Política disciplinaria y ética pública

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Juan Pablo García - Of. Prensa pgn
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ISSN 2145-5430
Boletín informativo del Instituto de Estudios del Ministerio Público
Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario realizado en Bogotá los días 26 y 27 de julio de 2012.
Política disciplinaria y ética pública
alejandro ordóñez maldonado
procurador general de la nación
El Segundo Congreso Internacional de Derecho
Disciplinario fue un escenario académico inigualable, con representantes de las más variadas
escuelas. Este delicioso foro intelectual contó
con la presencia de conferencistas nacionales e
internacionales que son autoridad en la materia,
y que abordaron el universo del derecho disciplinario a través de ejes temáticos de trascendental importancia como la política disciplinaria y la ética pública, el control de legalidad, los
derechos humanos y el derecho disciplinario, el
derecho comparado, y los aspectos procesales.
El poder disciplinario es una garantía de la
función pública que protege los valores y principios rectores de nuestro ordenamiento constitucional como la moralidad, la transparencia,
la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la objetividad; y cuyo propósito es el buen funcionamiento del Estado y el cumplimiento de los
fines públicos.
A la función disciplinaria no se le debe
temer, no puede ser un instrumento para
perseguir a nadie, pero tampoco para generar
impunidad, porque esos son los riesgos que se
tienen cuando se desarrollan las funciones que
ostentamos. No hay nada más deslegitimador
de la institucionalidad que los organismos de
control pierdan su rumbo, se desborden o se
caricaturicen. Eso le hace perder confianza al
ciudadano frente al Estado, además de afectar
nuestro ordenamiento político y jurídico, y le
estaríamos prestando un precario servicio a la
sociedad; y hay suficientes factores de deterioro, de incredulidad, de desconfianza, para agregar uno más.
El derecho disciplinario es un instrumento eficaz contra el flagelo de la corrupción que
es una especie de creciente avalancha que va
destruyendo la institucionalidad. No hay nada
más desolador que pasen los días, los años, y
que la ciudadanía encuentre que un acto de
corrupción no fue sancionado. De allí la necesidad de dar resultados oportunos, actuar
pronta y cumplidamente, en tiempo real.
Para finalizar, los dejo con una reflexión
sobre la ley y la corrupción de John Pocock
que se encuentra en la obra El momento maquiavélico. El pensamiento político florentino y la
tradición republicana atlántica (Pocock, 2008),
citado por Liliana Irizar en el Humanismo cívico: hacia una renovación de la vida política
(Irizar, 2007): «la corrupción surge inicialmente como un proceso generalizado de declive
moral cuyos inicios resultan difíciles de anticipar y su progreso en el tiempo casi imposible
de resistir. El orden constitucional está enraizado en el orden moral, y es justamente el orden moral el que la corrupción afecta. Por un
lado no pueden existir buenas leyes sin buenas costumbres, pero una vez que las buenas
costumbres se han perdido, la posibilidad de
que las buenas leyes por si solas tengan éxito
en restaurar aquellas es una utopía».
número 12 • agosto de 2012
Especial 2.º Congreso
de Derecho Disciplinario
3
Reflexión de expertos nacionales
e internacionales
El futuro no se espera,
se construye
20
Valores y antivalores de
la sociedad colombiana
del futuro
25
La pgn en busca del
mejor talento humano
33
Pasado, presente y futuro
de la corrupción en
Colombia
38
La reforma al Estado
del presidente Santos:
bondades y limitaciones
50
Delito, sujeto activo
y punibilidad
58
¿Política de familia o
política para las familias?
62
Participación y control
de la gestión pública
66
Fortalecimiento del
sistema local para la
prevención
71
La procuraduría en su casa
82
Innova Intervención del procurador
en el X Congreso Nacional
de Concejales
Boletín trimestral del Instituto
de Estudios del Ministerio Público
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador general de la nación
Julián García Wren - Oficina de Prensa pgn
nº 12 • volumen 3 • agosto de 2012
innova
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Martha Isabel Castañeda Curvelo
Viceprocuradora general de la nación
Christian José Mora Padilla
Director Instituto de Estudios
del Ministerio Público - pgn
Dirección general
Christian José Mora Padilla
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Mónica Vega Solano
Comité editorial
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Carlos Humberto García Orrego
Carmenza Carreño Gómez
Mónica Vega Solano
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Editor
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Novedades editoriales
Código Disciplinario Único
edición actualizada 2012
Con notas de actualización del Estatuto
Anticorrupción. Ley 1474 de 2011
PVP $ 20.000.oo
Durante el X Congreso Nacional de Concejales el procurador general de la nación invitó a los
cabildantes a construir «un nuevo modelo de diálogo político, donde las dádivas y componendas
sean remplazadas por una política ética, limpia y transparente». En la foto de izq. a der. el
concejal Álvaro Argote Muñóz, presidente de Fenacon; el procurador Alejandro Ordóñez
Maldonado; el presidente de la república, Juan Manuel Santos; el ministro del Interior, Federico
Renjifo Vélez y el alcalde de Bocaramanga, Luis Francisco Bohorquez.
christian josé mora padilla
director del iemp
Ante un auditorio de más
de 2000 concejales, alcaldes,
personeros, ediles y servidores públicos de todo el país,
el procurador general de la
nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, clausuró en la
ciudad de Bucaramanga una
nueva versión del Congreso
Nacional de Concejales que se
realizó los días 26 y 27 de julio.
El evento, organizado por la
Federación Nacional de Concejos (Fenacon), desarrolló temas de interés para los entes
territoriales como el medio
ambiente, la gestión del riesgo
en materia de ola invernal y la
seguridad, entre otros.
El IEMP fue testigo de la intervención del jefe del ministerio
público que resaltó la importancia de las entidades territoriales como «células vitales» de
nuestro ordenamiento jurídico
y político. Para el procurador los
concejales son las personas más
próximas a la comunidad, lo que
les permite conocer de primera mano las necesidades de los
habitantes de sus municipios.
Hizo, además, un llamado a la
coherencia a la clase dirigente representada en esta ocasión por
los representantes de los ciudadanos en los cuerpos colegiados
de elección popular, ya que son
los «referentes sociales» que deben dar ejemplo.
El representante del órgano
de control convocó a los concejales y servidores que estaban en
el Centro de Ferias, Exposiciones
y Convenciones de la ciudad de
los parques, a luchar contra la corrupción. Manifestó que este flagelo se define como el «sacrificio
del interés general» para hacer
prevalecer los intereses particulares y que, en la actualidad, ha llegado a niveles sin precedentes en
nuestra historia afectando el cabal desarrollo de las políticas públicas que tanto requiere el país.
Expuso a los cabildantes
los logros de la Procuraduría
en materia de investigaciones
y sanciones oportunas que, en
últimas, tienen como propósito
escuchar las quejas de los ciudadanos, hacer creer nuevamente
en las instituciones y generar
confianza; asimismo, enviar a los
transgresores un mensaje claro:
«no pueden contar con la impunidad como presupuesto de
las empresas criminales».
Como ejemplo de conductas que atentan contra «el ejercicio ético de la actividad pública
–prevenibles y evitables-» que
se evidencian en 807 sanciones
disciplinarias ejecutoriadas contra
concejales, en los últimos cinco
años, se encuentran la extorsión
a los alcaldes para la aprobación
de proyectos o facultades para
contratar; no atender el procedimiento legal o reglamentario en
el trámite de acuerdos o elección
de funcionarios; la inadecuada
ejecución del presupuesto asignado; la extorsión a funcionarios y contratistas; no atender el
régimen de incompatibilidades
en el trámite de acuerdos, ni el
régimen de inhabilidades y prohibiciones, y el aprobar acuerdos
abiertamente contrarios a la ley.
En materia de control político el procurador recalcó que
es necesario «promover y fortalecer las acciones conjuntas que
se pueden desarrollar desde la
entidad de control y las corporaciones públicas. Desde la función
preventiva y los concejos (…)
propongo cuatro acciones concretas de seguimiento y control a
la gestión municipal (…)», a saber: verificar el cumplimiento de
las metas del plan de desarrollo
local, aplicar las normas estratégicas anticorrupción, promover los
cabildos abiertos, e implementar
la estrategia de concejos visibles y
la rendición de cuentas.
El jefe del ministerio público
finalmente instó a los concejales
a la «construcción de un nuevo modelo de diálogo político,
donde las dádivas y componendas sean remplazadas por una
política ética, limpia y transparente» y ofreció el apoyo incondicional de la Procuraduría General de la Nación para el logro
de estos objetivos.
| | agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
Juan Pablo García - Of. Prensa pgn
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
número 12 Instalación Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario. De izq. a der.Fernando Brito Ruíz, procurador delegado para la Vigilancia Administrativa; Gustavo Quintero Navas,
consultor y conjuez del Consejo de Estado; Christian José Mora Padilla, director del IEMP; Alejandro Ordóñez Maldonado, procurador general de la nación; Luiz Gustavo Simões Valença
de Melo, fiscal del Ministerio Público de la provincia de Pernambuco (Brasil); y Jesús Alejandro Garzón, asesor de la pgn.
Expertos nacionales e internacionales
reflexionan sobre el derecho disciplinario
innova incluye en este número segmentos de las ponencias del director del IEMP, Christian
José Mora Padilla, y de algunos de los conferencistas invitados a la segunda versión del Congreso
Internacional de Derecho Disciplinario que se llevó a cabo en la capital los días 26 y 27 de julio de 2012. El
evento permitió conocer los principales instrumentos puestos al servicio de la lucha contra la corrupción
de algunos países latinoamericanos. Experiencias exitosas fueron presentadas y analizadas ante un
auditorio de más de 250 personas. El texto completo de las ponencias, y las que no están en esta edición
de innova, serán incluidas en el tercer volumen de la colección editada por el IEMP:
Reflexiones académicas en derecho disciplinario y contratación estatal. Volumen 3.
Apuntes sobre el Segundo Congreso
Internacional de Derecho Disciplinario
christian josé mora padilla
director del iemp
El IEMP, como unidad de capacitación
e investigación académica del ministerio público, es un centro de pensamiento que, además de abordar temas
de diferente índole sobre los problemas
y necesidades del país, fortalece y consolida el derecho disciplinario contribuyendo a la labor misional de organismos de
control como la Procuraduría General de
la Nación, la Defensoría del Pueblo y las
personerías, así como a las instancias que
ejercen la función de control interno
disciplinario en las entidades del Estado.
Como centro de pensamiento, el
IEMP cuenta con un grupo especializado
de formadores que realizan programas de
capacitación y jornadas de reflexión, y una
red de expertos que indagan a través de
estudios los problemas de investigación y
vacíos teóricos o conceptuales requeridos
para el cabal desempeño y logro de los
objetivos estratégicos institucionales.
» 3
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
La divulgación a través de diferentes
medios y canales como las publicaciones
editadas por el Instituto o la socialización
de investigaciones, además de la organización de eventos de carácter nacional
e internacional, son los mecanismos y
herramientas que han permitido al IEMP
ser un referente en materia de derecho
disciplinario para los servidores, académicos, corporaciones públicas o privadas
y ciudadanos del común.
En este contexto, es claro el interés
de la Procuraduría General de la Nación,
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
a través del IEMP, de realizar convocatorias
para analizar las principales tendencias jurisprudenciales en derecho disciplinario,
conocer las instituciones y herramientas
con que cuentan algunos países latinoamericanos para el control de las actuaciones de los servidores públicos y divulgar la
doctrina de la entidad sobre la materia.
Estos escenarios de difusión y confrontación de tesis en torno al derecho
disciplinario y de regímenes de control
a las actuaciones de quienes prestan sus
servicios a la función pública, abren el
camino para pensar nuevos encuentros porque las dinámicas de la administración pública así lo exigen. Como
un abrebocas del tercer volumen de
la colección Reflexiones académicas
en derecho disciplinario y contratación
estatal, que editará el IEMP, incluimos
en este boletín algunos apartes de las
intervenciones de profesores de reconocido mérito académico en el ámbito
latinoamericano, y a los más reconocidos juristas, directivos del Estado y
doctrinantes nacionales.
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La aplicación del derecho
disciplinario en México *
«La creación de sistemas de fiscalización cada vez más especializados y el endurecimiento de la normativa
disciplinaria» en México, ha derivado en resultados positivos y negativos; estos últimos debido a «la implementación
de procesos administrativos cada vez más complejos que incitan a la parálisis de las actuaciones administrativas y que
orillan, en muchas ocasiones, a la toma de decisiones «arriesgadas» por parte de servidores públicos de mando medio
y superior, hecho que puede generar irregularidades susceptibles de ser cuestionadas y en su caso sancionadas a
través de un procedimiento de responsabilidad administrativa». Patricia Villasana Rangel, representante de México en
el Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario.
Reflexiones sobre la
implementación del Sistema
de Responsabilidades
Administrativas de los
Servidores Públicos a nivel
federal por los órganos internos
de control dependientes de la
Secretaría de la Función Pública.
* Sinopsis elaborada por la autora.
4 » patricia villasana rangel1
Para México, la corrupción es ícono de la
descomposición social que alcanza con
gran facilidad el mundo de los servidores
1 Doctora en derecho de la Universidad de Sevilla,España.
Profesora titular de la cátedra de Derecho Administrativo en la
División de Estudios de Posgrado de la Universidad del Valle de
México. Servidora pública a nivel federal en México. Extitular de
las áreas de quejas y responsabilidades del Órgano Interno de
Control en la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed),
y actual asesora jurídica del director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
públicos; tal hecho ha orillado a tomar
medidas cada vez más drásticas dentro
de los tres niveles de gobierno. Ejemplo
de ello es la creación de sistemas de fiscalización cada vez más especializados y el
endurecimiento de la normativa disciplinaria; acciones que, en sí mismas, derivan
en resultados positivos y negativos.
Dentro de los resultados positivos
se desprende el fortalecimiento del control interno, la identificación de las áreas
de oportunidad al interior de la Administración pública, el fomento de los
valores públicos y la profesionalización
del elemento humano; en cuanto a los
resultados negativos, se deriva la implementación de procesos administrativos
cada vez más complejos que incitan a la
parálisis de las actuaciones administrativas y que orillan, en muchas ocasiones, a
la toma de decisiones «arriesgadas» por
parte de servidores públicos de mando
medio y superior, hecho que puede generar irregularidades susceptibles de ser
cuestionadas y en su caso sancionadas a
través de un procedimiento de responsabilidad administrativa.
En animus de buscar nuevas alternativas para la equilibrada aplicación del
derecho disciplinario de los servidores
públicos, se presenta (en el congreso)
un análisis práctico enfocado en el modus operandi de los órganos internos de
control de la Secretaría de la Función
Pública, el cual se encuentra dispuesto
en cuatro apartados que abordan la siguiente temática:
| número 12 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
Apartado Primero
Destinado a reflexionar
sobre los orígenes, naturaleza, estructura, misión, visión
y objetivos de la Secretaría
de la Función Pública y sus
órganos internos de control.
Apartado Segundo
Expone las facultades de
los titulares de quejas y responsabilidades de los órganos internos de control, y los
sistemas fiscalizadores materiales y electrónicos que implementan dentro del ámbito
de sus respectivas competencias, a fin de prevenir, y en su
caso investigar, presuntas irregularidades administrativas y
supervisar la correcta integración de los expedientes de las
áreas a su cargo; con objeto
de acordar (Área de Quejas)
o resolver (Área de Responsabilidades), según sea el caso,
lo conducente respecto de los
asuntos a ellos encomendados.
Apartado Tercero
La implementación del
Procedimiento Administrativo
de Responsabilidades de los Servidores Públicos por parte de los
titulares de responsabilidades de
los órganos internos de control.
Apartado Cuarto
El análisis de la estructura de
las resoluciones y los riesgos de la
discrecionalidad de las autoridades
para la imposición de sanciones.
En virtud de lo anterior, consideramos que el presente trabajo2 es una aportación de «praxis2 Trabajo expuesto en el marco del
disciplinaria»; quienes lean este
estudio, podrán reflexionar sobre la prevención de conductas
administrativas irregulares a través de la implementación de valores dentro del sector público, la
factibilidad de aplicar en puridad
la normativa de responsabilidad
administrativa sancionatoria y
los riesgos de la discrecionalidad
de las autoridades para la imposición de sanciones.
Por último, deseamos expresar nuestro agradecimiento al
procurador general de la nación,
licenciado Alejandro Ordóñez
Maldonado, y al jefe de la División
de Capacitación del Instituto de
Segundo Congreso Internacional de Derecho
Disciplinario, que será incluido en el tercer
volumen de la colección editada por el IEMP
Reflexiones académicas en derecho disciplinario y
contratación estatal.
La jurisprudencia del Consejo de Estado y sus
recientes aportes al derecho disciplinario *
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david alonso roa salguero3
«(…) la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia disciplinaria ha asumido un papel
preponderante, no solo en su estructura misma, sino también en
el contenido de su motivación
para la toma de decisiones (…).
(…)
Es bien sabido que el control
de legalidad de los actos administrativos disciplinarios sancionatorios está confiado al órgano
de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, esto es, al
«Siendo la dogmática reconocida no solo por la doctrina sino por la jurisprudencia,
esperamos continuamente su desarrollo y estudio, pues sin duda alguna la dogmática
disciplinaria se perfila como uno de los más importantes métodos para el impulso y
existencia de lo que se ha constituido como vital para vigilar el funcionamiento del
Estado y luchar contra la corrupción: El derecho disciplinario». David Alfonso Roa
Salguero, procurador regional de Antioquia.
3 Abogado, especializado en derecho
administrativo y en derecho disciplinario. Conferencista y profesor de derecho disciplinario
en varias universidades del país. Autor de varias
obras y ensayos sobre derecho disciplinario.
Secretario general del Colegio de Abogados en
Derecho Disciplinario. Actualmente, procurador
regional de Antioquia.
* Apartes de la ponencia, extraídos para el
boletín innova.
| agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
Estudios del Ministerio Público
de la Procuraduría General de
la Nación, licenciado Carlos
Humberto García Orrego, por
la organización del Segundo
Congreso Internacional de Derecho Disciplinario; pues foros
de esta envergadura, incentivan la realización de estudios
de derecho comparado, que
coadyuvan al avance y establecimiento de nuevos criterios
para el perfeccionamiento y
factibilidad de aplicación de la
normativa jurídica en materia
de responsabilidades administrativas de los servidores públicos; al tiempo que fomentan la
investigación, la visión práctica
y el intercambio de experiencias jurídicas en esta materia a
nivel internacional.
Consejo de Estado, a través de
su Sección Segunda, tal como
se ha analizado con detalle en
otra oportunidad. 4 Es precisamente este control una garantía con la que cuentan los ciudadanos en los estados sociales
y democráticos de derecho. 5
(…) [son] dos los aspectos que destaca el Consejo de
Estado respecto del control
de los actos administrativos
disciplinarios: i) que el control
a la actividad disciplinaria no
4 Roa Salguero, David Alonso. Construcción dogmática del derecho disciplinario
– Influencia de la jurisprudencia del Consejo
de Estado colombiano, Serie Temas Disciplinarios vol. 1, Instituto Hispanoamericano de
Derecho Disciplinario, Ibáñez, Bogotá, 2010.
5 Por ejemplo, en México «[e]l Derecho Disciplinario de la Función Pública prevé
dos procedimientos especializados para la
defensa de los servidores públicos ante la
imposición de sanciones disciplinarias; uno,
mediante el recurso administrativo de revocación, y el otro a través del juicio de nulidad
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.» Delgadillo Gutiérrez, Luís
H. El sistema de responsabilidades de los
servidores públicos, Editorial Porrúa, Quinta
Edición, México D.F., 2005, pág. 193.
» 5
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
es una tercera instancia; ii) que no puede
hacerse un debate, examen o valoración
probatoria al igual que en la actuación disciplinaria. Ello es natural y obvio, en el sentido de que si en el proceso disciplinario
se otorgan las oportunidades procesales
para que el investigado y/o su defensor
controviertan las pruebas e intervengan
en su práctica, presenten descargos, alegatos de conclusión y recurran las decisiones
que se tomen, no podrían, posteriormente, invocar en sede contenciosa administrativa desconocimiento de sus garantías
constitucionales en el adelantamiento de
la actuación disciplinaria. Esto conduciría,
igualmente, a un ejercicio inocuo de la
acción de nulidad y restablecimiento del
derecho provocando, por ende, una congestión en esa jurisdicción, lo que atenta
contra el principio de economía.
Distinto es que el acto sancionatorio
esté soportado en normas inaplicables al
hecho cuestionado o que se hayan desconocido altos intereses constitucionales
como el debido proceso o el derecho de
defensa o que la imposición de la sanción
fuera arbitraria y fundada en prueba ilícita
o ilegal o valorada contrariando de manera forzada y caprichosa las reglas constitucionales porque “(…) se desconoce
el derecho al debido proceso cuando se
adopta una decisión en materia disciplinaria con base en una norma que exige
la ocurrencia de una serie de hechos que
se dan por probados, sin fundamento
en el acervo probatorio”, 6 lo que permite
entender que no toda transgresión a las
reglas del debido proceso implica per se
una violación al derecho constitucional
fundamental del debido proceso. 7 (…)
Conclusiones de la ponencia
• Si la dogmática se centra en la
construcción de principios como el de
6 Sentencia T-350 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
7 «[…] no toda violación a las reglas del debido
proceso conlleva una violación al derecho constitucional
fundamental del debido proceso. Por ello, no toda violación
en materia de análisis probatorio implica un desconocimiento del derecho fundamental. Hay ámbitos de protección del
derecho que son de relevancia constitucional pero algunos
otros no. En materia probatoria, debe tratarse de conclusiones judiciales claramente contrarias al material probatorio
e indiciario con el cual se cuente.» Cfr. Sentencia T-350 de
2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
6 » 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
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Innova «Un fenómeno interesante ha sido la circunstancia de que todos los países se comprometen, al ratificar las
convenciones internacionales [de derechos humanos], a adecuar su legislación interna a lo contemplado en los
tratados. Sin embargo, no todos los países han tenido el mismo ímpetu ni completitud en el cumplimiento de esa
obligación». Miguel Ángel Reyes Poblete, conferencista chileno.
ilicitud sustancial, y este en un todo para
la estructuración de falta disciplinaria, no
puede desconocerse que la materialización de la ilicitud sustancial surge por el
incumplimiento del deber funcional sin
justificación alguna (artículo 5.° del CDU),
siempre y cuando este genere afectación
o desconocimiento a los principios de la
función pública, los fines del Estado y los
derechos fundamentales a partir de un
juicio de valores constitucionales emanados de la Carta Política.
• No cabe duda que, según lo expuesto
por la Sección Segunda del Consejo de Estado durante los últimos años, ha existido
un importante avance en las interpretaciones de las reglas disciplinarias, sus fundamentos y principios, lo cual evidencia un
ejercicio hermenéutico acorde a las nuevas
tendencias del derecho constitucional.
• Si bien el funcionario que ejerce la potestad disciplinaria tiene independencia
y autonomía en el adelantamiento de las
actuaciones y el control de los actos que
profiere también tiene ciertos límites, ello
no obsta para que atienda en el ejercicio de
dicha potestad los postulados constitucionales, salvaguardando de igual manera el
interés general y las garantías mínimas que
le asisten a los investigados o disciplinados.
• Sugerimos sea revisado con mayor
profundidad y seriedad la función de control de los actos administrativos disciplinarios, la cual no puede asimilarse a aquella
que se ejerce frente a los demás actos de
la administración, especialmente por
tratarse de un acto especial derivado de
la facultad sancionadora del Estado que
tiene respaldo constitucional (artículos
124, 217, 218 y 277 de la Carta Política) y
cuya actividad ha sido reconocida por
la Corte Constitucional como la de administrar justicia en sentido material.
• Preocupa a la comunidad jurídica
de esta disciplina que a un año de vigencia de la Ley 1474 de 2011, no existan a la fecha criterios interpretativos
que atiendan los principios y valores
constitucionales tanto en el adelantamiento de actuaciones disciplinarias
y, en algunos casos, en el ejercicio de
control de actos administrativos disciplinarios.
• El derecho disciplinario de los servidores públicos protege, además del deber
funcional, los principios de la función pública, los fines del Estado y los derechos
fundamentales, tal como lo ha reconocido
la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
• Siendo la dogmática reconocida no solo por la doctrina sino por la
jurisprudencia, esperamos continuamente su desarrollo y estudio, pues
sin duda alguna la dogmática disciplinaria se perfila como uno de los más
importantes métodos para el impulso
y existencia de lo que se ha constituido como vital para vigilar el funcionamiento del Estado y luchar contra la
corrupción: el derecho disciplinario».
| 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
La incidencia de los derechos humanos
y del D. I. H. en el ámbito disciplinario *
los países han tenido el mismo ímpetu ni
completitud en el cumplimiento de esa
obligación. De hecho algunos, como Chile, solo han adecuado en parte sus normas
luego de condenas dictadas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Dentro de estos tratados existen una
serie de garantías que se podrían clasificar en sustantivas, procesales y de derechos fundamentales, las que se van entremezclando para configurar un plexo
normativo que defiende los derechos de
las personas respecto del Estado.
Así, al aplicar normas actualmente, en
todos los ámbitos se debe tener presente
que se deben utilizar las normas de fondo
que señalan las regulaciones, positivas o negativas, procesales para implementar la solución del conflicto jurídico de intereses o infracción de ley, y de derechos fundamentales
a las cuales se deben supeditar las demás.
miguel ángel reyes poblete8
Sin lugar a dudas el derecho de los últimos 60 años ha incorporado como
fuente, en forma más relevante, los derechos humanos que se han reconocido por organismos internacionales.
Luego, progresivamente, los países de
Latinoamérica han incorporado en sus
constituciones estos derechos.
Un fenómeno interesante ha sido
la circunstancia de que todos los países
se comprometen, al ratificar las convenciones internacionales, a adecuar
su legislación interna a lo contemplado
en los tratados. Sin embargo, no todos
8 Abogado, magíster en derecho procesal, doctor (c)
en derecho, profesor de derecho procesal de las Universidades Santo Tomás, San Sebastián y ARCIS en sus sedes de
Concepción, Chile.
* Sinopsis elaborada por la autor.
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La ilicitud sustancial desde la
perspectiva del derecho comparado *
«La ilicitud sustancial, como categoría de la
estructura de la falta en nuestro derecho
disciplinario, por sus especiales características, no
resulta similar a ningún esquema de los que hoy
existen en el continente, erigiéndolo al menos
desde su concepción dogmática, en un derecho a
la vanguardia en Iberoamérica». Diomedes Yate
Chinome, profesor universitario y tratadista.
* Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.
número 12 | agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
Ya en el ámbito del derecho administrativo, en tanto considera una serie
de deberes u obligaciones, surge como
contrapartida la posibilidad de perseguir
responsabilidad y castigar tanto a funcionarios públicos –conocido como derecho disciplinario– o a los particulares–
denominado derecho sancionatorio.
Se analizaron en la ponencia (del
congreso) las características que debe tener un régimen disciplinario para que respete los estándares que se imponen para
adecuarse a los tratados de derechos humanos. En la exposición también se analizaron comparativamente las diferencias
entre diversas legislaciones de los principales países latinoamericanos respecto de
los procedimientos disciplinarios en base
a criterios comunes como la independencia de quien investiga, el respeto expreso
de la presunción de inocencia del imputado, la amplitud del régimen de impugnación de lo resuelto, fundamentalmente.
Por último, la conferencia concluye con propuestas de adecuación de
normas para respetar el estándar.
«(…) respecto a si, desde la perspectiva del derecho comparado, es la ilicitud
sustancial una característica genuina
del derecho disciplinario, para la construcción de una dogmática autónoma
de cara a su interpretación, no dudo en
afirmar que ello es así, y que además lo
erige como un derecho auténtico en el
ordenamiento jurídico colombiano, en
la medida en que “la ilicitud sustancial
como estrato dogmático, busca configurar los presupuestos necesarios para
que una determinada conducta de un
servidor estatal se estructure como fal-
ta disciplinaria, no con el simple señalamiento de la norma presuntamente
vulnerada, sino que se hace necesario
establecer la forma como esa conducta afectó la función pública y el cumplimiento de los fines estatales, cuya
salvaguarda constituye el fundamento
primero y último de la función pública
y del derecho disciplinario”. 10
Este planteamiento resulta válido,
máxime si se tiene en cuenta que, a la luz
del derecho comparado, la calificación de
la falta o de la infracción disciplinaria como
actividad jurídica de aplicación de normas,
no requiere del análisis o determinación de
lo sustancial de la ilicitud, como sí ocurre en
nuestro ordenamiento jurídico disciplinario
donde, de conformidad con el artículo 5.º
de la Ley 734 de 2002, es requisito sine qua
non para estructurar una falta disciplinaria.
9 Abogado, especialista en derecho disciplinario y
público. Asesor, consultor y docente en la materia. Autor
de diversas publicaciones, entre las más recientes Las faltas
disciplinarias en la contratación estatal, y Modificación del
nuevo Estatuto Anticorrupción al Código Disciplinario Único.
10 Forero Salgado, José Rory. Fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano.
La influencia del derecho comparado. Editorial Universidad
Libre de Colombia. Facultad de Derecho Centro de Investigaciones Socio Jurídicas. Bogotá D.C. Pág. 260.
diomedes yate chimone9
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Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
En lo que corresponde a la segunda inquietud que aludía a determinar si,
a diferencia de lo que ocurre en el derecho comparado, tenemos nosotros
exclusivamente en la ilicitud sustancial
un elemento determinante que se erige como diferenciador entre el derecho
penal, caracterizado por la antijuridicidad material, y el derecho disciplinario,
erigido sobre la ilicitud sustancial, todo
me conduce a afirmar que sí.
Aseveración que hago teniendo en
cuenta que la doctrina universal acude,
entre otras, a la teoría de las relaciones
de sujeción especial, a la de la potestad
sancionadora de la administración, al
principio de legalidad y, consecuente
con ello, el de tipicidad, al non bis in
ídem; al principio de proporcionalidad
y su aplicación en el derecho disciplinario, al principio de culpabilidad, para
diferenciar derecho disciplinario y derecho penal, mas no así, y con ese propósito, a la categoría de la ilicitud sustancial como lo hemos hecho nosotros
que, tal y como acertadamente lo corrobora Forero Salgado: “Esta categoría
dogmática tiene unas consecuencias
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
muy interesantes en el campo del derecho disciplinario en Colombia, hasta el
punto de considerarse, como el parámetro básico para diferenciar, derecho penal,
caracterizado por la antijuridicidad material y derecho disciplinario, distinguido
por la ilicitud sustancial, que sumada a la
tipicidad y culpabilidad, completa la exigencia dogmática para estructurar la falta
disciplinaria”. 11
No hay duda que ese elemento diferenciador en nuestro medio deberá estar
siempre apuntalado de la mayor objetividad posible y que no basta con que haya
un título en el pliego de cargos, en el auto
de citación a audiencia o en el fallo de
primera instancia en el que se lea: ilicitud
sustancial, y su contenido sea la simple
transcripción del artículo 5.º Siempre, en
aras de lograr el propósito de una decisión justa, será indispensable ahondar en
los elementos estructuradores de la tan
mentada ilicitud sustancial. 12
11 En la obra de su autoría: Fundamentos constitucionales de
la potestad disciplinaria del Estado colombiano. La influencia del
derecho comparado. Pág. 258.
12 Sobre el particular tiene dicho el Dr. Alejandro
Ordóñez Maldonado, procurador general de la nación,
en la obra de su autoría: Justicia disciplinaria. De la ilicitud
Por todo ello y, a manera de epílogo de este trabajo que hoy someto a su
autorizada crítica, afirmo que la ilicitud
sustancial, como categoría de la estructura de la falta en nuestro derecho disciplinario, por sus especiales características, no resulta similar a ningún esquema
de los que hoy existen en el continente
erigiéndolo, al menos desde su concepción dogmática, en un derecho a la vanguardia en Iberoamérica».
sustancial a lo sustancial de la ilicitud, páginas 26 y
siguientes: «La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser
entendida como la afectación de los deberes funcionales,
siempre que ello implique el desconocimiento de los
principios que rigen la función pública. Esta sencilla pero
clara lectura es la que debe corresponder a la filosofía del
derecho disciplinario, más allá de las imprecisiones de
tipo semántico o gramatical en que pudo haber incurrido
el legislador. (…) En una palabra, aunque el comportamiento se encuadre en un tipo disciplinario, pero se
determine que el mismo para nada incidió en la garantía
de la función pública y los principios que la gobiernan,
deberá concluirse que la conducta está desprovista de
ilicitud sustancial. Tan cierto resulta lo anterior que el
propio legislador, resaltando el carácter sustancial de la
afectación funcional, descartó el compromiso disciplinario para aquellas hipótesis de conductas que afecten
en menor grado el orden administrativo y les estableció
mecanismos diversos al emprendimiento de la acción
disciplinaria (artículo 51 del CDU) (…) De acuerdo con
lo expuesto, al descartarse la responsabilidad derivada
del quebrantamiento formal de la cobertura jurídica de la
norma, ésta deberá soportarse en la comprobación de la
trasgresión de dichos presupuestos, lo que redundará en
una efectiva aplicación de la justicia y la real proscripción
de la responsabilidad objetiva».
luiz gustavo simões valença de melo13
«En Brasil la defensa de la probidad
administrativa puede ocurrir en tres
instancias distintas y autónomas. La
instancia civil, la instancia penal y la
instancia administrativa. En el ámbito
penal hay tipos penales que castigan
los actos de improbidad que se encuadren en su descripción. De otra
parte, las cuestiones disciplinarias
son resueltas por los propios órga13 Fiscal del Ministerio Público de la provincia de Pernambuco (Brasil) con funciones en contra de la corrupción
estatal. Doctorando de la Universidad de Salamanca en
España, graduado del programa de doctorado Aspectos
Jurídicos y Económicos de la Corrupción, especialista en
derecho penal y procesal de la Facultad de Derecho de
Caruaru (Brasil), donde obtuvo el título de abogado. Autor
de diversas publicaciones.
* Sinopsis elaborada por el autor.
8 » nos a que pertenezca el funcionario que
practique la falta. Por último, (…) el aspecto civil, disciplinario –en Brasil– [lo
contempla] la Ley de Improbidad Administrativa, conocida también como
la «Ley del cuello blanco», pues esta
ley prevé duras sanciones para autores
y beneficiarios de los actos de improbidad administrativa, aunque estas penas
no sean consideradas penales».
La ponencia además de analizar el
concepto, casi que universal, de lo que
se considera probidad administrativa,
esclareció peculiaridades existentes en
el ordenamiento jurídico brasileño sobre
la materia, y realizó un breve balance de
los 20 años de la ley con sus desafíos y
resultados.
Cortesía operador del evento
Probidad administrativa *
El conferencista Luiz Gustavo Simões Valença de
Melo, profesor de derecho procesal y de teoría
general del proceso en la Universidad de Caruaru de
Brasil, ha sido director de trabajos sobre la relación
entre la democracia y la corrupción.
| 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
número 12 | agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
Cortesía operador del evento
El principio de non bis in idem en el ámbito internacional *
«El principio de non bis in idem, también conocido como ne bis in idem, principalmente en la doctrina italiana y alemana significa que ‟nadie puede ser juzgado ni castigado dos veces
por el mismo hecho″». Paula Andrea Ramírez Barbosa, procuradora delegada para el Ministerio Público en lo Penal. En la foto de izq. a der. David Alonso Roa Salguero, procurador
regional de Antioquia; Paula Andrea Ramírez B.; Roberto Augusto Serrato Valdés, procurador delegado para la Conciliación Administrativa; y César Augusto Duarte Acosta, asesor de la
pgn, en la mesa redonda del eje temático del congreso denominado «Control de legalidad».
paula andrea ramírez barbosa14
«Es innegable la estrecha vinculación
existente entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, en
aquellos sectores en los que el legislador
con el objeto de reforzar la protección
jurídica de concretas materias, y así desplegar un mayor control social, hace concurrir infracciones y sanciones penales y
administrativas, las cuales se superponen
al señalar como sanciones conductas
idénticas o muy similares cuya diferenciación dogmática y fáctica resulta casi indescifrable produciendo la llamada “desesperación de los juristas”, 15 y que, como
bien señala Gómez Benítez, hace tangible
una imagen de desorden legal y descoordinación total entre los diversos sectores
del ordenamiento jurídico. 16
14 Abogada, especialista en derecho penal y ciencias
forenses, doctora en derecho penal de la Universidad de
Salamanca (España). Actualmente es procuradora delegada
para el Ministerio Público en lo Penal.
15 Así, De Vicente Martínez, R. Infracciones y sanciones
en materia de consumo, Madrid, 2000, pp. 21 y 73, la referida
autora sigue el criterio de HEPP.
16 Cfr. Gómez Benítez, J. Curso de Derecho penal de los
* Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.
Tal situación demuestra la incapacidad
del ordenamiento jurídico de racionalizar
los supuestos de concurrencia sancionadora, lo cual hace inevitable que un mismo
hecho se encuentre conminado con varias
sanciones. El legislador de forma general no
previene la superposición de infracciones y
sanciones, sino que traslada tal problema a
los tribunales y a la Administración para que
sean estos quienes los solventen. 17 Sectores
fronterizos proclives a este tipo de problemáticas son los delitos medioambientales,
el derecho penal del trabajo, los delitos relativos al consumo, las infracciones urbanísticas, la propiedad industrial, el ámbito del
derecho penal socioeconómico, entre otros,
en los que, en ocasiones, se encuentran
configurados los ilícitos penales de forma
dependiente del derecho administrativo al
tratarse de normas penales en blanco.
En los ámbitos del conocido como
derecho penal accesorio o moderno derecho penal, el papel de la jurisdicción ornegocios a través de casos. Reflexiones sobre el desorden legal,
Madrid, 2001, pp. 19 y ss.
17 Vid. Lorente Muñóz, J. La nueva configuración del principio de non bis in idem, Madrid, 2001, p. 13.
dinaria en la persecución de los delitos
se encuentra totalmente mediatizado
por la Administración –especialmente en materia medioambiental.18 Para
solucionar los posibles supuestos de
duplicidad sancionadora en estos sectores del ordenamiento jurídico, tanto
la doctrina como la jurisprudencia se
han inclinado por la aplicación del principio del non bis in idem como principio de anclaje constitucional y rector
del derecho, y el principio de prejudicialidad penal o preferencia penal en el
enjuiciamiento y sanción de los hechos
–que a su vez se constituye en una de
las vertientes procesales del referido
principio–,19 con el objeto de evitar la
duplicidad de consecuencias jurídicas
sobre un mismo hecho.
En efecto, el principio de non bis in
idem en su vertiente procesal y material
18 Vid. Corcoy Bidasolo, M. Delitos de peligro y protección de bienes jurídico-penales supraindividuales, Valencia,
1999, pp. 19 y 20. En sentido contrario se pronuncia
Martínez-Bujan Pérez, C., Derecho Penal Económico. Parte
General, Valencia, 1998. p. 22.
19 Vid. Lorente Muñóz, J. La nueva configuración del
principio non bis in idem, op. cit., pp. 19 y ss.
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Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
20 Vid. Nieto, A. Derecho Administrativo
y Sancionador, Madrid, 1994, pp- 416 y 417.
21 Vid. Benlloch Petit, G. El principio del
non bis in idem en las relaciones de Derecho
penal y Derecho disciplinario, Poder Judicial,
núm. 51, 1998, pp. 316 y 317; De Vicente
Martínez, R., Teoría y práctica o el Dr. Jekyll
y Mr. Hyde (a propósito de la sentencia del
Tribunal Constitucional 177/1999, de 11 de
octubre, sobre el principio de non bis in
idem), Actualidad Penal, Núm. 22, junio de
2000, p. 474; Nieto, A., Derecho Administrativo sancionador, op. cit., pp. 415 y 416; De
León Villalba, F., Acumulación de sanciones
penales y administrativas, op. cit., pp. 80 y ss.
Mónica Vega Solano - iemp
constituye uno de los criterios fundamentales a la hora
de delimitar la concurrencia
sancionadora existente entre
los órdenes penal y administrativo sancionador. Sin
embargo, es un principio que
no tiene plasmación constitucional expresa en España
y cuyo reconocimiento y desarrollo ha recaído en manos
de la jurisprudencia constitucional. 20 Situación contraria
sucede en otros países como
Alemania, que en su Grundgesetz, Art. 103.3, reconoce
de forma expresa aunque
con ciertas connotaciones el
mencionado principio. 21
(…)
Más de 250 personas asistieron al 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario.
La fundamentación del
principio del non bis in idem
se basa en el principio de seguridad jurídica y en el prin-
cipio de culpabilidad; este
último impide que pueda
imponérsele por el mismo
hecho al mismo sujeto una
Acumulación y conexidad en materia
disciplinaria, evolución como instrumento
de lucha contra la corrupción *
alfonso cajiao cabrera23
«La acumulación y la conexidad no son instituciones procesales ajenas al de23 Abogado, especializado en derecho
disciplinario. Fue magistrado auxiliar de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, es profesor universitario y, en la actualidad, se desempeña como
director jurídico del Ministerio del Interior.
* Apartes de la ponencia, extraídos
para el boletín innova.
10 » recho disciplinario pues desde
el campo del derecho penal
su desarrollo ha incidido en la
forma como se aborda el fenómeno con inocultables ventajas para la economía procesal y
la optimización de los recursos
destinados al desarrollo de la
función disciplinaria.
La relevancia de la acumulación y la conexidad se concretan en su incidencia procesal
y sancionatoria, pues siendo la
conexidad una particularidad
del género de la acumulación, su
importancia radica en que varias
infracciones a la ley disciplinaria
pueden ser conocidas en un solo
proceso con el evidente beneficio para el implicado, de manera
tal que el resultado sancionatorio corresponderá en la realidad,
al evento de haberse conocido
solo una clase de faltas, pues
sanción que exceda el límite proporcional a la culpabilidad. El principio de seguridad jurídica se refiere
a que no es admisible en
un Estado de derecho la
amenaza permanente de
diferentes sanciones simultáneas o sucesivas en el
tiempo, por el mismo hecho, al mismo sujeto; además tal posibilidad entraña
someter al ciudadano a un
trato inhumano.
Así, los efectos de cara
a la enunciación del principio pueden ser diferentes
en atención a la fundamentación considerada: de una
parte, se concreta en la no
imposición de una doble
sanción, mientras que en la
otra, el principio adquiere
contornos más amplios y se
concreta ya no en la doble
sanción, sino también en la
imposibilidad de un doble
enjuiciamiento». 22
22 Idem, p. 20.
al imponer al disciplinado
solo una sanción aumentada – claro está la de mayor
severidad, según los criterios
que menciona el numeral 2.º
del artículo 47 de la Ley 734
de 2002, Código Disciplinario
Único, que se refiere al concurso de faltas– se sanciona,
en últimas, por la comisión de
la falta de mayor entidad.
La acumulación se presenta cuando se reúnen en
un solo proceso dos o más
acciones atribuibles a uno
o más implicados con el fin
de que sean resueltas mediante un mismo fallo (…).
| Los fundamentos jurídicos de la
acumulación se ubican en el principio
de economía procesal para la optimización de los recursos del Estado, resultante de determinar en un proceso
la responsabilidad que pudiere caberle
a un implicado por la infracción repetida de una o varias disposiciones de
la ley disciplinaria, atribuibles a acciones u omisiones independientes entre
si, producidas por su actuación. Debe
obtenerse el mayor resultado con el
mínimo de actividad procesal.24
(…)
En el escenario normativo actual, a
la luz de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, existe solo una norma
referida a la acumulación jurídica pues,
como se afirmó, la conexidad es una particularidad del género de la acumulación;
desapareció la norma que, expresamente, autorizaba la acumulación de procesos sin vínculo alguno de conexidad sustancial contra una persona que hubiera
incurrido con su conducta en una pluralidad de quebrantamientos normativos
independientes unos de otros, pero no
la acumulación por conexidad.
(…)
Resumiendo lo anterior resulta entonces que la Ley 200 de 1995, anterior
24 Devis Echandía, Hernando. Compendio de Derecho
Procesal. Editorial ABC, Bogotá 1981. Pág. 48
«En este artículo se hacen algunas consideraciones acerca de la razón de ser
del régimen disciplinario que se aplica
a los particulares. Para ello se toma en
cuenta que resulta por lo menos in25 Abogado. Mágister en derecho administrativo.
Autor de diversas publicaciones. Actualmente procurador
delegado para la Vigilancia Administrativa.
* Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.
agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
«(...) con la acumulación procesal de conductas conexas y la consiguiente acumulación jurídica de sanciones se cumple
con los principios de igualdad, moralidad, economía y celeridad, se ahorran recursos, horas de estudio y trabajo para
el implicado y el Estado –a través de la función disciplinaria que se cumple con mayor eficacia–, dando una respuesta
perentoria acerca de la presencia o no de responsabilidad disciplinaria en cabeza del servidor público objeto de
investigación». Alfonso Cajiao Cabrera, director jurídico del Ministerio del Interior, especialista en derecho disciplinario.
En la foto de izq. a der. Carlos Humberto García Orrego, jefe de la División de Capacitación del IEMP; Patricia Villasana
Rangel, asesora jurídica del director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) de México; y Alfonso Cajiao Cabrera.
Código Disciplinario Único, permitía la
acumulación jurídica en favor de un servidor público de varias faltas conexas o
no conexas según lo indicaban sus artículos 60 y -sobre todo- 63 antes de fallo y
después de cargos, en cambio la Ley 734
Los particulares y el régimen
disciplinario *
fernando brito ruiz 25
| Cortesía operador del evento
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
número 12 comprensible, en un primer momento,
que los particulares sean sometidos a alguna clase de actuación disciplinaria por
parte de entidades u órganos del Estado,
cuando un entendimiento de la situación
indica que deben regirse por las normas
propias de los particulares, lo que llevaría
en todos los casos a los códigos civil y de
comercio.
La situación sería confusa si no fuera
porque en el curso de los acontecimien-
de 2002, actual Código Disciplinario
Único, solo permite la acumulación
en el evento de que se presente conexidad por lo que el tratamiento del
fenómeno es restringido en la actual
ley disciplinaria».
tos se ha ido despejando el panorama
que lleva a concluir que los particulares, cuando cumplen determinadas
funciones o prestan ciertos servicios
públicos propios del Estado, o manejan recursos públicos, deben dar cuenta de sus actuaciones y, para ello, ha
sido previsto el régimen disciplinario.
Como se verifica con el examen
de la legislación y la jurisprudencia, hay
un régimen especial que se aplica a los
particulares que cumplen determinadas
funciones públicas, manejan recursos
del Estado o prestan determinados servicios públicos, el cual prevé, para estos,
» 11
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
faltas y sanciones propias. El
objeto de este estudio es precisar estos aspectos.
(…)
A este respecto, la ley
disciplinaria, en particular la
734 de 2002, señala las faltas
y las sanciones aplicables a los
particulares que incumplen
las funciones atribuidas o que
desatienden las reglas y condiciones propias del manejo
de los recursos públicos o la
prestación del servicio que
tienen encomendado.
El artículo 55 establece
cuáles son las faltas que se
pueden atribuir a los particulares. Allí se relacionan las
que tienen que ver con la
comisión de conductas que
estén tipificadas en la ley penal como delito cuando la
misma se cometa en razón o
con ocasión de las funciones
atribuidas. También se establece para quienes actúan a
pesar de estar inmersos en
causales de incompatibilidad,
inhabilidad, impedimentos o
conflicto de intereses, según
estén estipulados en la Constitución o en la ley.
Se considera igualmente falta de los particulares la
desatención de las órdenes
o las instrucciones que les
ha impartido el titular de la
función o los organismos
de regulación, control y vigilancia. Se prevé como falta
igualmente el apropiarse directa o indirectamente, en
provecho propio o de un
tercero, de recursos públicos
o permitir que otro lo haga
o utilizarlos indebidamente.
Figura también como falta cobrar por los servicios derechos que no correspondan
a las tarifas autorizadas o por
aquellos que no causen eroga12 » 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
Cortesía operador del evento
Innova «El fondo de la cuestión puede encontrar soporte constitucional en el artículo 2.º de
la Carta, entre otras disposiciones, dada la obligación que tienen todas las entidades y
los particulares de procurar el logro de los cometidos estatales». Fernando Brito Ruíz,
procurador delegado para la Vigilancia Admistrativa.
ción; lo mismo que ofrecer dádivas o prebendas a los servidores
públicos o particulares para obtener beneficios personales que
desvíen la transparencia en el
uso de recursos públicos; al igual
que abstenerse de denunciar a
los servidores públicos y particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio, en
perjuicio de la transparencia del
servicio público.
También han sido consagradas como faltas ejercer las
potestades que el empleo o la
función le concedan para una
finalidad diferente a la previs-
ta; ejercer las funciones con el
propósito de defraudar otra
norma de carácter imperativo;
y abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones.
Se señala en este régimen
especial que las faltas son consideradas gravísimas, que los
particulares solo pueden ser
sancionados por la comisión
de faltas gravísimas, y dado que
ellas figuran taxativamente en
la ley, solo pueden ser sancionados por aquellas en que incurran,
contempladas en este catálogo,
lo que significa que no pueden
ser sancionados por faltas leves
ni por distintas de las que han
sido expresamente consagradas en este artículo 55 del CDU.
Se dispone también que
las faltas puedan ser cometidas con dolo o culpa. En
cuanto a las sanciones, es indispensable tomar en cuenta que solo para aquellos
eventos en donde se trate
de particulares que tengan
a cargo la prestación permanente de un servicio, cuya
vinculación provenga de un
nombramiento oficial, como
sería el caso de los notarios
o los curadores urbanos, la
sanción es la de destitución
e inhabilidad de uno (1) a
veinte (20) años.
En las otras circunstancias, esto es cuando se trate
de la prestación de servicios
o la atención de funciones
públicas que no provengan
de un nombramiento oficial,
la sanción posible de imponer disciplinariamente es la
de multa, que puede ser de
diez (10) a cien (100) salarios
mínimos mensuales legales
vigentes y de manera concurrente con esta, según la gravedad de la falta, inhabilidad
para ejercer empleo público,
función pública, prestar servicio a cargo del Estado, o
contratar con este, de uno
(1) a veinte (20) años.
Si la conducta implica
detrimento del patrimonio
público, la sanción patrimonial será el doble del detrimento patrimonial sufrido
por el Estado. El artículo 57
fija igualmente los criterios
para la graduación de la sanción, que son los mismos
consagrados para los servidores públicos previstos en
el artículo 47 y concordantes
de la ley disciplinaria».
| 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
Cortesía operador del evento
Las víctimas en el proceso disciplinario *
número 12 | agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
reglamentos y tengan responsabilidad
por sus acciones y además por omisión y extralimitación en el ejercicio de
sus funciones. 28
Esta rápida conceptualización del
derecho disciplinario permite ubicar
concretamente, ¿cómo pueden participar las personas en el proceso disciplinario? Y más exactamente, cuál es
la forma en que se puede entender la
apertura de este proceso a la realidad
de las víctimas.
