¿diversificar la inclusión o visibilizar la diversidad? - siare

XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
Caracas, 2012
¿DIVERSIFICAR LA INCLUSIÓN O VISIBILIZAR LA DIVERSIDAD?
APORTES METODOLÓGICOS PARA GESTIONAR SERVICIOS CIVILES
INCLUSIVOS
Noemí Lidia Pulido
______________________________
Segundo Premio
1. Introducción
Una experiencia compartida por los servidores públicos es la certeza de su pertenencia a la
administración pública y a la sociedad que la configura, percepción generalizada que se encuadra en
el ejercicio de los derechos laborales y sociales que insertan a las personas en la dinámica del
desarrollo y que permiten participar de los progresos económicos, sociales y políticos,
especialmente materializados a partir de la recuperación del estado de derecho en los países de la
América latina.
Sin embargo la región exhibe tal grado de desigualdad distributiva que implica la exclusión
fáctica de los derechos sociales de grupos extensos de la población que no pueden acceder a las
oportunidades de progreso humano, y que en ocasiones resultan invisibilizados por sus
conciudadanos e ignorados por la gestión institucional.
Por un lado la exclusión se sigue reforzando con la continua segmentación de la sociedad en
grupos de intereses singulares, que a la vez excluyen a otros grupos de excluidos, en un círculo
perverso. Por el otro, se advierte que es preciso diversificar la inclusión, generalizarla, dirigirla a
todos, y para ello visibilizarla, sacarla de los márgenes. Aún es una cuenta pendiente la generación
de nuevas actitudes y nuevas miradas por parte de los sectores formalizados en las actividades
públicas y privadas, para forjar una cultura social que sostenga una convivencia incluyente y
diversa.
Una ciudadanía social inclusiva en su diversidad es la resultante de una decisión
políticamente sostenida para convivir entre iguales, en el sentido cívico del término, sin pretender
homogeneizar las vidas de conjuntos diversos de la población, pero también sin arrinconamiento de
grupo alguno, puesto que la exclusión además de empujar hacia la pobreza y fragilizar a las
personas, vulnera los derechos ciudadanos a vivir en un plano horizontal con el conjunto social.
Por otra parte, efectivizar la inclusión no es el efecto automático de leyes y normativas, por
más vanguardistas y protectivas que fueren, pues la discriminación y los prejuicios que la cimientan
están en la raíz de los comportamientos cotidianos. Creemos fundamental habilitar desde la propia
estructura de las administraciones públicas la aplicación de innovaciones para realizar prácticas
efectivas de inclusión en el servicio civil y con este testimonio, frente a la sociedad toda, comenzar
a naturalizar dichas prácticas de modo que se posibilite un círculo virtuoso que impacte en las
empresas, en las organizaciones sociales y en la sociedad en conjunto, sobre la base de información
transparente de decisiones realistas, sostenibles y adoptadas desde el interior de las organizaciones
públicas.
Este ensayo persigue realizar una contribución metodológica para diseñar y viabilizar
prácticas sistémicas inclusivas en la gestión estratégica de los recursos humanos del sector público,
de modo que la inclusión se torne una práctica corriente en la conformación del servicio civil
iberoamericano, el que en ocasiones es percibido como el resultado de “una política de selección del
personal, ya sea meritocrática o clientelar, pero elitista, que no ha hecho ninguna concesión al
principio de igualdad de oportunidades” (Ramió Matas, 2008).
En principio presentamos un conjunto de reflexiones acerca de dos aspectos preliminares: el
primero tratará los avances del espacio iberoamericano en materia de consensos acerca de la
diversidad y la inclusión en las administraciones públicas, los que han sido plasmados en “las
Cartas” de la última década (CLAD, 2003; 2007; 2008; 2009). A continuación ponemos el alerta en
los costos de una exclusión de notoria magnitud en nuestra región, la de la población discapacitada.
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En la misma línea, el siguiente punto profundiza sobre la revisión de las etiquetas que
tipifican las discapacidades y su relativización positiva en los actuales contextos tecnológicos, para
disponer de un potencial inmediato de incorporación al empleo.
Con esta focalización nos introducimos en el aporte metodológico inclusivo para la gestión
de recursos humanos en el sector público, con encuadre en la lógica sistémica que provee la Carta
Iberoamericana de la Función Pública (CLAD, 2003) y la propuesta de estrategias, herramientas,
instrumentos, procedimientos, de efectos inclusivos, en cada uno de los subsistemas que configuran
la gestión del servicio civil, sin apartamiento del principio rector del mérito, que constituye la base
de la calidad del servicio público.
En el apartado siguiente analizamos una restricción raíz cual es la resistencia de origen
cultural; así como el rol de los directivos públicos en la gestión del cambio requerido y una agenda
posible para abordarlo. Para profundizar el análisis nos detenemos en el potencial de las dinámicas
público privadas para extender la lógica de la inclusión laboral a las empresas y a las organizaciones
sociales entendiendo que el teletrabajo es una estrategia promisoria para vencer barreras originadas
en la localización y la movilidad. Por último y a modo de cierre compartimos algunas conclusiones,
abiertas a ampliar la búsqueda de nuevas maneras de forjar administraciones públicas más
semejantes a la sociedad a la que pertenecen.
2. Aproximación a la doctrina de los servicios civiles iberoamericanos
Las administraciones gubernamentales, en su carácter de organizaciones dirigidas a
implementar políticas públicas, nutren sus estructuras organizativas con los agentes dedicados a
gestionar los procesos administrativos para producir los servicios públicos. Este es el componente
que llamamos servicio civil, que se constituye a través de la estrategia que cada país aplica para
gestionar los recursos humanos que deberán actuar al servicio de la sociedad toda.
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD, 2003) reconoce explícitamente los
estudios que comprueban una correlación positiva entre los sistemas profesionalizados de servicio
civil y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administración y en el potencial de
desarrollo de los países, puesto que una administración profesional asegura mayor calidad
institucional y por tanto mejor democracia.
Compartida la noción de que el estado es un instrumento decisivo para impulsar el desarrollo
y que por ello profesionalizar la función pública se torna condición básica, esta Carta entiende por
profesionalizar “la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como
el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la
responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la Democracia”.
Asumir como prioridad la de institucionalizar los criterios de la diversidad y de la inclusión
significa ser coherentes con la garantía de adherir a los valores de la democracia, como la igualdad
de oportunidades para el acceso a puestos públicos, sin agregar restricciones a la posesión de la
idoneidad necesaria y al principio rector del mérito en el empleo público..
Por su parte, la Carta Iberoamericana de la Participación Ciudadana (CLAD, 2009) consagra
el derecho de las personas a participar de todo el ciclo de las políticas públicas, su diseño,
implementación, desarrollo y evaluación, dibujando con nitidez el horizonte hacia el que se deben
encaminar nuestras administraciones públicas, a partir del consenso de nuestros países sobre este
documento doctrinal que requiere a los poderes públicos que:
 Refuercen los mecanismos de participación “relativos a la defensa del derecho de los
pueblos indígenas, los afrodescendientes, las personas con discapacidad, los migrantes, los niños,
niñas y jóvenes, los adultos mayores”.
 Aseguren los derechos de acceso a la justicia, la inclusión social, el ejercicio de la libertad
religiosa, al uso de los espacios públicos, a la igualdad de género, a la protección del medio
ambiente, el reconocimiento de las orientaciones sexuales, a los derechos del consumidor u otros de
carácter similar.
 Reconozcan la participación de los pueblos indígenas “en las distintas formas de gestión
pública, de acuerdo a sus normas, prácticas, procedimientos, gestión e institucionalidad propia,
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reconociendo sus principios y valores de reciprocidad, complementariedad y solidaridad conforme a
sus cosmovisiones.”
 Desarrollen medios de participación “que posibiliten la incidencia ciudadana en las
políticas públicas”.
 Impulsen el gobierno electrónico para facilitar “la participación ciudadana, especialmente
de los pueblos indígenas y de los grupos poblacionales marginados y culturalmente diversos”
 Respeten la diversidad y la no discriminación en los procesos de participación ciudadana,
considerando las particularidades de los pueblos indígenas, los afrodescendientes y “cualquier otro
grupo poblacional, social y culturalmente diverso”
 Promuevan la adecuación tecnológica. Para “incrementar la calidad, la accesibilidad y la
eficacia de la participación ciudadana en la gestión pública, los poderes públicos promoverán la
adaptación y la universalización del acceso a las nuevas tecnologías de información y comunicación
como herramientas para la participación de ciudadanas y ciudadanos”
 Combinen las formas orgánicas con las procedimentales “teniendo en consideración tanto
la necesidad de tender a la institucionalización de la participación como a la modificación de los
equilibrios de poder a favor de aquellos que se encuentren subrepresentados en los circuitos de
decisiones”
Asimismo esta Carta admite que el mayor desafío de la participación ciudadana en la gestión
pública es lograr la universalización del acceso a la participación de modo tal que sean los sectores
identificados como “más vulnerables” los que accedan a la defensa de sus derechos para propiciar
su propia transformación social. La mención de los pueblos indígenas de América latina atiende
expresamente a sus atributos de pluralidad, así como a las singularidades de cada grupo, su
expresión cultural y su organización social. De igual modo el enfoque de género debe constituirse
como perspectiva igualadora al abrir procesos de participación.
En simetría con este enfoque de derechos, que compromete asegurar su ejercicio por parte de
los sectores vulnerables, la Carta remarca el principio de corresponsabilidad social, de modo que
todos cuántos participan, individual o colectivamente, deben contribuir al interés general de la
sociedad, de tal suerte que se preserve el equilibrio entre derechos y obligaciones inherente al
desarrollo de una ciudadanía que impulsa y fortalece los mecanismos de la democracia
participativa.
Al cambio cultural que todo esto supone, subyace una prioridad, la de desarrollar nuevas
actitudes y lógicas de vinculación entre los diversos grupos sociales. En este sentido la Carta insta a
los Estados Iberoamericanos a implementar programas de sensibilización, información, y formación
de los ciudadanos respecto a su derecho a participar, “en particular promoverán la formación de los
pueblos indígenas atendiendo a identidades culturales, así como normas y procedimientos propios”
En la misma línea la Carta Iberoamericana del Gobierno electrónico ya anticipaba en 2007
que “la información y el conocimiento constituyen factores esenciales de la productividad y del
desarrollo humano, por ello es necesaria la concentración de esfuerzos para evitar la profundización
de las desigualdades, facilitar la inclusión y fortalecer la cohesión social”
Es de tal relevancia el lazo entre la posibilidad de la inclusión y el acceso social a las
tecnologías que esta Carta propone superar las barreras que el espacio y el tiempo ponen entre los
ciudadanos y sus Administraciones, las que alejan al ciudadano del interés por la cosa pública y, en
ocasiones, también de la oportunidad de ser alcanzado por los programas educativos, culturales y
laborales.
Los propósitos de construir una sociedad de la información orientada al desarrollo y enfocada
al ciudadano, implican extender la administración electrónica para “promover la inclusión y la
igualdad de oportunidades de forma que todos los ciudadanos puedan acceder, cualquiera que sea su
situación territorial o social a los beneficios que procura la sociedad del conocimiento”; significan a
la vez facilitar la participación en la gestión pública e impulsar a las Administraciones a ser más
transparentes “y respetuosas con los principios de igualdad”, para contribuir al reconocimiento y la
multiculturalidad, la diversidad lingüística y el conocimiento entre los pueblos.
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La Carta de Gobierno Electrónico potencia la posibilidad de la inclusión social al jerarquizar
la “usabilidad”, término que expresa que los programas a desarrollar tienen que ser “disponibles,
accesibles y manejables intuitivamente”. Para ampliar su potencial democratizador los contenidos
de los sitios de internet deberán considerar “la personalización de sectores específicos para
seleccionar los lenguajes utilizados, identificando permanentemente los perfiles de usuarios y sus
correspondientes necesidades de información y servicios, poniendo especial atención en la inclusión
de personas con discapacidades. También se deberá utilizar un lenguaje simple, directo, evitando el
uso de siglas.”
Queremos subrayar, con foco en nuestros propósitos que son ejes centrales de esta Carta, sus
recomendaciones acerca de que:
 Se “establezcan políticas, estrategias y programas de inclusión digital, para combatir la
infoexclusión, reduciendo la brecha digital y eliminando las barreras existentes para el acceso a los
servicios electrónicos”
 Se amplíen las vías de acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en
adelante las TIC) a los sectores populares.
