LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES SUMARIO: I. RÉGIMEN DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS A RESULTAS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 28 LS/2007: 1. Introducción. 2. Definición legal. 3. Sistema de fuentes. 4. Legitimación. 5. Determinación del justiprecio. 6. Pago en especie como alternativa al pago en metálico. 7. Ocupación e inscripción en el Registro de la Propiedad. 8. Balance de la nueva ordenación.— II. REVERSIÓN EXPROPIATORIA: NOVEDADES Y CONTINUIDAD EN EL ARTÍCULO 29 LS/2007: 1. Concepto y naturaleza del derecho de reversión. 2. Supuestos de hecho de la reversión de terrenos expropiados. 3. Supuestos de exclusión de la reversión. 4. Consideraciones finales.— BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN: El presente trabajo analiza las principales reglas establecidas por la nueva Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo, en materia de expropiaciones urbanísticas. Se ponen de manifiesto la ausencia de innovaciones de calado en lo referente a las expropiaciones, en contraste —significativo, sin duda alguna— con las novedades sustanciales introducidas en el contenido del derecho de reversión. Palabras clave: expropiación forzosa; expropiaciones urbanísticas; derecho de reversión. ABSTRACT: The study analyzes the most important rules that the new Land Act 2007 establishes in Spain on the subject of the expropiations related to urbanism. It shows up the lack of real innovations concerning the expropiations, unlike in a very significant way those substantial innovations introduced in the content of the right of reversion. Key words: expropiation; expropiations related to urbanism; right of reversion. 183 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES I. RÉGIMEN DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS A RESULTAS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 28 LS/2007 1. Introducción Las expropiaciones urbanísticas han sido objeto de numerosos cambios legislativos en los últimos años, contribuyendo a fortalecer sus singularidades respecto de las expropiaciones ordinarias. Las sucesivas reformas de la legislación urbanística del Estado subrayan este proceso. En este sentido, la Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo (LS/2007, en adelante) también contribuye a acentuar dichas peculiaridades de las expropiaciones urbanísticas. Es patente que en la actualidad las expropiaciones urbanísticas se conceptúan en puridad como expropiaciones especiales, por razón de la especificidad de sus fines, del procedimiento expropiatorio y de los criterios de valoraciones, así como de su propia ordenación positiva. Esta se aleja paulatinamente de los patrones fijados por la legislación general de expropiación forzosa, fruto de lo cual es su notable grado de autonomía, que la jurisprudencia contencioso-administrativa ratifica (FERNÁNDEZ TORRES, 2007a, 25 y ss.). Ya la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956 (LS/1956, en adelante) altera de forma significativa el planteamiento inicial de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954 (LEF, en adelante), que postulaba la instauración de las bases de la unificación del régimen expropiatorio sobre unos principios comunes y generales susceptibles de extenderse a todas las expropiaciones. La LS/1956 desiste de acomodarse al marco general de la LEF. En su lugar, se inclina por integrar la expropiación forzosa como un elemento más del sistema urbanístico, provisto de autonomía y anclado en sus propios fundamentos. El efecto más nítido es la postergación de la LEF a un segundo plano, configurándose como una simple norma supletoria, aplicable sólo en defecto de lo establecido por la normativa urbanística. El proceso descrito no ha hecho sino exacerbarse constantemente desde entonces. La Ley 8/1990, de 25 de Julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo primero (artículo 73) y el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de Junio (en adelante, TRLS/1992; artículos 46 y 216 y disposición derogatoria única 3ª) confirman con firmeza la vía abierta por la LS/1956. La Ley 6/1998, de 13 de Abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, y ahora la LS/2007 se alinean con esta tendencia, prolongándola. De este modo, se pone de manifiesto que la totalidad de los textos legales dictados desde 1990 en materia de urbanismo subrayan el proceso de disociación de las expropiaciones urbanísticas con relación a las 184 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO restantes expropiaciones por un lado, y de unificación por aplicación extensiva de sus preceptos a todas ellas por otro. La legislación urbanística del Estado preceptúa en términos concluyentes que los criterios valorativos a efectos expropiatorios serán siempre y en todo caso los contemplados en la misma, «cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive» (artículo 20.1.b LS/2007). Es verdad que la diferenciación entre las expropiaciones urbanísticas y las demás expropiaciones se difumina de algún modo o, pura y simplemente, pierde parte de su relevancia, muy en particular a partir de la aprobación de la Ley 8/1990 antes mencionada. Con todo, la distinción aún mantiene un incuestionable protagonismo, a otros efectos de su régimen jurídico. Se puede afirmar así que las expropiaciones urbanísticas son en la actualidad más especiales que nunca, algo a lo que no son ajenos ni la doctrina del Tribunal Constitucional ni la propia normativa urbanística de las Comunidades Autónomas. Por lo demás, la regulación de las expropiaciones urbanísticas no ha merecido apenas atención por parte del legislador en la LS/2007, que ha pasado casi de puntillas sobre las principales cuestiones que se suscitan en la actualidad (PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2007, 340, entre otros). En la práctica, se advierte sin dificultad la patente línea de continuidad entre el artículo 28 LS/2007 y la ordenación contenida en los artículos 33 y ss. de la hoy derogada LSRV, cuyo sentido y alcance ha merecido numerosos estudios (por todos, FERNÁNDEZ TORRES, 2007a, in toto). Un repaso de cada uno de los elementos de las expropiaciones urbanísticas permite apreciar de modo indubitado la proximidad entre ambos preceptos. 2. Definición legal El artículo 28.1 LS/2007 revela una estrecha analogía con el artículo 34 LRSV en cuanto a la caracterización de las expropiaciones urbanísticas. Se catalogan como tales las expropiaciones que están ligadas al cumplimiento de los objetivos y fines de la legislación urbanística aplicable, esto es, la normativa autonómica, de conformidad con la doctrina constitucional formulada por la STC 61/1997, de 20 de Marzo. A su tenor, «la expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de Expropiación Forzosa». Supone lisa y llanamente que el criterio determinante para la caracterización de las expropiaciones urbanísticas radica, de forma idéntica a lo dispuesto por el artículo 34 LRSV, en el propósito que persiga cada una de ellas, decisión que compete al titular de la competencia sectorial, «aquí reconducible a la de urbanismo» (STC 61/1997, de 20 de Marzo, FJ 20.a y 30). 185 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES La consecuencia práctica es una ampliación sustancial del concepto de expropiación urbanística, que va más allá de la delimitación tradicional realizada por la jurisprudencia contencioso-administrativa alrededor de la eficacia legitimadora de la expropiación otorgada a los planes e instrumentos de delimitación de los ámbitos de gestión. Ello es más coherente con la doctrina jurisprudencial que identifica las expropiaciones urbanísticas con todos y cada una de las operaciones expropiatorias que están vinculadas sin más a los planes urbanísticos, independientemente de su conexión o no con su concreta ejecución. La conclusión que se desprende del nuevo artículo 28.1 LS/2007 se traduce en que las expropiaciones urbanísticas no permanecen ligadas a la ejecución del planeamiento, siendo mayor en número y clases, no obstante la equivocidad del tenor del artículo 28.2 LS/2007, del que sin embargo algún autor deduce una conclusión bien distinta (DE LA CRUZ MERA, 2007, 705). 