retomar su espíritu de trabajo colectivo, habiendo
sí lideresas connotadas que se articulan episódicamente a espacios públicos.
Como consecuencia del PP se han generado reacciones adversas; hay
organizaciones que - reconociendo que hubo una consulta- manifiestan críticas al
Presupuesto Participativo al no lograr sus objetivos; por ejemplo, la asesora de la
Asociación de Mujeres señala su descontento porque “no se ha aprobado la Casa de la
Mujer y sí el mejoramiento de la Casa de los Bomberos, claro el alcalde es Bombero…
y lo que más cólera da es que han sido mujeres las que no apoyaron esta iniciativa”.
También el presidente de la central de Rondas Campesinas manifiesta su descontento
porque no se apoyó la refacción de su local, a pesar que se aprobó en las sesiones de
debate del PP; aparentemente no se implementó por falta de recursos.
Estos casos son ejemplos de una forma de pensamiento de muchos delegados
de organizaciones sociales, que consideran que por llevar su propuesta esta debería
ser aceptada. Ello obedecería a que no se trasmite claramente las “reglas de juego” de
esta modalidad de participación concertada o que los representantes no la “asimilan”,
teniéndose al final una lógica de defensa de la propuesta de su organización, de su
“parcela”.
En el distrito no se ha llegado a construir un nivel de confianza entre los
pobladores, salvo en el nivel básico de vecinos muy cercanos. Subsisten rencillas
entre los líderes y la confianza en las autoridades es relativa.
3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población, de las mujeres y de los pobres en particular
Se percibe que las mujeres en general continúan asumiendo sus roles tradicionales
aunque en sectores dirigenciales hay cambios en relación a la equidad de género.
165
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En cuanto al empoderamiento poblacional, los mayores cambios se procesan en
las autoridades y líderes, que van asumiendo un espíritu de concertación y desarrollo
planificado, sin todavía encontrar cómo involucrar más ampliamente a la población.
De hecho, no se evidencia que los sectores más pobres se hayan involucrado en
estos procesos de cambio; son pocas las organizaciones que participan y en ellas no
establecen un diálogo o canales de comunicación con sus asociados.
166
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
San Marcos:
Pionero de la concertación,
modelo añejo por ajustar
167
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
San Marcos:
Pionero de la concertación,
modelo añejo por ajustar
1. Características generales del ámbito
La provincia de San Marcos, ubicada en el departamento de Cajamarca, cuenta
con alrededor de 49 mil habitantes y siete distritos, tres de ellos categorizados en
condiciones de pobreza extrema.24
De clima agradable, templado, seco, está a hora y treinta de la capital Cajamarca,
siendo una zona agrícola que pretende ser el “Granero del Norte” por la producción
de cereales y menestras. A pesar de la pobreza (86% de pobreza, y de ellos 25% en
extrema pobreza) se ha logrado un notable avance en la provisión de servicios de
agua potable y saneamiento; se estima que el 88% de las familias cuentan con agua
y desagüe en la ciudad y un 62% en la zona rural.25
Cuenta con alrededor de 78% de productores minifundistas, fruto de la
parcelación de cooperativas y SAIS que no llegaron a prosperar en los años 80.26 La
zona fué consideraba para refugio y descanso por Sendero Luminoso, viviendo la
población por casi una década en medio de escaramuzas.
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
• Antecedentes: En 1991 la epidemia del cólera motivó que instituciones
públicas y organizaciones sociales converjieran en acciones conjuntas para
enfrentar la epidemia y posteriormente trabajaran acciones preventivas
• Constitución del CINDESAM. El Movimiento Integrador San Marcos
2000 asumió el gobierno local provincial para el período 1993-1995. En
___________________________________________________
24 Según el Mapa de Pobreza de Foncodes, año 2000, tres distritos son de condición de pobreza (incluyendo el distrito capital), uno
muy pobre y tres en condiciones de extrema pobreza.
25 Arteaga J.L., Cerna J., Irigoyen M. “Una década construyendo concertación: Los desafíos”. Centro IDEAS Documento en edición,
noviembre del 2004.
26 Censo Nacional Agropecuario, 1994. Se considera minifundio a las unidades agropecuarias con menos de 5 hectáreas.
168
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
1993 se constituyó el Comité Interinstitucional por los Niños y el Desarrollo
de San Marcos (CINDESAM). En 1996 se modificó el nombre por el de
Comité Interinstitucional para el Desarrollo de San Marcos, entendiendo
que las acciones iban más allá de la protección de la infancia; se le dotó de
personería jurídica.
• Institucionalización de la concertación. Hacia 1994 UNICEF y luego
el Proyecto APRISABAC (Convenio Perú- Holanda – Suiza) apoyaron el
proceso de concertación conviniendo en que las acciones de los programas
deberían ser concertadas como condición para su apoyo financiero. Una
amplia dinámica de coordinación se generó alrededor de los proyectos,
sea para asumir iniciativas comunes, realizar campañas, coordinar trabajos,
informar, etc. Se estima en casi un millón de dólares los recursos para
iniciativas concertadas entre 1993 y el año 2000.
• Referente regional. Progresivamente otras instituciones se incorporaron
al CINDESAM, empezó a tener una vida orgánica estable y su experiencia
fué siendo conocida, visitada y constituyéndose en un referente regional.
• Nuevos retos. Hacia el 2000 APRISABAC culminó su ciclo y se restringió
la cooperación que recibía el CINDESAM al aval financiero de UNICEF;
no se lograron nuevas fuentes cooperantes. Algunas municipalidades dejaron
de participar. Con el PP 2003 se dinamizó luego en algo el CINDESAM;
en el marco de la nueva Ley de Municipalidades se constituyó el CCL
Ampliado.
2.2 Hechos relevantes
• 1992. El Movimiento Integrador San Marcos 2000 asumió el gobierno local
provincial para el período 1993-1995, planteando el fortalecimiento de
capacidades de gestión de las municipalidades y organizaciones de base y la
cooperación interinstitucional.
• En 1993 se constituyó el Comité Interinstitucional por los Niños y el Desarrollo
de San Marcos CINDESAM, con cinco socios: Municipalidad Provincial,
Centro de Salud, Educación-ADE, ONGs Centro IDEAS y CEDAS.
• Hacia 1994 UNICEF, con el proyecto PROANDES propuso trabajar
proyectos productivos, de salud, educación y saneamiento básico en función
de convenios concertados entre la municipalidad y la población. Poco
después se sumó a esta lógica APRISABAC, como facilitador de proyectos
de salud, agua y saneamiento, desarrollo de capacidades y fortalecimiento
institucional.
169
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
• Progresivamente otras instituciones se incorporaron al CINDESAM:
PRONAMACHS, Asociación de Promotores de Salud, Asociación de
Promotores Agroveterinarios, el propio APRISABAC (hasta 1999),
los institutos ISP (Pedagógico) e IST (Tecnológico); así como las seis
municipalidades distritales, otras ONG, EISA pequeña empresa de servicios.
CINDESAM centralizaba y avalaba las decisiones sobre los proyectos a
presentar a UNICEF y APRISABAC, y asumía la responsabilidad sobre su
ejecución. Algunos proyectos se realizaban con fondos municipales.
• Hacia el 2000 APRISABAC culminó su ciclo de trabajo y se restringió la
cooperación que recibía el CINDESAM al aval de UNICEF; sólo se lograron
nuevas fuentes cooperantes de menor cuantía.
2.3 Actores fundadores o anteriores
• Entre los principales actores fundadores de la experiencia ha estado sin lugar
a dudas el regidor y luego teniente alcalde Rosseles Machuca.
• Los alcaldes Juan Machuca y Néstor Mendoza (dos veces alcalde) que
afirmaron el proceso
• UNICEF y APRISABAC, que por más de cinco años actuaron como socios
a la par que como instituciones de cooperación
• El Centro IDEAS, que apoyó el proceso desde los inicios y contribuyó a la
sistematización y difusión de sus experiencias
• El MINSA a través de la Red de Salud ha apoyado decididamente el proceso,
asumiendo también la coordinación de CINDESAM
• El IST y el ISP, que animaron el proceso
2.4 Logros y limitaciones
San Marcos es un referente en términos de concertación a nivel regional y
nacional. A nivel provincial ha promovido que cada vez más autoridades y funcionarios
municipales y de instituciones públicas así como líderes de organizaciones, se
involucren en la concertación. Fue reconocida como una buena práctica de gestión
ambiental en un Concurso Internacional auspiciado por la Cooperación Holandesa
(IHS-PROA- IPADEL) en 1996.
Entre sus logros tangibles figuran las mejoras en términos de saneamiento
ambiental en la provincia: agua potable rural, letrinas, procesamiento de residuos
170
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
sólidos. San Marcos trabaja en la lógica de Agenda 21 y ha sido socio del Foro Ciudades
para la Vida. Un compromiso ambiental ha ido tomando cuerpo por iniciativa de
ONGs, resaltando la agricultura ecológica, siendo esto compartido progresivamente
por la municipalidad, diversas instituciones y agricultores. CINDESAM ha
contribuido en este aspecto al constituirse como un ente de referencia para trabajos
coordinados, intercambio de información, desarrollo de capacidades, actividades de
difusión, etc.
Desde sus inicios CINDESAM ha logrado una institucionalidad bastante
sólida. Cuenta con personería jurídica, actas al día, reuniones periódicas ordinarias
y extraordinarias, citaciones escritas, etc. Impulsó los planes de desarrollo a nivel
provincia y en todos los distritos, con aportes municipales y de ONG. Estableció
una disciplina de programación anual y evaluación de su accionar.
Un logro institucional a destacar es que logró sortear la creación de la MCLP
que inicialmente intentó establecerse en paralelo en la provincia desconociendo al
CINDESAM; finalmente se integró el tema pobreza como un Eje de Trabajo temático,
conjuntamente con los ejes de salud, educación, agricultura, por ejemplo. Esta última
mesa ha sido muy activa.
