CENTRO DE ESTUDIO DE DESARROLLO Y ESTIPULACIÓN SOCIAL-CEDEP COSTOS DE LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN PREESCOLAR NO CONVENCIONALES EN AMÉRICA LATINA REVISIÓN DE ESTUDIOS María Isabel Lira L. Santiago Chile 1994 AGRADECIMIENTOS Muchos de los documentos que se utilizaron para esta revisión son de circulación restringida y no habría sido posible acceder a ellos si no hubiera contado con la colaboración de muchas personas. En forma especial agradezco a la Sra. Marta Maurás, Directora de UNICEF para América Latina y El Caribe, quién me facilitó los contactos con todas las Oficinas de la Región. A la Sra. Selma Simonstein, Presidenta del Comité Nacional Chileno de la OMEP, por haberme dado los nombres y direcciones de los Presidentes de OMEP de América Central y del Sur. A Robert Myers, Coordinador del "Consultative Group on Early Childhood Care and Development" por su respuesta rápida, atingente y generosa frente a la solicitud de documentos. A las siguientes personas, por haber tenido la gentileza de responder a mis cartas, donarme o enviarme interesantes publicaciones: Rosita Arancibia, Beatriz Capalbo, Demetrio Cojtí, María Echart, Camila Encinales, María del Rosario Fandiño, Miriam de Figueroa, Cristina García, Nila Guevara, Carmen Luz Latorre, Athenia Montejo, Violeta Naza-r, Elsa Prieto de Arancibia, Darío Pulfer, Felipe Risopatrón, Francisco Rojas, Rhea Saab, Emilio Tenti-Fanfani y Myriam Waiser. • Gladys Vásquez por ayudarme en el trabajo de secretaría. A todos ellos y ellas, sinceramente, MUCHAS GRACIAS. COSTOS DE LOS PROGRAMAS DE EDUCACION PREESCOLAR NO CONVENCIONALES EN AMERICA LATINA REVISION DE ESTUDIOS 1ND1CE INTRODUCCION 6 I LA EDUCACION PREESCOLAR 7 1. Desarrollo y tendencias 2. Aumento de cobertura 3. El problema de los costos 4. La inversión en educación preescolar 5. Evaluación de programas de educación preescolar 7 12 14 16 18 CALCULO Y ANÁLISIS DE LOS COSTOS EN LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN PREESCOLAR 20 II III. 1. Antecedentes 2. Tipos de estudios de costo a) Evaluación de costo-efectividad b) Evaluación de costo-eficiencia c) Evaluación de costo-beneficio d) Evaluación de costo-utilidad 3 . Deteminación de los costos a) Costo privado y costo social b) Composición de los costos c) Gastos de capital (inversión) y costos de operación (funcionamiento) d) Costos fijos y costos variables e) Costos directos e indirectos f) Costos en función de los objetivos del programa g) Costos según fuentes de financiamiento 20 21 21 22 23 26 26 26 26 4. Indicadores de costo 30 5...Estimaciones y correcciones de los costos a) Correcciones por la inflación b) Correcciones por las etapas de desarrollo del programa c) Correcciones por la ampliación de cobertura (costo marginal) d) Análisis de la incidencia relativa 32 32 33 33 34 6...Decisiones a partir del análisis de los costos 34 ESTUDIOS POR PAÍSES ARGENTINA Estudio de costos operativos de centros de asistencia preescolar. Carmina Pavez y Mario Roitter Informe presupuesto universalización educación inicial. 28 28 28 29 29 35 Alejandro Brocato COLOMBIA Proyecto Costa Atlántica Raimundo Abello y Camilo Madariaga Evaluación de los Hogares Comunitarios de Bienestar. Informe técnico final. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Los Hogares Comunitarios de Bienestar. Carlos Castillo, Nelson Ortíz y Alejandra González Hogares Comunitarios de Bienestar. Carmen Elisa Florez y Regina Mendez Hogares Comunitarios de Bienestar Infantil. Anuario Estadístico 1994 Departamento Administrativo Nacional de Estadística- Colombia CHILE Atención a la infancia en comunidades marginales. Aplicación de un modelo de evaluación a 3 programas preescolares no formales en Chile (1980). Programa La Plaza Preescolar Programa de Estimulación Temprana para niños de nivel socio económico bajo, entre 0 y 2 años Programa Padres e Hijos (PPH) Carmen Luz Latorre y Salomón Magendzo Evaluación y proyección del programa CADEL Pontificia Universidad Católica de Chile, Instituto de Economía Modalidades no convencionales de educación pre-escolar de la Junta Nacional de Jardines Infantiles. Jani Brouwer ECUADOR Programas basados en la comunidad desarrollados en sectores marginales de Guayaquil. Jorge Mejía GUATEMALA Diagnóstico Preliminar de la Educación Inicial UNESCO-OMEP 41 43 44 47 55 57 58 61 63 67 75 87 90 MEXICO Estimaciones de costo del Programa Inicial No formal de la Secretaria de Educación Pública de México Armando Loera Varela 91 NICARAGUA Evaluación de los Centros de Educación Preescolar No Escolarizada (CEPNE) de Nicaragua. Martha E. Llanos y Robert G. Myers 99 PERU Proyecto de Atención Integral al Niño y su Familia en los pueblos jóvenes del Cono Sur de Lima Metropolitana. Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero Proyecto experimental de educación inicial no escolarizada de Vitarte. Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero Proyecto Portage en Perú-Análisis de costos del programa no escolarizado de educación inicial con base en el hogar. Donald R. Winkler Proyecto Portage en Perú Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero. Programa no formal de educación inicial: Puno, Cuzco, Purimac y San Martín. (En "Los once que sobreviven: hacia una reevaluación de opciones y costos de programa de desarrollo Infantil"). Robert Myers y R. Hetenberg VENEZUELA Evaluación Programa Hogares de Cuidado Diario. Estudio ejecutivo. María Carlota Ruesta y Amalia Barrios Determinación de los requerimientos financieros y de personal del programa Hogares de Cuidado Diario. Rommer Iragorry, Luis Apiolaza y Laura Rojas Programa Hogares de Cuidado Diario Vicente Claudio Giummarra Programa Hogares de Cuidado Diario-Plan de extensión masiva. María Carlota Terán, Marisol Rodríguez y Amelia Tovar IV 109 116 127 131 135 137 140 143 145 COMENTARIO FINAL ANEXOS Anexo 1: Solicitudes de información Anexo 2: Sistemas de Información y Centros de Información consultados 152 BIBLIOGRAFÍA 170 166 169 INTRODUCCIÓN El presente trabajo se inserta en un Proyecto titulado " Mejorando el Diseño de Políticas sobre Desarrollo Infantil Temprano", realizado por REDUC y financiado por la Fundación Bernard van Leer. Existe en América Latina una variedad de proyectos innovadores en el campo del desarrollo infantil y ha habido diversos intentos por sistematizar y difundir las evaluaciones que de ellos se han hecho. Muchos han surgido como un intento de ampliar cobertura, a través de alternativas de bajo costo. No obstante, la información relativa a los costos de estos programas ha sido en general limitada y parcial. Los países en desarrollo no pueden darse el lujo de perder recursos debido a la ausencia de información, a la falta de diseminación de aquella que existe o a las dificultades para utilizar los datos por parte de quienes formulan políticas. El propósito de este trabajo ha sido revisar los estudios de costo de programas alternativos de desarrollo del preescolar en América Latina. La sistematización que se ha hecho de los trabajos recopilados pretende ser de utilidad para distintos sectores. Esperamos que este análisis ayude a convencer a las personas en el área educacional, que las consideraciones de tipo económico son decisivas para la ejecución y mantenimiento de los programas. Es importante que se hagan esfuerzos para utilizar bien los limitados recursos disponibles, particularmente en las difíciles circunstancias económicas de la mayoría de los países en desarrollo. Es esencial conocer los costos para asegurar que estos programas sean financieramente sostenibles y políticamente viables. Tanto al Estado como a las agencias externas les preocupa legítimamente determinar la efectividad de sus respectivos aportes, el costo de oportunidad de los proyectos frente a otras estrategias posibles y las condiciones de replicabilidad de las experiencias en marcha. Los diversos actores sociales, los padres, los voluntarios de la comunidad, los contribuyentes, etc., están en su derecho al desear conocer si el sacrificio implicado en sus respectivos aportes se ha visto adecuadamente compensado por cambios en la vida de los niños. La pregunta básica es si efectivamente los proyectos alternativos de desarrollo infantil temprano son o no más baratos que la prestación de servicios públicos o privados tradicionales. Es posible que en algunos casos el mérito de los programas alternativos no radique esencialmente en la reducción de los costos sino en los procesos personales y sociales que se generan en la implementación de ellos; por ejemplo, el desarrollo de una mayor autoestima en los padres, la promoción de la participación de la comunidad, etc. Esta justificación del valor de las intervenciones en base al logro de objetivos adicionales, no libera de la responsabilidad de informar los costos de las actividades realizadas. También aspira este documento a ser de utilidad para funcionarios del sector económico que toman decisiones políticas en relación a la asignación de recursos para la niñez. La información aquí presentada puede serles de utilidad para dimensionar los recursos requeridos por la educación preescolar, la proporción de los distintos costos, las alternativas que se han probado para reducirlos, etc. Entre educadores y economistas el diálogo no es siempre fácil. Lenguajes diferentes, perspectivas distintas y percepciones mutuas sesgadas mantienen las distancias. La información tiene el mérito de objetivar las percepciones y hacer más fructíferas las discusiones. Esperamos que ambos grupos, y probablemente también otras personas de agencias de financiamiento o interesadas en el tema, encuentren provechoso el material recopilado. Inicialmente se pensó que la información de los programas revisados debía reportar no solo los costos sino también los beneficios, considerando que no basta con que un programa sea mas barato ya que es posible que sus beneficios para los niños sean también menores. No obstante, se tomó la decisión de limitar la información sobre los resultados de los programas y centrar el análisis en los costos. Esta decisión se basó en dos hechos principales. Por una parte los promotores de los programas han tendido a reportar con mayor frecuencia los beneficios que los costos, lo que ha dado origen a revisiones y a un cierto bagaje de conocimientos sobre el impacto de estos programas y sobre las variables que lo explican. Por otra parte, comparar programas distintos, realizados en países diferentes, dirigidos a niños con distintos niveles de desarrollo, en comunidades de variada complejidad e intentar comparar para ellos sus beneficios y sus costos, sería una tarea demasiado ambiciosa; la información para lograrla no sería suficiente y el modelo para analizarla se tornaría tan complejo que diluiría el análisis de los costos; las conclusiones estarían tan saturadas de restricciones, que serían de poca utilidad. Por las razones señaladas, los objetivos específicos que se persiguieron al efectuar esta revisión fueron: recopilar el máximo de información sobre los costos de los programas alternativos de educación preescolar en América Latina; sistematizarla y analizar las fortalezas y debilidades de la información presentada. Para recopilar la información se recurrió fundamentalmente a tres tipos de fuentes: sistemas computarizados de información, bibliotecas o centros de documentación y solicitudes a encargados de instituciones dedicadas a la niñez (ver Anexo l). No fue fácil obtener la información. Ella está por lo general en documentos de circulación restringida. En todos los niveles parece existir cierto temor de que los datos sean mal utilizados. Los contenidos de este informe se presentan en cuatro secciones. La primera contiene algunos antecedentes generales sobre la educación preescolar que ayudan a entender sus características actuales. La segunda, revisa los conceptos fundamentales incorporados en los análisis de costo. La tercera parte entrega estudios de costo clasificados por países. No se pretende ahí resumir cada uno de los estudios de los cuáles se extrajo la información. Se hace más bien una selección de contenidos en función del tema global, de manera que en algunos casos se han omitido partes de los trabajos y en otros se presenta con cierto detalle una información específica. Por último, un comentario final analiza, resume y discute la información entregada. I-LA EDUCACIÓN PREESCOLAR 1. Desarrollo y tendencias En el desarrollo de la educación preescolar en América Latina es posible distinguir algunos períodos, cuyas características principales se describen a continuación. Inicialmente, corrientes pedagógicas y sicológicas provenientes de Europa y Estados Unidos influyeron en la creación de servicios educativos para niños de 4 y 5 años; éstos estuvieron dirigidos a niños de sectores sociales medios y altos. Luego, la fuerte migración desde el campo a las ciudades, la incorporación creciente de la mujer al campo laboral y cambios en la estructura familiar (con una tendencia a la desaparición de la familia extendida), generaron una necesidad más masiva de atención extra familiar de los niños preescolares. Esto dio lugar a la organización de salas cuna, centros de cuidado o guarderías, asociados frecuentemente a las empresas o fábricas, respondiendo a leyes laborales. Otros servicios surgieron en torno al sector salud, que tradicionalmente había asumido programas de supervivencia y nutrición dirigidos a los niños pequeños. Este período, ha sido denominado asistencialista (1920-1950), porque se caracterizó por una preocupación por los aspectos físicos del niño: salud y nutrición. Posteriormente, entre los años 50 y 70 aproximadamente, se comenzó a dar énfasis a los aspectos educativos. Los centros preescolares empezaron a ser vistos como antesala y preparación para la educación primaria. La preocupación se centró en los aspectos cognitivos del desarrollo. En este período, se privilegió la atención de los niños de 4 y 5 años de las zonas urbanas. Comenzaron a difundirse también resultados de investigaciones relacionadas con el efecto que tienen en el desarrollo del niño las carencias afectivas y sicosociales en los primeros años de vida. Esto, y la publicación de estudios que mostraban los efectos alarmantes de la deprivación socio-cultural sufrida por niños en poblaciones marginales, hicieron que se originara una demanda cada vez mayor de servicios de atención para niños de zonas no atendidas anteriormente y para niños menores de 3 años. Surgieron serias objeciones a los centros de educación formal, por su alto costo de inversión y de operación; por la falta de participación de los padres de familia, y por la educación desvinculada de la realidad. Se diseñaron experiencias a cargo de un paraprofesional o agente educativo de la comunidad que ofrecían atención educativa y asistencial con apoyo de los padres de familia; éstos no mostraron siempre el impacto esperado. Se tomó conciencia entonces, de la necesidad de encontrar estrategias que promovieran un cambio más amplio del medio que rodea al niño, articulando los servicios que contribuyen a mejorar sus condiciones de vida. Los programas de este período buscan focalizar la atención, no exclusivamente en el niño, sino en el sistema del que forma parte. Enfatizan como principio el mejoramiento social y proponen el cambio en las condiciones de vida de las comunidades como condición para lograr en los niños un desarrollo normal y mantenido. En esta perspectiva se propicia la coordinación con otras instituciones y otros sectores. Surgen además propuestas con nuevas características. Por una parte, se busca superar el enfoque de "preparación para la escuela" y valorar el sentido propio que tiene el desarrollo en los menores de 7 años, diseñando estrategias que promuevan su desarrollo físico (nutrición y cuidados) y psíquico (cognitivo, social y emocional), y que se ajusten a las diversas realidades de los niños marginales de distintos grupos sociales o étnicos. Se intenta también involucrar a los padres de familia. Este hecho encuentra apoyo en información proveniente de distintas fuentes. Investigaciones realizadas sobre el desarrollo emocional y afectivo del niño muestran que la integración y/o participación de los padres en la educación del niño hace más efectivos y perdurables los efectos de la intervención, pues se continúan y refuerzan en el hogar las acciones que se realizan en el centro educativo; además, el conocimiento se difunde porque les sirve a los padres para orientar a sus otros hijos y a los hijos de sus vecinos y familiares. También hay razones económicas (reducción de costos) y comunitarias (valoración de la participación), que confluyen en la proposición de incorporar a los padres en los programas de atención infantil. Este enfoque calza con los objetivos de distintos grupos que buscan promover el desarrollo comunitario y la educación popular. En cierto modo, se aprovecha la motivación que genera la atención de los niños para organizar a la comunidad, formar líderes, capacitar y poder generar luego otros proyectos. Se inician así, programas de desarrollo comunitario que incorporan diversas formas de atención a los preescolares. En este enfoque el niño es el eje principal y alrededor de él se movilizan, integran y articulan las acciones de la comunidad, de otros sectores y organismos: programas de salud (atención primaria, programas de alimentación, inmunizaciones, etc.); programas educativos (estimulación temprana, programas para niños de 3 a 5 años), alfabetización, educación de adultos; programas económicos (desarrollo de proyectos productivos para mejorar el ingreso familiar); saneamiento ambiental, promoción comunal y otros. A partir de esos planteamientos, se empiezan a experimentar nuevas estrategias, las que se denominan no-formales, no-convencionales o no-escolarizadas. Estas fueron apoyadas inicialmente por organismos no gubernamentales, por agencias internacionales y por organismos de iglesias. Algunos de estos programas no convencionales persiguen, además de la promoción del desarrollo infantil, una reflexión de los padres participantes acerca de los problemas que los afectan y la implementación de acciones concretas que tiendan a solucionarlos; buscan el cambio personal y social, y la progresiva toma de conciencia acerca de la realidad social en la cual los participantes se insertan. "El Proyecto es dinámico; el jardín es comunitario en el sentido que no está aislado de la comunidad, sino por el contrario, es el punto de partida para que la comunidad, grupos e instituciones aprendan a trabajar juntos en la solución de los problemas comunitarios, para el desarrollo social de la población carente". (Ciavatta Franco, 1983). Los programas no escolarizados de educación inicial van paulatinamente perfilando sus características en torno a los siguientes criterios: - Ser democráticos: permitiendo el acceso de todos los niños sin discriminación alguna, incorporando tanto a niños como a niñas aún en aquellas comunidades en que la mujer ha sido tradicionalmente marginada de la educación. - Ser flexibles: este criterio es aplicable a los locales, horarios, duración, agentes educativos, materiales educativos y orientaciones curriculares. Al respecto es conveniente recordar que mientras en la década del 70, existió gran preocupación en los aspectos formales de la construcción del curriculum (formulación de objetivos, selección de metodología, sistema de evaluación), en la década del 80 el acento se pone más bien en la pertinencia del curriculum. Se toma conciencia que esto es particularmente importante en América Latina, ante una población heterogénea, con una realidad socio cultural multilingüe y pluricultural, con altas tasas de repitencia y deserción, etc., que no puede ser atendida con programas homogéneos. - Ser integrales: incorporando acciones de alimentación, control del crecimiento, vacunaciones, experiencias y actividades educativas para el desarrollo motor, intelectual y socio emocional. - Ser participativos: buscan movilizar a la comunidad en acciones en beneficio del niño, como agentes educativos y también como gestores de su propio desarrollo a través de actividades de promoción comunal. Estadísticas de la región muestran que cerca de 28 millones de niños viven en situación de extrema pobreza y sufren todo tipo de carencias que afectan su desarrollo global. Esta situación se agudiza con la crisis económica y los ajustes introducidos por los gobiernos para tratar de superarla. A través de la educación preescolar formal resulta imposible responder a las necesidades de esos niños. Varios gobiernos comenzaron entonces a incluir en sus lineamientos de política educativa la extensión de la educación inicial a los sectores marginados como un medio de combatir los efectos de la pobreza. Han aumentado las propuestas de acciones integradas con otros sectores como salud, agricultura, vivienda, trabajo, para mejorar las condiciones de vida de los niños a partir de un desarrollo global y progresivo de las comunidades en las que viven. En los últimos años, instituciones de Gobierno comienzan a incorporar formas de atención no convencionales, lográndose ampliar la cobertura de atención en sectores urbanos y rurales de escasos recursos, manteniendo ambos sistemas: formal y no formal. La educación no formal o no escolarizada ha crecido significativamente. Sus principales logros son el haber incorporado a niños que viven en zonas de pobreza, haber integrado a diversos sectores y la comunidad para realizar acciones conjuntas que contribuyen a mejorar las condiciones de vida del niño; haber generado tecnologías apropiadas que permiten la participación de agentes educativos de la comunidad y haber propiciado la participación de los padres en la gestión educativa como principales educadores. En América Latina se pueden citar en la actualidad experiencias de educación no formal, con bastante trayectoria: Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, Venezuela, entre otros. Algunas de ellas han alcanzado coberturas significativas. Al analizar la evolución de los programas latinoamericanos se observa que en muchos casos ha habido períodos que se podrían llamar de florecimiento, durante los cuales se han multiplicado los servicios y se han experimentado estrategias innovadoras, seguidos en esos mismos países de etapas de estancamiento. Esta situación ha estado indudablemente ligada a decisiones políticas en cuanto al establecimiento de prioridades en el sistema educativo y a la asignación presupuestaria. En la última década se ha generado presión por la formulación de una política para la infancia, que se inserte en una política global de desarrollo, en la que se haga explícita la importancia del período preescolar, y se asignen los recursos presupuestarios necesarios. No obstante, los gobiernos no pueden afrontar solos el costo total de la extensión masiva de los servicios por la vía formal, sobre todo en momentos en que la mayoría de países de América Latina enfrenta problemas económicos, de empleo, vivienda, salud, etc., todos urgentes. Alternativas de salida son entonces la incorporación de las estrategias innovadoras no convencionales, la flexibilización de las estructuras administrativas a fin de facilitar y agilizar la coordinación del gobierno con las instituciones y con la comunidad, junto a la decisión política de incorporar nuevas fuentes de recursos. Lo deseable sería que el Estado no sólo tuviera un rol tolerante frente a los programas no formales sino que tuviera un rol promotor dentro de esta política tanto en su planificación como en la implementación, desarrollo y evaluación. Han transcurrido ya más de 100 años desde la apertura del primer Centro de Educación Infantil en América Latina, en el año 1882. En este período, la concepción sobre la atención del niño ha ido sufriendo transformaciones, pasando, como se ha señalado, de un enfoque elitista, luego puramente asistencial, a la inclusión de contenidos educativos sobre todo en el área intelectual para finalmente llegar a enfoques de atención integral al niño con estrategias diversificadas, acordes con la realidad en la cual se ejecutan, con participación de los padres de familia y comunidad, además de acciones intersectoriales e interinstitucionales. A lo largo de estos años, se han multiplicado en la Región, modelos de atención con variadas características. Una actualizada revisión puede encontrarse en el trabajo de Córmack y Fujimoto (1993). Ellas seleccionaron las experiencias de educación no formal más significativas que se están ejecutando en América Latina y el Caribe a fin de que los gobiernos, instituciones y organismos nacionales y extranjeros que deseen promover, desarrollar y apoyar experiencias de este tipo cuenten con una descripción resumida de cada una de ellas. * Tres modelos no formales de educación preescolar se han difundido bastante. Todos consideran entregar al niño atención educativa, apoyo alimentario y control de la salud; los niños están por lo general a cargo de una persona de la comunidad (madre voluntaria, animadora, etc.), capacitada y supervisada por algún profesional que apoya a varios animadores. Se distinguen en el lugar de funcionamiento: hogares de personas de la comunidad (5 a 10 niños), o en centros comunitarios (20-30 niños) o, en el caso de comunidades rurales, el domicilio del niño (programa desarrollado a través de visitas domiciliarias y reuniones periódicas). * La revisión histórica aquí presentada se basó entre otros, en los trabajos de Córmack y Fujirnoto, 1993 y Maurás, Latorre y Filp, 1979. 2.Aumento de cobertura La disminución de la mortalidad infantil se ha dado simultáneamente con el incremento de la participación femenina en la fuerza laboral, la urbanización de. las sociedades y el cambio de los patrones familiares tradicionales, hechos que han creado una creciente necesidad de programas de cuidado y desarrollo infantil. Esta se ha acelerado en la última década. La atención infantil ha debido incrementarse muy fuertemente. En Brasil, por ejemplo, se estima que la cobertura de programas de atención infantil aumentó, entre 1980 y 1984, de uno a tres millones de niños (UNICEF-Brasil, Reporte Anual, 1984). En Perú la cobertura de programas formales e informales de educación infantil aumentó, entre 1974 y 1984, de 140.000 a 500.000 niños. (Fujimoto y Villanueva, 1984; Myers, 1987). Según datos de UNESCO (1987), en el período 1975-1983 la matrícula de educación preescolar en Latinoamérica y el Caribe se incrementó de 2,8 millones a 6,8 millones, lo que representa una tasa media de crecimiento de 11,9%. Esto es muy significativo si se compara con el crecimiento promedio de la matrícula en los países en desarrollo, que durante el mismo período, fue de 9.8% y en los países desarrollados, de 1.5%. Sin embargo, a pesar de este esfuerzo, en 1980 la matrícula de los niños de 0 a 3 años constituía el 1% y la de los niños de 3 a 5 años representaba el 22% de la población de esa edad. En los países desarrollados, la matrícula de este último grupo etáreo alcanza el 62%. Existe obviamente bastante heterogeneidad entre los países. En el caso de Jamaica y Suriname por ejemplo, los datos sugieren que la educación preescolar es prácticamente universal. Le seguirían en altos porcentajes, Guyana y Venezuela. Es también interesante observar que en los sectores atendidos, el porcentaje de niñas es igual al de los varones. En cuanto a la distribución de la matrícula, ésta suele favorecer más a los sectores medios y altos que a los marginales, reforzando así las diferencias de preparación al ingreso de la educación básica. En relación a este tema, durante mucho tiempo se creyó que el problema de la educación primaria se resolvería con la asignación de mayores recursos que hicieran posible disponer de vacantes en primer grado, para todos los niños que contaran con la edad requerida. El propósito de lograr una cobertura total en educación básica influyó en el crecimiento de la oferta al punto que en 1985, con la excepción de Bolivia, El Salvador, Haití y Guatemala, todos los países contaban con una red escolar con capacidad suficiente para incorporar a todos los niños en edad escolar. Lamentablemente, la igualdad de oportunidades fue sólo para el acceso y no para la permanencia y promoción. En 1980 fue posible constatar que el nivel de repitencia en la región era el más alto del mundo (14,5%), seguido por África (14%) Asia y Oceanía (9,1%) y Europa (2,5%). Esto no sólo aumenta considerablemente el gasto por niño, sino que tiene importantes efectos de orden sicológico, familiar y social (UNESCO, 1987). El niño repitente generalmente proviene con mayor frecuencia de zonas rurales o urbanas marginales. El desafío de utilizar adecuadamente los recursos disponibles, impulsó a los Ministros de Educación y de Planificación de los Estados Miembros de América Latina y El Caribe, reunidos en la Sexta Conferencia Regional (1987) a relacionar el objetivo de una educación mínima de 8 a 10 años de duración con la atención integral de los niños de 0 a 7 años y señalar como responsabilidad del sector educacional, el proporcionar educación preescolar a la población de 4 y 5 años. Poner en práctica estas aspiraciones no ha sido fácil. Diversas razones pueden explicar las dificultades que se han encontrado para aumentar la cobertura de educación preescolar. A continuación se enuncian algunas de ellas. En América Latina la educación no ha demostrado ser un factor determinante para modificar el ciclo de la pobreza y no ha habido estudios suficientemente convincentes para los políticos, sobre la productividad que tendría invertir en educación preescolar. Esto, unido al volumen de recursos económicos y a la complejidad administrativa que conlleva pasar de índices muy bajos a índices mayores de cobertura hace difícil el cambio. La ampliación de alternativas de nivel micro a macro no es sólo un problema económico; es un proceso muy complejo, que en muchos casos implica cambios profundos en el sistema, en sus bases legales, en los programas existentes, en sus objetivos, en su administración y por lo tanto en las personas. Cambios de esta naturaleza requieren de un clima político favorable a ellos. Cierto tipo de alternativas no convencionales requieren además que las políticas educacionales promuevan o al menos no se opongan a la organización de la comunidad con miras a una participación en la planificación, ejecución y evaluación de sus programas educacionales. No obstante, la voluntad política no basta. Esta se traduce en acciones reales y facilitadoras cuando las personas encargadas de irnplementarlas tienen una comprensión adecuada del problema, una mentalidad abierta al cambio y actitudes apropiadas que les permitan enfrentar creativamente los problemas derivados de los cambios. Incluso cuando existe una actitud positiva por parte del personal que intenta promover políticas educacionales innovadoras, ésta suele verse interferida por la actitud de los dirigentes o profesionales de las instituciones educacionales involucradas en los cambios. Y esto es comprensible, ya que ampliar cobertura en forma significativa les significa a ellos cambios drásticos: cambios administrativos, cambios en la formación del personal, cambios en sus actitudes y cambios de los programas existentes. Uno de los grandes problemas para pasar de una cobertura restringida a la aplicación masiva de un programa es la capacitación del personal requerido para implementarlo. El sistema de capacitación debe preparar personal para todos los niveles y fomentar actitudes concordantes con la expansión del programa. Las modalidades basadas en la participación de la familia y de la comunidad, requieren de un tipo de personal muy diferente al convencional. Por ello es necesario prever cómo se capacitará en servicio a aquellas personas que ya están vinculadas a la institución y cómo se seleccionará y preparará a los que ingresen. Algunos datos sugieren también que no siempre existe motivación suficiente por parte de los padres para matricular a sus hijos en educación preescolar. Tradicionalmente, el cuidado de los niños pequeños ha sido una función de la familia y específicamente de la madre. El cambio de este patrón suele ser vivido con poca aceptación por parte del padre y con culpa por parte de la madre. Es posible también que la resistencia de los padres derive del tipo de programa que se les ofrece. Algunos se sentirán poco atraídos por programas enmarcados en una escolaridad tradicional, que asume la educación del niño marginando a los padres; otros, se sentirán poco llamados a dejar a sus hijos en manos de personas no profesionales, en horarios que no les acomodan y con exigencias de trabajo voluntario a las cuales no siempre pueden responder (Córmack y Fujimoto, 1993; Carvalho y Arango, 1984). 