3. Sistema de fuentes El orden de prelación de fuentes en relación con las expropiaciones urbanísticas se desprende de lo establecido por el artículo 28.1. LS/2007, que contiene alguna diferencia de matiz con respecto al artículo 35 LRSV. Por una parte, la omisión en el artículo 28.1 LS/2007 del supuesto expropiatorio por incumplimiento de la función social de la propiedad es intrascendente, al menos por dos motivos: — la propia LS/2007 se refiere explícitamente a esta función expropiatoria en su artículo 31.1, al prescribir que el incumplimiento de los deberes de edificación o rehabilitación previstos en la misma habilita a las Administraciones urbanísticas para elegir entre expropiar los terrenos correspondientes por incumplimiento de la función social de la propiedad y aplicarlos al régimen de venta o sustitución forzosa, «sin perjuicio de que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística pueda establecer otras consecuencias»; y, — el protagonismo esencial en este ámbito recae en las Comunidades Autónomas, a tenor de la doctrina constitucional que se desprende de la STC 61/1997. Por otra parte, la precisión formulada por el artículo 28.1 LS/2007 referente a la necesaria conformidad a «lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de Expropiación Forzosa» de las operaciones expropiatorias que se lleven a cabo para el cumplimiento de alguno de los fines contemplados en la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, parece denotar la voluntad de subrayar que la Ley de Expropiación Forzosa no representa una simple norma 186 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO supletoria de esta última (DE LA CRUZ MERA, 2007, 701), en contra del criterio sostenido por el Tribunal Constitucional, todo sea dicho. Es bien sabido que históricamente las expropiaciones urbanísticas son configuradas por la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954 como uno más de sus procedimientos especiales, remitiéndose en todo caso a las reglas generales (primero, en lo referente a los criterios de valoración; y, segundo, al procedimiento). Queda así trazada la diferenciación entre la llamada expropiación-instrumento, sometida a la regulación sectorial, y la expropiación-garantía, objeto necesariamente de reglas comunes e iguales para todos los propietarios y titulares de bienes y derechos. Esta clara dicotomía, que se halla implícita en la Ley de Expropiación Forzosa, logra pervivir en el marco del régimen constitucional. Es más, se robustece incluso desde que la citada STC 61/1997 se sirve de ella para delimitar las competencias respectivas del Estado y las Comunidades Autónomas, correspondiendo al primero la fijación de los criterios de valoración y la ordenación de las garantías básicas de los expropiados y a las segundas la definición de los supuestos expropiatorios y la regulación de sus especialidades organizativas. De ahí el orden de prelación de fuentes que contenía el artículo 35 LRSV, que confería prevalencia a la legislación urbanística, en razón de la especialidad de las expropiaciones urbanísticas respecto de las demás expropiaciones. La nueva LS/2007 lamentablemente no contempla una previsión expresa que sea análoga a la del artículo 35 LRSV (y antes, el artículo 215 TRLS/1992). Sin embargo, ello no significa que se haya alterado significativamente esta situación, máxime a la vista de la más reciente jurisprudencia constitucional. Se sigue deduciendo, implícitamente sí, que debe estarse — primero, a la normativa estatal sobre valoraciones (artículos 20 y ss. LS/2007) y principios generales y garantías básicas (incluidos los de procedimiento, que pueden encontrarse lisa y llanamente en la Ley de Expropiación Forzosa, no obstante la equívoca doctrina jurisprudencial emanada del Tribunal Constitucional, en particular de las SSTC 251/2006, de 25 de Julio, 313/2006, 314/2006 y 315/2006, de 8 de Noviembre, y 364/2006, de 20 de Diciembre), comprendida la ordenación general de los supuestos de reversión (artículo 29 LS/2007), a la que deben sumarse los preceptos del TRLS/1992 que permanecen aún en vigor; — segundo, la legislación de las Comunidades Autónomas en cuanto a la definición de las causas expropiatorias (FERNÁNDEZ TORRES, 2007b, 693 y ss.)., la regulación de la expropiación como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento y la ordenación de la liberación; 187 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES — tercero, la legislación supletoria del Estado en el ámbito urbanístico (el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril —en adelante, TRLS/1976— y el Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de Agosto —RGU, en adelante—, de forma especial) y el TRLS/1992 en cuanto no esté anulado por la STC 61/1997, o derogado por la disposición derogatoria única de la LS/2007; y, por último, — cuarto, la legislación general de expropiación forzosa, de alcance supletorio, en razón de su configuración subsidiaria (artículo 85 LEF). Es la propia especialidad de las expropiaciones urbanísticas la que comporta su sometimiento preferente a la legislación urbanística, con fundamento en su propia especificidad. De ahí se desprende, pues, que su ordenación, que está contenida en principio en su integridad en normas urbanísticas, reenvíe a la legislación general de expropiación forzosa con el fin de integrar sus lagunas. La naturaleza supletoria de esta última se explica por la ordenación integral y sistemática del instituto expropiatorio contemplada en la LEF y el REF. Ello no es óbice para que las expropiaciones urbanísticas dispongan de un perfil propio, basado en ciertas peculiaridades a las que ya se ha hecho referencia antes. 4. Legitimación La legitimación expropiatoria se encuentra reconocida en el artículo 28.2 LS/2007. En virtud de dicho precepto, «la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación». Dicho precepto se halla igualmente en línea de continuidad con lo establecido por el artículo 33 LRSV y, con anterioridad, por los artículos 64.1 TRLS/1976 y 132 TRLS/1992 y su antecesor mediato, el artículo 10 LEF. La definición de este elemento reglado de la expropiación forzosa, que es absolutamente capital para su realización, no manifiesta cambios de envergadura en la LS/2007. Con todo, evidencia una mayor laconismo, que es consecuente con la propia nomenclatura y metodología empleados por la LS/2007, en su afán por no prejuzgar técnicas y conceptos, ni invadir competencias autonómicas (de ahí, por ejemplo, la falta de referencia a los «ámbitos de gestión»). La LS/2007 remite a la normativa autonómica la fijación de los instrumentos de planeamiento y las delimitaciones de los ámbitos de gestión sus- 188 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO ceptibles de disponer de eficacia legitimadora, no obstante la existencia de una corriente jurisprudencial consolidada que ha hecho extensivo el efecto legitimador de la expropiación a una diversidad de planes. De esta suerte, cualquiera de ellos implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios afectados, con fines de expropiación o imposición de servidumbres, o bien de ocupación temporal de los mismos. En todo caso, para que un plan de urbanismo disponga de eficacia legitimadora, se requiere, primero, su aprobación definitiva y la ulterior publicación del correspondiente acuerdo y del articulado de sus normas (de competencia municipal en el Boletín Oficial de la Provincial, según