 Se logre la inclusión de aquellos sectores que se encuentran en circunstancias
particularmente desventajosas para acceder y beneficiarse de los servicios electrónicos, con
condiciones favorables para las etnias y comunidades indígenas como mecanismos especiales para
la incorporación de los lenguajes que dichos grupos utilizan, así como habilitar los espacios de
producción de contenidos culturales propios.
Mientras estos instrumentos se concertaban en el ámbito del CLAD, en el marco de las
Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos las iniciativas orientadas hacia
los objetivos del Milenio desplegaban una agenda para el desarrollo que otorga prioridad al combate
a la pobreza y a todas las formas de discriminación. En ese contexto la Fundación para las Américas
comenzó la implementación piloto del Programa POETA –Programa de Oportunidades para el
Empleo a través de la Tecnologías en las Américas- que inició en 2004 dos centros de capacitación
en TIC y en habilidades laborales orientadas a la población vulnerable, con especial foco en
personas con discapacidad, para el entrenamiento en competencias para el empleo y para el
desarrollo de microemprendimientos. En pocos años los centros para la inclusión social y laboral
superaron el centenar en más de 20 países de la región latina y zona Caribe. (OEA, 2010)
En este marco la accesibilidad con oportunidades igualitarias al empleo es un derecho
humano. El insuficiente conocimiento e incorporación del concepto de accesibilidad en América
Latina, la dificultad –y en algunos casos, imposibilidad– de los sectores más vulnerables para el
acceso a recursos jurídicos que hagan efectivos sus derechos y su reducida autonomía económica no
logra revertir las demoras de los poderes públicos en producir la inversión en las infraestructuras,
recursos, tecnologías para tornar el ambiente urbano y laboral en universalmente accesible, lo que
suele avanzar mediante acciones que aún carecen de suficiente priorización social, económica y
política.
De modo que la noción de empleabilidad viene de la mano de la accesibilidad al empleo, lo
que constituye un derecho igualitario, aún rezagado porque los sectores más afectados por los
mecanismos instaurados de la exclusión son los sectores pobres con oportunidades educativas
pobres que los sitúa lejos de poder activar la vía judicial que les garantice los derechos
constitucionalizados. Resulta urgente que la inversión económica en ambientes laborales inclusivos,
los amplíe y extienda a la población con potencial productivo que padece restricciones mayores al
promedio de la franja económicamente activa.
En síntesis podemos reafirmar que “la diversidad en la función pública ha emergido como
una cuestión clave en la iniciativa de redefinir el papel del gobierno. Demandas de equidad,
igualdad y justicia en tiempos de grandes aspiraciones de democratización de la función
gubernamental, indican una necesidad paralela de diversificar el servicio público” (CLAD, 2012).
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3. ¿Por donde empezar? Las personas con diversidades funcionales.
Si bien todas las diversidades poblacionales deben ser integradas en una misma estrategia de
inclusión, llama particularmente la atención la exclusión de personas causadas por sus diferencias
funcionales con relación a las capacidades más frecuentes en la mayoría de la población, de la
misma franja etaria y similar contexto social. No llamaríamos discapacidad a que algunas personas
no puedan volar porque todos carecemos de alas. Pero, a modo de ejemplo, sí llamamos
discapacidad a que algunas personas no puedan oír lo que la mayoría de los individuos oye.
Al respecto de este colectivo social, la Organización Mundial de la Salud, alerta que más del
70% de la población afectada con discapacidad vive en las regiones en vías de desarrollo, y que su
incidencia se aproxima al 10% de la población para la América latina y el Caribe. En valores
absolutos nos referimos a unos 75 millones de latinoamericanos que pueden estar expuestos a
formas de discriminación o exclusión. (Malo, 2007)
Semejante panorama permite mensurar una causa directa de los niveles de desempleo
registrados en nuestros países y la merma del ingreso per cápita, que en cada núcleo familiar
impacta en los recursos que sostienen a los miembros concretos que integran cada familia afectada.
Sin embargo, al analizar en particular a las personas a las que se tipifica con alguna
discapacidad es preciso distinguir entre las posibles discapacidades para la vida cotidiana, y la
discapacidad para desempeñarse en el mundo del trabajo. No deben confundirse estas dos
cuestiones en beneficio de abrir las oportunidades pendientes de desarrollo de políticas
verdaderamente inclusivas.
Para ello es preciso conocer el contexto social y el tecnológico en que las labores
profesionales deben ser desempeñadas para re-definir cada discapacidad, con connotación
funcional, y despojarla de su utilización como etiqueta que provee identidad a determinados
colectivos sociales a los que se les suele atribuir calificativos de minusválidos, inválidos,
incapacitados, con capacidades diferentes, entre otros términos que subrayan el déficit y desdibujan
el potencial de estas personas en las competencias que desarrollan más, a la vez que aprenden a
vivir con su desventaja.
Estas “etiquetas” pueden ir acompañadas de un tipo de sensibilidad solidaria que en
ocasiones ahonda la exclusión, puesto que aún persisten sectores que defienden la prevalencia de
actitudes asimétricas que son muchas veces las que fracturan, y separan más, a los colectivos que
buscan incluir.
Afortunadamente, las tecnologías de la información y la comunicación; y el avance técnico
generalizado e inédito permiten desbaratar el prejuicio extendido de la improductividad de las
personas con disfuncionalidades. Prejuicio forjado en la era en que la producción requería de
indispensables aptitudes físicas como la movilidad, la fuerza y la resistencia del trabajador. Ello
hacía parte esencial en los mecanismos de producción de todas las organizaciones, e incluso en las
tareas hogareñas hasta pasada la mitad del siglo XX.
Sin embargo en la era digital es posible concretar los derechos ciudadanos de estas personas,
tal como señalan los países del mundo cuando afirman que “reconocen el derecho de las personas
con discapacidad a trabajar en igualdad de condiciones con las demás, en un mercado y un entorno
laborales abiertos, inclusivos y accesibles”(ONU, 2006)
Quien este texto escribe no podría llegar a su oficina en el piso alto de una torre sin un
elevador que conduzca a la cumbre del edificio, si además tuviera alguna rigidez de los miembros
inferiores, tampoco podría hacerlo sin una rampa que evite la barrera que ofrecen las escaleras, de
modo que la empleabilidad está muchas veces más limitada por las disfuncionalidades ambientales
que por las personales.
Queremos apartarnos del enfoque que se centra en la producción de nuevas regulaciones con
espíritu protectivo, como los cupos directos en puestos de trabajo, o de efecto aislacionista que
surge de organizar soluciones focalizadas como los espacios de animación social que nuclean
exclusivamente a grupos que padecen alguna discapacidad particular, los que quizá sean muy útiles
en los casos de imposibilidad severa para la integración, por la gravedad del diagnóstico o por el
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grado de inhabilidad para las competencias relacionales, en el marco de las actuales posibilidades
tecnológicas, terapeúticas y reparadoras.
¿Qué es la discapacidad? Esta noción, como decíamos, se vincula cada vez más al contexto
tecnológico y al escenario urbano. A la par de los enfoques éticos, y de la inclusión como estrategia
por la defensa de derechos legislados, debemos agregar el abordaje económico puesto que la región
no puede demorar más el potencial de desarrollo que agregaría a la productividad de su economía la
incorporación de personas de la franja económicamente activa, que por falta de accesibilidad,
además de ser marginadas del mercado de empleo se las contabiliza como gasto social desagregado
en programas públicos que intentan compensar las diferentes situaciones grupales o personales.
¿A que llamamos accesibilidad inclusiva? Sencillamente a que los contextos de trabajo que
siempre han contado con elevadores, escaleras, instalaciones y equipamientos accesibles para la
generalidad de las personas empleables deben proveer, extender, ampliar, diversificar esa
accesibilidad a personas cuya empleabilidad está pendiente de hacer viable la concreción de su
potencial productivo.
Si asumimos que la integración plena de la población a la estructura productiva colabora con
el desarrollo de la región y con la reducción de sus notables desigualdades sociales, un abanico de
políticas que viabilicen la accesibilidad ampliada y diversa está pendiente de ser implementado y
financiado. La inversión social no se agota en programas educativos, con lo importante que éstos
son para el desarrollo de potencialidades y competencias, se extiende a hacer que esas competencias
sean aplicadas a las empresas, a las organizaciones públicas, al tercer sector, en definitiva al
desarrollo.
La sociedad de la información con su expansión a gran escala y a costos decrecientes ofrece
sus potentes dispositivos móviles y sus recursos digitales, los que posibilitan inéditas maneras de
concebir la producción de datos, la información y la comunicación, haciendo realizable la
oportunidad de vincularse a distancia, de tener comunicación permanente, del trabajo colaborativo,
del aprendizaje virtual, de la circulación en red, del teletrabajo, de trascender las paredes del hogar o
de la oficina hacia el mundo; y de la invención de las llamadas TIC “adaptativas” con alto grado de
personalización centrado en el usuario concreto. Esta adaptabilidad personalizada de las TIC remite
a la llamada discapacidad al campo de la diversidad. Diversas personas tienen a mano diversas
versiones de la tecnología en uso para producir.
Por otra parte algunas singularidades en el desarrollo de la motricidad hacen más eficaces a
ciertas personas en determinados puestos de trabajo. A modo de ejemplo los jóvenes que pueden
movilizar sus extremidades sin dificultad, tal vez tengan mayores problemas para los puestos fijos
de atención telefónica por ejemplo, puestos que pueden ser desempeñados con ventaja por personas
con iguales competencias, pero necesitadas de permanecer sentadas durante la jornada, por su
condicionada movilidad.
De modo que cualquier transformación del contexto tecnológico en que se producen los
procesos de trabajo puede impactar en la distancia entre los perfiles de las personas y los requisitos
funcionales de un determinado puesto laboral. En este sentido cabe notar las diferencias de las
discapacidades orales en un contexto en que se establece comunicación telefónica con el usuario del
servicio, que en uno en que la atención es por chat, foro virtual o correos electrónicos, en los que la
voz deja de ser el medio de comunicación profesional.
Como la Carta de Gobierno Electrónico (CLAD, op.cit:) define que los gobiernos deben
atender la accesibilidad a las TIC, es necesario proveer mecanismos de acceso a equipos portátiles a
este tipo de trabajadores para que puedan cumplir su tarea en su oficina o en su hogar, si resultaran
viables las soluciones de teletrabajo que ampliaremos más adelante. Con esta política se lograría
quebrar muchos de los prejuicios que asimilan incapacidad para algunas funciones de la vida
cotidiana con la incapacidad para trabajar, es decir para tener derecho a una actividad socialmente
útil y rentada.
Asimismo, es perentorio realizar una revisión de las normativas compensatorias vigentes, sus
lógicas y la filosofía que las subyace para diferenciar las patologías médicas, la identificación de
personas a las que se destina planes de salud o de rehabilitación, con relación al vínculo de estas
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personas con el empleo. Es que discapacidad e improductividad no tienen que ser términos
sinónimos, como no lo deberían ser población pasiva y población discapacitada a los efectos de las
mediciones estadísticas de la fuerza de trabajo ni de los niveles de ocupación laboral en una
economía.
Cabe recordar que la Asamblea Mundial de la Salud (OMS, 2001) al efecto de delimitar el
campo de análisis aporta las siguientes categorías al respecto:
 Deficiencia: La pérdida o anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica
o anatómica.
 Discapacidad: La restricción o ausencia de la capacidad, debido a una deficiencia, de
realizar una actividad en la forma considerada como normal.
 Minusvalía: La desventaja de un individuo a raíz de una deficiencia o de una
discapacidad, que le limita o le impide el desempeño de un rol o función en determinado contexto.
Se subraya que la deficiencia remite a causas orgánicas, la discapacidad refiere a sus
consecuencias y la minusvalía significa el impacto social que la deficiencia y la discapacidad
ocasionan (Malo, op.cit.). De modo que cobra relevancia determinar el conjunto de actividades
concretas que una persona puede desempeñar y las que no, a los efectos de ponderar su propensión
a la accesibilidad a los empleos.
Por otra parte este autor remite a la Clasificación Internacional de Deficiencias (OMS, 2001)
que enumera las siguientes categorías disfuncionales:
 Ver: abarca las discapacidades para recibir cualquier imagen, para tareas visuales de
conjunto y para tareas visuales de detalle.
 Oír: agrupa las discapacidades para recibir cualquier sonido, para audición de sonidos
fuertes y para escuchar el habla.
 Comunicarse: comprende a las dificultades para formular y entender mensajes verbales y
no verbales.