(…)
Conclusiones de la ponencia
La Sentencia C-014 de 2004 señala que «las víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria constitutiva de
una violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario están
legitimadas para intervenir en el proceso disciplinario para que en este se esclarezca la verdad de lo ocurrido, es decir,
para que se reconstruya con fidelidad la secuencia fáctica acaecida, y para que en ese específico ámbito de control esas
faltas no queden en la impunidad». Rafael José Durán Mantilla, procurador delegado disciplinario para la Defensa de
los Derechos Humanos. En la foto de izq. a der. Carlos Humberto García Orrego, jefe de la División de Capacitación del
IEMP; Antonio Gómez Merlano, procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado; el conferencista Rafael José
Durán M.; y Álvaro José Martínez Roa, procurador sexto delegado ante el Consejo de Estado.
rafael josé durán mantilla 26
«Sobre el tema particular del papel de
las víctimas en el proceso disciplinario, es punto de referencia necesario la
Sentencia C-014 de 2004, la cual se erigió como sentencia hito en la materia
(…). El primer punto que corresponde
considerar es el relativo al contexto
jurídico–procesal en el cual se va a
ubicar una perspectiva de víctimas: el
derecho disciplinario.
El derecho disciplinario no es solamente un derecho positivo concretado en un conjunto de normas y cuyo
fundamento se encuentra igualmente
en unas normas superiores y legales. El
derecho disciplinario puede entenderse
como la proporción justa en las relaciones que surgen entre las personas y las
26 Abogado. Especialista en derecho probatorio.
Docente de las universidades Sergio Arboleda y de la
Católica de Colombia. Actualmente se desempeña como
procurador delegado disciplinario para la Defensa de los
DD. HH.
* Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín
innova.
exigencias y deberes propios de la función
pública, y que se expresa en las normas
que conforman el derecho positivo disciplinario que surge de aquel y se fundamenta en una facultad sancionatoria del
Estado que encuentra en dichos deberes
su especificidad frente al derecho penal. La
jurisprudencia y la doctrina suelen explicar
esos deberes surgidos de la función pública como un vínculo de sujeción, que sería
especial 27 frente a los vínculos ordinarios
de los ciudadanos en la demás relaciones.
Se puede aseverar que el derecho
disciplinario se define por el concepto
de deber funcional, el cual encuentra su
fundamento en el cumplimiento que las
personas vinculadas a la función pública
hacen de los fines del Estado. Esos fines
de la organización política, expresados en
el artículo 2.° de la Constitución, exigen
que quienes tengan a su cargo, de manera especial, su cumplimiento, se ciñan a lo
establecido en la Constitución, la ley y los
27 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-014 de
2004.
• La llamada perspectiva de víctimas implica una postura revolucionaria del derecho. Sus postulados y
propuestas en materia de derechos,
verdaderamente conmueven los pilares del derecho sancionatorio, tal y
como se entendía en la tradición occidental. Esta perspectiva tiene como
propósito permear la administración
de justicia de una manera transversal.
Incluso se puede decir que no toda
ella, pero sí una buena parte, encuentra un sustento ideológico problemático. Su sustento debe ser objetivo, y
esta objetividad puede hallarse en el
derecho sancionador como deber de
la comunidad política de realizar la justicia frente a unas conductas especialmente reprochables y dañinas.
• Esta “victimología” puede definirse con acierto como una perspectiva
o un punto de vista del derecho: la
perspectiva de las víctimas. En la victimología, la aproximación al derecho
se hace desde las víctimas y, por tanto,
hay una tendencia a inobservar la idea
integral de un derecho procesal y sustantivo determinado para remplazarla
con una idea particular. El reto es lograr que la de las víctimas no fuese una
visión individual y privatizante, sino
que se la integrara con esa idea general
inspirada por la justicia sancionatoria
como una justicia de interés público y
motivada por el bien común.
28 Constitución Política; artículo 6.
» 13
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
Mónica Vega Solano - iemp
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
«En cuanto a la habilitación de medios técnico-científicos como prueba, conforme a los adelantos de la ciencia, es
evidente que el medio técnico-científico que se ha experimentado como medio probatorio es el conocido polígrafo,
el cual viene siendo aplicado como criterio de seguridad en procesos de incorporación de personal, pero que aún
tiene resistencia para ser utilizado en las investigaciones penales, aspecto que se comparte en atención a las garantías
constitucionales hoy imperantes». José Omar Ortíz Peralta, procurador auxiliar en Asuntos Disciplinarios. En la foto
participantes del congreso.
• La Corte Constitucional se encargó de instituir la perspectiva de las
víctimas en el proceso disciplinario.
Las motivaciones constitutivas de ra-
tio decidendi de la Sentencia C-014 de
2004 al hacer parte de la interpretación
autorizada de las normas demandadas,
así como la modulación de estas, lleva
La actividad probatoria disciplinaria con
posterioridad a la Ley 1474 de 2011 *
josé omar ortíz peralta29
«La actividad probatoria no ha sido ajena a la reciente reforma de que fuera objeto el régimen disciplinario al expedirse
el Estatuto Anticorrupción (Ley 1474
de 2011). En ella se establece legalmente cuál es el régimen de remisión para
la práctica de los medios de convicción,
la habilitación de instrumentos técnicos
como medios probatorios, el traslado
de elementos materiales de prueba y
29 Abogado. Especialista en derecho administrativo
y derecho disciplinario, conciliador en derecho y docente.
Actualmente procurador auxiliar en Asuntos Disciplinarios.
* Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.
14 » evidencia física de los procesos penales y,
por último, lo atinente al trámite probatorio en el procedimiento verbal.
(…)
Prueba trasladada
Frente a la inclusión de dos incisos en el
artículo 135 del CDU, hay que decir que
así como se presentó dificultad para establecer el régimen de remisión para la
práctica de pruebas con la entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal,
el traslado de elementos de convicción
de los procesos del sistema penal acusatorio a los procesos disciplinarios generó traumatismo.
a concluir que en el ordenamiento
jurídico colombiano actualmente
existen unos derechos de las víctimas, en el proceso disciplinario, en
los términos explicados.
• Pese a ello corresponde, sobre todo
en los escenarios académicos, promover las discusiones necesarias sobre aspectos como el riesgo de privatización
del derecho sancionatorio como consecuencia de la perspectiva de las víctimas, en donde podría llegar a primar
la venganza por encima de la justicia o,
igualmente, la cuestión siempre latente
de la presunción en que se incurre sobre
la calidad de víctima antes del juicio de
responsabilidad pertinente.
• Así, aunque la perspectiva de las víctimas en el derecho disciplinario puede
contener aspectos problemáticos, puede
entenderse como motivada en una especie de acción afirmativa y, en ese sentido,
puede servir como un impulso adicional
para el eficaz y transparente ejercicio
de la acción disciplinaria en materia de
dd. hh. y d. i. h. que encuentra su sustento
más que en un “derecho a la justicia” y a
la verdad, individuales, en la justicia como
condición del bien común».
El primer obstáculo tiene que ver con
el mismo término “prueba”, en atención a
que en el sistema acusatorio solamente
podemos hablar de prueba cuando el
medio de convicción ha sido controvertido en el juicio oral, es decir, que lo que
estaría habilitado para trasladarse al proceso disciplinario serían únicamente las
pruebas practicadas en dicho escenario.
Conforme a lo anterior, surge un interrogante necesario: ¿Se pueden trasladar al proceso disciplinario los elementos materiales de prueba y evidencia
física allegados antes del juicio?
La respuesta se dio en procesos
como el que se adelantó contra el superintendente de Notariado y Registro,
Manuel Guillermo Cuello Baute, en el
que se determinó que para que los elementos materiales de prueba y eviden-
| 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
cia física tuvieran la connotación de
prueba, únicamente les faltaba el contradictorio, el cual debía ser permitido
dentro del proceso disciplinario.
El otro obstáculo lo constituía la
discrecionalidad del fiscal del caso para
permitir o no el traslado de dichos elementos, en atención a que la ley penal
solamente lo obliga a descubrirlos en etapas procesales plenamente establecidas.
Por lo anterior, en el proyecto de
reforma presentado por al Procuraduría
General de la Nación, se incluyó como
falta gravísima el no permitir el traslado
de los elementos materiales de prueba y
evidencia física, artículo que generó un
gran debate en el trámite legislativo.
La Fiscalía defendía el éxito de sus
investigaciones y el rol de ente acusador encomendado por la Constitución
Política; el jefe del ministerio público
defendía, como instrumento útil para
luchar contra el flagelo de la corrupción, la labor mancomunada de las entidades del Estado bajo la figura de la
colaboración armónica.
Como resultado de las discusiones
y de la labor de la Comisión de Conciliación dispuesta en el trámite de la ley,
surgen los dos incisos complementarios
del artículo 135 del cdu. El inciso segundo dispone, sin limitación alguna, que
se pueden trasladar a los procesos disciplinarios los elementos materiales de
prueba y evidencia física que ya han sido
descubiertos por la Fiscalía, permitiendo el
contradictorio y, de esta manera, adquirir
la calidad de prueba.
El nuevo tercer inciso se ocupa del
traslado de los elementos materiales de
prueba y evidencia física que aún no han
sido descubiertos en el proceso penal,
determinando que cuando la Procuraduría General de la Nación o el Consejo
Superior de la Judicatura así lo requieran
deberán solicitarlo al fiscal general de la
nación quien determinará cuáles de ellos
se pueden trasladar.
Como se puede ver, el traslado de
lo no descubierto está vedado para las
oficinas de control interno disciplinario
y para las personerías; así mismo, se deja
a disposición del fiscal general la valoración y posterior habilitación del traslado
de dichos elementos.
Obsérvese cómo esta última disposición restringe el acceso a los organismos
de control únicamente con el fin de que
no se afecte la investigación penal ni se
ponga en riesgo su éxito, excusa que si
bien tiene fundamento se constituye en
un obstáculo frente a el fin común propuesto con la reforma, que no es otro
que luchar contra la corrupción.
A manera de ejemplo, podemos
traer a colación lo sucedido con el traslado de los elementos materiales de
prueba y evidencia física que obran den-
número 12 | agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
tro del proceso que se adelanta por el
conocido “carrusel de la contratación”
en Bogotá, caso por demás emblemático en lo que tiene que ver con este
fenómeno, para preguntarse por lo
siguiente: ¿Si en este caso escandaloso
de corrupción no se ha permitido el
traslado al proceso disciplinario de lo
no descubierto, cuándo será entonces
que se ameritará hacer uso de dicho
instrumento normativo?
(…)
Como se puede apreciar, el Estatuto Anticorrupción impactó en gran
forma la actividad probatoria pudiéndose colegir que la mayoría de los cambios se constituyen en el cubrimiento
de vacíos normativos que ya habían
sido objeto de pronunciamiento por
parte del señor procurador general de
la nación a través de directivas. Lo más
rescatable se verifica en la habilitación
del traslado de elementos materiales
de prueba y evidencia física de los procesos penales, con la salvedad hecha
respecto de los no descubiertos. Y en
cuanto a la regulación en el procedimiento verbal, si bien se trató de suplir
algunas falencias y se buscó darle mayor celeridad al permitirse el recurso de
reposición contra la negación de pruebas, dicho objetivo se pierde durante
el trámite que se dispuso en la segunda
instancia».
Fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria
del Estado colombiano. La influencia del derecho comparado *
josé rory forero salcedo30
Ante la inescindibilidad que existe entre derecho constitucional, derecho
disciplinario, derecho penal y derecho
administrativo, y a fin de que la ponen30 Doctor en derecho de la Universidad Complutense
de Madrid (España). Estudios avanzados en derecho constitucional, especialista en derechos humanos y en derecho público, catedrático y autor de diversas publicaciones.
* Sinopsis elaborada por el autor.
cia sobre los «fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano. La influencia del derecho
comparado», guarde coherencia, se desarrolló conforme al siguiente esquema:
En una primera parte, se estudian
las bases teóricas del derecho disciplinario: referente histórico, naturaleza jurídica y los principios constitucionales de la
función pública disciplinaria, a saber, la
efectividad de la administración pública,
el principio constitucional del interés
general, el régimen, el control, la potestad y la responsabilidad disciplinaria,
involucrándonos en el delicado tema
de los derechos públicos como técnica
de protección, vital para entender la situación del funcionario en las diferentes formas de Estado, desde el absolutista, pasando por el liberal de derecho,
el social de derecho y el social y democrático de derecho. Y es que la teoría
» 15
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
de los derechos públicos
subjetivos como técnica de
protección y la teoría de los
status o estatutos planteada
por Jellinek representan uno
de los grandes insumos dogmáticos de la presente ponencia, al igual que la teoría
de las relaciones especiales
de sujeción, formulada por
Mayer, que se explorará en
el acápite segundo. Culmina
este primer apartado con la
formulación de un concepto
de derecho disciplinario.
El segundo acápite
comprende los postulados
dogmáticos del derecho disciplinario en el que se estudia la teoría de las relaciones
especiales de sujeción, en
tanto representa uno de los
fundamentos de esta área
del conocimiento jurídico.
Se ausculta el marco histórico en que se formó la teoría
de las relaciones especiales
de sujeción en Alemania,
cuyos principales acontecimientos se destacan en
apretada síntesis:
Fundación de la Confederación del Rhin y Congreso de
Viena (1814-1815). Acta final del
congreso (1820) y creación del
Deutsche Bund (1815). Acta
Fundacional; constituciones
de Nassau (1814), Baden y
Baviera (1818), Württemberg
(1819), Essen (1820), Sajonia
(1831), Hannover (1833); la Revolución de 1848 y la Paulskirchenverfassung; Constitución
del Imperio alemán (marzo de
1849); Constitución de Prusia
(1850); conflicto constitucional prusiano (1826-1866), y
formación del Norddeutsche
Bund. Constitución de 1867
y segundo Imperio alemán.
Constitución (1871): Ley de
Reforma Constitucional (28 de
16 » 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
Cortesía operador del evento
Innova José Rory Forero Salcedo se refirió en su ponencia a las bases teóricas y los postulados
dogmáticos del derecho disciplinario, habló sobre los límites materiales y procesales
de la potestad disciplinaria, acerca de la garantía de los derechos fundamentales de los
servidores públicos y el cumplimiento de sus deberes funcionales y compartió algunas
recomendaciones para lograr la excelencia en la Administración pública.
octubre de 1918) y República de
Weimar. Constitución de Weimar (1919); Nacionalsocialismo:
a) Hitler es nombrado canciller
(30 de enero de 1933); b) Ley de
plenos poderes (24 de marzo
de 1933), derrota militar y ocupación de Alemania (1945), Ley
Fundamental de la República
Federal de Alemania (1949), reunificación de Alemania (1990),
y ratificación del Tratado de
Maastricht (1992).
Ante esta panorámica tan
densa como apasionante, por
lo convulsionada y las repercusiones que ha tenido en el
mundo y significativamente
en el del derecho, la ponencia
en este segundo acápite se
acota de manera respectiva
en los siguientes momentos:
Siglo XIX, 1919, 1949, 1972; escenarios: monarquía constitucional, República de Weimar,
República Federal de Alemania; y ordenamientos constitucionales: el constitucionalismo alemán gobernado por el
principio monárquico o Constitución Imperial de Bismarck,
la Constitución de Weimar, la
Ley Fundamental de la República Federal de Alemania y su
desarrollo jurisprudencial propiciado por el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht), determinantes
en su génesis y vitales para su
evolución y la categoría dogmática en las constituciones
española de 1978 y colombiana
de 1991, concluyendo con una
propuesta de definición de la
teoría en comento.
El apartado tercero se refiere a los límites materiales
de la potestad disciplinaria,
consecuencia de su legalidad
sancionadora, destacando los
principios de reserva de ley
(garantía formal); tipicidad,
taxatividad o determinación
(garantía material), con énfasis
en el principio de proporcionalidad; antijuridicidad (ilicitud sustancial); culpabilidad y
non bis in ídem.
Los límites procesales
a la potestad disciplinaria
emanados del debido proceso representan el cuarto
apartado y en él se examinan
las siguientes garantías en el
contexto del derecho comunitario y en los ordenamientos español y colombiano:
leyes preexistentes al acto
que se endilga al expedientado; impugnación de los actos
disciplinarios; plenitud de las
formas propias del juicio; presunción de inocencia; debida
actividad probatoria; derecho
de defensa; publicidad de
la actuación; competencia
prestablecida: idoneidad, objetividad e independencia del
operador disciplinario y celeridad del proceso.
En el acápite quinto se
trata la temática de la garantía de los derechos fundamentales de los servidores
públicos, así como el cumplimiento de sus deberes
funcionales y comprende:
aproximación contextual y
conceptual; debido proceso disciplinario o garantías
constitucionalizadas; el Estado constitucional como su
escenario y campo de acción;
la problemática de la suspensión y limitación de los derechos fundamentales; las tensiones constitucionales entre
la potestad disciplinaria y el
debido proceso disciplinario
y los sistemas institucionalmente previstos para su garantía, finalizando con el correlativo de la garantía de los
derechos y el cumplimiento
de sus deberes funcionales.
En el último apartado
se plantean varias recomendaciones para una administración pública en busca de
la excelencia.
| También fueron conferencistas del congreso
Ponente
Experiencia
Eje temático / Ponencia
Gustavo Quintero
Navas
Consultor, conjuez del
Consejo de Estado.
Política disciplinaria y ética pública / Buenas prácticas,
ética y derecho disciplinario.
Roberto Augusto
Serrato Valdés
Procurador delegado para la
Conciliación Administrativa.
Control de legalidad / La responsabilidad del operador
disciplinario. Control de legalidad. Conciliación
extrajudicial. Acción de repetición.
María Clara
Galvis Patiño
Experta en derecho
internacional.
Derecho comparado / El derecho disciplinario en la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
Juan Carlos
Novoa
Procurador delegado para la
Sala Disciplinaria.
Visión teorética del derecho disciplinario. Problemáticas
actuales / Del injusto penal al ilícito disciplinario.
Jaime Mejía
Ossman
Procurador delegado para la
Contratación Estatal.
Visión teorética del derecho disciplinario. Problemáticas
actuales / ¿Existe fuero militar disciplinario?
Carlos Arturo
Ramírez Vásquez
Procurador delegado para la
Vigilancia Administrativa.
Aspectos procesales / Los problemas del principio de
inmediación en el proceso verbal (1.ª y 2.ª instancia).
Antonio Gómez
Merlano
Procurador séptimo delegado
ante el Consejo de Estado.
Clausura
| agosto de 2012
Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario
número 12 Evaluación de impacto
de la gestión del IEMP
ricardo rocha
investigador centro de investigaciones
para el desarrollo (cid) universidad
nacional de colombia
Dentro del marco de un convenio interinstitucional el Instituto de Estudios del
Ministerio Público (IEMP) encomendó al
Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), de la Facultad de Economía
de la Universidad Nacional de Colombia,
una evaluación de procesos y resultados
con la finalidad de analizar la gestión realizada de fortalecimiento institucional, a
través de la capacitación y la investigación académica y la publicación de sus
contenidos, funciones que se encuentran
contextualizadas dentro de la complejidad y transcendencia de las responsabilidades constitucionales encomendadas al
ministerio público.
A la fecha dicha evaluación ya se encuentra en su etapa final de elaboración. A
continuación, para los lectores de innova, se hace una reseña de su estrategia
metodológica y hallazgos preliminares.
El punto de partida fue la caracterización del perfil institucional con res-
pecto a su mandato y la misión de la
pgn según las normas y, en la práctica,
identificar sus rasgos intrínsecos y su
evolución histórica, distinguir su población objetivo, así como las fortalezas y
debilidades reconocidas y las propuestas de mejora. Con este propósito se
revisaron los informes de gestión y se
consultaron, mediante entrevistas estructuradas de las visiones del IEMP, a
los usuarios internos y externos de los
productos y servicios, a los aliados estratégicos y a sus pares institucionales.
A partir de lo anterior, se realizó una
evaluación de los tres principales procesos misionales del IEMP: capacitación,
investigación académica y publicaciones;
consultando los respectivos POA y los
mapas del sistema de gestión de calidad,
y se realizaron visitas a las regionales de
Bucaramanga, Cali y Medellín.
En tercer lugar, se realizó una evaluación de los principales resultados en
función de la disponibilidad de recursos
en términos de la calidad, pertinencia,
cobertura, marca y competencia de los
productos y servicios del Instituto para
lo cual se analizó información financiera
y del sistema de gestión, al igual que se
realizó una entrevista grupal a los dueños
de cada uno de los procesos misionales y
un grupo focal con la alta dirección de la
pgn que fue analizado con técnicas cualitativas sistematizadas.
Finalmente, con los hallazgos de las
secciones anteriores, la evaluación procede a sintetizar los principales resultados,
discute los futuros escenarios de acción
y propone los lineamientos a seguir para
una ulterior evaluación de impacto.
De esta manera, el documento de
evaluación ofrecerá un caso ilustrativo del
complejo reto que enfrenta y las oportunidades que ofrece la gestión del conocimiento y la promoción del fortalecimiento institucional para la provisión de bienes
públicos, cuando se trata de la promoción
y vigilancia de los derechos civiles y de la
transparencia en la función pública.
» 17
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Luis Enrique Martínez Ballén - iemp
Primer Encuentro Internacional
de Cooperativismo en Colombia
Plenaria de presentación de resultados de las mesas de trabajo en el Primer Encuentro Internacional de Cooperativismo en Colombia.
luis enrique martínez B.
jefe de la división de
investigaciones
sociopolíticas y asuntos
socioeconómicos del iemp
Como hemos indicado en anteriores números de innova,
la socialización de investigaciones es un componente fundamental de la labor adelantada por el Instituto de Estudios
del Ministerio Público (IEMP)
en el proceso investigativo. Es
justamente en el marco de este
aspecto que el Instituto participó en la realización del Primer Encuentro Internacional
de Cooperativismo, realizado
el 24 y 25 de julio de 2012 en la
ciudad de Cartagena de Indias.
Allí tuvimos la oportunidad de
presentar los resultados de la
investigación referida al tema
del encuentro, y los avances
de una nueva fase que estamos adelantando el presente
año y que hemos denominado
«Análisis de las condiciones
que pueden favorecer la internacionalización de las cooperativas de Colombia». La pri18 » mera investigación concluyó
con el libro Políticas públicas
y cooperativismo en Colombia.
30 años de encuentros y desencuentros; entre tanto, la investigación que adelantamos el
presente año tiene el propósito de concluir con una publicación proyectada inicialmente con el título Globalización
y cooperativismo en Colombia:
retos y perspectivas frente a los
tlc, de acuerdo con el avance
de trabajo y cuyo informe final
se encuentra en elaboración.
No vamos a explicar aquí
las razones por las cuales la pgn
ha tenido a bien avalar el ejercicio investigativo en un tema
como el cooperativismo, argumentos que se han comentado en anteriores números de
este boletín; únicamente remarcar que en torno a la economía solidaria en nuestro país
hay involucradas alrededor de
cinco millones de personas. En
cambio, queremos subrayar
que el trabajo investigativo en
el tema se ha constituido en
otro buen ejemplo en torno
a los resultados esperados del
quehacer investigativo, que
es el de incidir en las políticas
públicas que se proponen y
se implementan en un campo
determinado –en este caso–,
acción que se ha logrado por
la articulación alcanzada entre
la entidad responsable del sector, a nivel del Gobierno, y la
academia y las organizaciones
comprometidas con el mismo,
a partir de las reflexiones y de
la buena crítica, resultado del
estudio juicioso de las políticas
Globalización y cooperativismo en
Colombia: retos y perspectivas frente a
los tlc, Bogotá, IEMP, 2012. Publicación
que será lanzada en el mes de octubre.
públicas referidas al cooperativismo y del análisis de los aspectos que pueden favorecer
o impedir la internacionalización del sector en el marco de
los tratados de libre comercio
A fin de continuar con
esta breve narración, es necesario indicar que esta vigencia ha
sido denominado por la onu
como el Año Internacional de
las Cooperativas frente al cual
las dos investigaciones se constituyen en un aporte a tan noble causa, como se indicó en
la portada de la primera obra
aquí referida, y como se ha comentado en distintos escenarios para el caso de la segunda
fase que está en la etapa final
de su desarrollo. Igualmente,
estos trabajos se constituyeron
en dos de las razones por las
cuales se decidió organizar el
encuentro que aquí nos emplaza. Otras razones responden a la función misional de
las distintas instituciones que
participaron como la Alianza Cooperativa Internacional
(aci) Américas; por Italia el
Instituto Europeo de Investigación sobre las Empresas Cooperativas y Sociales (Euricse) y
Coopermondo-Confcooperative; y por Colombia la Unidad
Administrativa Especial de las
Organizaciones Solidarias, la
Unidad de Estudios Solidarios
(Unes) de la Pontificia Universidad Javeriana, Confecoop
Nacional y Confeccop Antioquia, organización que lideró
el encuentro.
Adicionalmente, uno de
los propósitos que animó la organización del evento fue darle continuidad a la conferencia
Promoting the Understanding
of Cooperatives for a Better
World, realizada en Venecia
entre el 15 y el 16 de marzo de
2012 en el marco de las actividades promovidas por la ONU
para celebrar el año de las or-
ganizaciones cooperativas.
Para el IEMP es grato
compartir con nuestros lectores el buen ejercicio académico
que se adelantó en la heroica,
con un auditorio de 300 personas entre expositores y moderadores nacionales e internacionales. Entre los ponentes
internacionales nos acompañaron expertos de Finlandia,
Italia, Brasil, Estados Unidos,
Costa Rica, Chile, Panamá, España, Argentina, Uruguay y
Venezuela. Adicionalmente, se
contó con la presencia de delegados de México, República
Dominicana y Ecuador.
La metodología del encuentro permitió la participación de todos los asistentes a
partir de las exposiciones que
hicieron los expertos en plenarias, y las siete mesas de trabajo conformadas, cada una de
las cuales se desarrolló en un
tiempo promedio de cuatro
horas que finalizó con recomendaciones y conclusiones
presentadas posteriormente
en una nueva plenaria. La es-
tructura y ponentes del encuentro se pueden consultar
en la URL: http://dariocastillo1.wix.com/politicaspublicascooperativas. Los resultados de la investigación sobre
políticas públicas fueron expuestos por uno de los investigadores en la plenaria inicial
y posteriormente referidos en
las mesas de trabajo, con especial énfasis en una de ellas
en las que se analizó el cooperativismo de trabajo asociado
como uno de los temas discutidos en el sector cooperativo.
En cuanto a los avances de
la investigación en curso, estos
se presentaron como aperitivo
de la cena que los responsables
del evento organizaron para
los asistentes la noche del primer día del encuentro, lo que
por sí solo se constituyó en
todo un acontecimiento.
La Procuraduría General
de la Nación fue muy activa
en este encuentro no solo por
el liderazgo de las investigaciones anotadas, sino también por
el buen recibo del mensaje del
número 12 | agosto de 2012
Luis Enrique Martínez Ballén - iemp
| «(...) los representantes de Euricse entregaron al director del Instituto un
reconocimiento para la Procuraduría General de la Nación por el trabajo adelantado,
por la intervención en el encuentro y por ser una institución que está haciendo aportes
importantes (...)» al sector cooperativo. De izq. a der. Gianluca Salvatori, delegado
C.E.O. Euricse (Italia); Christian José Mora Padilla, director del IEMP, y Massimo Coccia,
presidente de Coopermondo-Confcooperative (Italia).
procurador general, por parte
de los asistentes y periodistas,
transmitido en el discurso del
director del IEMP en la instalación del evento. Posteriormente, en la clausura del encuentro,
los representantes de Euricse
entregaron al director del Instituto un reconocimiento para
la Procuraduría General de la
Nación por el trabajo adelantado, por la intervención en el
encuentro y por ser una institución que está haciendo aportes
importantes a este sector, el
cual, en algunas ocasiones, ha
sido olvidado por el Estado a
pesar de su importancia para la
economía nacional.
Lanzamiento de la edición n.° 100
de la revista Cooperativismo y Desarrollo
La revista Cooperativismo y
Desarrollo «es la única revista
científica e indexada en el tema
de la economía social y solidaria
en Colombia, y ha servido
como material de apoyo y
consulta en universidades
nacionales e internacionales».
Imagen y texto tomado el 1
de agosto de 2012 de http://
www.ucc.edu.co/Paginas/
CooperativismoyDesarrollo.aspx
El Instituto de Estudios del Ministerio Público asistió a la biblioteca
Virgilio Barco Vargas, el pasado 3 de julio, a la presentación de la
edición n.° 100 de la revista Cooperativismo y Desarrollo, publicación del Instituto de Economía Social y Cooperativismo (Indesco),
gracias a la invitación que recibiera en consideración al trabajo
investigativo que el IEMP ha adelantado en torno a la economía
solidaria de nuestro país. Honramos aquí la labor adelantada por
ese centro de investigación y, particularmente, por haber llegado
a tan significativo número, pues para ello es imperativo incorporar esfuerzo, persistencia, sacrificio y materializar los sueños que
contribuyen a la generación de conocimiento en nuestro entorno.
Adicionalmente, Indesco, en el marco del Encuentro Nacional
de Editores donde se realizó el lanzamiento de la revista, condecoró a distintas personalidades e instituciones por el trabajo adelantado en torno al cooperativismo, distinción que el IEMP recibió
en reconocimiento a su labor editorial en la que este sector de la
economía ha sido uno de sus temas.
Políticas públicas y cooperativismo
en Colombia. 30 años de
encuentros y desencuentros,
Bogotá, IEMP, 2011. Publicación
resultado de la investigación
sobre cooperativismo realizada
por el Instituto de Estudios del
Ministerio Público.
» 19
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
El futuro no se espera,
se construye
decidiendo hoy», por lo que se debe pensar en las mejores opciones que podemos
tomar para construir los próximo años.
Existen múltiples escenarios de futuro, y se deben comparar y analizar para
encontrar cuál es el más conveniente según se ajuste al deber ser y al bien común.
Pero este escenario no aparece por casualidad, se debe construir, parafraseando al
filósofo francés Maurice Blondel.
A modo de conclusión en su exposición, el director del centro dio la bienvenida a todos los participantes del ejercicio de prospectiva para «construir el
futuro de la sociedad con el apoyo de la
Procuraduría General de la Nación».
Panorama global
A comienzos del mes de julio el IEMP y la Universidad Externado de Colombia presentaron en el Auditorio Antonio Nariño
el proyecto Prospectiva de la pgn para el año 2030. En la mesa de izq. a der. Francisco José Mojica, director del Centro
de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia, y el director del IEMP, Christian José
Mora Padilla.
juan david durán castañeda
comunicaciones iemp
El término prospectiva se ha usado desde la década de 1930, cuando el francés
Gaston Berger creó en París el Centre
Universitaire International et des Centres
de Prospective (Centro Universitario Internacional y Centros de Prospectiva). La
definición varía según la fuente consultada. La Real Academia Española (RAE)
precisa como: «Conjunto de análisis y
estudios realizados con el fin de explorar
o de predecir el futuro, en una determinada materia». 1
Es importante aclarar que, como
mencionó el director del IEMP, Christian
Mora, en el foro Futuro de la Procuraduría General de la Nación, la prospectiva
no trata de adivinar el futuro a través de
«brujería o predestinación», sino de sentar las bases, para este caso específico, de
lo que será la Procuraduría General de la
Nación en el 2030 para la sociedad colombiana.
1 RAE. Tomado de: http://lema.rae.es/
drae/?val=prospectiva. Consultado el 16 de julio de 2012.
20 » Manifestó, además, que no se puede
ver la prospectiva como sujetos pasivos y
que es necesario participar activamente
en el cambio, «socializando el término,
hacer que nuestros funcionarios, muchas veces acostumbrados simplemente
a sus labores cotidianas, también saquen
tiempo para pensar en el futuro (...). Tomemos estas conferencias como un insumo muy valioso inicial. Bienvenidos los
aportes, bienvenidas las contribuciones,
bienvenidas las nuevas maneras de hacer
las cosas para que nuestra institución sea
cada vez más grande y un ejemplo para
el mundo».
La pregunta central de este ejercicio
prospectivista: «¿Qué tipo de Procuraduría General de la Nación necesitamos
para el futuro, y para qué tipo de sociedad?», fue presentada por Francisco
José Mojica, director del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la
Universidad Externado de Colombia.
La sociedad actual no es un producto
del azar, para Mojica, experto en la materia, «lo que está pasando hoy se explica
simplemente por decisiones del pasado,
y lo que va a ocurrir en el futuro, se está
En la actualidad los estudios de prospectiva se realizan de manera diferente a
como se venían haciendo en Colombia,
donde se miraba de las fronteras hacia
el país. En el siglo XXI la globalización ha
dado pasos agigantados, y nuestra nación no es ajena a estos cambios, por lo
que se debe tener en cuenta la realidad
nacional, regional e internacional, puesto
que todas confluyen en una sola.
El profesor Francisco Gustavo Restrepo, investigador del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de
la Universidad Externado de Colombia,
presentado como el «mejor prospectivista del país» por Francisco José Mojica,
mostró al auditorio del foro las megatendencias mundiales para el futuro, entre las
que se destacan: la sociedad de la información y el conocimiento, el fenómeno
de la globalización económica, la geopolítica mundial, el surgimiento de una nueva
cultura con nuevos valores (ecologismo)
y la posible reinvención del Estado.
La sociedad de la información, como
la define el prospectivista estadounidense Alvin Toffler, se trata de ‘La tercera ola’.
Al principio de la humanidad, la tierra
y el trabajo se levantaban como pilares
fundamentales para el desarrollo social.
Acercándose el siglo XIX, comenzó la
revolución industrial en donde el capital
se unió a los factores anteriores como
muestras de progreso, pero el poderío
económico era fundamental. En la actualidad, la información y el conocimiento
son fundamentales para el ser humano,
elevándose por encima de los tres símbolos de la época anterior.
Sin embargo, la llegada de ‘La tercera
ola’ ha sido asimétrica. La mayoría de los
servidores electrónicos y las conexiones a
Internet, lo que genera la llamada ‘Aldea
Global’ -término acuñado por el filósofo canadiense Marshall McLuhan cuando
define a la comunicación inmediata mundial gracias a los medios de comunicación
electrónicos-, están concentrados en el
hemisferio norte del planeta, específicamente en potencias como Norte América,
Europa, los tigres asiáticos y Japón, aumentando la brecha de inequidad global.
Por otra parte, la globalización económica se ha visto gravemente afectada
por la crisis mundial. Países como Grecia,
Japón, España, Italia, Francia y Estados
Unidos, entre otros, están en el denominado círculo de fuego, ya que tienen
una considerable deuda y un gran déficit,
lo que conlleva a medidas impopulares
como el aumento de impuestos, recortes
en gastos e inversión y la privatización de
empresas públicas.
Esta tendencia indica que para el año
2030, China sobrepasará a Estados Unidos como primera potencia económica
mundial, relegando al país norteamericano al segundo lugar, y completando el
podio la creciente India.
En el informe presentado por Francisco Restrepo, se resalta la desigualdad
de las finanzas globales: el 67.6% de los
habitantes del planeta son pobres, el 14%
de clase media, y el resto son ricos y los
denominados súper ricos, este último
grupo controla el 82.2% de la riqueza.
Respecto a la compleja, cambiante y
conflictiva geopolítica, existe una gran incertidumbre; por ejemplo, no se esperaba
la denominada primavera árabe que trajo
consigo billones de dólares de pérdidas y
miles de muertes, factores que aumentan
la posibilidad de ser un Estado fallido.
La publicación norteamericana Foreign Policy, prestigiosa revista de economía y políticas mundial, emite cada año
un estudio sobre países viables e inviables. Colombia entra en la última categoría, y junto a Bolivia son los únicos que
obtienen esta calificación en Suramérica,
pese a que el país había tenido una leve
mejoría en los años 2009 y 2010.
número 12 | agosto de 2012
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
| Identificar los futuros posibles, probables y deseables de la pgn para el año 2030, fecha en que la entidad conmemorará
el Bicentenario de existencia, es el propósito del proyecto que cuenta con la participación de académicos, investigadores
y servidores públicos de reconocida experiencia tanto en prospectiva como en gerencia pública. El profesor e
investigador (foto abajo) de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Ernesto Matallana,
presentó el estado del arte del funcionamiento actual de la pgn.
Las tendencias generales de la
geopolítica también indican que la economía globalizada, la pobreza, la inequidad y la violencia tienden a permanecer
igual, aunque no se descarta una mayor
decadencia; mientras que los conflictos
geopolíticos mundiales y regionales así
como la crisis global se inclinan a empeorar notablemente. El único aspecto
positivo es el desarrollo científico y tecnológico, del cual se espera siga en constante desarrollo. No obstante, continúa
la predisposición de un fuerte progreso
en el hemisferio norte, pues el 77% de la
inversión mundial en este factor viene
de Estados Unidos, la Unión Europea y
Japón, mientras que América Latina apenas representa el 3%, lo que sugiere un incremento aún mayor de la brecha entre
países del primer mundo y naciones en
vías de desarrollo.
La cultura también ha cambiado
notablemente y seguirá transformándose de acuerdo a lo visto en el presente.
» 21
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
Innova «El profesor Francisco Gustavo Restrepo, investigador del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la
Universidad Externado de Colombia, presentado como el ‟mejor prospectivista del país” por Francisco José Mojica, mostró
al auditorio del foro las megatendencias mundiales para el futuro, entre las que se destacan: la sociedad de la información
y el conocimiento, el fenómeno de la globalización económica, la geopolítica mundial, el surgimiento de una nueva cultura
con nuevos valores (ecologismo) y la posible reinvención del Estado».
El profesor Restrepo presentó en su ponencia una encuesta realizada a jóvenes
mexicanos, en la que demuestran su falta de interés por temas como la religión
y la política, pero le dan importancia a
los amigos, el trabajo, el dinero, la escuela, la pareja y la familia, aún cuando se
atraviesa por la crisis del núcleo familiar
clásico, compuesto por padres e hijos
biológicos.
Con el avance cultural, también se
habla del ecologismo. En épocas antiguas,
las chimeneas humeantes significaban
progreso, pues eran ciudades industrializadas con trabajos bien remunerados. En
la actualidad este panorama es considerado como un atraso social y tecnológico, que llevará a una gran crisis ambiental
mundial, puesto que estamos alcanzando el punto de no retorno, y un aumento de apenas cuatro grados centígrados
para el año 2100 que traerá sequías, hambrunas, inundaciones y grandes desapariciones del hielo polar, glaciares y especies
marinas por lo que es necesario tomar
medidas para detener el calentamiento
global, generado por la excesiva quema
de combustibles y tala de árboles.
Por último, el experto habló sobre la
posible transformación del Estado para
hacer frente al crimen globalizado, que
actualmente tiene ganancias iguales a
las de Polonia, la 20.ª economía mundial,
22 » es decir, el 3.6% del PIB global. El mercado negro de armamento trafica alrededor de 640 millones de armas y más de
12.000 millones de balas al año, «significa dos balas por persona», mencionó.
La corrupción cuesta 40 billones de dólares por año a los estados, y el tráfico de
personas mueve 32 billones de dólares,
2.4 millones de personas de África, Asia
y América Latina sufren de la esclavitud
moderna.
«Tenemos un demonio dentro de
la economía, y nos hemos dado cuenta
tarde de su poder y tamaño», subrayó el
profesor Restrepo en su intervención. Es
por esto que se debe hacer una reinvención del Estado, que ya se está viendo en
lugares como la Unión Europea donde
las fronteras y las monedas han desaparecido, y se tiene que buscar una alianza entre las empresas públicas y privadas para
buscar el bien común, llevando al crimen
internacional a sus mínimas medidas.
Futuro colombiano
Se espera que Colombia en el 2050 sea la
26.ª potencia económica, pasando de los
3 000 dólares anuales per cápita actuales,
a once mil. No obstante, existe desconfianza sobre la capacidad de generación
masiva de empleo, puesto que para esa
época la Nación tendrá aproximadamente 63 millones de habitantes.
Aunque debido a la crisis económica
y al colapso de la deuda pública mundial
se prevé un incremento en la pobreza, el
desempleo, los conflictos, la violencia, el
crimen, la corrupción e ingobernabilidad,
el profesor Restrepo ve con buenos ojos
las firmas de los diferentes tlc que se han
acordado en los últimos años. Advierte
que al principio de estos tratados, la tasa
de empleo suele bajar, hasta que el país
se adapta al cambio cuando se empieza
a generar trabajo con mejor calificación.
La recesión económica muestra una leve
tendencia a mejorar en el país, aunque el
desempleo y pobreza así como el avance
del populismo parecen incrementarse.
En los próximos 8 años se pueden
esperar más catástrofes naturales, tales
como un gran terremoto o una erupción
volcánica, y debido a las características
ingobernables para el hombre de estos
desastres debemos estar preparados para
afrontarlos al ser imposible evitarlos.
De otra parte, de 183 países investigados, 134 presentan serios problemas
de corrupción, y entre ellos se encuentra
Colombia. La deshonestidad en el manejo de los bienes públicos se ha convertido
en el factor más problemático para atraer
inversión extranjera al país, le siguen los
grandes fallos en infraestructura, la arcaica e infructífera burocracia estatal, los
problemas de financiación, los altos impuestos, el crimen y el robo, y el conflicto armado.
Es por esto que, como señala Francisco Restrepo, la Procuraduría General de
la Nación se convierte en un estandarte
de alto valor para el futuro de Colombia,
y será fundamental su papel para impulsar el desarrollo en todos los aspectos de
la nación.
Finalizó su ponencia con una pequeña reflexión. Invitó a pensar en Seúl,
capital surcoreana, en los principios de la
década de 1950 después de la guerra con
Corea del Norte. Allí solo se encontraban
ruinas, caos y destrucción, los coreanos,
sin presente, decidieron trabajar para
crear un futuro, no se limitaron a cruzarse
de brazos, a esperar qué traía el destino.
Como dijo César Nieto Rojas -investigador del IEMP y coordinador del proyecto- en la bienvenida al foro: «Permitámonos soñar con un mejor país».
| número 12 Mónica Vega Solano - iemp
Estudios de futuro para
el desarrollo organizacional
enrique rodero trujillo 1
investigador del centro de
pensamiento estratégico
y prospectiva universidad
externado de colombia
Desde hace algunos años se
viene hablando en nuestro
país sobre los estudios de futuro y el auge del desarrollo organizacional como preparación
para el cambio y la minimización del riesgo que este conlleva, donde instituciones como
el Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicación, el Departamento
Nacional de Planeación (DNP)
y, recientemente, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE),
entre otras, vienen desarrollando estudios para construir
el futuro bajo el concepto de
anticipación consolidando los
llamados estudios de prospectiva organizacional.
La Procuraduría General
de la Nación, bajo el liderazgo
de Alejandro Ordóñez Maldonado, de manera visionaria ha
querido dar un paso de gigante hacia el futuro en busca de
su modernización por lo cual
encomendó al Instituto de Estudios del Ministerio Público
(IEMP), presidido por Christian
Mora Padilla, consolidar sendos
grupos de expertos tanto internos como externos a la pgn,
quienes bajo la coordinación
del investigador del Instituto,
César Nieto Rojas, y con la dirección y acompañamiento
metodológico en el tema de
prospectiva de Francisco José
Mojica y el grupo de expertos
1 Mg(c) en pensamiento estratégico y
prospectiva.
«Si aceptamos que el futuro es incertidumbre, debemos comprender que dicho futuro
plantea, permanentemente, muchos interrogantes a una empresa u organización.
Negarlos, es ignorar los desafíos y oportunidades que el futuro nos plantea. Negar
nuestra propia acción en pos de los objetivos buscados, es ceder la libertad de acción, y
en términos prospectivos, “permitir que otros construyan nuestro futuro”. Equivocar el
planteo, o el análisis, o la búsqueda de soluciones a esos interrogantes es, como mínimo,
errar el camino y perdernos en el bosque de las dudas y los errores». Tomado el 4 de
agosto de 2012 de http://www.esyes.com.ar/index.php?option=com_content&view=ar
ticle&id=5&Itemid=14. En la foto de izq. a der. Francisco José Mojica, director del Centro
de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia; y
Christian José Mora Padilla, director del IEMP, en el primer taller de Prospectiva de la pgn
para el 2030, realizado el 3 de agosto en Bogotá.
del Centro de Pensamiento
Estratégico y Prospectiva de
la Universidad Externado de
Colombia, están dando las primeras pinceladas de manera
participativa, a través de foros y
talleres, para la construcción no
solo de la Procuraduría como
institución sino también de
los posibles escenarios futuros
del país y la región en materia
política, económica, social y
cultural, entre otros factores,
que posibilitarán el cambio en
el futuro de nuestra sociedad y,
por ende, de sus instituciones
públicas y privadas.
En el marco de dicho proceso, se propició el 21 de junio
del año que cursa un espacio
como preámbulo y convocatoria para aunar esfuerzos y
expertos provenientes de diferentes escenarios y estamentos
como el Estado, la academia,
la sociedad civil y el sector
privado, quienes fueron convocados para que de manera
| agosto de 2012
colaborativa participen en los
talleres de construcción del futuro para la institución.
Posteriormente, el 10 de
Julio se realizó el foro Futuro
de la Procuraduría General de
la Nación: prospectiva 2030 en
el cual se pretendió dar una
aproximación sistémica para
reflexionar sobre el futuro de
la entidad, y donde se presentaron a debate los trabajos de
investigación para consolidar
el estado del arte de la pgn,
contando con la participación
del grupo de expertos de la
Universidad Externado entre
los cuales estaba Francisco
Gustavo Restrepo quien elaboró el informe sobre «Tendencias mundiales de la Sociedad
del futuro»; Ernesto Matallana,
con el documento «El Estado
del arte del funcionamiento
actual de la Procuraduría General de la Nación»; Alejandro
Angulo Novoa S. J., quien elaboró el informe titulado «De
valores y antivalores» sobre
el estado axiológico presente
y futuro de nuestra sociedad;
y finalmente el director del
centro, Francisco Mojica, que
desarrolló una presentación
sobre la «Metodología y alcances del estudio prospectivo». Al terminar la sesión el
director del IEMP, Christian
Mora, presentó las conclusiones del evento.
La última pincelada que se
ha dado para ir delineando el
escenario futuro de la institución, consistió en el desarrollo
del primer taller para presentar y
construir participativamente los
puntos críticos encontrados en
los informes mencionados del
estado del arte y, con ellos, proceder a establecer los factores de
cambio y su comportamiento
para el futuro de la institución.
Como investigador asistente de este proceso prospectivo estratégico quisiera
» 23
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
invitar y motivar al lector a hacer parte
de este grupo de expertos que han decidido poner las manos en el azadón
con su experticia, para abonar el terreno
árido del futuro y construir los surcos
donde las semillas de sus conocimientos
den ese fruto de manera participativa y
proactiva, para construir un mañana
mejor dejando atrás las actitudes pasivas o reactivas que nada bueno aportan
al futuro de nuestra nación. Lo esperamos en nuestros próximos talleres para
configurar las variables estratégicas, actores y escenarios de futuro para el proyecto pgn 2030.
El siguiente texto no pretende construir una teoría estructurada sobre la
prospectiva, sino proponer una reflexión
metafórica sobre el propósito o sentido
de la misma, más allá de las organizaciones empresariales, llevándola a un plano
donde la construcción de sentidos comunes, intenciones compartidas, imaginarios colectivos, visiones de futuro retadoras nos lleven a edificar una ciudad
mejor, una sociedad mejor. Pues, a mi
parecer, la prospectiva de la prospectiva
no puede consistir en construir un futuro
mejor en sí mismo, si este no conlleva de
manera implícita a la edificación de una
sociedad mejor y, por ende, un ser humano más humanizado.
Para recrear mejor dicha metáfora
en su imaginación, se propone al lector
que durante la primera lectura del texto
haga caso omiso de los paréntesis que se
encuentran introducidos, evitando como
primera impresión una apreciación marcadamente objetiva.
Un arca más que una barca
(reflexión sobre la construcción del futuro)
«Las vivencias del presente siempre serán
consecuencia de los acontecimientos del pasado,
combinadas con algunos tintes de futuro.»
jert (2006)
Soñar, tal vez sea la actividad humana
más común y de menor costo que el hombre pueda desarrollar de manera autónoma,
pero pasar de los escenarios fantásticos recreados en lo más íntimo de nuestras mentes, a los planos de realidad materiales, es
algo completamente diferente.
24 » Mónica Vega Solano - iemp
Innova «Un día se darán cuenta (Escuela Voluntarista) que deben, herramientas en mano (pronóstico, prospectiva), tomar los
recursos de su entorno y construir en equipo (coparticipación de los stakeholders), un arca más que una barca (pensar en
grande y a largo plazo), para que aborden en ella la mayor cantidad posible (responsabilidad social) y se embarquen en esa
aventura riesgosa (incertidumbre) para construir su futuro (prospectiva estratégica) como seres individuales y colectivos».
Aparte de la reflexión sobre la construcción del futuro «Un arca más que una barca».
Por tanto, vislumbrar el futuro (imagen
imaginaria) es, metafóricamente, como ver
un grupo de náufragos (SERes) que se encuentran perdidos en una isla de sinsentidos, aislados de su ser por las turbulentas y
apacibles orillas profundas de su cotidianidad (circunstancias del entorno) que los aíslan
de una vida mejor. Al ver hacia el lejano horizonte (estudios de futuro) imaginan encontrar una tierra mejor, más próspera y menos
solitaria (calidad de vida).
Para llegar a esta isla, ellos pueden quedarse parados construyendo puentes ilusorios
o barcos de papel (actitud reactiva) que tarde o
temprano los harán entender que si no miran
a su alrededor y consideran las oportunidades,
los recursos y virtudes de su presente, no podrán llegar a ese horizonte anhelado (futuro
deseado).
Un día se darán cuenta (Escuela Voluntarista) que deben, herramientas en mano
(pronóstico, prospectiva), tomar los recursos de
su entorno y construir en equipo (coparticipación de los stakeholders), un arca más que una
barca (pensar en grande y a largo plazo), para
que aborden en ella la mayor cantidad posible
(responsabilidad social) y se embarquen en esa
aventura riesgosa (incertidumbre) para construir
su futuro (prospectiva estratégica) como seres
individuales y colectivos.
El arca anclada al puerto, majestuosa e
imponente (llena de planes, programas y proyectos que se ven muy lindos en las carpetas), construida con las mejores maderas (conocimiento)
producto de los consejos de expertos (Delphi)
y bajo las más avanzadas tecnologías incorporadas (vigilancia tecnológica), deberá un día
dejar el puerto seguro (statu quo) donde fue
gestada (pasar a la acción) pues los barcos fueron hechos para estar en altamar (ejecución),
soportando el oleaje y las tormentas (riesgo del
mercado global con sus blancos en movimiento), y
no reposando en las orillas del conformismo
en un puerto seguro.
A la mar, pero con un rumbo fijo (visión
compartida), encontramos a unos esforzados
remando (operativos), otros elevando ancla (los
programáticos) y unos pocos arriesgados izando velas en los mástiles (los visionarios), todos
según su rango y especialidad (desarrollo por
competencias) hacen avanzar, lento pero seguro,
el arca en altamar y un día sin saber, bajo los rayos del inclemente sol (sistema capitalista rapaz),
veremos esa tierra de ensueño renacer (futuro).