el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local; y, autonómica, en el correspondiente Boletín o Diario Oficial); segundo, la delimitación de los terrenos afectados; y, tercero, la procedencia de la expropiación en función de sus precisiones, debiendo de ser detalladas. De anularse un plan, la operación expropiatoria se ve desprovista de legitimidad. Implica automáticamente la anulación de la declaración de utilidad pública, privando de todo soporte fundamentar a la expropiación, que incurre por tal motivo en vía de hecho por «invalidez de la expropiación forzosa por inexistencia sobrevenida de su causa», en aplicación de los artículos 9 y ss. LEF. Comporta, además, por extensión, la anulación de los acuerdos del Jurado de Expropiación. En el supuesto de haber sido ejecutada la obra en su totalidad en el momento de la anulación de dichos acuerdos siendo imposible entonces reponer las cosas a su estado primitivo, lo que procede no es la retroacción de las actuaciones expropiatorias a su inicio. La solución consiste realmente en la indemnización de los daños y perjuicios causados al propietario como consecuencia de la ocupación de sus bienes, en la medida en que, claro es, existan elementos de juicio por determinarla. 5. Determinación del justiprecio La regulación en la LS/2007 de la fijación del justiprecio expropiatorio merece la toma en consideración aquí y ahora de dos únicos elementos, por razones de economía: por una parte, la tipología de procedimientos en las expropiaciones urbanísticas; y, por otra, los significativos cambios referentes a los Jurados de Expropiación Forzosa que a la postre no fueron incorporados al texto legal finalmente aprobado. Por una parte, la LS/2007 mantiene la dualidad procedimental que consagró en su día el artículo 36 LRSV. Según el artículo 28.3, 1º inciso LS/2007, «el justiprecio de los bienes y derecho expropiados se fijará conforme a los criterios de valoración de esta Ley mediante expediente individualizado o 189 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES por el procedimiento de tasación conjunta». Significa que la Administración expropiante dispone de una amplia libertad de elección en relación con cualquier operación expropiatoria, con independencia de su naturaleza y finalidad, con objeto de incentivar de este modo la generalización del procedimiento de tasación conjunta. Ello entraña las siguientes consecuencias en orden a la fijación de la norma aplicable en cada caso: — por un lado, el procedimiento de tasación individual se configura como el procedimiento general de la Ley de Expropiación Forzosa, rigiéndose por ésta. Las Comunidades Autónomas apenas sí introducen reglas específicas en este punto; y, — por otro lado, el procedimiento de tasación conjunta se somete a lo dispuesto en los artículos 138 TRLS/1976 y 202 RGU, en cuanto se amparan en la titularidad exclusiva del Estado, y a las Leyes autonómicas en lo relativo a sus especialidades. Por otra parte, importa destacar asimismo un extremo de notable interés, respecto de la intervención de los Jurados de Expropiación en el procedimiento de determinación del justiprecio, cualquiera que éste sea. Es de notar que el Anteproyecto de Ley de Suelo de 24 de febrero de 2006 contenía la regulación de unas denominadas Comisiones de Valoraciones, en su disposición adicional 6ª, que sin embargo desaparecieron de la versión final del Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno el 14 de julio de 2006, y publicado en el Boletín del Congreso de los Diputados del 8 de Noviembre siguiente. En efecto, el Anteproyecto de Ley contemplaba la creación de una Comisión General de Valoraciones, cuyas notas principales pueden resumirse del modo que sigue: 1) se inspiraban en el modelo vasco contenido en la Ley vasca 8/1987, de 20 de Noviembre, reguladora de los Jurados Territoriales de Expropiación Forzosa, seguido más tarde por Navarra (Ley Foral 10/1994, de 4 de julio) y Cataluña (Ley 6/1995, de 28 de junio); 2) se preveía su integración orgánica y funcional en el Ministerio de la Vivienda («Se crean la Comisión General de Valoraciones y las Comisiones Territoriales de Valoraciones como órganos colegiados especializados en materia de expropiación forzosa que gozan de plena autonomía en el desarrollo de su función y se integran, respectivamente, en el Ministerio de la Vivienda y, con la competencia territorial correspondiente, en las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas en las que se constituyan», rezaba su apartado 1º, párrafo 1º). Semejante configuración desdibujaba inevitablemente 190 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO — la pretendida composición paritaria de la Comisión General de Valoraciones, al estar integrada por cinco vocales en calidad de representantes de intereses públicos (un Abogado del Estado, designado por el Ministro de Justicia, a propuesta de la Abogacía General del Estado; un Interventor Delegado, designado por el Ministro de Economía y Hacienda a propuesta de la Intervención General del Estado; y un representante, con categoría de Subdirector General, de cada uno de los Ministerios de Fomento, Agricultura, Pesca y Alimentación y Medio Ambiente) y seis representantes de los intereses privados (un notario, un representante del Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y «cuatro expertos independientes de reconocido prestigio designados conjuntamente por los Ministros de Justicia y de Vivienda a propuesta de las organizaciones nacionales de corporaciones de profesiones tituladas idóneas para la realización de valoraciones»), junto al Secretario General de Vivienda, como Presidente, el Director General del Catastro, del Ministerio de Economía y Hacienda, como Vicepresidente primero, y el Director General de Urbanismo y Política de Suelo del Ministerio de Vivienda, como Vicepresidente segundo; así como un funcionario, con categoría de Subdirector General, de la Dirección General de Urbanismo y Política de Suelo del Ministerio de Vivienda, como secretario; y — la pretendida «plena autonomía» funcional, amparado, eso sí, en la doctrina constitucional contenida en la STC 251/2006, de 25 de Julio y en los demás pronunciamientos posteriores que la ratifican de modo expreso, con consecuencias procesales palpables (FERNÁNDEZ TORRES, 2007, 253 y 254); 3) se admitía la posibilidad, en aquellos supuestos de valoraciones que requirieran «conocimientos técnicos singulares» y en los que la hoja de aprecio del beneficiario reconociera un valor total igual o superior a tres millones de euros, de que éste y el expropiado acordaran someter la fijación del justiprecio a arbitraje administrativo de un solo árbitro designado de común acuerdo, de entre los acreditados al efecto por la Comisión General de Valoraciones. El laudo sería vinculante para ambas partes y no podría ser objeto de impugnación, excluyendo la intervención de las Comisiones de Valoraciones (apartado 8); 4) en su descargo, nada se decía respecto de la figura del ponente, a diferencia de un gran número de Leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas, que empezando por la Ley madrileña 9/1995, de 28 de Marzo, hoy derogada en este punto, posibilitan que cualquier 191 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES funcionario técnico facultado a su servicio intervenga en calidad de tal, incluido el autor de la hoja de aprecio de la Administración expropiante. No se debe excluir tal eventualidad, a la espera del desarrollo reglamentario de la LS/2007 (disposición final 3ª), de forma que aún existe el riesgo de que el ponente, a quien incumbe preparar las propuestas de acuerdo o dictamen y que, por ello mismo, representa una pieza clave en el procedimiento de determinación del justiprecio aunque no disponga de voto en las deliberaciones, pueda ser situado en una posición de privilegio para defender en el seno