 Aprender: refiere a la aplicación de conocimientos y a entender y ejecutar órdenes y
tareas.
 Desplazarse: se relaciona con los cambios de posición del cuerpo y su mantenimiento,
como levantarse, acostarse, permanecer de pie o sentado; y desplazarse.
 Utilizar brazos y manos: trasladar o transportar objetos; utilizar utensilios y herramientas,
y manipular objetos con manos y dedos.
 Desplazarse fuera del hogar: deambular con y sin medio de transporte público, conducir
vehículo personal.
 Cuidado de sí: refiere a asearse, cuidar el aspecto, controlar y resolver necesidades
fisiológicas, vestirse, desvestirse, comer y beber.
 Realizar las tareas del hogar: organizar las compras y el control de los suministros y
servicios; cuidarse de las comidas; cuidarse de la limpieza y el planchado de la ropa; cuidarse de la
limpieza y mantenimiento de la casa; cuidarse del bienestar de los demás miembros de la familia
 Relación con otras personas: refiere también apersonas con dificultades en las
interacciones personales, bien en la familia o fuera de ella.
Sobre la base de esta categorización podemos inferir que una persona, o colectivo de ellas,
puede ser clasificado sobre la base de alguna de estas diferencias funcionales y a la vez ocupar con
idoneidad incuestionable un puesto de trabajo.
Asimismo interesa detenernos en ciertas contradicciones que no pueden saltearse en este
análisis, dado que por un lado se presentan casos de los minusválidos que no se perciben como tales
en tanto están superando sus limitaciones día tras día con el estímulo de su actividad cotidiana en un
trabajo formal en el mercado, por el que perciben su ingreso genuino. En el otro extremo es
frecuente el caso de personas que se perciben y se autocalifican como discapacitadas cuando en
realidad podrían estar en posesión de las competencias para cumplir una tarea productiva. Las
regulaciones de cada país podrían estar incidiendo en estos fenómenos puesto que algunas normas
muy protectivas ofrecen notables beneficios compensatorios (estacionamiento, subsidios, seguros
de salud, indemnizaciones, viajes, becas) a los grupos de discapacitados de tal magnitud que
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superan los beneficios con los que el mercado de trabajo los podría retribuir si declararan su
potencial productivo. No contribuye a resolver este asunto que los diferentes enfoques y
definiciones sobre las discapacidades no cuenten con acuerdos definitivos por parte de las
organizaciones de la sociedad civil que defienden los derechos de estos colectivos.
Aportes más recientes de la Organización Mundial de la Salud así como de la Organización
Internacional del Trabajo (Mazza, 2006 y Salazar, 2007), han concitado mayores consensos de los
colectivos interesados al establecer nuevas categorías de análisis para definir las capacidades y las
disfunciones con relación a tres planos:
 Plano corporal, y las limitaciones sicofísicas de base.
 Plano funcional, y las limitaciones para realizar actividades cotidianas.
 Plano social, y las limitaciones para participar en un grupo o en la sociedad.
En este marco, para evitar por un lado la estigmatización o discriminación negativa o caer, en
el otro extremo, en el autodiagnóstico de las capacidades productivas en el ámbito laboral, deben
estar muy bien definidos los perfiles de competencias a cubrir con relación a un puesto de trabajo.
Un gran número de personas no deberían considerarse capacitadas o discapacitadas con relación al
empleo, sino con relación a determinada posición laboral, y es en este examen de distancia entre
puesto y perfil donde pueden re-equilibrarse las oportunidades de acceso al empleo.
4. Gestión inclusiva de los recursos humanos del sector público
En el ámbito regional el rol de las administraciones públicas y sus sistemas de servicio civil
han sido revalorizados en los últimos años. Si bien los objetivos de profesionalización y
modernización no son nuevos, la noción de que la calidad del capital humano es el componente
estratégico de los servicios públicos ha renovado, y jerarquizado, las funciones de recursos
humanos, que con el tiempo habían ido quedando reducidas a oficinas de tramitación administrativa
de altas, bajas, licencia, legajos personales y no mucho más.
En esta línea se han ido configurando nuevas complejidades, equipos transdisciplinarios,
oficinas de selección, evaluación y carrera, y sobre todo se han revitalizado las áreas e institutos de
formación de empleados públicos, como un aporte decisivo para un mejor ajuste de las capacidades
de los empleados a las prioridades de política pública que toca a cada organización implementar.
Del mismo modo el rol de los ejecutivos o directivos públicos ha pasado de la figura del
administrador al de líder, gerente, conductor, motivador, orientador del capital humano asignado a
su área funcional, y en este marco se han valorizado los atributos profesionales y las capacidades y
experiencias para ocupar los cargos directivos.
La gestión del capital humano a partir de este siglo comenzó a gozar de mayor flexibilidad
para orientarla a la consecución de los resultados de las administraciones públicas. Los nuevas
normas y regímenes de empleo comenzaron a dar cuenta de innovaciones con relación a diferentes
formatos posibles en la relación de empleo, como los contratos a plazo, al diseño de puestos
genéricos que permiten la asunción flexible de funciones en determinado nivel jerárquico, los
regímenes de evaluación que superan los requisitos formales para hacer foco en el rendimiento en la
tarea.
Desde el Consejo Directivo del CLAD; y con el consenso de los países de la región, se ha
consagrado en 2003 la Carta Iberoamericana de la Función Pública, como se ha indicado antes, para
confirmar los valores burocráticos como basamento de los servicios civiles de Iberoamérica. De
modo que los principios de mérito, capacidad e integridad fortalecen la calidad de las
organizaciones gubernamentales, mientras que los requisitos de eficacia, flexibilidad,
responsabilidad y resultados aseguran su adecuación a las nuevas complejidades del mundo del
siglo XXI.
En este marco doctrinario, los objetivos de inclusión y diversidad del empleo público
encuentran su mayor viabilidad en una región en que se ha privado a vastos sectores de la población
de un rol en el mundo de la producción afectando el producto social y los ingresos familiares.
Incluir a grupos diversos y a los colectivos singulares en el mundo del trabajo productivo significa
una contribución concreta al desarrollo.
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Por otra parte, además de las leyes que exigen concretar la inclusión en el sector público, el
foco de la responsabilidad social por la inclusión se ha dirigido con pertinencia a las empresas,
aunque resulta notorio que la producción de Cartas y Guías orientadoras y procedimentales para el
sector privado no se ha visto aún suficientemente correspondida por la innovación procedimental
que aún deben realizar las administraciones públicas.
No obstante, las personas que incorporan las administraciones públicas, como resultado de
sus prácticas inclusivas de sectores tradicionalmente no incorporados, no quedan eximidas ni al
margen de las exigencias generales establecidas para el servicio civil en su conjunto. Sencillamente
porque debe evitarse reproducir intramuros discriminaciones sociales a las que es tarea pública
desbaratar.
Nos referimos a las condiciones básicas a desbaratar como son (Longo, 2002) los criterios de
eficiencia al incorporar personal, el mérito y las consiguientes garantías de profesionalidad que
protegen de la discreción sin responsabilidad por la aplicación de los recursos públicos. Del mismo
modo respecto a la capacidad funcional que asegura las prácticas adecuadas al eficaz desempeño de
los puestos de trabajo y la integración que asegura la pertenencia de las personas incluidas a un
colectivo general con el que interactúa a partir de prácticas e intereses complementarios; evitando
con firmeza configurar colectivos singulares recortados en su propia lógica e interacción, con el
riesgo de reproducir etiquetamientos que pretendemos erradicar.
Planificación inclusiva del empleo público
Es la dimensión del servicio civil que debe ensamblar las políticas y las prioridades de la
organización con las prácticas de gestión de los empleados. Se trata de desarrollar todas las
previsiones para evitar la improvisación reactiva y sobre la marcha en una materia sensible cual es
que los gestores gestionen con foco en los resultados esperados.
Para concretarla deben considerarse las necesidades de personal en términos concretos
(cuántas personas, por cuánto tiempo, para cuáles puestos y tareas) a los efectos de anticipar las
decisiones a las exigencias de la gestión. El sistema de información de recursos humanos y un
diagnóstico con la participación de todas las áreas orgánicas son indispensables para trazar la línea
de base de este tipo de decisiones frente a cada ciclo presupuestario.
El foco inclusivo y la perspectiva diversa para convocar e incorporar al servicio civil
comienzan en esta fase, tanto para ampliar como para renovar la planta disponible, y para prever las
posiciones en las que personas con competencias funcionales diversas puedan resultar seleccionados
a partir de los mecanismos de evaluación que se aprueben.
Esta estrategia no pretende desplazar iniciativas jurídicas ni a las organizaciones de la
sociedad civil que defienden a colectivos determinados, ni mucho menos supone que la
administración se haga cargo de la problemática en exclusividad. Por el contrario creemos que se
deben planificar alianzas con el sector privado porque son herramientas potentes para acelerar los
procesos inclusivos
Una tensión evidente no puede ser obviada, cuál es por un lado el criterio rector del mérito,
por el que pueden ser seleccionadas un número hipotético de personas con alguna diversidad
funcional o particular distinción cultural o biológica. Por otro, las normativas que “reservan cupos”
de puestos pues este criterio podría subordinar en la práctica el principio de mérito ante el
cumplimiento normativo que prefija porcentajes; y que tememos haga predominar la idea del
cumplimiento formal de la ley sin incluir genuinamente a estas personas al colectivo productivo
para el reconocimiento de sus capacidades, el fortalecimiento de su autoestima y su sentido de
pertenencia al colectivo general, y no a un grupo “protegido”.
En esta línea, resultan muy valiosas las tareas de las organizaciones sociales específicas y de
las oficinas de desarrollo de los sindicatos, en el cometido de informar, difundir e impulsar
autodiagnósticos para que las personas con discapacidad, y su núcleo familiar, internalicen que
deben desarrollar ciertas capacidades para impulsar su propia inclusión laboral (Ayuntamiento de
Alcorcón, 2009), las cuáles son :
 Iniciativa: Ser activo en la búsqueda de soluciones y nuevas ideas.
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 Motivación: Impulsar y comprometerse personalmente con la tarea asignada
 Autoestima: Percepción positiva de las propias capacidades y conocimientos
 Constancia: Persistir en el compromiso y finalizar las tareas iniciadas.
 Autocontrol: Practicar el control de la propia ansiedad y acotar el sentimiento de
frustración.
 Autoorganización: Asignar tiempo a las prioridades indicadas y a los resultados
esperados.
 Relación: Buena y cordial disposición a ser parte de un equipo de trabajo.
 Aprendizaje: Disposición a incorporar información o tecnología a la tarea.
 Autocrítica: Reflexionar acerca de los propias conductas y actitudes y cómo mejorarlas.
 Responsabilidad: Cumplir con compromisos y obligaciones acordados.
 Realismo: Discernir la pertinencia entre las capacidades, los intereses y el perfil de un
puesto para definir si es adecuado postularse.
Afortunadamente corren tiempos de modernización y profesionalización de las
administraciones públicas, y de su adecuación al siglo XXI. Con ello se promueven ingenierías de
procesos con incidencia creciente de nueva y diversa tecnología informática y una tendencia hacia
la administración electrónica, lo que otorga un peso significativo a competencias que se concretan
en el campo de las facilidades de las tecnologías, las que además de ser crecientemente amigables,
posibilitan dispositivos de adaptabilidad personalizada.
Esta realidad de los avances en las TIC suele convertir en nuevas capacidades antiguas
discapacidades. A modo de ejemplo: si la deficiencia visual impedía leer textos del tamaño que se
imprimen en papel oficial, hoy se dispone de programas informáticos que facilitan su lectura
editando cada signo al tamaño y visualización que se pueda leer con comodidad. Del mismo modo
las funciones de voz agregadas a las computadoras u ordenadores personales.
Si bien no corresponde al área de planificación diseñar procedimientos de cada área
funcional, deben anticiparse las herramientas y equipamientos que requerirán los puestos de trabajo
desde el momento en que se planifica una política inclusiva de los agentes públicos. Se trata de
proyectar que tanto en los entornos físicos como en los procedimientos se habiliten pautas que
hagan lugar a maneras “no tradicionales” de gestión.
Una iniciativa insoslayable es requerir el consejo de las organizaciones que trabajan por la
inclusión para diagnosticar ventajas y barreras con las que cuenta el edificio de la organización y
sus instalaciones. Toda oficina es potencialmente accesible, si se ajustan cuestiones de distribución
de mobiliario, o de distribución de los puestos de trabajo en una estructura edilicia. Por supuesto no
se trata de hacer demoliciones, sino de construir la oportunidad de inclusión puesto que la
accesibilidad también es la independencia posible con la que un agente puede concretar sus tareas,
es preciso pensar en dispositivos técnicos que compensen o neutralicen una discapacidad concreta.
