Gabriela Andretich - Cerca o lejos de la burocracia estatal

Universidad Nacional de Luján
Maestría en Política y Gestión de la Educación
SEMINARIO: Historia de la Política y Gestión
educativas argentinas.
Profesor: Daniel Cano
Alumna: Gabriela Andretich
La dirección de escuelas primarias públicas:
¿Cerca o lejos de la burocracia estatal?
Fecha de entrega: julio de 2003.
0
Introducción
En general los directores de escuela desarrollan una actividad intensa que se caracteriza por
ejercer un gran número de tareas de naturaleza muy variada, realizadas en períodos cortos
de tiempo, de manera muy fragmentada y –por lo tanto sometida a múltiples interrupcionesy utilizando medios fundamentalmente verbales. Entre las principales actividades que les
he visto hacer incluyen: representar a la institución ante la comunidad educativa
(ceremoniales, atención de autoridades, padres, etc.); convocatoria y presidencia de
reuniones que se desarrollan en la escuela, distribución de los recursos existentes según las
necesidades más urgentes y responder por ellos, mediar y coordinar organismos
paraescolares, acompañar y asesorar a las/los maestros/as en su labor pedagógica. Son
también responsables de cuestiones administrativas como liquidación de sueldos, firma de
libretas y de la circulación de toda la información al interior de la organización. Aún más,
lo que he percibido es que son ante todo, ejecutores de políticas educativas.
La hipótesis exploratoria con que comienzo este trabajo es la siguiente: pareciera que los
directivos de escuelas públicas se encuentran hoy ante una fuerte dualidad: por un
lado son funcionarios del Estado, con una fuerte carga burocrática, a la vez que son
presionados a llevar adelante un trabajo colegiado al interior de la escuela. Me
pregunto, entonces si la dirección, queda sumergida en una especie de pugna entre distintas
formas de gobierno?.
Para avanzar en el análisis de lo que sucede con la dirección de escuelas, recuperaré
conceptos centrales en relación al tema, luego veré qué implica esto de ser un burócrata,
incorporando aquí básicamente el análisis de Weber; más adelante me adentraré en quién y
qué se le exige en la actualidad a un director de escuela primaria pública. El espacio
temporal que intento abarcar es fundamentalmente de 1993 hasta la actualidad; esto, sin
embargo no es posible sin un previo rastreo histórico de lo sucedido en la génesis de
nuestro sistema educativo.
La política, lo público, lo estatal y el gobierno
Voy a hablar de escuela primaria pública en Argentina. Esta, obviamente, no es la misma
que la de hace un siglo atrás, ni siquiera la de hace 20 o 30 años. Hablar de público hoy,
contiene elementos particulares que es necesario dilucidar. Se me ocurre fundamental
relacionarla con la política; ¿qué es hoy la política? ¿Qué ha pasado con materia de política
educativa en esta última década?
Hasta el término “primaria” queda permido, pues las reformas implantadas a partir de la
década del 90 en distintos sectores –entre ellos la educación- modifican la estructura del
sistema educativo y ya no tenemos nivel primario sino EGB 1, 2 y 3.
1
Todo el proceso de transformación operado gracias a la “sobredósis de neoliberalismo”1
implica revisar el concepto de lo público y su relación con la política. También habrá que
recuperar el concepto de gobierno para poder estudiar lo sucedido específicamente con el
gobierno escolar.
Retomaré ahora y a lo largo del trabajo algunas conceptualizaciones de Max Weber. Para la
lectura de las mismas –como dice Julio Pinto2- se exige hacerlo desde el horizonte cultural
de nuestro tiempo, por medio de un necesario distanciamiento crítico que nos evite caer el
círculo hermenéutico. Es decir, comprender que un texto clásico se autonomiza no sólo en
las circunstancias históricas que estimularon esa reflexión, sino de la propia
internacionalidad del autor; transformándose en un discurso abierto que permite su
proyección sobre situaciones políticas y diferentes.
Weber dice “…por política entendemos solamente la dirección o la influencia sobre la
dirección de una asociación política, es decir, en nuestro tiempo, de un Estado”3. “Quien
hace política aspira al poder; al poder como medio para la consecución de otros fines
(idealistas o egoístas) o al poder “por el poder”, para gozar del sentimiento de prestigio que
él confiere”4.
Esta misma obra5 nos remite al concepto de Estado “como aquella comunidad humana que,
dentro de un determinado territorio, reclama (con éxito) para sí el monopolio físico de la
violencia física legítima”. También expresa que el Estado es una relación de dominación de
hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la violencia legítima. Para subsistir
necesita, por tanto, que los dominados acaten la autoridad que pretenden tener quienes
dominan; es decir, necesitan legitimar su accionar.
La relación que establece entre este y la política es que si el Estado es la única fuente de
“derecho” a la violencia; la política es entonces la aspiración a participar en el poder o a
influir en la distribución del poder entre los diferentes Estados o, dentro de un mismo
Estado, entre los distintos grupos que lo componen.
Me parece interesante, en orden al tema de los directores de escuela, empezar a pensar en
ellos como funcionarios de un Estado y como tales -dice Weber- están políticamente
condicionados, dependen directamente de los intereses en torno a la distribución, la
conservación o la transferencia del poder.
Desde la perspectiva Weberiana, la política se refiere necesariamente a lo estatal, ahora
bien, lo estatal no se puede identificar con lo público. Tal vez para el contexto de este autor
1
Expresión vertida por el presidente venezolano Hugo Chávez en su visita a la Argentina para la asunción del
presidente Kirchner. Mayo 2003.
2
Pinto Julio (1996): “Max Weber actual”, EUDEBA.
3
Pinto Julio (1996): “Max Weber actual”. Citando a Weber “Escritos Políticos” Pág. 308-309
4
Max Weber “El político y el científico”. Alianza Editorial. 1° ed. 1980 Op. Cit. Pág. 84.
5
Pinto Julio (1996): Op. Cit. Citando a Weber “Escritos Políticos” Pág. 309.
2
sí lo era, sin embargo, hay actualmente distintas posiciones que explican la relación entre lo
público y lo estatal.
Hay una tendencia, emancipatoria, social y crítica que sostiene que todo lo público es
estatal; incluso la educación es vista desde aquí como una cuestión de Estado. En esta
corriente se ubica, por ejemplo, la postura de Oscar Oszlak. Hay en ella una defensa de la
perspectiva “estatista” en el sentido de que el Estado se haga cargo de los problemas
sociales, atienda el interés general de la sociedad que eligió a sus miembros a través del
voto.
Habría otra tendencia más actual, y de raigambre anglosajona, que considera el espacio de
lo público como una esfera que abarca mucho más que el campo de actividades del Estado
para ampliarla de forma de involucrar las conexiones entre lo público y las expresiones de
la sociedad. Seguramente, por la influencia de esta corriente de pensamiento y el de
políticas públicas que conlleva, (en el sentido que la de Valenti6 de que son publicitadas y
de que expresan preferencias de políticas agregadas del público ciudadano en diversas
materias) es que se habla actualmente de escuelas públicas de gestión privada. En este
sentido, y para el caso de las escuelas estudiadas me ocuparé sólo de las públicas de gestión
estatal.
Me referiré entonces a la escuela pública como aquella que sirve para proporcionar
igualdad de oportunidades a una población diversa; más allá de que este gesto educador del
Estado incluyó históricamente una mirada tutelar, de control, propia de la época donde la
escuela pública se constituye y legitima, que en nuestro país fue lo que legitimó a la
civilización, por encima (o a costa de) la barbarie. No debemos olvidar que el sistema
público escolar ha ofrecido igualdad de oportunidades a sectores económicos diferenciados
y ha transmitido una base de conocimiento común (Puigróss 1999).
Para el análisis del concepto de gobierno, recupero primero su significado del diccionario:
conducir, llevar a buen puerto; gobernar el timón de una nave, manejar y remar. Me remito
luego, a la vertiente más tradicional, la que comienza con Aristóteles y hace referencia a
estructuras, a grupos de personas y a proceso. Continúo con la tradición jurídica, para
quienes el gobierno significa el conjunto de los órganos por medio de lo cuales se forma o
se aplica la voluntad del Estado. En un sentido más restringido, indica solamente aquella
categoría de órganos que explica una de las fundamentales formas de la actividad del
Estado, aquella que, teniendo carácter permanente y desarrollándose sin interrupción
aparece más ligada con la personalidad estatal y toman impropiamente el nombre de Poder
Ejecutivo; en ninguno de los casos Gobierno puede ser sinónimo de Estado.7
En este último concepto el gobierno, que está en estrecha relación con el de Estado, se hace
referencia a la estructura del poder del mismo y según el modo en que se disponen y operan
6
Valenti Negrini G y Castillo Aleman G: “Interés público y educación superior: un enfoque de política pública”. En
página web: http://www.anuies.mx/libros98/lib5/89.htm
7
Enciclopedia jurídica Ameba - tomo XII – Editorial Bibliografía Argentina. Pág. 507.
3
los elementos y las fuerzas políticas se dan las diversas formas de gobierno (el
ordenamiento estatal) monarquía, república, imperio.
Esta conceptualización, que ha tenido una fuerte impronta en Argentina, deviene del
derecho romano, más analítico y con más orientaciones que la otra vertiente jurídica: la
anglosajona. Esta última ha generado otro rumbo en el estudio del gobierno donde lo local,
por ejemplo, ha tenido mucha importancia.
En nuestro país, el desarrollo ha sido muy disímil y hasta hace una década no había una
explícita preocupación por el tema del gobierno en las instituciones; la visión ha sido más
bien macroestructural. Pueden retomarse, sin embargo, los trabajos de Jorge Etkin8; según
él, la política puede verse como una actividad que sirve de contexto a las medidas de
gobierno, es “macro”. A nivel organizacional (que es donde se centra este autor) la política
es vista como el espacio donde se debaten los propósitos y las ideologías, donde se decide
el modelo de organización deseado, las bases de legitimidad de la autoridad. El nivel de
gobierno se refiere, en cambio, a la dirección o rumbo del sistema.