del Jurado los criterios a seguir y acabar imponiéndolos en la resolución final de cada expediente. El Gobierno debería calibrar con prudencia las ventajas e inconvenientes de la atribución al ponente de una situación auténticamente privilegiada, si le preocupa en verdad hacer de las Comisiones de Valoraciones órganos creíbles en rigor, cuyas decisiones puedan por ello mismo beneficiarse de la presunción de acierto y veracidad que sí tienen reconocida los acuerdos de los actuales Jurados de Expropiación Forzosa de la LEF; 5) en su descargo igualmente, enlazando con la observación anterior, no se confería a las resoluciones de las Comisiones de Valoraciones una presunción de acierto y veracidad, en consonancia con aquellos pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, acatando la jurisprudencia constitucional contenida en las SSTC 251/2006 de 25 de Julio, 313/2006, 314/2006 y 315/2006, de 8 de Noviembre, y 364/2006, de 20 de Diciembre, afirman que no cabe hacer extensiva dicha presunción de acierto y veracidad a los acuerdos de la mayor parte de los Jurados autonómicos de Expropiación, por ausencia estructural de autonomía e imparcialidad y correlativa dependencia de las directrices y criterios fijados por las Administraciones Públicas a las que sirven. Así, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de Febrero de 2007, 7 y 14 de Marzo de 2.007 y 13 de Abril de 2.007, consideran que no existe ninguna justificación para el mantenimiento de semejante presunción iuris tantum cuando los Jurados autonómicos de Expropiación no reúnen, las más de las veces, las condiciones elementales que los doten de las inexcusable estructura imparcial y autonomía funcional. A juicio del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, si bien es cierto que «la presunción jurisprudencial sobre los actos del Jurado va mucho más allá puesto que alcanza al «acierto» de sus decisiones, lo que implica una presunción sobre la decisión de aplicación de un concepto jurídico indeterminado como es el justiprecio», no es lo menos que 192 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO «dicha extensión de la presunción que excede con mucho de la legalidad puesto que el justiprecio no es una consecuencia estricta de ésta, salvo en lo que se refiere al procedimiento, no se hace de forma estrictamente teórica, lo que carecería de sentido, sino que se basa, y así se dice reiteradamente, en su especial composición de equilibrio de intereses que así lo convierte en un órgano prácticamente neutral. Se trataba de la composición establecida en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954. Por ello, una vez establecido que la composición del Jurado Territorial de Madrid por las normas a la sazón vigente son perfectamente legítimas hemos de decir que no existe razón alguna para que a dicho Jurado la sea aplicable la presunción de acierto fundada en una composición diferente ya que la Sala no aprecia que en dicha composición se den iguales factores que los que se tomaron para establecer la presunción de acierto. Por tanto, el acuerdo es un documento administrativo más de los que integran el expediente y ha de ser comparado a efectos probatorios con el resto de las pruebas sin que ocupe una posición privilegiada en relación a éstas que determine un esfuerzo especial para romper el privilegio de su presunción de acierto, que en todo caso, repetimos está supeditada al juicio que merezca a estos efectos la composición del Jurado que, por cierto, es en la actualidad sustancialmente distinta a la que produjo el acuerdo impugnado y ello por decisión del legislador de la propia demandada». 6. Pago en especie como alternativa al pago en metálico El artículo 28.3, 2º inciso LS/2007, que es de aplicación plena en todo el territorio nacional, determina que el pago del justiprecio es susceptible de realizarse, de forma alternativa al pago en metálico, mediante la adjudicación de terrenos equivalentes. Dice el precepto mencionado que «si hay acuerdo con el expropiado, se podrá satisfacer en especie». El fundamento de esta opción arbitrada por la LS/2007, en coherencia con sus antecedentes los artículos 113 TRLS/1976 y 37 LRSV, radica en puridad en las propias dificultades de liquidez de los Municipios, contrapunto de la disponibilidad de terrenos a permutar. Dicha figura implica el paso de la compraventa, como fundamento del negocio expropiatorio, a la permuta. El presupuesto del pago en especie, que tan concienzudamente ha estudiado entre nosotros MONTAÑÉS CASTILLO (2007), radica en el previo consentimiento del expropiado. La dicción inequívoca del artículo 28.3, 2º inciso LS/2007, como la de su antecedente inmediato el artículo 37 LRSV, contrasta con las fórmulas acogidas por algunas Leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas, carentes de justificación alguna y, lo que es peor, contrarias a lo dispuesto en la Constitución Española, máxime a la vista de la doctrina constitucional consagrada por la STC 164/2001, de 11 de Junio (en esta misma línea, DE LA CRUZ MERA, 2007, 721). Recuérdese que, a juicio del Tribunal Constitucional, 193 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES «el pago en dinero actúa como específica garantía del expropiado, y por tanto con su consentimiento es posible otra forma de pago … el artículo 37 LRSV, (que) vuelve al régimen general del pago en dinero, salvo consentimiento del expropiado … el artículo 37 LRSV reitera la misma garantía del expropiado que, con carácter general, establece el artículo 48 LEF. Es por ello que, de acuerdo con el criterio sentado en la STC 61/1997, fundamento jurídico 31, la regulación del artículo 37 LRSV encuentra cobertura competencial en el artículo 149.1.18ª CE, sin que simultáneamente se estén vaciando las competencias urbanísticas autonómicas … Es claro que, entendido el artículo 37 LRSV como garantía del expropiado, la modalidad de pago en terrenos es sólo una de las posibles. En forma alguna opta el artículo 37 LRSV por una forma de pago en especie típicamente urbanística (terrenos de valor equivalente) impidiendo otras (así, mediante aprovechamientos urbanísticos o derechos de superficie). Con consentimiento del expropiado el pago en especie podrá satisfacerse con cualquier objeto; sin consentimiento del expropiado sólo es posible el pago en dinero» (F. 37). El ámbito de aplicación del pago en especie abarca la totalidad de las expropiaciones. Ya se trate de expropiaciones urbanísticas, o ya de expropiaciones ordinarias, el abono de justiprecio en especie es en todo caso admisible. Lo es, de igual manera, con independencia de la función desempeñada en cada caso por la expropiación. Existe una única salvedad, que por otra parte es obligatoria, en razón de su ausencia de lógica: me refiero a la expropiación por incumplimiento de los deberes urbanísticos. Qué duda cabe que sería ciertamente previsible un nuevo incumplimiento de los deberes urbanísticos en relación con los terrenos permutados. Es condición indispensable del pago en especie el respeto a la «equivalencia» respecto del valor de los terrenos a adjudicar (artículo 208.4 RGU). Ello no es óbice para que existan diferencias de valor entre los terrenos permutados, siempre que, claro es, sean mínimas y sean objeto de compensación en metálico a favor de quien resulte menos beneficiado. En el supuesto de que se constaten discrepancias respecto de la valoración por la Administración de la finca que ésta ofrezca en pago (en rigor, constituye la única posibilidad que admite el artículo 28.3,2º inciso LS/2007), el expropiado ostenta la facultad de acudir al Jurado de Expropiación. Si éste adopta una resolución favorable, la misma le otorgará el derecho a obtener la compensación de la diferencia, pero sólo en metálico (artículo 208.8 RGU). Cabe la posibilidad de la adjudicación de fincas futuras en