3. El problema de los costos Aunque existiera a nivel político, a nivel educacional y a nivel de la comunidad, la voluntad de implementar masivamente un sistema de educación preescolar, esto no resuelve automáticamente el problema de su financiamiento. La escasez de recursos que afecta a nuestros países obliga a una revisión muy cuidadosa de los programas existentes a fin de escoger aquéllos que pudieran ser aplicados en forma económica, a una escala más masiva. Existen trabajos descriptivos acerca de diversos tipos de programas, los que reseñan sus antecedentes, poblaciones objetivos, metodología y algunos efectos. No obstante, es poco frecuente encontrar información detallada sobre sus costos. Esta no parece ser una omisión casual. Puede ser que muchos educadores no tengan preparación específica para hacer este tipo de estudios, pero más allá de esa limitación, es evidente que ha existido una cierta resistencia a analizar y difundir los costos de los programas educativos (Latorre 1987). Por una parte existe escepticismo debido a las dificultades asociadas a la estimación precisa de los costos y los beneficios asociados. Por otra, preocupa que el análisis de costos conduzca a comparaciones indebidas entre programas o que las elecciones se hagan en base a criterios puramente económicos. Obviamente el análisis de costo no debe ser ni el único criterio, ni el más importante para tomar decisiones. Pero, la justa utilización de recursos limitados y el monto del financiamiento que demanda cualquier programa, venga éste del sector público o privado, requiere se puedan contestar algunas preguntas básicas como las que se señalan a continuación. En primer lugar se requiere poder contestar cuánto cuesta entregar un determinado servicio a los niños. La respuesta a esta pregunta permite al gobierno o agencia que lo financia, decidir si está en condiciones o no de asumir el costo de un proyecto propuesto. Para programas que ya están funcionando, el análisis de sustentabilidad compara los costos futuros proyectados con la disponibilidad de recursos provenientes de fuentes nacionales, locales y externas. Si éstas son substancialmente menores que los costos proyectados, el programa probablemente no es financieramente sostenible. La segunda interrogante es: ¿Cómo pueden los costos mantenerse bajos o reducirse? Aquí el énfasis está puesto en mejorar el desempeño del proyecto (costo-efectividad); buscar una mejor organización y manejo; identificar y corregir el desperdicio de recursos, cambiar el diseño (por ejemplo : modificar la tasa de supervisores en relación a los para profesionales), modificar la teconología del proyecto (por ejemplo: usar televisión, visitas al hogar en vez de intervenciones en los centros), desarrollar economías de escala, etc. Las opciones para reducir costos no están exentas de dificultades. Por ejemplo, una de las alternativas que a veces se ha utilizado para aumentar la efectividad de un programa es concentrar los recursos en las familias de mayor riesgo. Ha ocurrido que como estas familias son a veces las más difíciles de alcanzar, incorporarlas suele aumentar los costos. Puede ocurrir algo similar con la ampliación de cobertura; con frecuencia al expandirse un programa se debe abarcar áreas más distantes, la burocracia crece, surgen demandas de nuevos entrenamientos, todo lo cual hace que los costos aumenten. La ampliación de un proyecto no garantiza automáticamente economías de escala. Las complejidades reseñadas no liberan por supuesto de la exigencia de evaluar la mejor asignación posible de los recursos. En tercer lugar es necesario preguntarse: ¿Se justifica económicamente él proyecto en comparación con otras alternativas? La teoría económica indica que, en general, se debe continuar invirtiendo en algo en la medida en que los beneficios netos sean mejores que otras alternativas. Esta norma de asignación de los recursos se aplica también al área de la educación. En este tipo de estudios (análisis costo-beneficio) el estandar de justificación se plantea en términos monetarios. En proyectos relacionados con la educación, la salud, el bienestar, y no con proyectos de riego, máquinas o semillas agrícolas, el medir los efectos en términos monetarios no es tarea fácil. Un ejemplo de estudio de costo-beneficio de un proyecto de educación preescolar es el que realizó la Fundación High/Scope basado en la información longitudinal de un programa realizado en los Estados Unidos. El estudio concluye que la inversión original rindió una alta tasa de retorno. Resulta interesante, no obstante, que el retorno no fue evidente a corto plazo. Si éste se hubiese evaluado después de cinco años, el programa pudo haber sido considerado un fracaso. El análisis de costo-beneficio tiene muchas complejidades y los supuestos son muchos. Por lo tanto los resultados, incluso cuando son llamativos deben ser tratados con precaución y sin olvidar que el análisis económico no impide incorporar consideraciones valóricas. Una cuarta interrogante es: ¿Quién asume los costos y cuán justo es esto? Este análisis requiere la desagregación por fuentes de financiamiento. Sobre este tema es atingente destacar que con el propósito de disminuir los costos, se han utilizado frecuentemente estrategias que sólo desplazan la carga; por ejemplo, de una institución a los voluntarios de la comunidad. Puede ocurrir también en este caso, que además de constituir sólo un desplazamiento, la reducción de costos sea ilusoria. Como se asigna un valor muy bajo al trabajo voluntario, los costos de operación parecen reducirse; no obstante, los costos de la supervisión pueden aumentar substancialmente al igual que los costos de capacitación que se incrementan no sólo por la escasa preparación de las personas, sino también por la alta rotación, propia del trabajo voluntario. Otra forma de desplazar los costos es pedirle a los beneficiarios que paguen con un servicio o con una pequeña retribución. Esto puede afectar la demanda; si la demanda decrece, los costos totales pueden disminuir, pero el costo promedio puede aumentar. También es relevante considerar en relación a las fuentes de financiamiento, el rol del apoyo económico proveniente del exterior. La mayoría de las experiencias no convencionales se han iniciado con financiamiento de organismos de cooperación internacional Ha ocurrido que cuando se termina el apoyo económico, el programa también se termina. Existen no obstante experiencias que. han considerado desde su planificación, una estrategia que asegura la continuidad en base a los aportes de la comunidad y del gobierno. Todos los autores que han hecho revisiones de estudios de costos señalan que es extremadamente difícil comparar los costos de programas realizados en distintos países; lo que sí resulta posible es comparar los costos de los programas tradicionales de educación preescolar con los de los programas alternativos, al interior de un país. En relación con los costos el desafío es siempre cómo bajarlos sin disminuir la calidad del servicio entregado. En este sentido es importante señalar que si los programas alternativos muestran tener un costo menor que los de sistema formal, es necesario evaluar permanentemente su calidad para que no se transformen en una nueva falta de equidad hacia los más pobres (Córmack y Fujimoto, 1993). 4. La inversión en educación preescolar En países en vías de desarrollo, dentro del contexto de escasos recursos y múltiples problemas urgentes y de aparente alta prioridad compitiendo por estos recursos, para muchos planificadores y personas con poder de decisión, no resulta evidente la necesidad de invertir en programas de educación preescolar. De hecho, la educación temprana de los niños ha sido consideraba tradicionalmente como un lujo que pueden enfrentar los hijos de familias pudientes; no se percibe su posible contribución en la lucha por disminuir la pobreza y/o contribuir al desarrollo económico. La rentabilidad de la inversión en educación no es un tema nuevo. Aunque algunos grupos en ciertos períodos históricos hayan acumulado riquezas a través de conquistas militares o de la explotación de sus recursos naturales, es un hecho que no han podido mantener dicha riqueza sin desarrollar la educación. Muchos autores han mostrado antecedentes que avalan que es el recurso humano, no el capital, ni los recursos materiales, lo que constituye la base esencial para la riqueza de las naciones; que la meta para países en vías de desarrollo debería ser el desarrollo óptimo de sus recursos humanos. Un 2 ó 3% adicional del producto nacional invertido anualmente en la educación, podría significar una enorme diferencia en lo que ocurra a un país y su gente en la generación siguiente. Muy pocas otras inversiones, si las hay, pueden hacer la misma afirmación. La defensa de la inversión en educación no es sólo económica sino también moral. La educación es una condición necesaria para incorporar a las personas a la sociedad y hacer posible su participación política y social. Garantizar los derechos humanos incluye garantizar la educación. Los tres tipos de argumentos, históricos, empíricos y morales, apuntan en la misma dirección: la educación debería ser una opción prioritaria. Ninguna otra inversión es tan importante para asegurar el bienestar de la población y para sentar las bases de un desarrollo nacional sustentable. Si una de las prioridades es el desarrollo óptimo de los recursos humanos, y si las potencialidades de las personas adultas están fuertemente determinadas por sus experiencias en los primeros años de vida, entonces la inversión en programas que aseguraran ese óptimo desarrollo para la niñez, sería una inversión justificable. Algunos estudios han examinado los efectos potenciales de la educación temprana en las.habilidades de los adultos, su productividad y sus ingresos. Selowsky (1976) por ejemplo, desarrolló un argumento para una mayor inversión en programas de intervención temprana basado en la premisa de que las habilidades y potencialidades del niño cuando ingresa a la escuela son los factores de mayor predicción para determinar cuánto podrá beneficiarse del ambiente escolar. La educación inicial ayudaría a evitar el enorme gasto debido a repitencia escolar en educación primaria. Las causas de la repetición de cursos y de la deserción escolar son variadas, pero probablemente muchas de ellas pueden ser modificadas por programas de educación temprana estructurados apropiadamente: la deficiencia, en ciertas destrezas cognitivas básicas, los retrasos del lenguaje, las carencias en las destrezas para la solución de problemas, la mala autoimagen, las dificultades asociadas a las diferencias entre las pautas de crianza del hogar y las normas establecidas en la escuela, etc. Otros autores han argumentado a favor de la reasignación de fondos dentro del sector educacional desde niveles superiores a niveles iniciales, por considerar que, con el transcurso del tiempo, esto contribuiría a una mejor distribución del ingreso. Esto se debería a que la inversión en niveles educacionales altos beneficiaría a aquéllos que han podido alcanzar esos niveles, en su mayoría niños de familias con ingresos altos. La reasignación de fondos al nivel preescolar ayudaría a niños de ingresos bajos a tener mayores posibilidades de éxito en la educación primaria y posterior. Los programas de desarrollo infantil temprano ofrecen también la posibilidad de un aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral, suelen liberar a otros hermanos para que puedan seguir estudiando y pueden además dar empleo a personas, ya sea como cuidadores de los niños o como suministradores de los materiales y servicios que se necesitan para que funcionen los programas (Selowsky). En Estados Unidos, el Children's Defense Fund (1991) ha entregado cifras que contrastan el bajo costo de la inversión preventiva en la niñez temprana con los costos curativos o remediales posteriores. Las cifras pueden variar de un país a otro pero el concepto y la proporción, probablemente variará poco. US$ 1 en inmunizaciones, o US$ 1 en atención materna pre-natal, o US$ 1 en educación preescolar de calidad,o US$ 850 por un año de educación de compensatoria o, US$ 10 en costos médicos posteriores US$ 3,38 en costos de salud posteriores US$ 475 para costos de educación especial delincuencia y otros US$ 4.000 por el costo de un año repetición escolar. Los argumentos señalados, en el sentido que la educación preescolar favorecería un mejor desarrollo del recurso humano aumentando la productividad futura, contribuiría a una mayor igualdad y oportunidad educacional para los niños de escasos recursos, ayudaría a lograr una mayor eficiencia del sistema educativo a través de un menor malgasto, favorecería la participación de la mujer en el mundo laboral, daría nuevas fuentes de trabajo, liberaría a otros niños para seguir estudiando, etc., interactúan conformando un antecedente sólido para la inversión en ese nivel. No obstante lo anterior, los argumentos no han logrado aún ser lo suficientemente convincentes. Muchos países gastan todavía un porcentaje mayor de sus recursos en armamentos que en educación infantil; o apoyan industrias obsoletas mientras restringen los presupuestos escolares (Carnoy, 1992; High/Scope, 1977). El creciente interés por la atención de los niños de 0 a 6 años, expresado por los gobiernos de la región, en documentos, declaraciones y algunos dispositivos legales, no siempre ha estado acompañado de decisiones políticas. Desde hace más de diez años en distintos encuentros nacionales e internacionales, las instituciones comprometidas con la atención del niño han reclamado la formulación de una política integral en beneficio de la niñez que se inserte en una política global de desarrollo, con la asignación de recursos presupuestales necesarios para su expansión. Sin duda ha habido progresos; Venezuela, por ejemplo, al declarar obligatoria la educación preescolar ha concertado y articulado todas las acciones que se orientan al niño con la finalidad de realizar proyectos de mayor envergadura. Otro ejemplo positivo es el realizado en Colombia , donde el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en función de la Ley No 27, percibe el 2% de las nóminas mensuales de entidades públicas y privadas para el financiamiento de los programas que realiza. Diversos autores, como Latorre y Núñez (1987) en Chile, y Brocato (1992) en Argentina, han explorado el costo que tendría ampliar la educación preescolar. Estos trabajos y los estudios de costo de alternativas no convencionales realizados en distintos países, permiten hacer estimaciones del rango de magnitud que significaría la universalización de la educación preescolar, al menos en los grupos más desventajados. 5. Evaluación de programas de educación preescolar. Diversos programas preescolares, tanto formales como no convencionales han sido evaluados; a veces las metodologías utilizadas no han concordado con los criterios sugeridos por los expertos; otras, los resultados han sido presentados en términos demasiado académicos, lo que ha dificultado que los planificadores y personas encargadas de formular políticas puedan sacar conclusiones útiles de los informes. Con todo, el hecho que algunos programas hayan sido sometidos a evaluación es de por sí meritorio ya, que esta actividad ha suscitado, casi invariablemente, resistencia por parte de las personas o grupos que son sometidos a ella. Esta se expresa en temor, desconfianza en la capacidad de los evaluadores para captar lo esencial de un programa, escepticismo acerca de la utilización de los resultados de la evaluación, etc. Es frecuente que se apele a una serie de razones, ya sea para impedir el estudio evaluativo o para disminuir la importancia que puedan tener sus hallazgos. Entre estas razones, las críticas contra la metodología de evaluación son un contra ataque cada vez más común para defenderse de los resultados negativos de una evaluación (Briones, 1990). Hay muchos trabajos acerca de cómo deberían efectuarse las evaluaciones de los programas sociales y de educación (Abello y Madariaga, 1987; Boruch, 1980; Briones, 1990; CEDEP, 1983; Forero y Cuervo de Forero, 1986); Freeman, 1980; Latorre y Magendzo, 1980; UNESCO, 1980; Silva Uribe, 1983; UNICEF, 1983; Walker, 1982, ente otros). No está dentro del propósito de este estudio ahondar en este tema. Solamente se destacarán a continuación algunos temas que son críticos en el estado actual de la evaluación de los programas preescolares y que deberán irse resolviendo para que la evaluación de costos tenga sentido. -El primer tema se refiere a las evaluaciones a que se somete a los niños. La mayoría de los investigadores parece estar de acuerdo en que debería ampliarse el rango de áreas evaluadas y debieran perfeccionarse los instrumentos utilizados. En los años 60 al evaluar los programas se daba gran importancia a los cambios del Coeficiente Intelectual. A la fecha, no sólo existe poca evidencia de que la intervención temprana tenga un impacto mantenido en estos puntaje sino que los resultados recientes indican que es en la motivación, en el desarrollo de la autoestima, y en ciertas destrezas sociales donde se pueden encontrar efectos más permanentes. Son más bien estas actitudes y no sólo el desarrollo cognitivo las que facilitarán hacer una contribución importante a la sociedad en la vida futura. Estos logros se reflejan en un menor gasto en educación especial, menores tasas de adicción a drogas, menor delincuencia, mayores ingresos, menor uso de subsidios de pobreza (Weikhart y otros 1993)El efecto beneficioso de los programas sobre el rendimiento escolar es el más fácil de medir pero es solo uno de los logros. -Los resultados obtenidos en un programa, para que sean útiles a otros no pueden considerarse al margen del contexto en que se obtuvieron: la mística del equipo impulsor, las dificultades que enfrentó la idea original, las características de la población en la cual se desarrolló, su nivel de organización interna, la vinculación que se estableció con otros programas, las limitaciones del proyecto explicables en función de un contexto temporal específico, los cambios que fueron sufriendo los objetivos, los factores sociales y políticos presentes, etc. La falta de impacto de un programa puede deberse a veces, no a sus características sino a que están insertos en una estructura social no modificada, de manera que sus beneficios específicos tienden a ser anulados por otras fuerzas. -Una crítica general al estado actual de la investigación evaluativa, muy ligada al comentario anterior es el frecuente fracaso en desarrollar evaluaciones de proceso. Esto es serio porque puede haber programas que ofrezcan alternativas importantes para favorecer el desarrollo infantil y que son desechados porque la evaluación no muestra impacto en los niños. En el caso de programas innovadores y que están siendo evaluados para decidir acerca de su aplicación masiva, el fracaso en evaluar los procesos limita la posible reproducción e implementación de ellos. La razón de la ausencia de impacto es a veces que el programa nunca se implementó completamente. Las evaluaciones de proceso son difíciles y se requerirán tiempo y recursos para conseguir logros en esa línea. -Más allá de resultados puntuales sobre experiencias específicas, los planificadores necesitan saber si las intervenciones que han sido evaluadas pueden ser agrupadas de manera significativa para llegar a conclusiones generales acerca de qué funciona, en qué circunstancias y para quiénes. -No se ha otorgado la importancia requerida a la evaluación de los educadores. El docente preescolar ha tenido en general una buena formación técnico-pedagógica; sin embargo, el surgimiento de los programas de educación no formal, ha puesto al descubierto algunas carencias en su formación. No siempre está preparado para el rol que le exige el nuevo enfoque, su actitud frente a la comunidad puede ser discordante con la filosofía de los nuevos programas y a veces carece de destrezas para el trabajo en zonas urbano marginales y rurales. -Los programas no formales han incorporado como un elemento central a la comunidad. Hay aquí también aspectos que requieren mayor evaluación. Es preciso estimar en qué medida su aporte radica en los mejores resultados, en los menores costos, en el hecho mismo de la participación y sus consecuentes beneficios indirectos, o en otros aspectos. -En América Latina no se han realizado hasta ahora estudios longitudinales durante un tiempo suficiente como para medir el impacto de la educación preescolar en la vida futura del sujeto. Esto es importante para animar a los gobiernos a invertir más en los primeros años de vida del niño y para respaldar la afirmación que ésta es la mejor inversión a largo plazo y quizás la clave para el desarrollo de los países. Pero, los niños deberían valorarse como tales y no sólo en función de lo que llegarán a ser. Los logros a corto plazo son tan importantes como los posteriores. Aunque las intervenciones tempranas puedan sentar las bases para éxitos escolares posteriores, también es importante que ofrezcan un apoyo integral al desarrollo infantil presente. -No debiera quedar al margen de la evaluación el rol de la Cooperación Internacional. Las agencias suelen respaldar los programas en forma individual, sin coordinarse. Existen esfuerzos para mejorar esta situación y se avanza en la ejecución de reuniones y acciones conjuntas; pero todavía es evidente que se requiere perfeccionar dichos mecanismos de coordinación. Esto, además de optirnizar el uso de los recursos de las agencias, contribuiría a consolidar un apoyo más efectivo. -La evaluación de los proyectos requiere considerar cómo mejorar la difusión y el uso de los resultados, con el objeto de potenciar su factibilidad política. Muchos de los debates metodológicos acerca de proyectos ignoran este aspecto. Aquí, más que consideraciones técnicas rigen variables propias del escenario en que se debaten los programas de acción social. Existen evaluaciones de muy buena calidad científica, en las cuales investigadores con poca visión política, no hacen el esfuerzo necesario para traducir los aspectos técnicos de manera que la información adquiera relevancia en el área política. Al respecto, no debiera olvidarse que la investigación en evaluación no es sólo una actividad de las ciencias sociales; es una herramienta para la toma de decisiones políticas. Son personas con poder e influencias, no los académicos, los que hacen posible que los resultados de la investigación evaluativa se pongan en práctica ( UNESCO, 1980). II. CALCULO Y ANÁLISIS DE LOS COSTOS EN LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN PREESCOLAR 1. Antecedentes Como ya se señalara en la sección anterior, el primer paso al evaluar un programa consiste en conocer su efectividad; es decir, el grado de cumplimiento de los objetivos que el programa se ha planteado. Por ej.: efectos en los niños (des. cognitivo, socioemocional, nutricional); efectos en los adultos (destrezas para la crianza de los niños, autoestima, conocimiento, etc.); efectos en la comunidad (organización, participación, etc.). Una vez conocidos los logros, debiera efectuarse el análisis de los costos, aspecto absolutamente esencial. El único momento en que un individuo puede desestimar los costos es cuando se encuentra en la situación de disponer de recursos ilimitados, no sólo en términos de bienes materiales y servicios, sino también en términos de tiempo y energía. Esta situación no corresponde obviamente a la realidad latinoamericana, donde las consecuencias sociales de una utilización inefectiva son severas puesto que dejan de atenderse necesidades de urgencia comparable. Unicef convocó en 1983 a una reunión que se llevó a cabo en Santiago de Chile para analizar el problema de la evaluación de los costos en los programas de educación preescolar; posteriormente en 1987, la misma agencia organizó una segunda reunión en Bogotá con el objeto de seguir avanzando en el tema y definir una metodología de análisis de costos de programas de atención al preescolar, apropiada para ser utilizada en la región. Muchos de los conceptos que se describen a continuación han sido tomados de los trabajos presentados en ambas reuniones. Los mayoría de los procedimientos técnicos para efectuar los análisis de costo no son complicados; la principal dificultad radica en el acceso a la información. Esta no está regularmente disponible y suele ser difícil obtenerla; si se consigue, con frecuencia está organizada de manera diferente a lo requerido para el análisis, lo que exige hacer estimaciones y adaptaciones de los datos (Parker y Cornia, 1987; Espinoza, 1987; Forero y C. de Forero, 1986). 2. Tipos de estudios de costo Los análisis de costo más comúnmente descritos son los de costo-efectividad, costoeficiencia y costo- beneficio. Dependiendo del nivel de decisión de que se trate, se requerirá uno u otro análisis o una combinación de ellos. a) Evaluación de costo-efectividad Se entiende por efectividad de un programa, su capacidad para alcanzar los objetivos que se ha propuesto. Es decir, un programa es efectivo o eficaz si los resultados obtenidos se ajustan a las metas fijadas. La evaluación de costo-efectividad de un programa tiene como finalidad establecer relaciones entre los costos monetarios y los resultados o beneficios no monetarios. Para realizar el análisis de la efectividad se pueden tener en cuenta los siguientes aspectos. - Las estrategias: se considerará como más efectiva aquélla que permita cumplir con los objetivos a un menor costo. Ej.: visitas al hogar versus atención en un centro; atención prestada por personas de la comunidad versus prestada por profesionales. - El tiempo para la obtención de los logros: se considerará como más efectivo el programa que obtenga mayores o iguales resultados en menor tiempo. Ej.: dos años versus un año, media jornada versus jornada completa. - La magnitud.de los logros: se considerará, por ejemplo, más efectivo un programa que logre cambios mayores en el desarrollo del lenguaje, en relación a otro de igual costo; o aquél que logre un objetivo para el 80 % de sus usuarios versus el que lo logra solamente para un 50% de ellos. - El análisis de costo debe hacerse no sólo en términos globales, sino también en relación al costo-por objetivo logrado. En programas con diversos objetivos ( logros en nutrición, en desarrollo cognitivo, socioemocional, en características de los padres, en el comportamiento de la comunidad, etc.) el análisis costo-efectividad puede efectuarse en base a la importancia cuantificada y ponderada que los administradores otorguen a los respectivos logros. (Parker y Cornia, 1987). - La efectividad puede también evaluarse en relación a los beneficios diferenciales que reciben subgrupos de la población. Podrían, desde esta perspectiva, considerarse como más importantes, los logros obtenidos en grupos (por ejemplo, los más marginales) y evaluarse como de mayor efectividad, el programa que obtuviera en ellos los mejores resultados (Abello, 1987). Un típico ejemplo de análisis de costo efectividad fue el que se realizó al comparar los programas Home Start y Head Start, en los Estados Unidos. Con sólo pocas excepciones, los resultados de ambos programas fueron similares. El costo del programa Home Start para el gobierno federal fue de US$ 1.400 por familia al año y el costo del Head Start, fue de US$ 1.775 por niño al año. Esto significa que la relación costo-efectividad fue mejor para el programa Home Start. Otra interrogante fue si dos años del programa Home Start eran más efectivos que un año del mismo programa. Los resultados indicaron que existía poca evidencia para avalar el programa más largo. Comparar la efectividad y los costos de programas similares, que se desarrollan incluso dentro de un mismo país, no está exento de dificultades; éstas serán analizadas posteriormente. Baste por ahora con mencionar que las diferencias pueden deberse a que las poblaciones atendidas son diferentes, o que los programas llevan distinto tiempo de operación, o que las comunidades en que están insertos difieren significativamente, etc. b) Evaluación de costo-eficiencia Debido a la escasez de recursos, es necesario incentivar al interior de los programas el análisis de la eficiencia, de manera que los responsables de ellos examinen si están utilizando la combinación óptima de insumos desde el punto de vista de los objetivos del programa y de sus costos. Los componentes de un programa tales como tipo de personal, duración de la intervención, materiales, curriculum y la población a servir pueden sufrir variaciones para asegurar una utilización óptima. También se puede usar el concepto de eficiencia al valorar la calidad de la prestación de los servicios en un programa. Si entre dos actividades respaldadas por recursos similares, una presta un servicio de mejor calidad, esto significa que es más eficiente. Por ejemplo, sería más eficiente el programa que, con igual cantidad de recursos por niño, logra dotarlos de un material didáctico de mejor calidad. En teoría, el análisis de costo-eficiencia debería llevarse a cabo en forma permanente en todo programa. Este conduce invariable mente al desarrollo de estrategias para disminuirlos. Algunas de las alternativas que se utilizan con mayor frecuencia en los programas preescolares son las siguientes: - Cambiar la tasa de niños por personal empleado. - Reducir el número de horas de trabajo. - Sustituir personal técnico-profesional por paraprofesionales o madres de la comunidad. - Solicitar la colaboración voluntaria de individuos que tienen tiempo disponible: abuelos, personas jubiladas, etc. - Concentrar en una misma persona diversas actividades. Por ejemplo, un técnico en salud que visita el hogar, puede educar a padres de familia sobre estimulación temprana; o un educador pre-escolar puede monitorear crecimiento y nutrición. - Sustituir tecnologías. Por ejemplo, radio o T.V. en lugar de visitas domiciliarias como complemento educativo. - También han surgido formas creativas de abaratamiento de costos. Por ejemplo: coordinación con proyectos productivos que contribuyen con la fabricación de material didáctico o de mobiliario de bajo costo ( (Myers, 1987; Espinoza, 1987). c ) Evaluación de costo-beneficio El análisis de costo-beneficio es primariamente un análisis económico. Consiste en calcular el valor actual neto, tanto para el individuo como para la sociedad, de realizar una determinada inversión, que en este caso sería un programa preescolar. Uno de sus requisitos fundamentales es que tanto las medidas de input como de output sean especificadas en términos monetarios. El proceso de estimación de los costos es sencillo en comparación con la estimación de los beneficios. Las aplicaciones del análisis de costo beneficio en el sector público de la economía han sido hechas principalmente en las áreas de desarrollo agrícola. La educación es un proceso social complejo del cual emergen productos complejos, muchos de los cuales son difíciles de cuantificar en términos económicos. Por ejemplo, cuando los programas están dirigidos a la niñez, hay una larga cadena de beneficios a ser medida. En relación al niño, su estado de salud, su nutrición y su bienestar psicosocial inmediato, mejorarían generalmente y se potenciarían recíprocamente. Luego, mejoraría la habilidad y la motivación para absorber las enseñanzas escolares. Esto contribuiría a una mayor eficiencia en el sistema de educación primaria, disminuyendo la tasa de repetición y la deserción escolares. Posteriormente, como resultado de una buena salud y de una mejor educación, el futuro ingreso del niño podría verse incrementado. En relación a las madres de los niños que participan en programas preescolares, el beneficio que generalmente se les atribuye es liberar su tiempo para que desempeñen un trabajo remunerado; pero también ocurre que ellas adquieren conocimientos, se relacionan en forma organizada con su comunidad, mejoran su autoestima, adquieren habilidades para beneficiarse de futuras oportunidades, etc. Los hermanos no asistentes al programa preescolar, también suelen beneficiarse; o bien porque no tienen que cuidar a los hermanos pequeños y pueden así continuar en la escuela; o bien porque las destrezas adquiridas por los padres los benefician también a ellos (externalidades). En otras palabras, el problema es complicado en el nivel de educación preescolar porque la mayor parte de los beneficios forman parte de una "cadena de impacto" con beneficios individuales que actúan unos sobre otros. Y aunque es importante considerar todos estos beneficios, no siempre es fácil traducirlos en términos monetarios. Para los beneficios difíciles de cuantificar en términos monetarios, la metodología que generalmente se sugiere es estimar el costo como si éstos fuesen a adquirirse en el mercado como materiales o servicios, y utilizar esos costos como base para calcular beneficios. En algunos casos puede tomarse por ejemplo, como base para los beneficios, el costo estimado de un programa de gobierno que intente aliviar el problema eliminado por el programa de educación preescolar. Dos calificaciones importantes deben señalarse en cuanto al "valor del mercado". Primeramente, el beneficiario principal en estos casos es generalmente un niño y es complicado asumir el deseo del niño de pagar o el deseo del padre indigente de pagar por el niño, por un servicio en particular. Esto es, algunos "beneficios" pueden no ser considerados como tales por las personas que los reciben, particularmente en sectores marginales. Segundo, si el deseo por pagar se asumiese, probablemente una familia muy pobre no podría