Etkin habla de gobierno, no como aparato autoritario o uniformador de voluntades.
Recupera la etimología de la palabra, desde donde gobierno significa timonear un barco.
También lo ve como una función diseñada como un centro de convergencia, como punto
articulador en la estructura. “Hacia ese centro decisorio (que no excluye modelos
participativos) se orientan los flujos de información que alimentan las políticas y permiten
controlar los resultados” (…) “el gobierno refiere a la función que hace acuerdos con los
factores de poder, expresa las prioridades de la institución en forma de políticas, decide
ajustes frente a los cambios ambientales…”9.
Desde una visión de la organización como un sistema, este autor habla de los tres niveles
relacionados: la política, el gobierno y la gerencia.
Hasta aquí podría pensarse que esta definición encuadraría para los directores de escuelas.
Sin embargo, si avanzamos en la misma, encontramos que menciona como funciones del
gobierno la asignación de recursos, la evaluación y el seguimiento de las medidas tomadas
y el control de la gestión. Para un sistema educativo centralizado como el nuestro, estas
responsabilidades no quedan en manos de los directivos sino en las jurisdiccionales, en los
ministerios y en la actualidad hasta en el Consejo Federal de Educación.
Dejo pendiente esta cuestión sobre la que volveré más adelante para avanzar sobre el
concepto de gobierno. El mismo Etkin sostiene la idea de que gobierno conjuga la visión
interna de la cohesividad entre los grupos internos y la visión externa de la viabilidad en un
entorno con demandas cambiantes (Etkin:2000:51). Cuando se pierde el sustento político
o se rompen los vasos comunicantes con la población, los usuarios o asociados, aparecen
8
Hago referencia sobre todo a Jorge Etkin (2000): “Política, Gobierno y Gerencia de las Organizaciones”. Prentice Hall
Ediciones. Bs As.
9
Etkin Op. Cit. Págs. 309 y 329 respectivamente.
4
problemas de gobernabilidad. Se generan entonces, problemas de incapacidad para decidir,
falta de sustento en las bases o pérdida de rumbo.
En este planteo está presente la visión de gobernabilidad que hace referencia a la
ampliación de la esfera de las decisiones de políticas públicas. En la gobernanza moderna,
las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados participan y a
menudo cooperan en la formulación y la ampliación de políticas públicas.10
El origen de la gobernabilidad
Me parece interesante rastrear el concepto de gobernabilidad. Este surge luego de la crisis
del petróleo („70) en los países desarrollados, estos se plantean la preocupación de
mantener las democracias. Los Estados democráticos no tenían (ni tienen) la capacidad para
dominar los conflictos de una sociedad compleja.
Norberto Bobbio11 dice que el tema de la ingobernabilidad al que se encaminaron los
regímenes democráticos se puede articular en tres puntos: a) los regímenes democráticos se
caracterizan por una desproporción creciente entre el número de las demandas de la
sociedad civil y la capacidad de respuestas del sistema político b) la mayor conflictividad
social de los regímenes democráticos c) una de las características de la sociedad
democrática es la de tener muchos centros de poder. Sostiene que los sistemas
democráticos respondieron a esta problemática en dos direcciones: por un lado, con el
fortalecimiento del poder ejecutivo y por el otro poniendo nuevos límites a la esfera de las
decisiones que pueden ser tomadas con base en la regla típica de la democracia, la regla de
la mayoría.
Claus Offe por su parte, considera que la versión política para dar respuesta a la
ingobernabilidad, se centró en de “aumentar la capacidad de desempeño y de desempeño de
la acción estatal, no sólo por la coordinación administrativa interna, sino por la
institucionalización de alianzas y mecanismos de armonización entre gobiernos, sindicatos,
asociaciones laborales, alianzas de corporaciones regionales y aún asociaciones de
consumidores.12
Me encontré con distintos autores que trabajan el tema y aportan a la definición. Por
ejemplo la que reconstruye Martínez Nogueira13; él sostiene que “gobernancia” es la
capacidad de orientar, impulsar y promover comportamientos sociales no sometidos a las
relaciones jerárquicas propias del Estado; hace referencia además al pluralismo de actores,
a la multiplicidad de ámbitos institucionales, a los medios formales e informales de
10
Mayntz, Renate (2001): “El estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”. Publicado en Revista del
CLARD Reforma y Democracia. Caracas.
11
Norberto Bobbio (1996): “Liberalismo y democracia”.Fondo de Cultura Económica. México, pág. 104.
12
Citado en Mauro Aurelio Nogueira “Democracia Política, gobernabilidad y representación” en página Web:
http://www.clad.org.ve/0021600.html.com , consultado el día 04/07/03.
13
Roberto Martínez Nogueira (2001): “Los ámbitos de participación”. En Revista Encrucijada, Año 1. Nº 6.
UBA, Bs As.
5
interacción entre los sectores público y privado, a las complejas relaciones de
interdependencia entre los niveles de gobierno y a la movilización de redes
organizacionales que se dan en torno de las políticas públicas.
Cabe acotar aquí las dudas que, con respeto al planteo de la gobernanza moderna, son
plateadas entre otros, por Remate Mayntz, sobre todo cuando ésta se inclina hacia el
mercado y con pretensiones de gobernanza global14. Se afirma que entre el Estado y la
sociedad civil se generan formas de relacionamiento de una naturaleza compleja, ambigua y
tensa (Martínez Nogueira). Desde mi punto de vista, esta posición se encamina a delegar
por parte del Estado tareas históricas que le fueron inherentes.
No obstante las objeciones y la diversidad de interpretaciones que pesan sobre la
gobernabilidad, este término aparece en la mayoría de las discusiones políticas actuales.
Etkin, por su parte y desde una óptica más optimista, aclara que la gobernabilidad es
opuesta a los intentos de usar la fuerza unilateral como camino al poder y se encamina al
logro de credibilidad y aceptación de las medidas de gobierno. Como se observa aquí, la
problemática de la gobernabilidad se relaciona tanto con el nivel global como con lo
propuesto para las organizaciones; o sea, a nivel micropolítico.
Es en este nivel donde tendría que analizar y preguntarme qué sucede con el gobierno de la
escuela. ¿Han penetrado estas orientaciones? Por ejemplo, en la formación de directivos
¿qué perspectivas se analizan acerca del gobierno de la institución? ¿Qué postura lleva
explícita al respecto la Reforma Educativa de los '90?
El gobierno escolar
En el apartado anterior introduje la noción de Gobierno Escolar. Para analizar lo que
implica y requiere este en la actualidad, se hace imprescindible recuperar su origen, desde
la estructuración misma del sistema educativo argentino.
La constitución del sistema escolar y la conformación de un cuerpo estatal para su
administración se definen como estrategias de gestión y administración centralizada hace
ciento cincuenta años. Su concepción se asocia con la modernidad, con la primer etapa de
las revoluciones industriales y con la construcción de las democracias republicanas como
forma de gobierno de los estados nacionales.15
Si bien existe consenso en señalar como hito fundamental la Ley 1420, hay un período
posterior de al menos tres décadas hasta que se construye definitivamente como aparato
burocrático y se consolidan las principales características que lo constituyen como sistema
14
ver Remate Mayntz (1998): “ Nuevos desafíos de la teoría de la governance”. Traducción de María Ángela
Petrizzo Paéz
15
Puiggrós Adriana (1993)(Dir.): “Historia de la Educación Argentina. Tomo IV. Editorial Galerna. Bs As.
6
de instrucción pública, de hegemonía estatal y subsidiariedad al sector educativo privado,
con una estructura fuertemente centralizada, construida a través de relaciones verticales.16
El aparato escolarizado debía formar al ciudadano siguiendo la concepción sarmientina del
sujeto pedagógico. Para ello, la organización escolar debía sostener la determinación de los
saberes válidos por imposición, el no reconocimiento de los saberes y capacidades de la
sociedad para intervenir en su conducción y el diseño del currículo, la formación extrema
de los comportamientos internos, su solemnización, la inculcación patriótica, la disciplina
heteródoma, el autoritarismo y la centralización de la dirección, la uniformidad del perfil
cultural en que se inscribía la formación de los egresados etc. (...) La institución escolar no
era vista, entonces, como una organización de naturaleza social, sino más bien como usina
de moralidad, civilización o patriotismo, ajena por completo a intereses particulares, a
tensiones o al ejercicio del poder de ningún tipo. Como muchos otros aspectos del discurso
educativo, ella misma refería a un plano superior inmaterial, cuasi sagrado e
incuestionable”17
Transcribo a continuación otro párrafo que a mi criterio da cuenta cabal de lo que significó
el origen del sistema educativo y las características de burocrático que fue adquiriendo,
condición ésta, naturalizada en muchos sentidos en el discurso pedagógico actual y que
intento desentrañar para poder analizar la dirección de las escuelas primarias en las últimas
décadas.
“División del trabajo, estratificación vertical y restricciones a la iniciativa colectiva de los
sujetos escolares quedaron contenidos en el instrumento regulador propio del ámbito
estatal: la norma. Constituida en valor absoluto, resultó un importante mecanismo
disciplinador al interior del sistema, a la vez que sobre él descansó su reproducción. La
norma fijó la “estructura” y los “procedimientos” del sistema, prescribió los modos
“adecuados” del quehacer. Y esta prescripción permeó todos los espacios, especialmente el
aula. Cumplir normas y normalizar prácticas resultaron dos aspectos de una lógica común
de lo escolar (...) Normativización, división del trabajo y estratificación vertical,
dificultaron la posibilidad de los docentes de construir un propio saber distante de esta
presencia omnímoda de lo normativo y limitaron su capacidad de operar sobre sus propias
prácticas en sentidos alternativos; consecuentemente, este lugar neurálgico de lo normativo
condujo a una excesiva formalización de las prácticas escolares que se tradujo en una
importante rutinización de las mismas y en el desarrollo de rituales fuertemente
consolidados.” 18
16
Para el desarrollo histórico me he guiado en buena parte por el trabajo de Horacio Pérez y Mariana Alonso
Brá (1997): “La actual reforma educativa argentina y la institucionalización del espacio escolar. ¿De la
administración burocrática a la gerencia educativa?”. Trabajo de la maestría en Administración Pública de la
UBA presentado al XI Concurso de Ensayos del CLAD. Caracas. En página Web:
http://unpam1.un.org/intradoc/groups/PUBLIC/documents/clad/unpam003742.pdf
17
Pérez y Alonso Brá. (1998). Op.cit.