cualquiera de las modalidades de determinación del justiprecio (artículo 44 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, aprobatorio de las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística). A falta de normativa específica, la tramitación se rige por las reglas establecidas en el artículo 208 RGU, que contempla cuatro fases: 194 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO 1) el ofrecimiento por escrito de la Administración, a petición igualmente por escrito del expropiado, debiendo comunicarse la decisión en un plazo máximo de quince días; 2) el levantamiento del acta por la Administración haciendo constar la las circunstancias de la finca inicial y el valor asignado en el acuerdo de aprobación del justiprecio, tras la aceptación de la permuta; 3) el pago mediante la entrega de la nueva finca, libre de cargas (salvo conformidad), una vez sea concluida la urbanización; y, por último, 4) el otorgamiento de escritura pública en favor del expropiado, expresando la transferencia dominical de las parcelas resultantes (o no, en la medida en que ya no se contempla escritura pública para el documento de adjudicación de futuras parcelas, y «quien pueda lo más puede lo menos») y cancelando correlativamente el aprovechamiento (artículo 44 RD 1093/1997). 7. Ocupación e inscripción en el Registro de la Propiedad El régimen de ocupación e inscripción registral contenido en el artículo 28.4 LS/2007 mantiene fidelidad a lo dispuesto por el artículo 39 LRSV, con excepción de alguna innovación menor. Una vez más, se vislumbra una patente conexión de dicho artículo 28.4 LS/2007 con los antecedentes legislativos, en detalle, con los artículos 140 TRLS/1976 (y artículo 203 RGU) y 223 TRLS/1992. Es más, al igual que su predecesor el artículo 39 LRSV, el artículo 28.4 LS/2007 se halla estrechamente unido al artículo 224 TRLS/1992, que permanece en vigor como norma de carácter pleno, correspondiente a la competencia exclusiva del Estado (STC 61/1997, de 20 de marzo). El ámbito objetivo de aplicación del citado artículo 28.4 LS/2007 alcanza las expropiaciones urbanísticas que se tramiten por medio del procedimiento de tasación conjunta (artículos 23 y ss. RD 1093/1997). En relación con su contenido preciso, el artículo 28.4, párrafo 3º LS/2007 conserva la que fuera en su día una novedad, referida a la exigencia prevista en el artículo 39.1, 1º inciso LRSV, del levantamiento de tantas actas de ocupación como fincas incluídas en el procedimiento expropiatorio haya. El artículo 28.4, párrafo 3º LS/2007 dispone textualmente que «la superficie objeto de la actuación se inscribirá como una o varias fincas registrales, sin que sea obstáculo para ello la falta de inmatriculación de alguna de estas fincas. En las fincas afectadas y a continuación de la nota a que se refiere la legislación hipotecaria sobre asientos derivados de procedimientos de expro- 195 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES piación forzosa, se extenderá otra en la que se identificará la porción expropiada si la actuación no afectase a la totalidad de la finca». De este modo, no cabe un acta de ocupación conjunta, que es lo que precisamente prevén los artículos 104.1 TRLS/1976 y 223.1 TRLS/1992. No ha lugar ni siquiera en la hipótesis de la ejecución del planeamiento mediante el sistema de expropiación forzosa y su tramitación por el procedimiento de tasación conjunta. Las actas de ocupación (y, eventualmente, de pago simultáneo) están obligatoriamente sujetas a un conjunto de requisitos, con el fin de poder constituir títulos registrales suficientes. Dichos requisitos están comprendidos ni más ni menos que en la Orden Ministerial de 9 de marzo de 1964 (su ausencia, de producirse, debe hacerse constar en acta y, en su caso, en la inscripción registral correspondiente —artículos 2 de la Orden de 9 de marzo de 1964 y 32.6 del Reglamento Hipotecario). Se requiere de este modo la concurrencia de las condiciones siguientes: la determinación del órgano expropiante, el funcionario autorizando el acta en representación de la Administración y del habilitado que efectúa el pago y, eventualmente, el representante municipal (en el caso de asistir), el beneficiario de la operación expropiatoria (de existir específicamente —artículos 1.6 de la Orden de 9 de marzo de 1964 y 32.2 del Reglamento Hipotecario de 14 de febrero de 1947), la cuantía del justiprecio y la forma de pago, o bien las causas de la consignación sustitutoria cuando proceda (artículo 1.7 de la Orden de 9 de marzo de 1964), la relación circunstanciada de los bienes y derechos (artículos 1.8 y 9 de la Orden de 9 de marzo de 1964), los datos necesarios para la segregación de las fincas sujetas a expropiación parcial y de las constitutivas de una unidad económica (artículos 26 y 27 LEF) y las cargas, gravámenes, derechos reales y limitaciones de cualquier clase inscritos con anterioridad, con indicación de la concurrencia de titulares (por sí o a través de representantes) y los asientos a cancelar y subsistir. Las cargas cuya inscripción se practique con posterioridad al inicio de la expropiación se entienden extinguidas y deben cancelarse (artículos 1.11 de la Orden de 9 de marzo de 1964, 224 TRLS/1992 y 32.5, 1º del Reglamento Hipotecario). Una vez admitidas como títulos registrales suficientes, las actas de ocupación son susceptibles de servir, más adelante, para que la superficie expropiada se inscriba en una o varias fincas (artículo 28.4, párrafo 3º, inciso 1º LS/2007). La eventual ocupación de diversas fincas expropiadas consecuente con la operación expropiatoria tramitada por el procedimiento de tasación conjunta representa una forma de «doble inmatriculación controlada». La ausencia de inmatriculación de cualquiera de las fincas a agrupar no impide per se la inscripción registral (artículo 28.4, párrafo 3º, 1º inciso, idéntico al artículo 39.1, inciso 3º LRSV). Esta se configura como una regla 196 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO especial en contraste con lo dispuesto por el artículo 45 del Reglamento Hipotecario, que está presidida por el principio de tracto sucesivo (artículo 20 de la Ley Hipotecaria). Debe notarse precisamente que el acta de ocupación dispone de eficacia inmatriculadora con relación a las fincas no inscritas, que se inscriben dentro de la agrupación (artículo 53 LEF y 32.4 del Reglamento Hipotecario). Por lo demás, el artículo 28.4, párrafo 3º, 2º inciso LS/2007 conserva la nota marginal para aquellos supuestos de expropiaciones parciales, que fue introducida como novedad por el artículo 39.1, inciso 4º LRSV. Se explica en razón de la imposibilidad de la segregación de las fincas a expropiar en el trámite inicial. Por ello, su incorporación debe valorarse de forma positiva, en la medida en que coadyuva a la aclaración de la situación de modo sustancial. La nota marginal referida se extiende de manera necesaria a continuación de la nota marginal de expedición de la certificación acreditativa del dominio de cargas de las fincas inscritas incluídas dentro del perímetro del ámbito de gestión (artículos 22.1 del Real Decreto 1093/1997 y 32.1 del Reglamento Hipotecario). En cuanto a la inscripción registral, queda sujeta a lo dispuesto en el artículo 28.4, párrafo 1º, que se halla en íntima conexión con su antecedente el artículo 39.2 LRSV. Dicho precepto prescribe que son actos inscribibles las actas de ocupación, acompañadas de las de pago (o eventualmente los justificantes de la consignación del justiprecio), y las actas de ocupación y pago simultáneo. La Administración expropiante está habilitada para inscribir individualizadamente las fincas registrales o algunas de las incluídas en la unidad expropiada por medio del procedimiento de tasación conjunta. En tal hipótesis, es título inscribible el acta de ocupación y pago (artículo 24.1 del Real Decreto 1093/1997, concordante con los artículos 32 del Reglamento Hipotecario, 53 LEF y 55, 60 y 62 REF). No son aplicables los artículos 25 y ss. del Real Decreto 1093/1997. Sin embargo, cabe también la posibilidad de que la Administración expropiante se decante para llevar a cabo la inscripción conjunta de la totalidad o de una parte de las superficies expropiadas (comprensivas de una pluralidad de fincas registrales). En semejante situación, es título inscribible la certificación de la resolución administrativa que concrete las circunstancias basadas en el artículo 24.2 del Real Decreto 1093/1997 (certificación del acta de ocupación y pago), con independencia de que se acompañen a ésta las actas de ocupación y pago del artículo 25 del Real Decreto 1093/1997, como título principal. El motivo estriba en el grado de dificultad de semejantes operaciones registrales y en la propia similitud con las referentes a la reparcelación y la compensación, por la existencia dual de fincas de origen y fincas de resultado. 