pagar el precio sugerido en el mercado para un servicio en particular. El deseo de pagar es una medida de beneficio aceptable únicamente si existe una adecuada distribución del ingreso, lo cual no puede asumirse en Latinoamérica. No debe olvidarse que el cálculo de indicadores síntesis como la rentabilidad o el valor actual neto, se basan en una multiplicidad de supuestos, lo que significa que existe mucha posibilidad de error.Aún así, a pesar de las dificultades, y aunque el análisis clásico de costobeneficio tenga una utilidad limitada, para la asignación de recursos públicos el cálculo de la tasa de retorno es el único criterio comparable a través de todos los sectores de la economía. Selowsky es uno de los autores latinoamericanos que ha intentado evaluar el significado económico de la inversión en educación preescolar. Su argumentación es que muchos estudios muestran que preescolares de nivel socioeconómico bajo rinden menos en las pruebas de desarrollo cognitivo que los de nivel socioeconómico alto y que parte de esta diferencia puede ser atribuible a factores modificables por políticas públicas: la desnutrición, los bajos niveles de estimulación psico-social y otros déficits ambientales que rodean a los niños en la pobreza. Las funciones que relacionan los puntajes en habilidades tempranas con ganancias en niveles de escolaridad, muestran que el desarrollo temprano no sólo tiene un efecto independiente en las ganancias futuras. Lo más importante es que las funciones que parecen calzar mejor con la información, sugieren una complementariedad entre escolaridad y habilidad en la cual el producto marginal de una escolaridad adicional depende del nivel de habilidades preescolares del niño. La futura expansión de la matrícula en las escuelas primarias de países en desarrollo consistirá principalmente de niños provenientes de los sectores más pobres de la población, que son los excluidos del sistema educacional actualmente. Las consideraciones anteriores implican que la productividad y efectividad de inversiones futuras en educación podrían ser altamente sensibles a políticas actuales dirigidas a preescolares pobres. Estas acciones, a1 aumentar el nivel de desarrollo cognitivo temprano de los niños pobres podrían: aumentar la productividad de un determinando nivel de escolaridad y generar beneficios adicionales en la medida que inducirían una escolaridad adicional. Al medir estos beneficios el trabajo de Selowsky intenta derivar rangos de magnitud del valor económico de los aumentos de los puntajes de habilidades preescolares. Esta información es necesaria para ponerle un precio a las intervenciones que aumentan las habilidades de niños crónicamente deprivados. Como se señalara anteriormente, es difícil calcular la tasa interna de retorno económico de los programas de desarrollo infantil. Pero cuando se han calculado, sus valores son significativos. Selowsky (1971) examina programas nutricionales y determina que las tasas de retorno varían entre 19 y 25%, considerándose altas en relación con otras fuentes de formación de capital humano. El mismo autor, usando datos de Latinoamérica, señala que las inversiones anuales por niño en programas que pueden inducir un cambio en habilidades igual a una desviación estándar pueden ser justificadas, si cuestan entre 0.37 y 0.51 del salario mínimo anual. El aumento deseado en lo que se denomina habilidad, y los costos citados, están dentro de los logros posibles. Selowsky señala además que el probable cuello de botella de la inversión en capital humano de los países subdesarrollados está en el déficit de inversión preescolar (1976) y que existe una probable sobreinversión en enseñanza escolar en relación con la inversión preescolar. En 1977, se efectuó en Chile una evaluación del Proyecto de Atención Integral a Menores de Extrema Pobreza, determinándose una rentabilidad del orden del 18% para este programa. Los retornos de los distintos programas dependen evidentemente de las características de cada uno de ellos. Es decir, si bien es cierto que teóricamente es posible esperar una alta rentabilidad para los programas de atención preescolar,y que ésta se ha detectado en algunos casos, esto no indica que ella rija para cualquier tipo de programa preescolar. De hecho, estos beneficios se mantienen hasta cierto punto hipotéticos en Latinoamérica.se necesitan estudios longitudinales que tracen la actual interacción de beneficios a corto, mediano y largo plazo para que los modelos hipotéticos disponibles puedan examinarse con datos empíricos.. Se deben desarrollar métodos para evaluar aquellos beneficios no cuantificables con el fin de que los estudios de costo-beneficio reflejen un cuadro verdadero de la viabilidad económica de la educación preescolar. En relación al tema específico del potencial incremento del ingreso a lo largo de la vida de los niños participantes en programas preescolares, es preciso destacar que este análisis requiere la consideración de un sinnúmero de factores económicos; entre ellos: las oportunidades de empleo, los salarios de las diversas ocupaciones, y los cambios en la estructura de la economía. En países en vías de desarrollo, muchos de estos factores no son estables en su patrón de cambio a través del tiempo y este hecho torna muy inciertos los cálculos de ingreso que se hacen a 10, 20, ó 30 años plazo. d) Evaluación de costo-utilidad Este tipo de análisis es el menos conocido y menos utilizado en los análisis de costos, aunque tiene bastante potencialidad de aplicación en programas preescolares. En estos análisis, varios productos (nutricionales, sanitarios, educacionales) son ponderados asignándoseles un valor según una escala fijada por el evaluador. El producto total, generalmente expresado en términos de puntos, es luego dividido por el costo. Esto permite además del análisis de un programa en sí, comparar proyectos de intervención múltiple. El problema es que la ponderación que se otorga a cada producto es complicada y puede ser preferible que se trate de determinar con exactitud los costos y los efectos del programa en las diversas áreas. Así, cada interesado en un programa preescolar efectuará según sus objetivos, la ponderación de los productos y/o logros de los programas, comparándolos con sus costos. (High/Scope, 1977; Latorre, 1987; Magendzo, Gazmuri, Latorre y López, 1980; Selowsky, 1976, 1981). 3. Determinación de los costos Para una adecuada determinación de los costos es importante tener en cuenta los aspectos que se describen a continuación. a) Costo privado y costo social Los costos deben reflejar todos los recursos utilizados para la realización de un programa, que hayan sido adquiridos o utilizados en el período considerado, generalmente un año tributario. El costo privado es equivalente a la cantidad de recursos que significa el desarrollo de un programa para un individuo, para el grupo responsable o para una institución determinada. El costo social representa la valoración de todos aquellos recursos comprometidos en el desarrollo de un programa, aunque no hayan sido financiados por el individuo, grupo o institución responsable. Incluye tanto los aportes directos en especies como la contribución en dedicación de tiempo al programa, recibiendo remuneración menor a la del mercado o no recibiendo remuneración alguna; y el uso de las instalaciones físicas. En rigor, debieran evaluarse también los costos que les significa a los beneficiarios el poder utilizar el servicio. Estos costos son un factor importante en la demanda y afectan por lo tanto, el funcionamiento del programa. En general existe muy poca información sobre esto, aunque puede ser un factor importante para el éxito o fracaso del programa. El costo social se registra, puesto que desde el punto de vista de la sociedad, se está sacrificando su aplicación en un uso alternativo. Además, para los políticos o los investigadores interesados en el tema, es importante contar con antecedentes precisos que les permitan juzgar la factibilidad de la aplicación de un programa en otro contexto (Latorre 1987). b) Composición de los costos Tanto en el costo privado como en el social, se hace necesario desagregar la información según se trate de recursos humanos, materiales o instalaciones. En el caso del costo privado, la organización responsable del programa debe registrar en el rubro de recursos humanos los sueldos efectivamente pagados, señalando el tiempo que las personas contratadas dedican a él. En el caso de países con mucha inflación, se recomienda corregir las remuneraciones mensuales según los índices de sueldos y salarios, traduciendo todo el costo a moneda de un solo mes. El componente de costo más importante de la mayoría de los programas preescolares es el costo del tiempo de quienes implementan el funcionamiento de los mismos. En relación a los recursos materiales, se registra el valor de todos los materiales empleados en el programa, que de una u otra forma están siendo costeados por los responsables. La valoración se efectúa en su precio de compra reajustado por el índice de precios al consumidor. En caso de que no se cuente con el precio de compra, se estima en base al valor actual del bien. Si se utilizan bienes importados, debe usarse la tasa de cambio vigente para calcular el precio en moneda nacional, en conocimiento que esta tiene a veces distorciones. Con respecto a las instalaciones (edificios y equiparniento), para los bienes de duración superior a un año, es necesario calcular el valor de uso del bien en el período para el cual se está calculando el costo (generalmente anual). Además, es necesario, agregar como costo lo que se está sacrificando por tener inmovilizado el capital invertido en ese bien (costo privado del capital). La valoración se efectúa en base a lo que esos recursos estarían generando en un uso alternativo reflejado por la tasa de interés real. En los programas de educación preescolar, trabaja con frecuencia un grupo de personas que no recibe sueldo por parte de la institución organizadora. Al valorar el costo social, ellos deben ser incluidos al calcular el monto en recursos humanos. Para hacerlo se utiliza el precio de mercado para una persona de calificación y experiencia similar( reflejada por la edad). Este supuesto implica cierta sub-estimación de la productividad marginal del trabajo; no obstante, permite una estimación relativamente aceptable del costo de oportunidad. Dado que se utilizan precios de mercado vigentes para las distintas calificaciones, se hace necesario corregir por la tasa de desempleo existente para ese nivel de calificación. En el caso de países con desempleo alto, la participación de personas de la comunidad con baja calificación implica un costo de oportunidad cercano a cero. Esto, porque prácticamente no tienen alternativa de trabajo remunerado. En el caso de algunas profesiones, existe a veces un cuasi monopolio por parte del Estado ( en el caso de Chile, históricamente fueron las enfermeras y los profesores). Esto permite utilizar su escala de remuneraciones para determinar el costo de oportunidad del personal empleado por el programa. Al igual que con los recursos humanos, ha de incluirse en el costo social el valor de los recursos materiales o instalaciones, que por sus características no hayan sido incluidos en el costo privado (CEDEP, 1983; Espinoza 1987; Latorre, 1987; Myers 1987; Parker y Comia, 1987). c) Gastos de capital (inversión) y costos de operación (funcionamiento) Los gastos de capital o de inversión son aquéllos que sirven por más de un año a la operación del programa. Para convertir tales gastos a costos, es necesario tener en cuenta la vida útil de tales recursos. Son gastos de inversión los edificios u obras, los vehículos, muebles y equipos (capital físico); también lo son los activos inmateriales como la investigación y la capacitación de personal cuando su efecto dure un tiempo largo durante la vida del proyecto (capital humano). Lo gastos de inversión de cada recurso, (capital físico y humano) se difieren durante la vida útil del mismo, con el fin de calcular el costo anual. Cada uno tendrá distintos períodos de depreciación. Contabilizada la depreciación del recurso, se debe incluir el costo de oportunidad alternativo del mismo (del gasto efectuado). Existen procedimientos para contabilizar al mismo tiempo la depreciación y el costo de oportunidad del capital. Los gastos corrientes u operativos, a diferencia de los gastos de inversión, son los gastos de funcionamiento del programa, que se utilizan durante el transcurso de un año. Requieren pagos periódicos que por lo general son equivalentes cada año. Los gastos de operación incluyen entre otros : personal, material didáctico, transporte (pasajes, viáticos, aranceles, etc.), reparaciones, mantenimiento, suministros generales (papelería, gas, agua, etc.) y difusión (Forero y Cuervo de Forero, 1987). d) Costos fijos y costos variables Costo fijo es el que no varía con el aumento de cobertura del proyecto. Así, cuando ingresan nuevos niños a un programa no saturado, los costos fijos serán : la educadora ( o animadora), posiblemente la docente coordinadora, el local, parte del mobiliario, costos de administración, vehículos, etc). Siempre que se hable de costos fijos, hay que pensar en la escala del cambio; es decir hasta qué punto de aumento de cobertura, los costos permanecerán fijos. Puede que ello sea efectivo para 5 ó 10 niños adicionales, pero no si se está pensando por ejemplo, en el ingreso de 20 o 30 niños más. Los costos variables son de dos tipos : los que varían según la etapa del proyecto (implementación, operación) y los que varían en forma proporcional a la actividad del proyecto; es decir, aumentan o disminuyen según el número de personas involucradas o según el número de programas en acción. Así, por cada niño nuevo que ingrese variará el costo de parte del mobiliario, del costo de alimentación, del material didáctico, etc. e) Costos directos e indirectos La distinción entre estos dos tipos de costo se hace en base al lugar de su aplicación. Los costos directamente imputables a la unidad de análisis son los que se ejecutan en ella; por ejemplo la educadora a cargo de los niños. En cambio, los costos indirectamente imputables, no se ejecutan en ninguna actividad o línea de acción desarrollada específicamente en la unidad, aunque lo son en el proyecto general y, por ello, les corresponde una parte proporcional del gasto que implican; por ejemplo, el supervisor de 10 centros. Puede en ambos casos tratarse de costos de funcionamiento o de inversión (CEDEP, 1983; Cereceda, 1987; Espinoza, 1987; Forero y Cuervo de Forero, 1987; Parker y Cornia, 1987). f) Costos en función de los objetivos del programa (líneas de acción) Cada vez más, los programas de desarrollo del niño consisten en intervenciones simultáneas (salud, educación, nutrición, etc). Los resultados obtenidos por la combinación de las intervenciones son superiores a la sumatoria de los resultados de cada intervención por separado. Así, algo de lo que se gasta para estimulación ternprana tiene un efecto en el estado nutricional del niño y viceversa. La interacción hace difícil asignar los costos a cada uno de los objetivos aunque los componentes del programa estén separados y sean incluso de responsabilidad de entidades distintas: Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, etc. (Unicef, 1985; Latorre, 1987; Carbonetto, 1983). A veces, un costo individual contribuye al logro de varios objetivos, siendo difícil precisar cuánto corresponde a cada uno; por ejemplo, el transporte. A pesar de las dificultades reseñadas, debiera intentarse hacer el análisis de costo en relación a los distintos objetivos. Cada uno de ellos está asociado a un conjunto de actividades y por lo tanto a un conjunto de costos. Si los costos no se organizan por actividad es difícil relacionarlos con sus efectos. Frecuentemente, la información no está agrupada según actividades, sino más bien de acuerdo a criterios contables. Al comparar diferentes programas, resulta especialmente útil poder identificar separadamente el valor de las diferentes partidas relacionadas con cada una de las actividades dentro del proyecto global (High/Scope, 1977; Myers, 1983; Parker y Cornia, 1987; Unicef, 1985). g) Costos según fuentes de financiamiento Las fuentes de financiamiento más frecuentes de los programas preescolares son: -El gobierno: ministerios de educación, de salud, de bienestar social u otras agencias del gobierno tanto a nivel nacional como regional). -El sector privado nacional: iglesias, fundaciones nacionales organizaciones no gubernamentales, etc.). - Donantes externos (fundaciones internacionales y agencias externas). -Las comunidades. - Los beneficiarios. Si un programa tiene más de una fuente de financiamiento, es importante separar los costos correspondientes a cada una e incluirlas todas para no subestimar los costos en los cuales se ha incurrido. Esto ayuda a coordinar entre las distintas fuentes la óptima asignación de los recursos; a asegurar la continuidad del proyecto, garantizando que los costos de funcionarniento puedan irse financiando con los recursos provenientes del sector público y de la comunidad; a analizar posibles desigualdades provenientes de la asignación de la carga presupuestaria. No está demás destacar la importancia de incluir como fuente de financiamiento los recursos aportados por la comunidad , generalmente a través de la facilitación de locales, trabajo voluntario y de especies (Carbonetto, 1983; Cereceda, 1987; Espinoza,1987; Parker y Cornia, 1987; Unicef 1985). Antes de terminar esta sección es importante señalar que la información para efectuar los distintos tipos de análisis de costos, muchas veces no está disponible. La experiencia de diversos investigadores ha sido que: datos de costos bastante elementales pueden ser sumamente difíciles de obtener; muchos de los costos están incluidos en presupuestos ministeriales monolíticos y no pueden separarse fácilmente; los administradores de programa asumen una actitud defensiva al preguntárseles sobre los costos del programa. Esto obliga a hacer inferencias y al establecimiento de una serie de supuestos acerca de la información inexistente. Se debe ser cauteloso al generalizar datos a partir de una información particular, para no incurrir en errores serios. Muchos costos varían de un país a otro, o incluso de una región a otra, debido a su desarrollo económico, accesibilidad, densidad de población y muchos otros factores. Con todo, las estimaciones tienen utilidad, siempre y cuando se dejen muy claramente establecidos los supuestos utilizados, de manera que aquéllos que hagan uso de estos datos, tengan conciencia de sus limitaciones (Latorre, 1987). 4. Indicadores de costo A partir de la descripción de los costos reseñada anteriormente, es posible calcular algunos indicadores: costo por rubro (recursos humanos, materiales, etc.), costo por objetivo, costo por fuente de financiamiento, etc. El que se usa con mayor frecuencia es el costo por usuario. Esto requiere determinar la cobertura del programa lo que no es cosa fácil. Sí los costos se van a calcular en función de los beneficiarios, determinar correctamente su número es una tarea importante. El cálculo del indicador costo/niño tiene complejidades que es necesario tener presente. Sobre él se hacen a continuación algunas precisiones que facilitan la correcta interpretación de los datos. Los distintos conceptos de cobertura pueden producir variaciones substanciales en el costo/niño. La población preescolar puede ser definida como: la que vive en el sector geográfico cubierto por el programa, aquélla matriculada en el programa, aquélla que asiste con cierta frecuencia a las actividades. La opción por alguna de estas definiciones tiene obvias implicancias en el costo resultante por niño. El ejemplo que se presenta a continuación ilustra las grandes diferencias que se obtienen cuando un indicador se calcula, por ejemplo, en relación a la población programada o a la efectivamente atendida. Costo por niño al año de las actividades del Programa Infantil (GOBI) (Indonesia, dólares 1982) 1979 1980 1981 1982 En base a cobertura programada 12,52 En base a cobertura lograda 32,17 10,72 28,14 9,83 24,48 9,34 25,76 (Cornia, 1983) En los programas de educación preescolar el concepto de mayor uso es costo/niño matriculado. La poca validez de los datos sobre matrícula y asistencia, ha sido en América Latina, una seria limitación en los análisis de costos. Se debe tener clara conciencia que las cifras de niños matriculados son siempre muy superiores a las de niños asistentes. Incluso en el caso en que se tuviera un registro muy exacto de los niños asistentes a un programa, sería importante revisar si la población que se beneficia de él es aquélla para la cual el programa fue implementado. Un programa considerado como de bajo costo (en términos económicos), puede en realidad, ser de alto costo (en términos sociales) si una proporción de la población atendida no presenta "riesgo" y/o una porción de las personas que sí presentan riesgo no está cubierta por el programa. Una dificultad adicional para calcular el costo por usuario es que los componentes de un programa pueden estar dirigidos a distintos grupos poblacionales. Por ejemplo, un componente nutricional especial puede estar dirigido a los niños desnutridos o un componente educacional adicional (reunión de padres) a los niños en riesgo psicosocial. El costo de la intervención debiera calcularse para cada población objetivo; esto significa algunos problemas y debe recurrirse a la estandarización de los costos unitarios para todos los componentes en función de un grupo poblacional (Cornia, 1983). Si bien los objetivos fundamentales de los proyectos de educación preescolar se relacionan con la atención de los niños, con frecuencia tienen objetivos acerca de los padres y de la comunidad, lo que significa que debieran incluirse también indicadores de cobertura de los padres y de la comunidad: número de reuniones, número de asistentes a esas reuniones, u otros. Cualquiera sea los indicadores que se escojan para informar los costos de un programa, se debe explicar muy detalladamente los procedimientos metodológicos usados para la obtención de ellos. Entre otros: cómo se obtuvieron los datos, cuáles fueron las fuentes, cuáles fueron las principales deficiencias en la información recogida, cómo se realizaron las depreciaciones, cómo se prorratearon los gastos generales o de la administración, cómo se hicieron las estimaciones de gastos no monetarios, cómo se definió la población beneficiaria. Como se verá posteriormente al revisar algunos estudios de costos, supuestos diferentes acerca de un mismo programa hacen variar los costos de atención por niño, entre US $ 13 y US $ 87 (Cornia, 1983; Espinoza, 1987; Loera, 1991; Unicef, 1985). 5. Estimaciones y correcciones de los costos Una vez que se disponga de los indicadores correctamente calculados, su adecuada interpretación requerirá se consideren algunas correcciones. Las principales se describen a continuación. a) Correcciones por la inflación La inflación y las devaluaciones monetarias son factores que distorsionan los valores que se recogen de la contabilidad de los programas e impiden hacer comparaciones directas entre costos de distintos años. Por eso se debe trabajar con valores constantes. La forma como se transformen los valores corrientes en constantes, es fundamental. Así, algunos consideran por ejemplo, que en los estudios de costos que se realicen en países con una inflación superior al 60% anual, los cálculos de valores constantes deberían hacerse mensualmente. El informe debería señalar claramente a qué mes o año corresponden los valores constantes. Para hacer comparaciones entre países, lo usual es expresar los costos en dólares, aunque el dólar también tiene una inflación anual. Para obtener valores constantes se debiera entonces actualizar los datos, usando índices que reflejen esas variaciones (Carbonetto, 1983; Espinoza, 1987; Forero, 1987). El estudio de Winkler (1979) hace referencia especial a las dificultades para la determinación de los costos, derivados de la inflación. Señala El índice de precios al consumidor aumentó de 294 en Noviembre de 1977 cuando empezó la capacitación de los profesionales, a 516 en diciembre de 1978 cuando se dio por terminada la instrucción. A pesar de este cambio, no se efectuaron reajustes por inflación por dos razones: a) hubiera sido muy complicado determinar con exactitud todos los costos en términos reales puesto que casi toda factura sufriría deflación por un factor diferente, y la fecha de compra a menudo diferiría de la fecha de utilización del recurso y la fecha en que realmente se pagó la factura; y b) la mayor parte de los recursos, incluyendo el tiempo empleado por el personal, fueron obtenidos dentro del Ministerio de Educación, y tanto los salarios como las obligaciones internas por los recursos variaban sólo ligeramente en este mismo período de tiempo. Esto implica, por supuesto, que los salarios de los empleados fueron declinando en términos reales. También comenta Winkler las dificultades derivadas de las fluctuaciones en el tipo de cambio. En el proyecto que él estudió hubo un volumen considerable de asistencia técnica del extranjero, valorizada en dólares. El tipo de cambio varió de aproximadamente 85 soles por dólar al inicio del proyecto a 193 soles por dólar en diciembre de 1978. Nuevamente, es difícil expresar en forma exacta todos los gastos de dólares en soles debido a los cambios mensuales, o diarios, a los tipos de cambio y a las diferencias entre las fechas de presupuesto, compra y facturación. Un problema adicional fue que el tipo de cambio oficial no era necesariamente la tasa real en el mercado. La solución fue usar un tipo de cambio de 130 soles por dólar para todos los gastos en dólares. Dicha tasa fue adoptada debido a que (i) fue aproximadamente el tipo de cambio promedio durante la vigencia del proyecto, (ii) es el único tipo de cambio que se mantuvo en vigencia por el período más largo y (iii) la mayor parte de la asistencia técnica en el desarrollo de curriculum, desarrollo de materiales de capacitación, y la capacitación, tuvo lugar cuando esta tasa estaba vigente. b) Correcciones por la etapa de desarrollo del programa Una vez traducidos los costos e indicadores a valores constantes, para comparar programas es preciso considerar la etapa de desarrollo en que estos se encuentran. Si bien el cálculo mismo se efectúa sólo para el funcionamiento actual del programa es importante dejar en claro cuál fue el monto de la inversión inicial requerida (instalaciones, equipamiento, capacitación, etc.) y cómo se prevé que podrán evolucionar los costos (mantenerse, aumentar, disminuir). Esto permite tener una idea de los recursos necesarios para echar a andar el programa en otros contextos (Latorre, 1987). Forero y Cuervo de Forero (1986) introducen esta corrección en los costos del Proyecto Vitarte. Señalan : "La segunda corrección se debe a que al estudiar la evolución histórica de los gastos de administración, de gestión, de personal asesor, en cada uno de los cinco años de operación del programa, se concluye que si bien dichos gastos seguirán prestándose durante la vida futura del programa, al principio del mismo fueron muy altos y después han descendido, por lo cual resulta erróneo tomar el promedio de gastos en los 5 años de operación, como representativo del costo anual del programa durante el resto de su vida útil." c) Correcciones por la ampliación de cobertura (costo marginal) Un programa puede encontrarse en una etapa avanzada de su desarrollo (etapa piloto evaluada, equipos capacitados, participación estable de los voluntarios, etc.) pero haber mantenido una cobertura pequeña. En el momento en que se decide su expansión, los costos por niño variarán. Se deben hacer entonces correcciones de los costos, o mejor dicho, proyecciones para niveles más altos de cobertura, basadas en los costos observados. Los costos promedio generalmente pueden ser extrapolados confiablemente a niveles de cobertura moderadamente aumentados (este es el procedimiento utilizado al presupuestar los programas). Cuando se planifican aumentos sustanciales de cobertura, son cruciales las estimaciones de los costos marginales. Pueden esperarse dos situaciones: que los costos marginales disminuyan en la medida en que se alcanzan economías de escala; o a la inversa, que a medida que aumente la cobertura, aumente también la burocracia requerida; o que los grupos restantes, "difíciles de alcanzar", involucren costos marginales mayores a causa de dificultades de comunicación y transporte. Un cierto número de programas de educación preescolar en Latinoamérica son relativamente pequeños en tamaño y de reciente creación. Con optimismo, se piensa que los costos observados podrían disminuir con el tiempo, una vez que los procedimientos administrativos se hagan rutinarios, y se alcancen economías de escala. No obstante, no está del todo claro cómo operan las economías de escala en este tipo de programas; se dispone de poca información que relacione los cambios en los costos en función de coberturas más amplias. En términos generales, desde un nivel dado de funcionamiento de un proyecto al punto de saturación, los costos fijos tenderán a diluirse entre más niños (mayor cobertura del proyecto), trayendo como consecuencia una reducción en el costo promedio de atención por niño. Pero habrá un punto límite para el ingreso de los niños a un centro o para el aumento de centros en un proyecto, a partir del cual comenzarán a surgir problemas operacionales y a deteriorarse la calidad de atención y educación de los niños cubiertos. Este punto de saturación es el que define los mayores niveles de eficiencia de un proyecto. El costo mínimo por usuario es el que se alcanza en el punto de máxima eficiencia del proyecto. d) Análisis de la incidencia relativa Un último aspecto que conviene destacar y que guarda relación con el significado relativo de las cifras, se refiere a su comparación con otros costos o en relación a fondos disponibles. Cualquier cifra de cobertura masiva en educación es en valores absolutos, muy abultada. Por eso resulta conveniente, para ponerla en perspectiva y para evaluar la viabilidad económica y política de un proyecto, compararla con otras cifras. Por ejemplo, con el Presupuesto Fiscal, con el PGB del país, con el presupuesto general de educación, con el gasto en años anteriores; o, si se desea impactar, con el costo de una campaña política, con el presupuesto militar, etc. En el manejo de los fondos siempre hay decisiones valóricas y éstas se pueden poner de manifiesto al mostrar el significado relativo de las cifras que se obtienen al hacer los estudios de costo (Abello, 1987; Carbonetto, 1983; CEDEP, 1983; Espinoza, 1987; Forero, 1987; High/Scope, 1977; Parker y Cornia, 1987; Unicef, 1985). 