18
Pérez y Alonso Brá. (1998). Op.cit.
7
Desde este modelo imperante, la escuela quedó significada como lugar de aplicación y
ejecución lineal de la política educativa definida desde las instancias centrales del aparato
burocrático estatal.
Las ideas de la época (fines del S XVIII y principios del XIX), resultado de la revolución
industrial y la incorporación de la máquina a los procesos productivos produjeron un
amplio espectro de teorías que orientaron la forma de organizar las organizaciones
industriales y empresariales. La educación se concibió como una organización equivalente
a cualquier otra y, por lo tanto, las producciones de administración de la educación se
basaron en los mismos fundamentos. Me refiero principalmente a las teorías de la
Administración Científica.
Una de las características centrales de este paradigma (mecanicista) de organización era la
fuerte división del proceso de trabajo en dos instancias: la decisión disociada de la
ejecución. Esto nos permite reflexionar acerca del papel que a los directores les cabía en
ese momento de la constitución del sistema educativo: reducción de la discrecionalidad de
los sujetos, funcionamiento formal, ajeno a toda subjetividad, ritualización de las conductas
y estricto cumplimiento de la norma. Este, a su vez, era controlado para garantizar la
direccionalidad unívoca de las decisiones; papel éste que le correspondió a los supervisores
escolares.
Para poder llevar adelante la tarea de ejecutores de los procedimientos requeridos, los
docentes y directivos debieron someterse a un determinado modelo de formación. Para esto
y aún antes de que se sancionen las leyes básicas del sistema (1870), se fundaron las
Escuelas Normales. Allí se les enseñó a estandarizar conductas, ajustarse a las normas y a
reproducirlas.
En la conformación del magisterio, paralelo a la secularización de la enseñanza, se
normatizó la tarea docente en las escuelas a la vez que se reguló la relación laboral a través
de la asalarización de maestros y maestras.
Si al rastrear la historia de la educación encuentro pocas referencias específicas a la
institución escuela, a qué ocurría en los establecimientos educativos y a sus directivos, la
respuesta es –en relación al desarrollo que he expuesto recientemente- que el carácter
institucional sólo era atribuible a la totalidad del sistema (Pérez y Alonso Brá 1998). La
escuela no era pensable con límites propios y sólo cobraba sentido acoplada con instancias
de decisión: niveles superiores y de control (intermedios). Lo importante no era lo que
ocurría en las distintas instancias y espacios del proceso sino en el resultado del sistema en
su conjunto. Predominaba, por la tanto, una visión macropolítica que perduró en nuestro
país, incluso hasta la década del „90.
Esta lógica de estructuración del sistema penetró en la sociedad civil y esto no se dio sólo
en el ámbito educativo. Este fue uno de los que ayudó en la consolidación definitiva del
Estado, construcción de la nación y en la incorporación de las relaciones sociales de
producción capitalista.
8
Antes de continuar con la evolución de lo acontecido en materia de gobierno escolar me
parece significativo profundizar el momento de la constitución del sistema por la impronta
que tuvo este período fundante en su posterior desarrollo. En este sentido, la conformación
de los aparatos burocráticos de los estados nacionales no fue ajena a esta matriz de
pensamiento. En esta dirección se inscribe la producción de Max Weber en relación al
análisis del “modelo burocrático” como tipo ideal de organización. El concepto de
burocracia como forma más apta para las dominación legal racional contiene las notas
fijadas por Weber y estas se materializaron con cierta particularidades en los sistemas
educativos de nuestro país.
Se torna relevante, entonces, hacer un paréntesis para retomar algunas cuestiones
fundamentales de la obra del pensador alemán, sobre todo aquellas -que como menciona
Pinto, nos ayudan a estudiar la problemática de la burocracia de nuestro país. En el epílogo
de la obra de este pensador argentino, se menciona que nuestra democracia –al igual que la
de Alemania- surge de un modelo neobismarckiano. Esta circunstancia, continúa diciendo,
hace que adquiera singular importancia reflexionar sobre el medio al que recurría Weber
para solucionar el mismo problema en su sociedad.
Como problemática interesante para este trabajo, vale analizar cómo el paternalismo estatal
dio lugar a una burocratización de la vida política que pese a varios intentos, Argentina no
pudo dejar atrás y que generó un muy bajo grado de autonomía de los actores sociales con
respecto al Estado, entre ellos, los directores de escuela con respecto a sus superiores.
Un paréntesis para enmarcar la teoría weberiana
Lo desarrollado hasta aquí demuestra la posibilidad de profundizar el análisis objeto de este
trabajo a partir de la teoría weberiana de la burocracia; para entender las organizaciones
educativas y su dirección, fundamentalmente para estudiar lo relativo a la autoridad y el
poder.
El sociólogo norteamericano Talcott Parsons da a conocer en su medio académico los
trabajos de Weber en los años „50. Allí se lo interpreta como con una posición contraria a
Marx –quizá por las malas traducciones al inglés que se realizan de las obras del alemán-.
Tal vez por esta razón no fue debidamente estimado su pensamiento hasta su
reconsideración desde nuevas interpretaciones de sus escritos, sobre todo –como dice Pintopara analizar democracias como la nuestra que han surgido históricamente de un modelo
neobismarckiano que formó una “república de habitantes” y no una de ciudadanos
conscientes de sus derechos políticos.19
Weber tuvo una vida bastante dura, era muy solitario, introvertido, con problemas
psiquiátricos que lo hicieron retirarse de la vida universitaria por un lapso importante de su
vida; luego volvió. Sus escritos datan de la primera mitad del S XX. Fue contemporáneo
del movimiento de Administración Científica. Se casó con Marianne, a quien se considera
19
Pinto Julio (1996): “Max Weber actual”. Editorial Eudeba. Bs As. Pág. 200.
9
como su compañera intelectual y quien edita tras su muerte (1920) su gran obra “Economía
y Sociedad”. El interés en sus escritos sociológicos por el capitalismo, por sus
presupuestos y consecuencias debe considerarse como resultado en gran medida de su
preocupación por las características de los problemas específicos con los que tuvo que
enfrentarse la sociedad alemana en las primeras fases del desarrollo industrial.20
Su obra se entiende fundamentalmente como un intento de comprender aspectos técnicos y
burocráticos del capitalismo. Él contrapone su modelo –inspirado en varias
administraciones europeas de la época pero muy especialmente en el Estado Prusiano- al
modelo patrimonialista anterior en el que se confundían el patrimonio del Estado con el del
funcionario y que estaba muy distante de una sociedad pluralista, democrática, igualitaria,
celosa del Estado de Derecho.
Su extensa producción aporta una perspectiva epistemológica distinta a la prevaleciente en
su época, planteaba que los métodos de las ciencias naturales no eran aplicables a lo social.
Consideraba que hay elementos irracionales en la vida de los pueblos que no pueden ser
estudiados con el método de las ciencias de la naturaleza, aunque esto no quiere decir que
no haya que objetivizar…. Con el método de la comprensión, él se propone hacer
inteligible aquello sobre lo cual descansan los hechos sociales: la base subjetiva. Apunta
entonces a comprender el sentido subjetivo que los agentes dan a la acción.
Construye la forma de abordar la realidad a partir de tipos ideales; estos son constructos
elaborados en base a la combinación y abstracción de un sinnúmero de elementos; son
modelos complejos que recogen el caso puro, no la realidad empírica. Aclara también que
en la vida diaria raramente encontramos específicamente estas formas. Las construye para
poder analizar la realidad, así por ejemplo, cuando elabora la “ética protestante” no está
caracterizando a Calvino sino a distintas formas particulares de la iglesia reformada de la
época. De la misma forma, cuando define la burocracia, incluye en el concepto desde
formas antiguas de democracia hasta las de su época, no a una de ellas en particular.
Entender la sociedad, es para él, comprender las categorías y estructuras de la acción social.
La acción social es aquella “en donde el sentido mentado por un sujeto o los sujetos está
referido a la conducta de otros, orientándose por este en su desarrollo. (…) La acción social
se orienta por las acciones de otros, las cuales pueden ser pasadas, presentes o esperadas
como futuras (…) Los otros pueden ser individualizados y conocidos o una pluralidad de
individuos indeterminados y completamente desconocidos (…) no toda clase de contacto
entre los hombre tiene carácter social sino sólo una acción con sentido propio dirigida a la
acción de otros”.21 La acción social es clasificada en cuatro tipos: a) la conducta racional
deliberada: aquí se evalúan los resultados posibles en términos de un cálculo de los medios.
Se hace un estudio del peso relativo de las distintas alternativas. b) la conducta racional
orientada a valores: determinada por la creencia consciente en el valor –ético, estético,
religioso- propio y absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna con el
20
Anthony Giddens (1972): “Política y sociología en Max Weber”. Alianza Editorial. Madrid. Pág. 44.
Max Weber (primera edición 1922): “Economía y Sociedad”. Fondo de Cultura Económica. México. Págs.
20 a 25.
21
10
resultado. c) conducta afectiva: orientada por la presión emocional. No se rige ni por
ideales ni por valores y está en el límite entre lo que se considera la conducta con
significación social o no. d) conducta tradicional: determinada por la costumbre arraigada.
Comparte con la conducta orientada a valores que no se toma en cuenta la
instrumentalización de los medios pero se diferencia en tanto no apunta a un ideal. Es la
conducta por la conducta misma.
En esta clasificación Weber busca saber cómo funciona un orden social estable que supone
uniformidades de conducta que se basan en usos y costumbres. Cuando estos usos y
costumbres están incorporados, entonces normalmente nos encontramos con conductas
estables que son aquellas que se basan en la creencia subjetiva en un orden legítimo.