197 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES Dicha calificación debe comprender, según el artículo 24.2 del Real Decreto 1093/1997, la descripción de la finca o fincas resultantes, la referencia a las fincas expropiadas que integren las resultantes y a sus titulares, la fecha de aprobación definitiva del proyecto de expropiación forzosa, el cumplimiento de las publicaciones legalmente procedentes y la indicación de la realización de las notificaciones personales de los titulares del dominio y cargas que consten en la certificación. Se mantiene asimismo la que fuera la novedad más sobresaliente de la LRSV en este punto, incorporada a su artículo 39.2, 2º inciso. El artículo 28.4, párrafo 1º LS/2007 conserva la doble exigencia del título inscribible de contener su descripción registral y catastral. A su tenor, «el acta de ocupación para cada finca o bien afectado por el procedimiento expropiatorio será título inscribible, siempre que incorpore su descripción, su identificación conforme a la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica mediante un sistema de coordenadas y que se acompañe del acta de pago o justificante de la consignación del precio correspondiente». Ello entraña que el acta de ocupación para cada finca o bien expropiado constituye un título inscribible, en tanto en cuanto incorpora su descripción, su identificación de acuerdo con la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica por medio de un sistema de coordenadas, y se acompaña asimismo del acta de pago o justificante de la consignación del precio correspondiente. La finalidad perseguida con la doble exigencia del título inscribible de contener su descripción registral y catastral es doble: por un lado, el incremento de la coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad (artículos 3 y concordantes del Real Decreto 1093/1997 y del Reglamento Hipotecario), y, por otro, la realización de la identificación de las fincas. La sola innovación aportada por la LS/2007 consiste en la posibilidad de sustituir la referencia catastral y la representación gráfica por una certificación catastral descriptiva y gráfica de los inmuebles (artículo 28.4, párrafo 2º). En lo que concierne a la eficacia de la inscripción registral, es notorio que por sí sola no implica la transmisión de la propiedad, que se produce más tarde. El beneficiario de la expropiación forzosa adquiere los bienes y derechos afectados tras el levantamiento de las correspondientes actas de ocupación, pudiendo prevalerse de los medios de defensa arbitrados por el ordenamiento jurídico. Otra cosa es que la inscripción registral resulte decisiva para la producción de todos los efectos previstos legalmente, en la medida en que la Administración sólo se mantendrá en la posesión de los terrenos o derechos expropiados «una vez inscrito su derecho», pero no antes (artículos 224.2 TRLS/1992 y 210.2 RGU). 198 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO Es, pues, el levantamiento de las actas de ocupación el que lleva aparejado, como efecto principal, la transmisión ope legis de la propiedad, libre de cargas, a favor del beneficiario (artículos 224.1 TRLS/1992 y 210.1 RGU). Dicha traslación de la propiedad se realiza con sujeción al principio de libertad de cargas (excepciones al margen —artículo 8 LEF). Ello entraña la extinción de las cargas constituidas tanto con anterioridad al inicio del expediente expropiatorio como durante su tramitación. La libertad de cargas justifica la exigencia de la comparecencia de sus titulares (artículo 222.2, inciso 2º TRLS/1002). La adquisición de la propiedad de las fincas a la conclusión del expediente expropiatorio determina que la Administración se beneficie de la protección jurídica del Registro de la Propiedad, eso sí, si respeta todas las formalidades exigidas (artículos 32.5 y 5 del Reglamento Hipotecario). Consecuentemente, la posición jurídica de la Administración se torna, en principio al menos, inatacable frente a cualesquiera acciones reales e interdictales (artículo 224.2 TRLS/1992). Sin embargo, lo dicho no es óbice para que se pueda interponer un recurso contencioso-administrativo contre el correspondiente acuerdo de fijación del justiprecio (artículos 224.3 TRLS/1992 y 210.3 RGU). Se considera que la Administración se mantiene en la posesión, pero además en la propiedad, siempre que se respeten las condiciones fijadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, porque su posición es inatacable incluso frente al tercero hipotecario protegido por dicho precepto. Evidentemente, pueden crearse distintas situaciones para las que siguen dando respuesta los artículos 224.3, 4 y 5 TRLS/1992 y 210.3 y 4 RGU, tal como he tenido ocasión de analizar en otro lugar (FERNÁNDEZ TORRES, 2007, 572 y 573). En primer lugar, si con posterioridad a la inscripción registral a favor de la Administración surgen terceros interesados no tenidos en cuenta en el expediente expropiatorio, los artículos 224.3 TRLS/1992 y 210.3 RGU les confieren la facultad de ejercer cualesquiera acciones para el cobro del justiprecio o las indemnizaciones expropiatorias y discutir su importe, previa acreditación de su titularidad. Si el Registrador alberga una «duda fundada», pesa sobre él la obligación de remitir certificación literal de sus asientos a la Administración expropiante y tomar nota de su remisión al margen de la última inscripción de dominio, cancelándose por caducidad al año de su fecha, excepto en el supuesto de obtención de prórroga. La cancelación de la inscripción precisa de la previa petición de la Administración expropiante, acreditando el abono a terceros tras el oportuno expediente complementario. En segundo lugar, si el Registrador tiene dudas fundadas sobre la existencia, dentro de la superficie ocupada, de alguna finca o derecho inscrito anteriormente que no ha sido tenido en cuenta en el expediente de expropia- 199 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES ción, sin perjuicio de practicar su inscripción, recae sobre él la obligación de notificar semejante circunstancia a la Administración expropiante, con el fin de que se practique la cancelación pertinente (artículo 224.4 TRLS/1992). La Administración expropiante está habilitada para actuar tanto a instancia del Registrador (artículo 28 del Real Decreto 1023/1997) o de parte interesada, como de oficio. A su vez, el verdadero titular del bien o derecho afectado ostenta la facultad de ejercitar cualquier otro tipo de acción, amén del derecho a percibir la correspondiente indemnización a cargo de la Administración expropiante (artículos 224.4 TRLS/1992 y 210.4 RGU). En tercer lugar, de aparecer terceros interesados dentro de la superficie ocupada, con posterioridad al pago del justiprecio a los titulares registrales, que no han sido tenidos en cuenta, sólo pueden reclamar si no han comparecido en tiempo hábil durante la tramitación del expediente (artículo 224.5 TRLS/1992). Por eso el dato de la comparencia resulta determinante para la delimitación de los medios de defensa de los expropiados reales definidos por el ordenamiento jurídico. 