Un ámbito accesible y seguro es integrador, pues lo es para todos.
A la vez es urgente evaluar las soluciones de teletrabajo, que no sólo faciliten el acceso al
empleo sino que mejoren la calidad del servicio. A modo de de ejemplo. Las “mesas de ayuda” o
“centros de orientación” que tienen vías electrónicas de contacto pueden ser gestionados cualquiera
sea la ubicación espacial del trabajador.
Las organizaciones civiles especializadas mucho pueden aportar en el análisis de la interfase
entre un entorno físico y unas tareas a ejecutar, para detectar los desajustes en cada uno de los pasos
“anticipables” en las tareas laborales cotidianas: llegar a la oficina, ingresar, registrarse, trasladarse
hasta el puesto de trabajo, encender la computadora, digitar el teclado, etc. En algunos hitos de la
secuencia puede ser necesario un rediseño, o un dispositivo facilitador. La accesibilidad se mejora
con la participación de las personas usuarias concretas. Si pensamos en un trabajador ciego a la
señalética escrita deberá agregársele señales adecuadas, como algún cambio de textura en el suelo
para tener un repertorio de pistas que lo conduzcan a su despacho, a modo de ejemplo.
Es probable que, aún con esta planificación, algunos casos no puedan resolverse y así debe
ser explicitado e informado, pero también es cierto que en muchas ocasiones cuando un empleado
se accidenta la reacción de la organización, así suele estar organizada hasta ahora, pasa por
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externalizarlo bajo la figura jurídica que corresponda a una licencia legal. Es preciso enfatizar que
la adquisición de una invalidez parcial a la que todos estamos expuestos muchas veces no significa
minusvalía laboral, y esta diferenciación es preciso defenderla y traducirla a las normas y las
prácticas.
Organización inclusiva del trabajo
Esta dimensión de la gestión de recursos humanos es la que apunta a diseñar, mantener,
ajustar los procedimientos, clasificar las tareas, agrupar y jerarquizar los puestos de trabajo en el
marco de las prioridades de cada área orgánica. Un manual de puestos funciona como un gran
organizador puesto que permite visualizar la distribución horizontal de tareas y la división vertical
de responsabilidades entre los servidores públicos, con la descripción del alcance de cada posición
en particular.
¿De cuáles maneras la organización del trabajo aporta la visión inclusiva? La organización
del trabajo es una instancia fundamental por cuánto a partir del descriptivo de los puestos de trabajo
se identifica el perfil de competencias que deben reunir los aspirantes a cada puesto. El criterio de
mérito se aplica de modo tal que los postulantes que muestren mayores competencias, queremos
decir que sus competencias permiten inferir la mayor proximidad con el perfil preestablecido, será
el grupo de postulantes susceptibles de ser incorporados a la organización. En ese sentido los
perfiles deben ser cuidadosamente elaborados, evitando dos tendencias, una de ellas es la de escribir
un listado de competencias tan extenso que algunas no resultan necesarias, pues es casi improbable
que se apliquen al desempeño concreto, la otra es describir los rasgos del último ocupante, técnica
que desvía el sentido de la selección de agentes. Al describir el perfil, la idea central es definir las
competencias necesarias para el éxito en la función; no es preciso que el postulante tenga fluidez
oral si la tarea será responder consultas por vía virtual.
A modo de ejemplo, en el Puesto “Recepción e Informes”, correspondiente al área de ingreso
e información general, se requiere un perfil de competencias vinculadas a gestionar la información
de detalle y actualizada sobre la estructura orgánica, espacial y funcional de la organización, y de
las habilidades comunicacionales para informarlas, además del registro adecuado de las consultas y
derivaciones, y otras de similar naturaleza. En este caso ninguna competencia requiere movilidad, ni
ésta hace parte del perfil pues no incide en la efectividad ni en la eficacia para el desempeño del
puesto.
En el otro extremo, el puesto de cadete interno, o distribución física de expedientes y
documentación requiere un perfil que priorice además del conocimiento de la estructura funcional y
espacial una movilidad sin restricciones. Sin embargo personas con dificultades de escucha pero
con desarrollo de la emisión y comprensión oral pueden acceder al perfil, sin mengua de los
requisitos del perfil del puesto.
El personal directivo tiene una incidencia decisiva en la definición de los puestos y de los
perfiles, debemos recordar que su hipótesis de idoneidad para ingresar o promover postulantes,
abarcará la titulación requerida y deseable, la experiencia y las competencias en términos de
habilidades para las actividades a desempeñar, tanto como las competencias emocionales para el
puesto.
La descripción del puesto de trabajo, que implica detallar la finalidad, las funciones, las
actividades y también las responsabilidades que una organización le atribuye a un puesto, constituye
el marco de actuación en que el ocupante del puesto (“el agente designado”) producirá su
desempeño cotidiano y por tanto sus contribuciones con los resultados esperados para su área de
trabajo y la organización en su conjunto. Toda definición de un puesto implica un grado de
especialización, derivada de la división horizontal del trabajo entre áreas y grupos de puestos, y una
atribución de responsabilidades derivada de la división vertical de las jerarquías entre puestos. En
síntesis: el escalafón de empleo público.
Debemos señalar, además, que en la fase de organización del trabajo, se deben identificar los
dispositivos y programas TIC a incorporar, tanto para el común del personal empleado como para
posibilitar el desempeño en los puestos en que resulte designado personal con diversidades
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funcionales, puesto que se pueden requerir adaptaciones personalizadas que la industria tecnológica
está ofreciendo a costos decrecientes.
En éstos casos es necesario formalizar, estandarizar el procedimiento, la secuencia de
acciones que ejecuta el ocupante del puesto, así como las competencias específicas que permiten
llevarlas a cabo, a efectos de optimizar las futuras incorporaciones de personas con singularidades
similares.
De este modo el sistema de organización del trabajo estará integrado por el manual de
puestos y los perfiles generales, con sus anexos correspondientes a las singulares competencias y
metodologías que aportan las personas con capacidades funcionales diferenciadas, las que además
no requerirán un nivel de detalle excesivamente puntual que finalmente impida a otros agentes
aplicar sus propias microoperaciones para la mejora de su rendimiento, en función de las
necesidades y estilos personales de producción, de acuerdo a las capacidades que han sabido
potenciar mejor, a insuficiencia de otras.
Gestión inclusiva del empleo
En esta dimensión de la gestión de los recursos humanos incluimos las normas y las prácticas
que definen el ingreso, permanencia, evaluación, promoción, egreso y toda movilidad de los
empleados.
La mecánica de selección del personal es el dispositivo central para aplicar el principio de
mérito con enfoque de inclusión. Toda selección en el sector público implica un procedimiento
competitivo para detectar a los candidatos que exhiban mayor proximidad entre sus atributos
personales y los requisitos del perfil del puesto a cubrir.
El perfil del puesto de trabajo se refiere al conjunto de los requisitos sobre cuya base se
seleccionarán postulantes a un puesto, para diseñarlo deben abordarse al menos tres aspectos de los
aspirantes que serán evaluados:
 La formación: Se indican los títulos y certificaciones educativas necesarias, la
capacitación deseable, los idiomas, el manejo de programas informáticos, de máquinas, u otros
requisitos vinculados a los aprendizajes sistemáticos.
 Los antecedentes: Se especifica el tipo y duración de la experiencia laboral requerida o de
las prácticas realizadas, o por ejemplo el manejo de vías virtuales de comunicación, así como los
avales que confirman toda esta información.
 Los atributos personales requeridos para el puesto concreto: Se establecen las actitudes y
disposiciones personales que serán observadas en entrevistas o exámenes. A modo de ejemplo, la
disposición a trabajar en equipo, la capacidad de autocrítica, la tolerancia a la frustración, la
habilidad para las relaciones institucionales, así como para la resolución de conflictos, entre muchos
otros atributos posibles que podrían estar relacionados con un puesto de trabajo específico.
Estos requisitos son válidos para la generalidad de postulantes. Al perfil del puesto se le debe
anexar un componente de adaptación si el puesto fuera adaptable a algunas discapacidades
específicas, a modo de ejemplo si hubiera postulantes con dificultades de alcance visual, tanto los
exámenes iniciales como el puesto deberán contar con programas especiales de ampliación de
caracteres ( zoom) que les permita acceder a textos, gráficos, imágenes.
Toda selección implica confirmar técnicamente la idoneidad mediante procesos transparentes
que aseguren ecuanimidad en la producción del resultado (definir quienes ocuparán los puestos) y a
la vez despejen nítidamente influencias derivadas de una discrecionalidad amparada en razones
políticas, clientelares o en el mero favoritismo, “Porque la integración no se conseguirá con la
estrategia de relajar los criterios de mérito al momento del reclutamiento, sino mediante la
diversificación de procesos de selección, adaptando la tecnología, para que puedan competir y
acceder estos grupos a los que se desea igualar, de tal modo que quienes ingresen a la
administración lo hagan con las competencias necesarias y para procesos de trabajo articulados; y
así se detenga el mecanismo que puede otorgar pasaporte a un ghetto administrativo, que otra vez
los fracture en el interior del ambiente laboral” (Iacoviello y Pulido, 2012)
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Si podemos confiar que la planificación del empleo y la organización del trabajo han
considerado criterios inclusivos tanto en la previsión de puestos como de perfiles abiertos a las
funcionalidades diversas, se impone preservar la coherencia en el proceso de selección, gestionando
las pruebas selectivas y entrevistas con dispositivos y mecanismos inclusivos.
La Guía POETA (OEA, 2010) aporta similares consideraciones al señalar que “La inclusión
laboral de personas con discapacidad debe concebirse en un proceso similar al seguido para el
resto de los empleados: comienza por una necesidad real de cubrir un puesto de trabajo (y no por
preguntarse “¿qué trabajo le puedo encomendar?”). En el proceso de inserción laboral y en la
filosofía desde la cual se construye el rol de cada empleado hay que aplicar los mismos criterios
para todos, tengan o no discapacidad”
Ello no exime a la administración de adoptar dispositivos específicos que aseguren que la
inclusión de oportunidades de acceso al empleo se implemente de manera eficiente en el
aseguramiento del derecho a la elegibilidad para ocupar una posición.
Una vez lanzada una convocatoria pública para cubrir puestos vacantes, la totalidad de los
interesados serán inscriptos si se verifica su admisibilidad al proceso de selección en virtud de que
se han exhibido los requisitos mínimos de formación para postular a determinados puestos. Las
personas inscriptas en el proceso de selección deberán tener la oportunidad de competir en las
entrevistas y pruebas selectivas diseñadas, sin discriminación. Para ello la administración se valdrá
de instrumentos igualadores como los exámenes escritos en braille, los intérpretes del lenguaje de
señas en las entrevistas, los programas para lectura de textos ampliados en las pruebas informáticas,
entre otros posibles y necesarios, que serán incluidos en el transcurso de una competencia que no
abandonará el mérito como criterio dominante en la decisión final: quiénes serán incorporados a la
administración pública.
Al evaluar los dominios técnicos específicos, es preciso que intervengan selectores con
formación en el tratamiento de la discapacidad y en la inserción laboral. Es la instancia para
comprender el vínculo del postulante con el ámbito laboral, con la tarea grupal y con su propia
diversidad funcional respecto al entorno. Ello permite mejores ajustes con relación a las
prestaciones edilicias, las tecnológicas y las de interacción social, y amplía la aceptación de las
condiciones de singularidad en que se inserta cada persona para contribuir a la eficacia en su
desempeño en el trabajo.
En este sentido, y a modo de ejemplo, cabe citar la legislación de la Administración Pública
del Paraguay (2011) que establece “El sistema de selección para el ingreso y la promoción en la
función pública para personas con discapacidad será el Concurso Público de Oposición para
cargos permanentes. Para la aplicación de exámenes o pruebas a personas con discapacidad se
utilizarán los medios e instrumentos más pertinentes al tipo de discapacidad que presenten los
postulantes, con contenido equiparable al de las pruebas aplicadas a las personas sin
discapacidad”.