Cabe aquí preguntarse por la legitimidad. El orden legítimo está comprendido por usos,
costumbres, leyes, aunque entre estos elementos hay diferencias. Para Weber hablar de
legitimidad es equivalente a hablar de autoridad, no así de poder.
“Poder significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación
social, aún contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa
probabilidad”.22 A partir de este concepto tenemos que pensar el poder en términos
coactivos. La manifestación de poder es la forma que predomina en organizaciones
arcaicas; es la energía puesta en mantener asimétricas las relaciones.
El poder se transformó luego en dominación y pasó a ser el poder acatado; las personas
internalizan que alguien tiene el derecho a ordenar. Se comienza a construir una
contraparte: alguien manda y otra parte obedece, sin necesidad de la fuerza física.
Weber habla entonces de autoridad/dominación como de una manifestación legalizada del
poder por contraposición al mero poder físico. La dominación es la probabilidad de
encontrar obediencia dentro de un grupo determinado de mandatos específicos. Requiere
de un mínimo de obediencia. Requiere también de un cuadro administrativo, esto está en
relación con la probabilidad y además debe haber creencia en la legitimidad ya que según la
pretensión de legitimación, es distinto el ejercicio de la dominación.
En los modos de institucionalización del poder (autoridad, dominación) puede haber
distintas formas del mismo. Puedo atribuirle el poder a una persona que sabe o porque es
una persona que tiene capacidad de dirigir, organizar o conducir. Allí comienzan a aparecer
distinciones en las sociedades y esto da lugar a la teoría de los tipos de dominación.23
Recordemos que estos tipos puros hay que tomarlos como construcciones analíticas; el
objetivo es ver el modo de conducta que subyace a la legitimidad.
La dominación racional descansa en la creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas
y de los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer autoridad
22
Max Weber, “Economía y Sociedad”. Op. Cit. Pág. 53.
Estas ideas han sido reconstruidas a partir de los apuntes del Seminario de Historia de la política y la
gestión educativas argentinas. UNLU 2002.
23
11
(legal). Aquí se obedece a las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas
y a las personas por ellas designadas. La dominación carismática descansa en la entrega
extraordinaria a la santidad, heroísmo, ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones
por ellas creadas o reveladas (autoridad carismática). Se obedece al caudillo, este es así
calificado por razones de confianza personal en la revelación, heroicidad o ejemplaridad.
En cuanto a la dominación tradicional, Weber sostiene que descansa en la creencia
cotidiana, en la santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la
legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad (tradicional). En
este último caso se obedece a la persona del señor llamado por la tradición.
Con estos tipos de dominación queda establecida la relación entre quién tiene el poder y
quién no lo posee. Para Weber, toda relación de poder es recíproca, no es que todo el poder
esté de un lado y del otro no hay nada de poder; siempre hay una posibilidad de resistencia.
Esa relación puede variar en las distintas formas de dominación; otra cuestión que puede
variar es el tipo de amplitud de la obediencia presupuesta. “Obediencia” significa que la
acción del que obedece transcurre como si el contenido del mandato se hubiera convertido,
por sí mismo, en máxima de su conducta; y eso únicamente en méritos de la relación formal
de obediencia, sin tener en cuenta la opinión sobre el valor o desvalor del mandato como
tal. (Weber: 1922).
Según sea la clase de legitimidad pretendida, es diferente tanto el tipo de obediencia como
el cuadro administrativo destinado a garantizarla, como el carácter que toma el ejercicio de
la dominación.
Una vuelta sobre el gobierno escolar
Por cierto que la obra de Weber no se agota en lo expresado recientemente, pero dado mi
interés específico para este trabajo, no continuaré con otros puntos de la misma sino que me
detendré en su análisis de la burocracia.
La organización burocrática fue considerada por este autor como la forma más eficiente de
dominación, como la organización llamada a resolver racional y eficientemente los
problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática –
dice Weber- está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para
lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Avanzados ya sus estudios él
mismo pone en duda estas expresiones y reconoce el crecimiento imparable del aparato
burocrático.
No obstante esta autocrítica, sus análisis de la sociedad capitalista (no sólo de la
administración pública sino también de la empresa privada) interesa para poder estudiar los
orígenes del sistema educativo argentino, tal como quedó expresado en el apartado anterior;
conformación esta que aún hoy no ha sido modificada en sus estructuras básicas.
12
Siguiendo el texto “Economía y Sociedad”, punto II acerca de “Los tres tipos puros de
dominación legítima” puedo ir haciendo referencia a los elementos básicos del tipo de
Dominación Legal y su relación con el sistema educativo argentino en su génesis.
El núcleo de la burocracia son conductas racionales y deliberadas en base a una estructura
jerárquica, o sea, que se deben aceptar esas normas y además hacérselas cumplir a los
subordinados. Se obedece no a la persona en virtud de sus derecho propio sino a la regla
estatuida, la cual establece al propio tiempo a quién y en qué medida se debe obedecer.
También el que ordena, obedece, al emitir una orden, a una regla: a la “ley” o al
“reglamento” de una norma formalmente abstracta.
Con respecto a la normativa creada para el sistema escolar argentino, hay que hacer
referencia en primer término a la Ley 1420, a partir de allí (1884) hasta la etapa de
consolidación del sistema se sancionan gran cantidad de reglamentos así como leyes
provinciales de educación. Este cuerpo regulatorio contiene normativas de todo orden: la
conformación de los Consejos de Escuela, el Cuerpo Médico Escolar, requisitos que debían
cumplir los inspectores escolares y disquisiciones acerca de cómo llevarían adelante su
tarea; el contenido de los textos escolares; categorías de escuelas y maestros; horarios;
planes y programas educativos; forma de ascenso de los maestros y directivos, etc.24
Para las escuelas, los estatutos y reglamentos equivalen a la constitución para el Estado. La
reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es
exhaustiva, toca todas las áreas de la educación. Además, las normas son racionales, están
adecuadas a los fines de la organización escolar. También son legales porque confieren a
las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. El
objetivo de la reglamentación es la “estandarización” de las funciones de la organización
para que haya economía y racionalidad.
Como la normativa estaba pensada para todo el sistema, le cabía a los directivos la función
de hacerlas cumplir en el ámbito del espacio escolar. Todo estaba metódicamente
organizado por lo que era deber oficial de los directores hacer cumplir la reglamentación.
Según Weber, los poderes de mando necesarios para el cumplimiento de los deberes se
hayan determinados de un modo fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios
coactivos que le son asignados (físicos y otros). Para el cumplimiento regular y continuo de
los deberes así distribuidos y para el ejercicio de los derechos correspondientes se toman las
medidas necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien
determinadas. Casi siempre requieren de una intensa actividad durante largo tiempo así
como de pruebas especiales indispensables para la ocupación del cargo.
En este sentido, ya se mencionó la formación recibida en las Escuela Normales, además de
esta institución, el sistema educativo contó desde fines del S XIX con Conferencias
24
Un desarrollo exhaustivo de toda la reglamentación puede consultarse en Puiggrós Adriana (comp.) (1991):
“Sociedad y Estado en los orígenes del Sistema Educativo Argentino”. Editorial Galerna. Artículo de Roberto
Marengo. Págs. 72 a 175.
13
Pedagógicas organizadas desde la superioridad educativa donde se impartían clases para
todos los responsables de educar.
La gran preocupación puesta de manifiesto en el período de consolidación del sistema en
los inspectores escolares, (ya presente en la ley 1420 donde se le atribuían funciones de
vigilancia de las acciones que se realizaban en los establecimientos educativos, referidas a
la enseñanza, el edificio y las rutinas administrativas) evidencia que rige desde esa época el
principio de jerarquía funcional y de la tramitación, es decir, un sistema firmemente
organizado de mando y subordinación mutua de las autoridades mediante una inspección de
los inferiores por los superiores.
El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de
control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide
burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y
específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al "nivel" y no a la
persona; su distribución en la estructura reduce al mínimo los "roces", protegiendo al
subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se
procesa dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas.
Los directivos, desde la constitución del sistema burocrático escolar, son funcionarios que
persiguen una remuneración fija –no en función del trabajo realizado- sino de acuerdo a las
funciones desempeñadas. Las posiciones son establecidas centralmente y clasificadas por
grados; el salario y la pensión pagadas a los burócratas vienen determinados por su grado
más que por el trabajo que realizan. Este funcionario estuvo desde la época que estoy
analizando –tal como menciona Weber- en un escalafón que va desde los puestos inferiores
(maestros de escuelas de 4ta categoría) a los superiores y mejores pagos (supervisores
escolares). Se sigue el sistema de méritos caracterizado por los nombramientos en base a
exámenes competitivos, por la imposición de restricciones a movilidad arbitraria y por la
garantía y exigencia de la neutralidad política, todo ello asegurado por un cuerpo
regulatorio independiente.
Un último elemento de la teoría de la burocracia que es importante recuperar al momento
de estudiar la tarea directiva, es que los directores son considerados administrativos y no
decidores, son –como ya se mencionó- profesionales especializados en hacer cumplir las
líneas establecidas por la superioridad. Ellos no pueden disponer de recursos, de medios ni
de tecnología, sólo cuidan el patrimonio con la mayor racionalidad posible. Tampoco es
común que tomen decisiones, porque aún cuando den la impresión de hacerlo, en realidad,
la mayoría del tiempo sólo están aplicando reglas.
Directores y autoridad
¿Qué es en esencia la autoridad? Si evocamos también aquí a Weber, diremos que la
autoridad escolar es una relación entre roles que se da en la organización educativa. Las
14
relaciones de autoridad se establecen entre actores que ocupan posibles jerarquías
diferentes en un sistema legal. La autoridad vendría a ser el poder institucionalizado.
Autoridad implica distinción entre actores, diferencia a los que “mandan”, de los que
“obedecen”. Hay aquí una relación de subordinación, el funcionamiento de su obediencia es
que creen en la legalidad de la misma. Esto legitima la autoridad, es decir, hace que los
otros la reconozcan como tal. Su legitimidad se obtiene en dos aspectos: en el origen y en el
ejercicio.