Su principal limitación ha sido el no poder convocar suficientemente a la sociedad
civil en un contexto de escasa organicidad de ésta en la provincia. Durante casi diez años
de existencia del CINDESAM ha resaltado por su iniciativa la propia municipalidad, las
ONG y las instituciones públicas, siendo destacable la participación de las asociaciones
de promotores Agroveterinarios y la de Salud. Recién hace un par de años se generan
nuevas organizaciones interesadas en involucrarse en los procesos de participaciónconcertación y que piden su incorporación al CINDESAM o al CCL.
Ha sido relativa la acción referida a la promoción de derechos y equidad de
género. Lo más destacable ha sido el interés y práctica de promoción de mujeres en
las Juntas de Agua Potable, que todo proyecto auspiciado por CINDESAM conlleva.
Destaca la formación de la DEMUNA, como solitaria acción específica en defensa de
la mujer y la familia; no hay acciones dirigidas a desarrollar capacidades o la equidad
de género.
En San Marcos se conjugó una reflexión más práctica que teórica sobre la
participación-concertación, dándose la toma de decisiones en la acción. Se perfilaba
la concertación como necesaria para potenciar recursos, atraer inversiones y la
___________________________________________________
27 Al respecto ver Irigoyen M, Concertación Interinstitucional y Mejoramiento ambiental. En: Miranda L (editora) Ciudades para
la Vida. Experiencias exitosas y propuestas para la acción. DGID, IPADEL, IHS, PROA. Lima. 1996.
171
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
cooperación. Poco fue el ejercicio teórico sobre los alcances y límites de la concertación
aunque fueron varias las sistematizaciones que presentan el proceso.27
2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros
y limitaciones
La cooperación internacional, el apoyo de ONG y el liderazgo de autoridades
municipales han contribuido notablemente al éxito de San Marcos. Ello ha ido de la
mano del desarrollo de capacidades de líderes y dirigentes en torno a la participación
y concertación. El tener logros tangibles –proyectos de agua potable, proyectos
productivos, mejoras a centros educativos y material de apoyo- con el aporte de la
cooperación fue un acicate para que muchas municipalidades y ONGs se plegaran al
CINDESAM, pero también ha sido un elemento que ha neutralizado la continuidad
de éste en el período reciente al bajar sensiblemente el aporte externo. Hoy se está
en una búsqueda de sostenibilidad de los espacios de concertación CINDESAM
y CCL potenciando los recursos locales y las alianzas, al crearse la Asociación de
Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AMCEC).
San Marcos también es asociado de REMURPE y fundador de la Red Perú,
asumiendo el alcalde cargos directivos en estas dos asociaciones; el alcalde recibe de
ambas orientaciones significativas para su gestión.
3. La situación actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
La pionera Asociación de Promotores de Salud –con cerca de 200 asociados- ya
tiene casi dos décadas de existencia, y la Asociación de Promotores Agroveterinarios
frisa en los 15 años su existencia. Estas se integraron al CINDESAM siendo los
agroveterinarios los más activos. Hay además comedores populares, comités de
Vaso de Leche, las APAFA, organización de regantes y en cada caserío su teniente
gobernador.
Las mujeres se han organizado con los tradicionales comités de Vaso de Leche
por barrio o caserío pero están en proceso de reagrupamiento organizacional y
solicitando capacitación para su desarrollo, también entusiasmadas por la posibilidad
de participar en el CCL y el PP el próximo año. La ONG SER está empezando
172
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
a apoyarlas en el proceso de planificación. Ello cobra particular importancia
ahora que la municipalidad está diseñando un proceso de ajuste de beneficiarios,
depuración de padrones y del rango de edad de los beneficiarios, que obligaría a
las dirigentes del Vaso de Leche a definir mejor su campo de actuación. Además
la municipalidad está cambiando la leche procesada por leche fresca que compra
a los productores locales.
En los últimos tiempos en San Marcos se van generando nuevas organizaciones,
auspiciadas por las ONG o proyectos gubernamentales. Son “organizaciones
inducidas” al decir del alcalde provincial. Desde hace un par de años se dió curso a la
Asociación de Productores Ecológicos, de Tara, de Forestales, de Cuyes, de lácteos.
La asociación de productores forestales con 32 asociados, por ejemplo, se originó a
partir de un proyecto apoyado por el Centro IDEAS para la producción y conservación
de especies forestales nativas, con un acceso racional al mercado. La Asociación de
Productores de Tara recibió el apoyo de la ONG Terra en la comercialización. La
municipalidad provincial compra leche fresca a los productores de la zona agrupados
como Asociación Pedro Gálvez y la asociación contribuye a tener la oferta agregada
y competitiva. Hay una Asociación de Artesanos en el distrito de Chancay.
Un nuevo y dinámico actor es la Asociación Juventud Sin Fronteras, incentivada
en su formación por un proyecto del Centro IDEAS y que luego Calandria apoya.
Esta desarrolla una serie de actividades de capacitación y campañas con los jóvenes
de la capital irradiándose a los distritos.
Las Rondas Campesinas están presentes en el imaginario popular, en mérito a su
presencia en los años 80 y su labor de control del abigeato. Si bien existen ahora, están
disminuidas porque a algunos de sus líderes se les acusó de vinculaciones con el MRTA
y fueron encarcelados. Hay algunas iniciativas para tener Rondas Femeninas.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
El gobierno municipal actual sigue abierto a la concertación interinstitucional,
y alienta el involucramiento de la sociedad civil. De ahí que haya instalado el CCL
flexibilizando los requisitos demandados en la Ley Orgánica de Municipalidades,
como el tiempo de vigencia de las organizaciones sociales.
De otro lado, la actual gestión ha procedido a una reorganización municipal,
convocando personal más especializado y constituyendo dos gerencias que asumen
173
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
peso propio: la Gerencia de Desarrollo Humano y la Gerencia de Desarrollo
Económico. Destaca en la primera un pequeño equipo de mujeres profesionales con
gran compromiso social y laboral. En otras dependencias municipales el porcentaje
de personal femenino es sólo de 20%, pero es mayor al anterior.
El Gobierno Local tiene un férreo compromiso con CINDESAM. Durante
su primera gestión (1995-1998) el actual alcalde contribuyó notablemente a su
dinamización. El anterior alcalde del Movimiento Vamos Vecinos (1999-2002) intentó
ignorar y neutralizar al CINDESAM pero la presión de las instituciones logró que se
mantuviera su presencia, si bien disminuida, en un contexto de intento de copamiento
de los espacios locales por FONCODES y de menor apoyo de la cooperación que
antes iba directamente a CINDESAM.
Durante sus primeros años CINDESAM convocó principalmente a representantes
de los sectores Salud, Educación, Agricultura, institutos, ONGs, municipalidades
distritales, y con ellos se debatía, decidía, avalaba, ejecutaba y hacía rendiciones de
los pequeños proyectos, colectivamente, teniendo pequeñas inyecciones financieras
que actuaban cual motores de la concertación. También CINDESAM ha sido un
espacio de intercambio y apoyo mutuo de esa institucionalidad en acciones comunes
y cotidianas para el desarrollo de San Marcos, efectivizando o apoyando campañas
de vacunación, de alfabetización, por la mejora ambiental y pequeños proyectos
productivos. Aunque más debilitado en la actualidad, se mantiene como espacio de
coordinación público-privada, siendo hoy día un referente de la concertación. El
alcalde preside CINDESAM.
CINDESAM mantiene su institucionalidad. El año pasado impulsó los PP. Este
año, en el marco de la AMCEC (presidida por el alcalde provincial) se han dinamizado
los PP en todos los distritos, resaltando el liderazgo de CINDESAM.
Pero en los últimos meses se constata que hay un vértigo de reuniones y
acciones concertadas que están llevando a la saturación en la capital distrital.
Todas las semanas las instituciones coordinan tras el izamiento del Pabellón
Nacional, señala con orgullo el alcalde Néstor Mendoza. Esto se hace en sesiones
abiertas, con presencia de cualquier ciudadano interesado. Las reuniones formales
del CINDESAM son otras, menos frecuentes. Es probable que las reuniones
dominicales puedan afectar la dinámica más institucional del CINDESAM, a lo
que se suma el surgimiento del CCL.
174
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
La conformación del CCL tardó en San Marcos. Recién se constituyó en junio
de este año -tras mucho debate en CINDESAM sobre su pertinencia y los roles a
cumplir- y más por la necesidad de cumplir con la LOM en los PP. Se ha considerado
el CCL como una instancia ejecutora de los acuerdos del CINDESAM, como un
brazo ejecutor. La municipalidad ha formalizado la presencia de un representante
de CINDESAM en el CCL. Éste cuenta actualmente con una mayor presencia de
organizaciones sociales que la del CINDESAM; allí están presentes las asociaciones
de productores de tara, de forestales y de cuyes.
Nuevos retos enfrenta hoy CINDESAM al haberse establecido, por ley, el
CCL, teniendo que compartir algunas de las funciones que antes ejercía. Aunque
no están totalmente claros los mecanismos de articulación, se plantea que trabajen
conjuntamente y se convoca a nuevos actores.
El PP ha sido el espacio de trabajo más animado del año. Se trabajó y enriqueció
el Instructivo del MEF teniendo como criterios de aprobación de proyectos su alcance
así como el aporte de contrapartida.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Las nuevas organizaciones sociales creadas en los últimos años han cambiado
el típico escenario sanmarquino de la sociedad civil, cuya representación estaba
concentrada en los productores agroveterinarios y en organizaciones de salud. Además
de las nuevas organizaciones, las rondas campesinas se han reactivado y las mujeres
del Comité de Vaso de Leche han decidido agruparse en un comité distrital. Todas
estas organizaciones se han hecho presentes en las recientes convocatorias de PP y
Rendición de Cuentas que realiza la municipalidad, pero aún no están suficientemente
preparadas para llevar una posición discutida con sus bases. Aparecen las nuevas
organizaciones productivas ya mencionadas como interlocutoras de un nuevo espíritu
de desarrollo productivo.
Sin embargo, se percibe todavía una distancia entre dirigencia y asociados;
como en muchas zonas, no se informa suficientemente a las bases de lo avanzado
y debatido en los espacios mayores de participación o concertación. Ello se ve
agravado porque los mecanismos e instrumentos de comunicación empleados
(algunos spot en TV o radiales) no son suficientes para informar y desarrollar
capacidades en la población.