8. Balance de la nueva ordenación Resulta palmaria la continuidad, en líneas generales, con la regulación prevista en la LRSV. Apenas sí se perciben aportaciones de relieve en un precepto, el artículo 28 LS/2007, que condensa lo establecido en los artículos 33 a 39 LRSV. Quizás lo más sobresaliente es lo que precisamente no dice la LS/2007, porque en efecto ciertas ausencias se antojan significativas. Así, por ejemplo, se echa de menos una precisión sobre el artículo 49 LEF y el régimen de tributación de las expropiaciones urbanísticas que lo contradice. Además, existe una sombra de duda respecto de los Jurados de Expropiación Forzosa, como consecuencia de la insatisfactoria ordenación de las denominadas por el Anteproyecto de Ley de Suelo Comisiones de Valoraciones. Y, sobre todo, el legislador ha perdido una buena oportunidad para llevar a cabo un robustecimiento sustancial de las garantías jurídicas de los titulares de bienes y derechos. Ello resulta comprensible si pone en relación la regulación de las expropiaciones urbanísticas con el resto del articulado de la LS/2007 y su orientación general de «abaratar las expropiaciones y, por lo tanto, el coste de las obras públicas» (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 2007a, 13). 200 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO II. REVERSIÓN EXPROPIATORIA: NOVEDADES Y CONTINUIDAD EN EL ARTÍCULO 29 LS/2007 1. Concepto y naturaleza del derecho de reversión La expropiación forzosa representa un negocio jurídico causal. Significa que el presupuesto de su legitimidad descansa en la necesaria preexistencia de una causa concreta de utilidad pública o interés social en toda operación expropiatoria. De esta forma, cualquier expropiación mantiene íntegra su justificación inicial, siempre que los terrenos expropiados por razones urbanísticas sean destinados a la finalidad específica que contemple el planeamiento. En la medida en que ello deje de ser así, la expropiación se ve privada de todo su significado, momento a partir del cual el expropiado ostenta la facultad de recuperar los bienes y derechos afectados (STC 67/1988, de 8 de Abril). De ahí el papel capital del derecho de reversión. Su naturaleza jurídica es la propia de un derecho real de adquisición preferente, por mucho que lo niegue una corriente jurisprudencial (p.e., STS de 24 de Enero de 2002 [RJ 2002, 661]). Este derecho real de adquisición preferente está indisolublemente unido a la causa expropiatoria, y no al tipo de expropiación (STS de 15 de Marzo de 2005 [RJ 2005, 3327]). Por este motivo, no es de recibo su exclusión del ámbito del artículo 33 CE y su consideración como un mero derecho de configuración legal. El derecho de reversión reviste una clara dimensión constitucional como garantía expropiatoria, pese a lo cual el Tribunal Constitucional rechaza semejante caracterización jurídica (STC 67/1988, de 8 de Abril). De ahí los vaivenes experimentados por el derecho de reversión en el curso de los últimos años, a resultas de la configuración en términos de excepcionalidad de la definición legal de los supuestos de hecho que dan lugar a su surgimiento. Las reivindicaciones de los operadores urbanísticos están en el origen de las sucesivas vueltas de tuerca dadas por el legislador en relación con la delimitación del ámbito de desenvolvimiento del derecho de reversión, con apoyo explícito en la doctrina constitucional. La LS/2007 no es en modo alguno ajena a este proceso, contribuyendo por el contrario a exacerbarlo de forma significativa, en detrimento de las garantías de los propietarios expropiados (DE LA CRUZ MERA, 2007, 732 y ss; en contra, PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2007, 349 y ss.). 2. Supuestos de hecho de la reversión de terrenos expropiados Los presupuestos de hecho habilitantes del ejercicio del derecho de reversión que contempla el artículo 29 LS/2007 revisten carácter tasado, tal como 201 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES por otra parte declara la jurisprudencia contencioso-administrativa (por ejemplo, STS de 23 de Septiembre de 2002 [RJ 2002, 661]). En primer lugar, la reversión procede por alteración del uso legitimador de la expropiación mediante la modificación o revisión del planeamiento. El artículo 29.1.a) LS/2007, que es idéntico en sustancia al artículo 40.2 LRSV, dispone en efecto que «si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión», siempre que concurran los dos requisitos siguientes: — la modificación del fin asignado en el planeamiento. No se establece aquí una correlación entre la alteración del planeamiento y el nacimiento del derecho de reversión (también, GONZÁLEZ PÉREZ, 2007, 1179). Se exige la alteración de la finalidad de la expropiación prevista en el planeamiento, sin que baste su mera sustitución cuando la misma se mantiene en esencia («…que el nuevo uso asignado sea igualmente dotacional público», reza el precepto). En este sentido, se antoja determinante la naturaleza del acto de transmisión del dominio, de suerte que procede la reversión si hay una cesión voluntaria de bienes con exclusión del trámite expropiatorio; y — el transcurso de menos de ocho años desde la implantación efectiva del uso dotacional público. En segundo lugar, el derecho de reversión puede surgir asimismo por incompatibilidad del nuevo uso de los terrenos expropiados para la formación o ampliación del patrimonio público de suelo con sus fines. En puridad, la reversión persigue aquí prevenir frecuentes prácticas fraudulentas mediante las cuales se expropian terrenos clasificados como suelo no urbanizable para nutrir los patrimonios municipales de suelo, que, una vez adquiridos, son reclasificados y enajenados en el mercado al precio correspondiente a su nueva clasificación como suelo urbanizable, que es obviamente muy superior. Con el fin de frenar semejante fuente de abusos, el artículo 40.3 LRSV prohibió, por vez primera, y de forma rotunda, la instrumentalización de las modificaciones puntuales del planeamiento general de alcance puramente especulativo, disponiendo para ella la procedencia de la reversión cuando se produjera un alza del valor, consecuente con la alteración de los usos, intensidades y aprovechamientos (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 2006, 354). La LS/2007 rebaja ahora de manera muy notable la efectividad de esta cautela. Es más, T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ va más allá, estimando que «la nueva LS la ha eliminado, sin embargo, lo que viene a permitir otra vez los abusos a los que en 1998 el legislador quiso poner freno» (2007b, 154 y 155). Sea como fuere, el debilitamiento de la posición de los propietarios es notorio, porque 202 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO 1) prácticamente cualquier fin público implica la exclusión de la reversión, como consecuencia de la generalidad de los fines de los patrimonios públicos de suelo que proclama el artículo 33.1 LS/2007, en íntima conexión con su antecedente el artículo 276.1 TRLS/1992; y, 2) a cambio, se prevé ex novo una retasación de los bienes o derechos que está inspirada en el tenor del art. 54.2.a) LEF y en la propuesta doctrinal formulada hace unos años, en concreto por B. OTAZU AMATRIAIN (2002, 697). Sin embargo, la regla alternativa de la retasación suscita, primero, evidentes dificultades en el orden conceptual por su ausencia de coherencia y lógica y, segundo, peca de deficiencias técnicas considerables (p.e., la falta de previsión de plazo alguno para el ejercicio del derecho de