6. Decisiones a partir del análisis de los costos Como ya se señaló, los criterios económicos no son los únicos para juzgar la bondad de un proyecto o su continuidad. Incluso, desde el punto de vista del análisis de costos se trasciende el simple cálculo del costo por usuario y se intenta medir el impacto social del proyecto expresado en términos monetarios. La decisión de si se justifica un proyecto debe ser tomada teniendo en cuenta criterios económicos y valóricos. Y al incorporar estos últimos deben evaluarse no sólo los beneficios inmediatos (por ejemplo, el mejoramiento en el estado nutricional, niveles adecuados de desarrollo psíquico, mayor participación comunitaria), sino también los beneficios a largo plazo. Investigaciones de seguimiento han mostrado que importantes beneficios a largo plazo pueden verse encubiertos por resultados poco favorables a corto plazo. Con frecuencia, más que decidir acerca de la continuidad de un proyecto, se comparan costos y beneficios con los de otros proyectos, intentando encontrar alternativas más baratas para la atención de los niños. Los autores coinciden en que es importante beneficiarse con la experiencia de otros pero señalan también que las comparaciones son sumamente riesgosas, debido a la multiplicidad y complejidad de los factores participantes. Desde un punto de vista económico, aún suponiendo una estandarización de las metodologías e indicadores, la generalización a otros países tiene limitaciones debido a las diferencias en los niveles de precios, las tasas de cambio, niveles de inflación, controles económicos gubernamentales, niveles de ingresos y otras condiciones económicas específicas de cada país. Además de lo anterior, el contexto en que los programas se realizan puede ser muy diferente y la comparación entre un país y otro tornarse muy complicada. Diferencias culturales, geográficas, políticas, económicas y educacionales en el lugar de aplicación de un programa, modifican la forma en que se implementa y pueden hacer variar significativamente los costos. No obstante, los datos sobre costos pueden entregar una primera visión de los recursos requeridos para desarrollar ese programa si las condiciones fueran similares. En la tercera parte de este trabajo, que se presenta a continuación, se revisan estudios de costo de programas alternativos de atención preescolar efectuados en diversos países de América Latina. Esperamos que la información entregada hasta aquí como antecedente, facilite su mejor comprensión, su correcta interpretación y su máximo aprovechamiento (Barnett, 1985; High/Scope, 1977; Parker y Cornia, 1987; Unicef, 1985). III. ESTUDIOS DE COSTO DE PROGRAMAS ALTERNATIVOS DE EDUCACIÓN PREESCOLAR EN AMÉRICA LATINA ARGENTINA: ESTUDIO DE COSTOS OPERATIVOS DE CENTROS DE ASISTENCIA PREESCOLAR Carmina Pavez y Mario Roitter, 1991 En 1991, UNICEF - Argentina publicó un estudio de costos de centros de asistencia preescolar. El objetivo principal fue estimar los costos operativos de diversas modalidades de atención preescolar, a fin de conocer el orden de magnitud que implicaría lograr la cobertura total de este grupo etáreo. Con este propósito se estimaron los costos operativos de nueve experiencias que se consideró representativas de las diversas modalidades desarrolladas en la región metropolitana. Los criterios sobre los cuales se escogieron los centros estuvieron definidos por el tipo de gestión y el apoyo institucional con que contaban: experiencias comunitarias con el apoyo de UNICEF; programas sustentados por organizaciones no gubernamentales, instituciones o gobiernos extranjeros; y centros financiados exclusivamente por el Estado. Los nueve programas seleccionados van desde uno con importante infraestructura y equipamiento, calificado plantel docente, sala de atención sanitaria, amplio y continuo apoyo de UNICEF, hasta experiencias con permanente escasez de recursos, con actividades más bien espontáneas, sin programación de objetivos específicos, con poco material didáctico y gran dificultad para cubrir los requerimientos mínimos tanto educativos como de alimentación. En primer lugar se recogió en cada centro la información acerca de los costos operativos, la dotación de recursos humanos, el equipamiento y la infraestructura disponible. Posteriormente, con el objeto de hacer comparables los costos, se efectuó para cada una de las experiencias, el cálculo de los costos operativos a precios de mercado, con el objeto de incorporar el valor del trabajo de los voluntarios y de las donaciones de distinto tipo. Esta información se presentada en la Tabla 1. TABLA 1: CUADRO COMPARATIVO DE COSTOS DECLARADOS Y A PRECIOS DE MERCADO (Dólares, Sept. 1990; US$ 1 = Australes $ 6.000) Centros M.C.B.A. Almagro Azul Itati Moreno Matanza F. Varela Kaakupe L. Zamora Costos unitarios por niño matriculado Declarados A precios de mercado 164,71 46,94 35,64 24,68 18,48 14,47 9,74 8,60 6,61 117,49 49,67 40,85 34,02 36,90 28,55 10,56 12,86 19,38 La valorización a precios de mercado permite apreciar la verdadera dimensión económica de los servicios prestados, facilita la comparación de los diversos centros entre sí y de éstos con los modelos teóricos que se propondrán más adelante. El amplio rango de valores unitarios refleja la gran heterogeneidad de los servicios ofrecidos. Para dar cuenta de estas diferencias, se hizo necesario diferenciar tipológicamente las experiencias (jardines, guarderías), y dentro de ellas los aspectos que impiden hacer comparaciones sustantivas. Las marcadas diferencias entre las experiencias consideradas, dificultó definir tipologías. Se las clasificó parcialmente en función de cuatro variables, que se describen a continuación, siendo la primera el elemento diferenciador fundamental. 1) Tipo de prestación Se distingue aquí el Jardín infantil integral (programa docente y nutricional) y la Guardería (los niños reciben alimentación, cuidado y desarrollan algunas actividades recreativas espontánea). 2) Oferta de servicios Se agrupan aquí componentes que cualifican el tipo de prestación: horario, cobertura alimentaria y recursos humanos de soporte pedagógico; tareas directas con los niños llevadas a cabo por docentes (D) y/o madres cuidadoras (C) Estas dos variables estructurales se complementan con dos variables adicionales que permiten estimar el grado de solidez y continuidad eventual de los programas. Estas son: 3) Participación comunitaria Alta (participación en la toma de decisiones), mediana (activa en planos que no interfieren con la toma de decisiones) y baja (de carácter pasivo). 4) Origen de los recursos Comunitarios (C), estatales (E), de organismos no gubernamentales (O) y otros (X). Los centros estudiados quedaron clasificados, en función de las variables señaladas, como se indica en la Tabla 2. TABLA 2: TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES ESTUDIADAS Centros Prestación Horario (turnos) Cobertura alimentac. Apoyo pedag. Azul Itati Varela Matanza M.C.B.A. Lomas Moreno Almagro Barracas Jardín Jardín Jardín Jardín Jardín Jard/Guard Guardería Guardería Guardería (2) 4Hrs. (2) 4Hrs. (2) 4Hrs (1) 10Hrs. (1) 7.5Hrs (2) ** (1) 10Hrs. (1) 10Hrs. (1) 1OHrs. 1,2,3* 1,2,3 1,3 1,2,3 1,2,4 1,2,3 1,2,3 1,2,3 1,2,3 D DC D C D C C C C Partic. M A M A B A M B B Financ. C,E,X C,E,X C,E,X O,C,X E O,C O,C,X C,X X 1 (desayuno), 2 (almuerzo), 3 (merienda), 4 (refrigerio). El jardín funciona 5 hrs. y la guardería 14hrs. Las variables escogidas permitieron ordenar de manera más sistemática a las guarderías que a los jardines, los que revelaron una mayor heterogeneidad. En general éstos tienden a funcionar en dos turnos, con docentes profesionales y secundariamente con voluntarios. Las guarderías tienen en común la jornada única y continua; el brindar desayuno, almuerzo y merienda (con diversos niveles de calidad), y un apoyo pedagógico relativo, otorgado por voluntarias de la comunidad o por personal sin formación profesional ni entrenamiento específico. Las guarderías tienden en general a tener un bajo nivel de participación comunitaria, débil apoyo institucional, precaria dotación de recursos, encuadrándose su gestión dentro de criterios típicamente asistencialistas. Posteriormente, se efectuaron entrevistas a especialistas en nutrición y docencia preescolar, y se hizo una revisión bibliográfica complementaria, con miras a formular un tipo de jardín teórico en el que se compatibilizara una prestación equilibrada de los componentes básicos con costos operativos mínimos. La discusión que se sostuvo en torno al rol de la madre cuidadora determinó el diseño de un modelo, que especifica la composición de los recursos humanos requeridos y sus correspondientes costos. En este modelo de jardín teórico, las madres cuidadoras asumen la función de una asistente para-docente que colabora en la sala con la docente, adquiere destrezas para un buen manejo del grupo de niños, realiza actividades directamente con ellos y aporta en la coordinación de éstas. Los dos jardines teóricos formulados constituyen una primera aproximación para optimizar los costos y establecer un parámetro de comparación con las experiencias estudiadas, valuadas a precios de mercado. Se incluyen márgenes de holgura para hacer posible adecuaciones posteriores en su utilización concreta. Los modelos teóricos propuestos, no revisten un carácter normativo acerca del tipo ideal de centro preescolar, sino que constituyen una conjugación de las diversas experiencias estudiadas y de los elementos claves para su definición. Están orientados a: a) Buscar la combinación óptima que garantice una calidad adecuada de prestaciones con un mínimo de dotación de recursos; atendiendo a un enfoque integral y a un modelo de gestión participativo. b) Servir de comparación con respecto a los centros encuestados. c) Constituir una formulación simplificada que admita adecuaciones a casos concretos. Las características generales de los modelos teóricos de Jardín se describen en la Tabla 3. TABLA 3: CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELOS TEÓRICOS Característica Modelo A Modelo B Horario 8:00 a 18:00 Hrs. 9:00 a 13:00 12:00 a 16:00 Hs. Número de niños Salas 100 3,4, 5 y 5 años Promedio por sala 25 50 y 50 A.M. 3 y 5 años P.M. 4 y 5 años 25 Alimentación desayuno almuerzo merienda Personal administrativo (doble jornada) Personal docente Maestras (16 Hrs. sem.) Madres (25 Hrs. sem.) Personal auxiliar director coordinador A.M. desayuno almuerzo P.M. almuerzo merienda director coordinador 4 6 cocinero ayudante cocina encargado limpieza 2 4 cocinero ayud. cocina Enc. limpieza Las diferencias entre los modelos A y B hacen variar considerablemente los costos operativos totales, como puede apreciarse en la Tabla 4 (ver página siguiente). En el modelo B, se reduce considerablemente el gasto de personal docente, disminuye el costo de alimentación, se requieren dos salas menos, etc. Cabe considerar sin embargo, que estos menores costos están asociados a restricciones para el cumplimiento de alguno de los objetivos. TABLA 4: MONTO Y PORCENTAJE DE LOS COSTOS OPERATIVOS MENSUALES (dólares 1990) Comedor Alimentación - almuerzo - Desayuno y merienda Reposición y mantenim. Gas Transporte Alimentac. Personal cocina Limpieza Artículos limpieza Personal limpieza Mat. didácticos Útiles librería Mat. didáctico Gastos esparcimiento Equipamiento jardín Pers. enseñanza Personal docente Madres cuidadoras Portero Gastos generales Electric. agua,gas Manten. infraestructura TOTAL Número de niños Costo comedor/niño Costo jardín/niño COSTO TOTAL/NIÑO Modelo teórico A Monto % 2421,57 34,28 1695,25 24,00 1542,44 21,83 152,82 2,16 13,15 0,19 44,10 0,62 0,00 0,00 669,07 9,47 293,80 4,16 42,02 0,59 251,78 3,56 137,65 1,95 58,33 0,83 26,45 0,37 8,33 0,12 44,53 0,63 4006,92 56,72 2979,88 42,18 1027,03 14,54 0,00 0,00 204,14 2,89 154,14 2,18 50,00 0,71 7064,08 100,00 100 24,22 mensuales 41,45 mensuales 70,74 mensual Modelo teórico B Monto % 2345,16 47,08 1695,25 32,96 1542,44 29,99 76,41 2,97 13,15 0,26 44,10 0,86 0,00 0,00 669,07 13,01 293,80 5,71 42,02 0,82 251,78 4,90 106,94 2,08 58,33 1,13 15,87 0,31 8,33 0,16 24,40 0,47 2178,05 42,35 1489,94 28,97 688,11 13,38 0,00 0,00 142,90 2,78 107,90 2,10 35,00 0,68 5143 100,00 100 23,45 mensuales 22,85 mensuales 51,43 mensual La estimación de costos realizada en los modelos teóricos mostró que existe una discontinuidad en los costos operativos cuando se pasa de un jardín que atiende en doble jornada a otro con jornada única, discontinuidad que se expresa en un incremento del 38.94% para los costos unitarios totales, del 81.40% para los costos de la labor pedagógica (personal docente, materiales didácticos, etc.) y del 3.28% para los costos unitarios de comedor (gastos de alimentación y personal de cocina). Resumiendo, en primer lugar, se comparó entre sí los costos según los datos declarados por la fuente; en segundo lugar, estos resultados se cotejaron con los que arrojó la valorización a precios de mercado y en tercer lugar se calcularon los valores para dos modelos teóricos. La última etapa de este estudio consistió en comparar los costos operativos de los centros estudiados (valuados a precios de mercado) con los costos de los modelos teóricos semejantes. Así por ejemplo, el centro de la MCBA se comparó con el modelo A, y los centros de Azul e Itatí se compararon con el modelo B. El costo unitario del modelo B es superior al de Azul y al de Itatí; las diferencias más significativas se producen en el costo de la alimentación, debido a que las dietas se calcularon de acuerdo a los costos de la MCBA. Este costo se podría reducir hasta un 30% si se utilizaran las dietas de Azul ya que la dieta de la Municipalidad de B. Aires tiene un excedente de kilocalorías. El modelo B también tiene mayores costos pedagógicos que Itatí, porque éste tiene una menor dotación de materiales didácticos. Los modelos teóricos formulados pueden servir de referencia para la formulación de políticas públicas, siempre que se flexibilicen los criterios oficiales en relación a las condiciones estructurales y funcionales vigentes. En la actualidad, tales restricciones dificultan la instrumentación de vías alternativas de cobertura preescolar. ARGENTINA: INFORME PRESUPUESTO UNIVERSALIZACION EDUCACIÓN INICIAL Alejandro Brocato, 1994 Este trabajo, efectuado a petición de UNICEF, intentó estimar cuánto costaría la universalización de la educación preescolar en toda la República Argentina. El presupuesto de implementación y todos los cálculos que se presentan, son entregados como un material de discusión, realizado con la rigurosidad que la información disponible permitía. A partir de datos de establecimientos públicos y privados, se estableció como unidad a presupuestar, un establecimiento de educación inicial consistente en 4 salas a las cuales concurre un total de 100 niños. Se trabajó sobre dos modelos teóricos: uno con jornada única y otro con doble jornada. En los cálculos no se consideraron los costos indirectos; es decir, no se consideraron costos de control ni de administración por fuera del centro. Utilizando datos del censo de población y vivienda de 1991, se calculó el número de niños de 5 años que concurren a educación inicial. Al 30% de niños que no concurren se le consideró constituido principalmente por niños provenientes de hogares con necesidades básicas insatisfechas. Este es un supuesto; si los niños no asisten, sería porque los costos de asistir no compensarían la educación y alimentación que se ofrece actualmente. En base a esto, se presupuestó la doble jornada como una forma de incluir al 30% que no concurre en la actualidad. Se definió un modelo ideal de atención y en base a información disponible para los distintos rubros (sueldos de docentes, costo de alimentación, etc.), se procedió a hacer los cálculos correspondientes. A continuación se presenta el presupuesto anual para una unidad de 100 alumnos, con jornada completa y con media jornada (Tabla 1) TABLA 1: PRESUPUESTO ANUAL PARA UNIDADES DE 100 ALUMNOS Doble escolaridad ELEMENTOS DE INVERSIÓN Infraestructura Mobiliario salas Mobiliario sala comedor Mobiliario administración Mobiliario cocina Equipamiento cocina Equip.tecnológico-pedagógico Equipamiento administración BIENES FUNGIBLES Materiales pedagógicos Material librería salas Material librería admnist. Material botiquín Material de limpieza Personal Alimentación Suministros (gas,agua,etc.) Mantenimiento y reposición Publicidad y difusión Escolaridad simple 136.150,00 7.846,00 2.487,00 5.724,00 2.876,00 856,00 1.300,00 30,00 111.850,00 7.846,00 2.487,00 5.724,00 2.876,00 1.656,00 1.500,00 30,00 4.072,15 3.696,50 651,90 460,80 2.801,80 135.611,63 30.096,00 2.580,00 6.720,00 18.056,99 361.139,77 3.611,40 204.747,77 5.139,05 5.756,70 1.169,70 921,60 4.007,50 162.831,86 47.080,00 3.300,00 10.380,00 19.586, 391.735,40 1.958,68 260.173,18 TOTAL PRESUPUESTO COSTO POR ALUMNO COSTOS OPERATIVOS ANUALES TOTALES COSTOS OPERATIVOS POR ALUMNO 2.047,48 INFRAESTR+G.DE PERSONAL+ALIM. 190.707,63 INFR. + PERS. + ALIM. POR ALUMNO 1.907,08 PERSONAL + ALIMENTACIÓN 165.707,63 PERSON. + ALIMENT. POR ALUMNO 1.657,08 1.300,87 234.911,86 1.174,56 209.911,86 1.049,56 Posteriormente se calculó para las distintas provincias y regiones el costo de implementación de la enseñanza inicial, suponiendo la inversión, partiendo desde cero. Para los niños con necesidades básicas insatisfechas se supuso doble escolaridad y para el resto, un solo turno. A continuación se presentan sólo los totales nacionales. Costo total Sólo gastos operativos Presupuesto NBI Presup. no-NBI TOTAL 1.035.823.454 587.259.181 1.396.765.206 927.803.285 2.432.588.660 1.515.062.466 Como puede apreciarse en las cifras presentadas, si dadas las condiciones descritas, se quisiese implementar la educación inicial desde cero y sólo se tomasen en cuenta los gastos operativos, la cifra total por año ascendería a mil quinientos millones aproximadamente. COLOMBIA: PROYECTO COSTA ATLÁNTICO Raimundo Abello y Camilo Madariaga, 1987 Este trabajo, presenta un modelo de evaluación de programas sociales, basado en la experiencia evaluativa del Proyecto Costa Atlántica. En él se presenta alguna información sobre el análisis de costo efectividad de las Casas Comunales, experiencia desarrollada en el departamento de Magdalena, gracias a un convenio de dicho Proyecto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Para realizar el análisis de costo efectividad se insiste en tres indicadores: la cobertura, los costos y la calidad de la atención. En relación a la cobertura, el modelo se implementó en Magdalena en 1984, lográndose una rápida diseminación de las casas comunales a los barrios más deprimidos del departamento. De nueve casas comunales que funcionaban en el primer año, se llegó a 25 unidades al año siguiente, ampliándose significativamente las coberturas logradas, de 12.300 a 59.490 niños. En relación a los costos, su racionalización no ha resultado de una drástica reducción de gastos como consecuencia de una medida financiera, sino que es el producto de la participación popular en el desarrollo del proyecto; cuanto menos participativa es una casa comunal, tanto más costosa resulta. A continuación, se presentan cifras comparativas de costos del Hogar Infantil (sistema tradicional) y de las Casas Comunales (1985), del Departamento de Magdalena. Modalidad Inversión total Cobertura Hogar Infantil Casas Comunales 135.016.794 4.987.500 2.680 1.115 Costo/niño, anual $50.379 $ 4.473 Estas cifras son claras por sí solas, pero si no se tiene en cuenta la calidad de cada modalidad, pueden convertirse en un arma de doble filo; las instituciones podrían implantar las alternativas de menor costo, sacrificando la calidad en la estrategia de reducción. En el caso de la Casa Comunal, se ha podido observar que ella está provista de mayor calidad, por cuanto se hace en el medio natural de los niños, con la vinculación de sus familias y las personas que forman parte de su ambiente vital. COLOMBIA: EVALUACIÓN DE LOS HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR INFORME TÉCNICO FINAL Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 1992 Los objetivos generales de esta evaluación fueron: 1. Establecer los efectos que se logran a través de las acciones del programa de Hogares Comunitarios de Bienestar y Hogares Infantiles, en los niños, en la familia y en las comunidades usuarias. 2. Analizar el desarrollo de los procesos de capacitación, asesoría y seguimiento que se implementan en el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar. 3. Establecer los costos directos e indirectos de los diferentes componentes del programa de Hogares Comunitarios de Bienestar. 4. Apoyar el diseño y montaje de un sistema computarizado para archivar y procesar información para el monitoreo y seguimiento del programa de Hogares Comunitarios. Los aspectos evaluados fueron los siguientes: caracterización de la población usuaria; estado nutricional de los niños atendidos, alimentación en y fuera del Hogar; desarrollo psicosocial; condiciones de salud, inmunizaciones y accidentabilidad; integración familiar y pautas de crianza; organización y desarrollo comunitario; análisis económico de los costos y calidad del servicio; capacitación, asesoría y seguimiento; influencia del programa en las vidas de las madres comunitarias. La metodología consideró la comparación de grupos expuestos a tiempos diferentes en el programa y se hizo en una muestra aleatoria de 202 Hogares comunitarios (1.350 niños) de cinco ciudades. Entre los resultados obtenidos en los niños, se observa que la muestra de los Hogares Comunitarios presenta niveles de desarrollo psicosocial que se encuentran ligeramente por debajo de los parámetros normativos nacionales. Este hecho puede atribuirse a que los niños que concurren a los Hogares provienen de los grupos más pobres y vulnerables de la población. Junto a lo señalado anteriormente, los datos muestran una asociación sistemática y significativa entre el tiempo de vinculación al programa y el nivel de desarrollo psicosocial de los niños. Los porcentajes de niños en la categoría "alerta" tienden a ser más pequeños en los grupos con mayor tiempo de vinculación. Este resultado es bastante consistente en las muestras de todas las ciudades estudiadas. El programa tiene un impacto positivo sobre el nivel de desarrollo de los niños; los valores F del análisis de varianza por grupos para la muestra total resultan altamente significativos para todas y cada una de las áreas de desarrollo cubiertas por el instrumento utilizado (Ortiz, N. Escala Abreviada de Desarrollo-Versión extendida. Bogotá: Documento de UNICEF, 1992). Los resultados reportados para el estado nutricional, revelan que la incidencia de desnutrición también se ubica por encima del promedio nacional. Si bien se observa una asociación entre estado nutricional y el nivel de desarrollo, no se encontró una asociación entre el tiempo de exposición al programa y el nivel de desnutrición. Uno de los mayores atractivos para otros países con problemas similares en la atención a la infancia, ha sido la capacidad del programa de Hogares Comunitarios, para responder rápidamente a la ampliación de cobertura con un costo que se ha considerado relativamente bajo en comparación con modalidades convencionales. Las condiciones reales en que se desenvuelven las comunidades no permiten atribuir a un programa específico la evolución de una o más variables y relacionarlas con el costo de la inversión total o un componente del mismo. Numerosos elementos ambientales, culturales y socio-económicos son condicionantes de los niveles de calidad de vida de las familias y pueden determinar comportamientos diversos de los factores que son intervenidos por el programa. El análisis económico realizado en este estudio, puede ayudar a establecer algunos puntos de comparación en relación a otros programas, y sobre todo entre los diferentes niveles y áreas de ejecución del mismo. Con este propósito, el estudio de costos del programa se desarrolló en conjunto con un análisis cualitativo de su ejecución. El análisis de calidad de los Hogares de Bienestar se hizo, considerándolos como una unidad de servicio donde se realiza el programa mediante pautas o lineamientos establecidos. Se elaboró una encuesta sobre la calidad del servicio que buscaba establecer: las características físicas y ambientales internas y externas; las condiciones organizativas, comunitarias y administrativas de soporte al servicio; y las relaciones y sistemas de trabajo con las instituciones y los padres de familia.. La calidad del servicio, expresada en términos cualitativos (no monetarios), se presenta como información complementaria al análisis de los costos regionales desagregados. Este procedimiento no implica necesariamente el establecimiento de una relación causa-efecto o "costo-resultado". Desde el punto de vista económico, se podrá concluir que en los rangos de menor costo, se hace un uso más eficiente de los recursos siempre y cuando las condiciones de calidad no sean las más bajas. A su vez, a mayor costo debería esperarse mayor calidad en el programa. Bajo esta óptica, un parámetro de eficiencia se encontraría en aquella ciudad donde resulte mayor la calidad y menor el costo al que se está prestando el servicio. El estudio de costos entrega un análisis regional para el período 1991, que considera los costos directos e indirectos, resumibles en un costo promedio niño/mes. COSTOS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR POR NIÑO/MES (PESOS COLOMBIANOS, 199 1) Promedio Nacional % Total COSTOS DIRECTOS Raciones Becas Dotación Material didáctico Aseo Comb.y Serv.Publ. Supervisión y asesoría Bienestarina Otros (Viátic. gastos de viaje) Sub-Total Costos Directos COSTOS INDIRECTOS Gastos Grales. más depreciación Capacitación Rec. humano Nivel Regional Centros Zonales Sub-Total Costos Indirectos TOTAL 50.97 27.29 0.92 1.54 5.03 0.89 4.35 0.15 91.12 2.20 0.59 1.82 4.26 8.88 100.00 2,945.94 1,577.16 53.12 88.88 290.68 51.33 251.35 8.59 5,267.05 127.42 34.04 105.29 246.25 513.01 5,780.06 Como puede apreciarse en la tabla el costo promedio niño/mes es de $5.780 pesos; el costo de atención en las distintas ciudades fluctuó entre $5.296 y $6.3 69. También es posible observar que los costos directos constituyen el 9 1% y los indirectos, un 9%. Esto revela que la inversión mayoritaria está incorporada en los recursos que se invierten directamente en los hogares. Lo señalado puede ser positivo pero lleva a reflexionar también sobre el significado de ese porcentaje en términos del apoyo que se proporciona; junto a la transferencia directa de recursos, se requiere un respaldo, que constituye con frecuencia la garantía de cumplimiento de los objetivos del programa. Si al analizar los costos por regiones, se observa que la inversión es mínima en un determinado rubro, esto puede no sólo indicar qué aspectos deben ser reforzados, sino además puede ayudar a explicar los resultados exitosos o deficientes de la ejecución. La revisión de los costos sugiere revisar los factores asociados al estado nutricional de los niños. Es preocupante constatar que en un programa que invierte aproximadamente un 55% de sus recursos en el componente nutricional, se presenten tasas de desnutrición superiores al promedio nacional. En parte, como ya se señalara, esto puede atribuirse a que se trata de una población elegida con el criterio de focalización en los sectores más pobres. Pero pareciera también que de alguna manera las familias asumen que con la asistencia de los niños a los hogares se satisfacen plenamente sus requerimientos nutricionales y, por lo tanto, no requieren alimentación complementaria en el hogar. Esta creencia es falsa porque las minutas han sido programadas para satisfacer sólo entre el 50 y el 70% de los requerimientos nutricionales. A lo anterior debe agregarse también que el promedio de gasto niño/mes en "Bienestarina" fluctúa entre $158 pesos (Bogotá) y $ 345 (Pasto). Este informe técnico termina con un capítulo de recomendaciones y sugerencias que se fundamentan en la experiencia global de todo el proceso de evaluación. Algunas tienen respaldo en los resultados estadísticos, otras son fruto de la observación y/o intercambio con los funcionarios de nivel regional o zonal, con las madres a cargo de los hogares o con los padres de familia. Estas recomendaciones se han ordenado en torno a los siguientes temas: nutrición y alimentación, desarrollo psicosocial, condiciones de salud, condiciones generales de vida, calidad del servicio, capacitación y asesoría, monitoreo y seguimiento, y recomendaciones para el sistema de información. COLOMBIA: LOS HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR Carlos Castillo, Nelson Ortiz y Alejandra González, 1993 Es muy difícil lograr una cobertura universal de los niños entre los 3 y los 6 años a través de modalidades formales, puesto que éstas requieren elevadas inversiones en infraestructura, personal muy calificado y altos costos de funcionamiento. Para superar las limitaciones que presentaban los CAIP (centros formales), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) inició en 1987 el programa no convencional de los Hogares Comunitarios de Bienestar. Estos Hogares están dirigidos a menores de 7 años que habitan en sectores de extrema pobreza. Cada hogar está a cargo de una mujer de la comunidad y una asistente especialmente capacitadas que reciben a quince niños de su vecindario. El objetivo del Hogar es cuidar y prestar atención en salud, nutrición y desarrollo psicoafectivo. Era la primera vez que se planteaba en el país el establecimiento de un servicio masivo no formal para atender a los niños. Comenzó así un cambio radical en la concepción de la atención al menor en Colombia que se basó en los siguientes elementos estratégicos: Apoyarse en la organización y participación comunitaria, para mejorar la vida diaria de la población y mejorar la relación entre adultos y niños. Motivar la participación de los padres en el programa con miras a favorecer su propio desarrollo. - Buscar la coordinación con organismos gubernamentales y no gubernamentales. - Introducir la capacitación, asesoría y seguimiento permanentes. Estas estrategias buscaban tres transformaciones críticas: la optimización de los recursos para lograr mayores coberturas a menores costos; una mayor y más profunda permanencia de los efectos al extender la educación a los padres y a la comunidad; y la transformación del medio social circundante en favor de la infancia. El financiamiento es compartido entre el ICBF, ejecutor del programa, otras instituciones del Estado que colaboran con él, el sector empresarial, el sindical, los organismos no gubernamentales y la comunidad. El ICBF ha establecido que el único aporte que los padres deben hacer por cada niño es el 25% de un jornal mínimo. Al compartir el costo, el ICBF financia sólo el 38% del valor total del programa. A finales de 1991 la cobertura alcanzaba el 83% de la población objetivo: 1.200.000 niños que viven en situación de pobreza. El éxito del programa se debería en parte a las experiencias previas con que contaba el país y el ICBF en relación a la atención del preescolar en modalidades formales como los Hogares Infantiles y no formales como las experiencias de Cartagena y Bucaramanga . Estas experiencias se localizaban en sectores de bajos ingresos, con lo cual los funcionarios estaban familiarizados con las poblaciones, comunidades y organizaciones comunitarias con las que se iban a desarrollar los Hogares. La larga tradición de tener organizaciones comunitarias relacionadas con actividades de desarrollo social facilitaron tanto la administración del proyecto como su ejecución y su seguimiento. A su vez, los Hogares aumentaron esa capacidad comunitaria. Las experiencias previas de Ecuador y Venezuela sirvieron de referencia. La transferencia de conocimiento y la motivación hecha por organismos como UNICEF unida a la experiencia de la comunidad y de organismos no gubernamentales le facilitaron al Instituto proponerse una acción de esta magnitud. El éxito del programa se debería además a la voluntad y el compromiso político; a la movilización social; a la amplia cobertura y alto ritmo de crecimiento del programa; a la participación financiera de varios sectores sociales; a la concepción integral de la atención; al desarrollo de modalidades complementarias; al respeto de las diversas culturales existentes; a los mecanismos de seguimiento, apoyo técnico y capacitación continua y a la participación de la comunidad. En relación a esto último, es preciso destacar que al final del decenio de los cincuenta, Colombia empezó a desarrollar un proceso de acción comunitaria que, a pesar de sus deficiencias, estableció una red nacional que aprendió a elegir líderes, recibir fondos, organizar mano de obra y ejecutar acciones en beneficio de las poblaciones locales. Este proceso ha culminado con la creación de las juntas Administradoras Locales que son las entidades comunitarias popularmente elegidas que, en coordinación con el gobierno y con el poder local, intervienen en la planificación y gestión de obras comunitarias. Su intervención va desde la construcción hasta la supervisión de acciones tales como la salud y la educación. La extensión de los Hogares a algunas culturas indígenas tuvo ciertas dificultades de manera que el lCBF desarrolló programas especiales para esas comunidades. La modalidad de Hogares se aplica más en áreas urbanas que rurales. Desde un principio los Hogares Comunitarios despertaron gran interés entre los técnicos de educación preescolar, lo que condujo a la realización de varias evaluaciones externas para examinar su funcionamiento y su impacto. En general, las evaluaciones han mostrado la necesidad de intensificar la participación de las familias usuarias, de mejorar la capacitación de las madres comunitarias, de mejorar el sistema de apoyo y seguimiento y de establecer un sistema de información. Análisis de los costos El costo total promedio por niño en los Hogares Comunitarios de Bienestar es de 298.18 dólares por año, lo que equivale a 24.85 dólares por mes. Por el costo total se entiende la suma de todos los costos necesarios para implementar el programa. Esto incluye tanto aquellos costos que implican un desembolso monetario como los que están representados en forma de trabajo o especies; incluye tanto los aportes del gobierno como los de los particulares; los costos directos e indirectos. La totalidad de los recursos necesarios para la implementación del programa fue dividida en tres grandes grupos según su origen. Estos son: el Gobierno, la comunidad y la cooperación internacional. Costos del sector público En la Tabla que se presenta a continuación, puede apreciarse que la suma total de los aportes financieros, directos e indirectos, del Gobierno Colombiano fue de 129.11 dólares por niño en el año de 1991. Este costo financiero representó el 43.3 1% del valor económico total del programa. Los costos financieros directos incluyen todos los costos recurrentes del ICBF para la realización de las actividades del programa. Están compuestos por el costo administrativo y el del recurso humano a nivel nacional, regional y local. Dentro de estos gastos también entran las transferencias directas que el ICBF hace a la comunidad para la compra de alimentos para los niños, la bonificación de las madres comunitarias y otros gastos de funcionamiento. El total del costo financiero directo del programa para el ICBF, en el año fiscal de 1991, fue de 9.44 dólares por niño por mes, lo que equivale a 113.29 dólares por niño por año. Este costo aportado por el ICBF, representó el 38.0% del valor total, financiero y no financiero. Pero, esta cifra aportada por el ICBF representó el 87% del costo financiero. Del total de los aportes del ICBF, el 4.2% se gastó en inversión representada en las instalaciones administrativas, la dotación de material para las unidades de servicio y la capacitación de las madres comunitarias y del personal del ICBF relacionado con el programa de Hogares. COSTO POR NIÑO EN EL AÑO 1991 (dólares) Sectores Sociales Entidades Gobierno ICBFI Minis. Salud Comun. Trans SENA Nacion. Comun.. Cooperación Internac. Total % 0.10 0.06 0.43 2.44 5.44 9.75 .75 5.54 1.00 1.66 1 0.14 0.82 1.82 3.27 1.86 0.33 0.56 0.28 6.22 0.28 2.05 4.80 4.90 89.54 89.54 1.08 0 0.16 2.26 1 2.09 0.09 0.69 1.61 1.64 30.03 30.03 .36 0.05 0.76 55.09 4.70 18.48 1.58 UNICEF N.l. COSTOS FUNCIONAMIENT (incluyendo depreciación) Gastos Grales. Nación Gastos Grales. Región Gastos Grales. Hogares Hogar Comunit (predio Reformas Vivienda Dotación Material Didáctico 0.33 2.38 5.44 9.75 5.54 5.54 1.00 1.66 RECURSOS HUMANOS Capacitación Rec. Humano Nacional Rec. Humano Regonal Centros Zonales Admin. Local Programa Madre Comunitaria Madre Auxiliar Supervisión y Asesoría Otros (Viáticos, etc.) Recurso Humano CAIP 0.64 0.28 2.05 4.80 5.30 4.90 58.77 89.54 30.77 1.00 0.16 2.26 0.08 COSTOS ESPECIFICOS DE NUTRICION Y SALUD Raciones Bienestarina Promoción y Cuidado de Salud TOTAL Distr. por Entidad 55.09 4.70 0.73 113.29 5.30 5.30 5.22 5.22 5.30 168.50 0.03 0.55 0.02 0.02 11.30 298.18 38.00 .1.78 11.75 1.78 56.50. 