175
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
3.4 Calidad de los productos concertados
San Marcos fue pionero en la planificación del desarrollo. Su plan provincial y
los planes distritales que alentó hacia 1998 motivaron la reflexión de las autoridades
municipales y los líderes sobre su futuro. Pese a ello, no ha habido una acción
sostenida de trabajo con el Plan como marco y el PP lo toma sólo como un elemento
referencial.
En la acción municipal y en los PP la lógica de los proyectos de combate a la
pobreza se centra en la provisión de servicios de agua y saneamiento, así como en
la mejora de la educación, tanto en infraestructura como principalmente en calidad
de educación para los niños menores y materiales educativos. El actual alcalde hoy
enfatiza los proyectos productivos de desarrollo. Se han aprobado a nivel provincial
la micropresa de Potrerillo, la electrificación rural de 25 caseríos y el Mercado de
Abastos. Quedaron sin aprobar proyectos para la formación de liderazgos juveniles y la
creación de microempresas procesadoras de cereales, así como para el fortalecimiento
de hábitos de nutrición. Al parecer la forma de trabajo de los funcionarios es muy
rígida y consideran que estos proyectos no pueden ser parte del Presupuesto de
Inversión.
La municipalidad ha puesto en marcha un proyecto denominado “Inserción de
los productores de la leche fresca de vaca de de las cuencas del Múyoc y La Bachota al
mercado regional” con el apoyo de ITDG y CARE y en esa preocupación habilitó 35
km de carreteras para facilitar el recojo de la leche con los camiones de la leche Gloria.28
Ello ha incidido evidentemente en el fortalecimiento de la asociación de productores
lácteos.
El PP se trabajó en el nivel distrital y provincial. En el PP del distrito capital
Pedro Gálvez, participaron los 8 miembros de sociedad civil del CCL más otras 5
organizaciones (Comité Vaso de Leche, Liga Distrital de Fútbol, entre otros), 50
representantes de los caseríos y de tres barrios. En el PP provincial se convocó a
los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM e invitados de los sectores (Educación,
Agricultura. Salud). “Es de reconocer que fue poca la participación de la representación
femenina en el PP”, señala la regidora Lily Quiroz.
Aún no se ha instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP. Se
cumple con lo mínimo establecido respecto a la Rendición de Cuentas (una vez por
año) aunque no hay mecanismos tan claramente establecidos para ello. No se cuenta
___________________________________________________
28 Huber Ludwig. El estado en busca de su sociedad: fomentando la participación ciudadana en San Marcos y Cajabamba. Informe
de la consultoría para Servicios Educativos Rurales. 2004. Cajamarca.
176
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
con una política amplia de comunicación municipalidad- población ni con espacios
públicos de debate de las propuestas que se llevarán o aprobarán en el PP.
3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones
en general, organizaciones de mujeres y capital social
Las recientemente creadas organizaciones productivas no sólo se reúnen y acuden
al CCL o CINDESAM en la expectativa de concertar para un desarrollo general de
la provincia sino pensando en sus intereses gremiales, explorar un mayor acceso a
mercados especialmente, y para ello han aprendido a articularse y conseguir el apoyo
de proyectos especiales y ONGs. Asumen nuevos enfoques como los de cadenas
productivas y mejoran su compromiso empresarial.
Las asociaciones de promotores de salud y agroveterinarios no han logrado
dar un salto cualitativo en el proceso, aunque se mantienen como un referente en su
campo y participan episódicamente de reuniones del CINDESAM, aducen falta de
tiempo. Los agroveterinarios más capacitados venden sus servicios. De esas canteras
surgen nuevos líderes que incursionan en la política, por ejemplo.
Recientemente se viene apoyando la formación del Comité Distrital del Vaso
de Leche, y se evidencia un interés en fortalecer organizaciones de mujeres; antes no
ha habido iniciativas específicas.
En términos de confianza, en San Marcos hay un respeto básico por las
autoridades municipales y de los sectores, pero se perciben problemas de información
sostenida para llevar a cabo una relación más estable. En la ciudad se ve el surgimiento
de pandillas juveniles como una amenaza; las rondas han contribuido a frenar el
abigeato por lo que ganan respeto. La población podría ser caracterizada como
honrada y que va generando un espíritu emprendedor creciente.
3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la
población
El principal efecto tangible de la concertación es la mejora de la salubridad en
la provincia, las condiciones de agua y saneamiento. Ahora se está explorando el
desarrollo económico local. Las carreteras a los distritos y la electrificación ha sido
siempre parte de la agenda de preocupación de los actores y a través del accionar
municipal concertado ahora se trabaja en ello.
177
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Hay algunas mejoras en la calidad de la educación y de la atención de la salud, como
fruto de una labor en la educación de niños y niñas, con material educativo e incentivos
a los profesores, así como por el mejor equipamiento del sector salud y capacitación
para la mejor calidad de atención. Subsisten los problemas de malnutrición infantil a
nivel provincial y no se evidencia una acción de impacto al respecto.
3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población, de las mujeres y de los pobres en particular
Por 11 años consecutivos, cinco gobiernos municipales con diferentes alcaldes
y grupos políticos han considerado CINDESAM como un puntal para el desarrollo.
A partir de la acción concertada se ha logrado atraer la cooperación y los propios
recursos locales para mejorar significativamente las condiciones de vida. También
la cultura de la concertación es crecientemente interiorizada por las autoridades,
líderes y dirigentes sociales, siendo además una de las experiencias de concertación
provinciales que integra a sus distritos. Si bien no todas las autoridades le han dado la
misma fuerza, se reconoce este espacio y se mantiene el espíritu de concertación.
En esta década de participación-concertación en San Marcos, la agenda de
género, de desarrollo de capacidades o de proyectos orientados a la equidad, han
tenido un perfil bajo. Es mínimo el accionar y por tanto los impactos en el desarrollo
de las mujeres. Un núcleo que sí ha potenciado sus capacidades es el participante en
los procesos de CINDESAM, especialmente el personal de salud o de educación.
Por tanto, la promoción de la equidad de género y el desarrollo de capacidades de
las mujeres son una agenda pendiente de atención.
178
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Santa Rosa:
Reinventando un modelo
de participación
179
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Santa Rosa:
Reinventando un modelo de participación
1. Características generales del ámbito
El distrito de Santa Rosa está ubicado en la provincia de Melgar, en la parte
noreste del departamento de Puno y se encuentra articulado al eje vial Juliaca – Sicuani
– Cusco. Posee una extensión de 790.38 Km2 y tiene una población estimada al año
2000 de 6,555 habitantes de los cuales el 77.3% es rural. Los niveles de pobreza son
altísimos, bordean el 92,8%, y la extrema pobreza es del 59,5%.
La principal actividad económica es la pecuaria (vacunos, ovinos y camélidos9,
así como sus derivados: producción de leche, queso, fibra de alpaca, chalona y el
charqui. También cultiva productos nativos como la quinua y la kañiwa. De estos
productos los que tienen mayor comercialización son: el queso a los mercados de
Sicuani, Cusco y Arequipa; y la chalona a los mercados de Puerto Maldonado, Cusco
y Arequipa.
2. Proceso social local y/o regional
2.1 Periodización e hitos claves
• A mediados de 1999 CARE Puno promovió con la municipalidad y otras
instituciones locales la instalación de la Mesa de Concertación Interinstitucional
(MCI) de Santa Rosa. En ese entonces el alcalde Domisiano Ccama brindó
un apoyo moderado al proceso, a pesar de tener un fuerte apoyo de actores
externos. Pero la crisis de representación debilitó el proceso apenas iniciado.
Se presentaron denuncias contra la municipalidad acusándola de querer
instrumentalizar la mesa; actores y líderes apelaron a la confrontación y se
produjo cierto estancamiento
• En el proceso electoral del 2002 fue elegido Julián Páucar como alcalde
distrital, de un total de 11 candidatos en el proceso. La victoria fue muy
estrecha en relación al segundo lugar. Es su segunda gestión como acalde,
sin reelección.
180
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
• En el 2003, con este nuevo gobierno de Páucar, de las filas del PDR, se
reinstaló la mesa de concertación pero, a exigencia de la población, se
reformuló el nombre y la estructura: se denominó Consejo de Autogobierno
Local (CAL). En realidad la propuesta recoge la experiencia de Limatambo;
la conformación del CAL tiene la inspiración del Consejo Comunal Vecinal
de Limatambo
• Entre 2003 – 2004 se ha actualizado el plan de desarrollo, se han realizado
presupuestos participativos, rendición de cuentas y el inicio de la vigilancia
ciudadana en las obras del presupuesto participativo.
2.2 Hechos relevantes dentro de cada período
Desde el año 1999 Santa Rosa forma parte de la Red de MCI’s de la región
Puno. Pero en el seno de Santa Rosa existía una polarización entre la autoridad y
las organizaciones sociales. Hasta el propio alcalde actual afirma que antes, siendo
oposición, “jamás dialogaban sino confrontaban”. La no rendición de cuentas por
las autoridades, la no consulta a la población, la utilización de la Mesa conforme a
sus intereses, alentaban esta confrontación con la población.
A mediados del año 2003 y cumpliendo la promesa electoral de abrir la
participación se implemento el Consejo de Autogobierno Local (CAL). Según palabras
del propio alcalde esta propuesta tuvo reparos por parte de algunas instituciones
“debido a que éstas fueron las promotores de la formación de la MCI y por tanto
responsables de su crisis, junto con la municipalidad”.
También en el año 2003 se formuló el presupuesto participativo. Fue un
proceso inicial de aprendizaje y se trabajó en función al nuevo marco institucional del
Estado. Para el 2004 se estudió con sumo cuidado cómo se iba a realizar la ejecución
presupuestal participativa. Todo el proceso duró el 2004 desde mayo hasta julio,
logrando incluir organizaciones con las que no se había contado anteriormente.
A mediados del 2003 se dió la revisión del plan de desarrollo concertado, proceso
de consulta masiva a las organizaciones del distrito, implementándose espacios rurales
y urbanos de consulta.