retasación, lo que suscita el interrogante de la aplicabilidad al caso de la norma general del artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria —Ley 47/2003, de 26 de noviembre—, que determina que los créditos contra la Hacienda Pública prescriben a los cuatro años). Lo peor es que carece de cualquier parangón con la solución contenida en el artículo 29.2.b) LS/2007 (QUINTANA LÓPEZ, 2007, 129; en contra, PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2007, 350), pese a la regla contemplada en el artículo 34.2 LS/2007, que prohíbe a las Administraciones Públicas adjudicar los terrenos adquiridos mediante cesiones libres y gratuitas («entregas») «por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate», que debe hacerse constar en el expediente administrativo y no en el acto o contrato de enajenación. En tercer lugar, el derecho de reversión nace también por el transcurso de diez años desde la expropiación de los terrenos (desde la finalización mediante su pago y ocupación), sin haber concluído su urbanización. Los artículos 29.1.c) y 29.2.a) LS/2007 acogen idéntica precisión que el hoy derogado artículo 40.4 LRSV, con referencia, en rigor, al sistema de ejecución del planeamiento por expropiación. Se sigue estimando que la inactividad no puede convertirse en un beneficio para quien incurre en ella (SSTS de 16 de Febrero de 2001 [RJ 2001, 668] y 30 de Septiembre de 2002 [RJ 2002, 8682]). En el supuesto de que la Administración mantenga el sistema de expropiación como sistema de actuación, puede acordar la expropiación de nuevo con una particularidad: la determinación del justiprecio debe calcularse tomando como fecha inicial la de apertura del nuevo expediente de justiprecio (artículos 36 LEF y 20.2 LS/2007). En cuarto y último lugar, en las expropiaciones que den lugar a la segregación del vuelo y del subsuelo respecto al suelo expropiado, de conformi- 203 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES dad con el artículo 17.4 LS/2007 (se refiere al destino por el plan de superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o vuelo, a edificación o uso privado y dominio público, con posibilidad de constitución de complejos inmobiliarios), el surgimiento del derecho de reversión se produce cuando no se mantiene durante ocho años el uso dotacional público que las legitimó, o bien cuando se sustituye por otro de naturaleza privada o el nuevo uso es incompatible con los fines de los patrimonios públicos de suelo (artículos 29.3 LS/2007, a sensu contrario). De esta manera, excepcionalmente se legitima el ejercicio del derecho de reversión por parte de aquellos propietarios, cuyos terrenos fueron expropiados con el propósito de ser destinados a un uso específico (p.e., construcción de grandes infraestructuras y equipamientos, como estaciones de ferrocarril, aeropuertos, puertos, complejos deportivos, etc…), y de los que fueron segregados el vuelo o el subsuelo, y que tiempo después quedan afectos a fines distintos, como usos residenciales. 3. Supuestos de exclusión de la reversión La LS/2007 amplía la relación de supuestos en los que no cabe la reversión de los bienes y derechos afectados por una operación expropiatoria, hasta un número de cinco. La primera de las excepciones concierne a la sustitución del uso dotacional público por otro de la misma naturaleza. El artículo 29.1.a), in fine, LS/2007, que es idéntico en puridad al artículo 40.2.a) LRSV, declara que se exceptúa la reversión de los terrenos cuando «el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público». La premisa inexcusable descansa en el mantenimiento de la naturaleza jurídico-pública del destino, porque ello entraña que no desaparece en puridad la causa expropiatoria de utilidad pública o interés social que le sirve de fundamento. En todo caso, se antoja indispensable una justificación adecuada de la sustitución acordada, basándola en una necesidad real. En el supuesto de que un propietario considere dañados sus derechos por el rechazo legal del derecho de reversión, está facultado para solicitar la actualización del justiprecio en ausencia de la afectación de los terrenos expropiados a las dotaciones públicas [artículo 54.2.a) LEF]. La segunda excepción a la reversión se funda en el mantenimiento del uso dotacional público durante un período de ocho años. La razón estriba en que el legislador entiende entonces consumada la causa expropiatoria (artículo 29.1.a LS/2007). Repárese en que prevalece por fuerza el plazo de ocho años de la LS/2007, en cuanto Ley especial, sobre el de diez años contemplado en el artículo 54.2.b), que es Ley general. 204 LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO La tercera excepción trae causa de la compatibilidad del nuevo destino atribuido a los terrenos expropiados e integrados en los patrimonios públicos de suelo con sus fines (artículo 29.1.b LS/2007). Como ha sido señalado más arriba, la fórmula escogida por el legislador tiene como propósito excluir de hecho la reversión en estos supuestos, lo que previsiblemente sucederá en la mayoría de los supuestos. La cuarta excepción hace referencia al incumplimiento de los deberes urbanísticos y de las cargas urbanizadoras. El artículo 29.1.d) LS/2007 contrasta en este punto con la solución contenida en el artículo 40.5 LRSV, que preveía la reversión por falta de urbanización de los terrenos en el plazo de diez años desde la extensión del acta de ocupación a la terminación del expediente expropiatorio. De esta forma, la LS/2007 incrementa el rigor, consecuente con su enfoque general, por otra parte. La quinta y última excepción tiene por objeto aquellos terrenos expropiados de los que se segregue su vuelo o subsuelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.4 LS/2007, «siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero» (artículo 29.3 LS/2007). Dicho de otro modo, en los casos de expropiación de terrenos con destino a la constitución de complejos inmobiliarios en superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o vuelo, destinados por el planeamiento a la edificación o uso privado y al dominio público, no procede su reversión en la medida en que se preserve el uso dotacional público que la legitimó o bien si es implantado o mantenido durante un plazo de ocho años o sustituido por otro de igual naturaleza jurídico-pública, etc… 4. Consideraciones finales La nueva ordenación positiva del derecho de reversión establecida por la LS/2007 merece dos observaciones muy concretas. Por un lado, se constata una merma sustancial de las garantías de los expropiados. Dicho retroceso además carece de la imprescindible justificación objetiva, con independencia de su explicación dentro del proceso general de abaratamiento de las expropiaciones urbanísticas que auspicia la LS/2007. Por otro lado, el legislador ha perdido una oportunidad extraordinaria para poder resolver algunos problemas acuciantes, algunos de los cuales derivan precisamente de una mala técnica legislativa, por discordancia entre la legislación urbanística y la LEF y REF (por ejemplo, las relaciones entre los reversionistas y los terceros adquirentes y el Registro de la Propiedad —FERNÁNDEZ TORRES, 2007a, 655-660—). Si su planteamiento hubiera sido más ambicioso, y más coherente al menos con su voluntad explícita de lograr 205 JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES «una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales» (sic, Exposición de Motivos), el legislador se habría hecho eco de dichos problemas reales, sin duda alguna. BIBLIOGRAFÍA DE LA CRUZ MERA, A.: «Comentario a los artículos 28, 29, 31 y 32», en SÁNCHEZ GOYANES, E. (Dir.): Ley de Suelo. Comentario sistemático de la Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo, La Ley/El Consultor, Madrid, 1ª ed., 2007. 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