0.18 0.01 100.00 56.5 0. 0.19 Distr.por Sector Social % (38.00 direc.+5.31 indirec.) 43.31 3.79 100.00 100.00 El resto del gasto total del ICBF (95.8%) es el gasto corriente que está dividido en gastos generales (6.3%), recursos humanos (35.6%), complemento nutricional de los niños (51.5%), promoción de la salud (0.6%) y supervisión y asesoría (1.8%). El ICBF transfiere directamente a la comunidad el 83% de todo lo que aporta al programa para que se utilice en la compra de alimentos para los niños, en la compra de material para el funcionamiento de los hogares, en la suma que se destina al crédito para mejorar las viviendas y en la bonificación que se da a las madres comunitarias en reconocimiento de su trabajo. Los costos financieros indirectos provienen de dos rubros: la atención en salud y las capacitaciones especiales de los diferentes participantes. La atención impartida por el ministerio de Salud, a través de su servicio regular y del programa Crecimiento y Desarrollo Infantil, tiene el apoyo de los gobiernos municipales. Este servicio tiene un costo de 44 centavos de dólar por niño por mes. En cuanto a la capacitación especial que provee el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se ha estimado en 44 centavos de dólar por niño por mes. Otros tipos de gastos incurridos por el gobierno a través de otras agencias distintas ascienden a 43 centavos de dólar por niño por mes. Todos estos costos financieros indirectos representan cerca del 13% del total de costos financieros. Estos costos son de una índole diferente a los del ICBF, el Ministerio de Salud y el SENA, ya que su utilización no tiene costos incrementales: se aprovechan los servicios ya existentes con el fin de ampliar la atención que prestan los Hogares. Aportes de la comunidad El 56.50% del costo total fue absorbido en 1991, por la comunidad beneficiaria. La comunidad aporta trabajo voluntario, bienes en especies y parte de la infraestructura. Estos aportes comunitarios, por su naturaleza, casi nunca tienen un registro contable. Esto ha impedido, muchas veces, la comparación de los recursos comunitarios con los de otras fuentes. Aquí se ha contabilizado el aporte de la comunidad haciendo estimaciones monetarias de acuerdo a los valores del mercado en el sector informal de la economía. Por ejemplo, se ha recurrido al salario mínimo para asignar un valor económico al trabajo voluntario de los miembros de la comunidad. Para estimar el valor del uso que el programa hace de la vivienda de la Madre Comunitaria, se ha averiguado el valor de renta que tienen estas viviendas. El análisis muestra que la comunidad aporta un equivalente a 14.04 dólares por niño por mes. Este costo está representado en varias formas pero el principal recurso es el humano, que está expresado por el trabajo de la madre comunitaria, la auxiliar y la asociación de padres. La participación voluntaria de la Madre Comunitaria, una vez deducida su bonificación, de la madre auxiliar y de la Asociación de Padres de familia encargada de administrar parte del programa, representan el 92% del aporte de la comunidad. El 8% restante está constituido por: el valor económico del uso de las viviendas de la Madre Comunitaria para el programa; el pago que realizan las madres comunitarias para la remodelación de estas viviendas para adecuarse a las normas de seguridad e higiene; y, la cuota mensual que pagan los padres usuarios para que se inscriba una madre comunitaria en el seguro social; algunos gastos menores adicionales. Se estima que la Asociación de Padres dedica a las funciones de administración y supervisión del Hogar y al realizar las compras de los alimentos de los niños, un total de 40 horas semanales. Esto equivale, en términos económicos, a una semana de salario mínimo, lo que se traduce en un valor mensual de 40 centavos de dólar por niño. El papel de la cooperación internacional Los costos aportados por la cooperación internacional en el año 91 representaron una mínima parte del total (0.19%). Pero han sido varias las agencias internacionales que han prestado su apoyo a lo largo del desarrollo del proyecto. El apoyo de UNICEF-aproximadamente un millón y medio de dólares en cinco años fue dedicado especialmente para el desarrollo y consolidación del programa. Podría decirse que UNICEF, más que por su aporte económico, jugó un papel significativo con su cooperación técnica, en la transferencia tecnológica de otros países, en todo el proceso de abogar por modalidades no formales, en las evaluaciones y en el apoyo de las experiencias piloto; en el apoyo a la capacitación, asesoría y seguimiento. La cooperación de UNICEF en la evaluación reciente fue importante para dar una visión neutral, con lo cual la institución aceptó las recomendaciones orientadas a mejorar el programa. Holanda, a través de la cooperación gubernamental bilateral o de la Fundación Van Leer, hizo aportes técnicos de diversa índole y financió la construcción de un centro regional de capacitación. Para 1990 el ICBF incorporó en su presupuesto un millón veintiséis mil dólares, provenientes de un crédito del Banco Mundial, para cubrir los requerimientos del componente de mejoramiento de viviendas, el inicio de la ejecución de los estudios sobre los CAIP (centros formales de atención al preescolar) y el suplemento nutricional, llamado Bienestarina. En 1991, se programaron más de seis millones de dólares para atender, además de los componentes mencionados para el año anterior, los relacionados con el fortalecimiento del sistema de información del programa y la consolidación de la capacitación de las madres comunitarias, las juntas Directivas de Asociaciones de Padres de Familia, los tenderos y la comunidad en general. Como contrapartida al crédito solicitado al Banco Mundial, el ICBF hizo un convenio con la institución colombiana dedicada a la vivienda popular para incrementar el crédito destinado a mejorar las viviendas de las madres cuidadoras. El fondo tuvo un valor de $ 9.800.000 dólares. Este crédito le permite al gobierno ampliar y reforzar el programa sin tener que reasignar recursos del presupuesto nacional. Aunque al comienzo del programa de Hogares no se contó con una alta financiación internacional es posible que esta pueda obtenerse en otros países teniendo en cuenta el éxito precedente de la experiencia colombiana. El programa de Hogares ha despertado interés entre las agencias internacionales y otros países ya están negociando financiación para experiencias similares. Fuentes de financiamiento La capacidad del gobierno para convocar y recurrir a distintas fuentes de recursos para financiar el programa ha sido decisiva. La considerable ampliación de cobertura ha sido posible gracias a diversas estrategias de financiación: distribución de la responsabilidad de sostenimiento del programa entre varias entidades del sector público y los grupos beneficiarios; obtención o resignación de recursos del erario público con destinación exclusiva al programa; capitación de recursos provenientes de las nóminas del sector moderno de la economía. Esto ha permitido que el gobierno, aún encontrándose en una situación de recursos limitados, haya considerado plausible alcanzar una cobertura universal a mediano plazo, dentro de límites presupuestales razonables. Actualmente, el 89% de los recursos del ICBF es de origen tributario. El otro 11% proviene del aporte patronal y de operaciones financieras realizadas con los bienes del instituto. El 47% del presupuesto total del ICBF está destinado a los Hogares. Tal como se mencionó, una parte de los recursos del programa proviene del 3% de la nómina que aportan las empresas públicas y privadas que tienen más de cincuenta empleados o un capital suficiente como para considerarlas del sector moderno. Esto le representó al programa de Hogares más de 100 millones de dólares en 1990. Actualmente se están buscando nuevas fuentes de recursos, tal como el impuesto sobre los juegos de suerte y azar que, mediante la ley 10 de 1990, prevé la recaudación del 40% del producto de las apuestas en juegos deportivos con destino exclusivo al programa. Significación de los costos Aunque los costos totales puedan aparecer muy altos es evidente que resultan bajos cuando se los compara con otros programas similares. Además, resulta atractivo el hecho de que los desembolsos financieros del gobierno solamente representan cerca del 43% del costo total. Igualmente lo es el hecho de que la entidad ejecutora, en este caso el ICBF, únicamente desembolsa el 38% del total. La otra financiación es absorbida por otras instituciones que ya tienen una capacidad instalada y cuyo costo agregado para participar en el programa es muy bajo. Es así que los Hogares han ayudado a optimizar esa capacidad instalada al aumentar el acceso a servicios tales como los de salud, que existían mucho antes de iniciarse el programa. Otro elemento de alta significación es el de haber podido incorporar a la comunidad en una escala tan amplia y de un modo tan intenso que llega a representar el 57% del costo total. La participación de la comunidad, al contrario de lo que ocurre en programas verticales tiene un efecto redistribuidor muy importante: el programa ha generado un amplio proceso de capacitación del recurso humano y ha generado fuentes de ingreso que no existían con anterioridad en esos grupos. Muchas personas arguyen que la participación de la comunidad representa una forma que el estado usa para no asumir el costo de los servicios. Sin interés de entrar en una discusión sobre el tema, es conveniente recordar que los gobiernos del tercer mundo y gran parte de los gobiernos de los países industrializados no han podido asegurar una cobertura total de los servicios sociales. Actualmente se tiende a atribuir al Estado un rol más centrado en la promoción y la coordinación. Se piensa que el usuario debe absorber mayores responsabilidades en el pago de los servicios que utiliza. Dentro de esta concepción, el programa de Hogares Comunitarios resulta una solución práctica. El aporte de la comunidad, en trabajo y en especie, es la forma de pago que las poblaciones de muy bajos ingresos pueden hacer. Este razonamiento puede ser útil para estimular a gobiernos que no están acostumbrados a hacer grandes gastos en el sector preescolar o en aquellos países en los cuales sólo se dispone de recursos limitados. También resulta ser un elemento importante en una situación de ajuste económico en donde se reduce el gasto social y se busca la privatización de los servicios. Gracias a la participación comunitaria, en el año 1991 el gobierno no tuvo que gastar 131.430.000 dólares, lo que le permitió emplearlos en la expansión del programa. Visto así, es la comunidad la que ha facilitado mayormente la amplia extensión del programa. Es probable que sin los recursos movilizados en todos los sectores no se hubiera lanzado un programa tan ambicioso. La expansión no se hubiera dado o hubiera sido muy limitada. Aún en una escala limitada, esta co-financiación ayuda a reducir la inequidad al facilitar a un mayor número de niños, normalmente marginados, el acceso a un programa preescolar con estas características. Las condiciones que se dieron en Colombia al iniciar los Hogares pueden no darse en otros países al intentar una experiencia similar. Sin embargo, hay que tener en cuenta que muchas de éstas condiciones se fueron creando a medida que el programa avanzaba y mostraba sus éxitos a través de su focalización en las poblaciones más pobres, su cobertura, su trabajo comunitario y sus bajos costos financieros. Estos elementos generan credibilidad política, lo cual atrae más fondos, apoyos y condiciones favorables para el programa. Este tipo de programas tienen un efecto multiplicador que redunda en un aumento de recursos adicionales y apoyo político para su progreso y desarrollo. Lo más destacable es que el programa contó con voluntad, decisión, y apoyo político, tanto a nivel de la Presidencia de la República como de la dirección del Instituto de Bienestar Familiar. Su director fue el principal propulsor del programa, y condujo él mismo, casi directamente, las operaciones y el desarrollo de los Hogares. El gobierno colombiano se empezó a interrogar recientemente sobre la posibilidad de cerrar los CAIP (centros formales), teniendo en cuenta la amplia cobertura de los Hogares y el mayor costo de esos centros. Cada niño en los CAIP cuesta más del doble que un niño en los Hogares. Sin embargo, el costo no resultó ser un argumento suficiente para cerrarlos. Se busca más bien asegurar que estos centros tengan como función definida y principal apoyar a los Hogares y a otras modalidades informales en la programación, la capacitación y el desarrollo de los contenidos técnicos. El programa y las medidas de ajuste En 1987, cuando los Hogares fueron creados, en muchos países de América Latina se establecían medidas de ajuste estructural con la consiguiente reducción del gasto público en el sector social y la privatización de lo servicios. En ese momento en Colombia no se aplicaba ese ajuste en forma tan drástica y se daba una especial preocupación por combatir la pobreza. Cuando en Colombia se empezaron a aplicar las medidas de ajuste en una mayor extensión, los Hogares Comunitarios de Bienestar no se vieron afectados. Por el contrario, en 1992 se proyectaba cubrir a toda la población en situación de pobreza hacia fines de 1994. El gobierno, dentro de su política de apertura, preserva como prioridades sociales la nutrición, la salud, la educación y el empleo. Así, incluso dentro del marco del ajuste, los Hogares son un posible instrumento para mitigar los impactos negativos. Esto es posible gracias a que los componentes del programa están dirigidos a mejorar la nutrición, la salud y el desarrollo psicosocial, lo cual también conduce a una mejor preparación para la educación primaria. El programa, como ya es sabido, tiene también un efecto directo en la liberación del tiempo de las madres, para dedicarlo al trabajo remunerado. COLOMBIA: HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR Carmen Elisa Florez y Regina Mendez, 1993 El programa Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) se inició en 1987 y su principal objetivo es "propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida de la familia y el desarrollo de los niños menores de 7 años en los sectores de extrema pobreza". El programa HCB es el más importante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pues absorbe cerca del 60% del gasto total de inversión. En sus cinco años de funcionamiento (hasta 1993, fecha del estudio), ha presentado altas tasas de crecimiento, mientras que otros programas como los Hogares Infantiles (CAIP) han mostrado una tendencia decreciente tanto en la participación en el gasto de inversión, como en el número de usuarios atendidos. Aunque el importante aumento de cobertura es efectivo, de acuerdo a la información de la Encuesta Nacional de Hogares de 1992 (Departamento Administrativo Nacional de Estadística), el número de niños de 2 a 6 años que asisten a HCB, es menor que el reportado por el ICBF. De acuerdo con las cifras del ICBF, en 1992 el programa atendía 892.560 niños menores de 7 años del 1.5 millón que tienen como población objetivo. En Septiembre de 1992, la etapa 77 de la Encuesta Nacional de Hogares, indica que sólo 305.659 niños asisten al programa HCB. Las diferencias tan significativas entre las cifras de la encuesta y las cifras reportadas por el ICBF hacen dudar de la calidad de los datos de ambas fuentes de información y plantean el interrogante de cuántos niños en realidad son beneficiarios del programa HCB. La sobre estimación de la cobertura reportada por el ICBF tiene implicaciones sobre los costos unitarios niño-mes. Sí la cobertura es menor, probablemente los costos unitarios sean mayores a los actualmente estimados por el ICBF. La información de la Encuesta de Hogares evidencia la importancia de los programas HCB y CAIP en la atención a los niños de 2 a 6 años en los estratos bajos de la población, especialmente en las zonas más atrasadas, frente a los servicios prestados por otras instituciones públicas o privadas de atención al menor. En la población atendida por los HCB cerca del 40% está en condiciones de extrema pobreza y algo más del 70% son pobres. Los HCB cubren en promedio, a hogares en condiciones económicas y sociales más bajas que los CAIP aunque éstos también atienden una parte importante de los hogares en los deciles bajos de la distribución. El hecho señalado no significa necesariamente que el programa sea efectivo en combatir la pobreza ya que puede que no esté cubriendo gran parte de la población pobre. De hecho, menos del 20% de los hogares pobres son beneficiarios del programa, especialmente en las ciudades, en donde la tasa de cobertura es de sólo el 10%. El programa HCB es en su mayoría financiado a través del impuesto del 3% a la nórnina que deben pagar todas las empresas públicas o privadas. Los hogares usuarios deben pagar una cuota de participación por niño que es mínima. El programa HCB es entonces un servicio subsidiado. El subsidio neto recibido por los hogares a través del programa HCB es altamente distributivo: los hogares en los deciles bajos de la distribución del ingreso reciben un subsidio neto per cápita entre 3 y 4 veces mayor que lo que reciben los hogares en los deciles más altos. Así, la distribución del subsidio por HCB contrarresta la desigual distribución del ingreso, haciendo que el programa HCB sea una herrarnienta útil para disminuir la pobreza a través de un mejoramiento en la distribución del ingreso, especialmente en las ciudades ya que se observa que el subsidio neto es más distributivo en las ciudades que e la zona rural. Sin embargo, la baja cobertura del programa en los estratos bajos hace que su impacto sobre la distribución del ingreso sea mínima. Las cualidades distributivas del programa y las bajas tasas de cobertura de los hogares pobres llevan a plantear la necesidad de ampliar la cobertura del programa HCB. Sin embargo, es necesario también tener en cuenta aspectos como la calidad vs. los costos, la efectividad técnica y administrativa, el impacto. Al respecto, como resultado del estudio, los autores formulan las siguientes sugerencias: 1) Necesidad de implantar en el programa un sistema de control (auditor externo), que asegure el cumplimiento de los requerimientos de cobertura del programa. 2) Necesidad de implantar un sistema de seguirniento, supervisión y evaluación del programa en función de sus objetivos de nutrición, salud, desarrollo psicosocial y desarrollo comunitario. Mientras esto no exista, no puede hacerse una evaluación de impacto-beneficios vs. costos y comparar los resultados con otros programas, por ejemplo, los CAIP. 3) Debe revisarse el número de niños a ser atendidos ya que los espacios de vivienda en la población de extrema pobreza son reducidos, lo cual genera hacinamiento en los hogares donde funciona. 4) Es necesaria una evaluación del Programa Hogares Infantiles (CAIP), no sólo como apoyo fundamental para el funcionamiento de los HCB sino para determinar a quiénes atiende y qué impacto tiene este servicio en la disminución de la pobreza. COLOMBIA: HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR INFANTIL Anuario Estadístico 1994 Departamento Administrativo Nacional de Estadística Colombia El programa de Hogares Infantiles (CAIP) llegó a su agotamiento institucional en 1987. Es entonces cuando, dentro del mareo del Programa de Erradicación de la Pobreza Absoluta y respondiendo a la preocupación por la baja cobertura de la atención al menor en los citados Hogares, el ICBF creó los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, basados en la experiencia adquirida en la modalidad de atención al menor entre 2 y 7 años de edad, proporcionada por madres o personas de la comunidad. El número de Hogares Comunitarios aumentó y la cobertura de atención de los niños también creció en términos proporcionales. Las cifras se entregan a continuación. Año Cobertura Incremento 1987 1988 1989 1990 1991, 123.705 353.280 696.750 736.470 828.300 85,6% 97,2% 5,7% 12,5% La modalidad Hogares Comunitarios de Bienestar ha logrado no sólo una mayor cobertura, sino también un menor costo por niño atendido, como puede observarse en la tabla siguiente. COSTO POR MENOR ATENDIDO SEGÚN MODALIDAD (Moneda colombiana, precios constantes de 1980) Años H.I 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 16,621.69 15,100.81 13,731.94 12,876.82 11,534.03 12,246.81 12,962.56 12,175.73 12,521.21 H.C.B. 3,941.71 6,067.88 5,874.24 CHILE: ATENCIÓN A LA INFANCIA EN COMUNIDADES MARGINALES. APLICACIÓN DE UN MODELO DE EVALUACIÓN A TRES PROGRAMAS PREESCOLARES NO FORMALES EN CHILE Carmen Luz Latorre y Salomón Magendzo, 1980. I. PROGRAMA LA PLAZA PREESCOLAR Descripción del Programa Este programa se inició en 1975. Se desarrolló en una población marginal (Población La Victoria), y tal como su nombre lo indica, utilizó un sitio desocupado, sin construcciones, destinado a una plaza. El lugar se habilitó con elementos básicos para implementar una experiencia educativa con los preescolares del sector. El programa se planteó como una alternativa al sistema tradicional en cuanto a estructura física, modalidad educacional, costos de construcción y de operación. La tarea educativa con los niños estaba a cargo fundamentalmente de monitores de la comunidad. La Plaza recibía niños entre 2 y 6 años y los separaba en cuatro grupos, según su edad. Si bien el Programa funcionaba básicamente en la plaza, las características climáticas de la zona central del país hicieron decidir a los pobladores y a los dirigentes que, en el período de invierno, la atención se realizara en casas de la comunidad, manteniendo la relación de un monitor por cada 10-15 niños. El curriculum en La Plaza fue de orientación cognitiva (High/Scope) durante el período de verano y de corte tradicional durante el período de invierno. Existía un control periódico de salud a los niños y, además, se les proporcionaba alimentación con un aporte nutricional correspondiente al de los requerimientos calóricoproteicos del niño. Recursos requeridos Recursos humanos: una Educadora de Párvulos estaba encargada de la supervisión y desarrollo de las actividades educativas de La Plaza; una 80 coordinadora realizaba el nexo entre la Fundación de jardines Infantiles (institución no gubernamental patrocinadora), La Plaza y la comunidad; 18 monitores desarrollaban el trabajo con los niños (uno por cada 10 a 15 niños); había además dos encargadas de la cocina y dos rondines. Materiales: el material didáctico que usaba este programa era bastante elemental y reducido. El funcionamiento de La Plaza Preescolar se sustentó en la participación de los siguientes grupos: - Una fuente de apoyo financiero permanente, la Fundación de jardines Infantiles, para el pago del personal, parte de la alimentación y materiales de trabajo. - El aporte de la comunidad que se concretaba en la recolección de materiales para nuevas construcciones y para su mantención; en el ofrecimiento de sus casas para el funcionarniento en el período de invierno; en la colaboración de las madres en la preparación de la alimentación diaria y en algunos aspectos organizativos asumidos por delegadas por grupo. -.El aporte de organizaciones comunitarias en prestación de locales,canchas, enseñanza de algunas actividades, etc. - Aporte en alimentos por parte de OFASA (Organización Filantrópica Adventista). Resultados en los niños Una de las evaluaciones efectuadas tuvo como objetivo contrastar el rendimiento en Primero Básico, de niños que hubiesen asistido a la Plaza Escolar con otros, que estando en la misma escuela, no lo hubieran hecho. A los maestros no se les informó el propósito del estudio. Se les consultó sobre la preparación, rendimiento y comportamiento de cada uno de sus alumnos y posteriormente se clasificó su procedencia. TABLA 1: OPINIÓN N DE LOS MAESTROS ACERCA DE LA PREPARACIÓN DE LOS NIÑOS PARA PRIMERO BÁSICO Preparación Procedencia Buena % Regular % Mala % Total N y % Plaza Preescolar Otra educación preescolar Sin educación preescolar Sin antecedentes 45,71 35,18 26,39 50,00 25,71 35,18 23,61 21,43 28,27 29,62 50,00 28,57 35 54 72 28 TOTAL 35,98 26,98 37,03 189 100 100 100 100 100 Se observa que de los alumnos de, La Plaza Preescolar, alrededor de un 50% llegaría bien preparado a 1º Básico y un 70% con una preparación regular o buena. Al comparar este resultado con aquellos que no han recibido educación preescolar se puede deducir que La Plaza tendría un impacto positivo en la preparación para la escuela. Los alumnos que han tenido otro tipo de educación preescolar también superan a los que no han tenido. También se observó una proporción menor de repitentes en los alumnos de La Plaza y un menor porcentaje de fracaso o mal rendimiento escolar. Estos resultados indicarían que La Plaza tuvo un impacto favorable en los niños, especialmente cuando se los compara con aquéllos que no han recibido educación preescolar. Sin embargo, en el área emocional social los niños de La Plaza fueron percibidos como más problemáticos. No se observó un índice de mayor iniciativa y colaboración de parte de los niños de La Plaza a pesar del sistema educativo al cual estuvieron expuestos. Opinión de las madres Las madres se mostraron contentas con que La Plaza existiera. La consideraron como una obra de la comunidad y algo importante para los niños. Le asignaron un valor educativo y muchas de ellas percibieron también su valor comunitario. A La Plaza le tenían afecto y no la sentían lejana a su realidad, como muchas veces sucede con la escuela. Costos sociales del funcionamiento Para calcular los costos de recursos humanos de un año de funcionamiento se registró el costo de oportunidad de cada uno de ellos. TABLA 2: COSTOS DEL FUNCIONAMIENTO ANUAL DE LA PLAZA PREESCOLAR (Moneda chilena, 1979. 1 US$ $ 39 pesos) RECURSOS HUMANOS Educadora de Párvulos Coordinadora Monitoras (19) Manipuladoras (3) Rondines (3) Madres Asistente Social RECURSOS MATERIALES Alimentación * Material Didáctico Material de Oficina 532.234,32 92.645,76 37.572,96 249.858,36 37.080,00 37.080,00 6.180,00 71.817,24 690.912,87 681.132,33 8.648,08 1.132,46 INSTALACIONES En La Plaza 207.743,00 En los hogares 160.000,00 ATENCION DE SALUD GASTOS GENERALES DE ADMINISTRACIÓN OTROS GASTOS 367.743,00 TOTAL COSTOS ANUALES $ 2.123.516,60 US$ 54.449.14 7.812,50 494.814,06 30.000,00 * El 85% de los gastos de alimentación es Financiado por la Fundación de jardines Infantiles (Fundación privada) y el 15% restante por OFASA (Fundación Adventista). Cada niño recibe desayuno-almuerzo o almuerzo-té, según la jornada a que asisten. Lo anterior significa que La Plaza Preescolar tiene un costo anual por niño matriculado de US$ 272.25 y por niño asistente, de US$ 320.29. Es interesante, para tener un punto de referencia, considerar que los costos de los jardines infantiles convencionales de la junta Nacional de jardines Infantiles (organismo público) fluctúan, dependiendo del tamaño del establecimiento, entre US$ 361.33 y US$ 337.84. Esto pareciera indicar que la alternativa, desde al punto de vista social, no es claramente menos costosa que otros sistemas. Sin embargo, si bien es cierto que los costos de La Plaza no son claramente menores que alternativas como la Junta de Jardines Infantiles, ella tiene efectos que merecen destacarse. -Los antecedentes sobre el rendimiento de los niños en 1º Básico que se ilustraron en la Tabla 1. -La formación de adolescentes de la comunidad en la atención de los niños es muy positiva ya que no sólo les permite realizar en el momento presente una actividad interesante, sino que los prepara como futuros padres -La colaboración de la comunidad con La Plaza (preparación de alimentos, construcciones, préstamo de sus casas en invierno, etc.) es algo que no han logrado los sistemas tradicionales. Esta colaboración cubre un porcentaje importante de los costos de La Plaza. II CHILE: PROGRAMA DE ESTIMULARON TEMPRANA PARA NIÑOS DE NIVEL SOCIO-ECONÓMICO BAJO, ENTRE O Y 2 AÑOS. Descripción del programa El Programa de Estimulación Temprana está oficialmente integrado, desde 1979 al control de salud del niño sano del Servicio de Salud. Está dirigido a niños de nivel socioeconómico bajo de 0 a 2 años y consiste en la evaluación periódica de su desarrollo psicomotor y en una intervención con aquellos niños que en la evaluación revelen estar en riesgo de presentar un retraso o tenerlo. La evaluación es realizada por enfermeras en los consultorios del Servicio Nacional de Salud con la Escala de Evaluación del Desarrollo Psicomotor, construida y estandarizada en el país. Debe señalarse que en Chile, más del 85% de las madres de sectores pobres llevan a sus hijos a control periódicamente. Durante el control de salud, la madre recibe indicaciones para favorecer el desarrollo del niño, tomadas de los Manuales de Estimulación, especialmente diseñados para el Programa; éstos contienen sugerencias generales para la crianza del niño e indicaciones específicas para cada mes de edad. Si los resultados de la evaluación no están dentro del rango normal, el niño y su madre son citados para una sesión educativa más larga o son referidos a médico o a quién corrresponda. Costos del programa Los costos del Programa han variado en sus distintas etapas: etapa piloto, etapa de capacitación nacional, etc. Los costos sociales estimados para el período de capacitación ascienden a US$ 213.982,50. Los de un año de funcionamiento se detallan a continuación. TABLA 1: COSTOS SOCIALES DIRECTOS DEL FUNCIONAMIENTO ANUAL DEL PROGRAMA A NIVEL NACIONAL. (Moneda chilena, 1979. 