La legitimidad básica de origen, es la que otorga el cumplimiento de la legislación vigente.
El director que haya accedido a su cargo según lo previsto por las normas existentes cuenta
con la legitimidad de derecho. Sin embargo, si la autoridad legítimamente constituida
incurre en abuso de poder, perderá el reconocimiento que, junto con la obediencia, le
otorgó el grupo de subordinados. De este modo, la legitimidad de ejercicio, es la
credibilidad que el cuerpo social otorga a quién, teniendo derecho a mandar, lo hace dentro
de los cánones de legalidad reconocidos socialmente.25
Esta perspectiva del concepto de autoridad que la refiere al poder conforme al derecho, es
la que la diferencia del concepto de dominación ya que Weber consideró que la dominación
puede estar en cualquiera de las dos esferas (por órdenes o por derecho); en cambio la
autoridad, sólo se relaciona con el derecho. Él aclara que el Estado es el único que tiene
derecho a la violencia física.
Otro componente del concepto de autoridad, es que la misma puede constituirse por cargo
–que tiene que ver con la posición que se ocupa en la escala jerárquica- o por saber. La de
los directores es ciertamente por cargo.
En toda relación de autoridad hay lo que se llama una zona de indiferencia dentro de la cual
cada orden es acatada sin ningún tipo de resistencia, está dentro de la normalidad de la
relación. No hay objeción, se le reconoce al otro el derecho a impartir una orden. Ahora
bien, en el caso de la autoridad por cargo, esta zona es más o menos constante, en cambio,
en la relación por saber, es variable.
Otra característica es que en la dominación de tipo burocrática, esa zona de indiferencia es
amplia, hay muchos temas en los que no se ponen objeciones; a diferencia del caso del
saber, donde la zona es estrecha, la autoridad de quien está por encima en la jerarquía, la de
quien detenta el saber, puede ser muy cuestiona y/o criticada.
En el tipo burocrático se puede objetar en relación al cómo, en la autoridad por saber, el
problema es el qué de la orden; lo que se estaría objetando allí es el contenido.
25
Este desarrollo sobre el concepto de autoridad fue retomado de Perassi Zulma “El director de escuela ¿un
actor con autonomía o poder?. En Revista Digital Rompan Filas. Año 6, Nº 48, en página Web:
http://redescolar.ilce.edu.mx
15
En la educación primaria y sus organizaciones, cuyo objeto es el saber y el conocimiento,
paradójicamente se sigue sustentando el tipo de gobierno por cargo. Esto es sencillo de
visualizar en las escuelas, pues a diario escuchamos en ellas: “esto es así porque está en el
reglamento, no lo discutimos”; “hacemos lo que dice la supervisora”, “vinimos porque el
ministro en su mensaje dijo: -le descontaremos el día al maestro que haga paro-”, “no se
puede hacer otra cosa, es lo que está estipulado desde la Regional…”.
Los dos tipos de autoridad, se pueden asociar a dos formas distintas de gobierno:
burocrático y colegiado 26. Estos dos estilos presentan un juego de poder muy distinto. En
la autoridad colegiada, se dan muchas posibilidades de que el poder circule, que no sea
inamovible; hay además distribución del saber y por supuesto, aparece la posibilidad de
abrir la participación.
Hago alusión a estos dos tipos de gobierno para analizar la dirección de escuelas primarias
públicas en nuestro país desde allí. Evidentemente el modelo burocrático imperante
legitimó, a su vez, el tipo de autoridad de los directores por cargo. Estos mantienen
modalidades de contratación y acceso vinculados a la administración pública, en tanto
empleo del Estado. El magisterio como profesión nace con la creación y desarrollo del
sistema de educación primaria. Se constituye entonces, en un empleado público con título
específico y misión atribuida desde el Estado nacional (Birgin: 1999).
El acceso al cargo está pautado hace décadas por el Estatuto Docente Nacional que
establece para el empleo docente y el ascenso a los cargos directivos una Junta de
Clasificación que organiza los antecedentes del personal y su calificación. Para esto, las
juntas se basan en el legajo de actuación profesional de cada uno. En las escuelas
primarias, esta se realiza por medio los cuadernos de actuación docente.
Como en todo sistema burocrático, vemos que la selección de personas se basa en el mérito
y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión,
promoción y transferencia de personal son iguales para toda la organización y se sustentan
en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del
funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño, son
vitales en el modelo burocrático.
Con este apartado sobre la autoridad intento dar cuenta de que, desde su conformación, el
sistema de educación primaria se instaló un tipo de gobierno burocrático en las escuelas.
Esto no es lo mismo que ha ocurrido con otros niveles del sistema. La escuela secundaria,
cuya función inicial fue la de formar dirigentes, establece desde su origen una vinculación
distinta a la primaria con la política y el conocimiento. El nivel primario, por su parte,
históricamente se vanaglorió de su neutralidad y asepsia política (Birgin:1999). El nivel
universitario constituye el ejemplo paradigmático del tipo de gobierno por saber y mantuvo
–según los períodos históricos- una fuerte relación con los procesos políticos del país.
26
Estas ideas han sido reconstruidas a partir de los apuntes del Seminario de Historia de la política y la
historia y las políticas educativas argentinas. UNLU 2002.
16
A partir de este desarrollo, sostengo a modo de hipótesis, que este modelo burocrático de
conformación del gobierno de las escuelas primarias públicas no ha variado
sustancialmente. Me surgen entonces, una serie de preguntas que en vez de cerrar esta
sección del trabajo la abren… ¿Podría el nivel primario modificar sustancialmente el tipo
de gobierno instituido? ¿La histórica relación entre Estado y escuela elemental cambiaría el
rumbo si se propusiese que las instituciones estén gobernadas de manera colegiada?
¿Resulta viable este tipo de gobierno en la escuela primaria? ¿Los procesos de
fragmentación y desinstitucionalización que se están dando en las instituciones no pueden
constituirse en arena para transformaciones sustantivas como lo sería la constitución de otra
forma de gobierno?
El gobierno escolar luego del período de consolidación del sistema educativo
No se puede hablar de un Estado monolítico con una única direccionalidad desde 1880 en
adelante “…ya que la relación estado/sociedad civil, a través del sistema educativo supuso
diversas y complejas articulaciones y penetraciones en ambos sentidos, se podría afirmar
que existe un fuerte elemento de continuidad: la construcción y despliegue del estadonación”27. Objetivo este que se cumplió con la intervención del sistema educativo en el
conjunto de la sociedad civil normalizando prácticas y constituyendo sujetos sociales desde
una estructura muy centralizada y burocrática. Este modelo centralizado de sistema
educativo y por ende de gobierno escolar imperó en nuestro país por mucho tiempo.
No es intención de este trabajo hacer un desarrollo histórico acerca del gobierno escolar de
la escuela primaria. Aún si lo hiciese, me encontraría con muy pocas referencias o análisis
específicos sobre el tema y los escasos trabajos que hay, hacen alusión más bien al gobierno
en términos generales del sistema educativo; por ejemplo al llamado bicefalismo en la
conducción del sistema.28 Aparece también la referencia a los Consejos Escolares de
Distrito, estos, sin embargo no escapan a la lógica centralizadora.29
27
Pérez y Alonso Brá (1998). Op. Cit. Pág.11.
En la búsqueda sobre estos temas hallé un trabajo de Manuel Gómez de la Revista científica de la
universidad del Salvador, Año 1, Nº 1 en página Web: http://www.salvador.edu.ar/vc2-1214htm. Consultado
el día 04/02/03. El artículo se denomina “Origen del bicefalismo en el gobierno de la educación argentina”, en
el mismo se analiza la existencia de dos organismos provinciales que por lo general y más allá de las
formalidades del organigrama han venido actuando en paralelo y con competencias superpuestas y/o poco
definidas: el Ministerio de Educación provincial formando parte del poder ejecutivo y un cuerpo colegiado
que, con distintas denominaciones se puede englobar como Consejo de Educación.
29
En el artículo de Alejandro De Luca: “Consejos Escolares de Distrito: subordinación o participación
popular”, en HISTORIA DE LA EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA. Tomo II . “Sociedad civil y Estado
en los orígenes del sistema educativo argentino”. Dirigido por Adriana Puiggrós. Editorial Galerna. Buenos
Aires.1991. Se menciona: “...su subordinación era total... esto se debe a una cuestión de principios; la propia
existencia de los Consejos Escolares de Distrito es dispuesta por la administración central. No hay fundación
espontánea, barrial o vecinal reconocida en la legislación. El poder central, entonces, funda, reglamenta y
subordina a los Consejos Escolares de Distrito”. Continúa explicando De Luca que “... la dependencia se
manifiesta en la administración de las finanzas y en la disposición de nombramientos respecto de los primero,
los CED debían rendir cuentas de todo el movimiento de caja al CNE. Con relación a lo segundo, la cuestión
de los nombramientos de personal, coloca a los CED en una posición cercana al ridículo: los puestos que
28
17
Se puede decir que hasta el regreso de la democracia en la década de los 80‟, con la
propuesta de los Consejos de Escuela, no ha habido cambios sustanciales en materia de
gobierno de las escuelas. Esta iniciativa, data de 1910 y está asociada a ideas de Lisandro
de la Torre y otros legisladores demoprogresistas. Es retomada en distintas provincias en
diversos períodos históricos pero no ha prosperado salvo excepciones, tal es el caso de la
provincia de Buenos Aires donde se los implementó en 1988.30
Si se sigue lo ocurrido con respecto a la centralización/descentralización del sistema,
podemos decir que el fuerte proceso centralizador recién comienza a debilitarse con
sucesivas transferencias de escuelas nacionales a las provincias en 1956 y luego durante la
dictadura militar en la década del „70. Sin embargo, este proceso que concluye en forma
efectiva con la transferencia de todas las instituciones educativas que quedaban en la esfera
nacional a las provincias en la década del ‟90, no implica que se haya modificado la forma
de gobierno de las escuelas primarias; ni tampoco podemos hablar de una descentralización
en términos políticos.