Una vez incorporados los agentes, como resultado del proceso de selección, deben tenerse en
cuenta los mecanismos de movilidad geográfica o funcional que operan tradicionalmente con
relación al personal interno, pues son parte de la estrategia de inclusión en el empleo. Tanto la
movilidad geográfica que habilita la circulación de las personas por el espacio organizacional, como
la movilidad funcional que habilita la flexibilidad respecto a las funciones atribuidas a una
determinada posición laboral, son herramientas poderosas para ajustar cada vez mejor las personas
en general a los puestos asignados, mucho más aún cuando se trata de las causales que mejor
contribuyan al desempeño eficaz de las personas incorporadas que ostentan capacidades
diferenciadas. A modo de ejemplo: es necesario analizar si puede ofrecerse movilidad espacial a
personas de los colectivos incluidos si en otra sede física la tecnología en uso ofreciera mayores
facilidades para el desempeño cotidiano eficiente; o movilidad funcional si quien presenta
disfuncionalidad para el discurso oral puede focalizarse en los canales electrónicos de comunicación
escrita interna o con el público, dependiendo por supuesto, del puesto que ha ganado por mérito.
Si la estrategia inclusiva abarca la convocatoria pública, la selección competitiva, y la
incorporación meritocrática; la accesibilidad igualitaria queda garantizada en tanto una persona con
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capacidades diferentes accede al puesto a cubrir no por arbitrariedad en la decisión sino por sus
atributos y potencial personal para constituirse en servidor público, igual e igualitariamente que
cualquier otro ciudadano.
Son propias de la gestión del empleo las lógicas de inducción, nos referimos a la operación de
recepción de los nuevos empleados, que combinada con la gestión de la movilidad que permite rotar
entre puestos, entre sedes, entre funciones hace un “aterrizaje” más exitoso, aunque varía en función
de la organización, de la persona y de las características de la tarea. En la estrategia inclusiva la
inducción suele requerir un programa detallado con asignación de mayores tiempos que en la
generalidad de los trabajadores ingresados, pero si el área de recursos humanos puede gestionar una
tutorización cercana en los primeros meses, el seguimiento operará como un factor de mejor
adaptación con las instalaciones, y un rol integrador a los equipos de trabajo preexistentes,
impulsando que el equipo se familiarice en la interacción profesional con personas que ofrecen
diversidad funcional y aprenda a aprovechar sus capacidades más desarrolladas como aporte
sustantivo para el grupo y para el entorno organizacional.
Es posible que las áreas de recursos humanos de las administraciones públicas, e incluso
privadas, de la región no estén aún suficientemente atentas a las prácticas de inducción. Todo
empleado tiene derecho a saber concretamente que se espera de él, en términos de resultados
tangibles y en aspectos actitudinales. Qué es lo mejor que puede hacer en una organización
concreta, con su propia cultura y clima de trabajo, es una singularidad que la gestión del empleo
debe incluir para brindar el mejor soporte de partida a los incorporados a cada función en particular.
En general, y en referencia a la totalidad de los agentes, la inducción o “adaptación” es un
dispositivo técnico que no debe quedar librado a la improvisación ni a la suerte que tenga cada
persona que arriba, de hallar un colega en el trabajo que solidariamente lo “sitúe”. Este dispositivo
de inducción debe planificarse para todos, y además contemplar las singularidades que requiere
incorporar personas con funcionalidades diversas, puesto que el personal público no está
acostumbrado, a interactuar en un mismo proceso de trabajo con personas con habilidades
diferentes, aprenderlo hace parte de su propio desarrollo.
En este sentido la inducción es de doble vía, por un lado concientizar a los agentes públicos
en general, acerca de que los ingresantes con capacidades diversas ostentan los méritos requeridos
para los puestos que cubren y para articularse con la totalidad de la planta, aunque deban
explicitarse cuáles metodologías o dispositivos especiales se utilizarán en su práctica. Por otro lado
es preciso informar a cada persona sobre las características del puesto, las reglas operativas del área,
los lugares de acopio de documentación o útiles de oficina, las costumbres laborales y sociales, y
concretar la presentación uno a uno de todos sus compañeros directos de labor, los puestos que
estos cumplen y su relación con la tarea que debe desempeñar.
Es importante que los jefes directos lideren la inducción y soliciten colaboración de las áreas
específicas de recursos humanos para el aprendizaje colaborativo de esta estrategia en toda la franja
directiva, la que en ocasiones mantiene pendiente desarrollar la operación que podríamos llamar
“bienvenida” al incorporar personas al servicio civil o a la organización, constituyendo al equipo
que se abre a la estrategia de inclusión en protagonista de una transformación social decisiva, que
consideramos de efectos expansivos.
Por otra parte el tratamiento sistémico del personal, incluye a los sectores intencionalmente
incluidos en una estrategia que también debe ser integradora tanto en cuánto a las causales de
desvinculación, es decir extinción de la relación laboral, como en la aplicación del régimen
disciplinario cuando correspondiere. Aunque sin dejar de considerar las leyes especiales que los
abarquen en cada país, la edad jubilatoria a modo de ejemplo.
La gestión del empleo irrumpe en la etapa en que las personas se vinculan a las tareas a
desempeñar, en este sentido las personas que aportan diversidad funcional a la organización
obtienen una comprensión más acabada de las expectativas si la organización pública puede
proveerle el descriptivo de su puesto y el perfil, por el que concursaron y los anexos
procedimentales originados en personas caracterizadas por similares potencialidades físicas e
intelectuales incluidas anteriormente por la organización. Si no se contara con ese instrumento, las
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organizaciones de la sociedad civil especializadas podrán aportar los apoyos esperables o los
análisis del caso concreto para producirlos, porque afortunadamente es mucho lo que se ha
progresado en la comprensión de los problemas de estos colectivos y de la viabilidad tecnológica de
superación de sus restricciones.
En resumen, la gestión del empleo requiere una alianza estratégica con organizaciones y
asociaciones que combaten la discriminación y procuran el desarrollo inclusivo al mundo del
trabajo de personas con discapacidad, tanto en la gestión del ingreso o acceso al puesto de trabajo
mediante el reclutamiento (gestión de postulaciones a través de convocatorias públicas) la selección
(proceso que transitan en paralelo diversos postulantes elegibles hasta determinar cuál o cuáles se
aproximan más al perfil anticipado), y la designación, o atribución del puesto para el que la persona
ha resultado elegida.
No obstante lo enunciado resulta indispensable, diferenciar las normas y los discursos de las
prácticas efectivas cotidianas que, todavía escasas, son las que dan cuenta de la calidad en la gestión
inclusiva del empleo. No podemos concluir este apartado sin insistir que debe preservarse (Longo,
op.cit) que existan y se apliquen “mecanismos para garantizar la igualdad efectiva y la no
discriminación, orientadas a la superación de las desventajas de sexo, etnia, cultura u origen, en el
acceso y progresión en el empleo público”.
Gestión inclusiva del rendimiento
En un entorno burocrático tradicional la franja directiva explicita las pautas de trabajo y los
desempeños esperados de las áreas funcionales y de los equipos de trabajo para contribuir con las
prioridades organizacionales. En el marco del modelo de gestión para resultados (Iacoviello y
Pulido, 2008) la dirección anticipa la planificación de los resultados a producir, lidera la gestión y
mide los desempeños y los logros en virtud de los cuáles el personal será evaluado.
En realidad, la calidad del desempeño de la organización depende y se correlaciona
fuertemente con el proceso inicial de incorporación del personal público, si ha predominado el
criterio de mérito el rendimiento esperable será probablemente realizado en gran medida, si la
incorporación ha sido discrecional y clientelar, si lo que ha predominado ha sido el favoritismo y el
patronazgo los resultados en términos de eficiencia quedan librados al azar. Puesto que la “entrega”
de contratos de empleo público por razones ajenas a la creación de valor público para la sociedad
toda impide esperar un mejor rendimiento a excepción de que la casualidad intervenga, y por azar
hayamos logrado alguna correlación entre patronazgo y mérito para el servicio público.
Lo dicho vale también para el caso de la incorporación inclusiva de personas con diversidad
funcional puesto que el criterio de mérito es el que asegura, que aunque para un puesto laboral no se
requieren la totalidad de las capacidades, sí son inexcusables aquellas que hacen al desempeño
eficaz del puesto como desarrolláramos en el capítulo anterior. No obstante para estos casos no sólo
son válidas las mediciones de la gestión de resultados grupal o individual, de los empleados sino su
trayectoria de autosuperación en el trabajo, su determinación y dedicación para alcanzar estándares
laborales adecuados, aún con las ayudas de la organización para esos logros.
Las metodologías “singulares” de gestión de los procesos de trabajo que suplen ciertas
limitaciones de las personas deben ser registradas para acumular un repertorio de procedimientos
alternativos que servirán para gestionar aprendizajes ante nuevas incorporaciones de similar índole.
En este aspecto la Guía POETA (2010) indica que si bien “la empresa se asegura de brindar todos
los apoyos necesarios, el nivel de exigencia es el mismo para todos”. De modo que la Gestión del
rendimiento procura incidir en el desempeño de las personas al servicio de la organización pública
para orientarlos a los resultados previstos, sostener una cultura productiva y hacer posible la mejora
continua.
El registro de las variables que hacen al rendimiento mediante sistemas de evaluación
continua permite alimentar el sistema de información de recursos humanos para producir nuevos
aprendizajes, estimular los rendimientos destacados y brindar apoyo al desarrollo de competencias
pendientes de mejor aplicación. Con relación a la evaluación de personas con diversidad funcional
se podrá conocer el grado de ajuste obtenido en la adecuación puesto-perfil-persona, brindando la
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ocasión de hacer mejoras en los instrumentos; en la capacitación sobre tareas específicas; en la
sensibilización al personal que mantenga resistencias a la inclusión, o tal vez puedan pensarse
nuevos dispositivos útiles para el progreso en las tareas.
Esta información es particularmente útil para quienes tienen diversidad funcional y para las
organizaciones que promueven su mejor desarrollo porque brinda un panorama del rendimiento de
estas personas, que eran tradicionalmente excluidas, ahora puestas en situación de empleo público
inclusivo, y además aporta datos sensibles sobre el impacto de esta novedosa situación en su propia
discapacidad de origen.
La interrelación de la evaluación del rendimiento con las retribuciones, las promociones y la
capacitación, es decir el desarrollo de la carrera podrían parecer obvias, no obstante vale la pena en
que preservar la proporcionalidad entre unas y otras constituye en sí mismo un incentivo a la
calidad del desempeño. Queremos remarcar con esto, que si quienes muestran mayores progresos en
su desempeño y en sus resultados son promovidos, retribuidos y recompensados proporcionalmente,
esta lógica en sí misma constituye un incentivo para motivar positivamente a la generalidad del
personal. Particularmente las personas que han sido incluidas encontrarán un aliciente a su
superación y a aumentar la expectativa realista de la incorporación de más personas en su propia
situación original, ante cada nueva convocatoria a cubrir vacantes en la organización pública, y
también en las privadas.
Por otra parte, desde la perspectiva del mérito y la flexibilidad como constantes que
atraviesan los procesos de trabajo de calidad se ha introducido el concepto de “enriquecimiento” de
puestos. Noción que permite adosarle funciones o extender el alcance del puesto original pues las
actividades de las organizaciones se van complejizando con la evolución de la sociedad y de las
TIC. Si se realiza una búsqueda interna de interesados en participar de las innovaciones
organizacionales, la convocatoria que incluirá al conjunto general, debe alcanzar de modo
comprobable a personas con diversidad funcional que están en general más entrenados en ajustar
sus capacidades a los requerimiento tecnológicos y procedimentales de los puestos, e incluso a
aportar estilos propios de producción más acordes a las posibilidades. Es posible, a modo de
ejemplo, que buena parte de la atención a usuarios, por ejemplo telefónica, sea redireccionada a un
canal más eficaz como la vía electrónica, con lo que se igualan las oportunidades de producción con
calidad para todos cuántos puedan gestionar esa vía.
En estos casos, los directivos deberían poder evitar el doble discurso que, en ocasiones,
produce en documentos convocatorias “inclusivas”, mientras por la vía del rumor se hacen circular
preferencias “exclusivas” preestablecidas.
El reformular un puesto de trabajo a partir de un alcance diferente o de una tecnología
diferente, brinda un campo de decisión para la adaptación de agentes con diferencial de capacidades
para ofrecer, que si se han insertado de modo armónico están en condiciones de expresar con
claridad su percepción sobre la cuestión participando en los diseños más acertados para la
organización. Del mismo modo si se ensayan funciones en modalidad “piloto” en que todos los
participantes saben de antemano que la experiencias pueden sostenerse y expandirse, o cambiarse
por otra estrategia o solución.