1 US$ $ 39 pesos) Recursos Humanos Materiales Instalaciones Costo año funcionamiento $115.137.685,00 645.156,70 8.917.761,48 124.700.603,18 US$ 3.197.451,30 Con el objeto de dar un orden de magnitud es interesante considerar que el presupuesto de gastos (1979) del Ministerio de Salud es de aproximadamente US$ 510.356.000; el costo del Programa representaría cerca de un 0,6% del presupuesto general. Costos sociales por niño El costo de control de un niño por el período de 0 a 2 años (7 controles) sería de US$ 15.13 (enfermera + instalaciones+ materiales). Habría que imputarle a este monto los costos de la capacitación. Si se supone que la capacitación serviría por 5 años, el costo a agregar por control sería de US$ 0.014, por lo cual el costo por niño ascendería de US$ 15.23. La atención prestada varía según el rendimiento que el niño manifiesta en el control, lo que haría variar los costos como sigue: Niño normal: $.23 por el período 0-2 años. Niño en riesgo en alguna de las evaluaciones: US$ 22.69. Niño con retraso en alguna de las evaluaciones: US $ 3 3.5 1. Los costos del Programa son fundamentalmente asumidos por el Ministerio de Salud, que obtiene colaboración financiera para aspectos específicos (capacitación, materiales, etc.) de instituciones como UNICEF, OPS, u otras. III. CHILE: PROGRAMA PADRES E HIJOS (PPH) (1) Descripción del programa Los objetivos generales del PPH son: promover el desarrollo infantil, promover el desarrollo y crecimiento personal de los adultos, y la organización comunitaria. Se trata de un programa de educación no formal aplicado en comunidades marginales, que utiliza una metodología activo-participativa. El programa PPH se inició en Chile en el año 1972 por iniciativa de Howard Richards; estaba basado en la concepción de acción y desarrollo comunitario de P. Freire y en los conceptos de aprendizaje y desarrollo cognitivo del niño de J. Piaget. El marco teórico inicial se ha ido modificando como producto de las sucesivas experiencias. El Programa es desarrollado por el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE), que es una fundación privada dependiente de la Compañía de Jesús. El PPH funciona con un equipo central encargado de la supervisión, planificación y funcionamiento general y es implementado por los Coordinadores Generales. Estos últimos son pobladores que han tenido experiencia previa con el programa. El PPH se desarrolla fundamentalmente a través de reuniones semanales (20 personas aproximadamente) en las que se discuten unidades temáticas que se relacionan con el modo de vida de los pobladores y la crianza de los niños. La participación es estimulada con distintos tipos de materiales y técnicas de educación popular (diapositivas, folletos, láminas sobre situaciones problemáticas de la comunidad, talleres, transmisiones de radio, etc.) con el fin de promover el intercambio de experiencias y, buscar acciones que solucionen problemas específicos. Ellas son coordinadas por pobladores escogidos por ellos mismos ( dos Coordinadores de Base por comunidad), quiénes se apoyan en manuales de trabajo ya preparados y en los Coordinadores Generales que los entrenan, realizan visitas periódicas y los capacitan continuamente en la aplicación del programa, mediante jornadas especiales y a través de la acción. Los padres estudian materiales durante las reuniones; luego los llevan a sus casas para trabajarlos con sus hijos. Los menores, algunas veces con la ayuda de sus padres, completan los ejercicios, los cuales se entregan al coordinador para hacer una evaluación global en la siguiente reunión. El PPH se enmarca dentro de una concepción de auto-educación de la comunidad. Su metodología, técnicas y materiales se adecuan a esta modalidad. Se pretende que los participantes en el programa se perciban como sujetos activos y responsables de su vida y de sus problemas; que a partir de sus experiencias y realidades Se incluye también información tomada de Myers, R y Hetenberg, R. 1987 busquen caminos eficaces para solucionarlos, de tal manera que redunden positivamente en ellos, en sus hijos y en la comunidad. (1) El enfoque del programa corresponde a un modelo familiar y no deficitario, ya que no está dirigido a suplir las deficiencias del niño marginal; su enfoque es más bien culturaldiferencial. Evaluación de los efectos Los efectos del programa en los menores se han medido a través de: -Opinión de los profesores. -Comparación de 29 menores con PPH con 49 controles, en 3 escuelas. -Evaluación del cuociente intelectual. En 1976 se realizó una evaluación sumativa de la experiencia en dos comunidades rurales (Trapiche), comparando los logros de los niños sometidos al programa con los niños de comunidades semejantes que asistían a jardín Infantil. Los resultados del estudio mostraron en los niños de ambos grupos un aumento significativo del coeficiente intelectual después de 8 meses de intervención, no observándose diferencias entre ambos grupos. Desde 1977 hasta el presente, el Programa Padres e Hijos se ha estado implementando tanto en el sector rural como en el sector urbano-marginal. Determinación y análisis de costos El programa Padres e Hijos ha sufrido un proceso de revisión continua a través del tiempo, realizándose múltiples adaptaciones con respecto a su diseño original. En cada período de funcionamiento sus costos serían distintos, puesto que se utiliza una combinación de factores diferentes (características del personal, materiales, etc.) Algunas de las modificaciones son por ejemplo, las siguientes: -.Originalmente los participantes eran padres de escolares. El Programa se dirige posteriormente a trabajar con los padres de niños preescolares de 4 a 6 años. -.Originalmente los coordinadores eran profesores. Posteriormente se utilizan como coordinadores generales a personas de características similares a los participantes, especialmente entrenadas para desarrollar el programa. - Se utilizan materiales para promover el diálogo, elementos que no eran utilizados en las primeras reuniones del PPH. Además, las características del lugar donde se aplica el programa afectan también los costos; por ejemplo, la motivación por la educación, asociada a la ausencia de programas comunitarios en las zonas rurales, contribuye a una asistencia bastante mayor en este sector lo que redunda en un menor costo por participante. El sistema de financiamiento del PPH afecta el funcionamiento del programa, estableciendo ciertas condicionantes ajenas al programa mismo. El Centro de Investigación para el Desarrollo de la Educación (CIDE), institución que lo patrocina, se financia con fondos obtenidos (tanto en Chile como en el extranjero) para proyectos específicos. En el caso del PPH cada aplicación debe ser financiada en forma especial. El financiamiento correspondiente a 1979, que es el que a continuación se detalla, estuvo constituido por varias fuentes, originadas en convenios específicos. COSTOS SOCIALES ANUALES DE FUNCIONAMIENTO EN EL SECTOR URBANO MARGINAL (moneda chilena,1979) RECURSOS HUMANOS Equipo Central -Director Programa -Supervisor general -Dibujante -Supervisora -Investigador -Secretaria Sub Total Equipo Central Equipo Terreno -Coordinadores Generales -Coordinadores de Base -Participantes -Supervisores SubTotal Equipo Terreno TOTAL RECURSOS HUMANOS RECURSOS MATERIALES INSTALACIONES JORNADAS DE CAPACITACIÓN ADMINISTRACIÓN GENERAL TOTAL 165.750,00 43.628,80 23.161,44 23.939,08 264.000,00 65.022,75 585.502,07 245.318,40 17.734,00 26.250,00 15.440,96 47.878,16 352.621,52 938.123,59 5.850,00 133.222,27 26.828,00 336.804,00 $1.440.827,80 US$36.944,30 Esto significa que los costos anuales unitarios serían los siguientes: a) b) c) d) Por participante (216) Por participante con hijos de 4 a 6 años (74) Por niño de 4 a 6 años con padre partic.(87) Por hijo de padre participante (561) US $ 17 1,04 US$ 499,25 US$ 424,65 US$ 65,85 Los costos sociales determinados en el punto anterior, se refieren al funcionamiento efectivo durante el año 1979 en el sector urbano. No obstante, el Programa Padres e Hijos tiene establecidos ciertos tamaños óptimos referidos a la carga de centros por coordinador general (5) y número de participantes por centro (25). Los costos sociales serían en este caso bastante menores que en la situación de 1979. Costo por participante (750) Costo por participante con hijos de 4 a 6 años (255) Costo por niño de 4 a 6 años cuyos padres participan (302) Costo por hijo cuyos padres participan (1948) US$ 50.24 US $ 147,7 6 US$ 124,76 US$ 19,34 Análisis del Costo en relación a la Efectividad. El PPH como alternativa de atención preescolar para niños de 4 a 6 años parece bastante costosa (US$ 424,65) en relación a otros sistemas. Esto se agrava al observar que no se ha observado un efecto definido en el éxito escolar posterior. No obstante, visto como apoyo a los hijos en general se hace relativamente más aceptable. Es interesante destacar que cerca del 20% de los costos sociales son asumidos por la comunidad y por la Iglesia Católica. Sí el PPH lograse que la motivación y selección de comunidades mejorase, podría alcanzar los tamaños óptimos en cuanto a centros por coordinador y participantes por centro, con lo cual los costos por niño de 4 a 6 años podrían disminuir a US$ 124,32 que son aproximadamente los costos del Ministerio de Educación. Es evidente que no se trata de programas equivalentes puesto que el PPH logra efectos muy importantes a nivel personal y comunitario que debieran ser ponderados al hacer comparaciones. Al comparar estos costos con otros estudios sobre el PPH que entregan cifras muy diferentes a las señaladas debe tenerse en cuenta lo siguiente: -El costo varía significativamente según se use para determinar la cobertura al menor inscrito, al menor de 4 a 6 años, a los hijos de los asistentes ó a todos los miembros de una familia. -Los costos de administración y dirección del proyecto por CIDE forman una parte muy importante del total del presupuesto. -La implementación de investigación y desarrollo efectuada por CIDE en la metodología de enseñanza no siempre es considerada. Se le ha dado en algunos informes un tratamiento de "costo, menguado". -El costo de adaptación y estructuración del material educativo de acuerdo a las condiciones locales no siempre es evaluado. -El tiempo de trabajadores voluntarios y recursos comunitarios es considerado a veces como beneficio (una evidencia de participación e interés) y no se evalúa como costo. -Leche en polvo donada por Cáritas no siempre se incluye. -El costo de locuciones radiales y tiempo en los medios de comunicación no siempre se incluye (la emisora se consideraría compensada por una mayor audiencia). CHILE: EVALUACIÓN Y PROYECCIÓN DEL PROGRAMA CADEL Pontificia Universidad Católica de Chile, Instituto de Economía, 1989. El programa CADEL (Centros de Alimentación y Desarrollo del Lenguaje) fue creado en 1985 como una alternativa de atención no convencional, de bajo costo. En un principio funcionaba en escuelas ó unidades vecinales y operaba sólo dos horas al día de lunes a viernes, con el propósito básico de darles a los niños una ración alimentaria y estimular su lenguaje. Los niños estaban a cargo de una auxiliar. El Programa incorporó desde su iniciación a las madres quienes eran capacitadas por la auxiliar de modo que optimizaran sus recursos y se incorporaran adecuadamente al proceso educativo de los niños. A fines de 1985 existían 57 centros los que atendían a 4.493 niños. En el último trimestre del año 1986, se aumentó el horario de atención de dos a cuatro horas diarias debido básicamente a una solicitud de las madres a las cuales no les compensaba llevar a los niños por un período tan corto. En el año 1987 se iniciaron dos proyectos tendientes a mejorar el Programa CADEL, que se desarrollaron por convenio con UNICEF y con la Escuela de Educación de la Universidad Católica. El Proyecto UNICEF tuvo inicialmente dos fases. La primera, se realizó en el año 1987 y consistió en la elaboración de material para apoyar la labor de la auxiliar en el centro y complementar ésta en la casa mediante guías preparadas especialmente para las madres. Se elaboró además documentos destinados a mejorar la difusión del programa entre las autoridades y la comunidad misma. En el año 1988 se comenzó la segunda fase, que consistió en la aplicación del nuevo material elaborado, y en el mejoramiento de las acciones de supervisión y evaluación de los Centros CADEL. El Proyecto Escuela de Educación de la Universidad Católica se aplicó a partir de marzo de 1988 en la Región Metropolitana. El propósito fundamental fue que se incentivaran en el niños todas las áreas de su desarrollo (lenguaje, emocional-social, cognitiva, motricidad y percepción), dándole especial importancia a la creatividad y al desarrollo de valores. Una característica de este curriculum es que la auxiliar tiene cada día totalmente planificado. El programa, como se puede apreciar ha sufrido importantes modificaciones en el tiempo; lo que se evalúa en este estudio corresponde a su modo de funcionamiento durante 1988, cuyas principales características se describen a continuación. Actualmente el programa CADEL pretenden alcanzar tres objetivos prioritarios que son: apoyo nutricional y educativo a los menores y un efecto de demostración mediante la participación de las madres en el proceso de educación. Para lograr su objetivo nutricional, los CADEL entregan a cada niño alimentación consistente en desayuno (o té) y almuerzo, los que en conjunto aportan 700 calorías diarias (46.6% de las calorías necesarias y 68.9% de los requerimientos proteicos recomendados por la FAO-OMS). No existe un aporte nutricional complementario para niños desnutridos. El saldo debiera ser aportado en el hogar, para asegurar un crecimiento y desarrollo del niño acorde con su edad. El Programa CADEL no puede funcionar sin la participación de las madres; desgraciadamente, no todas pueden participar activamente ya sea porque deben trabajar fuera del hogar, deben permanecer en la casa al cuidado de otros niños, o bien, no están motivadas para hacerlo. Las madres colaboradoras son capacitadas a través de un programa especialmente diseñado para ellas. Cada Centro opera desde marzo a diciembre, de lunes a viernes, con una o dos jornadas al día. El niño beneficiario es atendido cuatro horas diarias, ya sea de 9:00 a 13:00 horas o de 13:00 a 17:00 horas, si se atiende una sola jornada. 0 bien 8:30 a 12:30 o de 13:00 a 17:00 horas si hay dos jornadas. La capacidad de cada centro varía entre 36 y 40 párvulos, los que trabajan en un sólo grupo es decir, no diferenciado por edad. El local utilizado ha estado preferentemente ubicado en una escuela básica (60,5%) o en una sede comunitaria (30%). Cada CADEL está dirigido por una auxiliar de párvulos, quien es la encargada de planificar y desarrollar las actividades pedagógicas, crear hábitos en los niños (higiénicos, conductuales o alimenticios), capacitar a las madres, entregar la alimentación, llevar el control diario de asistencia, mantener actualizado el registro de antecedentes sobre el estado nutricional de los niños, mantener actualizadas las listas de espera y mantener el orden y aseo de la sala. Para realizar algunas de estas tareas recibe ayuda de las madres de los niños, quienes han sido capacitadas previamente por las mismas auxiliares. Las actividades de los CADEL son controladas por un equipo supervisor regional del Programa. El apoyo institucional a los Centros CADEL durante 1985, era el siguiente: JUNJI (Junta Nacional de Jardines Infantiles): aportó la operación del programa, personal, capacitación, supervisión, evaluación. JUNAEB alimenticias. (Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas): aportó las raciones MUNICIPALIDAD: aportó la infraestructura física y mantenimiento del CADEL. SERVICIOS DE SALUD: Derivó a CADEL los niños desnutridos o en riesgo de desnutrición y controló el estado nutricional de los niños. OTROS: Ministerio de Educación, Secretaría de Desarrollo Social, ODEPLAN, UNICEF, Escuela de Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Objetivos del estudio Los objetivos de este estudio fueron por una parte, evaluar en los niños los beneficios en el estado nutricional y en las áreas del lenguaje y emocional-social; y en las madres, los beneficios de su incorporación al Programa; por otra, se evaluaron los costos del Programa. Para lograr estos objetivos se compararon los resultados obtenidos en una muestra de párvulos asistentes a Centros CADEL, con los resultados de una muestra de niños adscritos al Programa de Jardines Infantiles (sistema convencional) y con una muestra de niños que no habían recibido atención preescolar (muestra control). A partir de antecedentes recogidos, parecería que los niños inscritos en los Centros CADEL, en promedio, serían más pobres que los niños que asisten a los jardines Infantiles. Este estudio no pretende ser una evaluación de ambos programas, CADEL y Jardín Infantil, que permita concluir cual alternativa de atención es mejor, sino que toma el Programa de jardines Infantiles únicamente como un patrón de comparación para evaluar áreas de interés en el estudio. El área emocional social se evaluó con una Pauta Emocional Social (elaborada en la Junta Nacional de Jardines Infantiles); el lenguaje se evaluó con el sub-test de lenguaje del "TEPSI: Test de desarrollo psicomotor, 2-5 años"(2) y el impacto nutricional mediante indicadores de peso-talla, peso-edad y talla-edad; se utilizó la matriz de Waterlow, que combina los indicadores nutricionales. Análisis de la eficacia del Programa CADEL Para poder sacar conclusiones se tuvo como punto de referencia los resultados obtenidos en la muestra de niños que asisten a CADEL y a Jardines Infantiles convencionales y los costos de ambos programas Los resultados obtenidos en el TEPSI (subtest de lenguaje) permiten concluir que tanto los jardines Infantiles como los Centros CADEL tienen un impacto positivo en el área del lenguaje y que no existen diferencias estadísticamente significativas en esta área entre los niños de ambos grupos. Lo anterior es válido no sólo para la submuestra rural sino también para el sector urbano. En el área socio-emocional, nuevamente se puede concluir que no existen diferencias estadísticamente significativas en los resultados obtenidos por niños que asisten a CADEL o a Jardines Infantiles, pero sí las hay respecto a niños del grupo control. Estos resultados deben ser interpretados con cautela debido a las características de la técnica utilizada. Al asistir el menor a un centro de atención preescolar rápidamente alcanza el puntaje máximo de la Pauta de Evaluación, perdiendo ésta su poder de discriminación. (2) Haeussler, l.M. y Marchant, T. TEPSI, Test de desarrollo psicomotor 2-5 años. Santiago de Chile: Ediciones Universidad Católica de Chile, 1985. En relación al estado nutricional y para todos los indicadores, la muestra del jardín Infantil convencional entregó mejores resultados que las muestras Control y CADEL. La explicación de ello puede ser que en los primeros hay un aporte calórico y proteico mayor, suplementado además con un apoyo nutricional adicional para los desnutridos. Otra explicación posible sería el grado de focalización en base al estado nutricional que es diferente en ambos tipos de establecimientos. En relación a los beneficios que las madres obtienen al incorporarse al CADEL, es que ella lleva lo aprendido a su casa, lo que tiene un efecto de demostración importante para el resto de la familia; parte de lo anterior se logra también a través de las guías de trabajo para la casa. Otro de los impactos de este hecho es el ahorro que se produce en personal. Los resultados de la cooperación a nivel nacional son bastantes satisfactorios, habiéndose alcanzado un promedio de 10 niños por adulto. Sin embargo, este es sólo un promedio y no revela la situación de todos los centros; algunos CADEL de la muestra tenían bastantes problemas. Respecto al impacto de liberación de tiempo, no fue posible observarlo ya que en general el hecho de llevar al niño al centro no siempre permitía a las madres trabajar y obtener a cambio un cierto ingreso; más bien destinaban el tiempo a la casa y/o al cuidado de los otros niños. Costos del Programa El Programa CADEL fue diseñado como una alternativa no tradicional de bajo costo, con requerimientos de infraestructura mínimos. Se trabaja en un solo grupo, sin separar a los niños por grupos de edad. A cargo del centro está una auxiliar de párvulos, quién cuenta con la supervisión del equipo supervisor regional; el material de trabajo entregado es el indispensable. El item más importante del costo de operación está dado por el costo de la ración alimenticia. Antes de presentar los costos, conviene mencionar los supuestos utilizados en los cálculos: -En la alternativa CADEL se consideró que el centro operaba 10 meses al año y 21 días al mes. Para la alternativa Jardín Infantil, se consideró una operación de 11 meses al año y 21 días en el mes. -El número de niños utilizados para los cálculos corresponden al promedio mensual marzo-octubre 1988, el que en la alternativa CADEL fue de 9.810 y en el jardín Infantil es de 56.499 niños. -Para valorar la alimentación de los CADEL, se tomó el valor promedio país de una ración ($ 102,4 pesos chilenos). El costo de la alimentación de los jardines Infantiles varía según el nivel y si opera o no con sistema de doble Jornada; además hay que agregarle el costo de las raciones suplementarias para desnutridos. El valor ($ 148,64) se obtuvo a partir de información entregada por la J.N.J.I. como un promedio ponderado del valor promedio de la ración en un Jardín normal ($154,26) y el costo diario de la ración de un Jardín de doble jornada de $110,69; los factores de ponderación fueron los niños atendidos bajo cada sistema. -Además, es importante mencionar que se está utilizando la información de lo realmente gastado en el año 1988, para sacar el costo de operación base. -Para obtener el costo anual por niño que asiste al Centro CADEL es necesario agregar al aporte de la J.N.J.I. el aporte de las Municipalidades y una estimación del costo del material didáctico aportado por UNICEF; ésta se hizo a partir del material que requiere un centro tipo. -El item de material didáctico aportado por la J.N.J.I. incluye tanto material de enseñanza como el costo de los manuales que se utilizan. Los materiales que tienen más de un año de duración se consideran gastos de inversión. -El gasto mensual de consumos básicos y reparaciones, que es aportado por las Municipalidades cubre luz, agua y mantención del centro. hay Municipalidades que entregan un fondo para ser administrado por la Junta de Jardines Infantiles para estos efectos. En la Tabla 1 se muestra un desglose de los gastos de operación de un Centro CADEL, expresado en valores niño/día. TABLA 1: COSTOS DE OPERACIÓN DE CADEL, NIÑO/DIA DURANTE 1988 (pesos chilenos) Categoría Monto % del Costo Total APORTE JUNJI Sueldos Alimentación Gastos Corrientes Otros Gastos Aporte UNICEF Aporte Municipalidades $ 138,75 30,50 102,40 5,07 0,78 $ 2,05 $ 1,88 97,24% 21,38% 71,76% 3,55% 0,55% 1,44% 1,32% TOTAL $ 142,68 100% Del cuadro anterior se desprende que un 72% de los gastos de operación del centro niño/día corresponde a gastos de alimentación. Costo-Eficiencia Para lograr un costo de operación optimizado, los cambios sugeridos fueron los siguientes: -En cuanto al equipamiento se recomienda comprar una estufa para las regiones más frías, con lo cual podría mejorar la asistencia en los meses de invierno. Si se supone que se ocupará 4 meses en el año, da un costo niño/día de $ 0,574. -Se estimó muy recomendable extender el contrato de la auxiliar a un sistema de jornada completa. Obviamente ello tendría un impacto en el costo del Programa, pero ayudaría a conseguir personal de buen nivel y evitar una alta rotación de auxiliares con el consecuente gasto de entrenamiento. Por lo anterior, y con el objeto de estimar variaciones en el costo por niño del CADEL, se analizará el impacto de contratar la auxiliar bajo un sistema de jornada completa en el grado 27 (grado bajo), lo que equivale a un sueldo mensual de $ 28.288 pesos; y de hacerlo en el grado 21 (mejor grado), en cuyo caso el sueldo mensual sería de $ 50.851. El llevar el contrato de la auxiliar a un sistema de jornada completa en las condiciones actuales (grado 27) tiene un costo incremental por niño/día de $21,27 y de $ 5 5,22 en la alternativa que la auxiliar estuviera en grado 2 1. -Los niños que asisten a los Centros CADEL son niños en extrema pobreza, por lo cual se recomendó incrementar el aporte nutritivo de las raciones entregadas en el CADEL, de modo que el porcentaje a ser aportado en el hogar sea menor. Para hacer estos cálculos se supuso entregar a cada niño del CADEL una ración alimenticia equivalente a la de los Jardines Infantiles de media jornada, cuyo valor promedio es de $ 110,69, lo que da un incremento por concepto de alimentación de $ 8,29 por niño día. -Por último, se estimó que los gastos actuales en reparaciones y mantención de los CADEL son insuficientes; se estimó que un costo incremental razonable sería de $ 4.500 mensuales durante los 10 meses de funcionamiento, valor que incluye el gasto de pintar la sala de actividades una vez al año. Lo anterior da un costo adicional por niño día de $ 5,64 por este concepto. CUADRO 2: COSTO DE OPERACIÓN OPTIMO POR NIÑO DIA, EN ZONAS FRÍAS Y NO FRÍAS (valores expresados en pesos chilenos, 1988) Base grado 27 Base grado 21 Costo Actual Aumento jornada Auxiliar Aumento por Mantención Aumento por Mayor Aporte Calórico $ 142,68 21,27 5,64 8,29 $.142,68 55,22 5,64 8,29 Costo total niño/día zona no fría Aumento por Calefacción Costo total niño/día zona fría $ 177,88 0,57 178,45 $ 211,83 0,57 212,40 La alternativa CALE Tipo B, se diferencia de la alternativa anterior, en que el módulo tiene una mayor superficie construida y la alternativa CALE Tipo C consiste en reacondicionar una sala de escuela desocupada pero con la construcción de un baño especial para párvulos. Para calcular el costo por niño de la construcción se supone un Jardín Infantil tipo (sin sala cuna), que en promedio atiende a 128 niños. En general se puede afirmar que no da lo mismo el lugar donde funciona el CALE. Quizás, el no haber considerado este aspecto ha hecho que la asistencia a los centros sea baja y variable durante el año, y que la cobertura del Programa no haya podido ser la programada. Los padres valoran mucho el lugar donde van sus hijos; es decir, esperan que éste sea atractivo (mejor que lo que ofrece su hogar), que, cuente con baños limpios, calefacción y que tenga condiciones mínimas de seguridad. Esto es lo que ellos están acostumbrados a ver en los Jardines. Para la definición de las alternativas de mejoramiento de los CALE, se tomó en consideración fallas detectadas en las visitas a los centros, conversaciones con las madres, auxiliares y equipos técnicos que supervisan el funcionamiento de ellos en las dos regiones de la muestra. Se estimó que las condiciones de operación en 1988 dificultaban el trabajo con el menor, y podían ser la causa de la variabilidad de la asistencia. A continuación se hacen tres estimaciones de centros óptimos. También se hace un cálculo de los costos de los jardines Infantiles convencionales para poder tener un punto de comparación. En la Tabla 3 se presenta un resumen de cuánto costaría una cobertura de 75.000 niños y de 100.000 niños, para varias alternativas de CALE y varias alternativas de Jardín Infantil. Las diferentes alternativas CALE presentadas en el cuadro corresponden a un promedio del costo por niño en zonas frías y zonas no frías (diferencias dadas por gastos de calefacción). Todos los valores están calculados en pesos de 1988 y transformados a dólares a un tipo de cambio de $ 250 por dólar. Para asignar los costos de administración, se supuso en un caso que el 100% se atribuía a Jardines Infantiles. Si estos gastos se prorratean por todos los niños atendidos, este porcentaje descendería a 85%, en el supuesto que 15% del tiempo de administración central y regional lo destinan a CALE. TABLA 3: COSTOS DE VARIAS ALTERNATIVAS DEL PROGRAMA CALE Y DEL PROGRAMA JARDINES INFANTILES (dólares 1.988) (1) ALTERNATIVA COBERTURA 75.000 niños 100.000 niños CALE TIPO A Al A2 A3 A4 US$13.867.560 US$13.759.200 US$ 16.006.410 US$15.898.050 US$ 18.490.080 US$18.345.600 US$ 21.341.880 US$21.197.400 CADEL TIPO B Bl. B2 US$14.728.770 US$ 16.867.620 US$19.638.360 US$22.490.160 CADEL TIPO C CI. C2 US$12.767.580 US$14.906.430 US$ 17.023.440 US$ 19.875.240 JARDIN Al A2 A3 A4 US$33.785.830 US$33.299.340 US$32.606.340 US$32.327.760 US$45.047.770 US$44.399.120 US$43.475.120 US$ 43.103.680 (1) US$ 1 CADEL JARDÍN Ch$ 250 Al: Local 65 m2 albañilería, baños para niños, equip. mínimo, patio, Aux.grado bajo A2: Local 81 m.2 tabiquería " " " A3: Local albañilería " " Aux. mejor grado A4: Local tabiquería " " Aux. mejor grado BI: Local tabiquería, más amplio, con oficina para auxiliar B2: " " " " Aux. grado bajo Aux. mejor grado C1: Readecuación sala en escuela, baño especial para niños C2: " " " Aux. grado bajo Aux. mejor grado Al: Albañilería, costo administración 100% A2: " " 85% A3: Tabiquería " " 100% A4: " " 85% En los gastos de operación, a cada alternativa analizada se incorporó como un gasto adicional el mayor costo derivado de extender el contrato de la auxiliar a jornada completa (4 horas de atención a los niños y 4 horas para planificar, capacitar a las madres colaboradoras, realizar visitas domiciliarlas y las múltiples responsabilidades señaladas anteriormente); y la posibilidad de subir el grado en el cual se la contrata, para homogenizarlo con el grado máximo al cual llegan las auxiliares de los jardines Infantiles. Se consideró también seguir entregando todo el material preparado por UNICEF. Del cuadro anterior se desprende que aumentar la cobertura a 75.000 niños bajo la alternativa CADEL más cara (B2) costaría aproximadamente 16,900,000 dólares, mientras que hacerlo en la alternativa Jardín Infantil costaría aproximadamente US$ 33,000,000, lo que representaría en este último caso un gasto adicional equivalente al 0,1% del PGB de 1988. Cabe recordar además que el Jardín Infantil no es una alternativa viable para muchas zonas rurales ya que no se dispone de un número suficiente de niños. CHILE: MODALIDADES NO CONVENCIONALES DE EDUCACIÓN PRE ESCOLAR DE LA JUNTA NACIONAL DE JARDINES INFANTILES Jani Brouwer, 1994. PROGRAMA CONVENCIONAL El Programa Convencional de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JNJI) consiste en una red de 463 Jardines Infantiles que atiende en forma directa a 61.972 niños menores de 6 años. Estos jardines están ubicados en sectores urbanos pobres, densamente poblados, en los cuáles habitan importantes grupos de madres que trabajan por cuenta propia, muchas de ellas jefas de hogar. Distribuidos según su edad en 5 niveles, los niños asisten durante 11 meses al año en jornadas de 8 horas, de lunes a viernes. Los jardines tienen desde 80 hasta 296 niños, con excepción de un solo jardín que tiene 400 niños; cuentan con un Director, con Educadoras de Párvulos (con título universitario), Auxiliares de Educación Parvularia y personal de servicio. Como se puede observar en forma desagregada en la Tabla 1, el costo promedio de operación anual por niño en un jardín infantil convencional, con una capacidad máxima de 168 niños (40 lactantes y 128 preescolares) es estimado en $359.079 (pesos chilenos). Este costo se calcula en base a una operación de 11 meses al año y 21 días en el mes. El valor promedio de operación por niño en el nivel Sala Cuna (0-2 años) se estima que es $ 407.110 y el costo de operación de los Niveles Medios (2-5 años) se estima que es $ 344.069. Los costos se refieren exclusivamente al costo de funcionamiento del jardín. No incluyen los costos de infraestructura y equipamiento inicial, estimados en $ 883.485 por niño. No incluyen tampoco los costos de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a nivel central o regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula, no de asistencia promedio. TABLA 1: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL JARDÍN INFANTIL CONVENCIONAL (pesos, 1994) Factores Composición Factores Costo Sala Cuna (40 lactantes) Costo Niv. Medios (128 Párvulos) Costo Total J.Infantil (168 Párv.) PERSONAL 1 Educ.Directora 1 Educ.Párvulos 5 Aux.Educadoras 1 Manipuladora 2 Aux.Serv.Menor 964.428 2.874.531 6.654.106 1.057.991 3.086.172 11.498.123 6.654.106 1.612.177 4.050.600 14.372.654 13.308.212 1.057.991 2.115.982 SUB-OTAL 12.054.861 22.850.578 34.905.439 REPOSICION Equipamiento salas DE Equipamiento Clic. EQUIPAVajilla MIENTO Mobiliario Cocina 393.812 9.856 191.894 36.520 459.149 31.539 842.961 41.395 191.894 36.520 SUB-TOTAL 622.082 490.688 1.112.770 2.290.273 162.052 17.920.713 598.435 20.210.986 760.487 2.452.325 18.519.148 20.971.473 29.253 330.683 538.448 256.741 93.610 563.184 702.109 821.571 122.863 893.867 1.240.557 1.078.312 1.155.125 2.180.474 3.335.599 16.284.393 44.040.888 60.325.281 407.110 344.069 359.079 INSUMOS Alimentación Mat. didáctico SUB-TOTAL GASTOS CORRIENTES DE ADMINISTRACIÓN Material de Oficina Material de aseo Consumos básicos Mantención SUB-TOTAL TOTALES COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL Enero 1994; JNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria PROGRAMA NO CONVENCIONAL El Programa No Convencional está conformado por un conjunto de modalidades de atención al preescolar caracterizadas por una mayor flexibilidad y menor costo de operación, entre las cuales destacan las siguientes: Jardines Familiares, Sala Cuna en el Hogar, Atención a Párvulos de Comunidades Indígenas, Jardín Estacional, jardín Familiar Laboral, Jardín Infantil a Distancia y Patio Abierto. Estos programas han permitido en los últimos años ampliar fuertemente la cobertura de atención de la JNJI y concentrar la atención en niños y familias de mayor pobreza, tanto en áreas urbanas como rurales. Se entiende por modalidades no convencionales aquéllas alternativas que se caracterizan por lo siguiente: - Focalización en los más grupos más necesitados y vulnerables. - Incorporación de nuevos agentes educativos, cercanos a la comunidad. - Incorporación de los padres, valorando sus capacidades y fortalezas como agentes educativos. - Uso de locales que no requieren una infraestructura compleja y costosa. - Utilización de curricula y materiales culturalmente pertinentes. - Adaptación a las características socio-culturales de la familia y la comunidad. - Flexibilidad en su funcionamiento y en las exigencias al niño y la familia. - Descentralización en su estructura operativa. - Mayor replicabilidad por su flexibilidad y bajo costo. Son estos los criterios que caracterizan a las modalidades no convencionales y no como suele pensarse, una atención de bajo costo, de segunda categoría o de dudosa calidad. Muy por el contrario, las alternativas no convencionales pueden constituirse en alternativas eficientes, de óptima calidad, e incluso superiores a las modalidades tradicionales de atención cuando se cumplen ciertos