Esta acción, que en otros momentos podría haber sido festejada como un logro para la
autonomía real de las escuelas desde sectores progresistas, tuvo en su lógica de
estructuración una línea clara de política educativa tomada desde el Ministerio de la
Nación. Esta pretendía despojarse de las decisiones acerca de la educación, sino muy por el
contrario, apuntó al traspaso de los servicios educativos con la carga financiera de los
mismos a los estados provinciales, conservando en ámbitos centrales las resoluciones sobre
cuestiones estratégicas como la formulación de contenidos comunes, la evaluación del
sistema en su conjunto y el perfeccionamiento de los docentes entre otros. Concomitante a
eso, parece haber sido la fragmentación del sistema educativo en sus distintos niveles y
modalidades. Un capítulo aparte merece la organización escolar y lo proyectado para los
directores a partir de la sanción de la Ley 24.195 en esta trasformación.
El momento de aparición de estas tendencias no es casual; un conjunto de circunstancias,
que se habían modificado profundamente, relativizaron la prioridad de las anteriores
finalidades o razones de ser del aparato educativo estatal centralizado, y, del modelo
escolar adoptado para su implementación, reflejando tendencias, intereses y presiones
emergentes de las nuevas condiciones del proceso de acumulación y las restantes
implicancias sociales, políticas y culturales de la globalización.
cubre por propia decisión son totalmente irrelevantes comparados con los que quedan bajo la autoridad y
nombramiento directo del CNE.”
30
En otro trabajo de maestría he analizado expresamente lo ocurrido con la Ley de Consejos Escolares
sancionada en 1989 y reglamentada un año después en la provincia de Santa Fe. En el mismo, me propuse
conocer las causas del apático recibimiento que la ley tuvo en las escuelas y en los cooperadores escolares que
fueron quienes más la impulsaron. Las conclusiones acerca de las explicaciones de porqué la implementación
fue casi nula, me llevaron a las arrasadoras consecuencias del neoliberalismo que recayeron tanto sobre los
gobernantes a quienes les tocó decidir la letra de la ley y en los que primaron los postulados conservadores de
dejar las decisiones a favor de los núcleos de poder como sobre los padres. Estos aparecieron profundamente
afectados por el individualismo y una participación (en la escuela) entendida sólo como la libertad de elección
personal por sobre las luchas colectivas que habían sustentando en otros momentos.
18
Reformas políticas, educativas y su correlato en los funcionarios públicos
El Estado argentino en su conjunto ha sido reestructurado en los ‟90, la educación es un
sector dentro de los muchos que han sido afectados por el ajuste estructural enmarcado en
la combinación de políticas neoliberales y neoconservadoras. Es por ello que la reforma de
la educación puede ser leída y complementada desde análisis de la administración del
Estado en general. Se puede pensar entonces, que ella se dio también durante el proceso de
ajuste y desmantelamiento del viejo aparato estatal, donde la fe en las bondades curativas
del mercado conspiraron contra la racionalización planificada de las estructuras
burocráticas necesarias para el desempeño de tareas irrenunciables.
Siguiendo lo expresado por Thwaites31 los ajustes del personal, funciones y estructuras
estuvieron signadas por las restricciones presupuestarias. Los directores vivieron –muy
lejos del poder político responsable del achique- una serie de recortes al presupuesto
educativo que dejó a las escuelas con menos de lo mínimo para subsistir.
El planteo de la descentralización copó distintas áreas de gobierno que sufrieron –como la
escuela- bajo una pronunciación “antiestatista”, una recentralización de decisiones claves.
Muchas de ellas pergeñadas por expertos contratados por el nivel central.
La subestimación en las capacidades de la burocracia estatal, llevó a constituir en muchos
ministerios nuevos planteles, principalmente a través de la contratación de expertos bajo la
modalidad de consultorías y financiados con fondos específicos de los organismos de
crédito internacional (Thwaites; 2001:73). La burocracia paralela a la que dio lugar, se hizo
sentir fuertemente en educación, ya que fue este cuerpo especial el que tuvo a su cargo el
diseño y la coordinación de los principales dispositivos pedagógicos y administrativos para
poner en marcha la reforma.
Se vivenció además, en este sector, la disparidad entre los magros sueldos de los docentes y
aún de los directivos y los de estos tecnócratas “de confianza” del gobierno, verdaderos
intérpretes de la voluntad del mercado.
A diez años de la sanción de la LFE queda demostrada también, en este sector, la hipótesis
de Thwaites acerca de que no es tan cierto que las burocracias son el principal obstáculo
para producir transformaciones en el sector público, ya que a pesar del proceso reformista
implementado, se continúa advirtiendo la fuerte subordinación a los criterios políticos
impuestos por el ejecutivo por sobre los niveles burocráticos tradicionales. En educación,
esta etapa privatizadora, se tradujo en una provincialización y en el traslado de la
responsabilidad de educar a cada comunidad, es decir, retirada de la órbita pública.
Muchos trabajos denuncian el fracaso de la reforma educativa, la mayoría de las críticas
apuntan a que el aparato burocrático tradicional se mantiene intacto y a él se la sumó el de
los nuevos políticos-gerentes. El problema de la escisión entre la política y la
31
Mabel Thwaites Rey (2001): “Tecnócratas o punteros”. En revista Encrucijada Nº 6. UBA. Bs As.
19
administración no queda para nada resuelto en materia educativa. Los reclamos y
proposiciones que se le proponen asumir a los directivos, desde una mirada gerencial, lo
alejan más que acercarlo a las definiciones políticas del sector.
En lo que respecta a los directores, toda esta situación, no ayudó sino que por el contrario
agudizó la problemática institucional. Se vieron presionados a cumplir con un gran
número de consignas provenientes de distintos planes y programas nacionales y/o
provinciales con escasa capacitación para ello y con ausencia real de la tan mentada
autonomía institucional.
La dirección escolar a partir de la implementación de la Ley Federal de Educación
No es mi intención hacer un análisis exhaustivo de la reforma educativa, apunto a
comprender qué significó esta transformación para la institución escuela y su dirección.
Según expresiones vertidas en publicaciones oficiales, se entendió a la escuela como la
unidad de cambio, e incluso base de la refundación del sistema educativo. Se propuso
organizar nuevos modelos de organización y gestión en torno a una mayor autonomía de
estas instancias.
Este proyecto se encaminaría gracias a la autonomía de que serían dotadas las escuelas; esta
se expresaría con la participación de los diferentes sujetos involucrados en la vida escolar y
comunitaria. Pero la participación, como principal exponente queda configurada sólo en la
prescripción, es decir, sin la contención normativa para ponerla en marcha, sin la
explicitación de las reglas del juego.32
Aparece sí una preocupación por la dirección de las escuelas. Hay una referencia directa al
gobierno como la “conducción de un barco”: “… así como una nave necesita un capitán
visible y atento para mantener su rumbo, una escuela en transformación requiere un director
o equipo de conducción que lidere la tarea educativa” (…) “…la dirección, ya sea una
persona o un equipo, es el elemento clave para promover esta transformación porque es
quién conduce la tarea…”33. Se planteaba que la transformación sólo sería posible si la
dirección enriquece los canales de comunicación, crea espacios participativos, abre el
proceso de discusión para adaptar el currículum a la realidad zonal; genera cambios
concretos en la organización de la escuela, coordina un proyecto institucional, es animadora
de la comunidad y reconoce las dificultades y problemas del entorno escolar par buscar
soluciones.
Comparto en este tema las ideas de Martínez Nogueira cuando dice que la participación de
la población en los procesos de iniciativa y generación de alternativas es esporádica e
insuficientemente institucionalizada; y, por sobre todo, la democratización de la gestión
32
Peréz y Alonso Brá. Op. Cit. Pág.20
Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (1995): “Aplicar la ley, transformar la escuela”.
Cuadernillo.
33
20
pública requiere consolidar los ámbitos de participación durante la implementación de
propuestas.
Después de más de un siglo de ausencia casi total de políticas dirigidas al gobierno de las
escuelas, el programa de transformación pide un cambio radical en los directivos. Lo que
se reclama desde el discurso es la emergencia de líderes exitosos, autónomos, eficaces y
eficientes; capaces de llevar adelante los principios reformistas de los „90. “Las
características que deben poseer aquellos que ejercen el rol de director escolar constituyen
el nuevo corpus valoral (casi una nueva “tecnología moral”), que viene a reemplazar a
aquel que proponía al director como “transmisor de valores”, “el ejemplo de pulcritud,
rectitud y moral”, propio de otros momentos históricos”.34
El líder capaz de llevar adelante una gestión eficiente se corporiza en la figura del director,
él es el responsable de llevar a la escuela a la obtención de los resultados esperados. Esto
evidencia una racionalidad instrumental, sustento de una óptica economicista, pragmática y
administrativa. Son empujados a constituirse en funcionarios de un Estado Patrón, cada vez
más mezquino, subsumida su tarea al triste papel de meros jefes de personal que operan en
la selección, jerarquización y recorte del personal docente de la escuela; también se
convierte en promotor de incentivos: premios por asistencia, plus por zonas desfavorecidas
y de proyectos institucionales financiados por organismos internacionales y propuestos por
el Plan Social Educativo. (Silvia Vásquez 1997).
Muchos estudios acerca de este modelo de gestión esperado, lo catalogan como “gerencial”
en el sentido que le da Etkin al término, en tanto allí se buscan los resultados siguiendo
líneas políticas (emanadas de la jerarquía), coordinando y aplicando recursos, cuyos
principios básicos son la economicidad, la efectividad y la eficiencia en sus decisiones.
La gerencia educativa, es vista entonces, como un conjunto de acciones que garantizan el
cumplimiento de los objetivos de la institución escolar. Objetivos definidos en un proyecto
institucional –expresión de la autonomía escolar- que partiría de un diagnóstico. Los
directores gerentes deberían garantizar el cumplimiento de los propósitos a partir de una
preocupación técnica que restituya lo pedagógico a su gestión.