Una vez allí, nos miraremos en el espejo
del rostro de quienes nos acompañaron en
este proceso y nos daremos cuenta que llegué
a ser lo que SOY… porque SOMOS como humanidad (construir escenarios para la auto realización humana con conciencia colectiva).
| número 12 Mónica Vega Solano - iemp
Valores y antivalores de la
sociedad colombiana del futuro *
alejandro angulo novoa,s. j.1
Preludio
Discutir sobre los valores es
uno de los oficios de la ética.
Sin embargo, aquí se tratará
sobre los valores con vistas a
una labor de prospectiva, no
de discusión moral. La inclusión de la perspectiva ética
es explícita y normativa en la
metodología de la Prospectiva Humana y Social. No así, en
otras. Pero, parece muy probable que, a pesar de su aparente
silencio moral, todas las prospectivas llevan implícito el discurso valorativo, dado que todas buscan el futuro deseable.
Y el deseo, en cuanto móvil
para la acción, se explica con la
referencia al valor, sea cual sea
el signo ético que dicho valor
pueda recibir según su contexto (Messner J., 1949, 33, 57).
En el ejercicio prospectivo realizado por la Universidad Gregoriana de Roma, en
asocio con la Universidad Externado de Colombia, cuyos
resultados fueron publicados
en el año 2000 bajo el título
Hacia una sociedad multicultural, se usó de manera explícita el concepto de valor
para construir las categorías
que permitieran dibujar la
imagen del país. Me referiré a
este ejercicio como «Roma».
* Documento presentado en el primer
taller del proyecto Prospectiva de la pgn para
el año 2030, investigación coordinada por el
IEMP en alianza con el Centro de Pensamiento
Estratégico y Prospectiva de la Universidad
Externado de Colombia.
1 Director del Banco de Datos de
Derechos Humanos y Violencia Política del
Centro de Investigación y Educación Popular/
Programa por la Paz (Cinep/PPP) y director del
Área de Demografía y Estudios de Población
de la Universidad Externado de Colombia.
Doctorado en demografía, magíster en sociología, docente e investigador, con una extensa
producción bibliográfica.
Alejandro Angulo Novoa, S. J., director del Banco de Datos de Derechos Humanos y
Violencia Política del Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz
(Cinep/PPP), en el marco del primer taller del proyecto de Prospectiva de la pgn para
el año 2030 realizado a comienzos de agosto, expuso a los participantes el documento
«Valores y antivalores de la sociedad colombiana del futuro».
En él se empleó la metodología de la Prospectiva Humana
y Social, que comienza por
identificar los actores sociales
que cuentan; se encontraron
trece, a saber: las autodefensas,
la comunidad internacional,
la dirigencia económica, la dirigencia política, el Gobierno,
la guerrilla, la Iglesia católica,
los indígenas, los afrocolombianos, los militares, las multinacionales, el narcotráfico, las
organizaciones no gubernamentales y los Estados Unidos.
A continuación se dieron los
siete pasos del método: 1) se
reconstruyó la imagen de país
que desea y construye cada ac-
tor colectivo, 2) se exploraron
las posibilidades de cambio de
los actores, 3) se identificaron
los puntos de convergencia y
divergencia entre las principales coaliciones de actores, 4) se
diseñó el espacio de posibilidades, 5) se dedujo el conjunto
de las reglas del juego social en
dicho espacio, 6) se elaboraron
los escenarios o hipótesis de
futuros, y 7) se construyó una
visión de futuro deseable o
círculo virtuoso para la convivencia (Angulo et al., 2000, 50
y ss).
En cambio en el coloquio
abierto «¿Para dónde va Colombia?», que es también un
| agosto de 2012
ejercicio de prospectiva patrocinado por Colciencias, y
cuyo informe se publicó en
1999, se adopta un enfoque
diferente: «Se parte de caracterizar lo que parece ser el núcleo generatriz de una amplia
gama de comportamientos
individuales y agregados de la
sociedad colombiana». El método consta de cinco pasos:
el primero es la construcción
de un núcleo descriptivo de
la sociedad colombiana (La
hipótesis del Almendrón), 2 «el
segundo paso consiste en reconocer que hay una suerte
de “equilibrio estable” en la
vecindad del “almendrón”», el
tercer paso es «identificar las
fuentes potenciales de cambio», el cuarto paso es «proyectar los escenarios futuros
más probables», y el quinto
paso «avanza de lo probable
a lo deseable» (Gómez Buendía, H., 1999, 5, 6 y ss.). Me
referiré a este ejercicio como
«Bogotá».
La lista de los valores
usada en Roma, puede servir como apertura de nuestra
reflexión. Tales valores, con
su respectiva lista de actores,
constituyen la estructura sobre
la cual se montó la imagen de
la sociedad colombiana, cuyos
rasgos maestros se sintetizaron
en la siguiente hipótesis:
Colombia [en el año 2000]
evidencia una fuerte crisis de
convivencia y el conflicto político se observa como la variable que mayor influencia ejerce
2 Nota al pie incluida por innova. «La
viveza individual y la bobería colectiva son dos
caras de una misma moneda. La primera explica
casi todas las cosas buenas que tiene este
país: su vitalidad, su diversidad, su tenacidad
e incluso —en buena parte— su democracia
política, su crecimiento económico sostenido y
su intensa movilidad social. Desafortunadamente, la segunda explica casi todas las cosas malas
que sufre este país: su desangre prolongado e
insensato, su corrupción, su desigualdad, su falta
de norte y de sueños colectivos». Ensayo «La
hipótesis del Almendrón» de Hernando Gómez
Buendía. Consultada el 8 de agosto de 2012 en
www.mail-archive.com/r-caldas@colciencias.
gov.co/.../almendron.do...
» 25
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Obra Fernando Molina Acosta - Tinta sobre papel - Cortesía del autor
Innova sobre las demás variables en forma directa
o indirecta. De seguir como va, y si no se
realizan profundas transformaciones, Colombia tiende en los próximos años a consolidarse como una sociedad económicamente orientada en lugar de humana y
socialmente orientada, en la cual prevalecerá el conflicto y la exclusión en lugar del
diálogo y el mejoramiento de vida de sus
ciudadanos. Esto se debe a la magnitud de
las violaciones de derechos humanos, a la
desigualdad e injusticia social, y a la alienación normativa de los actores armados, la
delincuencia organizada y la corrupción
política y administrativa. (Angulo et al.,
2000, 35).
En esa hipótesis se distingue con claridad el juego de los valores y los antivalores, cuyas tendencias van a delinear la
dirección de los cambios posibles.
La lista de los valores
La siguiente es la lista de los valores colombianos obtenida en Roma: 1) la propiedad privada y colectiva; 2) la seguridad de la vida, honra y bienes en una
sociedad integral; 3) la justicia retributiva
y conmutativa; 4) el ascenso social legal
e ilegal.
Estos valores aparecen como los
puntos fundamentales en las coaliciones
posibles entre los actores. Cada uno de
esos valores es, al mismo tiempo, el escenario de las convergencias y divergencias
de los grupos. Los antivalores están, pues,
implícitos en ese abanico ético porque se
supone que manifestar la aspiración a vivir según tales valores es un indicador de
que los actores están percibiendo algún
grado de deterioro en esas dimensiones
de la vida social.
El antivalor más protuberante, según
se concluye en este estudio, es el conflicto
armado como método para resolver las
divergencias en la forma de construir el
país. Es evidente que este antivalor neutraliza, en la práctica, los tres primeros valores de la lista y le da un relieve particular
al segundo, la seguridad de una sociedad
integral. Como se demostró posteriormente, en la elección de Álvaro Uribe
Vélez para la Presidencia de la República,
los colombianos dieron, en su mayoría, la
primacía a la seguridad, dejando de lado
la integralidad de la sociedad. El resulta26 » «Esta ambivalencia, genuinamente humana, no solamente es denunciada por la sabiduría bíblica, sino que permite a
todos los dramaturgos y novelistas que en el mundo han sido, crear apasionantes relatos. Pero no podemos olvidar que
la ambivalencia, el doble vínculo, como lo subrayó G. Bateson, da origen a la esquizofrenia. La ambivalencia, como la
violencia que es una de sus hijas, comienza por casa».
do de esa opción exclusiva terminó por
ahondar la notable fragmentación de la
sociedad colombiana.
La fragmentación general de Colombia, que es un antivalor que constituye la raíz misma del conflicto violento,
también ha sido señalada y analizada,
con lujo de pormenores, como el anti-
valor por excelencia en Colombia, en el
Informe Nacional de Desarrollo Humano
2003, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)
titulado El Conflicto, callejón con salida.
El análisis sociológico, cultural y económico allí presentado muestra una sociedad profundamente fragmentada por su
geografía; por su Estado débil, incapaz
de regular el orden social; por sus élites
también fragmentadas, «sin base social»
y «sin conciencia de su papel directivo»;
por la «incorporación lenta e insuficiente
de las mayorías» también fragmentadas.
Todo lo cual ha producido «una sociedad diversificada, heterogénea, vital y
pluralista, pero propensa al conflicto y a
la incapacidad de resolver problemas colectivos» (pnud, 2003, 32).
En la elaboración del diagnóstico del
pnud se advierte la continuidad del trabajo inspirador de Hernando Gómez Buendía, quien había coordinado, pocos años
antes, el trabajo de Bogotá. El pnud se
refiere muchas veces al núcleo generador
encontrado por el ejercicio prospectivo
que lo precedió, y que en ese ejercicio se
denominó el almendrón. Esta es una metáfora muy afortunada, rica y gráfica, que
sirvió de base a la hipótesis metodológica
de ese trabajo prospectivo. La importancia
de esta hipótesis exige que aquí se haga un
resumen de su contenido.
Naturaleza y resultados del
almendrón
«El almendrón es (…) un modo de organización social: la forma especial como los
colombianos convivimos o al menos vivimos juntos, nuestro código de interacción,
las reglas del juego social que practicamos.
Es un modo en apariencia desmesurado y
caótico, un modo de alta racionalidad individual pero de gran irracionalidad colectiva» (Gómez H., 1999, 6).
Los elementos de esa «descripción
particular» están, sin duda, cargados de
valores. La organización, la capacidad de
convivir, las reglas del juego y la racionalidad son valores universales. La desmesura
y el caos predicados de la vida colectiva,
lo mismo que la irracionalidad en la vida
pública, son los respectivos antivalores.
Todavía más claro. Lo que Gómez llama «el secreto nacional» y que se puede
pensar como la forma antisocial de vivir
en sociedad consiste en: «la creatividad
individual, la diversidad, la imaginación, el
rebusque, la tenacidad inagotables de los
colombianos; pero también su dificultad
para organizarse, para fraguar proyectos
colectivos, para resolver los problemas
públicos más esenciales (comenzando
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| «Gutiérrez alude a “las estructuras de oportunidad”: la morosidad e ineficiencia de las oficinas públicas creó la
oportunidad para la institución de los “intermediarios”, la cual produce un doble antivalor, porque, de una parte, refuerza
la desconfianza en el servicio público y, de la otra, facilita el lucro incontrolado de los avivatos».
por la convivencia y el respeto a las instituciones -la ley en primer término-)»
(Gómez H, 1999, 19).
Si se prefiere una perspectiva ética,
Gómez la explicita en los términos siguientes: «De ese modo de organización
[el almendrón] se siguen una ética y una
psicología. La ética parecería tener dos
ejes valorativos: creatividad y éxito individual, por una parte; lealtad, por la otra.
Se aplaude -y se envidia- al triunfador,
al vivo, incluso al avivato que lo logra sin
pararse en pelillos; se aplaude también la
lealtad de familia, al amigo, al jefe, incluso al cómplice» (ibídem). La disponibilidad de los colombianos es proverbial. Su
egoísmo también.
Los ingredientes de esta organización desorganizada son, como es obvio,
contradictorios, pero se articulan a las
mil maravillas para configurar un conjunto estable. Ninguno de los dos ejercicios,
ni el de Roma ni el de Bogotá, prevé la
disolución del país. Más bien, se piensa
que los valores de la creatividad, de la
imaginación, de la tenacidad y de la lealtad pueden llegar a prevalecer sobre los
antivalores del desorden público, de la
ignorancia de la ley y de la desconfianza
en las instituciones, en la eventualidad de
que «la mezcla de presión externa, necesidad objetiva y desesperación» (Gómez
H.,1999, 24) aumenten las desventajas de
los antivalores individuales del sistema y
añadan peso a los valores universales de
la ética pública. En otras palabras, habrá
un cambio en el momento en que la
alta racionalidad individual resulte más
costosa que la baja racionalidad pública,
para todos los miembros de la sociedad.
Esta eventualidad, de la inversión de los
valores corrientes, es apenas un futuro
deseable.
Sembrar Colombia
Los futurólogos de Roma usaron la metáfora de las «semillas de cambio», figura análoga a la del almendrón, pero que
no posee la unidad de la almendra sino
la multiplicidad del puñado de simientes que empiezan a germinar por aquí y
por allá. Esa metáfora describe la teoría
del cambio de la Prospectiva Humana y
Social, que se resume en la frase siguiente:
« el objetivo principal de la investigación
previsiva, que es social pero sobre todo
humana, consiste en descubrir lo que
está cambiando, lo que puede cambiar y
lo que debería cambiar en una situación
determinada» (Masini E., 2000, 9). De
aquí se derivó el uso de la expresión Sembrar Colombia para designar el proceso
investigativo sobre los valores que contrarresten a los antivalores y pongan en
» 27
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Hernán Hel Huertas Olaya - iemp
Innova El primer taller de prospectiva organizado por el IEMP y la Universidad Externado de Colombia tuvo como propósito identificar los factores de cambio que van a afectar la sociedad colombiana del
futuro. En la foto de izq. a der. Miguel Eduardo Cárdenas, investigador y docente de la Universidad Santo Tomás; Luis Enrique Martínez Ballén, jefe de la División de Investigaciones Sociopolíticas y
Asuntos Socioeconómicos del IEMP; Alejandro Angulo Novoa, S. J. del Cinep/PPP; y Édgar Revéiz Roldán, secretario general de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas.
marcha el círculo virtuoso. Las semillas de
cambio encontradas en este esfuerzo de
previsión derivan tanto del dinamismo
colombiano como del fenómeno mundial de la globalización, mirados ambos
como valores.
La presión internacional para el respeto de los derechos humanos puede
conducir al cese del fuego y a la disminución de la violencia. Los nuevos sistemas de planificación y ordenamiento
territorial, la Ley 152, abren el camino al
pensamiento de largo plazo y a la gestión
del interés general. Las movilizaciones
ciudadanas se dirigen hacia la renovación
del contrato social y, la minga indígena,
en especial, se orienta a la negociación
cultural. El Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnología apunta a la creación de conocimiento social y el establecimiento
de cadenas productivas tiene en mira la
generación de bienes públicos.
Con estos elementos, se atreven a
construir los dos escenarios «positivos»,
28 » que en el estudio aparecen menos numerosos que los tres escenarios «negativos».
No se termina, con todo, en un futuro
pesimista, pero tampoco se piensa en un
proceso fácil, indoloro, ni mucho menos
gratuito. Se tiene claro que la reforma
política supone una reforma del modelo económico y que ambas presuponen
un delicado trabajo personal y colectivo
para fraguar algunos valores comunes.
Un trabajo de filigrana ética.
Estrategias y tácticas
En el coloquio abierto de Bogotá encontramos una serie de intuiciones útiles
para precisar los valores y los antivalores.
Por esa razón, vale la pena detenerse en
algunos de sus enfoques que nos ayudarán a comprender el fenómeno de la
realidad colombiana, contradictoria en el
nivel público pero lógica en el privado.
El primero es «el malestar macro y
el conformismo micro» analizado por
Francisco Gutiérrez, y que él explicita di-
ciendo: «lo curioso es que el descontento
[notable] con la sociedad, se traduce en
una igualmente notable pasividad cívica»
(Gutierrez F., 1999, 88). Su explicación, lucidísima, es que esa valoración negativa
produce, al mismo tiempo, indignación e
impotencia. Si el grado de estos dos sentimientos es muy extendido y muy fuerte,
impulsa a los «indignados» a diseñar estrategias de sobrevivencia. La primera de
las cuales es la crítica explícita y ruidosa
de antivalores como «la corrupción, la ilegalidad, la desconfianza, la violencia, pero
su utilización “como recursos claves”». Y
la inferencia, todavía más lúcida, de este
autor, es que «obrar bien es gratificante
moral y estéticamente, pero obrar regular
o mal no sólo es rentable, sino compatible
con querer el bien» (ibídem, 89).
Esta ambivalencia, genuinamente
humana, no solamente es denunciada
por la sabiduría bíblica, sino que permite
a todos los dramaturgos y novelistas que
en el mundo han sido, crear apasionan-
tes relatos. Pero no podemos
olvidar que la ambivalencia, el
doble vínculo, como lo subrayó G. Bateson, da origen a la
esquizofrenia. La ambivalencia,
como la violencia que es una
de sus hijas, comienza por casa.
Lo cual no quiere decir que no
sean también la herramienta
predilecta de la política colombiana: el archiconocido y muy
practicado sí pero no, que no
solamente infecta toda la gestión pública, sino que también
contamina la justicia y pone
en jaque la legalidad: leyes sí, y
muchas; pero todas plagadas
de «micos» que las mutilan
artículo por artículo. Colombia
es un país esquizofrénico. Un
antivalor claro y distinto. Por el
altísimo nivel que tiene en Colombia, este antivalor genera un
sumo grado de desconfianza
individual y social; no nos fiamos ni de las personas, ni de las
instituciones, como resultado
de la práctica secular de emitir dobles signos en nuestras
relaciones. Corolario: debemos
recordar y plagiar al señor Julio
César Turbay Ayala para hacer
un proyecto de futuro que reduzca la ambivalencia a sus justas proporciones.
Otra nota muy pertinente
y fina de F. Gutiérrez alude a la
«desincronización de los cambios posibles» que se encuentra en la base de la pasividad
y morosidad pública. Un antivalor que engendra otros dos
antivalores. «Como el hiato
temporal entre forma y resultados es mucho mayor en el
ámbito de los males, que son
globales, que en el de las estructuras de oportunidad, que
son locales, las reformas tienden a golpear primero la posibilidad de supervivencia de los
más débiles». Un ejemplo: «La
consigna de recuperar el espacio público tuvo como efecto
dejar sin trabajo a cientos de
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| «Ese vuelco de la educación tiene que ir más allá del así llamado sistema educativo que casi nunca incluye a los primeros educadores que
son las familias, y que casi siempre excluye al gran educador que es la sociedad. (…) El intento de Mockus en Bogotá nos hizo caer en la
cuenta de que hay que educar en la calle y en la política. Pero ese intento fue flor de un día, que no logró romper el almendrón».
vendedores ambulantes, sin
que el resto de los ciudadanos
percibiéramos algún beneficio
ostensible». La prospectiva
debe, por consiguiente, incluir
el valor de la oportunidad, tanto en la toma de las decisiones,
como en el calendario de su
ejecución, con el fin de aligerar
el costo que produce ese hiato
temporal que señala Gutiérrez.
En este mismo señalamiento, Gutiérrez alude a «las
estructuras de oportunidad»:
la morosidad e ineficiencia de
las oficinas públicas creó la
oportunidad para la institución de los «intermediarios»,
la cual produce un doble antivalor, porque, de una parte,
refuerza la desconfianza en el
servicio público y, de la otra,
facilita el lucro incontrolado
de los avivatos. Al mismo tiempo responde al alto desempleo
que sufre la población.
Estas dos intuiciones profundas se completan con el
estudio de Luis J.Garay sobre la
globalización capitalista. El núcleo de la discusión reposa en
que la presión externa para el
cambio provendrá, sobre todo,
de la globalización, idea que
casi todos los miembros del
equipo de Bogotá y también
los de Roma, comparten. Es
decir, que si no nos «aconductamos», Colombia no podrá
jugar en las grandes ligas del
mercado mundial, ni mantener vivos los tratados de libre
comercio. En esos escenarios
la globalización es un valor.
Sin embargo, como lo señala
el mismo Garay, también esta
presión globalizante es ambigua porque está dominada por
el neoliberalismo capitalista; el
cual es un antivalor ético universal triunfalmente reinante. Y
lo que ninguno de dichos autores pareciera advertir es que
capitalismo y neoliberalismo
tienen una ambigüedad y una
contradicción interna análogas
a las del almendrón. Según A.
Giddens, citado por Garay, el
neoliberalismo es una «mezcla
inestable» porque sus fuerzas
«eliminan la tradición de todos lados, como consecuencia
del impulso de las fuerzas del
mercado y de un individualismo agresivo» (Garay L., 1999,
243), pero recurren a la tradición cuando evocan los valores
de la religión, la nación, el sexo
y la familia. No obstante parecer una mezcla inestable, con
crisis periódicas, vemos que
tiene tanta estabilidad como
el almendrón. Y que, por tanto,
un tránsito de la racionalidad
privada, capitalista y neoliberal, a una racionalidad pública
capitalista y neoliberal no es
un avance ético, a menos que
la creatividad y la tenacidad
colombianas lograran superar
esos condicionamientos globales que nos arrastran al individualismo puro. Esto es pedir
demasiado, porque la era de las
revoluciones copernicanas en
política ya pasó, sin dejar muchas ganancias en humanidad.
» 29
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Frente a este dilema grueso, Garay
propone lo que él denomina una «acción pública - colectiva - privada en todos
y cada uno de los niveles determinantes: nacional, regional y local». Lo que
no aparece claro es cómo se organiza y
cómo se desarrolla esa acción. El ensayo
termina así: «La estricta implantación integral de un nuevo contrato social constituye condición esencial, aunque insuficiente por sí misma, para avanzar hacia
la construcción de una sociedad moderna y democrática en lo político y social.
Pero es el camino para la consecución de
una verdadera paz en el país» (Garay L.,
1999, 250). Este final es más estratégico
que táctico. La importancia del contrato
social es innegable, pero cómo se llega a
ese acuerdo nacional sigue siendo el rompecabezas para muchos que quisiéramos
romper el almendrón.
De todos o de nadie
Es una frase manoseada que, a pesar de
su desgaste, puede indicar una pista útil
cuando se habla del bien público. Su incomprensión es el sustrato de la falacia
del almendrón: crer que la racionalidad
privada a rajatabla y sin racionalidad pública puede subsistir en paz. En el Magdalena Medio, Francisco de Roux convocó a
mucha gente repitiéndoles que «el Magdalena Medio se construye entre todos o
se acaba» (De Roux F., 1999, 36). Y este
recurso a la racionalidad colectiva ha rendido algunos frutos significativos allí y en
otros lugares.
En su ensayo F. Gutiérrez hace dos
preguntas claves: «¿Cómo construir una
base social que sostenga racionalmente
un cambio deseable?». Antes de responder señala cómo «no existen soluciones
sencillas o rectilíneas. Más aún, actuar
sólo sobre una variable o sobre un parámetro puede terminar siendo contraproducente» (Gutiérrez F., 1999, 91). Esta sola
cautela vale todo el ensayo, porque si de
soluciones simples se trata ¿quién de nosotros no recuerda El Caguán? Al mismo
tiempo las dos preguntas desafían la creatividad colombiana: la referente a la base
social deja la revisión de la política colombiana como una prioridad, sobre todo, en
lo tocante a los partidos políticos. Y a ese
propósito, la Marcha Patriótica ¿trata de
30 » Mónica Vega Solano - iemp
Innova «(...) las acciones creativas tienen mucho que ver, en
primer lugar con un modelo educativo construido
sobre la innovación y no sobre la competitividad;
y, en segundo lugar, con un sistema de justicia que
se debe modelar de tal manera que las trampas en
todos los niveles tengan el costo real que tienen para
el bienestar público. Esto no solamente tiene que ver
con la impunidad, sino con toda la arquitectura de
las sanciones que correspondan a la idiosincracia del
almendrón y que permitan que la sanción social se
ejerza, sin confundirse con la delación y sin el peligro
de la propia vida».
responder a esa revisión de los partidos? Y
otra exploración: ¿Es imaginable una autoreforma de los partidos? Sin partidos no
hay democracia, la democracia directa es
una utopía o una falacia.
Tales preguntas nos remiten a la idea
de la sociedad total como educadora, y
evocan el diseño y cuidado de los ritos
sociales, cuyo significado ha sido vaciado
por el individualismo entronizado como
valor. A falta de tales ritos, el gregarismo
y el matoneo de nuestras escuelas no dejan duda sobre su negatividad frente a los
valores de la autonomía y de la solidaridad que procuraban los ritos iniciáticos.
Gregarismo y matoneo exteriorizan falta
de identidad y de consciencia. Y ambos
están clamando por una forma de convencer a todos los colombianos, desde
sus más tiernos años, de que la unión es
más eficaz que la fuerza para el progreso
en todos los dominios. Pero si el Estado
en cuanto tal, tampoco lo cree ni lo practica, nuestro futuro ya está cantado.
Y en ese mismo ámbito educativo
amplio, que proviene de la responsabilidad individual y colectiva como valor,
habría que reflexionar también sobre
los métodos de estímulos y sanciones
en todas las instituciones y en todos sus
niveles. Los últimos desarrollos en el ámbito de la justicia ¿nos revelan semillas de
cambios posibles, o van también en el
sentido del almendrón?
Muchos de los participantes en el
coloquio abierto de Bogotá, anticiparon
esta pregunta y optaron por agarrarse al
salvavidas de la esperanza en la sociedad
del conocimiento. Este salvavidas es el
programa de Colciencias que se tituló:
Conocimiento, innovación y construcción
de sociedad: una agenda para la Colombia
del siglo XXI. Los objetivos de este programa son dos: a) «fortalecer la capacidad
de pensamiento estratégico y prospectivo en las diversas áreas que constituyen
el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología», b) «desarrollar procesos de apropiación social del conocimiento y de aprendizaje social» (Chaparro F., 1999, 252).
Pero la pregunta de Gutiérrez sigue
sin respuesta porque el solo conocimiento tampoco es suficiente. Las estrategias
sugeridas por F. Chaparro en el ensayo
conclusivo, que coinciden grosso modo
con las de Gutiérrez, son «aprender a
aprender», «apropiación del conocimiento», «procesos de aprendizaje social»
(ibídem, 254). Gutiérrez da un paso más:
«desaprender» las malas prácticas. Y concluye que el futuro deseable «nos plantea
de paso la pregunta de cómo intervenir
sobre los parámetros que determinan los
estilos de las interacciones individuales y
escogen ganadores entre ellas» (Gutiérrez
F., 1999, 92). Aquí está el verdadero secreto, porque la intervención aludida es afín
con el cultivo de los valores y la erradicación de los antivalores.
Desde luego que la entrada a la sociedad del conocimiento y diseñar un
sistema educativo que lo promueva y
un entorno social que lo premie sería un
gran paso. Y en Colombia es una semilla de cambio que empieza a germinar, al
menos en el deseo. Pero esa entrada tiene que comenzar por aprender a pensar
y a saber cómo pensamos. Ese vuelco de
la educación tiene que ir más allá del así
llamado sistema educativo que casi nunca incluye a los primeros educadores que
son las familias, y que casi siempre excluye al gran educador que es la sociedad.
¿No se puede interpretar así el costoso
desencuentro crónico que padecemos
entre grupos estudiantiles y representantes de la sociedad civil?
El intento de Mockus en Bogotá nos
hizo caer en la cuenta de que hay que
educar en la calle y en la política. Pero ese
intento fue flor de un día, que no logró
romper el almendrón.
Para reflexionar sobre las prácticas
del conocimiento, hay unos aforismos
útiles que forman parte de la así llamada
«ecología de la mente». 3 No es el momento para discutir el cuerpo de la teoría,
pero recordar algunos de sus enunciados
puede servirnos para pensar mejor los
escenarios y discernir con mayor acierto
el problema de crear y conservar los valores. Estos no pueden ser sino resultados
de acuerdos. Y los acuerdos están sometidos a las leyes de nuestro pensamiento. De ahí la oportunidad de pensar en
cómo pensamos.
1) La lógica es un modelo muy pobre
de las causas y los efectos. Los procesos
vivos son muy complejos, se mueven en
el tiempo y son con mucha frecuencia
circulares y autocorrectivos, por tanto no
pueden ser descritos con propiedad por
un silogismo que es una simplificación
intemporal.
2) El lenguaje casi siempre enfatiza solamente un lado de la interacción.
Esta manera de hablar sirve para la vida
corriente. Pero si queremos la precisión
requerida para imaginar los cambios en
un futuro deseable, tenemos que hacer
consciencia de que conocemos por diferencias y relaciones y de que la realidad es
una creación nuestra. Por tanto, la meta
única del conocimiento útil para la convivencia no puede ser solamente el conocimiento científico y técnico, sino que
también es indispensable el saber ético,
so pena de dejar por fuera más de la mitad de la realidad.
3) No hay experiencia objetiva.
Nuestro cerebro fabrica las imágenes que
nosotros pensamos que percibimos. Me
pregunto cuántos colombianos saben
3 Fueron desarrollados por G. Bateson en su magistral
ensayo «Mente y naturaleza: una unidad necesaria» (1979). Ese
trabajo siguió a su colección de ensayos publicados bajo el título
revolucionario de Pasos para una ecología de la mente. Estos
aforismos hoy son patrimonio común de la psicología cognitiva
y de la biología. Sin embargo, son olvidados por la sociología y
por la política.
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| «El Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva es una dependencia de la Facultad de Administración de Empresas
de la Universidad Externado de Colombia. Se considera el líder de la prospectiva en Colombia, porque, desde hace más de
doce años, ha sido difusor del pensamiento futurista en Colombia y en América Latina». Tomado el 4 de agosto de 2012 de
http://es.laprospective.fr/Los-partenarios/101-El-Centro-de-Pensamiento-Estrat%C3%A9gico-y-Prospectiva.html. En la foto
de izq. a der. Édgar Revéiz, secretario general de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas; Mauricio Betancourt
García, investigador y docente de la ESAP; César Augusto Nieto Rojas, docente e investigador académico del IEMP; Lorena
Cuéllar, asesora de la Procuraduría Delegada Preventiva para la Vigilancia de la Función Pública, y Luis Enrique Martínez
Ballén, jefe de la División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos del Instituto.
esto y cuántos de los que dicen saberlo,
lo recuerdan en su conversación diaria.
Los diálogos de paz indicarían que son
muy pocos.
Y como precaución al discutir los escenarios, es bueno tener en cuenta lo que
un discípulo de Bateson logró frasear:
Para que una persona cambie sus creencias básicas, o sea, las creencias que determinan sus percepciones y que Bateson llama sus
premisas epistemológicas, es necesario que
esa persona se de cuenta primero de que la
realidad no es necesariamente como ella cree
que es. No es fácil ni cómodo aprender que
esto es así y mucha gente en la historia probablemente ha podido evitar el pensar acerca
de ello. Ni yo tampoco estoy convencido de
que una vida sin reflexión no valga la pena de
vivirse. Pero algunas veces la disonancia entre la
realidad y las falsas creencias llega a un punto
tal que se vuelve imposible evitar darse cuenta
de que la vida no tiene sentido. Solo entonces es posible que la mente considere ideas y
percepciones del todo diferentes (Bateson G.,
1972, vii).
Los futurólogos de los ejercicios
que hemos reseñado, no están de
acuerdo en que hayamos llegado al
momento en que la vida en Colombia
no tiene sentido y que se pueda ya vaticinar el cambio de pensamiento en el
corto plazo. Por el contrario, la hipótesis
del almendrón lo que quiere subrayar es
que sigue teniendo mucho sentido para
demasiados vivos. Algunos esperan que
la presión externa de la globalización
nos empuje al nuevo sentido de una
mayor racionalidad pública, a pesar de
que la globalización, tal como va, no es
propiamente el antídoto contra el individualismo extremo. A lo sumo, se podría decir que obliga a sumar individualismos con sus respectivos antivalores, y
eso, al menos, supone la aceptación de
algunas reglas de juego. Lo cual ya sería
un gran avance.
Transformación de los antivalores
Tenemos la tendencia a confundir capitalismo con entrar en competencia y a
pensar que quien mejor compite gana,
lo cual no es cierto, dice el periodista
David Brooks, en su columna sobre el
monopolio creativo. Un buen competidor también pierde, como nos lo enseñan la economía y los deportes. Lo peor,
sin embargo, es que en la carrera competitiva confundimos los valores. Por
» 31
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Innova esa participación masiva de la
población interesada, por una
parte alivia muchos gastos de
administración y propaganda
perversa e inútil y, por otra,
maximiza los recursos disponibles para los proyectos concretos. Pero sobre todo, esa
colaboración privada - pública
genera la energía propia de
la solidaridad, el valor fundamental de la gobernabilidad
democrática. En ese momento
no habrá que colgar pendones
sobre la pasión colombiana
inexistente, sino que todos experimentaremos que la construcción, hombro a hombro,
de nuestro país, es un bello
esfuerzo que vale la pena.
Referencias
«(...) esa colaboración privada - pública genera la energía propia de la solidaridad, el valor fundamental de la gobernabilidad democrática.
En ese momento no habrá que colgar pendones sobre la pasión colombiana inexistente, sino que todos experimentaremos que la
construcción, hombro a hombro, de nuestro país, es un bello esfuerzo que vale la pena».
eso Brooks concluye que «no
debemos ser buenos competidores» sino más bien «buenos
monopolistas».
El monopolio bueno es el
monopolio creativo. En lugar
de tratar de ser mejor que otro
en lo que ya el otro es bueno,
que no es más que copiar, o de
ganar a codazos, como el almendrón, deberíamos inventar
algo propio en lo que seamos
los mejores, sin competencia:
«crear un nuevo mercado»,
con estilo e identidad propia y
«dominarlo completamente»
(Brooks, D., 2012).
Me refiero a esta nota periodística, que además tiene
un fundamento teórico sólido,
porque la raíz del almendrón
tiene el componente de la
mala competitividad en su mismo centro. Si nos fijamos, ese
tipo de competitividad, pronta
al juego sucio, destruye la creatividad, porque dedica toda la
energía del tramposo a diseñar la trampa infalible, en vez
32 » de consagrarla a la generación
de nuevos productos y nuevos medios de producción. En
este sentido, las acciones creativas tienen mucho que ver, en
primer lugar con un modelo
educativo construido sobre la
innovación y no sobre la competitividad; y, en segundo lugar,
con un sistema de justicia que
se debe modelar de tal manera
que las trampas en todos los
niveles tengan el costo real que
tienen para el bienestar público. Esto no solamente tiene
que ver con la impunidad, sino
con toda la arquitectura de las
sanciones que correspondan a
la idiosincracia del almendrón
y que permitan que la sanción
social se ejerza, sin confundirse
con la delación y sin el peligro
de la propia vida.
Los métodos que desarrollan la creatividad requieren
más trabajo y más tiempo. Son
producto, además, de la visión
de largo plazo y, por lo mismo,
suponen orden y disciplina. Po-
seen muchos valores. La creatividad del almendrón puede ser
orientada en esta dirección con
un sistema de estímulos que
medie entre ese largo plazo y el
plazo corto de la vida diaria. Repetir la consigna económica materialista de que en el largo plazo
todos estaremos muertos, no
tiene ninguna fuerza en Colombia, donde ya vivimos ese riesgo
de muerte en el corto plazo, por
la imprevisión de la inmediatez.
Nuestra política también
tendría mucho que aprender
de la previsión humana y social, para contrarrestar la piratería del presupuesto. Lo cual
supone, que como lo hace la
previsión humana y social, se
creen los mecanismos de participación de la población en
las decisiones que la afectan
más directamente. Tal método
arranca de un diálogo ilustrado y ponderado, en el cual se
manifiestan, al rompe, las ventajas de la colaboración para la
creatividad. Al mismo tiempo,
Angulo A., Barbieri-Masini E.,
Conversi P., Medina J., 2000, Verso una
societámulticulturale, Possibiliscenari
in Italia e Colombia, Roma, Pontificia
Università Gregoriana.
Bateson G., 1972, Steps to an Ecology of Mind, New York, Ballantine.
Brooks D., 2012, «The Creative
Monopoly» en The New York Times 25-04-2012, http://www.nytimes.
com/2012/04/24/opinion/brooks-thecreative-monopoly.html?src=me...
Chaparro F., 1999, «De la sociedad de la información a la sociedad
del conocimiento» en ¿Para Dónde
Va Colombia?...
De Roux F., 1999, «El Magdalena
Medio en el Centro del Conflicto y
la Esperanza», Controversia, Segunda
etapa n° 174, junio 1999, 13-40
Garay L.J., 1999, «Crisis y construcción de sociedad: apuntes sobre
el caso de Colombia» en ¿Para Dónde
va Colombia?...
Gómez Buendía H., 1999, ¿Para Dónde va Colombia?, Bogotá, TM Editores.
Gutiérrez F., 1999, «Malestar
macro, conformismo micro» en ¿Para
Dónde va Colombia?...
Masini E., 2000, «Ipotesi guida
e metodologia» en Verso una societàmulticulturale…
Messner J., 1949, Social Ethics,
Natural Law in the Modern World, St.
Louis MO, Herder.
pnud, 2003, El Conflicto, callejón
con salida, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, Bogotá, Panamericana.
| Cortesía Oficina de Prensa pgn
La pgn en busca del mejor
talento humano
Las pruebas de conocimientos y de competencias comportamentales harán parte del proceso de selección «Procurando
Mérito y Rectitud 2012-2013», concurso con el cual se proveerán 335 cargos de carrera administrativa en la Procuraduría.
andrés canal flórez
jefe oficina de selección y carrera pgn
Una buena prestación del servicio público no puede ser posible si no se cuenta
con un adecuado talento humano en las
organizaciones o instituciones encargadas de brindarlo. Consciente de esto, la
actual administración de la Procuraduría
General de la Nación, en el Plan Estratégico 2009 – 2012 Procurando Orden y Rectitud, estableció como uno de sus ejes
de apoyo fundamental el desarrollo del
talento humano, teniendo en cuenta su
papel protagónico en la sostenibilidad y
proyección de la entidad y en el cumplimiento de la visión y misión institucional.
El ejercicio del empleo público constituye el desarrollo de la función administrativa consagrada en la Constitución
Política, la cual está sujeta a los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad. Y es
precisamente que con el fin de respetar y
desarrollar estos principios, la Procuraduría
se encuentra en ejecución de acciones que
permiten fortalecer las bases y estructurar
el servicio con el que actualmente cuenta.
Con el objeto de llevar a cabo esta
directriz, se plantearon diferentes proyectos que permiten sentar los cimientos de
una mejor Política de Talento Humano
en la institución, estrategia dirigida tanto
a los servidores de la Procuraduría como
a la sociedad colombiana en general. En
este escrito, daremos a conocer algunos
de los proyectos desarrollados, a fin de
resaltar su importancia y destacar su papel al interior de la entidad.
Actualización del manual
de funciones
El primer proyecto relacionado con el
fortalecimiento institucional lo constituye la actualización del manual de funciones, que enmarcado en los parámetros
constitucionales y en los Decretos Leyes
262, 263, 264 y 265 de 2000, permite determinar las funciones de los servidores
de la Procuraduría acordes a las normas
vigentes y a la realidad de sus quehaceres
laborales. El proyecto, basado en el levantamiento de perfiles de cargos que llevó a
cabo la Universidad Nacional de Colombia, incorpora los nuevos modelos y conceptos en materia de política integral del
número 12 | agosto de 2012
talento humano y del Modelo Estándar
de Control Interno (meci).
El nuevo manual incorpora aspectos
relacionados con el desarrollo del talento
humano en la entidad bajo el modelo de
competencias laborales, que igualmente
propende por el desarrollo del mismo,
permitiendo ajustar los procesos de gestión relacionados con esta temática al
desarrollo contemporáneo y a las políticas
internacionales sobre la administración del
talento humano al servicio de los estados.
El Manual específico de funciones por
competencias laborales y requisitos de los
empleos de la planta de personal de la
pgn, identifica cada empleo de acuerdo
con el perfil de competencias que se requieren para su desempeño, incluyendo
los requisitos de estudio y experiencia, lo
que no resulta excluyente, ni desnaturaliza
el régimen especial de administración de
personal previsto en la Constitución Política y en el régimen legal colombiano para
la Procuraduría General de la Nación.
Concurso de carrera administrativa
El segundo proyecto que queremos reseñar está relacionado con el proceso de
selección «Procurando Mérito y Rectitud
2012-2013», concurso con el cual se proveerán 335 cargos de carrera administrativa en la Procuraduría.
La Constitución Política de Colombia en su artículo 125 establece: «Los
empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera. Se exceptúan los
de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la
ley». Por su parte el artículo 279 ibídem,
señala frente a la Procuraduría General de
la Nación que «la ley determinará (…) lo
atinente al ingreso y concurso de méritos
y al retiro del servicio». En consonancia
con lo anterior, la Ley 909 de 2004 en el
numeral 2.° del artículo 3, reafirma el carácter especial del Sistema de Carrera de
este organismo de control.
El Decreto Ley 262 de 2000 señala,
entre otros aspectos, el régimen de carrera de la Procuraduría General de la
Nación, preceptuando en su capítulo
I, artículo 183, que: «(…) la carrera de la
Procuraduría es un sistema técnico de
administración de personal, que tiene
» 33
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
por objeto garantizar la eficiencia de la
entidad y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso a ella, la estabilidad
en los empleos y la posibilidad de ascender, como también establecer la forma de
retiro de la misma (…)».
Por su parte, el capítulo II de la precitada normativa regula lo concerniente al
proceso de selección, destacando según
lo dispuesto en el artículo 191 que este
tiene como objetivo: «(…) garantizar el
ingreso de personal idóneo a la Procuraduría General y el ascenso de los empleados con base en el mérito, mediante procedimientos que permitan la selección
objetiva y la participación en igualdad
de condiciones de quienes demuestren
cumplir los requisitos para desempeñar
los empleos».
En cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y legales citadas, y como
mecanismo para garantizar el ingreso de
personal y el ascenso de los empleados de
la institución, se tiene previsto en el presente año la realización del concurso abierto de
méritos para el ingreso de nuevo personal a
la Procuraduría, en el cual también pueden
participar quienes se encuentren inscritos
en carrera administrativa de la entidad.
Si bien los últimos procesos de selección adelantados por la institución se han
visto afectados por factores externos que
retardaron su ejecución, el presente proceso de selección se encuentra planeado
desarrollar en corto tiempo y de manera
ágil a fin de minimizar estos riesgos.
En efecto, debido a una reforma
constitucional la pgn se vio obligada a suspender el concurso de méritos denominado «Consolidación del Perfil Misional
– 2008», mientras se realizaba un estudio
de planta de personal para establecer los
servidores que podrían estar cobijados
por el Acto Legislativo n.° 01 de 2008,
que ordenaba la inscripción automática
e inmediata a carrera administrativa de
empleados que cumplieran los requisitos
descritos en dicha disposición. Este acto
legislativo suspendió muchos concursos
de carrera a nivel nacional incluido el que
se llevaba a cabo en la Procuraduría, y
por este motivo fue necesario reprogramar las etapas del proceso de selección
de personal que se adelantaba, lo que
conllevó a que solo hasta el año 2010 se
34 » Cortesía Oficina de Prensa pgn
Innova Ceremonia de posesión de servidores públicos que ingresaron a la pgn en el mes de junio de 2008, mediante el concurso
de méritos «Fortalecimiento del Talento Humano 2006 - 2007».
consolidaran 21 listas de elegibles para 130
cargos ofertados. De igual forma, y por el
mismo motivo, el procurador general de
la nación suspendió temporalmente el
agotamiento de las listas de elegibles de la
convocatoria 2006-2007, «Fortalecimiento del Talento Humano», que a la fecha
de expedición del Acto Legislativo n.° 01
de 2008 estuvieran vigentes.
La Oficina de Selección y Carrera de
la Procuraduría, en el año 2011, inició la
planeación del proceso de selección denominado «Procurando Mérito y Rectitud 2012 - 2013», dando participación a
diversos niveles ocupacionales y abarcando todas las regiones del país; sin embargo,
se destaca que dicho proceso fue afectado por el Acto Legislativo 04 de 2011 que
ordenaba homologar las pruebas de conocimiento de los concursos de méritos
con la experiencia de los empleados provisionales y los estudios adicionales que
se acreditaran, y que obligó a la entidad a
replantear los procesos a fin de estudiar el
acatamiento de dicha reforma. Acto legislativo que la Corte Constitucional declaró
inexequible en marzo del presente año.
Superados los impases y agotado el
proceso de licitación pública para seleccionar al contratista que apoye la realización del concurso en la etapa de inscripción, y en las pruebas de conocimiento
y competencias comportamentales, en el
mes de agosto se expidieron los respectivos actos administrativos que reglamen-
tan el concurso y que pueden ser consultados en la página web institucional. De
igual forma se prepara la realización de la
etapa de inscripción que se llevará a cabo
en el mes de septiembre.
El proceso de selección se encuentra reglado en el artículo 194 del Decreto Ley 262
de 2000 y comprende las siguientes etapas:
•• Convocatoria.
•• Reclutamiento.
•• Aplicación de pruebas o instrumentos de selección.
•• Conformación de la lista de elegibles.
•• Período de prueba.
•• Calificación del período de prueba.
El desarrollo del concurso comprenderá la aplicación de las siguientes pruebas:
• Prueba de conocimientos (eliminatoria): Es la que valora los saberes o conocimientos esenciales requeridos para entrar
a desempeñar los cargos convocados por
la Procuraduría General de la Nación de
acuerdo con la ubicación, la naturaleza,
el nivel, los requisitos, las competencias
laborales del manual de funciones respectivo y los procesos contemplados en
la cadena de valor de la pgn.
• Prueba de competencias comportamentales (clasificatoria): Esta prueba
valora las competencias identificadas y
señaladas en el manual de funciones por
competencias laborales vigente en la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el nivel jerárquico.
| • Prueba de análisis de antecedentes (clasificatoria): Tiene
por objeto recibir y evaluar de
los concursantes los soportes
de estudios (educación formal
y educación para el trabajo y
el desarrollo humano) y experiencia laboral adicional a los
requisitos mínimos, que se encuentren debidamente acreditados en su hoja de vida.
Se resalta que según lo reglado por el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000, formarán parte de la lista de elegibles
los concursantes que obtengan
un puntaje total igual o superior al 70% del máximo posible
del concurso, siempre y cuando
superen la prueba de conocimientos.
En este orden de ideas, el
concurso «Procurando Mérito y Rectitud 2012–2013» no
solo fortalecerá la institucionalidad, sino que aportará un
valor importante al proceso
de vinculación por el Sistema
de Carrera a servidores de la
Procuraduría General, pues
históricamente es la segunda
oferta de cargos a concurso
más alta que ha realizado la
institución.
Aprovechamos este importante medio de comunicación para invitar tanto a los
servidores de la entidad como
a la comunidad en general a
consultar las reglas que regirán
este proceso de selección de
personal y a participar en él.
número 12 Evaluación del desempeño
y cargas laborales
Mónica Vega Solano - iemp
Semana de la Participación
Ciudadana en la pgn
asesora procuraduría del.
para la vigilancia preventiva
de la función pública
La Procuraduría Delegada para
la Vigilancia Preventiva junto
con el Instituto de Estudios del
Ministerio Público, en desarrollo de la función preventiva
y con el propósito de continuar contribuyendo al fortalecimiento de la participación
ciudadana en el país, liderará la
Semana de la Participación Ciudadana, que tendrá lugar entre
el 3 y el 7 de septiembre del
presente año, a través de la realización de sesiones de trabajo
de media jornada, dirigidas a
ciudadanos, organizaciones so-
«El primer paso para ejercer y defender nuestros derechos ciudadanos es conocerlos,
entender su alcance, los deberes que subyacen de su existencia y las normas que los
regulan. Por eso, fomentar espacios de reflexión y estudio es una prioridad en la acción
preventiva de la Procuraduría General de la Nación».
ciales, veedurías ciudadanas y
funcionarios públicos.
La semana iniciará abordando el tema de los derechos
del consumidor, dando a conocer el nuevo estatuto sobre
Lunes 3 de sept.
Martes 4 de sept.
Miércoles 5 de sept.
Derechos del
consumidor.
Salón Rojo del Hotel
Tequendama.
Control social, alcance de
la Ley 850 de 2003.
Auditorio Antonio Nariño
de la pgn.
Nuevo Código Contencioso
Administrativo
Auditorio Antonio Nariño
de la pgn.
la materia. Este primer evento
se realizará en el marco de la
ejecución del convenio celebrado entre la Superintendencia de Industria y Comercio,
la Federación Colombiana de
Jueves 6 de sept.
Viernes 7 de sept.
Control a la contratación Regalías.
estatal.
Auditorio Antonio Nariño Sala de Audiencias,
de la pgn.
piso 4 de la pgn.
agosto de 2012
Estos proyectos, sumados a jornadas de capacitación
y reflexión, complementarán
y fortalecerán la dinámica de
talento humano de nuestra
entidad con el único objetivo
de brindar herramientas para
cumplir la prestación del servicio encomendado.
Forjar un Estado eficiente
al servicio de la comunidad es
la meta, y para ello debemos
ser conscientes del papel protagónico que desempeñamos.
Cumplir con el propósito planteado en el plan estratégico de la
Procuraduría debe ser una constante que encamine el actuar de
este nuevo modelo y dinámica
de talento humano, en la consecución del objetivo fijado.
Finalmente, señalamos que
dentro de los múltiples procesos tendientes a fortalecer el
talento humano en la Procuraduría se encuentra el levantamiento de cargas laborales
en los diferentes despachos y
dependencias de la entidad,
y la reformulación y cambio
del modelo de evaluación de
desempeño. Este último, sobre
todo, debe ser objeto de un
estudio y análisis minucioso,
pues no refleja actualmente
la realidad que vive la pgn, ya
que el mismo debe abarcar y
comprender la evaluación de
todos los procesos que tiene a
su cargo la Procuraduría.
diana marcela bravo a.
| Consumidores y la Procuraduría General de la Nación.
En el transcurso de las jornadas se contará con la valiosa
participación de los miembros
de la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas,
representada por funcionarios
de la Contraloría General de La
República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, el
Departamento Administrativo
de la Función pública (dafp), la
Escuela Superior de Administración Pública (esap), y el Departamento Nacional de Planeación
(dnp). También se tendrá el apoyo de la Red Institucional Departamental de Cundinamarca.
Cada día, entre las 8 a. m.
y las 12 m., serán desarrollados
temas relevantes para el control
social de la gestión pública, que
fueron seleccionados teniendo
en cuenta los riesgos de corrupción que se presentan.
Están todos invitados a
participar en la construcción de
una ciudadanía activa, responsable, que apoye la gestión de
las entidades públicas y de los
organismos de control.
» 35
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
La negación de servicios de
cuidados paliativos: ¿cómo
afecta a pacientes y familiares?
Lanzamiento de la publicación editada por el IEMP Control del cáncer en Colombia: Recomendaciones de lineamientos de política pública.
De izq. a der. Marion Piñeros Petersen, subdirectora de Investigaciones, Vigilancia Epidemiológica, Promoción y Prevención del Instituto
Nacional de Cancerología (INC); Martha Lucía Ospina Martínez, viceministra de salud; Alejandro Ordóñez Maldonado, procurador general
de la nación; Diana Margarita Ojeda Visbal, procuradora delegada para Asuntos del Trabajo y Seguridad Social, y el director del IEMP,
Christian José Mora Padilla.