Hasta el momento no se ha implementado el Consejo de Coordinación Local
(CCL), por decisión de la propia población.
181
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
2.3 Actores centrales del proceso
•
•
•
•
•
Municipalidad
CARE Perú
Central de mujeres
CCP/ Federación campesina
Vicaría
2.4 Logros y limitaciones
El logro mayor del proceso es la legitimidad de un espacio de concertación.
En Santa Rosa no hay paralelismos ni contraposición en torno a la participación
ciudadana. Sin embargo debemos señalar que no ha implementado su Consejo de
Coordinación Local (CCL). Por propia voluntad de la población decidieron no
implementar el CCL y promover su propio modelo, aduciendo que el CCL limita el
proceso. Existe la propuesta de que el CCL funcione a manera de comité ejecutivo
del CAL.
Aún no se da una apropiación plena del proceso por parte de la población y sus
líderes barriales. Como dice el alcalde Paucar, “algunos no lo perciben como suyo y
no participan, sobre todo los barrios. El punto mas crítico fue a mediados del 2003,
cuando se inició el presupuesto participativo y las organizaciones, especialmente las
barriales no participaban. Ahora se tiene conocimiento de los procesos, y por tanto
hay mayor interés en participar.” Definitivamente, las organizaciones del campo son
las más dinámicas.
También se dan limitaciones comunes a otras experiencias, que se asumen
como desafíos según palabras del propio alcalde: “Falta mayor capacitación, mayor
empoderamiento de todos los actores de la sociedad civil, difusión y comunicaciones
de las actividades y promoción de los ciudadanos de menor ingreso y excluidos.”
En relación al papel de los actores externos, se observa que algunas ONGs, en
especial CARE Perú, han trabajado fuerte en el empoderamiento de los pequeños
productores y en la participación social. Es este sector, el de los productores, el
foco de atención de las organizaciones no gubernamentales. Se trata de mejorar su
producción en un proceso articulado a la concertación, buscando generar la seguridad
alimentaria del distrito.
182
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
3. La situación actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
Las organizaciones sociales han pasado por un momento de debilitamiento
en los noventas, estando desarticulados a nivel distrital. La cultura política de las
organizaciones sociales tiene aún fuertes herencias de la cultura de confrontación. Si
embargo hay una franja de organizaciones sociales que apuesta por la concertación
y el dialogo con la municipalidad.
Podemos diferenciar dos tipos de organizaciones, las urbanas y rurales. Las
urbanas, aglutinadas en los barrios, son los actores menos participativos y más
predispuestos a la oposición, igual que el SUTE. En el campo las organizaciones
rurales y comunidades campesinas son más dinámicas, debido al rol municipal y
de actores externos que se relacionan con ellos buscando el mejoramiento de sus
productos. Apelando a su interés participar o gremial éstas participan y abren el
diálogo con otras instituciones.
En el mapa de organizaciones sociales figura la Federación Campesina Vecinal
Santa Rosa, que aglutina a las Comunidades campesinas, no exenta de tensiones y
conflictos; la central de mujeres, que articula a todas las organizaciones de mujeres,
excepto a las que trabajan con el PRONAA. Otras organizaciones de menor escala
trabajan en la producción de artesanías locales y hace poco han participado en la
“Expo Puno”, espacio donde antes nunca habían trabajado.
Los productores participan siempre y cuando obtengan un beneficio, sea para
colocar sus productos, mejorar sus precios, abrir nuevos mercados, etc. Están presentes
en el presupuesto participativo. En cuanto a la juventud, no se aprecian organizaciones
juveniles participando, salvo para cuestiones deportivas.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
El espacio de concertación del distrito de Santa Rosa, denominado Consejo
de Autogobierno Local (CAL), es conocido como el Parlamento Apu Kunurana. Su
composición es de 120 participantes: la abrumadora mayoría (114) son representantes
de la sociedad civil. Ahí se decide el presupuesto participativo y el plan de desarrollo
concertado, teniendo como premisa gastar el 60% del presupuesto destinado a
inversión en proyectos rurales.
183
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Sus funciones son: elaborar el Plan de Desarrollo Concertado, aprobar el Plan
Operativo anual, aprobar el Presupuesto Participativo de cada año, aprobar y priorizar
las obras y proyectos de cada año, gestionar la participación de la población en la
ejecución de las obras y promover la rendición de cuentas.
La participación ciudadana se da también en la ejecución de las obras
priorizadas en el presupuesto participativo y aprobadas en el CAL. Por ejemplo
se ha comprado un tractor y el trámite de compra ha sido vigilado por la propia
comunidad. Los procesos son vigilados por el CAL; ellos mismo trabajan y
promueven los comités de vigilancia ciudadana. Además todos los procesos se
inician y terminan con la rendición de cuentas. Hasta el momento se ha realizado
una audiencia de rendición de cuenta a mediados de la actual gestión y se piensa
realizar la siguiente en diciembre del 2004.
El presupuesto participativo tiene ya dos años de experiencia. Quizás una de las
conclusiones sea la atomización de gasto, debido a “que todos desean implementarlo
todo”. Se inició el 2003 teniendo como objetivo cumplir con lo establecido por
el instructivo del MEF. Fue un trabajo contra el reloj. En el 2004 teniendo más
experiencia, se procesó mejor el proceso, sobre la base de la estructura del CAL. Se
ha destinado poco más del 60% al PP.
A mediados del año 2003 se actualizó el Plan de Desarrollo denominado Plan
Estratégico Concertado Santa Rosa al 2013, con una visión de desarrollo a 10 años,
con el apoyo de CARE Perú y bajo la dirección de un equipo técnico, en forma
participativa y durante casi toda la segunda mitad del 2003.
A pesar de la obligatoriedad por ley, no se instaló el CCL y se decidió seguir
trabajando en el CAL. El argumento fundamental para la no implementación del CCL
fue la limitada apertura a la participación de la sociedad civil en dicha instancia, limitada
al 40% en contraposición al 92% de sociedad civil en el Consejo de Autogobierno
Local. A diferencia de otras experiencias que buscaron complementar Mesas y CCls,
Santa Rosa lo dejó de lado.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Un mapeo organizacional encuentra en el distrito 7 instituciones privadas,
2 iglesias (la parroquia del distrito y las iglesias evangélicas), 9 organizaciones
campesinas, 7 asociaciones de productores, 30 clubes de madres articulados en
la central de mujeres del distrito, 7 organizaciones barriales de vecinos, el SUTE
184
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
distrital, 1 Programa del Vaso de Leche, que articula a diversos comités; la asociación
de comerciantes, 2 asociaciones de jóvenes, la central de rondas campesinas y la
asociación de artesanas.
La sociedad civil participa en el Consejo de Autogobierno Local de manera
masiva. Entre sus 120 integrantes, sólo 6 son autoridades, todos del consejo municipal.
Todos los demás son representantes de organizaciones sociales. Para participar
en el CAL las comunidades campesinas nombran a dos representantes, que son
denominados consejeros; ellos son los responsables de llevar las propuestas de sus
organizaciones y comunidades. Los mismos representantes del CAL son los agentes
participantes del presupuesto participativo.
Un nivel mucho mayor de participación tanto de organizaciones como de
ciudadanos “de a pie” se da en los denominados cabildos abiertos. Es una herramienta
de gestión institucionalizada por la población y de exigencia común. Todos participan
en este proceso, no necesariamente en forma organizada.
3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones
En este proceso las organizaciones sociales del distrito han logrado un mayor
empoderamiento. Como se explicó antes, es notorio el interés de las organizaciones
productoras en el desarrollo económico local de manera concertada. También
las organizaciones sociales participan en los procesos participativos y tienen sus
representantes en el CAL. A pesar de esta amplia participación se percibe un
insuficiente democratización de las organizaciones; se dice que no se informa a las
bases, que los representantes siempre son los mismos líderes.
Un cambio significativo se puede observar en las organizaciones de mujeres,
que se han organizado para tener una fuerte representatividad. Tal es el caso de la
central de mujeres, relacionadas tanto a la seguridad alimentaria como a la producción
de pequeña artesanía.
3.5 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la población
Hay un entendimiento amplio que mejorar la calidad de vida es promover
la generación de empleo. En ese sentido si la participación no logra satisfacer la
demanda de la población en el corto y mediano plazo, puede generar desgaste y luego
frustración. La municipalidad es consciente de esto y ha priorizado el trabajo con las
organizaciones de agro-ganaderos, explicando que su trabajo de manera concertada
con la municipalidad logra mejores resultados que aislados.
185
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
En Santa Rosa hay ahora una actitud más abierta al aprovechamiento de los
mercados. Las mujeres artesanas están logrando vender sus productos en las diversas
ferias promovidas por la municipalidad, algo que “jamás había en el distrito”. Los
productores han abierto sus mercados fuera, por ejemplo el queso se comercializa
en los mercados de Sicuani, Cusco y Arequipa; las pieles se destinan a las peleterías
de Sicuani, como materia prima para la confección de casacas, sandalias y colchas; la
población urbana se dedica al comercio del ganado que vende en las ferias ganaderas
de los domingos. Un 90% de la gente se dedica al ganado.
Se puede observar que quienes más rápidamente se insertan en los procesos de
desarrollo local son los de la franja de productores emprendedores, no existiendo
igual involucramiento de los sectores más pobres y excluidos.
3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población y en particular de las mujeres y los pobres
La población tiene conocimiento del CAL, debido a que sus reuniones son masivas,
especialmente para el presupuesto participativo. En el casco urbano la población de los
barrios asocia al CAL como el espacio donde “se pueden solucionar los problemas del
distrito”. Tomando las palabras del alcalde, sin embargo, aún es insuficiente la presencia
efectiva de la población, “la participación sigue siendo de líderes”.
Ha existido un empoderamiento en las organizaciones sociales y en especial
de mujeres. Algunas lideresas forman parte de los procesos de concertación y están
presentes como representantes de la Federación Campesina y de la Central de Mujeres
que son las más empoderadas y fortalecidas. Pero ello aún no se refleja en su calidad
propositiva.