Con esta perspectiva se estaría intentando modificar la visión tradicional del director que
explicitara en puntos anteriores, aquel director sólo ejecutor de decisiones tomadas en
niveles superiores del organigrama. Desde mi punto de vista, sin embargo, el estilo de
gestión se modificaría si se pudieran concentrar en la dirección de la escuela los tres niveles
de los que habla Etkin en una organización: la política, el gobierno y la gerencia. De esta
forma, un mismo equipo directivo –aún enmarcado en un sistema nacional de educaciónpodría definir el tipo de escuela y educación al que aspira para los alumnos (nivel político);
decidiría todas las acciones internas y externas para conseguir esa visión (nivel de
34
Manzione María Ana (2003): “Estilos de gestión de la institución escolar: una aproximación diagnóstica”.
Conferencia presentada en el Coloquio Nacional a 10 años de la LFE: ¿Mejor educación para todos? 25 al 27
de junio, Universidad Nacional de Córdoba.
21
gobierno) y por último, coordinaría y aplicaría recursos según el rumbo estipulado por ellos
mismos (gerencia).
¿Es este el modelo de dirección que se propuso para los directores a partir de 1993? No a
mi criterio, pues lo indicado en las publicaciones y discursos está centrado en el nivel de la
gerencia operativa.
Gobierno, planeamiento y gestión
La perspectiva de gobierno escolar sustentada en las últimas décadas puede explicarse
también acudiendo a la gestión.
El concepto vulgar del término indica que gestionar es tramitar, hacer diligencias
conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera, el trasfondo semántico lo
encontramos en management35. Esta primera aproximación ya nos está indicando un
acercamiento a la gerencia en el sentido de la estrategia operativa, la estructura de tareas; es
decir, que hay una clara inclinación a la administración y no al gobierno de una
organización.
La gestión educativa data de los años sesenta en EE.UU., de los setenta en el Reino Unido y
de los ochenta en América Latina. Es una disciplina de desarrollo reciente, y es por ello
–dice Juan Casassus36- tiene un bajo nivel de especificidad y estructura, es una disciplina
aplicada, es un campo de acción. La gestión nace en el mundo de las empresas concebida
cono la movilización de un grupo de personas hacia la obtención de objetivos
predeterminados.
El mismo autor, sostiene que en el período actual, la gestión escolar está fuertemente
influenciada por el discurso de la política educativa y por la ejecución de las mismas. Por
esto, es importante resaltar que la gestión escolar no es solamente pragmática, sino que la
dimensión política está inscripta en sus prácticas.
35
“Técnica de la dirección y gestión de una empresa” Diccionario Larousse,1972. Gestionar: Hacer
diligencias para la consecución de algo o la tramitación de un asunto. (Larousse Multimedia, 98). Gestión:
Acción de gestionar, administración. Gestión de negocios ajenos, cuasicontrato que consiste en la
intervención voluntaria de una persona en los negocios e intereses de un tercero, sin que exista oposición por
parte de éste. Gestión presupuestaria, sistema que consiste en aplicar todos los gastos e ingresos al
presupuesto del año en que se han producido sin tener en cuenta el año en que han sido adoptados. (Larousse
Multimedia, 98). Educational Management: Procedente, casi con seguridad, de la misma raíz latina que la
palabra francesa menagement (disponer, regular con cuidado y con maña) y de la italiana maneggiare (hacer
las cosas con habilidad y destreza) suele utilizarse en su versión anglosajona, sin traducción castellana, dada
la complejidad....Management es una tarea consistente en definir la misión de la organización, dirigir a sus
miembros, gestionar sus recursos y organizar sus actividades (Santos Guerra, La Luz del Prisma, págs, 19 y
20).Gerir (portugués) administrar, dirigir; gestao: gerencia, administración, acción de gerir. (Diccionario
Portugués – Español, Hamílcar de García,1963).
36
Juan Casassus (2000): “Problemas de la gestión educativa en A.L.:” Documento de UNESCO en página
Web: http://www.reduc.cl/congreso/casassus.PDF. Consultado en agosto de 2002.
22
La gestión trata de la acción humana, por ello, la definición que se dé de la gestión está
siempre sustentada en una teoría –explícita o implícita- de la acción humana. “Hay distintas
maneras de concebir la gestión según sea el objeto del cual se ocupa y los procesos
involucrados. En este marco, según sea el énfasis en el objeto o proceso contemplado, se
obtienen definiciones que, por una parte, ponen de relieve el hecho de que la gestión tiene
que ver con los componentes de una organización en cuanto a sus arreglos institucionales,
la articulación de recursos, los objetivos. Por otra parte, se obtienen otras definiciones cuyo
énfasis está centrado en la interacción entre personas”37.
La gestión está emparentada con la administración y el planeamiento. Desde una visión
autoritaria y verticalista de planificación (propia de los años „60), los encargados de
planificar estaban separados de los que administraban o ejecutaban los planes. Esta
perspectiva sería la que acompañó el proceso de centralización del sistema educativo en
América Latina. Según Casassus, en la actualidad, esta postura estaría superada ya que
ahora la gestión es vista como más amplia que la administración, no es sólo ejecución de
instrucciones.
No estoy de acuerdo con esta última afirmación, pues considero que, en los actuales
planteos reformistas, se mantiene presente la diferenciación entre quienes planifican y
diseñan las grandes líneas políticas educativas de aquellos que las ejecutan.
A pesar de existir propuestas importantes de Planificación Estratégica Situacional, como lo
es la del chileno Carlos Matus38, esta no ha sido la perspectiva sustentada por la reforma
educativa. Ya vimos que los procesos de descentralización sólo lo fueron en lo operativo.
Aún cuando admitiéramos con las proposiciones reformistas, que es importante que el
director coordine un plan para la escuela (Proyecto Educativo Institucional) y participe
activamente en su elaboración, realice actividades de ajuste, intente darle viabilidad, adecue
los recursos y evalúe sus acciones; a mi criterio no deja de ser un ejecutor de políticas
predeterminadas desde las altas esferas del poder en las que él no tiene ningún tipo de
ingerencia. Por lo menos, en los términos en que se lo planteó en este último tiempo, al
director sólo le resta –en términos reales- administrar lo poco con que cuentan las escuelas,
tratando de convencer a la comunidad educativa de que es el único accionar posible y
además, dejarlo plasmado en un proyecto.
La realidad que se vive a diario en las escuelas poco tiene que ver con los planteos
emancipadores de planeamiento de Matus, en donde se propone una acción humana
intencional y reflexiva –de tipo comunicativa- que apunte al tratamiento de problemas
sociales desde una transformación de las reglas básicas de juego, es decir, intentando en
37
Juan Casassus (2000): Op. Cit. Pág.4
El economista Carlos Matus, fallecido en 1998, fue ministro de economía en el gobierno de Salvador
Allende en Chile. Una vez proscrito de su país se dedica a escribir sobre planificación para los distintos
sectores de gobierno nacional, desarrollando una singular teoría de Planeamiento Estratégico Situacional que
supera teórica y prácticamente a todo lo que se conoce sobre planificación estratégica de la vertiente
empresarial. Su obra más reconocida es “Política, Planificación y Gobierno”. Sus trabajos fueron retomados
en toda Latinoamérica, en Argentina se reconocen los escritos de Mario Testa y sus propuestas de
planificación para el área de salud.
38
23
última instancia, modificar las condiciones de exclusión, marginación y dependencia en la
que nos deja situado el capitalismo actual.
Es válido aclarar que el mismo Casassus, en las conclusiones del trabajo citado, alude a que
a pesar de existir dos grupos de concepciones de gestión: una primera visión tecno-linearracionalista y otra emotivo-no linear-holística, la que ha primado es la primera de ellas,
sobre todo en materia educativa.
Las paradojas de la participación
El modelo de dirección propuesto es parte de la retórica discursiva de la reforma. Me
pregunto, sin embargo hasta dónde llega este discurso? ¿Cuánto de él internalizaron los
directivos? ¿Cuánto aplicaron y cúanto resistieron? ¿Hay coherencia en el mismo?
Voy a remitirme a esta última pregunta ya que considero que hay una contradicción
importante en el planteo de la reforma. Aunque más que una contradicción puede ser
entendida como una estratagema de la postura en sí. Me refiero a que dentro de las
premisas del director líder, responsable de la eficiencia, de la calidad está también
contenida la necesidad de un constructor de espacios participativos, de un animador
sociocultural, inclusor de propuestas.
¿Habla esto de una tendencia hacia un gobierno colegiado? ¿De qué gobierno de escuela se
está hablando?
Una buena parte de las propuestas para reformar la escuela se sustentan en el postulado de
la participación, a la que el director debe dar lugar, canales y contención. Esa participación
estaría vehiculizada por la construcción de un proyecto educativo institucional. Este
contendría la identidad de cada escuela, sus fortalezas y debilidades, su visión acerca de la
educación y los compromisos de acción necesarios para poder llegar a esa imagen objetivo,
pensada por la comunidad educativa en su conjunto.
Desde la mirada de un planeamiento situacional y participativo, esto pareciera ser un buen
camino para comprometer a padres, docentes y organizaciones intermedias cercanas a la
escuela, para que queden plasmadas sus necesidades y demandas en el proyecto de escuela
“que ellos quieren”. Sin embargo, en el programa oficial, se omiten elementos centrales
imprescindibles para poder llevar adelantes una idea de este tipo. Una fundamental es que
no se menciona en ningún momento que las escuelas deben proyectar pero sin solicitar
recursos (humanos ni materiales) más allá de los que ya cuentan o están previstos en los
planes compensatorios. Sí encontré referencias acerca de que los directores pueden pedir
que las instancias superiores supervisen los recursos disponibles.
En algún sentido, los directores quedarían obligados a administrar la pobreza en la que está
sumida gran proporción de las escuelas de nuestro país.
24
Ante esta situación, el gobierno propició y publicitó ejemplos de “buenas gestiones con
pocos recursos” 39 y fomentó a las instituciones a la búsqueda de recursos fuera del Estado
como encontrar diferentes empresas de la zona que apadrinen la escuela, y, hasta que estas
produzcan bienes y servicios para entrar en el juego del mercado.