En esa línea se define el empleo con apoyo porque “es necesario discernir entre dos tipos de
soluciones (recursos) compensatorias: las que porta el propio individuo - ortesis, lentes, audífonos,
sistemas computarizados de comunicación escrita, sillas de ruedas - y las ayudas que forman parte
del diseño arquitectónico. Estas últimas son las que pueden ser compartidas por todos: texturas
diferenciales, rampas, pasamanos, agarraderas, son soluciones que se socializan” (BID, 2007).
Admitamos que los primeros, ponen el acento en la persona individualmente considerada, los
segundos implican al grupo humano entero que también se beneficia de la refuncionalización.
Las organizaciones especializadas en las diferentes discapacidades encuentran en el sistema
de evaluación de desempeño en contextos de trabajo integrado, una información inestimable para
generar estrategias de apoyo mayor en aquellas competencias que aparezcan como prioritarias y
relevantes para impulsar en orden a desarrollar mayor empleabilidad en sus miembros adherentes o
usuarios.
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Para la organización pública esta información proporciona elementos indispensables para
tomar decisiones de promoción en la carrera de acuerdo a las normas que rigen la materia, y
apartarse de la desmotivadora dinámica que impulsa avances en la carrera sobre la base de años de
antigüedad acumulados en el desempeño laboral.
Asimismo sobre los datos de la evaluación de rendimientos se debe planificar la capacitación
y el entrenamiento para impulsar mejores competencias en el desempeño. En alianza con
profesionales y organizaciones civiles especializadas pueden identificarse instancias específicas
para los agentes incluidos a la vez que instancias compartidas con los agentes en general.
El diseño de la gestión del rendimiento deberá considerar que es importante el conocimiento
anticipado de los resultados a lograr, cómo serán medidos y la comunicación acerca de
procedimientos y resultados de las evaluaciones de modo que se logre:
La determinación de los resultados a alcanzar con la participación de los agentes para
obtener su compromiso.
La calidad de la comunicación interna sobre el desempeño en curso para lograr una
autoevaluación permanente que ajuste los comportamientos y las expectativas.
La evaluación/medición de los resultados alcanzados por cada equipo y área de trabajo.
La detección participativa de las necesidades de capacitación para aumentar la capacidad
colectiva de logro de resultados y la identificación de disfunciones procedimentales e
inadecuaciones tecnológicas.
El liderazgo de este proceso recae en los directores, coordinadores, o jefes de las unidades
orgánicas, abarca a la totalidad del personal e incluye a las personas con capacidades diversas,
quienes tienen la ocasión de agregar sus propias expectativas, necesidades y diagnósticos desde una
perspectiva particular que interesa a la gestión del conjunto y que puede requerir mecanismos de
solidaridad interna para procurar resolverlos. En este sentido hay mucho de los aprendizajes que las
organizaciones especializadas en los grupos incluidos han realizado y pueden recomendar y ayudar
a desarrollar.
Es preciso alertar sobre el rol crítico que cabe a la franja directiva de la organización,
evitando estabilizar las prácticas derivadas de lo que los analistas consideran que son los puntos
más débiles en la conducción pública de línea (Longo, op.cit.)
Falta de compromiso de los directivos en mantener la gestión del rendimiento.
Tendencia a evaluar de modo homogéneo para evitarse conflictos.
Falta de fiabilidad en los instrumentos de evaluación como herramienta para gestionar
mejor.
La sostenibilidad de la gestión inclusiva de los recursos humanos supone la convicción del
cuadro directivo sobre la legitimidad del mérito como factor crítico y de la validez de los
instrumentos que contribuyen a comprobarlo y desarrollarlo, aún en los agentes con diversidad
funcional,
Gestión inclusiva de los incentivos y de la compensación
En función de los mecanismos de retribución que utiliza el sector público también se estimula
o desanima a las personas a mantener su esfuerzo, su rendimiento personal, y su aporte al resultado
grupal, su vocación por la mejora, por el aprendizaje y por impulsar nuevas competencias.
Pensar en las compensaciones de las personas con diferenciales funcionales que han sido
incluidas en la planta de personal, significa nada menos que reconocer de un modo fáctico, no solo
discursivo, el derecho humano a autogenerar el sustento. Si la política inclusiva de la administración
es correspondida por la propia convicción de las personas incorporadas acerca de que su
rendimiento será la vía para obtener su independencia económica y desarrollar sus capacidades
profesionales, las barreras físicas se alivian, y también las motivacionales.
Las administraciones públicas tienen la ocasión de generar alianzas y mecanismos de
cooperación para dinamizar la inclusión social y la laboral. ¿de qué maneras? Las organizaciones
especializadas y las empresas pueden colaborar con incentivos como el aporte de dispositivos
tecnológicos y nuevas alternativas para reforzar el sentido de pertenencia al colectivo general bajo
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las mismas reglas, aunque con los encuadres específicos que correspondan a su condición de
incorporación.
Las crecientes iniciativas en el sector público y privado en la contratación de personas con
discapacidad señala que la inclusión no solo es deseable sino, cada vez más, posible y fructífera,
puesto que se concibe a estas personas por la parte que destaca su potencial, sus habilidades y
saberes y no por la falta de ellos como ocurre, por otra parte, con la generalidad de los agentes.
Los incentivos no pasan únicamente por el salario, muchas de las compensaciones que más
valoran los trabajadores son extra-remunerativos y gratifican de modo directo su afectividad:
seguros, préstamos, presentes de cumpleaños, reglas de trabajo flexible, teletrabajo, ayuda a la
escolaridad de los hijos, entre otras. Incentivos que deben estar vinculados a una estructura salarial
racional y equitativa para todos.
Debe remarcarse que la percepción de falta de equidad en la distribución salarial, esto es que
las proporcionalidades monetarias no se correspondan con el proporcional de compromiso y de
calidad de desempeño o resultados demostrados, es un desincentivo fuerte que ningún beneficio
extrasalarial suple en términos de la motivación laboral.
Los empleados, y específicamente los que han sido incluidos con capacidades diversas, deben
percibir que dentro de determinada ubicación jerárquica, lo que se compensa es el desempeño, el
rendimiento observable, el compromiso cotidiano. También deben percibir que cada uno en relación
con los demás tiene compensaciones armónicas. La idea de que la compensación es arbitraria, es
decir que tiene razones ajenas al rendimiento, es un factor que desalienta la productividad general.
Razones como tener un vínculo político o familiar, o poseer una discapacidad manifiesta, o entablar
relaciones de amistad cercana con las jefaturas, no justifican una compensación en virtud de ello, ni
ninguna otra compensación no motivada en el desempeño.
Gestión inclusiva del Desarrollo
Hay dos movimientos posibles de desarrollo de las personas en una organización. La
promoción vertical, resultado de que las personas obtengan un puesto de jerarquía mayor en virtud
de una selección interna para ocuparlo. El progreso horizontal, es el avance grado a grado en un
mismo puesto en virtud de la calidad profesional, que surge de las evaluaciones del desempeño.
Tanto los progresos horizontales como los verticales significan un salto salarial, dentro de la
estructura distributiva prevista. No obstante sólo el progreso vertical implica un cambio de puesto,
en virtud de la mayor autoridad/responsabilidad con la que se retribuye el puesto superior.
Las personas incorporadas por la organización participan de los mecanismos de promoción
descriptos y también de los procesos de capacitación para el fortalecimiento de sus competencias
que ayude a resolver los problemas que se enfrentan con el desempeño habitual, y también para
aspirar a la adquisición de nuevas competencias, que suelen venir de la mano de nuevas tecnologías
a utilizar, así como de cambios en el modelo de gestión o en los servicios que la organización
ofrece.
La detección de prioridades de capacitación (Pulido, 2000) debe ser un mecanismo
participativo en el que a partir de los resultados y objetivos de la organización las personas
identifiquen las competencias que necesitan adquirir para afrontarlos. Este procedimiento es
particularmente sensible en el caso de las personas incluidas que están bajo un proceso de ajuste
continuo para articular sus tareas con las de la generalidad de la organización. Reiteramos que debe
evitarse conformar “guetos” que aíslen a las personas en virtud de que compartan alguna
discapacidad, nuestra postura es una integración plena, afrontando el desafío de desarrollar las
capacidades laborales integradas.
Por ello, la idea de la mejora continua hace eje en la capacitación y en la articulación
sinérgica entre los agentes hace que todo proceso de capacitación lleve implícita una evaluación de
impacto en la calidad del desempeño de los destinatarios en la gestión cotidiana y en los resultados
colectivos. No basta la evaluación de la satisfacción inmediata sobre un seminario o un curso de
aprendizaje, lo que no deja de ser deseable, porque la formación formulada como estrategia
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programática promueve los aprendizajes colectivos y favorece una cohesión interna que
difícilmente logren otros mecanismos de estímulo. Bien diseñado y conducido, este es el ámbito en
que las personas se encuentran –sobre todo- para identificar los problemas en el logro de objetivos y
las vías para resolverlos en conjunto.
Por otra parte, el promover la inclusión laboral efectiva y sostenida de las personas con
discapacidad significa también capacitar y sensibilizar al colectivo laboral que interactúa con ellas,
en la noción de que la condición humana comparte las limitaciones y también los desafíos
competenciales. Por esta vía se impulsa de modo inequívoco el cambio cultural y la innovadora
espiral de inclusión creciente de colectivos diversos. Son estas las razones por las que la formación
que las organizaciones, públicas imparten a sus agentes no pueden constituir un repertorio de cursos
sobre temas novedosos, según la moda académica en tópicos de la gestión pública.
Si se confunde la formación para la mejora continua con incentivos personales, financiando
cursos a algunos agentes a partir de sus intereses individuales y privados, se rompe la regla de la
equidad interna y se pierde la oportunidad de la cohesión indispensable para construir sinergias. La
pregunta no apunta a saber que le gustaría a cada uno aprender, sino “¿Cuáles son los problemas
para conseguir los resultados que nos proponemos alcanzar?”. De las respuestas obtenidas se
seleccionan aquéllas que aluden a competencias susceptibles de ser mejoradas o incorporadas
mediante el dispositivo de formación (Pulido, op.cit).
La gestión de la formación puede contar con la participación de especialistas ajenos o propios
de la organización, aunque también se puede recurrir al recurso humano experto, equipos que tienen
prácticas que la organización desea generalizar. En este sentido los trabajadores con diversidad
funcional que han sido incluidos podrían, con ventaja, constituirse en formadores de otros agentes
que requieran una inducción mayor.
En resumen, se trata de que “salvar los desajustes entre el entorno físico-social y lo que cada
persona con discapacidad requiere, permite asumir los “cómo hacer para lograrlo” sin detenernos en
los “para qué” o “cuál es el beneficio”. Sí, en cambio, incentiva a reflexionar en las causas que
históricamente lo han dificultado, a fin de posicionarse desde nuevos paradigmas”.
Gestión inclusiva de las relaciones humanas y sociales
Hay un peso decisivo en el desarrollo de las relaciones humanas para posibilitar la inclusión
eficaz y armónica de las personas que ofrecen diversidad funcional. Aunque no están
suficientemente extendidas las estrategias de calidad del clima laboral en el sector público, éste es
un factor crítico para la convivencia laboral.
Es frecuente apelar a estrategias de relación laboral que son sólo impulsos reactivos a
conflictos nuevos o preexistentes, lo que hace al clima más frágil frente a la discriminación y al
conflicto interpersonal. Las áreas responsables de gestionar recursos humanos en las organizaciones
públicas deben asumir que hay un trabajo a su cargo, que es permanente e impacta en la
productividad de las organizaciones; que les exige trascender los favoritismos y las afinidades
personalísimas para profundizar de modo integral en el sentimiento de pertenencia, la vocación por
el servicio público, la solidaridad interpersonal e interequipos, la actitud frente a los problemas,
todos factores que están intensamente vinculados al clima que subyace al desempeño cotidiano.
El estilo de comunicación interna, las instancias participativas en decisiones colectivas, la
atención personalizada de propuestas y sugerencias, el interés por la situación de los empleados y
sus circunstancias familiares, la creación de instancias sociales en las que celebrar logros
individuales, grupales o de la organización, o cuestiones de interés del personal, son iniciativas que
pueden retornar un rendimiento mayúsculo en proporción con los costos invertidos para hacerlo.