requisitos mínimos de planeamiento, capacitación, acompañamiento técnico, supervisión y evaluación que garanticen el logro de los objetivos formulados. Una de las grandes ventajas de las modalidades no convencionales de educación preescolar es que por lo general valoran las fortalezas y el potencial educativo de los padres y otros miembros del grupo familiar y entregan protagonismo educativo a quienes están en contacto diario y directo con el niño en el hogar. Al ser alternativas más flexibles y diversificadas, tienen una mayor capacidad para adecuarse a las necesidades específicas de la familia y la comunidad en una determinada localidad, ya sea urbana o rural. Las modalidades no convencionales de educación preescolar han permitido en los últimos años expandir notoriamente la cobertura de estos programas lo que ha hecho posible llegar a sectores sociales que jamás habían tenido la oportunidad de acceder a. estos servicios. En muchos casos son la única alternativa viable para atender las necesidades de desarrollo integral del niño pequeño a nivel masivo. La sistematización de las fortalezas y debilidades de los programas no convencionales de educación preescolar puede ayudar a diseñar alternativas que vayan alcanzando niveles cada vez más altos de calidad y equidad, y extraer lecciones que contribuyan a mejorar la efectividad de estos programas. Programa Jardines Familiares Se inició en 1990 como programa experimental en las Regiones Metropolitana, V y VII y desde 1991 se aplica a nivel nacional. Surgió a partir de modificaciones introducidas al Programa CADEL, descrito en el documento anterior. Infraestructura y Equipamiento El programa se desarrolla en áreas rurales, semi urbanas o urbanas. Funciona en una sala que puede pertenecer a una Escuela o a una sede comunitaria (junta de Vecinos, club deportivo, local parroquial, etc.) El material de construcción puede ser sólido o semi-sólido (tabique). Funcionamiento El programa se implementa a partir de un convenio con las Municipalidades u otros organismos comunitarios, quienes son los que habilitan el local, aportan el mobiliario, financian el mantenimiento de éste y los servicios básicos. Se proporciona una atención integral a los niños mediante el desarrollo de un programa pedagógico, nutricional y de desarrollo social. En éstos, especialmente en el programa pedagógico, participan en forma activa las madres u otros familiares de los niños asistentes. Los niños asisten de lunes a viernes durante 11 meses del año en media jornada de mañana (8:30 a 14 hrs.) o de tarde (13:00 a 17:30 hrs.). Personal y agentes educativos Los jardines familiares están a cargo de personas de nivel técnico, no profesional (Auxiliar de Educador de Párvulos) contratadas por la JNJI en jornada completa (8:30 a 17/18 hrs.) y supervisadas por los profesionales de los Equipos Técnicos Regionales: Educadoras de Párvulos, Nutricionistas y Asistentes Sociales. La auxiliar es asistida por 2 madres colaboradoras que se turnan para asegurar que haya una participación óptima y una buena atención de los niños. Trabajo educativo en la sala Las actividades pedagógicas se planifican sobre la base de una Guía Curricular semiestructurada, y una Guía Metodológica, elaboradas en el Departamento Técnico de la JNJI. Acciones de nutrición y salud Los niños reciben desayuno (o té, los de la jornada de la tarde) y almuerzo. Las raciones diarias entregan un aporte de 900 calorías y 25 grs. de proteínas lo que equivale al 58% de la recomendación diaria, considerando hábitos alimentarios nacionales y regionales. Existe una coordinación entre los jardines Familiares y los Consultorios de Salud de manera que los niños se benefician de las acciones que desarrolla el sistema Nacional de Servicios de Salud. Trabajo con los padres y la comunidad Este programa enfatiza el rol activo que la familia cumple en la educación del niño, lo que se expresa a través de su participación permanente en las actividades pedagógicas en la sala, y en Talleres que permiten ir logrando mayor compromiso y mayores conocimientos en la atención integral del párvulo. Cobertura El número de niños que asiste a los jardines Familiares depende de las características de la sala o local en el cual funciona. El promedio de la asistencia diaria de un jardín es de 30 niños. El programa empezó en 1990 con 220 jardines familiares que atendían a 6.880 niños y actualmente hay 641 jardines familiares que atienden a 19.119 niños. Como se puede observar en forma desagregada en la Tabla 2, el costo promedio de operación anual por niño en un jardín familiar con una capacidad promedio de 40 niños se estima en $ 146.452, lo cual comparado con el costo promedio de operación anual por niño en un jardín convencional ($359.079) resulta mucho menor. Este costo se calcula en base a una operación de 11 meses al año y 21 días en el mes. Los gastos iniciales de infraestructura y equipamiento como promedio nacional por niño (construcción e instalación) se estiman en $492.972. TABLA 2: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL JARDÍN FAMILIAR (pesos, 1994) Factores PERSONAL SUBTOTAL INSUMOS SUBTOTAL GASTOS CORRIENTES DE ADMINISTRACIÓN SUBTOTAL TOTALES Composición Factores 1 Aux.Educadora Alimentación * Material didáctico Material de oficina Material de aseo COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL Costo Centro 40 Párvulos 1.330.824 1.330.824 4.263.550 171.688 4.435.238 20.911 71.104 92.015 5.858.077 146.452 Enero 1994; JNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria. * Incluye pago a la manipuladora de alimentos por parte de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas. Al igual que en el caso anterior, (jardines convencionales), el análisis de costos se refiere exclusivamente al costo de funcionamiento. No incluye costos de infraestructura ni costos de administración de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a nivel central ni regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula, no de asistencia. Programa de atención a párvulos de comunidades indígenas Orígenes Este programa de atención cultural, educacional y alimenticia se inició en enero de 1991 en la XII Región con la atención de párvulos de las Comunidades Indígenas Yámana y Kawashkar, etnias casi extinguidas. A partir de 1992 se extendió a otras etnias y Regiones. Es un Programa cualitativo y responde a las características de cada comunidad. Infraestructura y equipamiento El programa se desarrolla en sectores rurales y funciona en locales comunitarios durante 11 meses del año, de lunes a viernes, en media jornada de mañana o tarde, adecuándose a las necesidades de cada etnia. Funcionamiento Se formula una propuesta educacional específica, que surge a partir de un estudio realizado por antropólogos que han trabajado con las comunidades, del diagnóstico que efectúan sus líderes y las familias de los niños que participan en el Programa. Se recopilan los elementos de cultura infantil de cada comunidad (juegos, juguetes, canciones, narraciones, tradiciones, etc.), los que pasan a ser repertorio fundamental de recursos del Programa, privilegiándose también todo lo referido a su propia lengua. En lo posible se contrata a jóvenes propuestas por la misma comunidad, en la medida que responden a un perfil básico para trabajar con párvulos, las que son capacitadas en educación parvularia y en el manejo del programa. A partir de un convenio con las Municipalidades u otros organismos comunitarios como en el caso de los jardines Familiares se implementa luego el Programa, definiendo con la comunidad su período de operación y su horario, con el objeto de responder a sus intereses. El Programa es apoyado por los equipos técnicos regionales y se cuenta además con la asesoría directa del Vicepresidente ejecutivo de la JNJI en su calidad de especialista en Antropología y Educación Parvularia. Personal y agentes educativos El responsable directo en la atención de los niños es un agente educativo de la propia comunidad (que ha sido capacitada) por el Equipo Técnico Regional quien selecciona las actividades basándose en una Guía Curricular específica. Trabajo educativo en la sala Se han desarrollado Guías Curriculares educativas que son especiales y diferenciadas para cada etnia de acuerdo a los énfasis señalados por los líderes de la comunidad y por las familias de los niños, además de lo que aportan los estudios antropológicos en que se sustentan. Acciones de nutrición y salud Los niños reciben desayuno (o té) y almuerzo, igual como en el caso de los jardines Familiares y para el control del estado nutricional de los niños existe una coordinación con los Consultorios. Se realizan estudios tendientes a flexibilizar el programa de alimentación, a fin de incorporar productos locales y preparaciones propias. Trabajo con los padres y la comunidad Participan en forma activa la familia y la comunidad en las tres etapas: diseño de los programas (primera etapa); implementación y desarrollo del proyecto (segunda etapa); y registro y evaluación de los programas (tercera etapa). Cobertura Asisten entre 16 y 25 niños por Centro, durante media jornada. El Programa empezó en 1991 con 2 Centros en la XII Región que atendían 50 niños de las Comunidades Yámana y Kawashkar. En 1994 la cobertura a nivel nacional es de 14 jardines que atienden 327 niños de 8 comunidades. Costos No se cuenta con un cálculo desglosado, pero se estima que el costo promedio de operación anual por niño con tina capacidad promedio de 25 niños, es mayor que el del Programa de jardines Familiares por el hecho que se atienden menos niños por Centro. Sin tomar en cuenta que se han asignado recursos extra (estudios antropológicos, capacitación, supervisión, materiales didácticos, etc.) se llega a un costo promedio de operación anual de $ 166.452 ($20.000 más que el costo promedio por niño en un jardín familiar). Al igual que en el caso de los Jardines Familiares son generalmente las Municipalidades u otros organismos comunitarios, quienes habilitan el local, financian el mantenimiento de éste, los servicios básicos de consumo y la adquisición de mobiliario. Programa Jardines Laborales Público objetivo Niños de 2 a 5 años 11 meses, hijos de mujeres que viven en comunas urbanas densamente pobladas, que trabajan fuera del hogar (prioritariamente jefes de hogar), y que no tienen quien se preocupe del niño en su horario laboral (jornada completa). Está dirigido en segunda prioridad a hijos de mujeres que no trabajan fuera del hogar (media jornada). Infraestructura y equipamiento Se promueve la creación de Jardines Laborales a través de contactos directos de cada Dirección Regional con Municipalidades, Servicios Públicos y, especialmente organizaciones sociales de la comunidad, para resolver desde la base el problema de falta de atención al preescolar, hijo de madre trabajadora. Por lo general el jardín funciona en un local o sede comunitario de material semi-sólido, habilitado y equipado (mesas y sillas) por la comunidad. Funcionamiento Condición necesaria del funcionamiento del jardín es la autogestión y la participación conjunta de la JNJI con los dirigentes de la comunidad, en la toma de decisiones, de los diferentes aspectos que involucra la instalación y marcha de un Jardín. En especial, sin descuidar lo educativo, el conformarse como "comunidad educativa". Los requisitos o condiciones mínimas para la instalación y puesta en marcha de un jardín Laboral son: a) estar organizada la comunidad local; b) tener un catastro de niños entre 2 y 5 años que requieren de atención integral y datos acerca de la situación laboral de los padres; c) contar con un local que reúna los requisitos básicos para el funcionamiento de un jardín Familiar; d) disponer de un grupo de madres o familiares con tiempo para integrarse activamente a la ejecución del programa regular (también en las tardes )para atender en forma directa y remunerada a los niños. La comunidad asume una participación directa tanto en la generación del Programa, para lo cual moviliza sus propios recursos, como en la difusión, implementación y desarrollo del mismo. Los niños reciben una atención integral que comprende educación, alimentación, asesoría en salud y atención social. Los jardines funcionan con un mínimo de 24 niños y un máximo de 32, de los cuales al menos el 50% son hijos de madres que trabajan, prioritariamente jefas de hogar. Los niños de las madres que no trabajan fuera del hogar durante todo el día, asisten media jornada; los de la madre que trabaja fuera del hogar, permanecen en el jardín hasta las 18:30 horas. o más tarde, si es estrictamente necesario. Personal y agentes educativos Una Auxiliar de Educación Parvularia es la responsable de la atención directa de los párvulos; los padres asumen solos parte de la atención directa en la jornada alargada por lo cual reciben un incentivo económico de parte de los padres junto a una capacitación (los padres asumen la extensión horaria). Trabajo educativo en la sala El programa pedagógico es el del jardín Familiar. Se elaboraron Manuales especiales para el trabajo de los familiares, en las horas en que quedan a cargo de los niños. Acciones de nutrición y salud El programa de alimentación consiste en un aporte de 1.350 calorías a los niños que asisten todo el día a través de 4 servicios: desayuno, almuerzo, té y colación de la tarde. A los demás párvulos se les da la ración de jardín Familiar. El control del estado nutricional y de salud se realiza a través de los Consultorios del Servicio de Salud, como está establecido en el programa Jardín Familiar. Trabajo con los padres y la comunidad Los padres apoyan a la auxiliar en su trabajo de la tarde. Se forma un Centro de Padres con la participación de apoderados y miembros destacados de la comunidad que desean colaborar en su funcionamiento. Se organizan talleres con los padres después de las 19 horas o los días sábados, según acuerda la comunidad del jardín (auxiliar y padres). El Centro de Padres se encarga también de inscribir a los familiares interesados en colaborar en la atención de los párvulos por la tarde; de gestionar la cancelación de los honorarios de estas personas, y otras actividades que se determinen en conjunto. Como se puede observar en la Tabla 3, se estima que el costo promedio de operación anual por niño con una capacidad promedia de 32 niños es $203.516. TABLA 3: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL JARDÍN LABORAL (pesos, 1994) Factores PERSONAL SUBTOTAL REPOSICION DE EQUIPAMIENTO SUBTOTAL INSUMOS Composición Factores 1 Aux. Educadora Estufa Colchonetas (16) Frazadas (16) Alimentación Material didáctico SUBTOTAL Gastos Material de oficina corrientes de Material de aseo administración Consumo de gas SUBTOTAL TOTALES COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL Costo Centro 3 2 Párvulos 1.402.302 1.402.302 60500 61.712 41.960 163.172 4.723.747 145.152 4.868.899 16.556 38.796 22.800 78.152 6.512.525 203.516 Enero 1994; JUNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria * Incluye colación para 16 párvulos. El personal considera 12 horas extra al mes, por 11 meses Incluye pago a la Manipuladora de alimentos por parte de JUNAEB. Al igual que en los programas anteriores, el análisis de costos se refiere exclusivamente al costo de funcionamiento del jardín. No incluye costos de infraestructura ni costos de administración de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a nivel central y regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula, no de asistencia. Programa de Sala Cuna en el Hogar Público objetivo Niños menores de 2 años pertenecientes a sectores de escasos recursos; sus madres y otros miembros de la familia (tías, abuelas, padres, hermanas, etc.) Infraestructura y equipamiento Por lo general el programa está inserto en los Jardines Infantiles; funcionan en salas desocupadas de la JNJI. Algunas pertenecen a organismos comunitarios especialmente habilitados. Funcionamiento En el jardín: la organización del trabajo considera la conformación de 5 subgrupos compuestos por 8 a 10 niños cada uno (de un total de 40 a 50 niños matriculados), que asisten junto a un familiar (de preferencia su madre) un día fijo de la semana al jardín Infantil, de 9 a 12 horas, donde los propios padres estimulan a sus hijos, en conjunto c con la Educadora de Párvulos y las otras madres o familiares, en base a una selección que ellos realizan de actividades del Manual. En el hogar: el trabajo educativo se extiende a la familia a través de actividades de estimulación que se realizan en el hogar, con el apoyo del Manual y con la asesoría, a través de visitas periódicas, de la Educadora de Párvulos encargada de la Sala Cuna. En talleres: cada 15 días se organizan talleres de desarrollo personal y grupal con todos los padres del grupo de niños, en un espacio de trabajo entre adultos, destinado a producir aprendizajes colectivos en torno al intercambio de experiencias, problemas y propuestas surgidos de sus propios intereses y necesidades. Personal y agentes educativos Una Educadora de Párvulos es la encargada de la Sala Cuna; durante las mañanas ella orienta a los padres que asisten con su hijo al jardín. En las tardes visita periódicamente los hogares y conduce los talleres de desarrollo personal y grupal que se organizan cada 15 días. La implementación del programa es asesorada directamente por los Equipos Regionales, a través de sus tres disciplinas. Trabajo educativo en la sala Se elaboró un Manual de Apoyo para los padres que participan en el programa y sobre la base de ese Manual, la Educadora de Párvulos trabaja en la interacción de los niños y de sus padres. En los talleres se utilizan metodologías participativas basadas en los principios de la Educación de Adultos. Acciones de nutrición y salud El día que los niños asisten a la Sala Cuna se les entrega una ración de almuerzo que cubre el 32% de la ración calórica diaria del niño, o la leche, si es el caso. Esta medida se pensó en especial, como un incentivo a mejorar la forma de preparación y de administración de los alimentos. Se mantiene un control del estado nutricional de los niños y existe una coordinación con los Consultorios de Salud. Trabajo con los padres, la familia y la comunidad Es el único programa de la JNJI que trabaja en forma directa con los padres y con visitas en forma periódica al hogar. El énfasis está en la capacitación de habilidades parentales de estimulación infantil. Cobertura Este programa empezó en 1990 en un Jardín atendiendo 42 lactantes y funciona actualmente a nivel nacional en 50 salas atendiendo 1.960 niños y sus familias. En la Tabla 4 se puede observar en forma desagregada que el costo promedio por niño anual con una capacidad promedia de 40 lactantes es estimado en $112.951. Comparado con el costo promedio por niño anual en la Sala Cuna Convencional de $407.110 tiene un costo muy bajo. TABLA 4: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL SALA CUNA EN EL HOGAR ( pesos, 1994) Factores Composición Costo Centro Factores 40 Lactantes PERSONAL 1 Educadora 2.874.528 1 Manipuladora 1.057.992 SUBTOTAL 3.932.520 INSUMOS Alimentación 285.665 Material didáctico 82.104 SUBTOTAL 367.769 GASTOS Material de Aseo 56.784 CORRIENTES DE Vajilla 76.277 ADMINISTRACIÓN Consumo de gas 84.700 SUBTOTAL 217.761 TOTALES 4.518.050 COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL 112.951 Enero 1994; JNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria Los costos se refieren exclusivamente al costo de funcionamiento del jardín. No incluye costos de infraestructura ni costos de administración de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a nivel central ni regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula, no de asistencia. Resumen Comparativo Los cuatro programas analizados en este capítulo son alternativas diversificadas y flexibles, que han sido diseñadas para atender en forma diferente las necesidades y características de los párvulos y sus familias. Tienen más elementos comunes que diferentes ya que todos enfatizan el rol activo que la familia debe cumplir en la educación del niño. En la Tabla 5 se comparan los cuatro programas contrastándolos con el Programa Convencional del Jardín Infantil. TABLA 5: RESUMEN COMPARATIVO DE CUATRO PROGRAMAS NO CONVENCIONALES DE EDUCACIÓN PREESCOLAR DE LA JNJI No Convencionales Jardín Familiar Convencionales Jardín Étnico Jardín Laboral Sala Cuna Hogar 1.960 0-2 40 Educad. Sala Cuna Jardín Infantil Cobertura 1993* 19.343 Público objetivo (niños) 2-5 Promedio niños 40 Agentes educativos Auxiliar 327 2-5 25 Auxiliar 141 2-5 32 Auxiliar Espacio Físico En escuela o centro comunitario En centro comuitario u otro lugar Local comunit. Sala desocupada de un jardín u otra Trabajo Educativo Media jornada Media jornada Media jornada ** 1 mañana por seman. en Jardí n Rol de la familia Costos de Operación por niño al año Activo Activo Activo Activo Pasivo $ 146.452 $166.323 $ 203.516 $ 112.951 $ 407.110 $344.069 4.719 57.253 0-2 3-5 40 128 Educad.y Educad. Auxil. Auxil. Jardín Jardín Infantil Infantil constr. constr. según según normas normas JNJI JNJI Jornada Jornada completa completa Pasivo * Datos publicados en enero de 1994 ** Los hijos de madres que trabajan fuera del hogar, permanecen en el jardín hasta las 18:30 horas. Los beneficios de los programas no convencionales no deben evaluarse exclusivamente en términos del impacto en la población atendida sino también en los padres, madres capacitadas, y demás miembros de la familia y la comunidad. Se necesitan estudios comprensivos de sistematización y evaluación que muestren las bondades y debilidades de los modelos alternativos. La JNJI ha demostrado ser capaz de incorporar modalidades no convencionales en su red de Jardines Infantiles a lo largo del país, concibiéndolas como complementarias a la modalidad convencional, considerando que ambas son necesarias y pertinentes para situaciones diferentes. La experiencia de articular recursos públicos (nacionales y municipales), con los de la comunidad en pro del mejoramiento de la calidad de vida de los niños de sectores pobres es innovadora para la realidad chilena, en la medida que proviene de un organismo oficial. La coordinación intersectorial en la que participan Municipios, Escuelas, Consultorios y Organismos Comunitarios también es significativa. El aumento de su presupuesto entre 1990 y 1994 sumado al apoyo técnico y financiero de UNICEF, ha permitido a la JNJI la expansión de matrícula en sus programas convencionales y no convencionales. A nivel de programas convencionales, la expansión de 6.000 nuevas matrículas se ha efectuado por diversas vías, siendo la principal de ellas la construcción de salas en jardines existentes y la rehabilitación de espacios ociosos, aprovechando la infraestructura que se tiene. En programas no convencionales se ha ampliado mucho más la matrícula (20.000 niños a nivel nacional); un aumento significativo a través de modalidades que han resultado efectivas, de bajo costo y apropiadas a las características de las comunidades locales. ECUADOR: PROGRAMAS BASADOS EN LA COMUNIDAD DESARROLLADOS EN SECTORES MARGINALES DE GUAYAQUIL. Jorge Mejía, 1991 Un estudio desarrollado en 1988 encontró que cuando las mujeres deben salir a trabajar, con frecuencia deben dejar a los niños encerrados con llave en la casa o a cargo de hermanas mayores, quienes por esta razón no van a la escuela. Como los centros preescolares en las áreas marginales de Guayaquil eran pocos y como aquéllos disponibles estaban fuera del alcance de la mayoría de los pobladores, UNICEF y el gobierno de Ecuador incorporaron el cuidado diario de los niños como parte del Proyecto de Servicios Urbanos Básicos de Guayaquil. El proyecto incluía cuatro componentes básicos: atención preescolar; atención primaria de salud; comunicación social y recreación; promoción y organización de las mujeres. El programa preescolar se inició en 1979. Los cuatro programas estaban orientados a mejorar las condiciones de vida de los pobladores marginales de sectores urbanos de Guayaquil a través de la oferta de servicios y oportunidades eficientes y de bajo costo que consideraran la participación comunitaria en el diseño, implementación y evaluación de los proyectos. Lo más interesante es que su propósito fue enfrentar los problemas de la población a través de un conjunto de actividades diferentes pero interrelacionadas. Por ejemplo la necesidad de las mujeres de generar ingresos, se abordó a través del programa de promoción y organización de ellas y en forma indirecta a través del programa preescolar. Este no sólo entrega una atención confiable a los niños que permite a las mujeres trabajar, sino que también proporciona empleo como cuidadoras a dos grupos específicos de mujeres: las madres cuidadoras en los hogares y las estudiantes de enseñanza media que trabajan como promotoras. El programa preescolar incluye dos modelos: el Hogar Comunitario y el Centro Comunitario. El Hogar Comunitario Infantil (HCI) otorga cuidado a los hijos de madres trabajadoras en hogares de la comunidad, en los cuales una pobladora ha sido entrenada para trabajar como cuidadora. Recibe la ayuda de una auxiliar también entrenada y ambas se hacen cargo de 15 niños entre 3 meses y 6 años de edad que permanecen entre 8 y 9 horas diarias durante 5 días a la semana. El Centro Comunitario Infantil (CCI) ofrece cuidado a un máximo de 100 niños generalmente divididos por grupos de 25 niños en un lugar facilitado por la comunidad (Iglesia, Club Deportivo, Sede Comunitaria). Recibe a niños entre 3 y 6 años de edad, 3 a 4 horas diarias (mañana o tarde) 5 días a la semana. Los niños están a cargo de promotoras comunitarias seleccionadas por la comunidad y entrenadas por el programa. Las madres cuidadoras deben tener experiencia en el cuidado de los niños, su casa debe estar acondicionada para otorgar un cuidado adecuado y deben saber leer y escribir. En el caso de los promotores comunitarios deben ser estudiantes secundarios o universitarios y residir en la comunidad. Los supervisores son profesionales de nivel universitario con experiencia en programas infantiles. El criterio de selección de las familias es que sean de bajos ingresos, que la madre esté trabajando o buscando trabajo, que no haya un miembro de la familia que pueda hacerse cargo de los niños y que la familia se comprometa a responder a los requisitos del programa. Tanto los hogares Comunitarios como los Centros Infantiles son alternativas no convencionales y no institucionales. Se basan en el uso de los recursos comunitarios humanos y materiales (contribución de la familia del niño). Una actividad importante del programa pero una de las más difíciles es la educación de las madres. Madres e hijas son incluidas en los eventos de capacitación; los padres y hermanos son invitados pero habitualmente no concurren. Por una parte hay diferencias en el nivel educacional de las madres; y por otra, muchas madres trabajan en el centro de la ciudad con jornadas largas que no les dejan tiempo para reuniones. Por esta razón, la educación de los padres se realiza fundamentalmente en el momento de interacción al llevar y recoger a los niños, y en las reuniones quincenales que se efectúan. Entre los factores que contribuyen al éxito del programa está que éste responde a una necesidad urgente: hace posible el trabajo de la madre, da una oportunidad para favorecer el desarrollo de los niños, les permite tener amigos y estar mejor preparados para el ingreso a la escuela. El costo de estos servicios para los padres es un pequeño porcentaje de su ingreso y es bastante bajo en comparación con servicios privados similares. No obstante, el programa requiere que los padres participen activamente asistiendo a las reuniones en que se discuten los problemas económicos, aspectos organizacionales, dotación de alimentos, etc. Un resultado positivo de este compromiso es que los padres adquieren gradualmente un mayor conocimiento sobre el desarrollo de sus propios hijos. Entre los problemas encontrados están algunos burocráticos y políticos. Por ejemplo, los procedimientos gubernamentales para contratar personal o para distribuir fondos a las comunidades son lentos y complicados. Cuando se decide delegar ciertas decisiones y recursos a las organizaciones comunitarias no siempre se prepara a la comunidad en términos de entrenamiento y de mecanismos de control. A nivel local, los líderes comunitarios comprometidos en la contratación de los promotores y de las madres cuidadoras, han ejercido a veces presiones indebidas para que sean escogidos sus parientes y amigos, aunque ellos no cumplieran con los requisitos establecidos. 