Discurso pronunciado el 4 de
julio de 2012, durante el evento de
lanzamiento de la publicación editada por el IEMP Control del cáncer
en Colombia: Recomendaciones de
lineamientos de política pública, el
cual fue presidido por el procurador general de la nación, Alejandro
Ordóñez Maldonado. El documento
es el resultado de la investigación
«Evaluación y perspectivas de la
política pública para el control del
cáncer en Colombia», desarrollada
en el marco de un convenio entre el
IEMP y el Instituto Nacional de Cancerología (INC), con la participación
de la Procuraduría Delegada para
Asuntos del Trabajo y Seguridad
Social. A la jornada asistieron más
de 150 personas entre servidores
públicos, investigadores, organizaciones relacionadas con el manejo
integral de esta enfermedad y ciudadanos interesados en el tema.
36 » claudia agamez insignares
presidenta asociación
colombiana de cuidados
paliativos
Como presidenta de la Asociación Colombiana de Cuidados
Paliativos y como profesional
que día a día enfrenta los retos
de la atención de pacientes
con cáncer, aplaudo la iniciativa de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto
Nacional de Cancerología de
proponer unas recomendaciones de lineamientos de política
pública para el control del cáncer en nuestro país.
Tenemos la certeza de que
los conocimientos acumulados en los últimos años abren
enormes posibilidades de lucha contra el cáncer en todo el
mundo; y la mejor manera de
aprovechar los conocimientos
consiste en formular políticas
nacionales contra el cáncer.
Si bien la traducción de la
evidencia científica a las políticas de salud y a las actuaciones
concretas es un asunto complejo, haber participado en el
proceso de formulación de
estas recomendaciones, tanto
en las mesas de trabajo como
en el consenso de expertos, nos
permitió utilizar el conocimiento para estimular los debates y
para proponer líneas de acción
a problemáticas específicas de
los pacientes con cáncer.
Desde la Asociación Colombiana de Cuidados Paliativos
creemos que estas recomendaciones, propuestas principalmente para los encargados
de la toma de decisiones, serán
utilizadas como un instrumento
efectivo para garantizar el control integral del cáncer en la población colombiana.
Las tareas para el trabajo
en el futuro han sido identificadas, contar con el eje de mejoramiento de la calidad de vida
de pacientes y sobrevivientes
de cáncer, en estas recomendaciones de lineamientos, reafirma
el compromiso del país con los
cuidados paliativos que constituyen un área importante de la
salud pública. Es un asunto al
que no se ha prestado mucha
atención pero es relevante para
toda la población. Esta disciplina se centra en el sufrimiento, la
dignidad, las necesidades para
los cuidados y la calidad de vida,
no solo de los pacientes con
cáncer sino de los pacientes que
padecen otras enfermedades
crónicas; esto significa que los
cuidados paliativos tienen que
ser ofrecidos e integrados más
extensamente a través de los
servicios de salud.
Los cuidados paliativos
empiezan por comprender que
cada paciente tiene su propia
historia, relaciones y cultura,
y merece el respeto como un
individuo único. Este respeto
incluye el dar el mejor cuidado posible en salud, y hacer
que los avances de las recientes
décadas estén completamente
disponibles para que todos tengan las mejores oportunidades
y pasar su vida lo mejor posible.
El cáncer es en gran medida evitable. Muchos cánceres se
pueden prevenir; otros se pueden detectar en las primeras
fases de su desarrollo y ser tratados y curados. Incluso en etapas
avanzadas del cáncer, se puede
retrasar su progresión, el dolor
se puede controlar o reducir y
se puede ayudar a pacientes y
familiares a sobrellevar la carga.
Los nuevos conceptos de
los cuidados paliativos intentan
ajustar los servicios lo más posi-
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
| Publicación Control del cáncer en Colombia: Recomendaciones de lineamientos de política pública, resultado de la
investigación «Evaluación y perspectivas de la política pública para el control del cáncer en Colombia».
ble a lo que se entiende como el desarrollo de la enfermedad. Los pacientes y sus
familias se enfrentan con muchos problemas durante el periodo de la enfermedad
y necesitan ayuda a tiempo; y no en un
momento fácilmente definido: justo antes
de la muerte. La idea de ofrecer los cuidados paliativos solo en el final de la vida claramente no corresponde a muchas situaciones habituales, por lo cual las personas
necesitan los cuidados paliativos después
del diagnóstico y seguir beneficiándose de
los tratamientos que modifican el progreso
de la enfermedad hasta el final de la vida.
A pesar de que los cuidados paliativos
son una necesidad urgente y humanitaria
de carácter mundial para las personas con
cáncer u otras enfermedades crónicas, en
América Latina, de acuerdo con la información de la Organización Mundial de la
Salud (OMS), la disponibilidad, accesibilidad y viabilidad de los cuidados paliativos
son inadecuadas. Se estima que solamente
un 5 - 10% de los pacientes con necesidad
de cuidados paliativos los reciben; más del
90% de todos los servicios de cuidados
paliativos se prestan en ciudades grandes,
y más del 50% de los pacientes no pueden
permitirse estos servicios o los medicamentos. Así mismo, el 80% de los países de la región no reconocen los cuidados paliativos
como una disciplina y no los incluyen en
los sistemas de salud públicos o privados.
Esta problemática refleja la necesidad en la región de contar con estándares
de servicios de cuidados paliativos que
estén basados en evidencias científicas, y
que se centren en el mejoramiento de la
práctica y los conocimientos clínicos.
Esperamos que Colombia, a partir de
estas recomendaciones, provea cuidados
paliativos y alivio del dolor a los pacientes
con cáncer, en todos los niveles de atención, con énfasis en el cuidado en casa y
garantizando estándares de calidad; y de
la misma manera, asegure el acceso a la
disponibilidad de medicamentos opioides
en el país. Así logrará posicionarse como
referente regional que respeta y protege
la dignidad de las personas con cáncer, y
otras enfermedades crónicas, y garantiza el
derecho a la salud en lo que corresponde a
proporcionar tratamiento paliativo.
Cuidados paliativos
«Son los cuidados apropiados para el
paciente con una enfermedad avanzada
y progresiva donde el control del dolor y
otros síntomas, así como los aspectos psicosociales y espirituales cobran la mayor
importancia. El objetivo de los cuidados
paliativos es lograr la mejor calidad de vida
posible para el paciente y su familia. La medicina paliativa afirma la vida y considera el
morir como un proceso normal. Los cuidados paliativos no adelantan ni retrasan
la muerte, sino que constituyen un verdadero sistema de apoyo y soporte para el
paciente y su familia». Organización Mundial de la Salud (oms)  2002 
La superioridad
está en ser más
humanos
Reflexión para
nuestros pequeños
débora ibeth velásquez ardila
div. de investigaciones
sociopolíticas y asuntos
socioeconómicos - iemp
No somos superiores por estar inmersos en un sistema educativo o
por sentirnos realizados al cumplir los objetivos y las metas que
nos proponemos; ni tampoco por
contar con tecnología y avances
cibernéticos que, mal enfocados,
nos convierten en máquinas y
programan el futuro para robots
y no para seres humanos. Enseñemos a nuestros pequeños los sentimientos más importantes de la
vida como el respecto, la ternura,
la delicadeza, la paciencia, la tolerancia, el saber escuchar y expresar los pensamientos y, ante todo,
enseñemos a amar, permitir que
el sentimiento fluya. Todo tiempo
tiene su propio afán, no tenemos
que sobrepasarlo, disfrutemos de
la vida y valoremos en cada ser su
esencia.
» 37
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Pasado, presente y futuro
de la corrupción en Colombia
La publicación El Estado-lego y la fractura social (2007) escrita por el profesor Revéiz es
el último libro de la trilogía conformada por las obras El desenlace neoliberal: tragedia o
renacimiento (2004) y El Estado regulador de riesgos (2007).
carmen lucía bazzani correa 1
El profesor Édgar Revéiz Roldán2
es investigador, profesor universitario, miembro y secretario
general de la Academia Colombiana de las Ciencias Económicas. Aunque es arquitecto de
profesión es economista por
vocación, con posgrado en desarrollo económico, planeación
económica, economía regional
y urbana. Entre muchos cargos,
ha sido consejero técnico prin1 Economista, magíster en administración económica y financiera de la Universidad
Tecnológica de Pereira, docente e investigadora, asesora y consultora en diseños y
ajustes metodológicos de investigación y guías
metodológicas, investigadora en el IEMP.
2 Las opiniones aquí expresadas solo
comprometen al autor.
38 » cipal y asesor de las Naciones
Unidas en África y América
Central, director del cede, 3 decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los
Andes y profesor visitante de
varias universidades norteamericanas y europeas. Es autor de
más de una docena de libros y
cuenta con la publicación de
más de 100 artículos en diversas revistas nacionales e internacionales.
Con la presente entrevista pretendo rendir homenaje
a un profesional que, con brillantez, tenacidad y templan3 Centro de Estudios sobre Desarrollo
Económico (cede) de la Facultad de Economía
de la Universidad de los Andes.
za, ha hecho planteamientos
y teorías originales orientadas
a la búsqueda de un mejor
país con un Estado incluyente, respetuoso de los derechos
humanos y con libertad de la
sociedad. Sus obras principales
son Democratizar para sobrevivir (1989), El Estado como mercado (1997), El desenlace neoliberal, tragedia o renacimiento
(2003), El Estado regulador de
riesgos (2007), El Estado-lego
y la fractura social (2007). Actualmente prepara un libro
relacionado con el Estado estratega y el ordenamiento territorial en Colombia.
Gracias, profesor Revéiz,
por brindarnos la oportunidad de entrar en su espacio
de pensamiento y reflexión y
compartir con nosotros estos
momentos.
Carmen Lucía Bazzani
Correa. Profesor Revéiz, ¿cómo
percibe la evolución del fenómeno de la corrupción y la
cooptación en Colombia?
Édgar Revéiz Roldán. En
Colombia no existen estudios
seculares sobre la corrupción,
no hay estudios a largo plazo sobre el tema. No se sabe
cómo fue la corrupción en el
período de la Independencia
y tampoco en el período Republicano. Solo hay estudios
de caso y pocos de tendencias, por lo que es muy difícil
tener una idea concreta sobre
la evolución de la corrupción.
Sin embargo, en los libros
que he escrito, especialmente
en el que titulo Democratizar
para sobrevivir, hago un recorrido que va desde el Frente
Nacional en los años 50 hasta
hoy. Durante ese período sí
se puede hablar de una ten-
dencia que se resumiría de
la siguiente forma: el Frente
Nacional fue un sistema de
cooptación, de monopolio del
poder entre los dos partidos
tradicionales, el conservador
y el liberal, para repartirse rentas, privilegios, contratos, etc., a
través de la presidencia, lo que
definí como capitalismo político, en donde la competencia
económica no era económica
sino política. Es decir, no se
imponían las empresas que
fueran más eficientes y con
mayores posibilidades, sino las
que recibían del Estado rentas,
contratos, privilegios cambiarios, tributarios, etc.
El concepto de capitalismo político es clave porque
con él explico la mentalidad
de privilegio en Colombia, en
donde los puestos se heredaban. Claro que la idea de la
herencia de los puestos, y la
compra de ellos, venía desde
la época Colonial, pero es inaceptable ahora dentro de un
sistema democrático y de economía global.
El ejercicio de ese capitalismo político exigía un fuerte poder presidencial porque,
como lo escribí en los libros
que mencioné, se necesitaba
de un maestro de ceremonias
que era el presidente de la república, quien adjudicaba y
determinaba a quién otorgar
los beneficios y eso influía profundamente sobre el sistema
de justicia. Por lo tanto, la justicia no era independiente del
poder ejecutivo. El sistema de
cooptación requirió siempre
que los poderes ejecutivo, judicial y legislativo fueran manejados por el maestro de ceremonias –el presidente. Por eso era
muy importante quién ganara
la presidencia para perpetuar
las hegemonías políticas.
El concepto de capitalismo político lo desarrollé antes
| número 12 | agosto de 2012
«En Colombia, durante el Frente Nacional, grupos económicos vinculados con intereses regionales (cafeteros, algodoneros, azucareros, textileros, etc.), competían por privilegios y creaban
pactos o mesocontratos con parcelas de Estado para capturar instituciones públicas en alianza con los políticos». Édgar Revéiz Roldán. (Foto Frente Nacional. Archivo El Tiempo. Tomado el 8
de gosto de 2012 de http://www3.eltiempo.com/100/dk100/cronologia_centenario/ARTICULO-WEB-PLANT_NOTA_INTERIOR_100-7877539.html).
de la caída del comunismo y de la Constitución colombiana de 1991 y se ha mostrado válido y universal porque, ahora
con la crisis internacional en los Estados
Unidos, el sistema capitalista está funcionando como capitalismo político. Por
ejemplo, los presidentes Bush y Obama
salvaron el sistema bancario y las grandes
empresas del automóvil, no dentro de un
sistema competitivo, sino con un criterio
político. La decisión económica fue política. Entonces, en el capitalismo político
la asignación de los recursos no la efectúa
el mercado, sino un juego combinado de
privilegios y concesiones, como lo analicé
para el Frente Nacional.
Cuando hay un sistema de capitalismo político y un país no crece4 suficientemente, el sistema de privilegios no puede
incorporar toda la nueva población, sobre todo cuando las tasas de crecimiento
poblacional son muy altas. Colombia en
los años 1951 a 1964 crecía a una tasa del
3%, su estructura agraria era atrasada e injusta y no había innovación. La cultura de
la población colombiana es diferente a la
de Estados Unidos. En Colombia se busca capturar al Estado, existe un exceso de
demanda por el Estado, mientras que en
4 Hace referencia al crecimiento económico.
Estados Unidos se busca crear empresa
privada, hacer dinero y negocios.
En Colombia, al no poder el Estado
abastecer a la comunidad con puestos
de trabajo, se fue generando una fractura social y creando las diferentes sociedades, la cooptada - C, la no cooptada
o excluida - NC, y la ilegal criminal - IC,
que definí y desarrollé en mis libros, más
recientemente en El Estado-lego y la fractura social.
clbc. ¿Qué son los mesocontratos?
err. El concepto de mesocontrato
está íntimamente ligado con el significado peculiar de la competencia dentro del
capitalismo político en Colombia. Este
concepto es diferente al que se tiene en
los Estados Unidos o en el Japón. En Estados Unidos compiten el individuo y la
empresa, ahora los lobbies de los grandes
grupos de la industria militar, petrolera
y farmacéutica; en el Japón, por su ética
nacionalista fuerte, el empresario y los
trabajadores son solidarios y compiten
como empresa - nación. En Colombia,
durante el Frente Nacional, grupos económicos vinculados con intereses regionales (cafeteros, algodoneros, azucareros,
textileros, etc.), competían por privilegios y creaban pactos o mesocontratos
con parcelas de Estado para capturar
instituciones públicas en alianza con
los políticos. Ese modelo cambió con la
expansión del narcotráfico, la triple sociedad, la cooptada - C, la no cooptada
o excluida - NC y la ilegal criminal - IC,
que compiten ahora para apoderarse de
la justicia, las instituciones públicas y los
entes territoriales.
Los mesocontratos son, pues, acuerdos o pactos informales ad hoc5 que se
hacen entre estas tres sociedades, en
forma legal o ilegal con compartimentos
estanco del Estado y de los entes territoriales para obtener rentas y privilegios de
la comunidad.
El mesocontrato es muy complejo,
su definición no es solo política y económica sino también un hábito mental
y cultural, un know-how simbólico en lo
jurídico, económico, financiero y social
que facilita a estas tres subsociedades
capturar el Estado, los territorios, los contratos y manipular el poder.
Es la expresión de la captura del Estado.
5 Se refiere a una solución elaborada específicamente
para un problema o fin preciso y, por tanto, no es generalizable
ni utilizable para otros propósitos. Se usa, pues, para referirse a
algo que es adecuado solo para un determinado fin. En sentido
amplio, ad hoc puede traducirse como específico o específicamente.
» 39
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Haciendo un paralelo con la genética,
los mesocontratos pueden ser egoístas o
instrumentos de cooperación. Cuando la
sociedad ilegal criminal aliada con los políticos corruptos buscó «refundar» el Estado con el Pacto de Ralito, quisieron hacerlo en beneficio propio y por fuera de la ley
sin visibilidad, legalidad y legitimidad. Por
el contrario, un ejemplo de cooperación
positiva fue el mesocontrato del Gobierno
con la Federación Nacional de Cafeteros
para administrar el Fondo Nacional del
Café, que trajo grandes beneficios a la sociedad colombiana porque reguló la economía nacional, el sector externo, impulsó
la zona cafetera y potenció el desarrollo
social y participativo.
clbc. ¿Cómo inciden los mesocontratos en el fomento y desarrollo de la
corrupción?
err. No todos los mesocontratos
contribuyen a profundizar o a agravar el
problema de la corrupción y de la cooptación. Hay mesocontratos que pueden
fortalecer el Estado social de derecho,
pero hay otros que lo único que hacen
es agotarlo y, por ende, debilitar la institucionalidad, por lo que es necesario e
importante estudiar los mesocontratos y
determinar cuáles de ellos vulneran o fortalecen el Estado social de derecho. Eso
es fundamental.
En mis libros he hecho un análisis
profundo del mesocontrato agrario, el
mesocontrato de la vivienda y el desarrollo urbano; el mesocontrato laboral;
el mesocontrato político - clientelista; el
mesocontrato de la guerra y de la paz, el
mesocontrato del crédito de fomento y
las operaciones de salvamento, el mesocontrato fiscal, regional y del plan de desarrollo; el mesocontrato cambiario; el
mesocontrato de las importaciones; el
mesocontrato cafetero; el mesocontrato con el fm/bm; el mesocontrato de la
justicia y la extradición; el mesocontrato
de los medios de comunicación; el mesocontrato de la seguridad social y el mesocontrato de la descentralización.
El examen profundo de los mecanismos de funcionamiento de estos mesocontratos, su grado de captura por las
tres sociedades, permiten definir en forma sistémica el grado de corrupción que
hay en Colombia.
40 » Mónica Vega Solano - iemp
Innova «Cuando se cambia la jerarquía de las penas, un niño difícilmente puede establecer el valor moral preciso de lo que es
malo y de lo que es peor, ya que se negocian, cada cuatro u ocho años en los períodos presidenciales, los valores morales.
Es decir, los ciudadanos no tienen una guía de largo plazo (50 – 100 años) sobre lo que se puede hacer. No se identifica
moralmente una escala de valores para calificar los delitos de acuerdo a su gravedad». Édgar Revéiz Roldán.
Creo que sería un instrumento de
trabajo para los entes de control como la
Procuraduría y la Contraloría.
Un ejemplo de estos mesocontratos
que perjudicó enormemente al país y que
beneficiaba a políticos corruptos y organizaciones delincuenciales fue el Pacto
de Ralito que vulneró el Estado social de
derecho. Cada uno de los participantes
en este pacto, tenía una o varias opciones, como los contratos de futuros que
les permitía sacar ventajas para hacerse
reelegir, capturar presupuestos de municipios y departamentos, adueñarse de
tierras a través de falsificación de escrituras de predios, etc.
Pero lo más devastador es cuando
los corruptos han pretendido apoderarse
de las instituciones como aconteció con
la frustrada reforma de la justicia que alcanzó a aprobar el Congreso. Digo sumamente devastador porque se ha convertido en costumbre durante los últimos 25
años cambiar las penas en cada período
presidencial para negociar con un grupo ilegal distinto, ya se llame guerrilla,
paramilitares, narcotraficantes, Bacrim o
políticos corruptos. Cuando se cambia
la jerarquía de las penas, un niño difícilmente puede establecer el valor moral
preciso de lo que es malo y de lo que es
peor, ya que se negocian, cada cuatro u
ocho años en los períodos presidenciales,
los valores morales. Es decir, los ciudadanos no tienen una guía de largo plazo (50
– 100 años) sobre lo que se puede hacer.
No se identifica moralmente una escala
de valores para calificar los delitos de
acuerdo a su gravedad.
Este concepto lo definí como tasa
de cambio moral en mis libros El Estado
como mercado y El Estado-lego y la fractura social:
(…) la aplicación de la teoría económica
convencional al entendimiento de la evolución de la justicia. Con esta tasa se quiere significar el cambio relativo en la preferencia social
que han tenido los gobiernos de los últimos
25 años respecto a la sanción que debe darse
a los delitos que más afectan a los ciudadanos:
narcotráfico, subversión, cuello blanco, terrorismo, secuestro, patrimonio económico. Este
último delito se toma como numerario o base
de la comparación. Se confronta luego con la
eficacia en la Administración de Justicia y con
variables internacionales. (Revéiz 1997, 2007).
En estos libros defino las tres sociedades y sus redes, la fractura social y la
tasa de cambio moral:
La sociedad no cooptada – NC. Han
sido los trabajadores independientes, los
empresarios nacientes y pequeños, el sector
solidario, los campesinos que trabajan en la
| Los años 1985 y 1986 fueron un atractor de caos como se dice en la teoría de la
complejidad de esta sociedad. Los narcotraficantes comenzaron a hacer terrorismo y los terroristas, narcotráfico.
En estos años confluyó la crisis económica y social, la expansión del narcotráfico,
la guerrilla y el paramilitarismo, la corrupción del establecimiento y de la clase política y el sobrecupo de C, NC, IC, lo que
propició una fuerte migración de la población hacia la sociedad ilegal criminal IC.
Estas tres subsociedades tejen hoy
un conjunto de alianzas cruzadas inéditas y están poniendo en peligro la democracia y el Estado social de derecho. Ellas,
en cierta manera, se apoderaron de la democracia. Marcel Gauchet habla de «la
democracia contra sí misma», yo pienso
que se comportan como una fuerza de
ocupación de la democracia.
En mi libro El Estado-lego y la fractura
social desarrollé el concepto de distancia
al poder para la captura del aparato del
Estado. La fractura social de C, NC, IC tiene
como rango fundamental la competencia
de estas subsociedades por la centralidad,
o sea, por estar más cerca del presidente
caudillo para captar rentas y privilegios.
Esta ocupación del espacio del poder debe corregirse.
clbc. ¿Qué puede hacerse desde
el ministerio público para mejorar esta
situación?
err. Es necesario insistir que en Colombia han existido tres fases del capitalismo político y que en ellas se ha profundizado cada vez más la corrupción. Estas
fases son:
El capitalismo político, que definí con
la vigencia del Frente Nacional.
El capitalismo de eficiencia, que surgió con la globalización y con la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991: el proceso de modernización del Estado, las privatizaciones de algunas empresas del Estado, las
concesiones de obras públicas y el modelo
de descentralización que, infortunadamente,
agudizaron la corrupción por la autorregulación neoliberal.
El capitalismo mafioso, que surgió con
la expansión exponencial de la sociedad ilegal
criminal – IC, que venía gestándose desde la
década de los 80 y sus episodios más visibles
| agosto de 2012
fueron la toma del Palacio de Justicia, la corrupción del sector financiero durante la crisis
económica de 1982-1986, el surgimiento del
paramilitarismo y el aumento de la guerrilla
y del narcotráfico que vulneraron el Estado
social de derecho.
Identificadas estas tres fases podría
sugerirse que el ministerio público debe
pasar de analizar casos específicos, de denunciar y judicializar casos emblemáticos,
a estudiar el fenómeno de la corrupción
como un sistema y generar estructuras
coherentes para efectuar los análisis de
riesgo de la corrupción preventiva.
Ahora, hay muchas medidas que
se pueden adoptar no necesariamente
dependiendo del ministerio público. Es
necesario tener voluntad política y la
participación de todos los actores nacionales. Por ejemplo, es necesaria una ley
que regule la competencia y controle los
monopolios, como lo sugerí en mi libro
Democratizar para sobrevivir (1989).
Es de mucha importancia proteger a
los ciudadanos y a los usuarios de los sistemas de información sofisticada y absorbente que existe hoy en donde se puede
obtener información sobre su historia crediticia, su perfil de consumidor, etc.
Mónica Vega Solano - iemp
producción de alimentos y los marginados
que realmente están sometidos a las rudas reglas del mercado salvaje. No se benefician de
rentas - privilegios y tienen bajo grado de contratación con el Estado. Esta sociedad tiende
a engrosar las filas de los movimientos populistas, son aspirantes a recibir algo del Estado.
Desde la perspectiva jurídica tienen una alta
evasión de impuestos.
Sociedad cooptada - C. Se beneficia
de rentas-privilegios y tiene alto grado de
contratación con el Estado, usa y controla el
Estado. Son grupos económicos, funcionarios
públicos de los distintos entes territoriales,
contratistas del Estado en materia de obras
públicas, empresarios del sector agrícola de
bienes transables, sector financiero, sector del
trasporte y multinacionales. Hoy la sociedad
cooptada se concentra en las grandes concesiones petroleras y mineras y en los grandes contratos de obras públicas. La sociedad
cooptada no pudo hacer crecer el país y al
no abordar la población nueva dio lugar a la
sociedad no cooptada.
Sociedad ilegal criminal - IC. Empezó
primero con el nacimiento de la guerrilla, luego del narcotráfico, después del paramilitarismo y recientemente de las bandas criminales
(Bacrim) y también de la gran corrupción de
la política.
número 12 «Otra forma de poder solucionar en parte el problema de la corrupción en Colombia es realizando contratos de sistemas,
no de proyectos. (...) Ante el fracaso rotundo de los contratistas de obras públicas en las grandes vías colombianas, en el
transporte urbano, los puertos, los aeropuertos, se buscaría contratar sistemas entre el Estado colombiano y los estados
que ofrezcan las mejores alternativas y garantías para poner en marcha llave en mano dichos sistemas».
» 41
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
También es preciso, aunque parezca
jocoso, «coger presos a los que están en las
cárceles». Muchas personas que están en
ellas siguen delinquiendo desde allí y encuentran la forma de obtener beneficios.
Esta medida no aumenta el déficit fiscal.
Otra forma de poder solucionar en
parte el problema de la corrupción en
Colombia es realizando contratos de sistemas, no de proyectos. Es decir, no contratar el proyecto de la red vial de la calle
26 o de la carrera décima. Más bien, contratar el sistema vial de la ciudad. La idea
sería pasar de concesiones de proyectos a
concesiones de sectores o sistemas. Ante
el fracaso rotundo de los contratistas de
obras públicas en las grandes vías colombianas, en el transporte urbano, los puertos, los aeropuertos, se buscaría contratar
sistemas entre el Estado colombiano y los
estados que ofrezcan las mejores alternativas y garantías para poner en marcha
llave en mano dichos sistemas.
Con esta nueva visión de la contratación no solo se disminuye la corrupción sino que se reactiva la economía
nacional y mundial, se genera conocimiento, aprendizaje e incorporación de
nuevas tecnologías.
Otro aspecto importante para solucionar la corrupción es el manejo de la
jerarquía de penas. Tristemente las penas
aplicadas en Colombia no guardan consistencia con la gravedad del delito cometido.
La intensidad de las penas está invertida y
no existe consistencia entre la pena aplicada y el daño causado. Cómo se puede entender que un genocidio pueda ser penalizado por la Ley de Justicia y Paz con siete
años de prisión y un hurto reincidente en
un supermercado tenga la misma pena.
Los líderes y ejecutores de delitos muy
graves obtienen penas muy bajas con relación a la gravedad de los daños ocasionados por la comisión de su delito, debido al
gran poder e influencias que tienen, mientras que aquellos que cometen delitos menores se ven sancionados con penas más
duras porque no tienen ni el poder ni las
influencias que poseen los primeros.
Es fundamental establecer una escala de valores en los delitos para establecer
penas coherentes.
Se requiere, asimismo, un combate
a nivel de Estado contra la corrupción.
42 » Mónica Vega Solano - iemp
Innova «Temo que la sociedad ilegal criminal – IC se ha
reforzado en Colombia. A pesar de que se tienen
noticias de que los sembrados de coca han disminuido,
los grupos al margen de la ley se están fortaleciendo y
están incrementando sus actuaciones en contra de la
población civil y del Estado». Édgar Revéiz Roldán.
Es necesaria la unión de los tres poderes
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en la lucha contra la corrupción porque ha llegado esta a tal punto que está vulnerando
al Estado social de derecho, la legitimidad
de las instituciones y la democracia se
vuelve contra sí misma.
El sistema colombiano está capturado
en parte por los corruptos y debe ser combatido por las fuerzas morales del país.
Para combatir la corrupción y la
cooptación debe utilizarse la meritocracia y el control ciudadano y el del Estado.
Los ciudadanos con mayor capacitación, más pensantes y mejor formados
deben romper su esquema de dependencia de los políticos como vía para
promover su ascenso político y social. No
se entiende cómo personas muy capacitadas asesoran a políticos corruptos, en
vez de buscar remplazarlos en el poder.
Yo propongo crear un sistema de
seguros para quienes aspiran a cargos
en corporaciones públicas. Estos seguros
garantizarían indemnizaciones a la comunidad por los daños futuros que estas
personas puedan ocasionar a la sociedad.
El mecanismo que debe utilizarse es el
mercado. Así, si el personaje es corrupto
en una primera oportunidad y ocasiona daños a la sociedad, en una segunda
oportunidad al querer aspirar a otro cargo
público, las aseguradoras aumentarían su
prima, lo que haría que el personaje tomara una de dos decisiones: o paga la suma
y actúa de forma correcta o simplemente
no paga la póliza por su elevado costo.
La sociedad tiene derecho a conocer la fisonomía de los delincuentes que
generalmente se esconden detrás de las
cámaras. Esto vulnera el derecho de protección a los ciudadanos.
Es necesario realizar una semana de la
empresa pública en sus diferentes órdenes
territoriales y de la relación de esta con la
empresa privada. En esta semana las empresas públicas deben mostrar los avances
de su gestión, el manejo de los presupuestos de contratación y todos los ciudadanos podrían tener acceso y derecho a esta
información. Asimismo, debería establecerse una legislación sobre las consecuencias que tendrían para los funcionarios los
resultados de esta evolución.
clbc. ¿Cómo visualiza la evolución
de la corrupción y la cooptación en
Colombia hacia el año 2030?
err. Veo hacia el futuro la posibilidad
de un gran deterioro del medioambiente.
Con la crisis de la reforma a la justicia y el
hecho de que en dicho proceso se hayan
involucrado los tres poderes del Estado,
la justicia se debilitó mucho. El Congreso
perdió legitimidad y debe ser revisado el
sistema de cooptación como método de
elección de magistrados y funcionarios
del Estado. En mis libros Democratizar
para sobrevivir y El Estado como mercado,
analicé los sistemas reales de iniciativa,
control - acumulación que se usan entre
los poderes para romper la neutralidad y
el equilibrio entre ellos. Fundamental hacer un análisis profundo de este asunto.
Temo que la sociedad ilegal criminal
– IC se ha reforzado en Colombia. A pesar
de que se tienen noticias de que los sembrados de coca han disminuido, los grupos
al margen de la ley se están fortaleciendo
y están incrementando sus actuaciones en
contra de la población civil y del Estado.
Percibo una mayor captura por parte
de la sociedad ilegal criminal de las fuentes de la locomotora energética y minera,
pese a que la fuerza pública está concentrada en la protección del sector petrolero.
Es impostergable implementar una
política de ordenamiento territorial del
orden nacional.
| número 12 | agosto de 2012
«Complace ver que la Procuraduría trabaja
por la defensa de los derechos sindicales»:
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
Cleopatra Doumbia – Henry de la OIT *
«Nos complace ver que la Procuraduría trabaja por la defensa de los derechos sindicales y por la protección de los derechos laborales
adquiridos»: Cleopatra Doumbia-Henry, directora de Normas Internacionales del Trabajo de la oit. En la foto visita oficial del organismo
internacional a la Procuraduría General de la Nación.
* Artículo elaborado con base en la información del boletín 792 de la Oficina de Prensa
de la pgn.
duría estuvo representada por
los procuradores delegados
para Asuntos del Trabajo y
la Seguridad Social; para la
Defensa de los Derechos de
la Infancia, la Adolescencia y
la Familia; para el Ministerio
Público en Asuntos Penales;
para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos y el delegado
disciplinario para la Defensa
de los Derechos Humanos; el
procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado, el director del IEMP y el
coordinador de la Oficina de
Asuntos Internacionales.
La pgn presentó a la misión de la oit la evaluación
de las políticas públicas locales específicamente de prevención y erradicación del
trabajo infantil en los entes
territoriales; el seguimiento
a las directrices que garantizan el derecho de defensores
y sindicalistas que ejercen la
labor; la intervención de la
Procuraduría en materia de
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
La Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (ceacr) de
la Organización Internacional
del Trabajo (oit) se reunió
a comienzos de agosto con
el procurador general de la
nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, para realizar un
seguimiento técnico a los
resultados obtenidos en la
protección de los derechos
sindicales en Colombia y el
derecho laboral en general.
La comisión de la oit estuvo encabezada por la directora de Normas Internacionales del Trabajo, Cleopatra
Doumbia–Henry, y el coordinador de Libertad Sindical,
Horacio Guido. La Procura-
protección de sindicalistas,
así como el seguimiento y el
acompañamiento a medidas
cautelares y provisionales en
el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y las actuaciones en
relación con el convenio n.°
169 de la oit sobre la consulta
previa de medidas legislativas
realizadas en el marco de la
mesa permanente de concertación laboral.
En el encuentro, el ministerio público presentó la
iniciativa de realizar, con el
apoyo de la oit, investigaciones sobre temas que son
de relevancia nacional y que
con sus resultados se podrán
formular diagnósticos, realizar seguimientos, plantear
políticas públicas y efectuar
recomendaciones a los diferentes estamentos del Estado en temas que hoy requieren de un profundo análisis,
revisión e intervención por
parte de este organismo de
control.
Cleopatra Doumbia-Henry, directora de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT,
recibiendo de manos del director del IEMP, Christian José Mora Padilla, las publicaciones
editadas por el Instituto relacionadas con investigaciones en materia de transición del régimen
pensional de prima media, y sobre la historia del cooperativismo en Colombia, entre otras.
» 43
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
José Díaz Barraza - Oficina de Prensa pgn
Videoconferencia
la responsabilidad social
de las personerías
El pasado 26 de junio de 2012, se llevó a cabo la videoconferencia para personeros en las instalaciones del Sena. En la foto
de izq. a der. Carlos Augusto Mesa Díaz, procurador delegado para la Descentralización y Entidades Territoriales; Christian
José Mora Padilla, director del IEMP; el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado; Paula Andrea
Ramírez Barbosa, procuradora delegada preventiva para los Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, y Hernando Toro Parra,
director de Promoción y Divulgación de la Defensoría del Pueblo.
mónica vega solano
asesora dirección iemp
El pasado 26 de junio de 2012, el procurador general de la nación, Alejandro
Ordóñez Maldonado, los procuradores
delegados preventivos para los Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, Paula
Andrea Ramírez Barbosa, y para la Descentralización y Entidades Territoriales,
Carlos Augusto Mesa Díaz; los directores
del IEMP, Christian José Mora Padilla, y
de Promoción y Divulgación de la Defensoría del Pueblo, Hernando Toro Parra,
así como el coordinador del Programa
de Personeros Municipales del IEMP y
conductor de la videoconferencia, Luis
Alberto Ujueta Cárdenas, estuvieron conectados a través de este canal de multimedia con más de 450 personeros de 15
regiones del país.
La interconexión se llevó a cabo
en las instalaciones del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), actividad
que se adelantó en el marco del conve44 » nio formalizado entre el IEMP y el ente
educativo. El propósito de la sesión, tal
como lo mencionó el procurador, es
dar continuidad al fortalecimiento de
los vínculos de todos los órganos que
integran el ministerio público, lo que
permitirá alcanzar los fines establecidos
en la Constitución, la protección del interés general, del patrimonio público, la
garantía de los derechos ciudadanos y la
lucha contra la corrupción.
El evento resaltó las tres funciones
misionales de los personeros que recogen el sin número de acciones que deben desarrollar, a saber: la promoción de
los derechos humanos, la vigilancia de la
conducta de los servidores y la veeduría
del tesoro público. Por esta razón, para el
jefe del ministerio público es importante que la Procuraduría, la Defensoría del
Pueblo y las personerías generen estos
espacios para «unificar criterios y realizar acciones conjuntas, generar directrices permanentes, porque es obligatoria
[la] articulación. No es solamente un
imperativo constitucional sino una exigencia de la ciudadanía».
El procurador aprovechó este espacio para comentar el nuevo marco legal
para las personerías1 que, a la fecha de
este evento, estaba haciendo trámite en
el Congreso de la República, y precisó
el papel del ministerio público en este
proyecto. En su concepto, esta reforma
«estrecha aún más la relación con la Procuraduría General de la Nación, y profundiza la autonomía y el papel [de las
personerías] como institución de control
y vigilancia del nivel local».
El jefe del ministerio público abordó
algunos de los aspectos más importantes
de la norma y su trámite, e hizo énfasis en
la necesidad de fortalecer las personerías ya
que «en la medida en que permanezcamos
como testigos mudos del debilitamiento
institucional, del debilitamiento territorial,
en esa misma medida estamos dando la
espalda y promoviendo el debilitamiento
con las consecuencias posteriores y dramáticas que sufrimos». Mencionó además
que esta ley, en criterio de la Procuraduría,
fortalecerá a las personerías porque:
1. Podrán contar con el apoyo de judicantes y practicantes para apoyar la
multiplicidad de funciones de las personerías. El procurador Ordóñez afirmó
que «hay una macrocefalea funcional,
ustedes tienen más de 1000 funciones,
sin otorgarles los elementos funcionales,
ni presupuestales, ni de orden administrativo alguno para cumplir eficazmente
con esas competencias».
2. Se incorpora la meritocracia como
principio fundamental en la elección de
los personeros del país, concurso que
será adelantado por la Procuraduría General de la Nación. Sobre este punto, el
procurador aclaró que serán «los sucesores» de los actuales personeros quienes
tendrán que ser elegidos por el concejo
«previo concurso de mérito».
3. Se extenderán los programas de capacitación y formación por parte de la
Escuela Superior de Administración Pública (esap) a los personeros del país.
4. Aclaró que la entidad no estuvo de
acuerdo con la disminución de los salarios
1 Ley 1551 de 2012 «Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».
de los personeros teniendo en
cuenta la necesidad de mantener el equilibrio de poderes.
Para la Procuraduría el personero debe continuar recibiendo la misma remuneración
mensual del alcalde municipal.
Esta es una reforma que
dignifica la figura del personero, según palabras del procurador Ordóñez, y «fortalece
los recursos humanos y financieros». Recalcó, además, que
es necesario «indexar, traer
a valor presente, modernizar,
actualizar las personerías, porque fortaleciendo el ministerio
público en los entes territoriales -en los municipios más
distantes-, lo que estamos
fortaleciendo es el control» y,
por ende, la institucionalidad
territorial y el sistema jurídico
y político.
Estrategias para la
prevención y el control
La Procuraduría está fortaleciendo los métodos de acción
y articulación de las personerías en coordinación con la
entidad para lograr resultados
cuantificables como ministerio público. El procurador
señaló que existen estrategias
que pueden ser desarrolladas
de manera conjunta, pero
antes recordó algunas orientaciones que el ente de control ha venido socializando en
todo el país «inspiradas en las
enseñanzas del exalcalde de
Palermo, Italia, Leoluca Orlando: por un lado, la promoción
de la cultura de la legalidad y
de la integridad que incluye
no solo el funcionario público sino también la escuela,
el sector privado, la sociedad
civil, es decir, la sociedad en
su conjunto; y por otro lado,
la aplicación de la ley a través
del monitoreo y control del
cumplimiento normativo, así
como su oportuna sanción».
El procurador explicó
que es «necesario promover
e impulsar acciones tendientes a inculcar valores y principios éticos en los funcionarios
públicos y en la sociedad en
su conjunto, luchar contra la
corrupción se vuelve un imposible si la ciudadanía sigue
aceptando y valorando la cultura del atajo, de la plata fácil,
del fin justifica los medios, y
del que transa avanza. Se necesita crear conciencia sobre
un comportamiento ético para
que se repudie a los corruptos,
para realizar los cambios en el
imaginario social y adaptar la
legalidad como cotidianidad».
Con relación a este punto, el procurador puso a disposición de los personeros las
piezas pedagógicas elaboradas
para el Programa Nuevo Ciudadano Colombiano, resultado de una investigación realizada por el IEMP, a través de
la Fundación Ciudadelas Educativas de Colombia; cartilla2 y
videos3 que están a disposición
de los servidores y ciudadanos
en la página web de la entidad.
Para el jefe del ministerio
público es indispensable en la
labor de las personerías y de la
Procuraduría tener estrategia
y método, por lo que invitó al
auditorio a trabajar en la implementación de tres estrategias.
La primera referente al indicador diseñado por la Procuraduría denominado índice de
Gobierno Abierto (iga)4, que
mide el nivel de cumplimiento
de normas anticorrupción y le
apunta a la creación de un Gobierno trasparente. El iga permite a la entidad medir y verificar el acatamiento de normas
2 http://www.procuraduria.gov.co/portal/
media/file/nuevo%20ciudadano%20colombiano%20e-book(1).pdf
3 http://www.procuraduria.gov.co/portal/.
Dar clic en el vínculo Nuevo Ciudadano Colombiano – Video.
4 http://www.procuraduria.gov.co/portal/
Indice-de-Gobierno-Abierto.page.
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| La Unidad de Restitución de Tierras, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, «promueve la participación para el seguimiento de la formulación, ejecución y
evaluación de la política pública de tierras; la formulación del protocolo de participación
contemplado en el artículo 194 de la Ley 1448 de 2011; la capacitación y asesoría en
materia de restitución de tierras a las víctimas de manera que se dé una participación
informada del proceso; y el fortalecimiento del tejido social y las organizaciones de
víctimas para la implementación del proceso de restitución». Tomado el 17 de julio de
2012 de http://www.restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=11
esenciales, por parte de los entes territoriales, como la implementación del control interno,
la gestión documental, la visibilidad de la contratación, el
reporte a sistemas estratégicos
de información, la atención al
ciudadano y la realización de
audiencias públicas. El procurador instó a los personeros a
consultar esta herramienta de
control para acceder a la información correspondiente a su
municipio, documentos que
están disponibles en la página
web de la pgn. Sobre el tema,
la Procuraduría Delegada para
la Descentralización y Entidades Territoriales preparó un
video que se presentó a la teleaudiencia.
La segunda estrategia
expuesta por el procurador
corresponde al seguimiento,
monitoreo y control de los recursos del Sistema General de
Participación (sgp), en virtud
del Decreto 028 del 2008, que
busca asegurar «la adecuada
ejecución de los recursos (…) y
el cumplimiento de las metas
de continuidad, de cobertura
y calidad de servicios fundamentales, para garantizar los
derechos humanos en materia de salud, de educación, de
agua potable y saneamiento
básico (…)». La Procuraduría
acompaña y vigila permanentemente estos procesos.
La tercera estrategia se
refiere a las sanciones oportunas y justas. En esta materia
la Procuraduría está implementando el proceso verbal,
regulado mediante la Ley 1474
de 2011 que, en palabras del
procurador, «permite tramitar
procesos y aplicar sanciones
ejemplarizantes para los mandatarios en ejercicio, con el fin
de lograr disuadir a los servidores que pretendan actuar
inadecuadamente y para que
entiendan que quien la hace,
la paga». Finalmente, recordó y enfatizó a los personeros
que tienen el poder disciplinario, y que pueden ejercerlo
de manera oportuna, «pero
no como instrumento político porque eso los deslegitima
(…) hace perder credibilidad a
la función disciplinaria» cuando esta es instrumentalizada,
indicó.
Los personeros y la Ley
de Víctimas y Restitución
de Tierras
En su intervención la procuradora delegada preventiva (e)
» 45
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Innova El hostigamiento generado por el conflicto armado en Colombia ha destruido el proyecto de vida de muchas familias que
se han visto obligadas a abandonar el territorio, su hogar, las relaciones y su cultura. De abuelos, madres, hijos y nietos,
han pasado a la categoría de víctimas del conflicto armado.
para los Derechos Humano y Asuntos
Étnicos, Paula Andrea Ramírez Barbosa,
orientó a los personeros sobre la Ley 1448
de 2011 y sus decretos reglamentarios, y sobre el diligenciamiento del formato único
de declaración para la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas.
Inició comentando que en la semana
anterior a este encuentro, el procurador
general de la nación dio apertura a los comités territoriales de justicia transicional,
«escenarios claves en las políticas de seguimiento e implementación de la ley de
víctimas», y precisó que el día 25 de mayo
de este año, el jefe del ministerio público y el defensor del pueblo expidieron el
Memorando 004 en el que se abordan
los tres pilares de la ley: la atención, la asistencia y la reparación.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1448, el ministerio público
es el responsable del diligenciamiento del
formato único de declaración, conjuntamente con las víctimas del conflicto
armado, ya que estas deberán presentar
una declaración ante cualquiera de las
instituciones que hacen parte del ente
de control, ya sea del nivel central o territorial -en el caso de la Procuraduría y la
Defensoría del Pueblo- y las personerías
por ser garantes de los derechos en los
municipios y distritos.
De acuerdo con la procuradora el
memorando conjunto del procurador
46 » y el defensor «es enfático en señalar los
compromisos que corresponden a cada
uno de los integrantes del ministerio público, esto es, atender a las víctimas con
el debido respeto de sus derechos y sobre todo de su dignidad, recordando la
importancia del enfoque diferencial5 (…)
para ello es importante contar con los
mecanismos y con los instrumentos tecnológicos y administrativos para llevar a
cabo la declaración».
Otro aspecto relevante incluido en el
memorando es el plazo con que cuentan
los servidores del ministerio público para
remitir la información del formato, y sus
17 anexos, a la correspondiente Unidad
de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas. Asimismo, la información que
deben brindar a estas sobre los trámites
5 «Artículo 13. Enfoque diferencial. El principio de enfoque diferencial reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual
y situación de discapacidad. Por tal razón, las medidas de ayuda
humanitaria, atención, asistencia y reparación integral que se
establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque.
El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones
contempladas en el artículo 3° de la presente Ley tales como
mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros
de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos
y víctimas de desplazamiento forzado.
Para el efecto, en la ejecución y adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas de asistencia y reparación en desarrollo de la presente ley, deberán adoptarse criterios diferenciales
que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad
de cada uno de estos grupos poblacionales.
Igualmente, el Estado realizará esfuerzos encaminados a que
las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en
la presente ley, contribuyan a la eliminación de los esquemas de
discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los
hechos victimizantes». (Ley 1448 de 2011).
a seguir posteriores al diligenciamiento
del formato y, en el marco del principio
de la buena fe, indagar las circunstancias de tiempo, modo y lugar del hecho
que victimiza debido a que la ley hace
unas exclusiones, por ejemplo -explica
la procuradora delegada- «que las víctimas hayan estado victimizadas por organizaciones de delincuencia común o
de organizaciones denominadas bandas
criminales, que no tienen que ver con el
contexto del conflicto armado; de ahí se
desprende una obligación de los agentes
del ministerio público y es verificar los
requisitos (…)» exigidos para que las personas puedan declararse como víctimas y
ser incluidas en el registro.
Enfatizó que «por ninguna circunstancia los agentes del ministerio público
pueden negarse a diligenciar este formato». Asimismo, manifestó que se debe
garantizar, tal como lo menciona la ley,
la confidencialidad y la reserva de la información que las víctimas suministran;
y evitar revictimizar mediante la solicitud
de datos que van más allá de los que requiere el formato.
Participación de las víctimas
El director de Promoción y Divulgación
de la Defensoría del Pueblo, Hernando
Toro Parra, centró su ponencia en el derecho a la participación y su incidencia
en las políticas públicas para lograr un
enfoque de «derechos humanos que son
la columna vertebral de nuestra Constitución Política, y que constituyen la legitimidad y la ética de nuestro Estado social
y democrático de derecho».
En materia de participación, y con
ocasión de la ley de víctimas, el representante de la Defensoría manifestó que
la norma impone a esta entidad «y a las
personerías municipales, dos funciones
principales: una de ellas es la inscripción
de las organizaciones de víctimas y defensoras de los derechos de las víctimas»,
para lo cual la Defensoría del Pueblo elaboró el formato correspondiente que se
encuentra en la página web de la entidad.
El segundo punto corresponde al ejercicio de las secretarías técnicas de las mesas de participación.
Para la Defensoría la participación de
las víctimas debe ser cualificada, no un
número 12 | agosto de 2012
José Díaz Barraza - Oficina de Prensa pgn
Evento personeros. Archivo iemp
| El Programa Nacional de Personeros Municipales del IEMP ha realizado, en diez años, más de 250 eventos en todo el territorio nacional, con una asistencia promedio del 72%, a lo largo de 40
módulos desarrollados. En la foto Luis Alberto Ujueta Cárdenas, coordinador del programa.
ejercicio de asistencia a reuniones, lo que
conlleva a pensar en una tarea previa de
formación en «derechos humanos y mecanismos de protección, en participación
y en el contenido de la ley de víctimas, en
políticas públicas, y en las tareas que les
interesen conforme a los hechos victimizantes». Subrayó que la participación en
políticas públicas debe estar garantizada
en todas las fases tales como: el diseño,
la implementación, el seguimiento y la
propuesta de ajustes, «en todos los escenarios, particularmente en los escenarios
creados por la Ley 1448 como por ejemplo el Comité de Justicia Transicional».
La capacitación para el director de Promoción y Divulgación de la Defensoría
del Pueblo debe estar dirigida también a
los servidores públicos para contar con
una institucionalidad fortalecida y con
funcionarios que «reconozcan, acepten
y acojan la participación de las víctimas».
Explicó que se han detectado dos
dificultades: «una, el corto tiempo o término de inscripción que venció el 30 de
marzo pasado (…) pero que fue ampliado conforme al Decreto 1196 de 2012,
por cuatro meses más, para la inscripción de la víctimas; y un segundo inconveniente es que aún [a la fecha de esta
videoconferencia] no se ha concluido la
elaboración del protocolo para la participación que está en diseño por parte
del Gobierno nacional (…) que será el
que nos define cómo se va a participar».
Aclaró que, por lo pronto, se está avanzando con las organizaciones inscritas y
que las personerías cuentan para estos
temas con el apoyo de la Procuraduría y
de la Defensoría del Pueblo.
Programa Nacional de Personeros
Municipales del IEMP
El director del IEMP, Christian José Mora
Padilla, inició su intervención resaltando
el papel fundamental de las personerías
en el fortalecimiento de la democracia
municipal. A su vez, presentó la labor del
Instituto en materia de capacitación, investigaciones y el componente editorial.
Para la cabeza del IEMP, los personeros
son una población muy importante para
las actividades que adelanta esta unidad
académica, motivo por el cual incorpora
en su plan operativo un programa dirigido especialmente a estos servidores.
Finalmente, invitó a la audiencia al Segundo Encuentro Nacional del Ministerio Público que se realizará en el mes de
octubre de 2012 en la ciudad de Medellín, en donde se analizarán los problemas
que enfrentan los personeros y la nueva
legislación, entre otros temas.