El cambio cultural que desbarate las prácticas discriminatorias solo es posible si desde esta
dimensión se trabaja la mejor inserción de las personas con diversidad funcional, a partir de
encuentros temáticos con el personal en los que la agenda de debate permita abordar, sensibilizar y
compartir información sobre el potencial productivo de las personas que la sociedad llama
discapacitadas pero que a la vez gozan de competencias esenciales para aportar al desarrollo de una
actividad laboral al servicio de la sociedad en su conjunto.
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Es evidente que las empresas no aplicarían programas de responsabilidad social interna, tal
como hacen las más exitosas, si esos costos no retornaran en utilidades para las compañías. En
general ellas diseñan y aplican estrategias sobre el clima a partir de encuestas de evaluación que
responden los propios empleados; instrumento que es muy útil en el caso de organizaciones
inclusivas, para medir los prejuicios discriminatorios que persisten en la administración con mayor
o menor conciencia sobre ellos. La posibilidad de detectar el origen del prejuicio discriminatorio da
ocasión de distribuir información actualizada y correcta a todo el personal, y además de incidir en el
programa de capacitación para combatir las prácticas discriminatorias desde su raíz: la cultura.
Por otra parte la instalación de relaciones respetuosas, en que se pueda convivir en el
desacuerdo sin agravios ni enemistades, baja la conflictividad en el ámbito del trabajo, y debe ser
ejemplarmente practicada por los directivos de la organización en todas sus franjas. En este sentido
la detección de causales de mal clima laboral impacta en la gestión del desarrollo por cuánto las
técnicas de negociación para la solución de controversias ayudan a enfocar la energía en la solución
de problemas y apartarla de dañinas personalizaciones.
Del mismo modo el personal con diversidad funcional también debe trabajar sus propios
prejuicios y para lograrlo es preciso que pueda explicitarlo y trabajarlo con el conocimiento en
profundidad de la visión recíproca entre los diferentes conjuntos de personas que trabajan en la
organización y sus singularidades, que se traducen muy probablemente en diferenciales horarios,
permisos especiales para terapias, software específico, adaptaciones del espacio y el método de
trabajo; y todo apoyo que la organización defina proporcionar. A ello se suman diversos tipos de
apoyos en el desempeño cotidiano, que no deben dejarse librados al azar. Por ejemplo, un agente
afectado por ceguera deberá reconocer donde están los archivos físicos, su emplazamiento y
organización, y apoyarse en los acuerdos del equipo de trabajo para mantener el ordenamiento
establecido.
Sin duda la maduración emocional de los diferentes agentes de un equipo hará la facilitación
y fluidez de estos comportamientos, pero si ello no ocurriera, los directivos y el área de recursos
humanos deberán detectar la colaboración necesaria para la inclusión plena, y actuar con el equipo
entero en encuentros programados para gestar soluciones de conjunto, no para una persona en
particular, puesto que lo que queremos es desbaratar la fragmentación.
Una buena experiencia de inclusión será catalítica. Más agentes estarán proclives a la
generalización y los mismos agentes adaptados estarán promoviendo sus mayores competencias
para otros puestos de diferentes función o jerarquía.
La intensidad con que la organización pública asume la inclusión y la cohesión interna con la
que el personal marcha hacia el logro de los resultados predefine la voluntad cooperativa de realizar
los ajustes necesarios para sostenerla, tales como decisiones técnicas, arquitectónicas,
comportamentales, de equipamiento. Aunque además será ventajosa la incorporación de
especialistas para acelerar los ajustes del personal con diversidades funcionales para la realización
de las tareas.
Los destinatarios de la gestión de las relaciones sociales no son grupos circunscriptos, ni
personas en particular, sino que son todos los integrantes de la organización en conjunto para no
cristalizar las discriminaciones que se busca combatir. La organización debe generar los canales
cotidianos para recibir y responder en cortos tiempos las peticiones, sugerencias y opiniones que el
personal desee plantear, sin olvidar que “las prácticas de gestión de las discapacidades son más
efectivas cuando se basan en una cooperación positiva entre autoridades gubernamentales,
organizaciones de empleadores, representantes de trabajadores, organizaciones de trabajadores y
organizaciones de personas con discapacidades” (OIT, 2001).
Además las relaciones sociales y laborales se ocupan de la salud de los trabajadores, por lo
tanto la evaluación de los ajustes tecnológicos y ayudas para el trabajo al personal con diversidad
funcional debe provenir de una tarea preventiva y dialogada, más que de la reacción tardía para
responder a las quejas o las reclamaciones.
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5. Cultura, directivos y liderazgos
Es importante tomar en cuenta que las organizaciones internacionales, regionales y
nacionales se vienen pronunciando reiteradamente y desde hace tiempo a favor de los valores de
igualdad, la justicia y la equidad, también que es innumerable la legislación de vanguardia que en
los parlamentos de la región se han sancionado para hacer efectivos los derechos ampliados de la
ciudadanía social. Los regímenes laborales, educativos y las políticas de desarrollo social han
abierto capítulos programáticos destinados a la inclusión social. Por su parte, además, en el ámbito
de la administración pública el CLAD ha logrado documentos doctrinales fundamentales como los
señalados al comienzo de este ensayo, los que han alumbrado iniciativas auspiciosas en muchos
países.
Sin embargo, el ejercicio efectivo de esos derechos avanza más lentamente que los consensos
políticos al respecto porque la transformación opera en el nivel de las prácticas mientras las normas
y declaraciones tienen como alcance ser un marco para la acción; una línea en el horizonte hacia la
cuál marchar. Como efectivamente la transformación opera en el nivel de las prácticas y éstas se
sustentan en los valores dominantes de la cultura institucional, el desafío es de magnitud puesto que
la cultura no es un producto político, no se legisla, no está formalizada y ni siquiera documentada.
Los cambios normativos no logran hacer suficiente espejo en los cambios culturales, el
discurso políticamente correcto que atraviesa los textos legales, y los anuncios políticos, no siempre
desencadena prácticas sostenidas en la dirección indicada. Las normas sobre cupos de vacantes
reservadas para colectivos minoritarios, a modo de ejemplo, contrastan con que en algunos países
no alcanzan a cubrir ni el 1% del empleo mediante las políticas de inclusión, aunque el porcentaje
de población afectada en la región se acerca al 10% (Salazar, 2007).
Invertir la lógica sería una estrategia más expansiva. Primero instalar mejores prácticas, luego
sostenerlas, y por norma generalizarlas en tercera instancia. Como la cultura se expresa en valores y
creencias que constituyen un sistema de sentido compartido lo que se consagra como expresiones de
poder, de interacción, de estilo, con una ética particular se naturaliza entre los miembros de la
institución como una personalidad que los abarca y los actúa, a través de normas implícitas tanto en
situaciones de rutina, como en las de colaboración o confrontación. No obstante la cultura
institucional se inscribe en el contexto social, por lo que si una sociedad tiene conductas
discriminatorias, si la otredad es objeto de distancia, subestimación o broma, la cultura
organizacional lo expresará de algún modo.
Una categorización que aporta Schein (1999) permite advertir que la cultura se construye a lo
largo de la historia de la organización en tres dimensiones
Primera: las estructuras y los procedimientos: normas, horarios, rutinas, información,
Segunda: los valores adoptados que se expresan en los comportamientos explícitos, los
objetivos perseguidos, las decisiones, los modos de interacción y los conflictos.
Tercera: las creencias o asunciones compartidas que se traducen en los prejuicios, las
opiniones, las convicciones, las visiones y los supuestos al tomar decisiones.
Por lo tanto si las normas operan en la primera dimensión y las prácticas en la segunda, pero
las motivaciones más profundas se forjan en el tercer nivel, la estrategia debe apuntar en esta tercera
dimensión para desencadenar los cambios que queremos ver en las otras dimensiones, en términos
de propensión a la inclusión y de la apertura hacia la diversidad.
Los directivos públicos no solo son los conductores de la gestión de la organización para
orientarla a sus resultados sino también los conductores de la gestión del cambio y de la innovación,
y por tanto juegan un rol decisivo en la construcción e implementación de estrategias que irrumpan
en la cultura organizacional, particularmente en el sistema de creencias y visiones respecto a la
diversidad y a los sectores tradicionalmente excluidos. Se requiere un diseño metodológico de esta
estrategia que no debería omitir los siguientes pasos:
Consenso. El diseño de la estrategia para el cambio cultural por consenso programático
entre directivos, de modo que se evite que lo que un grupo de directivos consigue avanzar en la
dirección deseada otros lo regresen al punto de partida. Sin embargo, esta no es una operación
automática, su complejidad radica en que los propios directivos de las áreas de la organización,
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incluidos los del área de recursos humanos, deben poner bajo análisis sus propios modelos
mentales, sus convicciones respecto a la inclusión, a tener bajo su mando personas con diversidades
funcionales, síquicas, físicas, de género, u otras. Es la instancia para reconocer que la decisión
normativa y política de la inclusión no se puede apurar como un trago de una sola vez para cumplir
o para mostrar que se cumple, por el contrario requiere convicción, información, capacitación,
decisión y sostenibilidad.
Conocimiento. Es necesario que la organización pública genere una alianza cooperativa
con áreas del sector público y organizaciones de la sociedad civil especializadas en los grupos
tradicionalmente excluidos, con la finalidad de que los directivos desarrollen capacidades para
liderar la inclusión y conducir a los agentes públicos que ingresen o tengan con condiciones
diversas. La Gestión del desarrollo, aludida anteriormente tiene a su cargo la formación de los
directivos y la evaluación del impacto de esa formación. Aún así enfrentar con éxito la operación de
inclusión requiere incrementar el potencial relacional del aparato de gestión incorporando expertos
TIC para la inclusión “situada”. Por un lado Gestores de TIC, especializados en programación y
gestión de las TIC para la organización usuaria; además Gestores de redes que presten apoyo
permanente y para ello tengan la visión de los usuarios de las herramientas tecnológicas en el propio
contexto. (Ramió Matas, op.cit)
Sensibilización. Los directivos de las unidades orgánicas deberán incluir en la agenda de
las reuniones de trabajo, de la comunicación interna, de la difusión de novedades, información
sensible respecto al proceso de inclusión propuesto y su significado, así como la información
técnica que permita deconstruir prejuicios al respecto. En la gestión inclusiva del desarrollo se
deberá organizar la capacitación específica para todos los agentes, incluso con la participación
colaborativa de expertos y organizaciones especializadas.
Inclusión efectiva. Los directivos que gestionan el empleo aplicarán una mecánica
inclusiva mediante la convocatoria, incorporación y promoción de las personas que respondan a los
requisitos de mérito establecidos en el perfil de los puestos. Sin embargo por razones de
responsabilidad pública no pueden desentenderse de los postulantes que proviniendo de sectores
tradicionalmente excluidos no logren un puesto en la organización. De modo que las alianzas
público-privadas tienen un cometido que trasciende la posibilidad de incorporación a la propia
organización, puesto que los postulantes que no logren su empleo, deben ser acompañados e
impulsados a persistir en sus metas facilitándoles nuevas herramientas para lograrlas.
Promoción de la inclusión: Los directivos que gestionan las relaciones laborales y sociales
en un marco inclusivo, cuentan con información privilegiada acerca de las competencias pendientes
de fortalecer en los postulantes que no han podido sortear las pruebas de mérito, por lo que podrán
articularse con otras convocatorias del sector público para aquellos postulantes que se aproximaron
suficientemente al perfil del puesto aunque no hayan obtenido los primeros lugares para su
designación, otra de sus medidas deberá ser la articulación con los institutos de capacitación
públicos para continuar el entrenamiento o capacitación del grupo de postulantes que tengan
competencias o conocimientos pendientes de desarrollar mejor para el empleo público, una tercera
vía es la derivación al sistema de promoción del empleo que los Ministerios de Trabajo ofrecen a las
empresas, y una alternativa más entre otras a crear según los contextos-país, es la vía de actualizar
las innovaciones en la educación formal, si se detectara que allí están los problemas. Por supuesto
que excede a este ensayo el caso de las personas que tengan imposibilidad material de realizar las
tareas asignadas a los puestos, en el actual contexto tecnológico disponible.
 Evaluación: Los directivos de las áreas que gestionan el empleo y los directivos de cada
área funcional deben promover que la estrategia de inclusión en la organización sea anualmente
evaluada tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Asimismo debe ser evaluado el
desempeño efectivo de los directivos en tanto líderes de la transformación impulsada. Los
mecanismos de evaluación de desempeño, equitativos y razonables contienen indicadores
diferenciados para los directivos, los profesionales y los cargos simples. En los tres grupos deben
ser incluidos indicadores sobre la cultura de apertura a la colaboración laboral en ambientes
diversos e inclusivos.