La escuela se convierte de esta forma en productora del tipo de ciudadano pergeñado y
requerido por el clientelismo y el consumo, aún el de bienes culturales.
La otra punta que asoma con la propuesta de la elaboración del proyecto institucional es la
de la concepción de participación y de gobierno a la que se hace referencia. Participación
en qué y para qué?.
Este tema ha sido ampliamente estudiado (Sirvent, Beltrán Llavador, Frigerio, Mendel) y
ya nadie pone en duda que no podemos llamar participación a cualquier tipo de
intervención de la familia (por ejemplo) en la escuela. Participar es tomar parte en las
decisiones, es “ser parte de” y cuando digo tomar parte en las decisiones me refiero a las
del gobierno, no a las de ejecución. Por años, los padres decían participar en el colegio de
sus hijos porque asistían a las reuniones o colaboraban en las ventas que organizaba la
cooperadora. Una participación real y no simbólica (Sirvent) es aquella que permite ser
parte del gobierno de las instituciones. Evidentemente el programa reformista no marchó
por este carril. En ningún momento se habla de modificar el gobierno de las escuelas, sí de
cambiar los estilos de gestión imperantes. Puedo decir que, en definitiva, se mantiene el
sistema de gobierno centralizado que explicara en otros puntos de este trabajo.
Concretamente, no se propone una forma de gobierno colegiado para las escuelas de
nuestro país y se ha procurado por todos los medios socavar los intentos en ese sentido
como el de los Consejos de Escuela. En las provincias que lograron legislarlos, el contenido
de la ley deja claro que las acciones de los consejeros serán “de apoyo” y no decisorias.
Decididamente, el pensamiento hegemónico actual ha desplazado la intención de incorporar
a las masas al gobierno de la sociedad hacia el “control de las masas”. Con este propósito,
el mercado controla la población restableciendo la responsabilidad individual, o sea,
diferenciando y atomizando a la sociedad. Busca desactivar las demandas populares y
desarticular los intereses organizados y en definitiva despolitizar a la población
(Paviglianiti: 1996).
Se puede pensar que en estas circunstancias, iniciativas comunitarias como la de los
proyectos institucionales o consejos escolares, le sirven al gobierno central para desligarse
de muchas funciones que antes les eran propias.
¿No tendrá que ver esto con el concepto de gobernabilidad que introduje anteriormente?
¿Será esta una forma eficaz y distinta de construir el orden social deseado por el
neoliberalismo? ¿No se convierten en un dispositivo más de control?
39
Muchos ejemplos fueron relatados y mostrados en la publicación ministerial Zona Educativa.
25
Lo que sí es seguro es que no se propone un gobierno colegiado. Aquí entiendo al colegio
como una forma de gobierno basada en lo pluripersonal, ante lo unipersonal; la paridad
frente a la jerarquía y la colegiatura frente a la burocracia. Colegialidad asociada a la
democracia.
Sabemos que toda forma de gobierno es histórica y está condicionada. ¿Cuál es el
condicionamiento que se impuso en los „90? Seguramente las nuevas reglas de juego social
en las que el mercado se convirtió en el principal regulador. Desde aquí, no es de extrañar
entonces que en una época en la que el sistema educativo recentraliza la dirección
estratégica en la Administración Nacional y descentraliza la gerencia operativa en las
jurisdicciones provinciales, circulen materiales que vuelven al modelo empresario de la
administración escolar. Eso sí, apelando ahora a modelos de organización más abiertos y
flexibles, aptos para captar la ayuda de las comunidades locales y concretar así la
transferencia de responsabilidades del Estado a la sociedad civil pero no para hacerlas
partícipes de las decisiones.40
Desde la perspectiva sociopolítica imperante a nivel planetario, tanto que hasta se ha dado
en llamar pensamiento único, un gobierno institucional democrático es impensable. Desde
este marco regulatorio, las organizaciones empresarias y las estructuras burocráticas del
Estado pueden ser gobernadas de forma más o menos participativa, pero no admiten un
funcionamiento democrático propiamente dicho. Ni el directorio de una empresa somete
sus decisiones al escrutinio democrático de su personal, ni un ministro pone a consideración
de los empleados las políticas que tiene el mandato de ejecutar. En el primer caso, los
procedimientos democráticos resultan en última instancia incompatibles con los
ordenamientos jurídicos y económicos vigentes; en el segundo caso, la instancia
democrática ha tenido lugar previamente para legitimar un proyecto político, pero la
ejecución se caracteriza por ser eminentemente jerárquica, al menos, esto ha sido así dentro
de los sistemas capitalistas y socialistas masivamente experimentados a lo largo de la
historia41.
¿Cerrando o abriendo?
Después de todo el desarrollo puedo decir que es innegable que el proceso reformista
conlleva un aumento y complejización creciente de las diversas responsabilidades de los
directivos. Las expectativas de transformación educativa recayeron sobre ellos en términos
de mayores compromisos para los cuales no se contemplaron cambios estructurales y
formalizados que contengan las condiciones de producción, reales, de sus prácticas. Tal
como lo mencionan Pérez y Alonso Brá 42 y a pesar de la crítica al modelo burocrático, del
que partió en gran parte la propuesta de reforma educativa, los directores no están aún
40
Esta expresión está contemplada en: Germán Cantero (docente titular) y Gabriela Andretich (docente
auxiliar) (2003): “La Organización de las Instituciones Educativas”. Cuadernillo de Educación a Distancia de
la Licenciatura en Gestión Educativa. CEMED.UNL
41
.Ídem anterior.
42
Pérez y Alonso Brá. Op. Cit. Pág. 23.
26
liberados de ninguno de los deberes ni de los controles que hasta ahora tuvieron ni se les
amplían sus atribuciones en ninguno de los aspectos sustanciales que componen la política
educativa. No ha cambiado, en lo sustantivo, la concepción de gobierno escolar. Y desde
ese punto de vista, los directores continúan siendo meros receptores y ejecutores de lo que
se ha decidido en instancias superiores.
Tendrá que ver en los directores, la falta de cambios reales de sus características de
burócratas, que esta brinda un efecto protector?. La burocracia da seguridad y obviamente
esa seguridad tiene como consecuencia una pobre posibilidad de desarrollo y dificultades
para la creatividad, pero al mismo tiempo es una protección contra lo azares y avatares de
la vida. (Enriquez.2002:95). ¿Será por esto que se sostiene aún con tanta fuerza?
Significa lo expresado hasta aquí que no existe la posibilidad de que haya escuelas donde se
intenten procesos democráticos, más allá de las formas de gobierno estatuidas? Ciertamente
esto no es así. Sabemos que los directores son mediadores entre las reformas
macroestructurales y los destinatarios de las misma (los alumnos). En ese proceso de
mediación se involucran múltiples actores con vivencias y características particulares así
como diversas lógicas y dimensiones que atraviesan lo institucional, lo laboral, lo
pedagógico, lo económico, lo cultural, etc. que hace que se conformen distintos estilos de
gestión en el contexto particular de cada escuela, permitiendo incluso la emergencia de
perspectivas y formas de entender la dirección con un sesgo distinto al impulsado por la
reforma. Me refiero, por ejemplo, a aquellos que ven en la escuela un medio para seguir
alentando una democracia menos formal y más sustantiva y hacer de ella uno de los
espacios y mecanismos privilegiados de protagonismo y control en la base social.
En esta posición ubico a aquellos directores que coordinan pero no acaparan la función de
dirección, apuntan más bien a una gestión compartida, que atiende la especificidad de la
escuela como organización; dando prioridad a la manifestación del papel político e
ideológico que desempeñan las escuelas y los actores institucionales tanto dentro de la
organización como en un entorno social más amplio. De este tipo de directores he tenido
oportunidad de conocer en procesos de investigación.43
43
Me refiero especialmente al proyecto de investigación del que formé parte: “La Gestión Escolar en
Condiciones Adversas”. UNER. 1994-1998. En este trabajo, nos avocamos a resignificar el concepto de
gestión porque veíamos que era vivido y sentido de otra forma por los equipos que conducían las escuelas.
Sobre todo despejamos al concepto de gestión de toda connotación empresarial pues la escuela –a diferencia
de estas organizaciones- debe ser entendida como institución de existencia (Enriquez 1996) en tanto
desempeña un papel importante en la formación social global, y tiene por lo tanto su especificidad. Desde
este marco, nos permitimos proponer algunos elementos conceptuales para la gestión escolar entre los que
destaco: …de acuerdo con su naturaleza y direccionalidad, la gestión escolar consiste en un proceso de tipo
interactivo e intersubjetivo, ubicado en un ámbito organizacional y orientado al gobierno de las escuelas, que
incluye dinámicas interpersonales, grupales e institucionales, de carácter reflexivo e intencional que, en cada
caso concreto, combinan y acentúan distintas estrategias, apelando a "recursos de autoridad e influencia" (Eric
Hoyle) para la satisfacción de determinados intereses y el logro de un conjunto de objetivos.
27
Desde otra instancia grupal de enseñanza aprendizaje,44 recupero la idea de que si estamos
pensando en un orden social más justo y democrático, debiéramos preocuparnos por una
escuela comprendida por sus especificidades como organización, apta sí para asegurar la
continuidad histórica de una sociedad, para posibilitar la autorreferencia social, pero apta
también para concebir y experimentar formas alternativas de organización en sí mismas
educativas para un orden social con estas características. De ahí que ni la empresa ni la
burocracia estatal puedan ser tomadas como modelos de gestión para la escuela pública.
Esta debe, por el contrario, formar parte del curriculum de la educación democrática de
toda una sociedad. De ahí que deba producir su propio modelo de organización y gestión.
Esto, claro está, es una asignatura pendiente de la sociedad contemporánea y los ensayos al
respecto son todavía escasos.
44
Me refiero aquí al cuadernillo de Educación a Distancia de la UNL cuyas ideas centrales pertenecen al
titular de la cátedra, profesor Germán Cantero.
28
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30