De otra parte, el coordinador del
Programa Nacional de Personeros Municipales del IEMP, Luis Alberto Ujueta
Cárdenas, resaltó el apoyo de diferentes
instituciones que durante los diez años del
programa se han vinculado para su cabal
desarrollo entre las que se encuentran la
Unión Europea, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos; el Fondo Nacional de
Calamidades a través de la Subcuenta Colombia Humanitaria y, en este momento,
con la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres; también con algunos
ministerios y entes de control, como el
del Interior y el de Justicia y la Contraloría
General de la República, respectivamente
-solo por mencionar algunas de las instancias involucradas. Al interior de la pgn,
la Coordinación de Relaciones Internacionales, dirigida por Jorge Castillo Álvarez,
está involucrada activamente en el comité técnico de seguimiento ejerciendo la
secretaría y apoyando la consecución de
recursos de cooperación internacional.
Las alianzas estratégicas han hecho posible la realización de más de 250 eventos
en todo el territorio nacional, con una asistencia promedio del 72%, a lo largo de 40
módulos desarrollados por 35 funcionarios
que pertenecen a la Red de Formadores de
la pgn y de la Defensoría del Pueblo.
El objetivo del programa, desde sus
inicios, ha sido «romper el esquema de
la formación fragmentada, caracterizado por la ausencia de contextualización,
la falta de coordinación, la orientación
a corto plazo y la carencia de respuesta
a las necesidades regionales y locales». 6
Los módulos abarcan temas como la pedagogía en derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, violencia
intrafamiliar, recursos y acciones judiciales, prevención y sistemas de alertas tempranas, derecho disciplinario, entre otros.
Actualmente, se adelanta el módulo relacionado con la Ley 1448 de 2011 o Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras.
6 Memorias Programa de Capacitación en Derechos
Humanos y D. I. H. a los personeros municipales 2000 – 2009.
IEMP ediciones. Bogotá. 2010.
» 47
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Cortesía Subcuenta Colombia Humanitaria
Comentarios acerca de las normas
de modernización que regulan la institución
de la personería municipal
El personero, entonces,
deberá comprobar la participación de un concejal, de
manera no presencial, a las
sesiones del concejo por lo
que no podrá limitarse a que
se produzca simplemente la
comunicación del acto administrativo que autoriza la participación del miembro del
concejo bajo esta modalidad.
Programas de
capacitación y formación
para los personeros
municipales
Programa Nacional de Capacitación en Derechos Humanos del IEMP en Cartagena de Indias dirigido a personeros municipales. En la foto
interviene el gerente de la Subcuenta Colombia Humanitaria, del Fondo Nacional de Calamidades, Everardo Murillo.
carlos humberto garcía o.
jefe div. de capacitación iemp
El presente documento tiene
por objeto hacer un breve análisis sobre las modificaciones
introducidas por la Ley 1551 de
2012, publicada el 6 de julio, al
régimen del personero municipal (Ley 136 de 1994).
Verificar el uso de medios
tecnológicos en las sesiones
del concejo municipal
En primer lugar se debe precisar que el Art. 15 de la Ley 1551
«Por la cual se dictan normas
para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios», dispuso, de
manera errada, adicionar un
inciso al parágrafo 3.° del Art.
24 de la Ley 136; 1 el artículo
1 El Art. 24 no posee parágrafos, y no
48 » que debía ser modificado era
el artículo 23, parágrafo 3.°, el
cual, luego de ser adicionado
por el artículo 2.° de la Ley 1148
de 2007, había dispuesto lo siguiente:
ria de telecomunicaciones tales
como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet,
conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al
alcance de los Concejales (…).
Parágrafo 3.° Cuando la Presidencia de la Corporación, por
acto motivado declare que, por
razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible
que algunos miembros de los
Concejos Municipales y Distritales
concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de
manera no presencial.
Para tal fin, los miembros del
Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea
o sucesiva, utilizando para el efecto
los avances tecnológicos en mate-
Dada la dificultad de controlar el uso de este procedimiento, este artículo le asigna
la función al personero municipal de verificar el uso de los
medios tecnológicos para participar en las sesiones del concejo, uso que debe ser adecuado, justificado y proporcional
de acuerdo a las herramientas
tecnológicas que se posean en
la administración; así mismo,
el personero podrá verificar el
uso de los medios tecnológicos
en los eventos de alteración de
orden público o de amenazas
que no permitan la asistencia
del concejal o concejales.
se refiere a la materia que es tratada en este
artículo.
El Art. 25 de la Ley 1551 modifica el Art. 5.° de la Ley 1368 de
2009, estableciendo en su parágrafo que la capacitación y
formación impartida en forma
gratuita por la Escuela Superior de Administración Pública
(esap) pueda cobijar a los personeros municipales y distritales. Igualmente, permite que
dentro de estos programas se
vincule a los estudiantes que
dentro de las dependencias de
la personería adelanten funciones de práctica laboral o profesional o labores de judicatura
como requisito para acceder
al título profesional o cuando
presten servicios de auxiliar jurídico ad honorem de conformidad con la Ley 1322 de 2009.
Modificación al
procedimiento de
selección del personero
municipal o distrital
Tal vez una de las reformas de
mayor trascendencia fue la
consagrada por el Art. 35 de la
Ley 1551 que modificó el procedimiento de selección del personero municipal o distrital,
| cargo que hasta ahora era definido por
el concejo municipal. En efecto, la norma
modifica el artículo 170 de la Ley 136 de
1994, reformado a su vez por el artículo
1.° de la Ley 1031 de 2006 que establecía
lo siguiente:
A partir de 2008 los concejos municipales o distritales según el caso, para períodos
institucionales de cuatro (4) años, elegirán personeros municipales o distritales, dentro de los
primeros diez (10) días del mes de enero del
año siguiente a la elección del correspondiente
concejo. Los personeros así elegidos, iniciarán
su período el primero (1) de marzo siguiente
a su elección y lo concluirán el último día del
mes de febrero. Podrán ser reelegidos, por una
sola vez, para el período siguiente.
Al respecto, podemos afirmar que
la nueva normativa introduce criterios
de selección por méritos al asignarle a la
Procuraduría General de la Nación la obligación de realizar un concurso de méritos
de conformidad con la ley vigente, que
para el caso es la Ley 909 de 2004 «Por
la cual se expiden normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones». Esta ley establece que los criterios
de mérito, las calidades personales y la
capacidad profesional son los elementos
sustantivos de los procesos de selección
del personal que integran la función pública; igualmente agrega que tales criterios se
podrán ajustar a los empleos públicos de
libre nombramiento y remoción de acuerdo con lo previsto en la misma ley.
¿A partir de cuándo se aplicará este
procedimiento? La misma ley no es clara
en manifestarlo, sin embargo, podemos
afirmar que este procedimiento se deberá
implementar para reemplazar a los personeros que actualmente ejercen como tales, quiere ello decir que este procedimiento se aplicará para elegir a los personeros
que desempeñarán el período 2016-2019.
Ahora bien, la anterior normativa también precisaba que el personero municipal
podía ser reelegido hasta por una sola vez
dentro del mismo municipio y para el período siguiente. Al respecto, cabe preguntarse si un personero que actualmente se
encuentra desempeñando el cargo en su
municipio durante un segundo período,
podría presentarse a aspirar para continuar
desempeñándose en el cargo de personero en ese mismo municipio. Consideramos
que la norma cambia el sistema de nominación del cargo al someterlo a un concurso
de méritos y no establece ningún tipo de
restricción por haber desempeñado este
número 12 | agosto de 2012
cargo anteriormente, lo cual permite que el
ganador del concurso pueda ser nombrado
en el cargo así se encuentre desempeñándolo actualmente por reelección.
El nuevo procedimiento establecido
asigna a la Procuraduría la obligación de comunicar a los concejos municipales y distritales los resultados del concurso de méritos,
esto quiere decir que el concejo deberá designar al personero municipal respetando el
orden de elegibilidad del listado, nombrando a quien haya obtenido el mayor puntaje.
Igualmente, se cualifican los requisitos para ser elegido personero, de tal forma que se exige para los municipios de
categoría especial, primera y segunda el
requisito de ser abogado titulado y con
posgrado. En los municipios de tercera,
cuarta y quinta categoría se exigirá el título
de abogado, y en la categoría sexta podrán
presentarse al concurso los egresados de
las facultades de derecho. Para esta última
categoría se establece que en todo caso
se dará prelación en el concurso a quien
tenga título de abogado, lo cual nos lleva
a pronosticar que será difícil en un futuro
encontrar personeros que no sean abogados titulados, dada la gran cantidad de
facultades de derecho en todo el país y la
alta oferta de abogados que encontramos
en el territorio nacional.
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Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Imagen cortesía Oficina de Prensa pgn
La reforma al Estado del presidente
Santos: bondades y limitaciones *
«La Administración pública debe colocar en el centro de su preocupación al ciudadano y
en tal sentido desarrollar todos los mecanismos de gestión y de gerencia para lograrlo.
La Administración debe operar en función de objetivos y logros públicos demostrando
su efectividad, con lo cual debe haber menos evaluaciones de los procedimientos y más
énfasis en los resultados». Édgar Alfonso González Salas.
edgar alfonso gonzález S.1
Desde el gobierno del presidente
Virgilio Barco, a finales de la década de los ochenta en el siglo
pasado, ha sido recurrente una
reforma administrativa al Estado
por parte de cada Gobierno.
Las reformas que se dieron
en la era de los presidentes Barco, Gaviria y Samper tuvieron
propósitos de ahondar en la
descentralización, reorganizar las
entidades nacionales para transferir a los gobiernos territoriales
competencias o bien clarificar
su ejercicio entre las propias entidades nacionales, y privatizar
algunas agencias y dar cabida a
nuevas instituciones que se derivaron de la Constitución de 1991.
Los énfasis fueron diferentes según los gobiernos. El presidente
Barco se orientó a implementar
1 Experto en administración y política
pública. Fue miembro de la Comisión Mundial
de Expertos en Administración Pública de las
Naciones Unidas N.Y. en 2006-2009. Exdirector
del Departamento Administrativo de la Función
Pública (DAFP). Expresidente de la Comisión
Nacional del Servicio Civil (CNSC).
* Documento expuesto por el autor en la
Jornada de Reflexión las Reformas del Estado y de
la Administración Pública realizada a comienzos
del mes de julio en el Auditorio Antonio Nariño
de la pgn.
50 » una gran estrategia de descentralización. El presidente Gaviaria, sobre todo, a aclimatar las
nuevas instituciones emergidas
de la Constitución de 1991 y a
colocar en diálogo la organización institucional con estos
mandatos. Y el presidente Samper en dictar un nuevo estatuto
de Administración pública, de
función pública e impulsar un
proceso de reorganización acorde a la descentralización y a la
política social que propugnaba.
En cualquier caso se acomodó
el aparato institucional a las nuevas visiones de intervención del
Estado.
El énfasis en decrecer las
nóminas oficiales del Estado
fue colocado en las reformas
del presidente Uribe. También
se enfatizó en la simplificación
de entidades públicas mediante grandes procesos de liquidación o fusión de entidades. Se
suprimieron 44 entidades y se
fusionaron siete. En compensación solamente se crearon
14 entidades. El balance fue un
cambio radical del mapa institucional, una supresión de
39.424 empleos, y un ahorro
que por ese concepto se calculó en 1,3 billones de pesos año
en costos de funcionamiento.
También hubo algunos cambios de adscripción de entidades públicas, es decir, que fueron reubicadas en otro sector
administrativo dependiendo
de un ministerio o departamento administrativo diferente
al que originalmente dependían. A la vez, se asumieron en
la nación responsabilidades de
gasto público que en principio
se entendían en cabeza de las
regiones. Y las reglas de operación de las entidades territoriales se sometieron a control
del nivel central y a su propia
autorización en muchos casos.
En los aspectos negativos,
se heredaron de la reforma
2002 - 2010 unas nóminas paralelas a las oficiales disfrazadas de
gastos de inversión, menor número de entidades con mayores responsabilidades y con detrimento de su especialización,
una pérdida de credibilidad en
muchas instituciones y redes
de corrupción que penetraron
diferentes esferas de la Administración. La premisa fue aumentar la inversión a costa de bajar
en cerca de algo menos de un
punto del PIB el pago de nóminas de la burocracia central.
Paralelamente, sus intentos
por realizar reformas transversales se aclimataron en algunos
casos positivamente, más allá de
la reforma «estructural» o de estructura del mapa institucional,
como lo ocurrido con la creación de la entidad encargada de
administrar bienes del Estado y
los avances en algunos frentes
como la gestión de los sistemas
de información, las reglas fiscales
que imponían mayor disciplina
fiscal, 519 trámites racionalizados, un impulso al gobierno
electrónico, avance hacia un
nuevo marco de contratación
pública y unas reglas del sistema
de mérito y carrera, que fueron
luego administradas con ambigüedad (el Gobierno fue artífice
de nueva legislación que propugnaba por ingresos automáticos al servicio público sin el sistema de mérito que fracasaron
frente a la Corte Constitucional).
La administración del presidente Santos viene adelantando
un proceso de reforma administrativa. A noviembre de 2011 el
Gobierno había expedido cerca
de 80 decretos, muchos de ellos
en ejercicio de las facultades que
el Congreso le otorgó para reformar la Administración pública.
Para el presidente la reforma al
Estado no dependió de un cambio estructural en la Constitución, como tampoco para reducir gastos de funcionamiento ni
generar recursos fiscales. Afirmó
que «Esta es una reforma para el
buen gobierno, una reforma para
acoplar el Estado a las necesidades de los tiempos actuales».
El enfoque gubernamental quiso agrupar las reformas
en ciertas miradas de la intervención del Estado. Unas
instituciones consagradas a
fortalecer la visión de la inclusión social, superar la pobreza
extrema y consolidar la paz, lo
que se proyectó con la creación de un sector del Gobierno, el sector de la Inclusión
Social, a la cabeza del cual quedó instituido el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social. En este sector se
incluyen los temas de atención
a las víctimas, programas de
subsidios como Familias en
Acción, la Red Unidos, Bienestar Familiar y la creación del
Centro de Memoria Histórica.
Otras instituciones fueron
orientadas por la competitividad
y la inserción en la economía global, dentro
de las que se resaltaron la escisión del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la
reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que incluye una
Autoridad de Licencias Ambientales y una
Unidad de Parques Naturales renovada. La
creación de una Unidad Administrativa
para la Gestión del Riesgo, adscrita a la Presidencia de la República en reemplazo de la
Dirección de Gestión del Riesgo orientada a
fortalecer capacidades para prevenir, atender y mitigar riesgos. En el sector de comercio la Unidad de Metrología que le permitirá al país cumplir debidamente los nuevos
acuerdos comerciales. La nueva Agencia de
Infraestructura que sentará las bases según
el Gobierno de aprovechar los tratados de
libre comercio, y se apunta a fortalecer ampliamente el sistema de concesiones y por
esa vía apuntalar la competitividad mediante estrategias de asociación público - privadas. Al igual está la nueva institucionalidad
minera pensada en el contexto de las locomotoras del Plan de Desarrollo.
Otras instituciones fueron centradas
en derechos, entre las que se resaltaron la
organización del Ministerio de Justicia y el
Derecho; la reorganización del Ministerio
del Interior, y la focalización de la protección social a través de los ministerios
de Salud y Protección Social y de Trabajo.
En desarrollo de la reforma, se produjeron liquidaciones de entidades que
adolecían de fallas estructurales en su
diseño, concepción, facultades históricas,
o bien que su desgaste por efecto de su
abierta inoperancia, descrédito, corrupción e ineficiencia resultaba evidente,
como son los casos del Departamento
Administrativo de Seguridad (das) –espionaje ilegal, filtración de información y
vínculos con grupos ilegales– o la Dirección Nacional de Estupefacientes (dne).
Un mérito en este caso es que la obsesión
de la reforma no fue el de las liquidaciones de entidades, como queda señalado,
con ánimo fiscalista, como lo hubo en el
caso del Gobierno Uribe, sin que los logros fueran notorios. Menores gastos de
operación NO necesariamente conducen a mejor desempeño estatal.
Pero como en todo rediseño institucional las facultades esenciales que cumplían las entidades liquidadas se mantu-
número 12 | agosto de 2012
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
| La conferencia de Edgar Alfonso González Salas, sobre la reforma al Estado del presidente Santos, se dio en el marco de la
Jornada de Reflexión las Reformas del Estado y de la Administración Pública realizada en la pgn en el mes de julio. En la
foto de izq. a der. el exministro de Trabajo y expresidente del Consejo de Estado, Diego Younes Moreno; la viceprocuradora
Martha Isabel Castañeda Curvelo; el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado; el director del IEMP,
Christian José Mora Padilla, y Jaime Antonio Quiceno Guerrero, gerente del Proyecto de Educación Virtual de la Escuela
Superior de Administración Pública (ESAP).
vieron con otros enfoques en la órbita
pública –el énfasis no fue privatizar– y se
encargaron a nuevos entes públicos que
aparecieron en el escenario de la reforma.
En los casos de otras desapariciones de
entidades de lo que se trató fue de trasladar
sus funciones o distribuir competencias en
entes más especializados. Son los casos de
Ingeominas que originó el Servicio Geológico Colombiano (sgc) y la Agencia Nacional
de Minería instituida para fiscalizar la adjudicación de títulos mineros y realizar una
ofensiva contra la minería ilegal, entre otras;
el Instituto Nacional de Concesiones (Inco)
que se transformó en una nueva agencia de
infraestructura. Acción Social que originó
el departamento administrativo encargado
de la política compensatoria social y que
se asocia también en buena medida con la
aparición de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas. Nótese que el enfoque de esta
reforma es del estilo anglosajón, es decir, entidades o agencias pequeñas con altos niveles de desempeño, muy especializadas, con
buena calificación del personal.
Y justo en la línea de una mayor especialización se encuentra la reversa que
se dio frente a la reforma del presidente
Uribe con algunos ministerios que se
habían fusionado y que se escindieron
en dos, como los ministerios de Salud y
Protección Social y el de Trabajo; el de
Interior y el de Justicia; y el de Ambiente y el de Vivienda. Las fusiones habían
evidenciado su fracaso. Una monumental cantidad de tareas en agencias muy
grandes conducen generalmente a enormes costos de ineficiencia. Sin embargo
la especialización anglosajona, en un ambiente ritualista como el de la burocracia
colombiana, resulta ineficiente.
De ahí el énfasis en complementar
la reforma con políticas antitrámites que
están por ser evaluadas. Y que además
reclaman en complemento, algún día,
un nuevo derecho público que está por
construirse en Colombia en el que haya
un énfasis de evaluación por resultados
más que un énfasis en evaluación de procesos y procedimientos; más en fines que
en medios. El camino por recorrer es mucho más largo en esta perspectiva.
En otros casos se hizo un esfuerzo por
redistribuir competencias como las depuradas al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (Inpec); las sustraídas al das (casos de migraciones en Cancillería); estupefacientes (entre ministerios del Interior y de
Hacienda y Crédito Público); nuevas funciones en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; en la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (dian); y en la Superintendencia
de Industria y Comercio. Están también el
Ministerio de Relaciones Exteriores que
» 51
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
Innova En la presentación del libro Las reformas del Estado y de la Administración Pública el
procurador manifestó que «los graves problemas de la justicia son los que le duelen al
ciudadano: la impunidad y la morosidad. Lo que la gente quiere es que haya justicia pronta,
justicia cumplida y para ello nosotros sabemos que no se requiere cambiar la Constitución».
asume funciones migratorias; el
del Interior que conocerá de la
garantía a la seguridad de personas protegidas; y el de Hacienda
y Crédito Público con la administración de bienes incautados.
En estos casos se trató de reenfocar tareas y ciertas funciones
para reasignarlas en un marco
lógico de intervención pública
diferente y a entidades más afines a su ejercicio.
El Gobierno no fue tímido en crear nuevas entidades
públicas. Y en este caso la lista
es importante. Estas creaciones
obedecieron en parte a la necesidad de responder por problemas estructurales de eficacia
y por la necesidad de destacar
responsables con buen nivel
jerárquico y de especialización
como la Unidad Nacional de
Protección a personas especiales en el sector del Interior o la
Agencia de Defensa Jurídica del
Estado en el sector Justicia. La
creación de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (Aunap) diluida hasta entonces en
el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). La Empresa Nacional de Renovación
y Desarrollo Urbano. El Instituto
Nacional de Metrología que fue
52 » resultado de una especialización añorada hace años y cuyo
origen emanó de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Y hay una lista adicional.
Por último, se realizaron redefiniciones jurídico institucionales. Cambios de régimen jurídico
para el ejercicio de ciertas competencias y el mejor funcionamiento de ciertas entidades. Para citar
dos casos está el de Coldeportes
transformado en el Departamento Administrativo del Deporte, la
Recreación, la Actividad Física y
el Aprovechamiento del Tiempo
Libre. Y el del Instituto Nacional
de Salud (ins) transformado de
establecimiento público en Instituto de Ciencia y Tecnología.
Como se observa un menú
de características versátiles, que
apunta a una nueva institucionalidad acorde con una política
pública explícita en cada caso,
aunque no discutida públicamente con suficiencia. La reforma despeja un mito colombiano de los últimos diez años:
que el Estado no podía diversificarse; que las nóminas formales y oficiales no debían crecer;
que los objetivos de la reforma
deberían ser siempre bajar los
gastos de operación a ultranza.
La verdad es que las instituciones vienen estando asfixiadas
desde hace años por mayores
responsabilidades y menor personal de planta. Por ello el escape en las nóminas paralelas
que conlleva: pérdida de conocimiento y gestión del conocimiento; alta rotación, ejercicio
del clientelismo político; impotencia para realizar inversión en
capital humano; inestabilidad y
desmotivación del personal; y
por sobre todo, riesgo jurídico y
moral para los administradores
que, en muchos casos, obran
con buena intención presionados por la obligación de cumplir
obligaciones institucionales.
Hay muchos aspectos que
pueden valorarse positivamente
en las reformas del presidente
Santos. Siempre hay limitaciones y estas vienen dadas también por las condiciones políticas en las que se valoran los
cambios. Hay límites fiscales que
también son poco franqueables,
por más que se quieran llevar los
postulados administrativos con
cierta independencia. El equilibrio fiscal y su armonización
con los imperativos de la institucionalidad y sus demandas
en términos de calidad, pertinencia y suficiencia es difícil de
medir en cada caso concreto y
a nivel macro.
Es evidente que en las reformas administrativas de este
Gobierno y de los anteriores siguen habiendo retos inconclusos que es menester comentar.
Los órganos responsables
de las reformas terminan siendo,
las más de las veces, consejerías
presidenciales. Se desperdicia el
potencial de contar con una instancia institucionalizada fuerte
del más alto nivel como lo pueda ser el Departamento Administrativo de la Función Pública
para dirigir efectivamente las reformas y evaluarlas luego. Las reformas son flash, se improvisan
en tiempos muy cortos y evitan
una mejor digestión de los puntos de vista que se exponen, incluyendo una amplia discusión
pública, que como lo señalara
Michael Croazier es esencial
para construir instituciones duraderas, estables y reconocidas
con legitimidad en su génesis
por los actores sociales.
Las consejerías presidenciales en muchos casos son instancias paralelas que impiden el
funcionamiento de estructuras
más formalizadas y sistemáticas.
La mayoría de presidentes desconocen los potenciales de unas
instituciones fuertes de Administración pública, en contraste
con lo que ocurre en Europa.
Las reformas de la institucionalidad son necesarias pero
insuficientes. Una reforma al empleo público de fondo es esencial –entre otras. El debate sobre
las nóminas paralelas es solo un
síntoma de la impotencia que
ha demostrado el establecimiento en dilucidar los verdaderos
alcances de las necesidades del
Estado en relación a la burocracia que necesita. Ideal sería una
misión de empleo público al más
alto nivel, liderada por el dafp, en
la cual se diera cuenta del balance entre necesidades y disponibilidades de talento humano;
se estructurara una carrera real
de servicio público o varias, se
hiciera operante un sistema robusto y fortalecido con nutridos
recursos de competencias laborales en el Estado; se acabara con
la colcha de retazos del sistema
salarial vigente; y se reconfigurara una nueva estructura de función pública. La cuestión NO es
seguir luchando contra ciertos
parámetros aprendidos, como
tratar de derrumbar las instituciones administradoras del mérito, sino más bien centrarse en
los temas de gestión que son los
que generan los mayores síntomas de enfermedad.
| tualidades con el supuesto de
taponar la corrupción; la cual,
lejos de disminuir, ha crecido
en forma exponencial con las
excesivas regulaciones y reglamentos de la operación. Con
ello no se ha conseguido nada
diferente a que importe más el
procedimiento que el resultado,
a contrapelo de la dirección en
la que han avanzado las administraciones más eficaces del
mundo. Con ello debe también
sobrevenir un nuevo tipo de
controles en la Administración
y el Estado pues estos han adolecido de criterio, eficiencia y
enfoque. Y han convivido con
los males que están llamados a
identificar y sancionar. Los han
estimulado como parte de la
lógica con la cual enfocan el
mismo control; lo que a su vez
estimula nuevas normas y un
nuevo círculo vicioso.
La Administración pública debe colocar en el centro
de su preocupación al ciudadano y en tal sentido desarrollar todos los mecanismos de
gestión y de gerencia para lograrlo. La Administración debe
operar en función de objetivos
y logros públicos demostrando su efectividad, con lo cual
debe haber menos evaluaciones de los procedimientos y
más énfasis en los resultados.
La calidad de los productos
servidos por las instituciones
es más importante que los
aspectos formales. La transparencia se logrará a condición
de dos aspectos centrales: información pública y control
ciudadano. La administración
debe buscar soluciones y no
crear problemas.
El reto es qué tan eficaz
es el Estado. Establecer incentivos orientados a resultados.
El trabajo debe ser evaluado
en función del desempeño y
deberá experimentarse con
algunos pilotos que se basen
en un componente de remuneración por productividad
y por metas –componente
variable de remuneración. Los
incentivos deben ser más explícitos y ser atractivos para
que los administradores funcionen en relación a propósitos y realizaciones. Sin embargo, el énfasis en logro debe ir
acompañado en mayor discrecionalidad en el manejo de
| agosto de 2012
ciertamente una necesidad de
reformar el aparato administrativo del Estado en aras de la democracia y los principios de la
función administrativa, orientada al usuario. Pero advierte
que la respuesta a esta demanda está condicionada por el enfoque teórico que guía la reforma y por las opciones políticas
adoptadas y por la capacidad
técnica y política de los goCarlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
Se desaprovechó la oportunidad de crear un sector de función pública con un ministerio
a la cabeza (como podría ser la
función pública transformada)
que asumiera el liderazgo de las
nuevas agencias de contratación
y de defensa judicial, centralizara la política de transparencia,
ahondara sistemáticamente y
evaluara la política antitrámites,
estructurara el nuevo sistema
de función pública y liderara la
planificación administrativa del
Estado. En estos casos se genera
una dispersión indeseada de entidades públicas.
Dentro de la presión de
tiempo –«efecto olla a presión»– que generan reformas
producidas contrarreloj, podrían señalarse aspectos puntuales discutibles como, por
ejemplo, trasladar a la Superintendencia Financiera funciones
de inspección y control de las
entidades promotoras de salud en materia de condiciones
financieras para su operación,
como si en esto estuviera parte
de la solución de lidiar con la
crisis del sector salud; cuando
lo que se conseguirá con ello
será fragmentar las competencias de inspección, vigilancia y
control y hacer más atomizado un sector que requiere, al
contrario, un mejor gobierno
y más unificación. Este es solo
un ejemplo para ilustrar que las
reformas institucionales exigen
una revisión a fondo de la política pública para que rimen en
mejor forma las instituciones
con los contenidos de intervención del Estado. Esto exige
tiempo, cero improvisaciones
y una amplia discusión pública.
Por último, y como se ha
dicho atrás, es de advertir que la
Administración pública colombiana debe refundar el derecho
administrativo que la gobierna.
La administración está cada vez
más llena de formalidades y ri-
número 12 El lanzamiento de la publicación editada por el IEMP Las reformas del Estado y de la
Administración Pública, de autoría de Diego Younes Moreno, se realizó en la jornada de
reflexión organizada por el Instituto. El exministro de Trabajo y expresidente del Consejo
de Estado centró su ponencia en analizar las novedades de las reformas del Estado
tanto del pasado como las del actual Gobierno.
los medios; y, por supuesto,
en un enfoque de control radicalmente diferente.
Al gobierno del presidente Santos, que ha dado pasos
importantes en una nueva
visión de los problemas de
Administración pública y sus
soluciones, le quedan los retos
de superar visiones rígidas sobre la gestión y mitos sustanciales alrededor del manejo de
las regulaciones y el empleo
público. Y, por supuesto, organizar con decisión un verdadero sector integrado de función
pública.
Sonia Fleury, del Instituto
Nacional de Administración
Pública (inap) de España, señalaba, acerca de las reformas,
que existe generalizadamente y
biernos para implementar las
medidas propugnadas. El mayor reto de las reformas es su
sustentabilidad, seguimiento,
efectiva aplicación y correcciones de rumbo para evitar que
resulten insulsas y frustrantes.
Esto requiere institucionalidad,
voluntad política y órganos especializados de la Administración pública que la sostengan
y permitan construir hacia el
futuro, aprendiendo de los logros y limitaciones. Poco se ha
hecho en esta perspectiva de
continuidad y de retroalimentación virtuosa de las reformas
administrativas en Colombia,
pese a un largo recorrido de
al menos 20 años de intensos
cambios institucionales. El reto
está planteado.
» 53
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Los fines y cometidos del
Estado: relación con la
ilicitud sustancial
david alonso roa salguero
procurador regional de antioquia
Debo ante todo agradecer la oportunidad
que me otorga el IEMP, dependencia a
cargo de Christian Mora Padilla, para realizar una aproximación teórica de la ilicitud
sustancial, elemento que forma parte de la
estructura de la falta disciplinaria.
Ha sido una constante que, por
demás, ha generado discusiones académicas, la idea de que el interés u objeto
jurídico perseguido por el derecho disciplinario, además del deber funcional,
son los principios de la función pública
contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, los cuales gobiernan
el correcto y eficiente desempeño de la
Administración pública. Es por lo anterior, que de forma unánime y reiterada,
se afirma que un acto sustancialmente ilícito supone el desconocimiento o transgresión de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, lo que ha reconocido la doctrina 1 y la jurisprudencia
tanto de la Corte Constitucional 2 como
del Consejo de Estado. 3
Resulta oportuno recordar, que la
misma jurisprudencia de la Corte Constitucional, precisamente, al estudiar la
constitucionalidad del artículo 5.° del
cdu, sostuvo que «(…) las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar
la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de
deberes con el objeto de lograr el cumpli1 Al respecto ver el opúsculo titulado: Justicia disciplinaria. De
la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud, Instituto de Estudios
de la Procuraduría General de la Nación, donde se señala: «La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectación
sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el
desconocimiento de los principios que rigen la función pública».
2 «El derecho disciplinario pretende garantizar ‘la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo’; cometido
éste (sic) que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la
Carta Política…» (Cfr. Sentencias C-341 de 1996 y C-181 de 2002).
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de
noviembre de 2006, radicación No. 25000-23-25-000-200108325-01(1478-05), C. P. Ana Margarita Olaya Forero.
54 » La publicación Justicia disciplinaria. De la ilicitud
sustancial a lo sustancial de la ilicitud, cuyo autor es el
procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, fija criterios orientadores para el «buen
entendimiento y adecuada aplicación de esta especie
del derecho sancionador, como expresión de la potestad
punitiva del Estado». Obra editada por el IEMP (2009).
miento de los cometidos, fines y funciones estatales», 4 señalando, además, que
«el objeto de protección del derecho
disciplinario es sin lugar a dudas el deber
funcional de quien tiene a su cargo una
función pública». 5
Se tiene así, entonces, conforme a lo
expuesto por la Corte, que el objeto de
las normas disciplinarias, además de propugnar por la protección del deber funcional, pretenden lograr el cumplimiento
de los fines y cometidos estatales. 6
Por su parte, sobre el asunto el Consejo de Estado, a través de su Sala de
Consulta y Servicio Civil, mediante un
auto en el que resolvió un conflicto de
competencias administrativas, de fecha
23 de agosto de 2005, radicación número:
11001-03-06-000-2005-00001-00(C), C.
P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo, indicó:
4 Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Fundamento Jurídico No. 4.2.2.
5 Ibídem.
6 En igual sentido, la Corte Constitucional: «…la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento
de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas
de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro…»
(Cfr. Sentencias C-341 de 1996 y C-181 de 2002).
«El derecho disciplinario, al pretender
garantizar el adecuado cumplimiento
de los fines y cometidos del Estado,
hace relación a la potestad sancionadora
que se le reconoce a la Administración
frente a los servidores públicos cuando
éstos se apartan del cumplimiento de las
obligaciones derivadas de la función que
desempeñan o del servicio que prestan.»
Esta propuesta surge a partir de la
observación que desde la práctica se ha
hecho a conductas que, en principio, afectan el deber funcional, pero que una vez
realizado el examen de la «antijuridicidad
sustancial» se concluye que no afecta de
manera concreta y precisa un principio de
la función pública: tal es el caso de los homicidios en persona protegida por parte
de los miembros de la fuerza pública.
Al revisar detenidamente el artículo 2.°
de la Constitución Política, encontramos:
Son fines esenciales del Estado:
• servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución;
• facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación;
• defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
• Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida,
honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los
particulares. (subrayado no original).
Como puede observarse, una conducta como la señalada a manera de ejemplo
en líneas anteriores, no afectaría en concreto un principio de la función pública, sino el
derecho a la vida consagrado en el artículo
11 de la Constitución Política, lo cual es coherente con lo dicho recientemente por la
Corte Constitucional en Sentencia T-350 de
2011, M. P. María Victoria Calle Correa: «El
ejercicio de la facultad disciplinaria no es un
fin en sí mismo, es un medio; es una herramienta para lograr un mejor cumplimiento
de las funciones del Estado y, así, la garantía
| del goce efectivo de los derechos fundamentales de todas las personas».
Con esta aproximación dogmática,
que deviene de afirmaciones, que efímera y
superficialmente ha hecho la jurisprudencia
a lo largo de los años, no pretendo expresar
que la violación a los principios de la función pública sea ajena a la ilicitud sustancial,
no. Es comprender que estos forman parte
de los fines del Estado, en tanto dichos fines
se erigen en el fundamento de todo el ordenamiento constitucional y legal.
En este sentido, los principios de la
función pública contenidos en el artículo
209 superior están anclados a los fines del
Estado, lo que permite concluir que toda
Cortesía procurador regional Boyacá
Oportunidad en la aplicación
de la ilicitud sustancial desde
la óptica de la Procuraduría
Regional de Boyacá
«Cobra importancia, entonces, analizar desde el principio la conducta objeto de reproche en aras de establecer si ella resulta
irrelevante para nuestro derecho disciplinario, pues es completamente legítimo abstenerse de avocar el conocimiento del tal
asunto si se logra demostrar que, a pesar de ser típica y haber sido realizada en ejercicio de un deber funcional, no vulnera un
principio de la función pública». En la foto el procurador regional de Boyacá, Vladimir Arteaga Tovar.
vladimir a. arteaga tovar
procurador regional de boyacá
Aun cuando sobre la ilicitud sustancial,
como elemento estructural de la falta
disciplinaria, se ha escrito mucho, vemos
que el tema sigue generando cada día más
interrogantes como el que se tratará de dilucidar en este artículo, no sin antes mencionar de manera sucinta los lineamientos
que sobre esta figura se han venido decantando desde que fue expedido el Código
Disciplinario Único del año 2002.
En primer lugar, se concreta este instituto jurídico al aspecto misional propio
de la función disciplinaria entendida como
aquel medio que le permite al juez verificar el cumplimiento de los fines y cometidos propios del Estado y, de suyo, exigir un
determinado comportamiento en el sinnúmero de relaciones que son efectuadas
por los servidores públicos en ejercicio de
tales fines, advirtiéndose, desde ya, que el
derecho es el justo medio y los funcionarios son los encargados día a día de aplicar
las normas que abarcan este concepto, no
como simples operadores jurídicos o disciplinarios —tal y como se ha catalogado
doctrinal y jurisprudencialmente a los funcionarios que tienen a su cargo el ejercicio
de la función disciplinaria— sino como
jueces disciplinarios.
número 12 | agosto de 2012
transgresión a aquellos se traduce en la inobservancia de un fin del Estado, no así a la
inversa. Dicho de otro modo, todo desconocimiento de los principios de la función
pública atenta contra un fin del Estado,
mientras que el desconocimiento de los fines de este, de suyo no supone afectación
de un principio de la función pública.
Este rango diferenciador le impone a
los funcionarios la tarea de impartir justicia disciplinaria conforme a derecho de
manera analítica, íntegra y responsable,
no como simples autómatas; por ende,
no basta con pregonar en las decisiones
que la responsabilidad objetiva está proscrita y que en estas tan solo se plasmen
consideraciones que respondan a una
vulneración formal y llana de la norma;
por el contrario, debe irse más allá del aspecto positivo de la adecuación típica de
la conducta toda vez que es imperioso
ahondar en un reproche real y efectivo al
quebrantamiento de un deber funcional
que raya con la afectación de un principio de la función pública; sin embargo,
cabe preguntarse, ¿será que en la práctica
se está reconociendo cuándo es sustancialmente ilícita una conducta?
En segundo lugar, también resulta
necesario recordar que el artículo 5.° de la
Ley 734 de 2002 adolece de un yerro enunciativo cuando expone que «La falta será
antijurídica (…)» (resaltado intencional), ya
que el legislador debió referirse a la conducta investigada; aunado al hecho de que para
que logre estructurarse la falta disciplinaria
como antijurídica debe obedecer a una
antijuridicidad sustancial, y no responder
únicamente al reproche objetivo del encausamiento de la conducta en una falta típica
de las señaladas en la norma disciplinaria
(antijuridicidad formal), ni tampoco pensarse que se requiera una efectiva consecuencia con el obrar del sujeto activo para
su estructuración (antijuridicidad material).
Visto lo anterior, resulta necesario
descender a la esencia de este escrito que
consiste en precisar la primera oportunidad en la que se debe valorar la ausencia o
no de la figura objeto de estudio, en razón
a que puede pensarse que el funcionario
del conocimiento debería, al menos, orde» 55
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
nar la apertura de la indagación
preliminar y, una vez recaudado
y valorado el material probatorio, proceder a declarar terminado el proceso disciplinario
y ordenar su archivo definitivo
bajo el argumento de que con
la conducta que efectivamente
proviene de un deber funcional
no se evidencia el quebrantamiento de un principio de la
función pública.
Planteado así el asunto, se
considera que para optar por
la aplicación de dicho instituto
jurídico no se requiere que la
actuación se encuentre dentro
de determinada etapa procesal; bajo tal óptica es legítimo
señalar que puede predicarse
la ausencia de ilicitud sustancial desde el momento mismo
de la evaluación de la queja o
del informe proveniente del
servidor público, lo que le permitirá al juez disciplinario proferir, en consecuencia, un auto
inhibitorio con fundamento
en el parágrafo primero del
artículo 150 ibídem, el cual faculta al funcionario disciplinario, al momento de evaluar la
información o queja, para inhibirse de plano del conocimiento propio de tal actuación por
Cortesía operador del evento
Innova Operadores disciplinarios del país se reunieron en el Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario realizado en Bogotá los días
26 y 27 de julio de 2012.
referirse a hechos disciplinariamente irrelevantes.
Cobra importancia, entonces, analizar desde el principio la conducta objeto de
reproche en aras de establecer
si ella resulta irrelevante para
nuestro derecho disciplinario,
pues es completamente legítimo abstenerse de avocar el
conocimiento del tal asunto si
se logra demostrar que, a pesar
de ser típica y haber sido realizada en ejercicio de un deber
funcional, no vulnera un principio de la función pública.
Ahora bien, la anterior
afirmación debe tomarse con
beneficio de inventario co-
moquiera que no en todos los
eventos quien evalúa el mérito de la queja cuenta con un
acervo probatorio suficiente
que le permita determinar que
la conducta, aunque pudo ser
típica, no fue sustancialmente
ilícita, y si bien tal circunstancia
no resulta ser una constante, en
algunos casos, por ejemplo en
los hallazgos remitidos por entidades oficiales como la Contraloría General de la República,
se allega el material probatorio
que ab initio le permite al funcionario concluir que la actuación no comporta relevancia
para el derecho disciplinario
por la inexistencia de la antijuri-
dicidad sustancial del comportamiento objeto de reparo.
Finalmente resta señalar
que el convencimiento que se
tiene en la posición aquí plasmada deviene, además, del análisis
sistemático en el que interactúan principios de la función
pública tales como la celeridad,
la economía y la eficiencia; por
ello, el propósito de este planteamiento es evitar el desgaste
innecesario en los despachos y
así actuar en consonancia con la
postura trazada por el procurador general de la nación, la cual
nos debe servir como derrotero
para la aplicación efectiva de la
justicia disciplinaria.
En el mes de marzo de este año se llevó a cabo el evento ConsuMiami 2012,
o «La gran feria del consumidor», que
convocó a más de 150 personas en el
auditorio principal del Miami Dade
College, con la presencia de reconocidos defensores de los derechos de los
consumidores como el estadounidense Ralph Nader, quien en 1971 fundó la
ong Ciudadano Público para aglutinar
todos los proyectos en defensa de los
consumidores y el medio ambiente, y
que actualmente trabaja en proyectos
dirigidos a alertar sobre los graves ries56 » gos que conlleva la actuación de las
grandes corporaciones; Luis Pineda,
español, presidente de la Asociación
de Usuarios de Servicios Financieros
(Ausbanc Internacional); y Ariel Armel, colombiano, fundador hace 42
años de la Confederación Colombiana
de Consumidores. En el evento, que
tuvo como propósito dar a conocer
las nuevas tendencias, legislaciones y
objetivos del consumo responsable,
el integrante de la Red de Formadores eméritos del IEMP, Ariel Armel, fue
reconocido ante los asistentes como
Cortesía Confederación Colombiana de Consumidores
La Red de Formadores del IEMP cuenta con
uno de los próceres del consumo mundial
En la foto de izq. a der. Luis Pineda (España), Ralph Nader
(Estados Unidos) y Ariel Armel (Colombia), en el evento
ConsuMiami 2012.
uno de los insignes defensores de los consumidores del mundo. Felicitaciones!
| ¿Cómo afecta al país el
complejo de Adán?
mónica vega solano
asesora dirección iemp
En Colombia frecuentemente escuchamos
y conocemos en documentos escritos los
propósitos siempre encomiables de planear
y sistematizar las políticas públicas, planes,
programas o proyectos que han sido considerados modelos exitosos, y que merecen
ser replicados en otros espacios geográficos
y sociales que podrían verse, a su vez, beneficiados de los aprendizajes obtenidos.
Pero antes de continuar, y con el fin
de ser coherente con el sentido de esta
reflexión, son muchos los académicos, servidores del Estado y particulares preocupados por lo público, que logran «angustiarse» al detectar la presencia, cada vez
más constante, del complejo de Adán o
«síndrome del génesis», al que se refiere
Jesús Antonio Bejarano, cuando manifiesta el daño que le produce al país la creencia de algunos gobiernos de que son los
primeros en adelantar esfuerzos ingentes
para resolver los problemas del país. Aunque su enfoque eran las experiencias en
negociaciones de paz, creo relevante traer
este concepto a toda acción del Estado
que deja atrás el pasado y no recoge el
conocimiento que da la experiencia, tan
apreciada en otras latitudes. Quería hacer
esta aclaración porque tampoco creo ser
la primera en pensar sobre estos temas;
aunque es pertinente no olvidarlos.
Retomando las palabras de la introducción de este texto, son innumerables los ejercicios para generar modelos
o estrategias de intervención, que han
permitido mejorar las condiciones de los
actores involucrados en los procesos. Y
también son incontables las rutinas sufridas por quienes hemos trasegado algún
tiempo en el sector público que entendemos, de primera mano, el significado de
reprobar resultados, rechazar todo mérito, anular diagnósticos, estudios y análisis
previos, destruir los logros reconocidos,
en fin, podría llenar este párrafo de numerosas denominaciones a los calificativos sobre el accionar estatal otorgados
por quienes creen ser los únicos capaces
de construir ideas.
Es claro que las dinámicas sociales,
culturales, económicas y tecnológicas, solo
por mencionar algunas dimensiones, cambian, modifican las necesidades y problemas sobre los que debe actuar el Estado.
Asimismo, la innovación y la mejora continua son una obligación de las administraciones públicas. La discusión no abarca
estas dos realidades; se centra, esencial-
Imagen Adán - Obra de Alberto Durero (1471 - 1528).
Óleo sobre tabla. Museo Nacional del Prado. Madrid,
España.
mente, en la lógica de que lo que mantiene
condiciones iguales a las identificadas en
prácticas anteriores no requieren mayor esfuerzo para estructurar la operación a desarrollar. Si están los protocolos definidos
y los esquemas de trabajo comprobados,
¿para qué experimentar? Más aún, cuando
número 12 | agosto de 2012
las carencias no dan espera y las soluciones
están a la vuelta de la esquina.
Situación muy distinta es cuando se
realizan evaluaciones que evidencian la
necesidad de realizar ajustes o reformas
de raíz a las políticas, planes, programas o
proyectos; justificación que argumenta de
manera clara y suficiente las transformaciones o cambios radicales de las actividades
adelantadas por las entidades. Lamentablemente no sucede así, aunque se quiera hacer ver de esta manera. Las especulaciones
son muchas; mínimas y, a veces, casi nulas
las explicaciones para implementar nuevas
estrategias –usualmente desechadas con
anterioridad por malos resultados.
Las administraciones del orden nacional, departamental, distrital o local
siempre buscan dejar su impronta durante el periodo de ejecución de los planes
de desarrollo, propósito que no debe ni
tiene por que ir en contravía de políticas
públicas institucionalizadas, o de análisis a
anteriores experiencias que pueden aportar aprendizajes organizacionales importantes y que, sobre todo, pueden ahorrar
recursos públicos que en ocasiones, por
desconocerlas, son destinados a satisfacer los egos de adanes, multiplicados por
todo el territorio nacional. Esto se refleja
en la duplicidad de estudios o recaídas en
acciones fracasadas, una y otra vez, por
parte de alcaldes, gobernadores y directores de instituciones públicas.
La huella de una excelente y verdadera
gerencia pública está en aprovechar los resultados positivos, seguir los modelos exitosos, ajustar los revisados con un enfoque de
eficiencia, eficacia y transparencia e innovar
–con argumentos– la ejecución de nuevas
tácticas para el logro de los fines del Estado.
Para finalizar, es preciso decir que
equivocarse en el sector público –y aquí
no caben las habilidades relacionadas
con la corrupción– es parte del proceso
de aprendizaje, pero no lo es la excusa y
obstinada decisión de desconocer el pasado y sus buenas prácticas, en un país
que todavía teme resaltar la conquista
ajena y evocar –aunque nos duela– los
errores que afectan el desarrollo y prosperidad de la nación. La marca de una
administración no es lo nuevo, es lo efectivamente cumplido, la búsqueda del interés colectivo, del bienestar común.
» 57
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Delito, sujeto activo
y punibilidad
carlos arturo moreno orduz
Mónica Vega Solano - iemp
asesor e investigador div. de investig.
sociopolíticas y asuntos
socioeconómicos del iemp
«La convención internacional de los derechos del niño de 1989 marcó un antes y un después en los sistemas de
responsabilidad penal para adolescentes, ya que se produjo una ruptura, un cambio de concepción y por lo tanto un
cambio paradigmático donde se pasó de una doctrina de “situación irregular” o tutelar, a una doctrina de “protección
integral” donde se entiende al adolescente como sujeto de derechos y deberes, por lo tanto también sujeto de
responsabilidad penal». http://www.camega.org/inicio/index.php?option=com_content&view=article&id=587:-luisgabriel-cruz-maldonado-&catid=42:articulos-estudiantes&Itemid=73. Tomado el 10 de julio de 2012.
Aumentar las penas o focalizar las
sanciones en estrategias terapéuticas
y educativas a los adolescentes que
comenten delitos como el homicidio, el
secuestro, el abuso sexual o la extorsión,
es una de las discusiones permanentes
58 » de los expertos en el Sistema de
Responsabilidad Penal para Adolescentes.
En esta edición innova presenta uno
de los enfoques de investigación en
Colombia sobre la aplicación de las penas
a los menores infractores.
Mucho se ha dicho en las aulas sobre las
similitudes existentes entre el proceso penal y el juicio sobre responsabilidad penal para adolescentes, pero poco sobre
sus diferencias, aspectos que bien vale la
pena tener en cuenta.
Conforme a los principios generales
establecidos en el código de las penas, la
conducta punible es típica, antijurídica
y culpable. Significa ello, que tipicidad,
antijuridicidad y culpabilidad como características de la acción penal deben ser
satisfechas dentro del juicio como requisitos para declarar la responsabilidad e
imponer una pena.
Tratándose de la aplicación normativa a quienes han cumplido la mayoría
de edad, no hay discusión al respecto. A
ellos se les aplica a plenitud el ordenamiento punitivo, conforme a lo previsto
en el artículo 14 del Código Penal –en
adelante cp– pero el asunto tiene variaciones cuando se habla de menores infractores o en conflicto con la ley penal.
El hecho de que a esta materia se
apliquen normas especiales y su conocimiento se atribuya a autoridades distintas a los jueces penales ordinarios cuando
quien ha cometido el ilícito es un menor
de edad, significa en forma inequívoca
que es voluntad estatal dar tratamiento
diferencial a esta clase de población que
delinque; parto de presentar excusas a
quienes afines con ciertas teorías sociales
que sostienen que el menor en conflicto
con la ley penal no es delincuente sino
víctima, no aceptan la realidad de esta
clase de delincuencia que, hoy por hoy, es
autora de los mayores crímenes, y donde
se da la mayor impunidad.
La legislación punitiva para menores
parte de la aceptación de que las personas de corta edad por no haber alcanzado su madurez psíquica, no están en
capacidad de dimensionar las consecuencias de su conducta y ello justifica que
se les dé tratamiento especial frente a la
ley penal. Si avanzamos un poco en estos
conceptos, la aceptación de que son personas psíquicamente inmaduras, condu-
Mónica Vega Solano - iemp
| «Se debe entender por criminalidad juvenil la ejecución de conductas que de ser
realizadas por adultos darían lugar a la imposición de una pena. Su análisis desde el punto
de vista del Derecho Penal Subjetivo, encuentra su legitimación en la protección de la
sociedad y el respeto por valores ético sociales reconocidos por la Contitución Nacional.»
http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_
tipo_Operativas/Direccion_de_Investigacion_Criminal/Documentacion/REVISTA%202007/
La%20Delincuencia%20Juvenil.pdf. Tomado el 11 de julio de 2012.
ce indefectiblemente al tratamiento de inimputables, esto
es, incapaces de comprender
su actuar delictual y, por tanto,
excluidos en esa actividad de
culpabilidad.
Cabe preguntar si un
hombre de 16 o 17 años que
agrede sexualmente, está en
condiciones de comprender
que ese acto le genera placer, gusto, excitación, o como
quiera llamársele, pero no que
ese mismo acto está mal, que
es socialmente reprochable y
algo muy importante, si no alcanza a comprender la ilicitud,
entonces ¿por qué se oculta de
las autoridades una vez ha perpetrado el hecho?