Tomando la palabra de un promotor de CARE, las organizaciones femeninas
“ahora se preguntan y se interesan, como las de las organizaciones de la Central de
Mujeres; ahora ellas quieren saber cómo tienen que participar, cuáles son los requisitos
para participar y se interesan por las normas que se han promulgado”. Es claro
que muchas instituciones han trabajado con organizaciones femeninas para lograr
desarrollar actividades no tradicionales, pero el proceso es inicial.
Se aprecia sin embargo que existe un costo en la participación y todavía existe
una franja que no participa y ésta se encuentra en la población más excluida, marginal
y pobre. Esta población en tanto no organizada, no tiene los canales de representación
y de inclusión en los procesos.
186
Santo Domingo:
Construyendo un modelo
amplio de participación
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
Santo Domingo:
Construyendo un modelo amplio
de participación
1. Características generales del ámbito
Santo Domingo está ubicado en la sierra de Piura, a unas cuatro horas de la
capital departamental, Piura, formando parte de la provincia de Morropón. Se ubica
entre las subcuencas del río La Gallega y San Jorge, con una altitud que oscila entre
los 300 y 1400 msnm. Tiene alrededor de 10 mil habitantes y un 10% viven en área
urbana. Los niveles de desnutrición infantil bordean el 35% y la pobreza alcanza al
81% de la población.
Su base es la antigua comunidad campesina de Simiris, siendo una zona
caracterizada por el minifundio, ganadería, pastos y producción de maíz y trigo, para
el mercado local, dándose la reciente introducción de otros cultivos como el frijol
caballero y frijol alubia. En términos de servicios sociales, sus déficit mayores están
en energía eléctrica (más del 90%), alcantarillado y agua potable (85%); además de
la limitada red vial.
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
• En 1999 asumió Carlos López la responsabilidad de la gestión municipal.
Hoy está en su segundo período municipal.
• En 1999 la municipalidad suscribió un convenio con CIPCA y el Proyecto PAENGTZ-CTAR (de prevención y recuperación de catástrofes naturales) y se constituyó
un equipo mixto para liderar el proceso de planeamiento estratégico.
• Entre 1999 y el 2000 se armó una institucionalidad ramificada de concertación:
el CODEDI (Consejo de Desarrollo Distrital), que luego se transformó en el
CODELCP (Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza),
las COMUC (Comisiones Municipales de Concertación) y los CODEZO
(Comités de Desarrollo Zonal).
188
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
• En el primer período municipal se establecieron relaciones con la cooperación
internacional
• En el 2003 el alcalde Carlos López fué reelecto
• En el 2004 se instaló el CCL distrital
2.2 Hechos relevantes
En el primer período municipal se constituyó el espacio de concertación, se
procesó el diagnóstico participativo y el planeamiento estratégico. Todo ello se hizo
en dos etapas:29
• La primera etapa, de convocatoria a los actores para generar un acuerdo
social y avanzar en el diagnóstico distrital, la visión y los objetivos, retomando
la metodología del Diagnóstico Rural Participativo. Se zonificó el distrito
en 8 zonas. En una convocatoria amplia, el primer taller tuvo cerca de 250
participantes, generando una agenda y un Plan de Acción Concertado por
zonas. Los ejes estratégicos considerados fueron: Desarrollo Agropecuario;
Educación, Cultura y Deportes; Salud y Saneamiento Ambiental;
Infraestructura y Desarrollo Urbano; y Fortalecimiento Institucional.
• La segunda etapa, también denominada de Construcción de Capital Social,30
en que se llevaron a cabo cuatro talleres distritales y el diseño del Plan
Operativo Concertado. El planeamiento fue de la mano y estuvo apoyado
desde el inicio por el Comité de Desarrollo Estratégico Distrital (CODEDI),
como máxima instancia de concertación para el desarrollo, involucrando
al sector público y privado, así como las Comisiones Municipales de
Concertación, que involucraron a autoridades municipales y representantes
de sectores y organizaciones según cada tema. Las comisiones formularon su
Plan Operativo y la municipalidad destinó algunos recursos para sus acciones.
La Comisión de Salud y la Comisión de Fortalecimiento Institucional fueron
designadas responsables de la vigilancia del Programa Vaso de Leche.
• En el 2001, al crearse la MCLP, se modificó el comité, constituyéndose el
Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza, CODELCP,
como instancia de cogestión reconocida por ordenanza municipal.
• En el 2004 se constituyó el CCL Ampliado en el marco de la nueva LOM.
___________________________________________________
29 DFID. Democracia participativa en los Andes. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. REMURPE, CICDA,
Oxfam GB. Agosto 2003.
30 Entrevista con Juan Pérez, asesor municipal.
189
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
2.3 Actores fundadores o anteriores
• El alcalde Carlos López
• El Párroco de la Iglesia Católica
• La ONG CIPCA
2.4 Logros limitaciones
En el primer momento se generó una dinámica de concertación que convocó
múltiples actores y la institucionalidad: se definió la zonificación del distrito, el
diagnóstico distrital y plan participativo, en una lógica de incentivo a la participación
de las organizaciones sociales. Hubo interés en impulsar la organización de mujeres,
buscando su articulación a lo productivo como proveedoras del Programa Vaso de
Leche. El convenio CIPCA- Proyecto PAEN- GTZ - CTAR contribuyó efectivamente
en esta fase, que aprovechó el debilitamiento de fujimorismo, en su recta final.
La opción municipal fue abrir a la toma de decisiones de la población el precario
presupuesto municipal de inversiones (alrededor de medio millón de soles anual)
para su definición en un 100%, algo muy poco practicado en esos momentos, lo
que fue de la mano de una amplia labor educativa para orientar la participación de la
población. De esa forma se reorientó la prioridad de inversión y se dio mayor atención
a las zonas rurales. Se empezó también la relación con la cooperación internacional.
La experiencia es uno de los antecedentes más interesantes a la normatividad que
reconoce los espacios de concertación y los PP.
Un aspecto que ha sido muy débilmente trabajado es el desarrollo de capacidades,
así como la inversión en el rubro fortalecimiento institucional, que ha bajado en el PP.
2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros
y limitaciones
El liderazgo local del alcalde es innegable, así como su reconocimiento regional
y nacional. En el desarrollo de la experiencia influyen las relaciones con otras zonas,
como el vecino distrito de Morropón, el apoyo de la ONG CIPCA y de la cooperación
internacional. Por otro lado, es también un factor el apoyo de REMURPE (Red de
Municipalidades Rurales), que asesora y promociona el distrito como un modelo.
190
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Desde la experiencia de REMURPE Santo Domingo ha impulsado el capítulo de
Municipalidades Rurales de la actual Ley Orgánica de Municipalidades.
3. La situación actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
El distrito es zona de comunidades campesina, siendo la más importante la de
Simiris, que cuenta en general con una amplia organicidad. Hay nuevas organizaciones
como el Comité de Productores de Café y Caña; de Menestras; la Asociación de
Ganaderos; la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD),
que reúne a unas 140 mujeres; el CLAS. También organizaciones más antiguas como
los 43 Comités de Vaso de Leche y las Rondas Campesinas. Una nueva organización
es el Comité de Justicia y Paz de la Parroquia, que trabaja en participación y vigilancia
ciudadana, teniendo un programa radial.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
La municipalidad cuenta con un alcalde y cinco regidores, más una municipalidad
de centro poblado. Hay una regidora mujer.
Desde el 2000 están convergiendo diversas formas organizativas de concertación:
el CODELCP, las COMUC, los CODEZO y el CCL. Hay una clara apuesta por la
participación y el fortalecimiento de una nueva institucionalidad de cogestión, pero la
profusión de instancias podría generar superposiciones y agotar a los participantes.
El CODELCP (antes CODEDI) está presidido por el Párroco y tiene al alcalde como
Vicepresidente. Lo integran las iglesias, Comité de Productores de Caña, de Menestras,
cafetaleros y de ganaderos, los 43 Vasos de Leche, la Comunidad Campesina de Simiris,
la Asociación de Mujeres (ADIMUSAD), el CLAS, la Agencia Agraria, la Coordinadora
Educativa, el Centro de Salud, juzgado de paz, Frente de Defensa, Central de Rondas
Campesinas, Asociación de Regantes, ONGs, entre otros. Se considera que es la más alta
instancia de la coordinación y concertación interinstitucional, ubicándose en el organigrama
municipal como órgano consultivo; sesiona cada seis meses.
El CODELCP tiene cuatro atribuciones estratégicas: monitorear, evaluar y
fiscalizar el plan y los procesos de planificación y gestión; aprobar y evaluar los planes
191
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
operativos de la comisiones municipales de concertación; aprobar la propuesta de
plan de inversión municipal de cada año fiscal; y convocar en forma concertada con
la municipalidad, a la asamblea pública de rendición de cuentas, dos veces por año.
Las Comisiones Municipales de Concertación (COMUC), han sido concebidas
como órganos consultivos y de fiscalización y actúan también como instancias de
concertación. Corresponden a los Ejes Estratégicos de Desarrollo. Están integradas
por un regidor, quienes las presiden, un representante de cada institución pública
relacionada al tema así como uno de cada organización social de base, un representantes
de las organizaciones productivas y un representante de las autoridades políticas. Sus
reuniones son bimensuales.
En el 2003 se conformó el Comité de Desarrollo Zonal (CODEZO), integrado
por 7 representantes de las 9 zonas, es decir una organización con 63 representantes,
buscando descentralizar la gestión municipal. Como la estructura organizativa se
complejizó, se formuló un Reglamento que fija funciones de las diferentes instancias
y que lleva a reformas de las diferentes instancias, esperando que éstas le den
sostenibilidad al proceso.
Ante la obligatoriedad de conformación del CCL se buscó una formula creativa.
Así, se constituyó el CCL ampliado, con 32 miembros, 10 elegidos democráticamente
(considerando el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil), 9
presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y productivas
de nivel distrital, 1 presidente de CODELP y 3 representantes sectoriales.