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Para que las expectativas sobre este liderazgo sean realistas es preciso verificar que (Longo,
2002):
 Los directivos gozan de la autonomía necesaria para desempeñar el papel de gestores de
los recursos humanos a su cargo.
 Los directivos reciben capacitación suficiente para liderar sus áreas y para implementar la
gestión del cambio orientado a la inclusión y diversidad de la planta de personal.
 Los directivos son conscientes de sus responsabilidades como gestores de personas y las
ejercen con convicción.
 Los directivos tienen la percepción de riesgo laboral si cercenan su contribución a la
gestión del cambio hacia una administración inclusiva.
 Los directivos aceptan de buen grado la promoción al rango directivo de personas con
diversidad funcional, de género o de otra índole.
 Los directivos reconocen explícitamente las actitudes proactivas de su personal y
sancionan las prácticas contrarias.
 Los directivos se dirigen con respeto y cortesía a todas las personas de la organización y
exigen lo mismo a todos su personal.
 Los directivos perciben a los máximos responsables de conducir al servicio civil como
aliados confiables para llevar a cabo su función directiva.
Si bien estos requisitos refieren a los ejecutivos de la organización pública en general, y en
particular a los del servicio civil, no podemos obviar a los titulares de la alta dirección pública en
ambos campos y en específico a los máximos titulares de las políticas públicas en materia de
empleo. Son ellos los motores necesarios para poner en marcha la gestión de alianzas inclusivas a
las que vamos a referirnos en el próximo punto. En este sentido hay una tarea desafiante sobre el
tipo de directivos y sus estilos de gestión, para seguir desarrollando.
6. Dinámicas público-privadas orientadas a extender la inclusión: Alianzas y teletrabajo
Nos hemos centrado a lo largo de este trabajo en una metodología de inclusión laboral en las
organizaciones públicas con el propósito de que esas prácticas se hagan visibles y se expandan a
otras organizaciones de la sociedad, para lo que las estrategias de alianzas intersectoriales y de
teletrabajo pueden ofrecer un potencial transformador.
Alianzas. Es la expansión de la política pública extramuros. Los acuerdos del sector público
con las organizaciones del mercado y de la sociedad civil tienen suficiente importancia social para
no dejarlos librados a la imprevisión. Por ello es que se requiere que en paralelo a las enérgicas
acciones inclusivas del aparato del Estado en su propio seno, la alta dirección que encabeza las
políticas de servicio civil, empleo y desarrollo social motoricen acciones convergentes entre sí, con
las organizaciones de la sociedad civil y con las empresas con la finalidad de hacer un programa de
trabajo sinérgico para compartir innovaciones, experiencias, información, metodologías,
capacitaciones, y una intensa divulgación pública de la prioridad de incorporar a los sectores más
postergados al mundo del trabajo, por razones humanas y éticas puesto que se juegan derechos, y
por razones económicas porque se trata de la productividad y la competitividad de la economía de
países que rondan el 10% de discapacidad en su población, de acuerdo a las investigaciones
disponibles.
Una alianza de este tenor sólo puede gestionar un cambio si logran desbaratar los roles
tradicionales que se han cristalizado. La discapacidad ya no se concibe en clave biológica como
antaño, hoy es un fenómeno muy vinculado al entorno y contexto. Y en ese contexto se puede
intervenir. Una de las intervenciones prioritarias es quebrar la doble exclusión discapacidadpobreza, las políticas de empleabilidad activas pueden intervenir en ambas a la vez, en la primera
con apoyo tecnológico, en la segunda con trabajo porque es evidente que “el colectivo de personas
con discapacidad suele enfrentarse a la pobreza y el desempleo desproporcionados” (OIT, 2010)
Otra de las intervenciones se relaciona con las autopercepciones que han construido las
personas con discapacidad sobre sí y con relación a la sociedad, hay una deuda con los derechos que
no va a poder saldarse adecuadamente sin trabajar el equilibro del compromiso activo como
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contraparte. Sin negar el problema de la discapacidad severa con dependencia del auxilio personal e
imposibilidad de franquear las barreras de la vida cotidiana, que se reserva a las políticas de salud;
la mayor parte de las discapacidades son leves o moderadas, las que con entrenamiento y
dispositivos adecuados se pueden compensar para la vida cotidiana y la profesional. En este
andarivel corren las políticas de inclusión laboral.
Teletrabajo. El ideal tradicional de integración es la inclusión plena de las personas al
ambiente laboral compartido por todos los trabajadores de una organización, que aún es
predominantemente físico. Sin embargo debemos tener en cuenta que, cuando los casos de
discapacidad moderada presenten limitaciones a la movilidad de tal índole que la accesibilidad
material no se logra producir, al menos en el estado actual de los avances TIC disponibles, se puede
desplegar la estrategia de accesibilidad laboral que no requiere acceso físico, y esa es la del trabajo
remoto, o teletrabajo.
El teletrabajo es el desempeño laboral a distancia, sin la presencia del trabajador en el
ambiente físico en que opera la organización empleadora, tres condiciones lo posibilitan:
 La presencia virtual, el trabajador está realizando su labor en un espacio diferente al
organizacional.
 La flexibilidad, los ritmos y formatos de producción laboral a distancia otorgan un nivel
de autonomía que desplaza el foco desde los procedimientos hacia los resultados.
 La información y la comunicación, las TIC y sus opciones telemáticas para gestionar la
administración son el componente clave del esquema de trabajo.
Ante todo se supone un nuevo modelo de gestión, más próximo a la sociedad de la
información en la que predominan las redes, la gestión de la información, los dispositivos móviles
informáticos, así como las herramientas de internet, correo electrónico, carpetas de información
compartidas con acceso remoto, entre otras innovaciones al modelo tradicional “papelizado”.
En realidad el teletrabajo es una oportunidad para todos los trabajadores de las
organizaciones que se atreven a trascender el viejo paradigma de “mando y control” y a depositar
mayor confianza en la autonomía de sus empleados, sin embargo se verifica que su expansión es
más lenta de lo que se imaginaba.
¿Porqué el teletrabajo no se ha generalizado aún, donde es posible? Los investigadores
(Salazar, op.cit.) responden que son razones vinculadas a la mentalidad social imperante, a la
cultura organizacional y al estilo de control con metas de desempeño tradicionales.
No obstante para los casos de movilidad moderada puede ser la puerta hacia la inclusión al
mundo laboral, a la mayor comunicación con los otros trabajadores, a la información, a la
participación en redes sociales, culturales y educativas, y además para ampliar el conocimiento
hacia las propias TIC.
De modo que las alianzas público privadas deben procurar incidir rápidamente en la
capacitación en el manejo de las TIC, y de facilitar la conectividad y los dispositivos móviles
necesarios a las personas con discapacidad para ampliar decisivamente la empleabilidad por vía
remota.
Los estudios aludidos son auspiciosos puesto que aunque las personas discapacitadas
encuestadas (Salazar, op.cit.) opinan que el teletrabajo no habilita a participar del clima laboral, a la
vez perciben contar con las habilidades necesarias en cuanto a las competencias técnicas, en las que
destacan la navegación por internet y los programas básicos de computación. En cuanto a las
competencias personales, sobresalen la autocrítica y el interés por aprender a utilizar las TIC.
7. Conclusiones
El Siglo XXI nace con los mundialmente concertados objetivos para el milenio que marcan
las prioridades de la historia presente. En ese marco se inscriben las prioridades de equidad,
igualdad, pluralismo, cohesión e inclusión como valores que exigen enérgicas iniciativas
gubernamentales para extender la protección del estado de derecho con el criterio representativo de
las pluralidades poblacionales que configuran cada Nación.
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XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
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En este marco nos hemos planteado los avances en materia de legislación y doctrina en cada
uno de los países de Iberoamérica y los documentos concertados en el ámbito de la OIT, la ONU, la
OMS, la OEA y en la región latinoamericana el CLAD, orientados a generar procesos de desarrollo
plurales e inclusivos de todos los colectivos sociales.
Con atención a las consideraciones éticas y jurídicas, pero sobre todo entendiendo que si
cerca de un 10% de la población de América latina nuclea colectivos sociales registrados con algún
tipo de discapacidad y los consiguientes problemas de exclusión, estamos frente a una barrera al
ritmo del desarrollo. Nos hemos focalizado en este colectivo, y especialmente en el rol del sector
público, no ya como dinamizador de la inclusión en las organizaciones de la sociedad sino como un
empleador crítico para la aplicación en su propio seno de las estrategias orientadas a resultados
evidentes de inclusión efectiva.
La doctrina y las normas vigentes, materias en las que se han hecho avances notorios son un
excelente encuadre para la acción, pero es la metodología de implementación, y la implementación
misma la que torna prácticos y efectivos los derechos a la inclusión. Con estos criterios de trazar la
viabilidad hemos desarrollado una metodología que recorre las dimensiones de los servicios civiles
que aporta la Carta Iberoamericana de la Función Pública para proponer estrategias, métodos,
instrumentos y técnicas inclusivas en la planificación y organización del trabajo y en cada una de
las operaciones que hacen a la gestión del empleo, del rendimiento, de los incentivos, de la
compensación y de las relaciones sociales. Para este aporte metodológico partimos de un supuesto
fuerte, cuál es que las convocatorias plurales, diversas e inclusivas que expresen las prácticas
gubernamentales serán las mejores políticas de inclusión social, en tanto las organizaciones civiles y
del mercado, tanto como la sociedad misma, se proyectan en las instituciones del Estado que han
contribuido a construir, reconociendo en ellas un rol educativo y ejemplificador. De ahí el impacto
expansivo de las prácticas públicas.
Por otra parte, esta propuesta metodológica de gestión inclusiva de los servicios civiles,
adhiere y refuerza el principio rector del mérito, que rehúye a la constitución de guetos
administrativos que puedan reforzar intramuros la fragmentación social externa. La inclusión de
trabajadores con diversidad funcional en las organizaciones públicas no es una política paternalista
sino una estrategia de justicia en la política del empleo público. A la vez la metodología se sostiene
en la oportunidad inédita de las tecnologías adaptativas, que la sociedad de la información pone al
alcance de los grupos afectados por discapacidades con tal impacto que hoy, como creemos haber
explicado, tienen menos de connotación biológica y cada día más de vinculación con el entorno
social y las tecnologías disponibles. Pretendemos definir a la totalidad de los postulantes a los
puestos públicos por sus méritos y capacidades para el servicio público y no por sus déficit
funcionales.
Asimismo, y para redefinir el papel del Estado empleador en el ejercicio de visibilizar
intramuros el pluralismo poblacional que lo sostiene, hacemos hincapié en el rol de los altos
directivos públicos, el talón de Aquiles en la gestión de la inclusión en el empleo público. En tal
sentido es necesario fortalecer su autonomía y sus competencias de liderazgo para impulsar el
empleo genuino, y en condiciones de igualdad, respecto del personal con diversidad funcional que
resulte incluido. Se requiere de ellos convicción y acción, a la vez que el aprendizaje y la
información para desbaratar sus propias prevenciones al respecto, y evitar reproducir al interior de
las organizaciones del Estado, las etiquetas de extramuros que se intentan combatir.
La oportunidad histórica para incluir en la franja económicamente activa a millones de
latinoamericanos viene de la mano de soluciones viables y disponibles como el teletrabajo, los
dispositivos electrónicos móviles, y de las alianzas público-privadas que presentamos como una
estrategia para alinear los objetivos intersectoriales convergentes, de modo que se torne sinérgica la
acción conducente al acceso al empleo de toda la población activa, titular del derecho básico a tener
un rol productivo de utilidad social y generador de ingresos genuinos.
Si extendemos esta perspectiva metodológica a los diversos colectivos sociales, favoreciendo
la incorporación sin exclusiones al servicio civil, pero bajo el principio rector del mérito para
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“Una Administración Pública Diversa e Inclusiva”
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ocupar un puesto público, podremos constituir burocracias profesionales más semejantes a la
sociedad de la que provienen.
A modo de cierre, destacamos que las administraciones públicas son las instituciones que
mejor pueden incidir como catalizadoras de la transformación cultural que al respecto de la
inclusión social se requiere, tanto por parte de quienes han sido tradicionalmente excluidos, como
del servicio civil, de la población en su conjunto y de sus organizaciones, puesto que aún tenemos
pendiente el desafío de desarrollar dinámicas proclives a la inserción de culturas y funcionalidades
diversas en la dinámica del desarrollo.
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