Nuestra legislación acepta
que el menor de edad es incapaz de comprender sus actos y
en la conducta atribuida apenas concurren dos de las tres
características del hecho punible, que son tipicidad y antijuridicidad; por tanto a esta persona se le estaría juzgando con
responsabilidad objetiva, 1 prohibida o erradicada de nuestro
ordenamiento jurídico, como
dice el artículo 12 del cp.
En efecto, el artículo 9 del
mismo ordenamiento refiere en su inciso segundo que
1 Se trata de una forma de sanción penal
que parte de confrontar el hecho con la norma,
prescindiendo de la voluntad del agente, esto
es, de si quería o no la realización del punible.
número 12 «para que la conducta del
inimputable sea punible se
requiere que sea típica, antijurídica y se constate las causales de ausencia de responsabilidad».
Este inciso resulta inútil
porque de hecho la inimputabilidad es ausencia de responsabilidad y la ley en ello trae
una presunción que, creemos,
es de las que los juristas llaman
presunción jurídica, es decir,
aquella que no admite prueba
en contrario. 2 La demostración de causales de ausencia
de responsabilidad es la forma corriente de desvirtuar la
culpabilidad y, por tanto, esta
disposición en el inciso en cita,
antes que clarificar la culpabilidad del menor infractor, lo
que en nuestro entender hace
es dificultar la edificación de
responsabilidad para esa población.
Por tanto, en sede de estructuración de la conducta
punible existen grandes diferencias en tratándose de que
ella haya sido realizada por menores de edad o por mayores.
Pero si se dan estas abismales diferencias entre la configuración del delito cometido
por un mayor y por un menor
de edad, en materia de punibilidad las cosas no son mejores
y desde luego, los resultados
de la punición son la causa de
que la jurisdicción de menores
no solo sea una completa burla a la víctima y a la sociedad,
sino que la impunidad sea total, aspecto que no sucede en
la jurisdicción penal ordinaria
o de mayores.
En efecto, sin pretender
hacer más que comentarios
aislados, dada su amplitud, la
2 La presunción consiste en que la ley
tiene por cierto un hecho, esto es, que ese
hecho está excluido de prueba, pero a veces la
misma ley admite que esa presunción pueda
desvirtuarse y otras no lo admite.
| agosto de 2012
encuadernación penal sustantiva refiere que las penas que
se pueden imponer con arreglo a ese código son principales, sustitutivas y accesorias
privativas de otros derechos,
cuando no obren como principales (Art. 34 cp).
La pena obedece al principio de necesidad, como lo
refiere el artículo 3 del mismo
estatuto y por ello en el artículo 35, inciso segundo, se excluyen de punibilidad todas
las circunstancias allí previstas.
En principio se reconoce que
delito y pena no son dos caras
de la misma moneda y que la
pena, sin ser parte del delito,
solo debe imponerse cuando
haya necesidad de hacerlo,
aspecto que al parecer viene
alimentando desde mucho
tiempo atrás el actuar de la jurisdicción de menores y familia
en Colombia, excluyendo el
principio de necesidad de todos los delitos.
Las penas –continúa nuestra norma sustantiva desarrollando el tema–, son principales
y accesorias; las primeras son la
privativa de la libertad de prisión, la pecuniaria de multa y,
las demás, privativas de otros
derechos consagrados en la
parte especial. 3
La pena de prisión tiene una duración máxima de
50 años, excepto cuando hay
concurso de delitos y la prisión
que tenga carácter preventivo
no se reputa como pena.
La prisión domiciliaria es
sustitutiva de la prisión en establecimiento carcelario y opera si
se dan ciertos requisitos legales,
entre ellos el desempeño personal, familiar, laboral y social
3 El Código Penal se divide en dos libros,
uno denominado parte general y otro parte
especial, el primero contiene la teoría general,
aplicable a todo delito, y el segundo a que
alude la parte de la norma comentada, refiere
a la descripción de los delitos en particular y su
sanción o pena.
» 59
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
que permita al juez, seria y fundadamente,
deducir que quien se beneficia de ella no
colocará en peligro a la comunidad y que
no evadirá el cumplimiento de la pena.
Si en algo se aparta de la legislación
penal ordinaria el estatuto para adolescentes contenido en la Ley 1098 de 2006,
es precisamente en la regulación integral
del sistema de sanciones que ha de imponerse al menor infractor.
Establece el referido estatuto en su
artículo 140 que la finalidad del Sistema
de Responsabilidad Penal para Adolescentes –tanto el proceso como las medidas que se tomen–, tienen carácter
pedagógico diferenciado del sistema de
responsabilidad penal para adultos conforme a la protección integral.
La misma norma atrás citada prevé
o acoge el carácter especial de esta legislación, en desarrollo de lo que han denominado prevalencia del interés superior
del menor de rango constitucional, concordante con la Convención Internacional sobre Derechos del Niño.
El artículo 142 del Código de la Infancia y la Adolescencia prohíbe juzgar
ni declarar penalmente responsables a los
menores de 14 años, también se prohíbe
privarlos de la libertad bajo sindicación de
ser autores de conducta punible. Continúa la garantía de estas personas con la
obligación para quien tenga noticia sobre
ese hecho, que para otros se denomina
delito, de entregarlo a la policía de infancia y adolescencia, quien a su turno debe
conducirla de inmediato ante la autoridad competente, para verificar la garantía de sus derechos y la policía especial
conservará la facultad de identificación
y recolección de datos sobre la conducta
punible.
En tratándose de personas que tengan entre 14 y 18 años hay prohibición de
que sean juzgados, declarados penalmente responsables ni sometidos a sanciones
penales. A estas personas se les aplican
medidas de seguridad, 4 aclarando que
la situación de discapacidad deberá probarse debidamente, siempre y cuando la
conducta punible guarde relación con
ese estado de insania e inferioridad.
4 La medida de seguridad se aplica al inimputable, por
oposición al imputable, a quien se le aplica pena.
60 » Mónica Vega Solano - iemp
Innova «Con el nuevo código los menores ejecutan conductas punibles en el sentido de los expuesto en el artículo 9 del Código
Penal, como quiera que dejan de ser considerados inimputables. Frente a sus conductas es posible hacer un juicio
individual de reproche, ya que su caso es diferente al de aquellas personas que no comprenden la ilicitud de su conducta,
o no pueden determinarse de acuerdo con dicha capacidad.» http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/
UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_tipo_Operativas/Direccion_de_Investigacion_Criminal/Documentacion/REVISTA%20
2007/La%20Delincuencia%20Juvenil.pdf. Tomado el 11 de julio de 2012.
En nuestro medio estas personas
frecuentemente son utilizadas por la delincuencia organizada para cometer delitos, y ellos mismos se han organizado con
la misma finalidad, viéndose impotentes
las autoridades para reprimir adecuadamente las conductas de que son autoras
estas personas, ante la protección extrema de la que son beneficiarios, habiéndose convertido la propia legislación en
la gran dificultad de las autoridades para
el combate del delito, razón por la cual la
impunidad a ese nivel es tan alta.
La pena, dice el estatuto punitivo,
cumple funciones preventiva, retributiva,
resocializadora y protectora (Art. 4 cp).
Ninguna de ellas se cumple en caso del menor infractor sancionado, porque la medida a imponer, como ya se indicó, busca fines pedagógicos específicos diferenciados
respecto del sistema de adultos, conforme
a la protección integral (Art. 140, Ley 1098),
esto es, no tiene carácter punitivo.
El artículo 144 del estatuto especial
refiere que el procedimiento bajo el cual
se establece la responsabilidad penal para
adolescentes se rige por lo normado en la
Ley 906 de 2004, excepto las normas que
sean contrarias al interés superior del adolescente, que desde luego, no se aplicarán.
La policía judicial que cumple funciones de investigación, debe ser la es-
pecial de infancia y adolescencia, con lo
cual se obliga al Estado a hacer ingentes
esfuerzos por mantener una gran estructura para la atención de esta problemática, que de antemano se sabe, no dará
ningún resultado.
Continúa la norma ordenando que
en todas las etapas, esto es, tanto en las
previas o instructivas, como durante el
juicio, el menor deberá estar acompañado de un defensor de familia que velará
por la garantía de protección de los derechos del adolescente, como si las existentes para los demás ciudadanos no
fueran más que suficientes, pero introduciendo un elemento que lejos de proteger al indiciado menor, dificulta el procesamiento, ya que este funcionario fue
preparado para manejar temas como el
derecho de los alimentos, la regulación
de visitas y demás aspectos del derecho
de familia, pero regularmente su manejo de asuntos penales es deficiente y ya
vimos que los apartes sustantivos y procesales del delito, con las excepciones
puntualizadas, son todos aspectos propios del derecho penal, e incluso, para
poder entender las diferencias entre la
responsabilidad penal del adolescente
y las del mayor de edad, es necesario
manejar muy bien la legislación penal en
integridad.
El artículo 148 recalca que se trata de
una ley especial, es decir, que frente a la
legislación penal ordinaria este estatuto
tiene carácter especial. Por aplicación del
principio de especialidad corresponde a
las autoridades judiciales y administrativas, escudriñar en qué casos el estatuto
de responsabilidad penal juvenil contiene mejores garantías o es más favorable al infractor respecto a la legislación
ordinaria, para aplicar lo que le sea más
favorable, lo que también significa que si
en algunos de sus apartes la legislación
ordinaria le fuera favorable se aplicarán
ellos, aclarando que la especialidad rige
en todas las etapas del proceso, incluida
la ejecución de la sentencia, que también
corre a cargo de autoridades especiales.
Una de las consecuencias de que este
proceso no tenga carácter penal es la prohibición de antecedentes, con lo que se
niega que el menor de edad infractor pueda tener antecedentes judiciales, y solo
de manera reservada las autoridades que
conocen de un asunto en contra de una
de estas personas pueden tener en cuenta
esos registros de manera restringida, con el
fin de graduar la medida a imponer.
Dicho lo anterior, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf) se dan
«funciones técnicas» y bajo parámetros
técnicos se le da la función de señalar los
lineamientos para la aplicación de las medidas pedagógicas dispuestas en el código, o sea, las aplicables al menor infractor
una vez declarado responsable.
Las medidas a imponer son: privación de la libertad en centro de atención
especializado, la internación en medio
semicerrado, la libertad asistida, la prestación de servicios a la comunidad, la
imposición de reglas de conducta y la
amonestación.
La privación de la libertad en centro
especializado consiste en su internación
en establecimiento público o privado, con
personal adecuado, instalaciones suficientes, medios idóneos y experiencia probada, de donde no se permite al adolescente
salir por su propia voluntad, medida que
tiene carácter pedagógico y excepcional.
El adolescente debe estar separado
de las personas mayores de edad que se
encuentren privadas de la libertad y si no
es posible esa separación, debe recuperar
su libertad, de manera tal, que no puede
haber duda que este no va a la cárcel y
que en el lugar donde sea recluido debe
gozar de una gran cantidad de privilegios
respecto del adulto que ha cometido el
mismo o similar delito.
A diferencia de lo que sucede con el
mayor privado de la libertad, que está en
libertad de redimir pena o abstenerse de
hacerlo, el funcionario que falle asuntos
en contra de un adolescente deberá asegurar su vinculación al sistema educativo
y la ejecución de la pena estará a cargo
del mismo juez que dictó sentencia.
Estas sanciones que cumplen funciones protectora, educativa y restrictiva,
se aplican con el apoyo de la familia y de
especialistas.
En la imposición de estas sanciones
hay unos criterios que el juez debe tener
en cuenta, pero en la forma regulada parecen tener carácter subjetivo, con una
subjetividad amplísima que le permite
incluso cambiar la medida impuesta, sin
límites ni parámetros distintos a su buen
criterio.
Contrastados estos parámetros con
los existentes para tasar pena al mayor
infractor de la ley penal, se observa que
para este hay una gran cantidad de reglas
y el juez, si bien tiene cierto grado de autonomía, esta no es tan amplia y existen
reglas claras sobre tasación de la pena,
partiendo de la misma norma sustantiva
que lo autoriza para moverse dentro de
esos límites, que en ningún caso puede
desconocer, razón por la cual los criterios
para fijación de pena en tratándose de
adultos son objetivos.
Por tanto, la configuración de responsabilidad para un menor de edad no
se estructura plena desde la teoría del
delito, ya que la culpabilidad, téngase o
no en cuenta el artículo 9, inciso segundo, del Código Penal, está excluida para
efectos de estructuración del delito.
La finalidad de protectora y pedagógica de la investigación en contra del infractor menor de edad le resta por la base
la naturaleza penal ese asunto, e incluso
podría cuestionarse el por qué no siendo asunto de naturaleza penal, deba ser
conocido por autoridades de ese orden.
La sanción para el menor infractor
se distancia por entero de los fines de la
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| Otros enfoques sobre el manejo que debe darse al
adolescente en conflicto con la ley mencionan que «el
ataque a la delincuencia juvenil pasa por soluciones
o alternativas sociales. No bastan, y la experiencia las
confirma como claramente insuficientes, soluciones
individuales que reclutan o castiguen al delincuente
juvenil. Este medio de defensa frente al delincuente
por parte de la sociedad provoca la continua
reincidencia, convirtiendo al muchacho en una
autentica máquina de delinquir». http://arnaldoferrari.
wordpress.com/2010/07/01/factores-que-influyen-enla-delincuencia-juvenil/. Tomado el 11 de julio de 2012.
pena, dándole naturaleza social más que
penal y, por tanto, estos temas deberían
ser conocidos por profesionales de trabajo social, antes que por juristas.
Loable resulta la resocialización que
se busca del infractor con uno y otro
proceso, aspecto que en otras latitudes
se discute, pero lo claro es que la aflicción
al infractor o delincuente vencido en juicio mayor de edad es una realidad, lo que
no se da con el componente «técnico»
lineado por el ICBF, que debe ser puesto
en práctica por quien ejecuta la sanción,
aspecto que es extraño en la jurisdicción
penal de mayores.
Basten las anteriores consideraciones
para aclarar, que el proceso penal contenido en la Ley 599 de 2000 y en la Ley
906 de 2004, y el que surge de ellas y la
Ley 1098 de 2006, poco se parecen, tienen mas diferencias que afinidades y por
tanto cualquier estudio al efecto debe ir
por caminos totalmente separados, los
resultados de una jurisdicción poco tienen que ver con los obtenidos en otra,
y lo mismo puede decirse de las partes
sustantiva y procesal, que van por caminos separados.
» 61
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Cortesía Tito Avella
¿Política de familia o política
para las familias? *
En la Ley 1361 de 2009 al Congreso «le preocupa sobremanera la tendencia creciente de disolución de hogares colombianos, pues reconoce
a la familia como la célula fundamental de la sociedad, y advierte que su debilitamiento sentencia en forma anticipada el advenimiento de
serios problemas sociales y económicos para el resto de la sociedad».
gabriel esteban rodríguez
escandón
asesor procuraduría delegada
para la defensa
de los derechos de la infancia,
la adolescencia y la familia
La Procuraduría Delegada para
la Defensa de los Derechos de
la Infancia, la Adolescencia y la
Familia desde el año 2010 viene haciendo la vigilancia preventiva al cumplimiento de la
Ley 1361 de 2009, de «Protección Integral a la Familia».
Uno de los aspectos destacados de esta ley es el establecimiento de una Política
Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a la Familia, cuyo
diseño se encomienda al Ministerio de Salud y Protección
* Agradezco a la procuradora delegada
para la Defensa de los Derechos de la Infancia,
la Adolescencia y la Familia, Ilva Myriam Hoyos
Castañeda, y a mis compañeras María Ximena
Díaz y María Clara Sierra, por sus aportes para
la realización de este artículo.
62 » Social con la finalidad de cohesionar el núcleo familiar y las
relaciones entre sus miembros.
Hace unas semanas ese ministerio presentó un documento borrador titulado «Política
Pública Nacional para las Familias Colombianas 2012 – 2022».
Lo primero que llama la
atención es el contraste entre
la terminología utilizada por
Ley 1361, «Política Nacional de
Familia», con la empleada por
el ministerio, «Política Nacional para las Familias».
A primera vista podría
pensarse que la elección del
sustantivo en singular o en
plural en el título, no pasa de
ser un intrascendente asunto
de preferencias gramaticales.
Sin embargo, quienes llevamos
algún tiempo involucrados en
discusiones relacionadas con
familia sabemos que se trata
de una elección con una profunda carga ideológica: orien-
ta las políticas estatales en un
sentido específico, y revela una
visión particular sobre la naturaleza de la institución familiar.
Para poner un ejemplo, una
cosa es una Política Nacional
«de Embarazo Adolescente»,
como la que el Gobierno expidió a través del documento
Conpes 147 de enero de este
año, y otra muy distinta una
Política Nacional «para los Embarazos Adolescentes». En la
redacción del primer título se
hace evidente que el Gobierno
ve las tendencias relacionadas
con el «fenómeno» del embarazo adolescente como inconvenientes, y en consecuencia
busca implementar medidas
para modificarlas, en este caso,
previniendo la ocurrencia de
embarazos en edad adolescente.
En el segundo, por el contrario, la preferencia del plural
para referirse en forma particular a cada uno de «los emba-
razos adolescentes», muestra
que la posición del Gobierno
es neutral o indiferente frente al
fenómeno del «embarazo adolescente», y que más bien se va
a enfocar en atender, a través de
medidas de salud y asistenciales, los embarazos adolescentes
que se presenten, aún si tales
medidas crean incentivos para
reforzar la tendencia creciente
de embarazos adolescentes.
De la misma forma, si se
analiza la Ley 1361 de 2009
frente al documento presentado por el Ministerio de Salud y
Protección Social, se evidencia
el mismo contraste entre las
intenciones del Congreso y las
del Gobierno nacional.
Al primero le preocupa
sobremanera la tendencia creciente de disolución de hogares colombianos, pues reconoce a la familia como la célula
fundamental de la sociedad, y
advierte que su debilitamiento
sentencia en forma anticipada
el advenimiento de serios problemas sociales y económicos
para el resto de la sociedad.
Dicha preocupación se
refleja en que el término más
recurrido por el Congreso de la
República en la Ley 1361 fue el de
«fortalecer» la familia, el cual se
encuentra en 22 ocasiones tanto en siete artículos como en la
exposición de motivos.
Por otra parte, el Ministerio de Salud y Protección
Social invoca un supuesto
derecho internacional a disolver el vínculo matrimonial
de manera autónoma, advierte que sería inconstitucional
y discriminatorio considerar
«incompleta» la familia en la
que falta el papá o la mamá y
enumera una serie de categorías familiares entre las cuales
llaman la atención las de «familias nucleares transitorias»,
«familias unipersonales» y
«familias transnacionales».
Que el término más usado en el documento del ministerio sea el de «Diversidad», 1
el cual se cita en 77 ocasiones,
brinda una idea bastante clara
sobre la principal preocupación del Gobierno al diseñar la
Política Nacional de Familia.
Parece evidente que para
el ministerio la disolución de
los vínculos familiares no solo
no es un problema que amerite la intervención del Estado,
sino que por el contrario lo enfoca desde un punto de vista
muy positivo al ver en ella la
génesis de «nuevas familias».
Desde esta perspectiva
teórica, una familia «tradicional» conformada por cuatro
personas podría perfectamente diluirse en «cuatro familias
unipersonales» sin ninguna
comunicación entre ellas, y
las únicas preocupaciones del
Gobierno estribarían en que
no se violen los derechos de
los integrantes de la familia
original, y en que haya pleno
«reconocimiento» de la equivalencia social y jurídica entre
ambos tipos de estructuras familiares.
Es más, el Ministerio de
Salud y Protección Social citando la Sentencia T-388 de
2009 de la Corte Constitucional, se cuida de dejar en claro
que tal «diversidad» acentúa
la pluralidad de la sociedad
colombiana, y en esa medida
no solo es apreciada de forma
positiva por nuestro ordenamiento jurídico, sino que se
promueve expresamente.
Desde la perspectiva del
Congreso, sin embargo, sí habría
una gran diferencia entre las dos
situaciones. Todos somos testigos de que la desintegración
de una familia «tradicional» es
una realidad personal siempre
1 Teniendo en cuenta las expresiones
«diverso» y «diversas» que se citan en nueve
ocasiones en contextos similares.
número 12 Mónica Vega Solano - iemp
| «El premio Nobel de Economía James Heckman, por ejemplo, al ser invitado por la primera
dama para el lanzamiento de la estrategia De Cero a Siempre a principios del año pasado,
señaló cómo la falta de padres influye más en la desnutrición y en la pobreza, que la falta
de alimentos o de educación». Ver La pobreza es más que falta de educación. Entrevista de
Ricardo Ávila a James Heckman, Portafolio, abril de 2011.
dolorosa, tanto para los integrantes de la familia como para
sus allegados, y es precisamente
una de las razones que mueve
al Congreso a pedirle al Gobierno nacional que diseñe una
política pública orientada en
primer lugar al «fortalecimiento de la familia, reduciendo los
factores de riesgo» (artículo 11,
Ley 1361 de 2009).
La otra razón por la que
se amerita la intervención del
Estado en materia de familia y
que queda clara en la Exposición de Motivos de dicha ley, es
que hoy en día para las ciencias
sociales está fuera de discusión
que la disolución de los vínculos
familiares constituye una pérdida significativa de capital humano y social que afecta a todos
los miembros de la comunidad,
pero que se ensaña especialmente con los más pequeños,
poniendo en riesgo su desarrollo y perspectivas futuras.
El premio Nobel de Economía James Heckman, por ejemplo, al ser invitado por la primera dama para el lanzamiento de
la estrategia De Cero a Siempre
a principios del año pasado,
señaló cómo la falta de padres
influye más en la desnutrición
y en la pobreza, que la falta de
alimentos o de educación. 2
Finalmente, habría que destacar que las consecuencias negativas de la desintegración familiar son una realidad de la cual
son conscientes la gran mayoría
de los colombianos.
De acuerdo con los resultados de la encuesta presentada por la Procuraduría General de la Nación durante la
celebración del «Día Nacional
de la Familia –2012», 3 el 78%
2 Ver La pobreza es más que falta de
educación. Entrevista de Ricardo Ávila a James
Heckman, Portafolio, abril de 2011.
3 Para la encuesta se seleccionó un
contratista a través de licitación pública, el cual
realizó 2046 encuestas en 10 ciudades del país a
| agosto de 2012
de los colombianos consideran que el núcleo familiar en
nuestro país se está desintegrando, para el 71% es la institución que más influye en el
bienestar personal, por encima de la Iglesia o el Estado, al
tiempo que el 81% considera
que esa desintegración influye
«Mucho» en el bienestar de
la sociedad.
El desconocimiento de la
riqueza que las relaciones familiares significan para el individuo y para la sociedad, se ve
reflejada en el error más o menos común de que el problema
de la desintegración familiar se
puede resolver simplemente
creando nuevas etiquetas.
Sin embargo, la realidad es
siempre tozuda, y tomar con
ligereza las grietas en la institución básica de la sociedad es
una irresponsabilidad que no
dejará de pasar factura.
Para concluir habría que
decir que el país necesita tanto
una política de familia y para
las familias. «De familia» en
cuanto esté orientada a prevenir las consecuencias negativas
del debilitamiento de los lazos
familiares; y «para las familias», en la medida en que se
encargue de prestar asistencia
a cada una de las familias concretas que existen en el país, y
que necesitan distintos tipos
de ayuda de acuerdo a su situación particular.
Pero la segunda debe estar
subordinada a la primera, y las
dos deben estar sólidamente
fundadas en la realidad de la
familia, teniendo en cuenta la
abundante evidencia científica
sobre el tema y, hasta donde
sea posible, en conexión y no
en contravía de las preocupaciones que la gran mayoría de
colombianos tienen sobre la
materia.
jóvenes, padres de familia y abuelos.
» 63
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Ética estratégica:
estética de la corrupción
omar vivas cortés
investigador y académico división de
investigaciones sociopolíticas y asuntos
socioeconómicos
Sé que espera iniciar esta lectura con
una reflexión sobre el imperativo categórico de Kant,1 la ética mínima de Adela
Cortina, la ética del querer que busca la
felicidad desde Fernando Savater, contextualizada con los, también, profundos
planteamientos de un profesor del talante de Guillermo Hoyos Vásquez sobre la
continuidad entre ética y moral o de Carlos Eduardo Maldonado Castañeda sobre
cómo juegan los valores en las complejas
dinámicas humanas; de verdad que lo
siento, dialogar en este nivel puede resultar impropio frente a los marcos axiológicos2 que hoy identifican nuestras relaciones, las convenciones sociales presentes
son en demasiados casos inadecuadas
por asaltar lo público y rebajar la misma
condición de humanidad.
Desde una postura estructuralista
weberiana y económica de la teoría de la
agencia, cuando el costo social lo asume
quien quiere hacer las cosas correctamente y no aquel que se incluye en círculos
perversos de corrupción, con un costo
moral alterado, asistimos a una estructuración social, económica y política fundada
en la anarquía, el consumismo y la acumulación, o el autoritarismo, escenarios que
convierten la probidad en un defecto y al
hombre ético y moral en una persona inconveniente para los propósitos.
La corrupción en Colombia no es
de episodios, cada uno de los casos es
un nuevo capítulo que devela una trama
de diálogos profundos que comprueban
una baja tasa moral en las decisiones de
los agentes, su propensión a actuar en el
momento previo al mismo análisis de utilidad desconoce los recatos que tiene una
persona honesta, donde entrar al análisis
1 Proposición que declare una acción o inacción como
necesaria o no, a la luz de la razón.
2 Los marcos axiológicos son las escalas de valores propias
y sociales.
64 » «La moral es la ciencia que enseña,
no cómo hemos de ser felices, sino
cómo hemos de llegar a ser dignos de
la felicidad» Kant
de costo beneficio del acto corrupto sería superado por la firme convicción en la
prevalencia de los necesarios valores de la
humanidad, 3 la democracia4 y las instituciones que les materializan.
Incrementar la tasa moral para los
agentes parte de un mayor nivel de conciencia sobre la ética y la moral en el actuar, lo que se soporta en la comprensión
de los deberes y derechos y se dinamiza
con la educación sobre la responsabilidad de ser ciudadano; la sociedad no se
construye sobre lo que deseamos sino
sobre lo que hacemos, la sociedad es un
orden de elección construido sobre nuestras decisiones y acciones.
La libertad y la igualdad constituyen
aparentemente una relación dialógica, 5
sin embargo para lograr una mejor comprensión de las responsabilidades ciudadanas podemos partir de proponer una
diferenciación entre ética y moral para
comprender que más que lógicas contradictorias son complementarias.
Los comportamientos se presentan
en un continuo donde la ética resulta
ser la mínima expresión de los deberes
que garantizan la igualdad de derechos;
la ética constituye como corresponsabilidad aquello que debemos hacer para
preservar un orden mínimo, es la garantía de la igualdad de derechos; de manera que aquellos comportamientos que
atentan contra la ética son deshonestos
frente a los deberes y materializan inequidades frente a los derechos de los demás
y los propios.
La moral es la máxima expresión de
los derechos como ejercicio de libertad,
siendo moral que el ejercicio de nuestros
derechos promueva la humanización y,
complementariamente, en términos de
deberes es moral que nuestra libertad
propenda por la construcción del capital
social necesario para la democratización
de la sociedad; de manera que aquellos
comportamientos que atentan contra la
moral resultan inmorales frente a la libertad que tienen otros de gozar de sus derechos y constituyen formas de anarquía
frente a los deberes que la misma libertad
contiene 6 (ver figura).
3 La humanidad y la humanización es la primacía de lo
humano y la prioridad de la vida como condición de relacionamiento por encima de otras racionalidades.
4 Se asume como la democracia participativa que permite
la discrepancia y convergencia de actores e intereses.
5 La relación dialógica se refiere al diálogo de dos lógicas
en tensión o contradicción.
6 Por supuesto que esta es una posición sobre la comprensión de la ética y la moral intrépida que, más que sentar
verdades o tesis, busca promover la deliberación y generar ansiedad en quienes las conciben como sinónimos, quienes ven a la
ética como la forma de estudiar la moral. Me declaro dispuesto
a asumir el debate intelectual sobre las ideas que como expresión de su libertad será moral y como reconocimiento de mis
derechos será ético porque siempre me permitirá disentir.
Y para provocar debate y tertulia, se
asume una postura que diferencia ética
de moral desde donde se desprende que
hay comportamientos que pueden ser
éticos pero no morales, comportamientos no éticos pero morales, comportamientos éticos y morales, y comportamientos no éticos e inmorales.
Comportamientos éticos pero no
morales. Aquellos que privilegian la igualdad pero limitan el ejercicio de la libertad
humanizadora o que desde el discurso de
la igualdad evitan la profundización de la
democracia.
Comportamientos no éticos pero
morales. Serían aquellos que como ejercicio de la libertad y de los derechos generan inequidad de cara al derecho de
los demás, la libertad de empresa que
genera acumulaciones exorbitantes bajo
un esquema de inequidades propicia la
vulneración de los derechos de otros, no
sería este un problema de ética sino un
comportamiento inmoral.
Comportamientos éticos y morales. Son los deseados y esperados donde
concurre un sabio ejercicio de derechos
y un diligente cumplimiento de deberes.
Comportamientos no éticos e inmorales. Corresponden a los asumidos por actores
corruptos, aquellos que desconocen los requisitos mínimos del cumplimiento de deberes,
abusan de derechos, resultan anárquicos,
autoritarios, deshumanizantes, que vulneran
derechos y promueven inequidades, que además por contaminar y degradar a sus congéneres conducen a creer que la maleficencia es
parte de la naturaleza humana.
Y para mayor discusión, el proceso
de socialización en Colombia ha creado
una ética estratégica, 7 siendo lo estratégico asumir una posición y acción que se
corresponde con las condiciones del entorno, el aprovechamiento de los atributos propios y el camuflaje de las flaquezas,
el interludio entre la ética y la deshonestidad/inequidad, y la moral e inmoral/
anarquía; se definiría por cada actor frente a cada situación, lo que debatiría la
existencia de un límite social claro entre
lo que es ético y moral y aquello que no
7 La ética estratégica es un concepto que asumo, es una
nueva categoría que propongo y que parte de la reflexión de los
planteamientos de Michel Crozier sobre el actor estratégico en
sus conocidos textos sobre el Fenómeno Burocrático.
número 12 | agosto de 2012
Obra Fernando Molina Acosta - Tinta sobre papel - Cortesía del autor
| «Las reflexiones éticas y morales se convierten en destellos de sensatez que brillan como luciérnagas en la oscuridad y que
nos dejan cada vez más angustiados por las sombras (en interpretación de la Alegoría de la Caverna de Platón)».
«Libertad es aquella facultad que
aumenta la utilidad de todas las
demás facultades» Kant
lo es, dando paso a umbrales difusos que
siembran dudas sobre la condición ética
y moral del comportamiento.
Lamentablemente el rigor que nos
impone a todos la cultura de la ilegalidad
que prospera en Colombia, donde ética y
moral constituyen variables en la estructura del precio, donde los sucesivos hechos
de corrupción pocas veces nos sorprenden o sonrojan pero eso sí, siempre nos
dejan con una sonrisa socarrona, ya no
por cuestiones de ética sino de estética. 8
De manera que desde la ética estratégica la corrupción deja de ser cuestionada por su naturaleza y empieza a ser
ridiculizada por grotesca, pintoresca y
cínica, siendo un rasgo estético lo que
marca el comienzo y fin de la igualdad
y la libertad, de los derechos y deberes,
allí donde ética y moral formen parte
del realismo mágico la probidad ocupará el espacio faltante que signa la obra de
nuestro maestro Manzur, donde la cabeza ausente es su firma, la vacuidad de la
mente y el pensamiento bien puesto hilan un tejido social obnubilado por tener
y no por ser.
8 Me refiero a la armonía y belleza que tienen las cosas,
y no a una acepción de la estética como ciencia o reflexión
filosófica y fundamental del arte.
Las reflexiones éticas y morales se
convierten en destellos de sensatez que
brillan como luciérnagas en la oscuridad
y que nos dejan cada vez más angustiados por las sombras (en interpretación
de la Alegoría de la Caverna de Platón).
El ejercicio ciudadano es más requerido
en forma asertiva como respuesta al comportamiento inmoral que atenta contra
los derechos o ante el incumplimiento de
deberes que es a su vez un comportamiento deshonesto, donde es necesario exigir
el respeto de derechos y la diligencia en el
deber concomitantemente ante la vulneración de derechos que origina inequidad;
el ciudadano que asume la resiliencia como
proceder busca el restablecimiento de sus
derechos y del orden democrático.
La educación ciudadana no se limita
a las aulas sino a toda la creación de capital social, al proceso de socialización y más
allá a la construcción de saberes y discursos, la formación ética y moral es hoy para
Colombia lo más importante, nuestros
problemas no tienen un nudo causal en
las cadenas de valor, las cifras, la localización, la rentabilidad, los recursos, no, ni siquiera en la pobreza 9, la transmisión de lo
bueno y lo malo en la sociedad presenta
un nudo gordiano que debe desanudarse
para superar el estado de cosas que legitima la deshonestidad e inmoralidad.
9 No ha sido posible establecer una relación de causalidad,
correlación o determinación científica entre pobreza y corrupción.
» 65
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Cortesía Oficina de Prensa pgn
Participación y control
de la gestión pública
«El reclamo de la sociedad por participar en los asuntos públicos es creciente, lo que ha llevado a que junto a las formas
propiciadas por el Estado para participar se sigan utilizando vías de hecho para la organización y movilización social como
paros, marchas y desobediencia civil (...)».
«No quisiera con mi escrito ahorrarles
a otros el pensar, sino, si fuera posible,
estimular a alguien a tener pensamientos
propios.»
ludwig wittgenstein
césar augusto nieto rojas
investigador división de investigaciones
sociopolíticas y asuntos
socioeconómicos del iemp
Transcurridas más de dos décadas de la
consagración constitucional de la democracia participativa es mínimo el impacto
que este postulado ha tenido en la democratización, la garantía de los derechos, la
justicia social, el respeto de lo público y la
solución pacífica de conflictos. Pese a los
desarrollos normativos que consagran espacios y mecanismos de participación, las
realidades del conflicto armado, las desigualdades sociales, las prácticas corruptas
y clientelistas, no solo persisten sino que se
han profundizado. Hoy tenemos un país
más convulsionado y fragmentado.
Aunque el impacto en la transformación de los problemas más graves del país es
mínimo, su práctica ha permitido el aprendizaje social de la Administración y sus formas de gestión, la organización de nuevos
actores sociales alrededor del reclamo de
derechos reconocidos en la Constitución y
la ampliación de la agenda pública con nue66 » vos temas excluidos anteriormente.
El reclamo de la sociedad por participar
en los asuntos públicos es creciente, lo que
ha llevado a que junto a las formas propiciadas por el Estado para participar se sigan utilizando vías de hecho para la organización
y movilización social como paros, marchas
y desobediencia civil, para exigir la garantía
de los derechos reconocidos constitucionalmente y la defensa de lo público. Esto deja
entrever un desencuentro entre las demandas sociales y la oferta estatal, la cual pese a
ser extensa y variada no es suficiente.
Las distintas experiencias de participación de la sociedad en la gestión pública son
el mejor instrumento de análisis del alcance
de las iniciativas ciudadanas y de la oferta
estatal. Ellas dan cuenta, por ejemplo, que el
control de la ciudadanía a la gestión pública,
especialmente a la ejecución de proyectos,
es el ámbito donde hay mayor oferta del
Estado y mayor intensidad de participación,
esto no quiere decir que este sea el espacio
en donde los ciudadanos quisieran incidir
más en la gestión pública. Según diversas
compilaciones y análisis de experiencias de
participación en el control de la gestión pública, los ámbitos en donde la gente demanda participar, incluso para hacer un mejor
control de la gestión, es el diseño y la decisión de políticas públicas.
La mayoría de las normas que establecen el derecho a participar en el con-
trol de la gestión pública imponen la forma de cómo cada ciudadano, como tal
o en su calidad de usuario o beneficiario
u organizado de una manera legalmente
establecida, puede incidir en el desarrollo
de la gestión pública.
Las reglas para participar no corresponden, en la mayoría de las veces, con
lo demandado por los ciudadanos; por
ello, el mayor número de experiencias
exitosas de participación ciudadana en
el control coinciden en utilizar formas de
organización y acción diseñadas por las
mismas organizaciones sociales y gremiales, en desarrollo del derecho constitucional de organización y participación.
Pese a lo anterior, se está en un proceso de desarrollo del concepto de democracia participativa, en donde nada es absoluto, todo hace parte de procesos sociales en
construcción ligado a tensiones derivadas
de los mismos conflictos que vive el país y
a la complejidad de las relaciones entre el
Estado y la sociedad, en donde confluyen
intereses diversos, relaciones conflictivas,
alianzas, desconfianzas entre actores y confrontaciones estratégicas.
La participación social como
forma de mediación entre el
Estado y la sociedad
En este enfoque, la participación es vista
como un mecanismo de mediación entre
la sociedad y el Estado. La participación
se concreta con la existencia de los diversos mecanismos e instancias que posee
la sociedad para incidir en las estructuras
estatales y las políticas públicas.
Existen diversos mecanismos de mediación entre la sociedad y el Estado. Por
un lado se encuentran los mecanismos
tradicionales y legales, materializados en
el régimen electoral como instrumento
de acceso a las jurisdicciones representativas y a las organizaciones gremiales
de capital de trabajo en la democracia
representativa y la democracia corporativa respectivamente. De otro lado, se encuentran los mecanismos de mediación
paralegales e ilegales como son las relaciones patrimonialistas y clientelistas, las
vías de hecho, la cooptación, 1 etc.
1 Al respecto véase la investigación «La Cooptación de
la Administración pública en Colombia» adelantada por la
División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeco-
Estos mecanismos de mediación legales, paralegales o
ilegales emergen ante la crisis de
la modernidad y se combinan
de múltiples maneras. Frente a
esta práctica de mediación se
ha construido una nueva forma
de interlocución entre el Estado y la sociedad: la democracia
participativa, entendida como
el conjunto de mecanismos e
instancias que poseen los ciudadanos y las comunidades
para incidir en las estructuras
estatales y las políticas públicas sin requerir necesariamente
de la representación partidista,
gremial, clientelista o de las vías
de hecho cívicas o armadas.
Como consecuencia de
lo anterior, la participación es
el mecanismo esencial de la
construcción de lo público entre el Estado y la sociedad en
la medida en que se invoca a
la participación de los particulares en los asuntos de interés
colectivo, al sector privado
para que extienda las relaciones mercantiles entre los vendedores y compradores, y al
sector comunitario, ciudadanos y comunidades respecto
de asuntos de interés colectivo
no necesariamente traducibles
en valores de cambio como la
seguridad ciudadana, el medio
ambiente, los derechos humanos, la democracia, la Administración pública y la planeación.
Entendida la participación
como acción individual y colectiva y como proceso social
inacabado, se concibe de una
manera dual. Por un lado se
considera la acción individual
con una clara connotación
política. La participación ciudadana como un acto de voluntad, donde el ciudadano
toma parte en la escogencia
de las autoridades públicas o
nómicos del Instituto de Estudios del Ministerio
Público.
elige sus representantes a organismos legislativos a través del
mecanismo del voto.
Por otro lado, se considera
la acción colectiva de interacción social a través de la cual
un actor social busca incidir
en el proceso vivido por una
actividad pública (es decir su
gestión, discusión, formulación
de respuestas, ejecución y control del proceso), intentando
transformarla para que corresponda a intereses colectivos.
Con una clara connotación
civilista se busca vincular a los
vecinos, usuarios, comunidades, grupos minoritarios y toda
suerte de organizaciones no
gubernamentales a la gestión
pública en sus diversos niveles
de Gobierno, enmarcados en el
derecho de la organización, a su
promoción por el Estado, a la
concertación y a la prestación
de los servicios públicos.
De otra parte, la participación ciudadana como expresión democrática, universal y
expansiva se funda en el principio democrático de la participación. Universal en la medida
que compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto
públicos como privados; además la noción de política que
lo sustenta se nutre en todo lo
que vitalmente pueda interesar
a la persona, a la comunidad, al
Estado y sea, por lo tanto, susceptible de afectar la distribución, control y poder social. Es
expansivo gracias a su dinámica; lejos de ignorar el conflicto
social lo encausa a partir del
respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que han
de ampliarse progresivamente.
La participación ciudadana no solo cubre un aspecto
político electoral, sino que proyecta su espectro a los planos
individual, familiar, económico
y social. Esta tendencia basa sus
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| «La participación ciudadana no solo cubre un aspecto político electoral, sino que proyecta
su espectro a los planos individual, familiar, económico y social. Esta tendencia basa sus
consideraciones en que el principio democrático de la participación expresa no solo un
sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político
fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos
y libertades, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del
destino colectivo».
consideraciones en que el principio democrático de la participación expresa no solo un
sistema de toma de decisiones,
sino un modelo de comportamiento social y político fundamentado en los principios
del pluralismo, la tolerancia, la
protección de los derechos y libertades, así como en una gran
responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino
colectivo.
La participación como situación en conflicto parte de
la crítica al pensamiento liberal
contemporáneo por considerar la participación como un
valor absoluto en sí mismo y
como uno de los pilares de la
legitimidad del Estado, de los
partidos y de los movimientos políticos. Al ser entendida
como un valor en sí mismo, la
discusión alrededor de ella se
centra en la cantidad (mayor o
menor participación) o en su
naturaleza absoluta.
En el mundo contemporáneo la participación más que
un valor en sí misma es una situación en conflicto en la que
confluyen diferentes valores.
La situación en conflicto es
considerada como el espacio
en donde deben circular los
ciudadanos entre la sociedad
civil y el Estado, donde se vinculan los individuos y los grupos sociales a la esfera política.
Múnera2 tipifica la participación en cuatro tendencias:
La participación subordinada. Es aquella controlada
y tutelada que busca llenar el
vacío de legitimidad del Estado y de las fuerzas políticas en
crisis; reforzar el conocimiento
público de ellos; su intención
es estatizar la sociedad civil.
Ejemplo: las responsabilidades
que en zonas marginadas el
Estado transfiere a organizaciones sociales como juntas
de acción comunal, o en zonas rurales a las asociaciones
de usuarios campesinos o la
participación en la seguridad a
través de las Convivir.
La participación delegataria. Es delegar a la sociedad
civil responsabilidades que son
del Estado como administrador de recursos colectivos e
instancia de equilibrio limitado
de las desigualdades sociales. Es
una delegación y privatización
de la función pública, pero no
necesariamente de los recursos.
Ejemplo: la prestación de servicios públicos por particulares.
2 Múnera Ruíz, Leopoldo, Toranzo Rocas,
Carlos. (1999). Las paradojas de la participación:
¿más Estado o más sociedad?
» 67
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Innova «(...) el mercado reclama del Estado el traslado a los particulares de actividades
productivas que estaban en cabeza de este. La doctrina neoliberal promueve la
participación de los beneficiarios en los programas sociales a través del aporte del trabajo
comunitario para abaratar costos, forzar competencias entre los más pobres, etc)».
La participación sustitutiva. Parte de la confrontación
radical y excluyente con el Estado, por consiguiente, solo considera viable la circulación entre
la sociedad civil y los grupos sociales y políticos que tienen una
proyección colectiva, socialista
o comunista. Pretende desestatizar la sociedad por el camino
del antiestatismo radical que tienen en la mira la colectividad de
la propiedad y la autogestión de
los recursos sociales. Ejemplo: la
experiencia de trabajo popular
de la Asociación Femenina de
Barrancabermeja quienes, desde
la legitimidad, han propuesto
formas alternativas de autogestión de los asuntos públicos.
Participación emancipadora. Implica la asunción por
parte de la colectividad de los
recursos, los instrumentos y las
iniciativas colectivas (incluido el Estado) con el objetivo
de satisfacer necesidades que
favorezcan a la colectividad y
no a los intereses particulares.
Conduce a la resocialización
de la sociedad y del Estado.
La participación es entendida como un mecanismo de
emancipación presente y futura, sin que se haga la diferencia entre reforma y revolución.
Ejemplo: movimientos cívicos.
Por consiguiente, el objetivo de la participación en la
68 » gestión pública depende del
interés que tenga quien va a
participar o de quien ofrece los
espacios para participar. En muchas ocasiones estos intereses
coinciden y en otros momentos difieren. Con el fin de determinar para qué participa la
sociedad es preciso identificar
qué ha venido proponiendo
esta desde las prácticas participativas. Si se trata de determinar para qué quiere el Estado
que la sociedad participe, miraremos la oferta estatal.
Los ciudadanos fundamentalmente han venido reclamando su participación en
la gestión pública con el objeto
de garantizar el ejercicio de sus
derechos y el respeto de lo público. Las movilizaciones sociales en torno a la exigencia del
derecho a los servicios públicos
domiciliarios o la creación de
redes de ciudadanos contra la
corrupción y apropiación de
los dineros públicos.
Hay un pluralismo de derechos que corresponde al pluralismo de la sociedad, muchos
de los cuales han sido reconocidos constitucionalmente como
los fundamentales, económicos, sociales, culturales, colectivos y del medio ambiente, los
contenidos en convenios internacionales vigentes y aquellos
inherentes a la persona huma-
na que no figuren expresamente en la Constitución Política.
La confrontación por la garantía de los derechos se hace
con el Estado. Los procedimientos utilizados para resolver esta
confrontación permanente es
lo que pone en el centro el valor
de la participación. La búsqueda de articulaciones entre los
sujetos de los derechos, a través
de la solidaridad y la cooperación, y el Estado que debe
garantizarlos, exige procesos
de participación permanente.
Ejemplo de ello es el Sistema
de Identificación de Potenciales
Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén).
El ejercicio de la participación garantiza también la
apropiación de la vida colectiva
por parte de los ciudadanos, ya
que su práctica implica mecanismos aleatorios o cotidianos
que por su mayor frecuencia y
continuidad contribuyen a la
socialización de lo público. La
democracia participativa garantiza la intervención, adopción y
ejecución de decisiones públicas; por consiguiente, rompe
el aislamiento del Estado con
la sociedad civil. La articulación
de intereses particulares va tejiendo un entramado de participación que va de lo local a lo
global y forma un tejido social
que refleja a la sociedad en su
conjunto, sin sacrificar la diversidad. Al mismo tiempo la democracia participativa facilita la
emergencia de nuevos actores
sociales y, en tal medida, amplía
el espacio de lo público y de la
vida colectiva.
De tal manera que la calidad de la participación depende de la posibilidad que tenga
cada ciudadano para deliberar;
los procedimientos son importantes y se convierten en
un fin en sí mismos. Entre más
calidad tengan los procedimientos mayor incidencia ten-
drá la participación en la construcción de lo colectivo.
El fin del Estado al
reclamar participación
El Estado responde a las demandas tanto de la sociedad
que reclama derechos como
al mercado que reclama prerrogativas. La debilidad de los
mecanismos de canalización
de demandas sociales por medios institucionales, es decir, la
crisis de la democracia representativa (partidos políticos y
redes clientelares) y corporativa
(gremios y sindicatos), obligó
al Estado a ofrecer espacios y
mecanismos de participación o
estrategias de descentralización
territorial de la gestión pública.
La oferta estatal en participación y descentralización es
una respuesta a los movimientos
sociales. Esta respuesta es parcial
toda vez que esta oferta institucional no corresponde plenamente con las demandas sociales y su diseño correspondió a la
clase política y a los funcionarios
públicos, sin concertación con
los movimientos sociales.
De otra parte el mercado
reclama del Estado el traslado
a los particulares de actividades productivas que estaban
en cabeza de este. La doctrina
neoliberal promueve la participación de los beneficiarios en
los programas sociales a través
del aporte del trabajo comunitario para abaratar costos,
forzar competencias entre los
más pobres, etc. La labor de
las organizaciones sociales es
fundamentalmente participar
en la priorización de políticas.
La oferta de participación
en los asuntos públicos está
dirigida a todos los ciudadanos, quienes tienen derecho
a la conformación, ejercicio y
control del poder político; sin
embargo, se distinguen los siguientes grupos poblacionales:
| | agosto de 2012
El procurador general de la nación
instaló el Diplomado en Matrimonio,
Familia y Sociedad Actual
Juan David Durán Castañeda - iemp
los ciudadanos y comunidades en tanto
usuarios y consumidores; la población
más pobre sujeto de las campañas para
la satisfacción de las necesidades básicas
insatisfechas; la intervención del Estado
en zonas de violencia ofrece la participación vía los actores y las víctimas de
la violencia en los programas de pacificación y rehabilitación; el ciudadano, en
tanto sujeto inscrito en el censo electoral, puede participar en los mecanismos
políticos de la participación ciudadana y
comunitaria en Colombia, y las minorías
étnicas, en tanto sujetos colectivos.
número 12 Bibliografía
juan david durán castañeda
comunicaciones iemp
El viernes 13 de julio, en la sala múltiple del
IEMP, se dio inicio al Diplomado en Matrimonio, Familia y Sociedad Actual, el cual
se realiza en alianza con el Instituto de la
Familia de la Universidad de la Sabana.
En el evento académico, el procurador
general, Alejandro Ordóñez M., resaltó ante
42 servidores inscritos en el diplomado, la
importancia de la familia como núcleo de
la sociedad, su papel en la crisis moderna,
y sus deberes como formadora de niños,
jóvenes y adultos que sirvan a su país.
El objetivo del proyecto es apoyar
la labor que desempeña el área de Bienestar Social Integral de la Procuraduría
«por medio de un proyecto de capacitación que potencie y enriquezca agentes de cambio social, comprometidos
con el desarrollo integral de la familia,
incorporando herramientas y estrategias en la construcción positiva del propio proyecto familiar e impactando el
de los demás».
Durante el diplomado, los participantes tendrán sesiones presenciales y
virtuales, las cuales se extenderán hasta
el 19 de noviembre del presente año.
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
Betancourt García, Mauricio. (1997). Ordenamiento Administrativo y Gestión Municipal. En: Análisis Regional y Empleo. Un enfoque Multidisciplinaria. Ministerio de Trabajo
– CID – Universidad Nacional de Colombia
Betancourt García, Mauricio. (2003). Desarrollo, Estado y Gestión Pública. En: Colombia Herramientas para el ejercicio del control
ciudadano. Bogotá: Casals & Associates Inc.
Programa presidencial de lucha contra la corrupción. Bogotá: Casals & Associates Inc.
Betancourt García, Mauricio. (2003).
Planeación y Participación. Construyendo
la Democracia Local. Volumen 1-2. Bogotá:
ISMAC-ACNUR.
Betancourt Garcia, Mauricio, De Zubiría, Andrés & Rodriguez A, Edilberto.
(1998) Los planes de ordenamiento territorial.
Bases conceptuales y técnicas. Bogotá. Ediciones Utopía.
Consejo Nacional de Planeación. (2001).
Diez años de planeación al derecho. Memorias
del VI Congreso Nacional. Bogota: Editora
Guadalupe Ltda.