Por otro lado se plantea la existencia de una Asamblea General Distrital que
reúne a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los CODEZOS y
287 representantes de CODECAS. Estas tendrían que socializar y validad el Plan de
Inversión Municipal, evaluar la Rendición de Cuentas y ejercer el proceso de fiscalización
y vigilancia ciudadana de la gestión municipal, buscando su transparencia. Esta se reunió
dos veces en el 2004, para instalar el CCL-A y capacitarse en el PP así como para la
Rendición de Cuentas en julio, socializando y validando los acuerdos del PP 2005.
Toda esta organización aspira a democratizar la gestión edil pero a la vez va
formando una pesada carga, con múltiples reuniones y con roles no tan claramente
definidos. Cuando se revisa el organigrama estructural de la municipalidad se observa
una frondosa ramificación de instancias de concertación o coordinación: A la derecha, las
COMUC o comisiones municipales ampliadas; el CCL-A, los CODEZO, los Comités de
Desarrollo de Caserío, la Asamblea General Distrital; y a la izquierda el CODELCP.
192
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
En el distrito se da la Rendición de Cuentas dos veces por año, una de ellas en
una Cena de Navidad que se ofrece ampliamente. El alcalde asume la responsabilidad de
las rendiciones. El PP 2003-2004 fue definido con amplia participación de los vecinos;
“hubo como 500 participantes en la reunión de mayo” señala el Gobernador.
La municipalidad y su alcalde son muy dinámicos en términos de redes y
promoción de su labor: Santo Domingo es socia de REMURPE y el alcalde directivo
e impulsor de ella; forma parte y dinamiza la Asociación de Municipalidades de
la Subcuenca La Gallega-Simiris; participa del conjunto de municipalidades que
promueven la articulación de los Planes de Desarrollo Concertados distritales con
la provincial de Morropón-Chulucanas, con la asesoría técnica del Centro IDEAS y
el financiamiento del FCP Alemán.
El Párroco es un convencido de la participación y concertación, y no desaprovecha
espacio alguno para llamar a la población a organizarse en lo productivo. Una de
estas oportunidades fue la Misa Solemne con motivo del aniversario distrital el 2004,
en que desde el Púlpito animó a la población a desarrollar proyectos productivos,
como la panela, dejando de comer el azúcar de fuera, así como a apoyar la fiesta que
el CODELCP organizaba pro fondos los más pobres. Definitivamente se ha ganado
un sitio en el proceso.
Contribuyen al fortalecimiento organizacional y productivo de los agricultores,
proyectos e instituciones como GTZ que apuesta por las pequeñas unidades
productivas, y CEPICAFE que incentiva el cultivo del café y apoya la producción
de panela. Por otro lado, la municipalidad ha auspiciado una Escuela de Educación
Ciudadana en el 2004, con la participación de 45 jóvenes, par tocar temas de desarrollo
local, descentralización y elaboración de proyectos productivos.31
En general la experiencia tiene gran reconocimiento; es frecuentemente visitada,
se organizan pasantías en ella e intercambios de experiencias.
3.3 Nivel de participación de la sociedad civil
Las nuevas organizaciones generadas, especialmente las productivas, participan
también en las nuevas instancias de concertación. Hay interés de las pequeñas organizaciones
productivas por participar teniendo en mente que estos espacios les facilitan información,
___________________________________________________
31 Municipalidad Distrital de Santo Domingo. Voz Sanqueña. Revista Informativa de Santo Domingo. Piura. 2004.
193
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
mercados, apoyos en general. Las Rondas Campesinas gozan de reconocimiento por
su calidad personal (“ellos son rectos” se comenta) y por haber contribuido a reducir el
abigeato. Hay rondas en diversos sectores y en la zona urbana se organizan cuando hay
problemas como robos. Algunas mujeres participan de las rondas.
La fragilidad de algunas de estas organizaciones se ha mostrado en el caso de la
Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD). Ésta se asentó en
los clubes de madres y fue constituida ad hoc en el año 2000 con el fin de encargarse
del abastecimiento del programa de Vaso de Leche. Pero su dinámica propia fue
efímera, sólo pudo funcionar al vender la leche a la municipalidad por un año ya que
no logró enfrentar la renovación legal de su directiva al generarse conflictos internos;
tres años después el impase no ha sido superado y su vida orgánica es mínima. En el
último año han tenido capacitaciones sobre violencia familiar, autoestima, derechos
humanos, sin embargo. “Lo que pasa es que la asociación no surgió con base a una
necesidad” señala un profesor del IST, “en Santo Domingo la gente se interesa por
las organizaciones productivas, más bien”, añade. La Asociación de Productores
ahora abastece de leche fresca al programa municipal.
En la población es creciente el asumir como algo práctico y provechoso la
concertación y coordinación interinstitucional.
3.4 Calidad de los productos concertados
La municipalidad va tomando un perfil de promotora del Desarrollo Económico
Local. Ella ha expresado su interés en apoyar proyectos que las organizaciones
productivas plantean, disponiendo de un fondo facilitado por un Ayuntamiento
español. Entre los proyectos aprobados destaca la producción de la panela, en el
interés de tener un producto orgánico a la vez que darle valor agregado a la caña. La
municipalidad además compra la leche a los productores locales organizados, para
el Programa Vaso de Leche. Se apoya a los productores de menestras, promoviendo
el frijol alubia y, por otro lado, se impulsan proyectos viales, genéticos, etc.
Asimismo, entre los proyectos aprobados en el PP está el mejoramiento de los
sistemas de riego; el desarrollo de la ganadería de vacunos, la planta procesadora de
panela, proyectos viales, el mejoramiento de la infraestructura educativa y de agua
potable, el tratamiento de residuos sólidos y la promoción del deporte. Salvo el inicial
incentivo a la formación de la asociación de mujeres no hay otras acciones específicas
orientadas a la promoción de la equidad de género. Se menciona como un avance
del proceso de planificación la asesoría para el fortalecimiento de organizaciones
femeninas, desde el nivel de bases hasta el distrital.
194
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
El alcalde López considera que la promoción de proyectos productivos
posibilitará mejorar la calidad de vida de los propios productores a la vez que
brindará empleo a los más pobres. Es la forma como se ha planteado la lucha contra
la pobreza. Mientras tanto, a través de la CODELCP, con amplio respaldo municipal,
se realizan actividades varias, como fiestas, para generar recursos destinados a los
sectores vulnerables, ancianos y enfermos mentales.
3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las instituciones,
organizaciones en general y organizaciones de mujeres
Hoy en día hay una mayor valorización de la organización productiva. Con gusto
los líderes se integran a éstas y las dinamizan, asumiendo además responsabilidades
en los espacios de concertación a nombre de sus bases, aunque los canales de
comunicación con ellas no sean tan efectivos. En el distrito los partidos existentes,
como el APRA, UN y AP han manifestado su interés de coordinar con los procesos
en marcha y continuar los mismos en una eventual conducción municipal.
Los convenios con las ONG y cooperación internacional han sido decisivos
en el apoyo al proceso y los proyectos productivos. Por ejemplo en el año 2003 se
logró un financiamiento de 240 mil euros de la cooperación italiana, vía CIPCA. En
el 2004 fueron 120 mil adicionales. Montos que, frente al presupuesto municipal de
obras, son recursos sumamente relevantes. Estos se destinan en función de los ejes
estratégicos, con prioridad a proyectos productivos como la planta de producción
de panela. También PIDECAFE ha invertido en la zona, y la Universidad Nacional
de Piura brinda asistencia técnica; el Gobierno Regional apoya proyectos ganaderos.
Es efectivo el apalancamiento de recursos.
3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la
población
Aún no son visibles los cambios en la calidad de vida, salvo para sectores como
los productores, en función de convenios con las ONG y cooperación internacional.
Como señala el alcalde, los proyectos llegan necesariamente a población que tiene
tierras, canales, ganadería; la cooperación sí puede llegar a los más chiquitos, el
CODELCP trata de juntarlos para acceder a proyectos.
La vida de las mujeres no ha sufrido mayores cambios en este proceso, persiste
su exclusión aunque desde las esferas municipales y de concertación se promueve
tenuemente un discurso de equidad. De hecho, tampoco son visibles cambios
195
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
sustantivos en la calidad de vida, la pobreza e inequidad, salvo para algunos como
los productores, que mejoran sus niveles de empleo y sus ingresos.
3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la
población, de las mujeres y de los pobres en particular
El proceso si bien fomenta una amplia participación social no ha logrado
convocar a los jóvenes. Pese a esto, en el 2004 hubo una reunión con jóvenes de
diferentes municipalidades en la provincia, en la que participaron jóvenes del distrito,
formándose un comité de jóvenes.
Son evidentes los límites de los intentos de organización de las mujeres,
quizás porque no respondieron tanto a sus propios procesos de maduración sino
a la preocupación de los líderes por integrarlas a los procesos en curso. También
la participación de las mujeres es limitada. Su presencia en el CODELCP es
esporádica; señalan no tener recursos ni apoyo alguno, existiendo mucho interés en
lo productivo, en tener microempresas; por ejemplo, presentaron una iniciativa de
producción orgánica al PP, pero su propuesta no recibió respaldo. Un comentario
de una entrevistada señaló que esta falta organización es porque prima una visión
asistencialista de las mujeres, por las condiciones de analfabetismo de la mayoría y la
falta de incentivos. Aún así hay mujeres destacadas en la vida local, como dos teniente
gobernadoras (de 40 en total en el distrito), cosa que antes no sucedía.
Pero en general hay un reconocimiento que la población está teniendo mayor
conciencia de sus derechos y de la importancia de la concertación y que hay más dirigentes
capacitados. A la vez, se constata el escaso trabajo con juventudes y cierta confusión sobre
las diferentes instancias de concertación existentes y la proliferación de éstas.
En correspondencia a su trayectoria comunal persiste el trabajo colectivo, las
mingas por ejemplo, así como las relaciones de confianza en el sector rural, aunque
se señala están más debilitadas que en el pasado.
196
NOR YAUYOS:
Reserva paisajística
y añeja participación
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
NOR YAUYOS:
Reserva paisajística y añeja participación
1. Características generales del ámbito
Con una extensión territorial de 6.901,58 km2, la provincia de Yauyos se
encuentra ubicada en la zona sur-este del departamento de Lima. Limita por el norte
con la provincia de Huarochirí, por el sur con el departamento de Ica, por el este con
el departamento de Junín y por el oeste con la provincia de Cañete.