Lechner, Norbeth. (1984). La conflictiva
y nunca acabada construcción del orden deseado. Santiago de Chile: Ediciones Ainavillo
Múnera Ruíz, Leopoldo & Toranzo Rocas, Carlos. (1999). Las paradojas de la Participación: ¿más Estado o más sociedad? Bogotá:
Diakonia, Acción Ecuménica Sueca
Rueda Barrera, Eduardo Alfonso.
(2003). Ciudadanía, democracia y participación. En: Colombia Herramientas para el
ejercicio del control ciudadano. Bogotá:
Casals & Associates Inc. Programa presidencial de lucha contra la corrupción. Bogotá, Casals & Associates Inc.
» 69
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
El concepto del riesgo en
Colombia, aproximación desde
el enfoque institucional
La Procuraduría General de la Nación realizó una jornada humanitaria de apoyo a los damnificados de la ola invernal en el municipio de San
Sebastián de Buenavista (Bolívar), en diciembre de 2011.
El concepto de riesgo, a lo
largo de la historia de la humanidad, ha sido tan incierto
como el origen de la palabra;
según Mikel de Epalza para
los árabes el rizk, 1 del que se
hace alusión en el Corán y
que puede ser tomado como
nuestro concepto de la providencia, es una situación que
puede tener un desenlace incierto, a favor o en contra; un
don fortuito e inesperado que
puede ser bueno o malo.
Con el tiempo la palabra
incursionó en el ámbito marítimo y en el campo de los
seguros. El término italiano
rischio, por ejemplo, hacía
referencia a los riscos o peñascos altos contra los cuales
podrían impactar los buques;
adquirió ese carácter adverso
con el cual lo identificamos en
la actualidad.
En versión moderna el
vocablo para la Oficina de
las Naciones Unidas para la
Reducción del Riesgo de los
Desastres (unisdr) es «la combinación de la probabilidad de
que se produzca un evento y
sus consecuencias negativas», 2
concepto bastante etéreo hasta el momento en que el lector
se pega un martillazo por estar
distraído y comienza a enten-
1 Mikel De Epalza Ferrer, Sharq AlAndalus: Estudios mudejares y moriscos,
n°6 , págs. 185-192.
2 Terminología sobre «Reducción del
Riesgo de Desastres», UNISDR, 2009, p. 29.
carlos alberto peláez g.
profesional oficina de prensa pgn
70 » der que el riesgo no es algo
abstracto sino que es latente y
se materializa en las condiciones adecuadas.
Por ello, se afirma que el
riesgo es una parte de la ecuación del desastre, una construcción social o la evidencia
de problemas de desarrollo
no resueltos que se materializan con efectos más o menos graves dependiendo de
la vulnerabilidad de la comunidad afectada en términos
de infraestructura, cohesión
social, economía o condiciones ambientales pero que finalmente va a evidenciarse en
una afectación al diario vivir;
además del impacto en los recursos estatales que deben ser
destinados para atender a los
damnificados, desviando lo
inicialmente presupuestado
para el desarrollo.
Pero, ¿cómo, desde lo institucional, se puede detener
esa espiral creciente que deja
más de 7000 millones de dólares en pérdidas y 33.432 víctimas mortales 3 en los últimos
cien años, con fenómenos
cada vez más intensos, de mayor afectación y más frecuentes? Colombia ha asumido el
liderazgo a nivel regional en
legislación para hacer frente
a los desastres, la dolorosa
experiencia del flujo de lodo
originada en el volcán Nevado del Ruíz que en 1985 dejó
una cifra estimada de 23 000
muertos le demostró al país
que era necesario organizarse
y prepararse para poder hacer
frente a los embates de la naturaleza.
Rápidamente se legisló para crear una estructura
institucional que coordinara
todas las acciones de prevención y atención de desastres
en todo el territorio nacional,
por lo que nació la Ley 46 de
1988 con su Decreto reglamentario 919 de 1989 que dio
funciones y responsabilidades
a cada uno de los integrantes
del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, enfocando gran parte del
sistema a la fase de respuesta,
a la preparación de los grupos
de primera respuesta y a las
labores de mitigación y recuperación, en concordancia
con los modelos imperantes
para la época.
En el 2012, producto de
la experiencia adquirida, de
la implementación de nuevas
tecnologías y conceptos y de
la necesidad de invertir mejor
los escasos recursos económicos, el sistema cambia con
3 Fuente EM-DAT: The OFDA/CRED
International Disaster Database.
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| «(...) la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del
riesgo de desastres». Cartilla Ley Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. MInisterio del Interior. 2012.
la Ley 1523 del 24 de abril que
crea la Política Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y establece un sistema
con enfoque sistémico y por
procesos, enfocado principalmente a reducir el riesgo a
través de la prevención, incorporando como prioridad el
conocimiento del riesgo, una
gestión prospectiva del mismo y brindando herramientas
a los entes territoriales para
hacer frente en caso de materialización del mismo.
La nueva ley brinda importantes herramientas como los
fondos nacional, departamentales y municipales para la gestión del riesgo; dependencias
que no están sujetas a la limitación de una vigencia y pueden
ser alimentadas desde diferen-
tes fuentes para, en caso de
ser necesario, tener una herramienta ágil que desde un régimen especial pueda responder
de forma rápida a las necesidades de ayuda humanitaria y
obras necesarias para atender
la emergencia. Pero lo importante del esquema es que se
busca fortalecer la prevención
y se asignan responsabilidades
a las autoridades municipales y
departamentales en los procesos de conocimiento del riesgo,
reducción y atención.
Igualmente, se contempla
el componente de transferencia del riesgo incorporando
a la comunidad a través del
aseguramiento de sus bienes
para hacerlos partícipes de la
responsabilidad que tenemos,
todos los habitantes, frente a la
necesidad de hacernos menos
vulnerables.
Otro elemento interesante es la incorporación en los
planes de ordenamiento territorial y en los de desarrollo
del componente de gestión
del riesgo, así como en todos los contratos financiados
por recursos públicos, con la
novedad plasmada en el artículo 93 de la ley que adiciona
como falta disciplinaria no dar
cumplimiento a las funciones
relacionadas con la gestión de
riesgo.
Finalmente, pero tal vez
el más importante aporte a la
gestión del riesgo de desastres
en Colombia –que incluye
el cambio de nombre– es la
ubicación dentro del organigrama institucional de la Uni-
dad Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres, la cual,
a través del Decreto 4147 del
3 de noviembre de 2011 pasó
a ser una dependencia de la
Presidencia de la República,
y su director agente del presidente para hacer frente a los
eventos adversos que se presenten en el país.
Con lo anterior, Colombia pasa de una visión reactiva
frente al riesgo a un concepto
prospectivo que busca invertir
menos recursos en respuesta
al desastre a través de una mejor preparación y, sobre todo,
buscando que las poblaciones
y proyectos institucionales se
construyan cada vez con menores condiciones de vulnerabilidad y de exposición frente a
las amenazas naturales.
» 71
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Fortalecimiento del sistema
local para la prevención
y atención de desastres: un
compromiso nacional
«(…) la mayoría de los planes de ordenamiento territorial (POT) del país dejan de lado, entre otras, las variables
relacionadas con la delimitación de zonas de alto riesgo; zonas de ronda y recarga hídrica; zonas de reserva forestal y zonas
excluidas de la minería, así como otras actividades que atentan contra la estabilidad de los terrenos».
lucy kolter arrieta
asesora procuraduría delegada para la
descentralización y las entidades
territoriales
«Aceptar nuestra vulnerabilidad en lugar
de tratar de ocultarla es la mejor manera
de adaptarse a la realidad»
david viscott
La Constitución Política de 1991 otorga a
los municipios colombianos, entre otras
facultades, autonomía para su gestión,
constituyéndose como una prioridad la
garantía de los derechos e intereses de los
habitantes del respectivo territorio.
De esta manera, se da el importante
tránsito que el país surte hacia la descentralización brindándole a las entidades
territoriales autonomía tanto administrativa como financiera y otorgándoles el
status de entidad fundamental de la división político–administrativa del Estado,
72 » en los términos que consagra el artículo
311 superior.
Tales calidades le confieren a los
municipios colombianos un sinnúmero de responsabilidades y obligaciones
dentro de las que se contempla la gestión del riesgo, asociada a la prevención
y atención de desastres, como un mecanismo tendiente a la garantía de los
derechos de la sociedad y al desarrollo
sostenible del territorio.
En este contexto, sería natural concluir que es el municipio quien debería
estar más comprometido y fortalecido en
materia de prevención y atención de desastres. Sin embargo, tal apreciación dista
mucho de la realidad que viven la mayoría
de los entes territoriales del país, situación
ya anunciada tiempo atrás y que quedó al
descubierto con la pasada emergencia invernal que sufrió el territorio nacional.
Dentro de los factores detonantes de esta situación es posible señalar
la falta de planeación del territorio y el
poco compromiso en la construcción
de sistemas locales de gestión del riesgo
eficaces y eficientes, los cuales provocan
consecuencias como las sufridas por
más de la mitad del país; un sistema de
prevención y atención de desastres municipal débil e incapaz de hacer frente a
las emergencias.
Es así como la mayoría de las municipalidades colombianas carecen de un
Plan para la Gestión del Riesgo y de cuerpos de bomberos, pese a que cuentan
con consejos para la gestión del riesgo,
los cuales en buen número de casos no
son operativos o se encuentran constituidos por personas que carecen de los
conocimientos adecuados para enfrentar
una situación de crisis.
Así mismo, la mayoría de los planes
de ordenamiento territorial (pot) del país
dejan de lado, entre otras, las variables relacionadas con la delimitación de zonas
de alto riesgo; zonas de ronda y recarga
hídrica; zonas de reserva forestal y zonas
excluidas de la minería, así como otras
actividades que atentan contra la estabilidad de los terrenos.
En este orden de ideas, queda claro
que si bien la Constitución Política colombiana consagra al municipio como
una entidad descentralizada y autónoma, en términos reales, para efectos de la
gestión del riesgo, la tarea de su construcción y fortalecimiento apenas comienza.
Así, para garantizar que el sistema de
prevención y atención de desastres, desde la órbita local, alcance los estándares
impuestos por las normas que rigen la
materia en Colombia, es necesario garantizar esfuerzos encaminados al conocimiento y empoderamiento por parte de
los mandatarios locales de sus obligaciones en esta materia.
El alcalde, según lo dispuesto por el
artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, es el responsable directo de la implementación de
los procesos de gestión del riesgo en su municipio, dentro de lo que se incluye tanto el
conocimiento como la reducción del riesgo, así como el manejo de los desastres que
se produjeren al interior de su jurisdicción.
En este contexto, son tres las principales funciones que podemos señalar
como prioritarias:
Mónica Vega Solano - iemp
| El aumento del nivel del mar, en zonas costeras, así como la falta de planeación y utilización del espacio físico generan
riesgos a las comunidades que habitan territorios propensos a desastres naturales que, usualmente, son predecibles, pero
que no cuentan con modelos de intervención y manejo eficaces de prevención por parte de las administraciones locales.
1. Creación y fortalecimiento de los
consejos municipales para la gestión del riesgo.
De acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 15 de la Ley 1523 de 2012, su
finalidad es servir de instancia de orientación y coordinación a fin de optimizar
el desempeño de las diferentes entidades,
tanto públicas como privadas y comunitarias, en la ejecución de acciones de
gestión del riesgo en el ámbito municipal.
Así mismo, bajo las directrices del artículo 28 de la Ley 1523 de 2012, los consejos municipales para la gestión del riesgo
serán dirigidos por el alcalde respectivo y
estarán conformados por el director de
la dependencia o entidad de gestión del
riesgo; los directores de las entidades de
servicios públicos o sus delegados; un representante de la corporación autónoma
regional o de desarrollo sostenible correspondiente; el director de la Defensa
Civil o quien haga sus veces; el director
de la Cruz Roja o quien haga sus veces; el
delegado departamental de bomberos o
el comandante del cuerpo de bomberos
del municipio; un secretario de despacho
designado por el alcalde y el comandante
de policía o su delegado.
Así mismo, de acuerdo a lo consagrado por el parágrafo de este artículo,
podrán invitarse a las sesiones a técnicos,
expertos, profesionales, representantes
de gremios o universidades para tratar temas relevantes a la gestión del riesgo, con
lo cual, dada la transversalidad del tema,
se abre la posibilidad para que participen
todos los secretarios de despacho, entre
otras autoridades.
2. Elaboración del Plan Municipal
para la Gestión del Riesgo y Estrategia de Respuesta.
En virtud de lo consagrado por el artículo 37 de la Ley 1523 de 2012, las autoridades municipales concertarán con su
respectivo Consejo de Gestión del Riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta
a emergencias en su jurisdicción, el cual
deberá ser adoptado mediante decreto.
Este plan debe ser armónico con las
disposiciones consagradas por el plan de
gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacional.
De acuerdo con comunicación
emanada de la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres (ungrd), en su calidad de articuladora del
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, el plazo para que
cada municipio cuente con dicha herra-
número 12 | agosto de 2012
mienta se cumple el próximo 7 de septiembre de 2012.
En aras a garantizar el cabal cumplimiento de esta obligación, la ungrd
pone a disposición la cartilla Formulación del Plan Municipal de Gestión del
Riesgo, la cual podrá ser descargada en
la siguiente dirección electrónica http://
www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/
FormulariosPMGRD2012/Guia_PMgrd_2012_v1.pdf
3. Implementación de variables de gestión del riesgo dentro de los planes
de ordenamiento territorial (pot).
Según lo establece el artículo 39 de
la Ley 1523 de 2012, los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal deben integrar el análisis del riesgo
en el diagnóstico biofísico, económico
y socioambiental, así como considerar
el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del
territorio.
Para el cumplimiento de lo prescrito
por este artículo, las entidades territoriales cuentan con un plazo no mayor a
un año, posterior a la fecha en que haya
sido sancionada la presente ley, para lo
cual deberán revisar y ajustar los planes
de ordenamiento territorial que, estando
vigentes, no hayan incluido en su formulación la gestión del riesgo.
Estos deberes le apuestan a fortalecer el Sistema de Prevención y Atención
de Desastres desde lo local como único
mecanismo que permite una respuesta
ágil e inmediata ante una emergencia.
En este sentido, su inobservancia
acarrearía la continuidad de graves debilidades en la base de la estructura de
prevención y atención de emergencias
nacional, con lo cual no habría forma
de enfrentar, de manera eficiente, futuras contingencias de igual o mayor
alcance a las vividas durante los años
2010 y 2011 con ocasión del Fenómeno
de La Niña.
Por ello, la Procuraduría General de
la Nación, en virtud de las competencias
que le otorga el artículo 277 constitucional, y en aras de garantizar la seguridad de
todas las personas, hará un estricto seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de ley en esta materia.
» 73
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Cortesía Oficina de Prensa pgn
Colombia, ¿paraíso normativo para las
defraudaciones contractuales estatales?
«(...) la investigación visibilizó que las dependencias oficiales comisionadas para la instrucción y colecta del material
probatorio propio para argumentar las respectivas incriminaciones en contra de esta clase de delincuentes, se adecúa a
la regla general de insuficiencia de recursos físicos y humanos que impera para la dotación de las oficinas públicas en el
país (...)».
mario iván algarra lobo
coordinador proyecto anticorrupción iemp
Colombia se ha visto envuelta últimamente en una serie de escándalos extremos de corrupción administrativa, de
pleno conocimiento de la opinión pública, y que confirman la grave crisis que
padece la estructura de la contratación
pública en el país en cuanto al esclarecimiento de los desafueros cometidos. Es
un hecho notorio y para nadie secreto
que el área de la contratación estatal se
constituye en el mayor foco de desangre
del erario y principal causante del flagelo
de la corrupción en Colombia.
¿Qué es lo que pasa? ¿Será que existen individuos lo suficientemente sagaces e inteligentes como para idear grandes defraudaciones al Estado, sin que este
tenga la suficiente capacidad para enjuiciarlos y ponerlos tras las rejas? o, ¿será
que efectivamente el Estado no cuenta
con las herramientas indispensables para
evitar los grandes desmanes que ocurren
cotidianamente en el país?
De acuerdo con las particularidades
visibles cuando se cometen estos des74 » afueros y se inician las respectivas investigaciones en esta modalidad de delitos
-contratación pública-, se percibe que
fáctica y jurídicamente es muy poco el
margen de acción con el que cuenta el
Estado para hacerle frente de manera
efectiva a los desangradores del erario
público vía contratación administrativa.
Por esta razón, desafortunadamente la
respuesta a las preguntas expuestas en el
párrafo anterior es que no se necesitan de
grandes luminarias ni de personajes con
altos índices intelectuales para defraudar
al Estado y que ocurran, como ha sucedido, tan graves descalabros y defraudaciones -y lo preocupante es que se seguirán presentando en el evento de que
se continúe bajo el mismo esquema. Lo
que sí se percibe es que este, el Estado,
no cuenta con una estructura dinámica
lo idóneamente competente para realizar su labor de un modo efectivo y que,
por consiguiente, convierta a Colombia,
como se sugiere en el título, en un paraíso para las defraudaciones estatales por
medio de la contratación estatal.
Los argumentos para exteriorizar la
anterior afirmación se sustentan en una
investigación que el Observatorio del
Sistema Penal Acusatorio (ospa), del Instituto de Estudios del Ministerio Público
(IEMP), realizó recientemente tanto en
más de una docena de poblaciones del
territorio nacional donde se entrevistaron a funcionarios a cargo de la instrucción de esta modalidad de delitos, como
en centros universitarios y entidades oficiales, verbigracia, Consejo Superior de la
Judicatura y Fiscalía General de la Nación;
esta última en su área a cargo de la investigación de los delitos contra la Administración Pública. 1
En esa labor se recolectaron diversas
informaciones. Una de ellas elaborada
por el Consejo Superior de la Judicatura
-que dada su importancia se menciona en este artículo- referente al cuadro
estadístico que comprende las cifras de
procesos ingresados y evacuados en la jurisdicción encargada de la indagación de
delitos contra la Administración pública,
durante los años de 2009 y 2010; esquema contenido en oficio udaeof-2463 de
8 de octubre de 2010, y que se expone
a continuación (Ver tabla pág. siguiente):
En este cuadro es posible hacer contrastes y obtener una variada y muy objetiva lectura de lo que sucede en el panorama del área investigativa de la Fiscalía
de los delitos contra la Administración
pública, entre los que se encuentran los
referentes a la contratación pública -celebración indebida de contratos y prevaricato. Una de esas lecturas, relacionada con el
tema en debate, se refiere a que, si bien es
cierto se hace un paralelo entre el número
de casos ingresados por delito -77 para
el evento de contratación en el 2009 con
tan solo dos condenados-, la lectura real
y dimensionada en las debidas proporciones es la de que en el país, en el año 2009
en materia de contratación administrativa,
exactamente en el delito de celebración
1 algarra lobo Mario Iván. Normatividad en los
delitos contra la Administración Pública: vacíos en materia
de contratación. Revista Rostros y Rastros, n° 7. Diciembre de
2011. Pág. 68.
indebida de contratos, solo hubo dos personas condenadas; se repite: tan solo dos
en todo el territorio nacional en el año 2009
y en prevaricato no hubo ninguna.
También se puede concluir que en el
primer semestre del año 2010 en contratación solo hubo una persona condenada
y en prevaricato también solo una; datos
que demuestran la poca efectividad de la
jurisdicción en la penalización de la modalidad de delitos en estudio. ¿Será que,
en este entorno y la manera como están
redactadas las normas, tal y como lo sugiere el título de este escrito, se pone en tela
de juicio el hecho de que Colombia sea el
paraíso para las defraudaciones en materia
de contratación administrativa?
No lejos de esta cruda realidad, se encuentra la información que nos transmite
el aparte del cuadro que corresponde a las
cifras del primer semestre del año 2010.
Allí se advierte que durante el lapso de 49
ingresos investigativos solo se condenó a
una persona; ¡tan solo a una sola en seis
meses!, confirmándose los altos índices de
impunidad en la materia, en contraposición con los enormes despilfarros del erario público por todos conocidos.
Esos grados de impunidad, según las
cifras que obran en el cuadro estadístico, son del orden del 97,4% en el 2009 y
97,8% en el 2010 para el delito de celebración indebida de contratos, y del orden
del 100% en el 2009 y del 98,07% en el
2010 para el delito de prevaricato (sin especificar su modalidad); guarismos nada
desconocidos para los fiscales investigadores en el área, quienes afirmaron frases
tales como: «(…) en quince años como
fiscal en Ley 906 no he conocido ninguna sentencia condenatoria, en Ley 600
no me acuerdo (…)»; «(…) en cuatro
años en Ley 906 no he conocido sentencias, en Ley 600 tres o cuatro» o «(…)
en diez años no me acuerdo de una sola
sentencia condenatoria (…)».
De conformidad con las pesquisas
logradas en la investigación del ospa ya
referida, ese grado de impunidad obedece preferentemente a dos factores,
uno de tipo estructural y otro de tipo
jurídico. Desde el punto de vista estructural, la investigación visibilizó que las
dependencias oficiales comisionadas
para la instrucción y colecta del material
probatorio propio para argumentar las
respectivas incriminaciones en contra de
Delito
Celebración indebida de contratos
agosto de 2012
Personas
Ingresos condenadas
esta clase de delincuentes, se adecúa a la
regla general de insuficiencia de recursos
físicos y humanos que impera para la dotación de las oficinas públicas en el país,
con especial relevancia en aspectos puntuales como los que se mencionan:
•• Falta de investigadores idóneos y calificados.
•• Falta de logística.
•• Insuficiente capacitación específica
en el área de Administración pública, especialmente en presupuesto y
en contratación.
•• No capacitación para Fiscalía y cti en
materia de praxis de Ley 906 de 2004.
•• Falta de peritos idóneos en Administración pública.
•• Inadecuados laboratorios.
Año 2010 (primer semestre)
Procesos
Personas
Delito
Ingresos condenadas
Instancia
71
2
Celebración indebida de contratos
49
1
Cohecho
548
0
Cohecho
288
0
Concusión
577
0
Concusión
188
0
17
Primera instancia Peculado
y control de
Prevaricato
garantías
693
34
178
0
49
0
Otros (comprende omisión de
agente retenedor, violencia contra
servidor público y otros)
1492
162
Todos (comprende el conocimiento
de todos los delitos )
217
0
Abuso de autoridad
Segunda
instancia
| «Es muy complicado saber encuadrar o tipificar el hecho, por ejemplo, en contratación, los requisitos esenciales, y en
prevaricato es complicado saber cuándo es abiertamente contrario a la ley». Entrevista a un fiscal en el marco de la
investigación realizada por el IEMP.
Año 2009
Procesos
Instancia
número 12 Cortesía Oficina de Prensa pgn
| Primera
instancia y
control de
garantias
2.ª Ins.
Peculado
297
Prevaricato
96
1
Abuso de autoridad
22
0
Otros (comprende omisión de
agente retenedor, violencia contra
servidor público y otros)
935
74
Todos (comprende el conocimiento
de todos los delitos )
100
0
» 75
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Demasiada carga laboral: fiscales hasta con 450 investigaciones.
•• Largas distancias para el recaudo de
los elementos materiales probatorios.
•• Complejidad de las investigaciones.
•• Demasiadas investigaciones y muy
poco personal de la Fiscalía.
•• Capacitación deficiente de los investigadores en materias contractuales.
•• Grandes expedientes, investigaciones complejas que demandan tiempo prolongado.
•• Pobreza de informes de policía judicial.
•• Carencia de medios de transporte.
•• Poco tiempo para presentar ante el
juez asuntos muy complejos.
•• Inclusión de tipos penales ajenos a
la Administración pública que bloquean el mejor desempeño del área:
«violencia contra servidor público»
y «omisión de agente retenedor».
•• Falta de coordinación entre las entidades de control para la recolección
de la información: entre Procuraduría, Fiscalía y Contraloría.
Pero, y según lo referenciado en la
investigación en cita, el aspecto más incidente para la presencia del alto grado de
Mónica Vega Solano - iemp
Innova ••
«El alto grado de impunidad que impera en el área de la investigación de los delitos contra la administración
pública –entre los que se encuentran los de la contratación estatal–, es el principal factor motivador para que los
desangradores del erario público continúen con su látigo avasallador corruptivo (...)».
impunidad con el que operan los desangradores del erario en Colombia, se refiere al jurídico. Se encontró que, como están dispuestas las normas –tipos penales
en materia de contratación estatal– en el
Estatuto Ley 599 de 2000, Código Penal,
Comentarios fiscales
••
••
••
••
••
••
76 » Nadie ha dicho cuáles son los requisitos esenciales de un contrato administrativo, cuál es el interés ilícito
y más en materia penal que debe ser
exacto, entonces la mayoría de tipos
penales deben desaparecer para reemplazarlos por unos exactos.
Con mis diez años de experiencia, en
materia de contratación, no hay tipificación adecuada. De 100 denuncias
precluyen 90 y 10 son procesos de los
cuales uno llega a condenatoria; y eso
cuando el delito va en concurso.
En prevaricato se presta para confusión porque no se sabe cuándo
es abiertamente contrario a la ley.
La Corte en sus principios no ha sido
clara con los requisitos esenciales.
Existe una baja denuncia porque no
hay claridad de tipificación, entonces la gente no sabe qué denunciar.
En peculado y contratación hay mucha legislación dispersa entonces no
••
••
••
••
••
hay claridad. El tipo no es claro. Los requisitos esenciales son difíciles de establecer.
Hay mucha normatividad en blanco
y mirar los requisitos esenciales no es
claro y da lugar a diferentes interpretaciones. En prevaricato saber cuándo es
abiertamente contrario a la ley es difícil.
No hay una tipificación clara, el hecho
de que hayan tipos en blanco, y el tipo
penal da lugar a eso, le meten la duda;
y al haber duda entonces da lugar a
que la gente se salga por la tangente.
La norma es vaga, no concisa ni concreta, lo que desubica a los sujetos procesales, indebidamente en pro de la impunidad, especialmente en contratación.
Es muy complicado saber encuadrar o
tipificar el hecho, por ejemplo, en contratación, los requisitos esenciales, y en
prevaricato es complicado saber cuándo es abiertamente contrario a la ley.
En materia de contratación no es claro lo de los requisitos esenciales. Hay
dificultad para decidir en prevarica-
son textos que se prestan para una gran
confusión y, en consecuencia, no irradian
ni consolidan la suficiente seguridad jurídica para penalizar culpables dentro de
una causa criminal atentatoria en la materia; como tampoco para que alguien
••
••
••
••
to. Tiene que estar el funcionario
actualizado, la dispersión de leyes
es un problema que el Estado tiene
que ponerlo al día.
No encontramos una fuente que
nos diga exactamente qué significa
requisito esencial, en prevaricato
también ordena remitirnos.
Imprecisión de tipos, no se sabe
qué son requisitos esenciales. Un
doctrinante agrega unos, luego
otros agregan diferentes; la jurisprudencia agrega otros requisitos,
así se vulnera el principio de la legalidad y de seguridad.
El prevaricato es de lo más complicado para tipificar la conducta,
porque no se sabe qué es ‘abiertamente contrario’. Depende del
buen juicio del juzgador.
El interés ilícito en contratación es
muy difícil, por eso no he visto sentencias condenatorias en el tiempo
que llevo.
número 12 | agosto de 2012
Cortesía Oficina de Prensa pgn
| se motive a accionar el aparato judicial,
haciéndolo inoperante.
Pues en primera instancia se pudo
advertir que, de conformidad con las
afirmaciones de los entrevistados en la
labor, existe una actitud mayoritaria en
ellos sobre la no muy atinada tipificación
de las conductas referidas a esta clase de
delitos, para su eficaz investigación. Los
fiscales, en referencia a algunos tipos penales - en especial a los dos que se citan a
continuación –expresan frases como las
incluidas en el cuadro.
Contrato sin cumplimiento de requisitos legales. El servidor público que por razón
del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales
esenciales o los celebre o liquide sin verificar
el cumplimiento de los mismos, incurrirá en
prisión de sesenta y cuatro (64) a doscientos
dieciséis (216) meses, multa de sesenta y seis
punto sesenta y seis (66.66) a trescientos
(300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de ochenta (80) a
doscientos dieciséis (216) meses.
Prevaricato por acción. El servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley, incurrirá
en prisión de tres (3) a ocho (8) años, multa de
cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación
para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años».
De las opiniones expuestas en el recuadro anterior se puede concluir, que
tal y como están consagrados los tipos
en el Código Penal encargados de las investigaciones contractuales, dan la posibilidad para estructurar controversias y
debates conceptuales. Fácilmente se cae
en la duda de saber si sí se está o no en
presencia de un acto delictivo. Con las
imprecisiones y ante la incertidumbre
que se genera, quien resulta beneficiado
es el presunto delincuente, convirtiéndose el escenario en un paraíso para las defraudaciones multimillonarias estatales,
como efectivamente ocurre.
Así, si las «armas» con las que cuentan los funcionarios judiciales para hacer
contrapeso a las anomalías delictivas –es
decir las normas penales–, no son lo su-
«(...) se necesita un plan de capacitación para que los investigadores sean lo suficientemente hábiles y facultados para
responder a las exigentes demandas que las indagaciones advierten; (...) principalmente con el fin de contrarrestar las
argumentaciones de las contrapartes, quienes por lo general se encuentran bien documentadas y totalmente al día, lo que
pone en desventaja a dichos operadores».
ficientemente diáfanas y comprensibles
para que irradien la seguridad jurídica
tanto para estos funcionarios como para
el común de las personas; entonces, ante
esa condición de inferioridad, ¿cómo se
puede pretender una efectividad de la jurisdicción penal para perseguir y castigar
delincuentes, y de esa forma no se materialicen los despilfarros y corrupción en la
despampanante proporción en la que se
presentan, si el entorno legal operante es
ideal para que ello ocurra?
Una estructura y una composición
tipológica de más fácil entendimiento y
más fluida conllevaría, por un lado, una
mejor comprensibilidad en el común de
las personas para inferir sin mayores dificultades cuándo se está en presencia
de un hecho contractual delictivo y por
tanto traería como consecuencia un incremento y mayor facilidad para denunciar esos casos; y, por otro, permitiría a los
jueces hacer imputaciones con la seguridad y certeza necesaria para adelantar
los procesos penales y, asimismo, con un
alto grado de probabilidad de llegar a una
acusación o a una sentencia condenatoria, en el evento en que efectivamente se
infiera la responsabilidad en cabeza del
investigado. Se evitaría argumentar mañosamente, por parte de la defensa de
los ingeniosos desangradores del erario
público, unas teorías para confundir y
complicar el hecho sobre la no existencia
de falta en las defraudaciones cometidas,
creando la duda y por ende su beneficio.
Corolario
El alto grado de impunidad que impera
en el área de la investigación de los delitos contra la Administración pública
–entre los que se encuentran los de la
contratación estatal–, es el principal factor motivador para que los desangradores del erario público continúen con su
látigo avasallador corruptivo, sin mayores
temores ni prevenciones. Por tal motivo,
debe ser materia de la más minuciosa
cautela y cuidado por parte de las autoridades jurisdiccionales tomar las medidas
pertinentes para contenerlo, en el entendido de que la buena o mala gestión que
se ejecute al respecto repercutirá en la
confianza que la comunidad pueda depositar en las autoridades constituidas.
Tal impunidad, sin desconocer otros
factores, tiene su origen principalmente en dos escenarios: uno fáctico y otro
jurídico. El primero se corresponde con
deficiencias a nivel operativo no ajenas
a la regla de desorden que impera en la
gran mayoría de instituciones nacionales,
tales como falta de personal y de apoyos
logísticos para la idóneas investigaciones,
desorganización en los despachos judiciales, inadecuada capacitación en esta
especialísima rama del derecho, etc.; y
el otro, jurídico, referido a la no claridad
tipológica legislativa en materia de los
delitos con los que se investigan las defraudaciones contractuales.
En lo tocante con las principales
fallas objeto de mejoramiento, aspecto
» 77
| Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
fáctico, fue notorio el concepto sobre la
deficiencia de personal tanto a nivel de
Fiscalía como de Policía Judicial para una
exitosa investigación; asimismo, se puso
de presente la falta de una adecuada
capacitación. Esta última, debido al alto
grado de especialidad que exigen los delitos contra la Administración pública,
particularmente en contratación. En esa
misma medida se necesita un plan de
capacitación para que los investigadores
sean lo suficientemente hábiles y facultados para responder a las exigentes demandas que las indagaciones advierten;
circunstancia que no es propiamente la
que sucede, pues existe una atmósfera de
inseguridad jurídica por parte de un segmento de operadores judiciales habida
cuenta de la complejidad y cuidado de
la materia que se exige para la adecuada
ejecución, principalmente con el fin de
contrarrestar las argumentaciones de las
contrapartes, quienes por lo general se
encuentran bien documentadas y totalmente al día, lo que pone en desventaja a
dichos operadores.
En lo referente al aspecto jurídico, se
palpa la inexacta tipificación de algunos
de los delitos que comprenden el área de
la Administración pública, entre otros, los
relacionados con el área contractual. En
relación con la no claridad en esta materia, valga traer a colación lo expuesto en
la jurisprudencia, cuando se resaltó que
el problema no es de diferencias de ópticas entre la penal y la administrativa,
ni tampoco de prejudicialidad, como se
menciona en la Sentencia C-917 /01 de
la Corte Constitucional, sino, en nuestra
consideración, de la mala redacción de
los tipos descriptores de la conducta delictiva para esta clase de delitos.
Como están escritos en el Código
Penal, para dar un ejemplo, el delito de
celebración indebida de contratos es
un tipo que se argumenta ser en blanco
porque para aclarar el significado de los
«requisitos esenciales de un contrato administrativo» que se localiza en la norma,
debe operar el correspondiente reenvío
normativo que permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de
la conducta penalizada y de la sanción
correspondiente. Pero en este caso, tampoco reúne los requisitos de las Senten78 » cias C-599 de 1999, C-739 de 2000, C-1490
de 2000 y C-333 de 2001 para poder ser
rotulado como tal. Estas enfatizan en lo
inequívoco del alcance que debe tener
la conducta penalizada para poder ser
rotulada «en blanco». Allí se contextualiza que el contenido debe ser claro,
es decir, que la interpretación no debe
ofrecer dudas, aspecto que no se cumple
a cabalidad en el caso de marras porque
se está diciendo que el que suscriba un
contrato sin la observancia de los requisitos esenciales incurrirá en una conducta
delictiva, pero sin mencionarse ni cuáles
son, ni dónde se los puede identificar a
punidad y de corrupción. Si la contratación
estatal es la mayor fuente de corrupción y,
correlativamente, no existen los elementos
más sencillos y simples para combatirla
por parte de las autoridades como lo son
la tipificación penal para la judicialización
de los corruptos, entonces el escenario se
convierte en el paraíso perfecto para que
opere el desangre al erario bajo la modalidad de la contratación administrativa, que
es exactamente lo que está ocurriendo en
la realidad. Bien se afirmó sobre la insignificante cantidad de pronunciamientos de
fondo –sentencias– que se han proferido, encontrándose casos tan aberrantes
Foto martillo - http://images.google.com/imgres?q=condenas&hl=es-...
Innova «Bien se afirmó sobre la insignificante cantidad de pronunciamientos de fondo – sentencias - que se han proferido,
encontrándose casos tan aberrantes y extremos contados por fiscales, quienes expresaron no haber visto una sola
sentencia condenatoria en 10 años!!!».
los pluricitados ‘requisitos esenciales’, con
lo cual se descarga la responsabilidad es
en el juez penal para que comprenda e
interprete todo el universo de la contratación administrativa – que no es campo
-, y decida la medio simpleza de la «legalidad de un contrato administrativo»;
siendo que la materia o especialidad de
ese operador jurídico es la penal y no la
contratación administrativa, quien no
tiene la suficiente legitimidad y capacidad para discernir en algo tan propio y
particular de este entorno jurisdiccional,
optando por lo tanto, con la mejor buena fe a proceder al archivo de la actuación ante el surgimiento de la duda.
Esa puede ser la razón principal por la
cual se presentan tan altos índices de im-
y extremos contados por fiscales, quienes
expresaron no haber visto una sola sentencia condenatoria en 10 años!!! Pero,
¿en qué país vivimos?, si este es el segundo
delito de más ocurrencia en materia de administración pública y el de mayor incidencia para la materialización de la corrupción
en el país, ¿será que con estos elementos
no es lógico que aquí se presenten las altas
tasas de impunidad que existen?
Se requiere de una reforma urgente
de la legislación penal, en el entendido
de que entre las diferentes falencias detectadas, esta es la que más requiere de
una intervención de fondo, dadas las
graves consecuencias que está acarreando y de cuyos descalabros somos víctimas a diario.
| Planeación estratégica:
instrumento para conseguir el éxito
laura viviana mera arena
planeación – división administrativa
y financiera iemp
La planeación estratégica es un instrumento que toda empresa en búsqueda del éxito debe utilizar. Se basa en la elaboración
de estrategias previamente planeadas para
lograr un objetivo o meta; no solo para
plantear un fin, sino además para diseñar
la ruta que permite lograr estos objetivos.
En la aplicación de este ejercicio se
pueden detectar oportunidades y fortalezas, pero también falencias que, a través de
la planeación, se pueden aprovechar para
evitar riesgos y mitigar las consecuencias.
Cuando se utiliza este instrumento
debe tenerse un conocimiento profundo
de la estructura, cultura, capacidades, debilidades, objetivos, visión y misión de la
empresa, ya que cada proceso es diferente.
En este contexto, es menester decir
que en la actual administración del procurador Alejandro Ordóñez Maldonado, a
través del director del IEMP, Christian Mora
Padilla, se ha implementado desde el 2010
un ejercicio de planeación más acorde con
las realidades de esta unidad académica.
Ejemplo de ello es que en el mes de
agosto de 2012 comienza un ejercicio de
programación para las actividades del
2013. Este proceso inicia con el envío del
formato C.F-09 –V. 1 Diagnóstico de necesidades de capacitación del área a todas las
dependencias de la Procuraduría General
de la Nación, para el estudio que, como lo
dice el formato, se basa en hacer un análisis
consciente de qué requerimientos deben
ser incorporados en la programación del
IEMP. Una vez se tiene la información se
tabula y se comunica a la Dirección para
la toma de decisiones. Pasada esta etapa,
se formulan los criterios que regirán los
proyectos y actividades de la siguiente vigencia, los cuales se adjuntan al Manual de
Programación, que es el documento base
sobre el que deben regirse las dependencias para la formulación y presentación de
los proyectos. Adicionalmente, se anexa el
formato de ficha de proyecto elaborado
por la Oficina de Planeación de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se
deben plasmar el o los temas, la justificación, los objetivos, costos y actividades.
Una vez recibidos los proyectos en
la fecha acordada en el Manual de Programación, se discuten en los comités de
Capacitación y Apoyos Educativos o de
Investigaciones, dependiendo del tema. En
cada espacio de análisis se utiliza la matriz
número 12 | agosto de 2012
de criterios de evaluación de proyectos que
valora las necesidades, la relación de estas
con los objetivos estratégicos, el costo, los
impactos sociales, económicos y políticos,
la participación de las procuradurías delegadas, entre otros; dando como resultado
una cifra que situará el proyecto dentro del
listado de las actividades que se presentará en el mes de noviembre o diciembre de
este año al Consejo Académico. Al finalizar
el 2011 se deben actualizar las actividades
en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (suifp) del Departamento
Nacional de Planeación (dnp).
Durante la siguiente vigencia se realiza
el seguimiento mes a mes de cada actividad a través de la ficha de proyectos y del
sistema de Seguimiento a Proyectos de
Inversión (spi). Si las actividades al finalizar
el primer semestre de 2013 no se han iniciado, el Director, los jefes de división, los
coordinadores de Planeación y Presupuesto evalúan nuevos temas y los presentan
al Consejo Académico para su aprobación.
Con esta última etapa se terminaría el proceso de programación y se iniciará así en el
mes de agosto de 2013 la planeación de las
actividades del 2014.
Como ven nuestros lectores, el objetivo de la planeación estratégica depende
no solo de la aplicación de procedimientos
o rutas para conseguir dichos objetivos,
también depende de la cultura, la disposición y la proyección de las entidades en un
futuro planeado estratégicamente.
Proceso de programación 2013
Actividades
Agosto
1-3 6-10 13-17 20-24 27-31
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
3-7 10-14 17-21 24-28 1-5 8-12 16-19 22-26 29-31 1-2 6-9 13-16 19-23 26-30 3-7 10-14 17-21 24-28
Remisión del formato C.F-09 –V. 1. Diagnóstico de necesidades de
capacitación del área a todas las dependencias de la pgn.
Tabulación de la información enviada por las dependencias de las
necesidades de capacitación, investigación y/o publicaciones.
Presentación de informe de las necesidades de capacitación,
investigación y/o publicaciones.
Elaboración, presentación y remisión de los criterios para la
programación del 2013 por parte de la Dirección del IEMP.
Envío del Manual de Programación y el formato establecido para
proyectos nuevos de capacitación, investigación y/o publicaciones.
Remisión por parte de las dependencias de la pgn al Instituto de la
ficha de proyecto diligenciada para su posterior evaluación.
Evaluación de los programas y proyectos enviados por las
dependencias de la pgn al Instituto, por el Comité de Capacitación
y apoyos educativos o por el Comité de Investigaciones.
Comunicación al IEMP del monto preliminar del anteproyecto de
inversión para el 2013 por parte del Ministerio de Hacienda.
Presentación del informe consolidado de proyectos de
capacitación, investigación y/o publicaciones por parte de
Planeación del IEMP.
Presentación del POA 2013 al Consejo Académico para su
aprobación por parte de la Dirección del Instituto.
Para cumplir los objetivos estratégicos del IEMP, las directivas preparan desde esta vigencia las actividades que correponden al Manual de Programación para la vigencia 2013.
» 79
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Luis Miguel Estrada Cadena - iemp
Noticias de la Red de
Escuelas del Estado
En la foto integrantes de la Redes. De izq. a der. Carmen Esther Orjuela Henao, de la
Escuela del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; el sargento primero
Carlos Eduardo Aragón, de la Escuela de Justicia Penal Militar; y el mayor Oscar Pérez, de
la Escuela de la Fiscalía General de la Nación.
arturo ronderos salgado
coordinador académico
división de capacitación iemp
Representantes de las escuelas de la Fiscalía General de
la Nación, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (dian), la Defensoría
del Pueblo, la Procuraduría
General de la Nación a través del IEMP, la Justicia Penal
Militar, el Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec), el Consejo Superior de
la Judicatura y la Escuela de
Investigación Criminal de la
Policía, suscribieron en 2010
una carta de intención con
el propósito de fomentar el
intercambio de programas
de formación y capacitación,
concertar el apoyo de docentes, intercambiar información, desarrollar investigación
científica, coordinar eventos
conjuntos, racionalizar los recursos y adelantar actividades
dirigidas al mejoramiento del
80 » nivel de competencias de los
servidores públicos.
Bajo la premisa de gestión
integral del Estado, y conscientes de la importancia que tiene
la capacitación e investigación
en la formación de los servidores públicos, se busca mejorar
las competencias laborales y
profesionales que permitan
ser más eficientes y eficaces
en el desempeño. Esta alianza
estratégica se formalizó entre
entidades públicas que cuentan con distintas fortalezas en
experiencia, conocimiento e
investigación.
Programas académicos
de la Redes
Primer Encuentro de la Red de
Escuelas del Estado. El Control
Social como Herramienta de
Lucha contra la Corrupción.
El evento se realizó los días
21 y 22 de octubre de 2010
con un enfoque en derechos
humanos, Sistema Penal Oral
Acusatorio (spoa) y policía
judicial. Los temas tratados
fueron los derechos de las víc-
timas en la estructura penal
acusatoria, a partir de casos
que surgen de la práctica judicial; ejecuciones extrajudiciales desde el punto de vista
disciplinario y penal; patología
forense, libertad provisional
por vencimiento de términos
y la transición de la Justicia Penal Militar al spoa.
Segundo encuentro. Reflexiones en torno al Estatuto
Anticorrupción. El 29 de noviembre de 2011 se analizaron,
entre otros temas, el Estatuto
Anticorrupción y la contratación estatal, la ley frente a la
justicia consensual, así como
sus implicaciones en materia
disciplinaria. Asimismo, se tocaron aspectos relacionados
con el Estatuto Anticorrupción frente al nuevo Código
Penal Militar. Se destacó la
participación del teniente
Giraldo Estrada Puello, del
Grupo Anticorrupción de la
Dirección de Investigación
Criminal e Interpol de la Policía Nacional de Colombia,
quien se refirió al dictamen
pericial en los delitos contra la
Administración pública.
Los encuentros académicos, además de dar a conocer
la Redes, permitieron la interacción y participación entre
los expertos formadores de
las escuelas. Las entidades,
en el mes de julio de 2012,
delegaron un servidor para
conformar un comité de redacción del proyecto de estatutos de la Redes, que deberá
ser aprobado y firmado por
los representantes legales de
las instituciones vinculadas
a la red. Los gestores de este
proceso son Clara Inés Alzate
y Carmen Esther Orjuela, del
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses;
Dayana Marcela Torres de
la Policía Nacional; William
Acero y el mayor Oscar Pé-
rez, de la Fiscalía General de la
Nación; Rubén Darío Támara
Murcia de la Defensoría Pública; el sargento primero Carlos
Eduardo Aragón Rodríguez y
la teniente Yeimy Acenth Saldaña Guzmán, de la Escuela
de Justicia Penal Militar; Jorge Alirio Ortega Cerón de la
Contraloría Distrital; William
Ribero de la dian y Arturo
Ronderos Salgado del IEMP.
El proyecto contiene la
naturaleza jurídica de la Redes como asociación civil de
derecho privado, sin ánimo de
lucro. La misión de la red será
fomentar la cooperación interinstitucional entre sus asociados, buscando el mejoramiento continuo en los procesos
de docencia y educación, proyección social, investigación
académica, científica, forense y
criminal, en beneficio de cada
una de las entidades intervinientes. Redes se proyectará
como la asociación pionera
en la contribución del mejoramiento del nivel de competencias de los servidores públicos bajo la premisa de gestión
integral del Estado. El estatuto
contará un objetivo general y
los específicos, definirá las actividades a desarrollar, así como
los derechos y deberes de los
miembros, los órganos de dirección, la administración y el
control. El proyecto incorpora,
además, el patrimonio de la
red, y los mecanismos de disolución y liquidación.
Para el segundo semestre
de 2012 se programó un tercer encuentro académico en
temas de interés para las escuelas y la sociedad en general.
Este esfuerzo interinstitucional
permitirá aunar recursos logísticos y económicos para lograr
mayor cualificación de los servidores públicos de las organizaciones que conforman la
Redes.
| número 12 | agosto de 2012
Cortesía Escuela de Justicia Penal Militar
La Escuela de Justicia Penal Militar en el
marco de la Red de Escuelas del Estado
carlos eduardo aragón r.
sgto. primero escuela de
justicia penal militar
Desde el año 2003 la Escuela
de Justicia Penal Militar, como
grupo interno de trabajo de
la Dirección Ejecutiva de la
Justicia Penal Militar, tiene
como misión capacitar a los
funcionarios y secretarios de
la jurisdicción especializada en
materia de derecho penal militar, Sistema Penal Acusatorio,
doctrina criminal vigente dentro del marco de la Política Integral de Derechos Humanos y
del Derecho Internacional Humanitario, así como la actualización de los miembros de la
fuerza pública en materia de
procedimientos Jurídicos.
A partir de 2009, antes
de la promulgación de la Ley
1407 de 2010, que adopta el
Sistema Penal Acusatorio en la
Justicia Penal Militar, la escuela
ha venido capacitando de forma integral a los funcionarios
y secretarios que implementarán el sistema a través de
programas académicos que
incorporan metodologías teóricas y prácticas, desarrollando
habilidades y destrezas propias
del sistema. Así mismo, en el
año 2011 mediante la conformación de una red de formadores en spoa, integrada por
funcionarios de la J. P. M., viene
replicando esta capacitación a
miembros de la fuerza pública,
asesores jurídicos de las Fuerzas Armadas y funcionarios
asistentes de la Defensoría del
Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. En el año
2012 continúan los programas
académicos del Plan de Capacitación, teniendo presente
las necesidades actuales de la
jurisdicción y la Fuerza Pública.
Con el propósito de fortalecer los conocimientos jurídicos de los miembros de las
Fuerzas Militares durante el
desarrollo de las operaciones
militares en el marco del respeto por los dd. hh. y el d. i. h.,
la Red de Escuelas del Estado
ha realizado varias capacitaciones; pero sin duda la de
mayor impacto es el curso de
formadores en Primera Auto-
Cortesía Escuela de Justicia Penal Militar
La directora del Programa Presidencial de DD. HH. y D. I. H. resaltó la importancia de brindar
formación especializada para operadores judiciales en investigación, juzgamiento y sanción
de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario,
durante la instalación del tercer módulo del curso de formadores. En la foto de izq. a der.
Claudia Mercedes Monroy Avella, coordinadora Escuela del INMLCF; SP. Carlos Eduardo
Aragón Rodríguez, Escuela Justicia Penal Militar; Alma Bibiana Pérez, directora Programa
Presidencial de DD. HH. y D. I. H., y Raúl Eduardo Sánchez Sánchez, autor del módulo.
Curso de formadores sobre Procedimientos Jurídicos, dictado por el SP. Carlos Eduardo
Aragón Rodríguez, realizado en Bucaramanga durante el mes de mayo a través de la Red
de Escuelas del Estado.
ridad Respondiente y Procedimientos Jurídicos.
Para la Justicia Penal Militar
siempre ha sido fundamental
generar espacios que desde el
punto de vista académico permitan fortalecer la integración
interinstitucional y socializar temáticas de interés general, por
esta razón está en desarrollo el
Programa de Lucha Contra la
Impunidad (plci) que lidera la
Vicepresidencia de la República
a través de su Programa de Derechos Humanos y d. i. h., que
inició este año con el curso de
formadores (módulo III) denominado Formación Especializada en Investigación, Juzgamiento
y Sanción de Violaciones a los
dd. hh. e Infracciones al d. i. h.,
evento académico realizado en
el mes de abril y que contó con
la participación de la Procuraduría General de la Nación, la
Fiscalía General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional de Medicina Legal
y Ciencias Forenses (inmlcf), y
Justicia Penal Militar, instancias
encargadas de multiplicar esta
temática en diferentes ciudades
a nivel nacional.
Por último, otro de los
eventos recientes fue el seminario en Derecho Operacional
en el cual participaron funcionarios de la Procuraduría,
la Fiscalía y la Justicia Penal
Militar, que permitió aclarar
conceptos usados en el planeamiento y conducción de
las operaciones que desarrolla
la Fuerza Pública.
» 81
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
La Procuraduría en su casa
La Procuraduría está «haciendo un gran esfuerzo para acercar aún más la justicia a todos los ciudadanos, desplazando su
equipo de conciliadores y conciliadoras hasta las diferentes localidades de Bogotá». En la foto de izq. a der. la directora del
Centro de Conciliación, Derly Sofía Guerrero Pérez; el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado; la
procuradora delegada para Asuntos Civiles, Gladys Virginia Guevara Puentes; y Vivienne Patricia Henao de Salgar, asesora y
conciliadora; durante la jornada de conciliación realizada en Los Mártires.
gladys virginia guevara puentes
procuradora delegada para asuntos civiles
En una clara acción de inclusión social y
participación, y con la finalidad de acercar el servicio al ciudadano, el procurador general de nación, como parte de
la «Acción Preventiva Integral de Promoción del Acceso, la Transparencia y la
Eficiencia en la Justicia Civil», desarrolla a
través de la Procuraduría Delegada para
Asuntos Civiles y su Centro de Conciliación un programa de Jornadas Desconcentradas de Conciliación Extrajudicial en
Derecho, en materias civil y comercial, en
diferentes localidades de Bogotá.