La provincia de Yauyos tiene una población estimada para el 2004 de 62,215
habitantes, viviendo el 83.8% en el espacio rural; el 86.5% de la población se encuentra
en situación de pobreza y 25,1% en pobreza extrema.32
En la provincia de Yauyos hay dos importantes cuencas formadas por los ríos
Omas y Cañete. La cuenca hidrográfica del río Cañete es una de las más extensas del
flanco occidental de los Andes. El río recorre 220 Km. Desde su nacimiento en las
cordilleras del Altiplano Central (a 5,500 metros sobre el nivel del mar, en Ticllacocha,
al pie del nevado de Ticlla) hasta su desembocadura en el Océano Pacífico (a 148
Km. al sur de Lima). La superficie de esta cuenca es de 6.114 Km2, de los cuales
5.124 Km2, corresponden a la cuenca alta, zona en la que se halla ubicada la mayor
parte del territorio de la provincia.33
2. Proceso social local
2.1 Periodización e hitos claves
• 1994: El instituto ISAT y líderes del distrito de Alis, en el norte de Yauyos,
conforman el Comité de Desarrollo de Alis (CODALIS).
• 1996: Walter Varillas, director de CODALIS, es elegido alcalde de Alis.
• 1997: se dan dos experiencias en el norte de Yauyos, de un lado el trabajo
del Instituto Valle Grande con las comunidades campesinas y del otro
___________________________________________________
32 Fuentes: INEI, Mapa de Pobreza del MEF.
33 www.geocites.com/proyauyos
198
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
la conformación de la Corporación del Desarrollo del Nor Yauyos
(CODENY).34
• 1999: los alcaldes del Nor Yauyos son reelegidos en listas fujimoristas, en un
marco general de debilidad del proceso.
• 2001: con la transición democrática del gobierno de Paniagua se da el segundo
impulso a la CODENY. Se trabaja de manera coordinada con la MCLP de
Lima Provincias.
• 2004: la ONG PRO YAUYOS de Walter Varillas le da el soporte técnico a
la CODENY. Esta ONG es la encargada de implementar en cada uno de
los distritos la implementación de los planes de desarrollo concertados, los
presupuestos participativos y los Consejos de Coordinación Locales. Se
percibe una relativa debilidad y dependencia respecto a Pro Yauyos.
2.2 Hechos Relevantes
La experiencia de desarrollo concertado del Nor Yauyos tiene dos periodos
claramente definidos: un primer momento es la experiencia de CODALIS (1994
– 1997) en el pequeño distrito de Alis, al norte de la provincia de Yauyos.35 Es el
primer proceso de participación y concertación en la provincia. El segundo momento
lo observamos en la micro cuenta del río Cañete, que articula a 7 distritos de la
provincia así como instituciones publicas y privadas. Esta experiencia, centrada en
la Corporación para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), trabaja desde
1997 hasta la fecha y tuvo su hito mas importante en el 2001 cuando se declaró a
Nor Yauyos como Reserva Paisajística. Anteriormente tenia la denominación de área
natural protegida.
En 1994 el Instituto ISAT ejecutó participativamente un proyecto de desarrollo
en el norte de Yauyos, específicamente en el distrito de Alis, para lo cual se implementó
un espacio deliberativo, de diálogo y concertación denominado CODALIS. En ese
espacio los actores fundamentales fueron la parroquia, la gobernación y la pequeña
comunidad de Alis. Fue notorio el liderazgo de Walter Varillas, sociólogo y facilitador
de estos procesos y en ese entonces, director del instituto ISAT.
En 1996 fue elegido alcalde de Alis Walter Varillas y éste reimpulsó CODALIS y
trató de asumir en la pequeña y débil sociedad civil de Alis la concertación e iniciativas
ciudadanas. Pero surgieron diferencias de opinión entre los integrantes de CODALIS,
___________________________________________________
34 CODENY esta conformada por 7 distritos: Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantán.
35 CODENY, Segundo Plan Estratégico del Nor-Yauyos 2002 - 2006. Lima: USAID. 20pp. 2003.
199
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
de repente motivados por errores del diseño de CODALIS. La oposición promovió
una denuncia a Varillas sobre mal manejo de los recursos en las obras ejecutadas. Este
hecho trajo como consecuencia el debilitamiento del proceso, generando conflictos
y viciando el trabajo en confianza. Ello finalmente llevo al cierre de la experiencia.
Mas adelante, dirá Varillas, que fue un error crear CODALIS bajo esta ambigüedad
de ONG y Mesa de Concertación.
Por otro lado, se empezó a dar un proceso paralelo con otros actores en los
distritos del norte de Yauyos. El trabajo de la ONG Valle Grande, vinculada al Opús
Dei, desarrollaba una experiencia de manera participativa con las comunidades
campesinas, enfocada al asesoramiento agropecuario.
En 1997 ambos procesos confluyeron previas coordinaciones, y se creó la
Corporación para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), que agrupó a
siete distritos del norte de Yauyos. Su primer gran trabajo fue la formación del plan
estratégico de la micro región.
Este proceso tuvo un avance inesperado debido a que la participación del
territorio de la microcuenca pasaba por tener gobiernos locales responsables e
inclusivos. Se trabajo en primer lugar con las organizaciones en la formulación e
implementación del Plan de Desarrollo Estratégico de la microcuenca y para esto
la ONG Pro Yauyos (creada en el 1997 por el mismo Walter Varillas) trabajo como
ente asesor de los gobiernos locales y de la propia CODENY.
El año 1999 fue un año de debilitamiento de la experiencia debido a que
todos los alcaldes que participaban en el proceso optaron por el fujimorismo,
cambiando su discurso para la reelección y aceptando de manera tácita la política
ultra centralista del gobierno. Duro revez a los procesos de largo plazo, por que
la CODENY, para entendimiento de los alcaldes, no solucionaba los problemas
derivados de la pobreza.
En el año 2001, con la transición democrática y el gobierno de Paniagua, se dió
el segundo impulso a la CODENY. El resultado de estos trabajos fué la declaración
del Nor Yauyos como reserva paisajística (el 1 de Julio), si bien ya antes tenía la
categoría de zona reservada.
Del 2002 a la fecha los distritos articulados a la experiencia han tenido que
adecuarse al marco normativo de la participación ciudadana, esto es a la implementación
de los Consejos de Coordinación Local, presupuestos participativos y rendición de
200
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
cuentas. La CODENY ha promovido y asesorado a los distritos con el apoyo de
Pro Yauyos. Sin embargo, al no existir voluntad política de los propios alcaldes por
generar una mayor participación, ha habido procesos de PP y CCL formales y en el
cumplimiento al mínimo de la ley. Esto muestra que el proceso participativo en Nor
Yauyos en estos momentos se encuentra débil.
2.3 Actores fundadores de la experiencia
En la experiencia de CODALIS, año 1994, los actores participantes en el proceso
fueron el municipio, la comunidad de Alis, la gobernación, la parroquia y el instituto
ISAT. El trabajo implicaba la ejecución del proyecto.
En la segunda etapa del proceso, que se inicia en 1997, se forma la Corporación
del Desarrollo de Nor Yauyos – CODENY, instancia micro regional de la cuenca alta
del río cañete. Los actores principales en esta segunda etapa recayeron en los 7 distritos
del Nor Yauyos: Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantán; asi
mismo también participaron las comunidades campesinas, las organizaciones públicas
presentes en los distritos, la ONG Valle Grande y la ONG PRO YAUYOS, como
instancia de asesoramiento técnico.
2.4 Logros y limitaciones
Podemos mencionar como logro más importante de la CODENY la declaración
el 1° de julio del 2001 del NorYauyos como Área Natural Protegida en la categoría
de Reserva Paisajística del Nor Yauyos – Cochas. Para el logro de este objetivo fue
importante el plan de desarrollo estratégico de la micro cuenca, con el cual el estado
constató el proceso participativo y su rol en la constitución de la reserva.36
Si bien es cierto esta experiencia ha promovido el desarrollo, no ha podido
generar empoderamiento de las organizaciones sociales que participaron en el proceso;
los propios alcaldes son conscientes del hecho y no han logrado superar el proceso
mas allá de la implementación inicial del plan maestro.
___________________________________________________
36 Chávez Achong, Julio y otros. Un paisaje, diversas versiones: acción colectiva, concertación y desarrollo rural en la reserva
paisajística Nor Yauyos-cochas. Lima: Centro IDEAS. 2003.
201
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
La CODENY es activada por los recursos técnicos y políticos de actores exógenos.
Pro Yauyos y Valle Grande son las instituciones de soporte y asesoramiento técnico.
Esta debilidad la podemos observar en la implementación de los presupuestos
participativos y CCLs. Un promotor de Pro-Yauyos explica que “se han implementado
de manera formal los CCLs; ellos han corrido con los tiempos para tener el visto
bueno del MEF”. “Lo mas grave es la perdida de las experiencias iniciadas, ya que se
dan procesos participativos pero una vez acabados, estos se detienen y no continúan,
y los nuevos actores generados no consiguen continuar los procesos”, señala.
En síntesis, los procesos que encaminan el desarrollo local tienen un impulso y
dependencia técnica de actores exógenos. En el caso de Pro Yauyos-, se promueve
la democratización de la vida local; en el caso de Valle Grande, se generan procesos
micro de trabajos mancomunados.
3. La situación actual
3.1 Características y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Comunidades campesinas: En la cuenca alta o sierra existen 43 comunidades
campesinas, las cuales se agrupan en cinco conjuntos:
Comunidades de pastoreo: están ubicadas en un relieve poco accidentado
y cubierto de extensas praderas y de pastos naturales aptos para la ganadería.
Comunidades de agricultores y ganaderos de altura: controlan amplios pastizales,
tierras agrícolas de uso temporal y tierras de riego para tubérculos y forraje; el riego
sólo se practica después de agosto, para prolongar el humedecimiento;
Comunidades de agricultores de terrazas y pastores de ganado vacuno:
poseen tierras agrícolas con gran variabilidad climática y pendientes suaves; utilizan
el riego para extender el ciclo agrícola en cultivos que necesitan más de seis meses.
Tiene andenes, potreros de forrajes y huertos de frutales. En esta zona el manejo y
control comunal de las aguas es muy importante;
Comunidades de agricultores y pastores seminómadas: ubicadas en el
extremo sur de la cuenca alta, estas comunidades están asentadas en zonas donde
202
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
las lluvias son insuficientes, los pastos estacionales y el agua escasa. Controlan pocas
tierras, eriazas en su mayor parte, sobre las que ejercen una alta presión;
Comunidades de fruticultores: estas comunidades son de reciente formación
y ocupan terrenos estrechos, de clima árido y baja humedad37.
3.2 Apertura democrática del gobierno local
En el escenario actual 2004 la CODENY, luego de 3 generaciones de alcaldes,
se encuentra debilitada: hay poca articulación con los alcaldes distritales, que
hacen una gestión hacia adentro y tienen una fuerte desconfianza en el proceso
de descentralización, principalmente por toda la carga normativa en materia de
participación y concertación. Como consecuencia la implementación del PP y CCL
ha sido formal.
Una mirada rápida a los gobiernos locales de la CODENY en el escenario
actual, nos muestra que de los 7 distritos articulados a la CODENY el presupuesto
participativo mas optimo ha sido el de Tomas, en donde la población ha decidido
como gastar el presupuesto arborificando su proceso de concertación de manera
territorial. Juan Carlos Blas, promotor de Pro Yauyos, señala que “en el presupuesto
participativo de Tomas no se ha valorado la calidad del gasto, si bien se ha demostrado
voluntad democrática”. ¿Y en los demás distritos? Hay una mezcla de debilidad y
formalismo.
En realidad el presupuesto participativo muestra características similares a
otros gobiernos locales a nivel nacional: “La gente aprecia que sus acuerdos no
necesariamente son formalizados por el consejo municipal. Esto genera frustración
y cansancio de parte de la población. Encima a veces no hay congruencia entre lo
programado y lo ejecutado”, señala finalmente Juan Carlos Blas.
Respecto al proceso de implementación de los consejos de coordinación local,
los siete distritos que articula la CODENY han instalado sus CCL pero de manera
formal y ninguno ha abierto la participación a las organizaciones sociales en mas del
40% establecido, como sí ha pasado en muchos otros distritos del país.
___________________________________________________
37 CODENY, Segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006. Lima: USAID. 2002. 30Pag.
203
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
3.3 Calidad de los productos concertados
El orto de la experiencia de CODENY se dio entre los años 1997 y el 2002,
cuando se procesaron la formulación del plan de desarrollo estratégico del Nor Yauyos
1997 –2002, realizada entre 1996 – 1997; la evaluación de la CODENY y reajuste
de su plan estratégico 1997 – 2002; la evaluación del plan de desarrollo estratégico
del Nor Yauyos 1997 – 2002, realizado en el 2001; y finalmente la evaluación del
segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006, realizada también el 2001 con
el apoyo de OTI – USAID.38
La CODENY39 ha promovido proyectos de diverso tipo como por ejemplo el
mejoramiento ganadero, con apoyo de la ONG Valle Grande y de las comunidades;
cultivos andinos y plantas de procesamiento de la pallita en el distrito de Alis; la
implementación de módulos de cocinas y comedor; de infraestructura de riego
tecnificado; y de peritaje a minas para el control de contaminación. Con el apoyo de
PRONAMACHS se realizó el mejoramiento de cuencas, en infraestructura de riego y
cultivos; gestiones de mejoramiento y mantenimiento de carreteras a través del MTC,
CTAR, con apoyo de los municipios; con la ONG PRO YAUYOS y el MINSA se
implementaron planes y comités de salud; con el apoyo de MISEREOR y con apoyo
de Foncodes se implementaron criaderos de trucha en Alis.
Y con el apoyo de la RED PERU y PRO YAUYOS se implemento el primer
programa de formación de líderes y promotores para el desarrollo local.
___________________________________________________
38 CODENY, Segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006. Lima: USAID. 2002, pp. 2-3.
39 USAID. La democratización de la gestión local en los escenarios de la descentralización: Experiencias apoyadas por la oficina
de apoyo a la transición USAID/OTI. Lima: USAID. 194pp.
204
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
Lista de entrevistados
EXPERIENCIAS
1. La experiencia de Azángaro
2. La experiencia de Curahuasi
3. La experiencia de Huaccana
ENTREVISTADOS
• Percy Choque, alcalde de la municipalidad provincial
de Azángaro
• Marcelino Casas, funcionario municipal
• Santiago Aragón, funcionario municipal, secretario
técnico del CCL
• Catalina Sánchez Macedo, representante de la MCI
Azángaro
• Jorge Romero, facilitador del Proyecto Fortalece
• Jesús Betancurt, Responsable de Puno de
REMURPE
• Valerio Alí, Jefe Oficina Zonal Azángaro, CARE
Perú
• Egidio Huananí, Regidor de Asuntos Comunales
• Celedonia Soto Alfaro, Regidora de Asuntos
Sociales
• Francisco Cuellar, Regidor de Deportes y Cultura.
• Ismael Tacanga. Gerente Municipal
• Luisa Gamarra, Promotora de Vaso de Leche
• Martín Huamán, Trabajador del Programa Vaso de
Leche
• José, John y Ruth, estudiantes del Instituto
Tecnológico.
• Fanny Alfaro, enfer mera, propietaria de
Restaurante
• Margarita Gil, propietaria de bodega, ex presidenta
de la Urbanización Kennedy
• Guadalupe Hinojosa, CARE Perú
• Carlos Grey Figueroa, consultor proyecto
Fortalece
205
Juan Arroyo y Marina Irigoyen
EXPERIENCIAS
4. La experiencia de Ichocán
5. La experiencia de Jabon Mayo
6. La experiencia de Limatambo
7. La experiencia de MECODEH
(Huancavelica)
206
ENTREVISTADOS
• Wilder Castañeda I., Alcalde Municipalidad Distrital
de Ichocán
• Víctor Zamora, Tesorero, a cargo de la Administración,
Municipalidad Distrital de ichocán
• Maruja Rojas, Presidenta del Comité de Vaso de
Leche de Ichocán
• Giovanna, Esp. Grupo Productoras de Vino de
Sauco
• Dense, Esp. Grupo Productoras de Vino de Sauco
• Manuel Cosme Rojas Abanto, Gobernador del
Distrito de Ichocán
• Alodia Lazo, productora de la comunidad de
Pampamarca
• Teresa Tupayachi, productora y campesina,
Yachachiq, de la comunidad de Jilaigua
• Constantina Chamba, Presidenta del Club de Madres
de la Comunidad de Chollocani
• Benigno Luque, ex Secretario General de la FDCC y
de la Federación Provincial de Campesinos de Canas,
ex alcalde de Canas en el período 1990-92.
• Héctor Chunga, promotor del IAA
• Carlos Paredes, asesor de la FDCC
• Marina Carrión, Presidenta del Comité Central de
Mujeres Campesinas de Limatambo
• Félix Huachuac, trabajador municipal
• Raúl Meza, trabajador municipal
• Zoilo Meza, agricultor, ex regidor municipal y
candidato a alcalde en el 2003
• Wilbert López, ex alcalde distrital 1993-2002, actual
alcalde provincial de Anta
• Martín Soto, asesor del Consejo Nacional de
Descentralización
• Aristión Tinoco, ex alcalde de Julcamarca
• Grover Flores, Proyecto Fortalece
• Javier Ravelo, alcalde de Angaraes
• Edgar Segama, dirigente de la FEDEC
• Ramiro Guzmán, dirigente vecinal en Lircay,
representante social ante el CCL
Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización
EXPERIENCIAS
ENTREVISTADOS
8. La experiencia de Morropón
• Carlos Ramos Arámbulo, alcalde distrital
• Padre Pedro, Párroco del distrito, Presidente de la MCLP
• Felizardo Montenegro Córdova, gobernador y director
del CE
• Francisca Agurto, asesora Asociación de Mujeres en
Defensa de la Vida
• Sabino Peña, Presidente de la Central de Rondas
campesinas
• Beatriz, propietaria de bodega
• Néstor Mendoza, alcalde Municipalidad Provincial
• Lily Quiroz, regidora de la Municipalidad Provincial
• Erika Cerdán, Gerente de Desarrollo Humano de la
Municipalidad Provincial
• Marisa Gordillo, Jefe de la División de Salud y Programas
de Apoyo Social, Municipalidad Provincial
• Martina Rumia, Coordinadora de la Asociación Distrital
de Vaso de Leche de Pedro Gálvez, San Marcos
• Manuel Quiroz, Presidente de la Cadena Productiva de
Cuyes, VicePresidente de la Cadena Productiva de la
Tara
• Germán Rojas, Promotor de Centro IDEAS Cajamarca
• Oscar Muñoz, Gerente de la Red de Salud San
Marcos
• Verardo Abanto, directivo de la Asociación de Productores
Forestales, Presidente de la APAFA CE Chuquiamo
• Julián Paucar, alcalde de Santa Rosa
• Jorge Romero, facilitador Fortalece
• Juan Betancurt, REMURPE • Juan Pérez, asesor de la Municipalidad Distrital de Santo
Domingo
• Carlos López, alcalde
• Faustino Chang, profesor del Instituto Superior
Tecnológico de Santo Domingo
• Señora Lola, ex Presidenta ADIMUSAD Asociación
Distrital de Mujeres de Santo Domingo
• Wilmer Quiroga, Ingeniero del proyecto PDRS-GTZ
• Johnny Rivas, Gobernador, Técnico Agropecuario
• Walter Varillas Vilches, director de Pro Yauyos
• Juan Carlos Blas, Facilitador de Pro Yauyos
• Ricardo Chirinos, Facilitador de Pro Yauyos
9. La experiencia de San
Marcos
10.La experiencia de Santa Rosa
11.La experiencia de Santo
Domingo
12.La experiencia de Yauyos
207
Raul peña
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