El proyecto contempla la realización
de Jornadas de Participación Ciudadana
que posibiliten a la comunidad conocer
sus derechos, entre ellos, el acceso ágil y
eficaz a la Administración de justicia mediante la promoción de la conciliación
como un mecanismo efectivo de resolución de conflictos.
En una acción conjunta con la Alcaldía Mayor de Bogotá, en especial con
la Secretaría General, la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia,
la Secretaría de Integración Social, los
centros de servicios comunitarios, las al82 » caldías y juntas administradoras locales,
las juntas de acción comunal, las casas de
justicia y las diferentes asociaciones y organizaciones sociales, y con la magnífica
acogida de la comunidad, a la fecha se
han adelantado de manera exitosa cuatro jornadas en las localidades de Ciudad
Bolívar, Los Mártires, Suba y el barrio San
Cristóbal Norte de Usaquén, en las cuales
catorce procuradores judiciales y asesores del Centro de Conciliación de la Procuraduría atendieron aproximadamente
200 audiencias, en las que se solucionaron conflictos civiles y comerciales de
más de 700 usuarios, quienes resolvieron
sus diferencias o agotaron el requisito de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción ordinaria.
De igual manera, está programada la
realización de la jornada de cierre en la
localidad de Kennedy, en donde se tienen proyectadas la realización de 100 audiencias y, por ende, la atención de 400
usuarios.
Este servicio es completamente gratuito y se presta de manera preferente a
las personas de especial protección constitucional para que, conforme a lo preceptuado en la Ley 640 de 2001, accedan
a la justicia y diriman sus controversias
mediante la intervención de un funcionario neutral garante de los derechos
fundamentales, evitando que la mayoría
de tales conflictos se tramiten por la vía
judicial.
De esta manera, la Procuraduría General de la Nación hace posible el acceso
de esta población a la justicia teniendo
en cuenta que actualmente el sistema
judicial presenta unos índices de congestión y atraso tales que, en la práctica, hacen nugatorios los derechos de estas personas. En efecto, la justicia civil dejó sin
resolver el año pasado más de 1 283 000
procesos, y según el último informe del
Banco Mundial, la demora en tramitar
un proceso es de casi cuatro años por
lo que Colombia ocupa el lugar 177 entre
183 países en celeridad, lo cual nos convierte en la séptima justicia más lenta
del mundo (siendo los más morosos: India, Bangladesh, Guatemala, Afganistán,
Guinea-Bissau y Suriname).
Pero más grave aún, es el hecho de
que muchos de tales conflictos agobian a
las personas vulnerables como los más de
17 328 244 colombianos que actualmente
se encuentran por debajo de la línea de
pobreza, que en el 2010 representaban el
37% de la población; y en particular, a las
casi 6 millones de personas en situación
de pobreza extrema, 1 razón más que
suficiente para que la Procuraduría esté
haciendo este gran esfuerzo para acercar
la justicia a todos los ciudadanos, desplazando su equipo de conciliadores y conciliadoras hasta las diferentes localidades
de Bogotá.
Esta es, sin duda, una gran oportunidad para la ciudadanía, pues como bien
sabemos la conciliación extrajudicial es
una institución que además de su eficacia
y eficiencia hace realidad los principios y
valores que inspiran el Estado social de
derecho, entre los cuales se encuentran
la paz, la tranquilidad, el orden justo y la
armonía de las relaciones sociales, ya que
permite:
• Un acceso efectivo, inmediato y ágil
a la justicia con procedimientos idóneos
y efectivos, menos formales, más rápidos
y sin costo alguno;
1 Misión para el Empalme
de las Series de Empleo,
Pobreza y Desigualdad/ESEP. Declaración Comité de Expertos,
Septiembre 1.° de 2011.
coordinadora académica iemp
Motivados por la idea de que
más personas conozcan la
Procuraduría, se ha ideado
el Concurso Virtual Civicón;
consistente en un juego interactivo que permitirá realizar
por parejas un recorrido por
la entidad y aprender de ella.
agosto de 2012
Las Jornadas Desconcentradas de Conciliación permiten resolver conflictos relacionados con la restitución de inmuebles arrendados, el
incumplimientos de contratos civiles y comerciales, la legalización del traspaso de vehículos, las reclamaciones a compañías aseguradoras,
problemas por servicios públicos domiciliarios, deudas pendientes por créditos civiles, bancarios y de vivienda, entre otros. En la foto el
procurador general, Alejandro Ordóñez Mandonado, en la jornada realizada en la localidad de Los Mártires el pasado mes de julio.
Cabe mencionar que esta
nueva cultura de la conciliación es indispensable para la
implementación de los sistemas que incorporan la oralidad a sus procedimientos,
como es el caso del proceso civil con la Ley 1395 de 2010 y el
nuevo Código General del Proceso, en que se requieren vías
de solución temprana de los
conflictos, pues ningún país
tiene recursos suficientes para
atender oportunamente todos
los procesos por audiencias
hasta proferir sentencia. Cabe
recordar, por ejemplo, que en
los sistemas penales acusatorios se espera que lleguen a
juicio menos del 15% de las
investigaciones, en virtud del
llamado «nivel de contundencia» de las mismas.
De esta forma, la Procuraduría General de la Nación
continúa cumpliéndole a los
colombianos para que nuestro país se proyecte como
una nación que avanza hacia
la promoción de alternativas
de acceso a una justicia civil
cada vez más ágil y eficiente,
que garantice a todos los ciudadanos la protección de sus
derechos fundamentales en
un marco de desarrollo social integral y de igualdad de
oportunidades para todos y
todas.
Concurso Virtual Civicón: una estrategia para llegar
a los funcionarios y a la ciudadanía
diana sulma pardo ibarra
| Cada pareja será compuesta por un funcionario y un
ciudadano, que puede ser
cualquier persona de nuestra
familia o de nuestro vecindario. La idea de este juego es
que a través de un mecanismo lúdico, interactivo y de
aprendizaje, todos conozcamos más acerca de la entidad. El concurso se pondrá
a prueba durante el segundo
semestre de 2012 y estará al
alcance de todos mediante
convocatorias abiertas que,
ante todo, buscan motivar
a funcionarios y ciudadanos
dentro de un ambiente educativo. Esperamos que estén
pendientes de la convocatoria y se animen a invitar a sus
hijos y conocidos.
Cortesía Oficina de Prensa pgn
• Promueve la participación
ciudadana en la solución de
sus conflictos, a partir de la intervención de los interesados
en la autocomposición de sus
diferencias;
• Es un mecanismo de convivencia pacífica, pues las audiencias son espacios de encuentro y
diálogo para facilitar la solución
del conflicto evitando la agudización de las diferencias que genera el trámite de un litigio;
• Promueve el debido proceso al permitir una solución,
en un máximo de tres meses,
reduciendo el riesgo de dilaciones injustificadas y en donde las partes tienen la libertad
de decidir sobre sus derechos;
• Es un medio de descongestión judicial, que transforma las relaciones entre la
comunidad, se minimiza la
tendencia litigiosa y se desestimula el uso del sistema formal
de justicia;
• Y, finalmente, como mecanismo de resolución de
conflictos, conforme al artículo 66 de la Ley 446 de 1998, el
acuerdo conciliatorio tiene la
misma fuerza de una sentencia
judicial y, en caso de no llegar a
un consenso, queda cumplido
el requisito legal de procedibilidad para iniciar la acción civil.
número 12 Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
| » 83
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Policía judicial, actividades
de reacción inmediata
El material probatorio de un delito permite armar el rompecabezas del caso que será presentado ante las
autoridades de justicia.
carlos arturo moreno orduz
asesor e investigador división de
investigaciones sociopolíticas y asuntos
socioeconómicos del iemp
La policía judicial está estatuida como
una función a cargo de diversas entidades que colaboran con la investigación
judicial bajo dirección del fiscal, con el
fin de clarificar el delito y sancionar al
responsable. Dentro de las actividades de
policía judicial se encuentra la de reacción inmediata.
Esa diligencia debe practicarse
cuando es necesario que las autoridades
asuman el manejo del asunto inmediatamente después de producido el delito
para evitar la fuga de información, así
como la protección y procesamiento
de la escena, porque los elementos que
pueden ayudar a clarificar lo sucedido
y que allí se encuentran pueden dañarse, alterarse o destruirse por acción del
tiempo, del autor o de agentes extraños
y se requieren para presentarlos como
evidencia en el juicio, además de que en
ciertos casos deben ser removidos con
84 » urgencia para recuperar la tranquilidad
ciudadana alterada.
El ejemplo clásico de esa circunstancia es la inspección técnica a cadáver,
donde regularmente producido el hecho,
el ciudadano informa a la policía preventiva por el medio más expedito y esta, a
través de los uniformados de cuadrante,
verifica inmediatamente el suceso.
La policía preventiva acordona el
área y recibe las primeras impresiones del
público e igualmente hace observación
del lugar, y como su presencia es más o
menos inmediata, debe entregar el acordonamiento con informe escrito de lo
ocurrido al equipo de criminalística encargado del procesamiento de la escena.
El procesamiento consiste en la
fijación, recolección, embalaje y sometimiento a cadena de custodia del
elemento material probatorio y la evidencia física que allí se encuentra de
manera técnica, a cargo de la policía
judicial, en forma tal que pueda presentarse adecuadamente al juicio como
soporte tanto para aclaración de lo sucedido, como para que el juez haga los
pronunciamientos de condena al autor,
así como los relativos a indemnización
de perjuicios a que haya lugar.
De esa manera se aclara, que este
trabajo debe hacerse bajo estricta observación de la Constitución, la ley y los protocolos aprobados para el efecto, guardando respeto por el indiciado en forma
tal, que no se le vulneren sus derechos,
por lo que esas actuaciones requieren de
gran preparación y conocimiento de las
personas que cumplen esa misión.
El equipo de reacción inmediata está
integrado por investigadores de campo,
fotógrafo y experto en planimetría, además pueden ir expertos en balística, filmación, lofoscopia, 1 etc., dependiendo
del requerimiento del caso. 2 Cada uno
realiza las labores que demandan conocimientos especiales dependiendo del área,
mientras los investigadores de campo toman notas de la información para ilustrar
el asunto e incorporar al informe ejecutivo para remitir al fiscal.
Recibida la escena, el coordinador
del equipo de reacción inmediata elige
de entre los varios métodos de búsqueda de elemento material probatorio y
evidencia física el que más se adecue,
según las circunstancias específicas del
lugar a auscultar.
Para el cumplimiento de las funciones de reacción inmediata el equipo está
provisto de un kit que contiene la totalidad de los elementos que puede requerir
el procesamiento de la escena. Entre ellos
se encuentran los trajes de bioseguridad
para protección de los investigadores y lo
necesario para recoger, embalar y rotular
los elementos materiales probatorios y
evidencia física que pueda encontrarse
en el lugar de la inspección, así como
pinzas para la recolección técnica de los
elementos encontrados, cualquiera sea
su característica y los contenedores para
embalarlos, elementos que de faltar causarían un enorme trauma al equipo de
reacción inmediata.
1 Es la identificación de personas a través de los dibujos
existentes en la piel de fricción y plasmadas en un documento
entendido en sentido amplio, comprende el estudio de las líneas
papilares de los dedos, palmas y plantas. Se divide en dactiloscopia, quiroscopia y palmatoscopia.
2 Lo deseable es que ese equipo esté integrado por dos
investigadores de campo y tres técnicos como opera regularmente el CTI, pero en la Sijin lo usual es que está integrado por
tres personas.
| de piel en las uñas, secreciones de sangre y semen si la
agresión fue sexual, etc. Tras
esos vestigios van los investigadores, que encontrados y
debidamente procesados, utilizando las técnicas y pericias
adecuadas, pueden revelar lo
ocurrido, hasta alcanzar su
reconstrucción en grado de
certeza.
Por eso la protección de
la escena es necesaria si se
quiere aclarar lo ocurrido y esa
protección está a cargo de la
policía preventiva, hasta cuando el equipo del que venimos
hablando lleve a cabo su procesamiento.
Antes de penetrar el lugar, se hace su observación
desde un sitio focal, es decir,
fuera del área acordonada con
el fin de tener una panorámica del lugar; una buena observación permite determinar
el método de búsqueda para
ubicar los elementos materiales probatorios y evidencia
física que se encuentra en el
lugar sin alterar la escena, y
hecho lo anterior, se hace un
levantamiento fotográfico, fílmico si se dispone de cámara,
y topográfico del lugar.
Detectadas esas rutas, se
ingresa en busca de los elementos hallados, se hace el recorrido utilizando la técnica elegida,
se enumeran los elementos,
posteriormente se vuelve a
fijar la escena con los elementos hallados y numerados y se
hace un nuevo recorrido, con
el propósito de verificar que no
hayan quedado otros elementos materiales probatorios. Ya
numerados y fijados fotográfica
y planimétricamente, de ser necesario se utiliza testigo métrico
para amarrar los elementos antes de removerlos.
Hechos los pasos anteriores, el equipo que procesa
la escena debe embalar los
elementos, esto es, depositarlos en contenedores en
forma determinada para protegerlos de alteraciones, deterioro o destrucción, hasta
que sean presentados en juicio. La alteración puede suceder por acción del tiempo o
de agentes encontrados en el
medio ambiente, de ahí que
no todos pueden ser embalados de la misma manera; las
medidas de protección dependen del material de que
| agosto de 2012
pueden romper el recipiente
y salirse, dañando además las
posibles huellas que en ellas
existan de la persona que la
utilizó.
La presentación de estos
elementos en juicio se hace
bajo el supuesto que no han
sido alterados y que son los
mismos hallados en la escena o en lugar distinto a ella
según el caso, pero que son
llevados al proceso en la forma en que se encontraron,
Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn
En la escena pueden encontrarse los mas variados
vestigios como armas de fuego, madera, prendas de vestir,
fluidos corporales, sustancias
químicas y demás elementos
utilizados en la comisión del
delito, o sobre los cuales ha
recaído la materialización del
mismo, que pueden no solo
constituirse en prueba de lo
ocurrido, sino guiar al investigador al descubrimiento de
las circunstancias en que tuvo
ocurrencia el evento criminal.
En el acto de entrega de la
escena encontramos el primer
cruce o colaboración entre la
policía preventiva y los investigadores judiciales, ya que
por razón de la organización
de los servicios de policía,
la preventiva tiene precisas
instrucciones para que la patrulla de cuadrante atienda el
asunto y lo primero que hace
es el acordonamiento para
evitar la contaminación, así
denominada la actividad de
protección del lugar para evitar que se pierdan los rastros
dejados por el delincuente en
la comisión del delito.
Estos rastros, propios de
la actividad humana, son las
huellas de la acción. Así, en
una riña, la fuerza empleada
por los contrincantes puede
romper elementos existentes
en el lugar; si hay lesiones, las
huellas pueden quedar en la
humanidad de los contrincantes, es posible hallar fluidos
corporales en el piso, como
también en él se encuentran
huellas del desplazamiento de
los contrincantes; si hay proyectiles disparados es posible
encontrarlos en el piso o en la
humanidad de quien los recibió. También pueden encontrarse elementos utilizados
en la contienda, al agredir los
miembros superiores pueden conservar vellos, rastros
número 12 «—Y ahora decidme —pregunté sin poderme contener —¿Cómo habéis podido saber?
—Mi querido Adso —dijo el maestro —durante todo el viaje he estado enseñándote a
reconocer las huellas por las que el mundo nos habla como por medio de un gran libro».
El nombre de la rosa. Uberto Eco. Editorial Lumen. Barcelona. 1985.
están constituidos, por eso
cada uno debe ser embalado
utilizando un medio que impida su alteración por acción
del tiempo o por efecto mismo del recipiente donde fue
embalado.
Por ejemplo un documento escrito con estilógrafo
puede alterarse fácilmente
empacándolo en bolsa plástica si se guarda en lugar
húmedo, tal como también
puede suceder si se empaca
en ese tipo de material manchas de sangre, perdiéndose
la evidencia que se pretende
conservar, de la misma manera que si se embala un arma
blanca en material de cartón
sin proteger sus puntas o fijarlas adecuadamente, estas
es decir, con esas técnicas se
garantiza la autenticidad y
mismicidad del elemento en
el momento de ser presentado al juez de conocimiento
como fuente de formación
de su convencimiento.
El material probatorio
que requiera exámenes mas
profundos para ser extraído el conocimiento o valor
demostrativo que posean
se direcciona embalado y
rotulado a los técnicos respectivos, y los que no requieran ser sometidos a esas
valoraciones, se dejan en el
almacén de evidencia a disposición del fiscal, a quien se
entera de su existencia para
que provea lo pertinente sobre ellos.
» 85
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Curso de Política Pública: una
oportunidad para repensar la
función preventiva
El IEMP ha desarrollado cinco cursos de política pública con universidades como el Externado, los Andes y la Central;
procesos que han permitido detectar la «dificultad para proyectar la labor preventiva desde un enfoque de política
pública; un actuar ligado a situaciones coyunturales y un temor de caer en la coadministración o el aval de procesos
propios de la Administración pública».
diana sulma pardo ibarra
coordinadora académica
división de capacitación iemp
En 2006 nos propusimos la tarea de diseñar e implementar cursos de política
pública para los funcionarios de la pgn
que cumplen labores preventivas. Esta
meta, que podía ser una de tantas dentro de nuestro plan de capacitación, se ha
convertido en una forma de acercarnos
a las realidades de la labor preventiva y,
en tal sentido, vislumbrar las preguntas,
desafíos, nudos y avances que tenemos
en esta vital función misional.
Hoy cumplimos seis años de trabajo que nos han permitido poner a
prueba cinco versiones del curso. En
el camino nos han acompañado universidades y docentes del Externado,
los Andes y la Central, así como servidores que han incursionado en la
función preventiva tomando como
herramientas los conceptos ligados a
la política pública.
86 » Al principio, nos propusimos la realización de un diplomado en el que se
abordaban distintos campos de conocimientos relacionados con la formulación
y seguimiento de las políticas públicas;
con el tiempo, reorientamos el objetivo a
identificar, comprender e interrelacionar
los conceptos básicos que conforman
ese mundo llamado «política pública».
Este replanteamiento se dio porque encontramos con los distintos grupos de
funcionarios que al hablar de política pública se homologaban conceptos como
políticas institucionales, políticas de Estado o de Gobierno; se centraba el análisis
en aspectos como la gerencia pública o
la Administración; y se enfocaba el interés únicamente en torno a instrumentos
como la ley, los programas o los planes.
Detectamos que esta homologación
de conceptos, la exclusión de otros y la sobredimensión de unos cuantos traía como
resultado una dificultad para proyectar la
labor preventiva desde un enfoque de
política pública; un actuar ligado a situa-
ciones coyunturales y un temor de caer en
la coadministración o el aval de procesos
propios de la Administración pública.
Debido a esto, los tres últimos cursos
se diseñaron bajo la premisa de facilitar un
camino para que el funcionario a partir
de su propio concepto, tenga elementos
para deconstruirlo y construir otro más
consistente que le permita identificar las
diferencias y las relaciones entre política
pública, la Administración pública y la ley.
Esta búsqueda nos ha permitido encontrar mecanismos más efectivos a nivel cognitivo y didáctico para que el funcionario
comprenda el amplísimo mundo de la política pública, desde unos pilares más sólidos que lo descentren de la visión jurídica
o administrativa, y le permitan integrar
otros conceptos básicos como el de actores o agenciadores o más complejos como
el de ciclo de política pública, donde procesos como la agendación, la formulación,
la implementación o la evaluación cobran
un sentido más integral que el de la mera
legislación, la planificación, la ejecución o
el monitoreo por indicadores.
Por último, la experiencia de trabajar
con servidores del nivel territorial y central, encargados de llevar la labor preventiva, nos ha permitido detectar, frente a
la función, una serie de preocupaciones
y preguntas que podemos sintetizar así:
La necesidad de seguir profundizando sobre los alcances y objetivos
de la función preventiva. Aunque institucionalmente se ha hecho un esfuerzo
por crear un sistema preventivo e incluso
se ha avanzado en crear una metodología
de seguimiento considerando el ciclo de la
política, la función como tal, en cuanto a
sus características, límites y alcances, tiene
aún tantas versiones como servidores la
ejercen. De hecho, en nuestros ejercicios
las visiones sobre lo que significa esta función son disímiles, creando la idea de que,
incluso, una indagación preliminar es ya
una acción preventiva o la presencia de
un funcionario en un comité ya es prevención. Al respecto, creemos que seguir
construyendo un lenguaje común sobre lo
que significa o no esta función resulta necesario, siempre y cuando se haga dentro
de marcos de diálogo que enriquezcan las
visiones sobre una labor que aún estamos
construyendo a nivel institucional.
La evaluación institucional de la
función preventiva. En términos evaluativos y de seguimiento de gestión la
función preventiva aún no cuenta con
indicadores más robustos al igual que
sucede con la función disciplinaria. Esto
afecta la visibilidad de la labor, especialmente en el nivel territorial; desequilibra
la relación entre los esfuerzos por lograr
un avance en esta área y el respaldo institucional; y, en general, crea un clima de
desmotivación para su ejercicio que limita los resultados. La construcción de indicadores es una tarea que todavía requiere
seguir profundizándose como parte de
una política institucional que entienda,
además, que para fortalecer los indicadores y los procesos se deberá contar con
funcionarios a nivel territorial dedicados
exclusivamente a esa labor.
La relación del nivel central y nivel territorial para el ejercicio de la
función preventiva. La labor preventiva desde un enfoque de política pública y en un país de regiones como lo es
Colombia, obliga a establecer al interior
de la Procuraduría relaciones dialógicas,
sinérgicas y estratégicas entre el nivel
central y el territorial tendientes a generar
acciones coordinadas, de mutuo apoyo
y acompañamiento. No es posible incidir en la política pública, ni siquiera en
su solo aspecto evaluativo, si se mantienen modelos relacionales entre el nivel
central y territorial de corte jerárquico y
delegatario como sí lo permite la función
disciplinaria, pues los problemas públicos
se configuran, analizan y se impactan si
se interrelaciona la visión internacional,
nacional y territorial; si se permiten discusiones que trasciendan las visiones
entre centro y periferia; y se construyen
respuestas más de carácter corporativo,
esto es, de doble vía, de arriba hacia abajo
y de abajo hacia arriba. Mantener la relación entre funcionarios del nivel central y
territorial sin una revisión a fondo y unos
indicadores de seguimiento más robustos es cortar, de entrada, las amplias posibilidades de la Procuraduría en el terreno
de la agendación, la implementación y la
evaluación de la política pública.
La capacitación en política pública.
Como colombianos tenemos una cultura
política sesgada y limitada por una historia
número 12 | agosto de 2012
Mónica Vega Solano - iemp
| «La labor preventiva desde un enfoque de política pública y en un país de regiones como lo es Colombia, obliga a
establecer al interior de la Procuraduría relaciones dialógicas, sinérgicas y estratégicas entre el nivel central y el territorial
tendientes a generar acciones coordinadas, de mutuo apoyo y acompañamiento».
nacional que ha hecho de lo político y los
políticos un mal necesario. La capacitación
en conceptos básicos sobre política pública
es vital no solo para los funcionarios que
ejercen la labor preventiva sino para todos
los que trabajamos en la Procuraduría, pues
nos da una visión más amplia de la labor aun
cuando esta sea disciplinaria. Por otro lado,
nos abre la oportunidad de ver el mundo
más allá de la ley y de la Administración. La
clave está en que la capacitación responda a
procesos de construcción de conocimiento
que trasciendan los modelos didácticos de
transmisión y que, en ese sentido, posibiliten partir de los conceptos que traen los
funcionarios sobre el área con el fin de otorgar elementos que permitan llegar a otros
más integradores, amplios y complejos.
La visión sobre ministerio público.
La Constitución otorga a la Procuraduría
el poder de ser el máximo rector del ministerio público, esta potestad lograría un
gran impulso desde la función preventiva
y desde una mirada que integre la política
pública como eje. Hoy por hoy, la desconexión del ministerio público en muchas
zonas del país, y aún en el nivel central,
obliga a la entidad a cumplir acciones
preventivas que podrían estar en cabeza de las personerías o de las oficinas de
control interno; origina distanciamientos
que llevan a unos y otros a sumergirse en
las carencias institucionales propias de un
país donde los recursos son escasos fren-
te a los desafíos sociales; y lleva a acciones
aisladas que, en términos de política pública, tienen poca incidencia a largo plazo, independientemente de quien sea su
gestor o de cuánto se haya invertido para
su desarrollo. La Constitución al integrar
el ministerio público como un órgano
diferenciado de las ramas del poder, y
como representante de la sociedad ante
el Estado, le ofrece las mejores condiciones para incidir en la agendación, implementación y seguimiento de políticas
públicas; a cambio de eso, hemos reducido el ministerio público a tres entidades
que no se encuentran en terrenos de acción comunes, pese a que todas trabajan
con los mismos problemas públicos.
Estas conclusiones, y la riqueza de
estos aprendizajes logrados con los distintos grupos nos motiva a continuar
con los cursos de política pública y nos
impulsa a publicar materiales de consulta
que les permitan a nuestros servidores estudiar el tema de una manera práctica; así
mismo, nos da la oportunidad de seguir
abriendo espacios académicos de encuentro, cuyo interés es aprender y escuchar a nuestros compañeros y compartir
conocimientos; y, sobre todo, nos obliga
a seguir tomando el pulso de nuestra entidad en materia preventiva y de conocer
un país que en materia de política pública aún tiene mucho camino por recorrer,
y también mucho que enseñar.
» 87
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
La poesía en los corredores
de la burocracia
innova encontró una reseña de Luis Germán Sierra que hace referencia a
la publicación El taller de la llama. Poesía, pedagogía y derechos humanos,
editada por el IEMP en el año 2008, cuyo autor es Gustavo Adolfo Garcés, de la
Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos
y Asuntos Étnicos. Este documento, vigente por su aporte pedagógico para la
paz, da cuenta de un ejercicio de siete años que buscó relacionar las expresiones
artísticas con el aprendizaje de conceptos y vivencias enmarcadas en los
derechos humanos.
Luis Germán Sierra J.1
No son muchos ni muy buenos los libros
que, echando mano de la poesía y de la
literatura en general, se propongan objetivos políticos para educar y despertar
la conciencia crítica y la sensibilidad de
una sociedad determinada. Aparte de la
fallida literatura y del pésimo arte producido bajo el imperio del llamado realismo
socialista, pocos intentos de buena calidad pueden contarse en tal sentido. Tal
vez ni exista ese tipo de libros que ahora
menciono, y el que a continuación voy a
reseñar sea el primero en un género tan
singular, al menos en nuestro país.
A lo largo de la historia, sin duda, en
ocasiones la literatura y el arte han servido de intermediarios en tratamientos
terapéuticos psicológicos, por ejemplo,
y en ello, creo, ha habido desde ensayos
más o menos serios hasta torpes especulaciones y afanes mercantiles propios de proyectos que pueden recibir
el nombre de autoayuda, o cosas por el
estilo. Entre otras razones porque dichos
«inventos» son realizados en la mayoría
de los casos por quienes utilizan la literatura como un objeto, una herramienta
que, igual que un destornillador de estrella, les sirve para aflojar algún tornillo,
bien en una compleja estructura mecánica, bien en la cabeza de algún necesitado paciente.
1 Catedrático y crítico de literatura que ha publicado numerosos ensayos en diferentes medios de comunicación sobre
el arte de la pluma.
88 » «Los ejercicios de sensibilización mencionados en
el libro y otros treinta más de espíritu similar se
desarrollaron en muchas ciudades y municipios del
país durante siete años, en número aproximado de 140
talleres, veinte por año en promedio (…)». El taller de la
llama. Poesía, pedagogía y derechos humanos. Edición
IEMP. 2008.
El libro que menciono arriba se titula El taller de la llama. Poesía, pedagogía
y derechos humanos, de Gustavo Adolfo
Garcés (Medellín, 1957), y cuenta en la
portada con el logo de la Procuraduría
General de la Nación y un texto al lado
que reza: «Delegada para la Prevención
en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos». Todo eso dice.
El autor del libro, abogado, se desempeña como asesor de la Procuraduría en
derechos humanos y asuntos étnicos,
pero, al igual, es poeta, y buen poeta.
Garcés es Premio Nacional de Poesía de
Colcultura en 1992 y autor de los libros
Breves días, Libro de poemas, Pequeño
reino, Espacios en blanco y Libreta de
apuntes. En los años ochenta, en la Universidad de Antioquia, fue coeditor de
la revista de poesía La gaceta, clave en
aquellos momentos y de gran importancia para descifrar después cómo se
hacía el camino de varios de los mejores
autores hoy, ya probados por el tiempo.
Entonces, claro, para este autor la poesía
no es un destornillador de estrella. Sus
libros son bellos y simples como la risa
que abunda en sus páginas. Y esa es la
mejor razón para que en los talleres que
hizo con sus compañeros de trabajo,
tendientes a entender mejor el valor de
la vida y la necesidad de llegar al dolor de
los demás por medio de pequeñas cosas
y de la naturalezas elementales, echara
mano de la poesía oriental, de la poesía
indígena, y de una antología importante
de poemas con el tema de la violencia
que se han escrito en todas partes del
mundo y en lo cual Colombia pone lo
suyo, que no es poco.
Una ojeada a los títulos de los capítulos del libro da una idea clara de las
intenciones del autor: «Ejercicio 1: El poder integrador del haikú», «Ejercicio 2: La
riqueza de la poesía indígena y negra y los
derechos de los grupos étnicos», «Ejercicio 3: Poesía, violencia y el desplazamiento forzado», y «Ejercicio 4: La llama de
una vela: metáfora de esperanza social».
«Los talleres buscan despertar esa
sensibilidad dormida. La lectura de los
textos literarios es al mismo tiempo un
acto público y de absoluta intimidad;
ello posibilita una particular mirada crítica, sustentada no en las directrices de
un profesor, sino en las reflexiones que
el poema provoca», dice Garcés en el
prefacio, y hace que los grupos escriban
después de las lecturas y de los comentario de los textos que, además, efectúan
como verdaderos rituales, ceremonias
provistas de silencio y de respeto porque
lo que hay en juego es la eficacia de la
palabra, de verdad, frente a las azarosas
realidades que a diario tienen entre sus
manos como objetos de trabajo: el dolor
de los demás.
Cortesía Gustavo Adolfo Garcés
| «Este libro es apenas una invitación para encontrar alternativas de análisis y de cambio,
una propuesta para que los defensores y promotores de los derechos humanos
utilicen otras herramientas pedagógicas». Gustavo Adolfo Garcés, escritor. Asesor de la
Procuraduría Delegada Preventiva para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos.
De ciudad en ciudad el
coordinador de este hermoso plan va tras el despertar de
aquella sensibilidad que, si no
somos víctimas directas, en casi
todos nosotros está dormida,
tal vez a fuerza de soportar a
diario la andanada inclemente
de noticias donde la muerte,
el destierro, la guerra rural y
urbana, el desplome solapado
de las instituciones, etc., producen la cobarde actitud de
meter la cabeza bajo la tierra,
señal inequívoca de impotencia. «No sé socialmente que
tan eficaz sea, pero escribir un
haikú es un acto espiritual de
resistencia», aporta alguien de
ese público que Garcés ha lle-
La antena que trae
las noticias de la guerra
está llena de pájaros
Gustavo Adolfo Garcés.
Breves días. Antología (2010).
vado a reflexionar y a escribir
tomando los modelos literarios.
Y un «nuevo poeta» escribe:
«La sangre / de las noticias / es
fría (Diario)» , después de tener
aprendida la lección del haikú.
Bellos cantos indígenas
sobre la creación del mundo y
número 12 sobre las bondades de la tierra
donadas por los dioses, y los
versos de un Jaime Jaramillo
Escobar que goza narrando las
maravillas del alma de esa misma tierra: «(…) Mamá-negra
era un trozo de cosa dura, untada de risa por fuera. / Mi taita
dijo que cuando muriera / iba
a hacer una canoa con ella»,
cantados, contados y leídos por
los talleristas en voz alta, como
oraciones olvidadas o tal vez
nunca imaginadas, hicieron parte de las reuniones que, a su vez,
llamaron la atención sobre la inmensa fuerza de la poesía en el
entendimiento de los orígenes,
de la primitiva y no contaminada concepción del mundo.
Wislawa Szymborska, María Mercedes Carranza, Fernando Charry Lara, Eduardo Cote
Lamus, entre otros, los ilustran
con largueza acerca de los roles de la poesía en los asuntos
de la vida de los hombres y,
por supuesto, en asuntos de
la violencia que, a veces más, a
veces menos, hace parte de los
itinerarios de la especie humana por el mundo. Y también
de allí, de la indagación por ese
vasto panorama, logran colegir
cosas nuevas para su vida de
empleados, pero también de
ciudadanos, tal como apunta
alguien: «Los poemas logran
que asistamos a nuestra historia
de violencia desde una perspectiva amorosa». Y: «Estoy viviendo una experiencia insólita
que me deja un sentimiento de
inquietud», es una de las expresiones al final de la experiencia
donde conjugaron voz, poesía
y «puesta en escena» en torno de la llama y su «capacidad
productora de imágenes» bajo
la creativa obra de Gastón Bachelard: La llama de una vela.
El taller de la llama es, pues,
un libro atípico. Y es el producto de una actitud igualmente
sui generis en el complejo en-
| agosto de 2012
tramado de las burocráticas
tareas que competen al Estado
en busca del bienestar social, de
la justicia, de la compensación
moral y económica a las víctimas del despojo, del crimen
y del destierro sin fin. Una actitud que, como la de Gustavo Adolfo Garcés, convoca a
la creación y a la presencia de
espíritus despojados de la común disposición a la soberbia
y la indolencia, cuando no decididamente a la complicidad
y el silencio. «Los participantes
fueron servidores públicos de
diversas entidades estatales y
de muy distinto nivel. También
veedores, defensores de derechos humanos, miembros de
acciones comunales y de ong,
presos, estudiantes y profesores
de colegios y universidades (…)
Nunca estuvimos al margen del
contexto sociopolítico: desde
la poesía —es decir, desde el
conocimiento, la ética y la estética— leímos el país (…)», dice
el poeta en un comentario final.
Qué interesante y qué
útil sería propagar estas experiencias en tantas instancias
del Estado que, al contrario
de cumplir la misión para la
cual fueron creadas, al menos
teóricamente, han ganado un
inmenso desprestigio y, por lo
tanto, una gran animadversión
por parte de buena parte de
la ciudadanía. De ser sinceras,
y no mero protocolo, las palabras de presentación en este
libro, y de ir acompañadas por
una real voluntad de cambios
sustanciales en una entidad
como esa, asistiríamos probablemente al milagro de encontrar funcionarios dispuestos,
sensibles y comprensivos de las
dificultades de la gente. Quizás
suene a una grande tontería,
pero me atrevo a pensar que,
tras aquella utopía, podríamos
acercarnos a verdaderos estados de justicia.
» 89
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
Mónica Vega Solano - iemp
Las instituciones educativas
constructoras de redes
sociales para el control social,
en el marco de los DD. HH.
mercedes restrepo arias
mario alberto álvarez
docentes e investigadores
El estudio liderado por la División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos
Socioeconómicos del IEMP, referente al
diagnóstico de los factores que facilitan o
impiden la participación en el control social de las instituciones educativas de los
municipios de Coyaima (Tolima), Tibasosa
(Boyacá), Río Negro (Antioquia) y Cartago (Valle), en el marco de los derechos humanos (dd. hh.), fue desarrollado en una
primera fase bajo condiciones que actuaron en calidad de referentes para ordenar
la información recolectada y procesada.
Dichos factores se validaron en Tibasosa y
Cartago, y se incluyeron los municipios de
Villavicencio (Meta) y Cartagena (Bolívar).
La formulación general orientadora
de la investigación, partió de la pregunta:
¿Cuáles son las condiciones de visibilidad
que expresan las prácticas institucionales de los establecimientos educativos y
la Administración pública territorial, en
cuanto a la participación ciudadana en el
control social de la promoción e incorporación de los dd. hh., para identificar la
labor preventiva de la Procuraduría General de la Nación?
En el siguiente esquema se estableció
la ruta metodológica de la investigación
mencionada (ver gráfico).
Este proceso involucra un recorrido,
que va desde la exploración de las percepciones de la comunidad educativa
y de los funcionarios responsables de
propiciar el control social, en cuanto a la
promoción de los dd. hh., pasando por la
identificación y descripción, hasta llegar a
la caracterización de los factores que facilitan o impiden la participación en control social (diagnóstico), de tal forma que
permitan el análisis de dicho accionar en
los sitios seleccionados en la investiga90 » La Procuraduría busca generar conciencia de los
derechos y los deberes ciudadanos en los niños y
niñas del país, con el fundamento de que las nuevas
generaciones conozcan y asuman sus derechos y
deberes y apliquen el control social en sus localidades,
comunas y municipios.
ción, para finalizar en la identificación de
pautas para orientar la intervención de la
Procuraduría General de la Nación.
El enfoque de la investigación realizada fue de carácter descriptivo exploratorio, de corte transversal, donde
se seleccionó la población objeto de la
aplicación de instrumentos, bajo la téc-
Fuente: Construcción del equipo investigador
nica de muestreo aleatorio con afijación
proporcional entre las instituciones educativas públicas y privadas, conforme a la
participación de estas en los municipios
objeto de consulta. Los instrumentos seleccionados para alcanzar los objetivos y
resultados esperados son:
1. Ficha de registro para análisis documental: este instrumento permitió consignar los valores y acciones establecidas
en los documentos que circulan en las
instituciones educativas y las dependencias de la administración municipal de los
entes territoriales seleccionados.
2. Cuestionario: instrumento que se apoya en la elaboración de preguntas relacionadas con los objetivos de investigación y
del producto, en particular para valorar los
efectos positivos y/o negativos de la participación ciudadana en acciones del control social, por parte de las comunidades
educativas y funcionarios públicos de los
seis municipios objeto de análisis.
3. Ficha diagnóstica: esta ficha permitió condensar la valoración de las condiciones que presentan las instituciones,
y de las entidades y organizaciones que
presentan relaciones con las instituciones
de educación, en las ciudades seleccionadas para el estudio. De igual manera, se
realizaron talleres con los actores de la
comunidad educativa (docentes, estudiantes y padres de familia), para validar
percepciones sobre el ambiente del control social que expresan las instituciones.
La población del estudio estuvo
constituida por las comunidades académicas de las instituciones educativas de
los municipios de Río Negro, Coyaima,
| Cartago y Tibasosa, lo mismo que de Cartagena y Villavicencio. Estas, pertenecen
al área rural o urbana de cada territorio
municipal y actúan en la prestación del
servicio educativo, en ámbitos de naturaleza jurídica pública y privada.
Ciudades
N.º de inst. educativas
Coyaima
60
Cartago
20
Río Negro
80
Tibasosa
38
Total
198
Fuente: Construcción del equipo investigador
En la segunda fase, donde se validaron los resultados obtenidos, la población estuvo constituida por las comunidades académicas de las instituciones
educativas de los municipios de Cartago
y Tibasosa, Cartagena y Villavicencio, las
entidades responsables del control, las
ong y las organizaciones sociales. Las instituciones seleccionadas fueron aquellas
definidas en la primera fase del estudio,
en los municipios de Tibasosa y Cartago,
y se complementaron con la consulta de
los actores ya descritos en las ciudades
de Cartagena y Villavicencio, tal como se
presenta a continuación.
Ciudades
N.º de inst. educativas
Cartagena
75
Villavicencio
51
Total
126
Fuente: Los autores
Algunas recomendaciones
y conclusiones del estudio:
• Generar condiciones que garanticen
la articulación de actores, instancias e instituciones definidos en esta investigación
y superar las situaciones que lo diseminan
como las pretensiones que de alguna manera fragmentan iniciativas y dispersan actores; los actores para crear espacios compartidos, reglas consensuadas y de intereses
comunes; entre intereses particulares que
movilizan los actores frente a los intereses
comunes y globales; y entre representación
política y participación ciudadana.
• Superar los contextos que dificultan
el ejercicio del control social, en especial
aquellos relacionados con la oportunidad
de constituir redes desde las instituciones
educativas en los municipios objeto de valoración. Estas son: la falta de información;
la escasa voluntad política; la disponibilidad de tiempo; el conflicto armado y la
desconfianza en los funcionarios públicos
y el desconocimiento de los derechos.
• Viabilizar la constitución de redes
sociales para el control social en las instituciones educativas, pues la existencia de
la normativa que facilita dicha conformación, debe ser complementada con acciones concretas de implementación en
los municipios trabajados. Este ambiente,
debe ser integrado con mecanismos de
control social, que vienen despuntado en
las instituciones del Estado en general y,
particularmente, de los funcionarios al servicio de la Administración pública.
De otra parte, la viabilidad de constituir redes sociales de control social en
el marco de los derechos humanos, descansa en garantizar el cumplimiento del
compromiso con la práctica participativa;
de la estructura funcional, normas claras y
definidas; del compromiso de colaboración por parte de sus miembros; de los suficientes recursos humanos y financieros
para cumplir con los objetivos propuestos;
de un buen líder de la red que identifique,
enuncie y recuerde metas, motive el compromiso personal, responda inquietudes,
participe frecuentemente, proponga nuevas formas de abordar las situaciones problemáticas y reconozca esfuerzos.
Los asuntos a tener en cuenta en las
instituciones educativas y los organismos
de control son: incorporar en los proyectos educativos institucionales el manual
de convivencia, y en las mallas curriculares
la promoción y protección de los dd. hh.;
publicar constantemente informes de
gestión sobre el gobierno escolar en las
instituciones educativas; implementar la
cátedra permanente en los diseños curriculares sobre participación ciudadana
y control social en dd. hh.; hacer seguimiento al sistema de peticiones, quejas y
reclamos, tanto de las instituciones educativas como de las dependencias de la
Administración pública municipal.
De igual manera, implementar programas formativos en democracia en las
instituciones educativas; fortalecer los
número 12 | agosto de 2012
mecanismos de participación como las
asociaciones de padres de familia, los consejos y personeros estudiantiles; consolidar
el proceso de rendición de cuentas en las
instituciones educativas; fomentar el apoyo de universidades y centros de estudio
para fortalecer la promoción y protección
de los derechos humanos; propiciar espacios comunicativos como la radio comunitaria para promover los dd. hh. e implementar estrategias de buenas prácticas
pedagógicas para fomentarlos.
Asimismo, promover la participación de las ong y otras organizaciones
sociales; consolidar el gobierno escolar
como una muestra de presencia democrática; diseñar estrategias para ampliar
el conocimiento sobre la normativa que
regula la materia en las comunidades
educativas; incorporar en los planes de
desarrollo municipal un significativo
número de programas y proyectos que
promocionen los dd. hh.; consolidar el
proceso de rendición de cuentas en las
instituciones de la Administración pública, particularmente en las secretarías de
educación municipal; y formular políticas
públicas municipales sobre la promoción
y protección de los derechos.
Los veedores que forman parte de la
red de control social en dd. hh. recibirán
programas de sensibilización, formación
y capacitación presencial y virtual en
derechos humanos, en mecanismos de
participación ciudadana y manejo de la
plataforma web; igualmente, en las normas, funcionamiento, estructura y participación de la red.
Finalmente, la estrategia pedagógica
de educación en valores para constituir
conciencia ciudadana para la promoción
y el ejercicio del control social en el marco de los dd. hh., a través de la gestión de
redes sociales, da cuenta de las formas de
interacción psico - socio - económica articulada de las instituciones de educación
y las organizaciones comunitarias, que
demanda valores como el ejercicio de la
democracia, la cooperación y conciencia
ciudadana, la identidad e intercambio
cultural, el conocimiento, valoración y
ejercicio de una ética cívica y la tolerancia
con las diferentes culturas, como elementos cognitivos de las comunidades establecidas en redes sociales.
» 91
Innova | Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público
José Nicolás Gómez Aranzález - iemp
Excelente ambiente laboral en el IEMP
juan david durán castañeda
comunicaciones iemp
El pasado mes de junio se llevó a cabo
un nuevo estudio de clima laboral en
el IEMP, investigación que no se realizaba desde el 2011, y que es de suma
importancia ejecutar cada semestre
para identificar problemas y solucionarlos, además de poder comparar
resultados constantemente.
La encuesta del año pasado reveló
que varios funcionarios no mantenían
buenas relaciones con su jefe inmediato, factor que no se evidencia este
año: los líderes de proceso tienen altísimas calificaciones, y más del 90% de
los servidores aprueban su gestión.
En ambos estudios se mantuvo
el conocimiento de los objetivos del
IEMP, así como los de cada división.
Las metas son reconocidas claramente por la totalidad de los funcionarios. Además, en un elemento que
no había sido evaluado anteriormente, más del 94% de los encuestados
consideran que el IEMP es un buen
lugar para trabajar y lo recomendarían para un amigo o familiar.
Otros aspectos positivos del ambiente laboral en el IEMP se hicieron
presentes en la comunicación. En el
2011 este punto tuvo una calificación fa-
La mejora del clima laboral en el IEMP se hizo evidente en la Feria de la Calidad realizada
a finales del año 2011. En la foto servidores del Instituto que hacen parte del proceso de
Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos.
vorable del 75%, este año el porcentaje
alcanzó el 89% entre funcionarios de la
misma división, y el 92% con los jefes
inmediatos. Asimismo, las reuniones de
trabajo, donde la información es primordial, fueron apreciadas positivamente
por más del 90%, ya que los servidores
toman decisiones y ayudan a buscar soluciones. También cabe resaltar que el
84% asegura mantener tratos cordiales
y respetuosos con los funcionarios.
Algunas preguntas fueron bien calificadas, aunque en porcentajes menores, lo cual indica que están bien,
pero se puede hacer un esfuerzo para
mejorar el clima laboral. Entre estas
se ubicó la socialización de experiencias y conocimiento, ya que el 25%
no lo hace, y esto es importante, ya
que si todos los servidores adquieren
nuevas competencias y habilidades
el IEMP mejora, y junto a él todos los
funcionarios que allí laboran.
En este rango también se encuentran los equipos de trabajo y su mantenimiento porque alrededor del 20%
no están satisfechos con sus herramientas. El IEMP ya ha hecho un gran
esfuerzo para modernizar sus instalaciones, y con ellas, los dispositivos de
trabajo, ya que aunque algunos funcionarios aún tienen computadores
viejos, se está buscando la solución.
Del mismo modo, se está trabajando con la Procuraduría General
de la Nación en la actualización de
CRUCI innova | 12
1
2
3
4
todos los cargos de los funcionarios
del IEMP, corrigiendo la falta de descripción de funciones y deberes, error
que se evidenció en la encuesta pues
el 42% de los consultados lo expresó.
Pero así como hay aspectos positivos, los hay negativos. Factores en los
que todos los funcionarios deben trabajar para mejorar el clima organizacional.
El más crítico es la falta de reconocimiento. Aunque se nota una leve mejoría en comparación con 2011 (58%),
todavía el 42% de los funcionarios admiten no sentir gratitud de sus pares
o jefes inmediatos cuando realizan un
buen trabajo. No se ha llegado a una
solución definitiva, por el momento.
Igualmente, los funcionarios expresaron su deseo de obtener mayor remuneración y promoción o ascensos.
Sin embargo, se debe tener en cuenta
que por la estructura de la entidad,
esto es ingobernable para el IEMP.
Finalmente, en la comunicación
interna también se evidenciaron fallas: la primera, relacionada con la
cartelera, en donde el 29% de los funcionarios no la considera una buena
fuente de información; la segunda,
referente a la resistencia que existe a
la hora de compartir información con
otras divisiones, que quiebra el buen
ambiente laboral, puesto que el IEMP
debe funcionar como un sistema.
5
6
7
8
9
10
por: julio armando gonzález albarracín
Horizontales:
A. Tema obligado en el IEMP, relacionado
con el presupuesto público. B. Inv., segundo evento Internacional de Derecho Disciplinario realizado por el IEMP, en el pasado
mes de julio de 2012. Símbolo químico del
yodo. C. Inv., pronombre demostrativo que
designa lo que está cerca. Inv., artículo neutro. Siglas de país localizado en el Caribe.
D. Siglas de partido político español. Secretaría que se encarga de liderar las políticas
de movilidad en la ciudad de Bogotá. Inv.,
onda de gran amplitud que se forma en la
superficie de las aguas. E. Insignia que llevan en el pecho los familiares y dependientes de la Orden de San Juan. Cifra romana
que vale uno. Inv., peso del embalaje. F.
Símbolo del amperio. Curso de argumentación adelantado por el IEMP y dictado
inicialmente en las ciudades de Armenia,
Cartagena, Villavicencio, Tunja y Bogotá.
G. Agencia de inteligencia estadounidense.
Átomo o agrupación de átomos que por
pérdida o ganancia de uno o más electrones adquiere carga eléctrica. Grupo sanguíneo. H. Sistema de control que se aplica
en el IEMP. Conjunción que denota alternativa o diferencia. I. Inv., nota de la escala
musical. Inv., interjección con que se anima.
92 » A
Inv., título con que los judíos honran a los
sabios de su ley. J. Inv., es el propósito de la
División de Investigaciones del IEMP, con
la realización de todas sus investigaciones.
Verticales:
1. De acuerdo a concepto de investigador
del IEMP, es un medio y fin de la corrupción. 2. Molusco lamelibranquio comestible. Río asiático. 3. Espacio de treinta días.
Inv., corte profundo. Novena letra del
alfabeto castellano. 4. Cerca, en francés.
Símbolo químico del uranio. Inv., pierde el
equilibrio. 5. Inv., símbolo del gramo. Encaminan hacia cierto punto. 6. Inv., mamífero
primate. Inv., raspé con los dientes. Se usa
en vez de la y para evitar el hiato. 7. Unidad con se mide la cantidad de sustancia.
Inv., sustento y comida de los racionales.
8. Código ISO para las Islas Canarias. Inv.,
cólera. Inv., código IATA de aeropuerto de
Erbil, ciudad de Irak. 9. Símbolo químico
del azufre. Plancha de metal u otra materia,
en general rígida y poco gruesa. Símbolo
químico del argón. 10. Inv., por tercer año
consecutivo el IEMP lleva a cabo el programa nacional de capacitación en esta modalidad del Derecho.
B
C
D
E
F
G
H
I
J
Solución al cruciinnova anterior No. 11
Horizontales: Probatorio – líder – ruan – talo – feria – da – apel – ni – uta – unab – b –
cívica – sim – tves – libro – io – lupa – il – v – café – uso – compromiso.
Verticales: Productivo - relativo – s – oda – ave – ci – bita – islam – al – puc – ufo – t –
fenalper – alero – ia – p – rur – bsb – mu – iain – irisó - colombiano.