0 han usado su autoridad para ejercer influencia, o exigir un porcentaje de los salarios. Además, en los sectores marginales de Guayaquil la actividad política es intensa y tanto los promotores como las madres cuidadoras se ven a menudo sometidas a presiones políticas. Desde 1979, fecha de su inicio el programa preescolar ha tenido tres evaluaciones externas que enfatizan los siguientes resultados. En primer lugar, los dos modelos responden a una necesidad evidente de la comunidad. La demanda es siempre mayor que la capacidad del programa para responder a ella. El programa tiene impacto considerable en la salud, nutrición y desarrollo psicosocial de los niños. El ambiente de los hogares y de los centros es claramente más estimulante que el de las casas de los niños en las cuales el pasatiempo habitual es mirar televisión. Para las madres, el mayor beneficio es la tranquilidad de dejar a los niños en un lugar donde están protegidos y bien cuidados. Algo similar ocurre en los centros aunque el horario de éstos no coincide con las necesidades de las madres trabajadoras. Para evaluar el impacto del programa en el desarrollo psicosocial de los niños se diseñó un instrumento que fue usado por primera vez en 1986 con todos los niños participantes con el objeto de tener una línea base. Desgraciadamente debido a dificultades administrativas la información no fue procesada. Para las personas que cuidan a los niños las dos grandes ventajas son el salario que reciben (US$ 35 por semana en 1988, aproximadamente 40% del salario de un profesor primario), la oportunidad de recibir entrenamiento y el estatus que adquieren frente a la comunidad. Costos del Programa Un equipo evaluador compuesto por el Ministerio de Bienestar Social, el Consejo de Desarrollo Nacional y UNICEF estimó que en 1983 el costo..de cada hogar comunitario que atendía a 15 niños significaba una inversión inicial de US$ 210 y que el costo anual. de funcionamiento, supervisión , apoyo técnico y monitoreo era de US$ 1.850. La inversión en el caso de los centros infantiles se estimó en US$ 876 y los costos de operación, supervisión, apoyo técnico y monitoreo se estimaron en US$ 2.620 al año. En relación a las fuentes de financiarniento, el aporte inicial de UNICEF significó el 80% del costo total en relación a instituciones nacionales que cubrían el 20% restante. Se diseñó un mecanismo para garantizar una creciente contribución nacional. En términos generales este mecanismo ha funcionado bien pero ha habido dificultades debidas a la lentitud, ineficiencia y centralización excesiva de las decisiones financieras. A pesar de estas restricciones el Instituto Nacional de los Niños y la Familia (INNFA) ha asumido el financiamiento del Programa de la Mujer y el Ministerio de Bienestar Social financia el 90% del Programa Infantil. El Ministerio de Bienestar Social ha ido expandiendo el programa a escala nacional. En 1987 había 69 Hogares de Cuidado Infantil, 109 Centros Comunitarios y 10 Centros Familia (modalidad nueva) con una cobertura de 55.000 niños aproximadamente y 38.600 familias participantes en Guayaquil. El gobierno que asumió en 1988, anunció su intención de aumentar la cobertura a 108.000 mil niños a lo largo del país. Para el programa en su conjunto, una estimación hecha en 1987 el costo por niño anual sería de US$ 8.87*. * En las dos publicaciones de que se dispuso (Landers, 1192 y Mejía, 1991), no había más detalle sobre el cálculo de los costos. GUATEMALA: DIAGNOSTICO PRELIMINAR DE LA EDUCACIÓN INICIAL EN GUATEMALA. UNESCO-OMEP, 1982 Costos y Financiamiento Las cifras que se proporcionan en este Informe corresponden básicamente a la Educación formal, información que se encuentra centralizada por el Estado. El control financiero y la cuantificación de presupuestos, inversiones y costos unitarios es más fácil en el sistema escolarizado por tratarse de una atención directa y continúa a un determinado número de alumnos, con una determinada cantidad de personal y materiales. Los programas no-escolarizados de atención al niño y la farmilia, son por el contrario muy variables en el tipo de servicio, la periodicidad del mismo, el número de personal, etc., lo que dificulta el cálculo de sus inversiones y costos unitarios. Además, la información sobre presupuestos, gastos y cuotas no están centralizadas y varían frecuentemente dentro de cada institución. En consecuencia para este segundo tipo de programas solamente se obtuvieron algunos datos generales sobre las fuentes de financiamiento a través de una encuesta a una muestra de instituciones no escolarizadas. El porcentaje correspondiente al Ministerio de Educación, del Presupuesto Nacional fue en 1970 del 15%, y en 1980 fue de un 8.5%, lo cual significó un descenso porcentual de casi la mitad en una década. El nivel parvulario obtuvo en 1980 el 1.83% del presupuesto total asignado a Educación, el cual alcanzó 0,137.658.300. (Un quetzal Q= un dólar US$). Los costos unitarios aparentes por alumno variaron de 0, 39.3, en 1970, a Q, 85.5 en 1980 para el sector público y 0, 124.3 para el privado. TABLA 1: COSTOS OPERATIVOS DEL NIVEL PREESCOLAR EN EL SECTOR PUBLICO (dólares, 1980) EDUCACIÓN PRE-PRIMARIA Servicios personales Servicios no personales (Arriendo locales, etc.) Materiales y suministros 1981 1982 2639.800 2590.500 48.600 700 2333.600 2226.600 106.300 700 Un quetzal Q= un dólar US $ Se observa que prácticamente todo el presupuesto en el año 1981 se destinó a sueldos (un 98.13%), un 1.85% a servicios no personales y un 0.02% a materiales y suministros. De acuerdo a la información sobre matrícula de Educación Preescolar (3-6 años), en 1980, 62% correspondía al sector público y 38% al sector privado. Del total de niños matriculados una proporción importante (42%) corresponde a los niños de 6 años. Si se comparan las cifras de matrícula (1980) con cifras de población (1982), se observa que la cobertura es baja en general y es muy baja en sector rural (aproximadamente 0.25%). En Guatemala la población rural duplica la urbana. El notable descenso en la década de los setenta del presupuesto asignado por el Gobierno Central a la Educación en general y a la educación parvularia en particular, es una de las causas de la muy baja cobertura de los servicios, de la inadecuada calidad de los mismos y de la desigual distribución de las pocas oportunidades de educación, las cuales se orientan a los grupos capitalinos que poseen ingresos medios. MÉXICO: ESTIMACIONES DE COSTO DEL PROGRAMA DE EDUCACIÓN INICIAL NO-FORMAL DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN PUBLICA DE MÉXICO. Armando Loera, 1991 El estudio intenta, a partir de la información disponible, inferir el esfuerzo financiero que el Estado mexicano debería realizar para extender significativamente su programa de Educación inicial no formal. ESTIMACIONES DE COSTOS DEL PROGRAMA El primer problema encontrado para hacer una estimación de costos, fue que no existe homogeneidad en los criterios de los recursos requeridos para que un módulo de Educación inicial sea operativo. Así, en algunos documentos se menciona que por cada módulo se necesitan 16 promotores, y que cada uno de ellos puede atender 25 padres de familia, con un promedio de 2 niños por padre. En otros se señala que por cada módulo se requiere sólo de 10 promotores, que cada uno puede atender a 20 padres de familia, que se espera tengan un promedio de 1.5 hijos. La diferencia de cobertura entre ambos supuestos operativos es realmente importante. Mientras que en el primer supuesto se atenderían 800 niños por módulo, en el segundo sólo se atendería a 300 niños. Dado que el módulo es la unidad presupuestaria básica, la cobertura de cada módulo es realmente esencial en un cálculo de costo unitario. COSTO DE UN MODULO PARA EL DISTRITO FEDERAL En base al supuesto que cada módulo tiene un responsable, 10 promotores, que atienden a 200 padres y un promedio de 300 niños, y considerando material didáctico, de oficina y otros recursos, se determinó el costo de funcionamiento anual de un módulo para el Distrito Federal, el que se presenta en la Tabla 1. TABLA 1. COSTO DE UN MODULO PARA EL DISTRITO FEDERAL (moneda mexicana) Sub-Totales 1 Coordinador del D.F. 1 Supervisor del D.F. 1 Secretaria $737,630 368,815 351,311 1,457,756* Sueldos y gratificaciones 1 Responsable de módulo 10 Promotores 7.756,812 6,000,000 13,756,812 Material de Oficina Preparación didáctica: Difusión e información Paquete didáctico Capacitación 1,471,000 2.691,701 4.488,719 1.254,874 8.435,294 Pasajes: 1 Coordinador 1 Supervisor 1 Responsable de módulo 600,000 720,000 840,000 TOTAL DE COSTO POR MODULO EN EL D.F. 2,160,000 $27.280,862 US$ 9,094 * Personal administrativo de la Oficina Central del Distrito Federal (cuyo costo es prorrateado entre 17 módulos, que son los que se atienden actualmente en el Distrito Federal). De acuerdo a lo anterior, en el Distrito Federal el costo de atención por niño sería de $90,936 anuales ( US $30 aproximadamente). Como se podrá observar en el cálculo presentado en la Tabla 1, no se toman en cuenta los sueldos del personal administrativo para todo el sistema. COSTO DE OPERACIÓN DE UN MODULO DE PROVINCIA. El costo unitario para un módulo de provincia es diferente al del Distrito Federal, ya que cambia la relación de promotores, padres y niños. El cálculo se ha hecho en base a los siguientes supuestos. Se han mantenido constantes los otros gastos; se ha aumentando los promotores a 16 y se ha mantenido la relación histórica de 20.13 padres por promotor y de 1.62 niños atendidos por padre; se ha prorrateado el costo del personal administrativo del Estado entre 13.5 módulos. En base a esto, el costo de un módulo en provincia ascendería a las siguientes cifras. COSTO OPERATIVO DE UN MODULO EN PROVINCIA $31,258,798 US$ 10,420 CALCULO DEL COSTO UNITARIO EN BASE AL GASTO PARA 1991 Tomando todo el monto presupuestado para 1991 para el proyecto de Educación Inicial no formal, que es de $ 9,368,900,000 pesos y dividiéndolo entre 250,846 niños que se espera atender en todo el país, se obtiene como resultado $37,349 pesos de gasto por niño al año (aproximadamente US $12.45 dólares). La diferencia en el cálculo se puede atribuir a que el número de niños a atender es una cifra optimista. ESTIMACIÓN DE RECURSOS PARA LA EXPANSIÓN DEL PROYECTO: 1992 1994. El gasto sería diferente de acuerdo a dos alternativas planteadas para la expansión del programa. La alternativa A tiene como meta extender el programa a 1.480.000 niños de 1992 a 1994; la alternativa B tiene como meta atender a 3.700.200 niños en el mismo plazo. En ambas alternativas se considera que cada módulo requiere de 10 promotores, los cuales instruirían a 20 padres cada uno. Se atendería a 1.5 niños promedio por cada padre. La atención a la demanda se daría de la siguiente manera para cada alternativa Alternativa A 1992 Módulos Padres Niños Gasto/Módulo Gasto/Niño 839 167,800 251,700 US$ 25,924 US$ 87 1993 1994 1,678 2,417 335,600 483,400 503,400 725,100 US$ 32,154 US$ 43,381 US$ 107 US$ 145 Alternativa B Módulos Padres Niños Gasto/Módulo Gasto/Niño 1992 1993 1994 2,096 419,200 628,800 US$ 22,910 US$ 76 4,193 838,600 1,257,900 US$ 30,787 US$ 103 6,045 1,209,000 1,813,500 US$42,880 US$ 143 Comparando las inferencias de las cinco estimaciones anteriores tenemos los siguientes resultados, expresados en dólares, al cambio de 3,00 pesos por dólar). Tipo de costo Costo/niño Costo por módulo D.F. (1991) Costo módulo de provincia (1991) Costo unitario (1991) Proyección alternativa A (1992-1994) Proyección alternativa B (1992-1994) US$ 30 US$ 20 US$ 13 US$ 87 US$ 145 US$ 76 US$ 143 Como vemos, para 1991 el rango va de $ 13 dólares a $ 87, según sean los conceptos presupuestarios que se tomen en cuenta y las condiciones de operación a nivel de módulos (como número de promotores, padres a atender por promotor y estimación de promedio de niños por padre atendido). Como puede apreciarse, el rango es muy amplio. De esta forma, ¿en qué estimación basarse para proyectar los requerimientos financieros para la expansión del programa? Tomar un promedio de ambas (50 dólares de costo unitario por niño atendido) puede parecer una estimación arbitraria, pero proporciona una base acerca de los requerimientos financieros del programa para su expansión, al menos mientras se detalla un análisis de costos en base a los criterios definidos en un principio. Por lo tanto, una de las estimaciones se basa en un costo de $ 50 dólares, sin olvidar que es producto más de especulación que de costo real. Esta estimación es la alternativa barata. Asume un mínimo de costos por administración del programa, haciendo que la mayor parte del presupuesto se dedique a costos directos (sueldos, material y capacitación). Una segunda estimación asumiría que la expansión del sistema implica una mayor complejidad administrativa, provocando que crezca el gasto en inversión (por ejemplo, un sistema de información sofisticado) y el crecimiento de niveles intermedios en la organización (más supervisión y coordinación en la cadena operativa). De esta forma el costo reflejará la primera estimación unitaria calculada por la misma SEP para la expansión del sistema, es decir $87 dólares de costo unitario por niño atendido. Se asumirá que por año el gasto unitario crecerá en un 10% por efectos inflacionarios (recuérdese que el cálculo se hará en dólares). IDENTIFICACIÓN DE LA DEMANDA POTENCIAL En los documentos oficiales de Educación Inicial existe poca precisión tanto en el concepto como en la cuantificación de la demanda potencial. Conceptualmente se le define como: todos los niños de 0 a 4 años de edad existentes en México o como la población de 0 a 4 años que vive en condiciones de marginación social. Cuantitativamente se manejan cifras en un amplísimo rango. Mientras que la demanda (considerada como todos los niños de 0 a 4 años) se estima para 1989 en algunos documentos en 7.929.104, en otros la estimación es de 12.165.321. Hasta ahora la distribución de recursos se ha manejado en base al criterio demográfico. No se han tomado en cuenta los índices de marginalidad social. De esta manera Chiapas y Sinaloa tendrían el mismo número de módulos, siendo que Chiapas tiene 19,20 de marginalidad y Sinaloa sólo 1,03. Mantener como base de la asignación de módulos sólo el criterio demográfico tendería pues, a mantener las desigualdades regionales y sería, a todas luces, contrario a la naturaleza compensatoria del programa. Por lo que se requiere asignar módulos a los Estados de acuerdo a varios indicadores, siendo los más importantes los relativos a la marginalidad social. Una de las últimas estimaciones de pobreza, plantea que para 1988 el porcentaje de población que vivía en México en situación de extrema pobreza era del 21.7%. De acuerdo a esto, el segmento poblacional de 0 a 4 años que viviría en condiciones de extrema podría calcularse de dos maneras: a) Asumiendo que en los hogares pobres existe un promedio de niños de 0 a 4 años similar al promedio nacional (22% de la cohorte demográfica). En base a ese supuesto el número de niños a atender sería el siguiente: 1990 1995 2000 2,208.000 2,084,082 2,109,976 (total de 10,03 6,400) (total de 9,473,100) (total de 9,590,800) Si cada módulo atiende a un promedio de 300 niños, ello implicaría que el programa de educación inicial requeriría de que operaran 6,947 módulos, si se intentara llegar al 100% de los niños que viven en marginación extrema en 1995 y 7,033 módulos para el año 2000. Por lo que bajo este criterio el programa debería crecer hasta alcanzar a operar 7,000 módulos en los próximos 10 años. b) Asumiendo que en los hogares extremadamente pobres existe un promedio de niños de 0 a 4 años mayor que el promedio nacional (35% de la cohorte demográfica), el número de niños a atender sería de 1990 1995 2000 3,512,740 3,315,585 3,356,780 Con estas estimaciones el número de módulos a organizar sería de 11,05 1 para atender el 1000/6 de la demanda en 1995 y 11,189 para el año 2000. ESTIMACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS PARA LA EXPANSIÓN DEL PROYECTO. Se presentan dos escenarios de gastos para el futuro, en base a supuestos de expansión radicalmente distintos. Es claro que a partir de estos dos escenarios básicos se podrían desarrollar otros escenarios alternativos cambiando los supuestos. En todos los escenarios se asumirá un 15% de inflación de un año a otro. En el primer caso se trata de un escenario de expansión moderada y énfasis en gastos directos. Para esta alternativa los supuestos serían: - Módulos con 10 promotores. - Cada promotor atendería 20 padres. - Se espera que los padres tengan 1.5 hijos atendidos en promedio - Costo unitario por niño atendido de 50 dólares en 1992. - Expansión lenta en cuanto al número de módulos a organizar. - Familias de marginación extrema tendrían un promedio de hijos de 0 a 4 años similar al promedio. - El crecimiento del programa sería de un 50% anual de 1992 a 1997; disminuiría a un 25% anual hasta el año 2000. TABLA 1 ESTIMACIÓN DE RECURSOS PARA LA EXPANSIÓN DEL PROYECTO. ALTERNATIVA A- EXPANSIÓN LENTA (dólares) Costo Módulo 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 15.000 17.250 19.837 22.812 26.234 30.169 34.694 39.898 Nº Módulos 839 1.678 2.417 3.625 5.437 6.796 8.495 10.618 Niños Atendidos 251.700 503.400 725.100 1.087.500 1.631.100 2.038.800 2.548.500 3.185.400 Gasto Anual $12.585.000 28.945.500 47.946.029 82.693.500 142.634.258 205.028.524 294.725.530 423.636.964 Con esta expansión del programa, se cubriría el 100% de la demanda potencial para 1998 (definida como la población de 0 a 4 años que vive en pobreza extrema) y se empezaría a cubrir, a partir de entonces, otros grupos cuya marginación social fuera menor . El costo total del programa de 1992 al año 2000 sería de US$ 1.23 8.195.305. La segunda alternativa sería una de expansión rápida y altos costos de inversión y administrativos. Se basaría en los siguientes supuestos: - Módulos con 10 promotores. - Cada promotor atendería 20 padres. - Se espera que los padres tengan 1.5 hijos atendidos en promedio. - Costo unitario por niño atendido de 87 dólares. - Expansión rápida en cuanto al número de módulos a organizar. - Familias de marginación extrema tienen un promedio de hijos de 0 a 4 años mayor al promedio. - El crecimiento sería al 50% anual de 1992 a 1994; después sería al 25% anual. TABLA 2: ESTIMACIÓN DE RECURSOS PARA LA EXPANSIÓN DEL PROYECTO.ALTERNATIVA B-EXPANSION RÁPIDA (dólares) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2000 Costo Módulo No Módulos Niños Atendidos Gasto Anual 26.100 30.015 34.517 39.694 45.648 52.495 60.369 69.424 2.096 4.193 6.045 7.556 9.445 11.806 14.577 18.221 628.800 1.257.900 1.813.500 2.266.800 2.833.500 3.541.800 4.373.100 5.466.300 $ 54.705.600 125.852.895 208.656.776 299.937.787 431.145.360 619.769.093 879.998.913 1.264.974.704 Con estas estimaciones el costo del programa llegaría a costar de 1992 al año 2000, US$ 3,697,250,029. El programa cubriría la demanda potencial (población en marginación extrema de 0 a 4 años) para 1995. A partir de entonces la expansión del programa llegaría a atender poco más de la mitad de la población de 0 a 4 años para el año 2000. ELEMENTOS A CONSIDERAR EN UN ANÁLISIS DE COSTO-BENEFICIO DEL PROGRAMA Es preciso que el programa de Educación Inicial no-formal tenga un procedimiento de evaluación permanente al menos en dos dimensiones: a) En cuanto a la selección de los beneficiarios con el programa, con el fin de asegurarse que efectivamente se está atendiendo a la población socialmente más marginal. b) En cuanto al. impacto del programa en el desarrollo psicosocial de los niños más marginados. Con un sistema de evaluación permanente se podrá ir corrigiendo los errores y fallas de manera más pertinente, lo cual es casi imposible en un programa que crece a escala y dura muy poco tiempo. NICARAGUA: EVALUACIÓN DE LOS CENTROS DE EDUCACIÓN PREESCOLAR NO ESCOLARIZADA (CEPNE) DE NICARAGUA Martha E. Llanos y Robert G. Myers, 1982 Los CEPNES, nacen en 1980 con el apoyo de UNICEF y se constituyen en una alternativa de bajo costo y con participación de la comunidad, para ofrecer atención integral a los niños de 3 a 6 años que viven en zonas rurales y en barrios urbano marginales del país. Los objetivos de este trabajo fueron: 1. Evaluar el desarrollo y ejecución del programa de los Centros Preescolares NoEscola-rizados (CEPNE) tanto en sus resultados como en su impacto. 2. Hacer recomendaciones específicas que permitieran orientar la acción tanto del Gobierno como del UNICEF sobre la educación preescolar. 3. Analizar los CEPNES en el contexto de los demás programas de atención al niño menor de seis años. ANTECEDENTES El Departamento de Educación Preescolar fue creado en Agosto de 1979 como parte del Ministerio de Educación. Desde su inicio, el Departamento estableció las siguientes metas: 1. Ampliar la cobertura de atención para niños de 0 a 6 años. 2. Priorizar la atención en el área rural y en sectores urbanos marginales. 3. Hacer partícipes del hecho educativo a los padres de familia y demás miembros de la comunidad. 4. Utilizar al máximo los recursos disponibles en cada comunidad. El hecho de que el Departamento Preescolar no tuviera mayor trayectoria requirió realizar muchas actividades al mismo tiempo. Debió establecer su propia organización administrativa, encontrar y equipar locales, entrenar personal adecuado, desarrollar una estructura curricular de acuerdo a los intereses del niño y a los objetivos del "nuevo hombre" definido por el advenimiento del Gobierno Revolucionario. La magnitud de estas tareas deben ser tomadas en cuenta al leer este informe, tanto para apreciar los avances realizados en un tiempo tan corto, como para entender las limitaciones del programa que serán discutidas posteriormente. El desarrollo de un sistema preescolar, en donde no había prácticamente antecedentes, tuvo la ventaja de permitir la creación de modalidades de atención que respondían a la realidad social y económica de Nicaragua. Estas alternativas de atención no deben ser consideradas como excluyentes porque responden a diferentes objetivos y diferentes circunstancias económicas y geográficas. Ellas deben ser vistas como complementarias en una estrategia amplia y pragmática para incrementar al más corto plazo posible la cobertura y la calidad de la educación preescolar. Estas modalidades son: 1. Centros de Extensión Preescolar No Escolarizada (CEPNE) 2. Centros Preescolares Pilotos 3. Centros Preescolares Comunales 4. Preescolares Populares 5. Preescolares Privados 6. Aulas de Preescolares anexas a otros Centros. La modalidad de atención Preescolar CEPNE constituye el proyecto central del Departamento Preescolar. Es la modalidad que ha recibido apoyo financiero de UNICEF y es el objeto de esta evaluación. Los CEPNES responden directamente al deseo de obtener una mayor cobertura en comunidades rurales y barrios marginados con participación de la comunidad y utilizando al máximo los recursos disponibles en cada comunidad. Aunque existen variaciones entre los CEPNES, todos tienen ciertas características en común. Los CEPNES funcionan en locales proporcionados por la comunidad tales como: casas de padres de familia, templos, centros comunales, aulas de escuelas primarias o aulas construidas por la comunidad. Cada CEPNE debe contar con tres educadores comunales seleccionadas en sus propias comunidades. Como requisito mínimo, la educadora debe tener educación primaria completa. Las educadoras no reciben salario pero en su condición de voluntarias gozan de viáticos de C$700 mensual. Los niños del CEPNE se dividen en tres grupos, de 3-4, 4-5 y 5-6 años. Si es posible, se ubican los tres grupos en un sitio para facilitar la interacción y coordinación entre las educadoras. El horario de un CEPNE es igual al horario de los centros primarios. Las fuentes de información para el presente estudio fueron: visitas a una muestra de CEPNES, a los padres de familia en sus casas y a los Organismos de masas; entrevistas a personas en los distintos niveles, a miembros de la junta Municipal del Comité de Defensa Sandinista (CFS), de la juventud Sandinista y otros. El grupo de personas que se pudo entrevistar y la variedad de CEPNES visitados en todo el país, permite concluir que se trata de una muestra representativa de lo que sucede en Nicaragua, con respecto a la atención del menor de seis años en los centros de Educación Preescolar no escolarizada (CEPNE). Además se hizo revisión de documentos, se participó en una jornada de evaluación y se observó actividades relacionadas con el preescolar. Un constante intercambio de ideas entre los miembros del grupo y una reflexión por el personal de Educación Preescolar dio una abundante fuente de información para la evaluación. COBERTURA Y DISTRIBUCIÓN Al momento de efectuar este informe, la cobertura de niños preescolares de 3 a 6 años había llegado al 10 por ciento del grupo de niños de esa edad. Esto fue un logro extraordinario en poco tiempo. El objetivo específico para 19 8 2 de establecer 110 CEPNE se había alcanzado. El grupo que mantiene una cobertura baja es el de 0-3 años. Esta es una etapa muy importante y por ello se hace imprescindible su inclusión. Se requiere una mejor definición de roles y responsabilidades institucionales en este grupo etáreo. Aproximadamente un tercio de los preescolares se encuentran en la ciudad de Managua. Las poblaciones rurales más aisladas y dispersas no son de fácil acceso. El modelo CEPNE que requiere tres maestras y tres aulas toma como punto de partida una concentración de por lo menos 80 niños; es por lo tanto, más apropiado para áreas urbanas que para áreas rurales. Más prometedora para áreas rurales es la modalidad Preescolar Comunal. INFORMACIÓN RECOGIDA Y SUGERENCIAS El modelo del CEPNE se constituye en una alternativa valiosa y su definición está tomando mayor cohesión cada día (especialmente en áreas donde hay concentración de población). El informe de Llanos y Myers describe y hace sugerencias sobre la organización y estructura del Programa Preescolar en Nicaragua, la infraestructura, los materiales disponibles, la supervisión, los educadores, la capacitación, la participación y la colaboración con otros servicios. Dado que el presente estudio está centrado en los costos, se revisará con más detalle este aspecto. COSTOS Esta parte de la evaluación tuvo dos propósitos: -Calcular el total de costos y el costo por cada niño atendido. -Proveer una idea acerca de los costos asociados al mantenimiento y expansión del programa preescolar. CUADRO Nº 1: COSTOS TOTALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO Y FUNCIÓN. FINANCIAMIENTO, NACIONAL (Miles de córdobas, 1982) CATEGORÍAS PreEscolar PriDEPE maria Adm./Coordinación - Servicios personales(1) - Servicios no-pers. (2) 738 119 Ejecución -Servicios pers. - Servicios no-pers. 11.227 168 792 Materiales y Sumin. 378 200 Otros Total 100 50 838 169 12.019 168 150 Divulgación 728 220 Costos capital(3) TOTALES PROTEVE 220 294 12.630 992 294 294 220 300 14.436 1 Servicios personales incluye: salarios, años de servicio, familiar, vacaciones, 13 mes y seguro social. 2 Servicios no-personales: luz, teléfono, mantenimiento, gasolina, etc. 3 Costos capital: los cálculos se han hecho en base a una amortización de 25 años para edificios y de 10 años para muebles y vehículos. 4 De programación, impresión y presupuestos generales del MED y del Estado. Una estimación. CUADRO Nº 2: COSTOS TOTALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO Y FUNCIÓN.FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL (Miles de córdobas, 1982) CATEGORÍAS UNICEF 1 Administr. Coordinac. -Servicios personales -Serv. no-personales Ejecución -Servicios pers. -Servicios no-pers. Materiales y Sumin. Van Leer Otros 132 Capacitación Evaluación, asesoría 538 100 1.031 169 138 138 12.157 168 229 957 132 132 598 150 598 150 832 832 70 116 410 120 2.1681 60 50 612 46 999 Total Nac+Int. 193 Divulgación Costos Capitales Total Intern. 193 229 Desarrollo de Curric/ Materiales TOTALES Swiss AID 437 612 6.604 1 Según el presupuesto, es probable que los gastos en 1982 sean algo menos que lo programado. Del presupuesto del Ministerio de Educación para el Programa Preescolar (12.630.000 córdobas) 8% corresponde a costos de coordinación y administración y 92% a costos de implementación. El programa ha obtenido subsidios de otros recursos, además de los del presupuesto regular como se puede observar en los cuadros 1 y 2 donde se presentan las fuentes de financiarniento nacionales e internacionales. Estas contribuciones se han presentado de acuerdo a los elementos principales del programa. Como se aprecia en el Cuadro 1, el Programa de Educación Preescolar recibe 1,8 millones de córdobas de otros presupuestos del gobierno, lo que le significa un séptimo adicional. Más de la mitad de esta cantidad (992.000 córdobas) vienen del presupuesto del Nivel Primario del Ministerio de Educación y cubre sueldos, beneficios y materiales para 400 maestras empleadas en centros preescolares anexos a primarias. Los gastos de reparación y los costos de muebles para centros preescolares son financiados con el presupuesto del Departamento de Ejecución de Programa (DEPE). Estos gastos (DEPE) para centros preescolares ascendieron a casi 4 millones de córdobas en 1982, pero son inversiones a largo plazo que serán amortizadas. Por esta razón, sólo 294.000 córdobas son cargadas como un costo de capital en 1982. Otro aporte a centros preescolares viene del presupuesto de PROTEVE, que ha producido cintas-video sobre el programa preescolar y sobre preparación para aprender a escribir. Pequeños aporte adicionales vienen de ¡temes de programación (sueldos de cuatro personas de la oficina Central), de impresión (para papel e imprenta), del presupuesto general del Ministerio de Educación y del presupuesto general del Estado (los centros preescolares no pagan alquiler por sus oficinas, por ejemplo). Los presupuestos regionales contribuyen también en pequeñas cantidades, como pagos ocasionales de viáticos para colaboradoras. Estos aportes pequeños en conjunto pueden llegar aproximadamente a 300,000 córdobas, como aparece en el Cuadro 1. CONTRIBUCIONES COMUNITARIAS A las contribuciones de recursos del gobierno, deben agregarse aportes de las comunidades en donde los centros preescolares están localizados: tierras, edificios, materiales o trabajo. En el CEPNE modelo, las comunidades son responsables de proporcionar el local; estos locales pueden ser compartidos. Si se estima una modesta cifra de alquiler de 400 córdobas al mes por cada uno de los 110 CEPNES, el valor anual de esta contribución puede ascender aproximadamente a medio millón de córdobas. Si el gobierno hubiera tenido que construir los 50 nuevos CEPNE incorporados en 1982, el costo sería por lo menos 10.000.000 córdobas; amortizados por 25 años, daría un costo de 400.000 para 1982. Aunque fuera posible asignar números a la contribución comunitaria, los autores del informe decidieron no hacerlo, reconociendo que estaban sub-valorando los costos totales. En las proyecciones de costos, se asume que el gobierno podrá contar con la participación comunitaria, como lo ha hecho hasta ahora. Si esto cambiara, el gobierno se vería enfrentado a un importante gasto adicional. Al ser los sueldos de las maestras el gasto principal del Programa, los "ahorros" asociados al reclutamiento de voluntarios han permitido una expansión más rápida que no sería posible si se usaran maestras certificadas. Las educadoras no reciben un sueldo, pero si reciben viáticos que corresponden a menos de la mitad de lo que ganaría una maestra certificada. Por varias razones, los autores decidieron no añadir estos subsidios a los costos actuales. Los viáticos recibidos por la educadora son aproximadamente equivalentes a un sueldo mínimo; aunque discutible, al parecer la mayoría de las educadoras no tiene otras alternativas laborales. Además, el contacto ellas sugirió que la mayoría está satisfecha con su trabajo, que éste les abre posibilidades futuras de empleo pagado, y que pueden planificar el horario de manera que no interfiriera con los estudios del nivel secundario. Sin embargo al hacer proyecciones de gastos futuros, es muy importante tomar en consideración la posibilidad de que el estatus de la educadora suba a un nivel más alto con el tiempo, y que los sueldos preescolares puedan acercarse a los de maestras regulares de un centro primario. CONTRIBUCIONES INTERNACIONALES Dos organizaciones internacionales han hecho grandes contribuciones al desarrollo del programa preescolar en Nicaragua: UNICEF y la Fundación Bernard Van Leer. UNICEF donó un total de $C 1.384.400 en 1980 y $C 568.881 en 1981. El total programado para 1982 es $C 1.000.000. Estos fondos se han usado principalmente en entrenamiento, publicaciones y asistencia técnica. La Fundación Bernard Van Leer ha llegado a un acuerdo con el gobierno de Nicaragua para proveer $C 6.000.000 durante un período de tres años. Aproximadamente, $C 2.000.000 se gastarían durante 1982, en costos de personal y equipos. Sólo se incluyen $C 437.000 ya que los costos de inversión de capitales han sido amortizados durante varios años. Se han recibido aportes menores de otros grupos internacionales, tales como Swissaid ($C 612.000 en 1982), Terres des Hommes ($C 100.000), y Movimiento Cristiano por la Paz ($C 100.000). Acuerdos bilaterales con Cuba y México también han proveído algún financiamiento, en personal o viajes, pero no son grandes cantidades y es imposible estimarlas. Además, el prograrna se ha beneficiado por trabajos voluntarios de por lo menos cinco extranjeros que trabajan en la oficina central en Managua. COSTOS TOTALES Y COSTOS POR NIÑO ATENDIDO Cuando se suman las contribuciones nacionales e internacionales al presupuesto preescolar de 1982, se observa que los costos totales ascienden a unos 16.6 millones de córdobas, divididos como sigue: Cantidad Presupuesto preescolar Otras Contribuciones Gubernamentales Contribuciones Internacionales Proporción C$12.630.000 1.806.000 2.168.000 76% 11 % 13% C$16.604.000 100% Usando la estimación de costos preescolares de 16.6 millones de córdobas (dejando fuera los aportes comunitarios), el costo por niño anual aumenta de 406 córdobas (basado solamente en el presupuesto preescolar) a 536 córdobas por niño. COSTOS. POR ACTIVIDAD Los Cuadros 1 y 2 muestran también los costos por función; la categorización que se hace es gruesa, pero aún así y dejando lugar para errores, puede observarse que: 1) La mayoría de los costos de educación preescolar, tal como en otras formas de educación corresponden a servicios personales. Usando la cifra de costos totales, la cantidad es aproximadamente un 80 por ciento del total estimado. 2) Los costos de administración son muy bajos. 3) Se asigna muy poco dinero para evaluación. La mayoria de los costos de evaluación están incluidos en los costos administrativos porque la evaluación se lleva a cabo por el personal administrativo, como parte del programa . 4) Se han usado fondos de fuentes extranjeras para entrenamiento, desarrollo, evaluación y diseminación. Ninguno de estos costos está directamente calculado en el presupuesto preescolar. COSTOS DE CONSTRUCCIÓN Aunque los costos de capital no tienen mucho peso en los costos actuales, el item de construcción merece atención y comentarios. Durante la evaluación se encontró una gran variedad de costos en este rubro. En un extremo un hermoso complejo de seis aulas preescolares y cocina-comedor estirnado en 2.000.000 de córdobas. En el extremo opuesto, el presupuesto de un albañil quién señaló que podía construir un CEPNE, con 3 cuartos y una cocina, por 30.000 córdobas, usando adobe. Este monto tan bajo significaría probablemente una calidad deficiente. Pero, una casa muy atractiva de 5 cuartos y 2 baños en la misma ciudad, cuesta 200,000 córdobas. Estas comparaciones sugieren que se puede encontrar alternativas significativamente más baratas para la construcción de los centros preescolares. COMPARACIONES DE COSTOS Ya que por lo menos 80% de los gastos preescolares son gastos de personal, es posible comparar diferentes modalidades preescolares con solo mirar los sueldos. Si se compara el CEPNE con el sistema de preescolares comunales y los anexos a primaria, el CEPNE resulta muy económico. Al mirar estas modalidades, es importante tener en mente que 1. Las diferentes modalidades sirven diferentes objetivos. Por ejemplo, aunque los Centros Comunales son aparentemente más caros que el CEPNE, atienden a una población rural dispersa, que es más difícil de alcanzar que la población más concentrada atendida por los CEPNES. Si se sumaran los gastos de capital en la comparación, el gasto relativo por niño para los Centros Comunales, sería más alto. Si embargo, son exactamente estos gastos los que permiten que la modalidad sirva propósitos comunitarios más amplios. En este caso, los gastos de los comunales deberían ser considerados como beneficios de una comunidad entera, en lugar de beneficios de la población preescolar. 2. Estas comparaciones están hechas sin considerar la calidad de la atención dada o el impacto en los niños. Estos indicadores son necesarios ya que podría ser, por ejemplo, que las maestras entrenadas que trabajan en aulas de centros primarios, proporcionen mejor atención que las educadoras en CEPNES, compensando las diferencias en gastos. MANTENCIÓN Y EXPANSIÓN DEL SISTEMA PREESCOLAR: COSTOS Y PREGUNTAS En el cálculo total de los costos para 1982, se incluyeron varias categorías de costos que no es necesario mantener al mismo nivel una vez que el sistema preescolar esté operando: los materiales del plan de estudio, por ejemplo. Algunos costos de entrenamiento y capital son también inversiones a largo plazo. Si se eliminara lo anteriormente mencionado, el costo de mantener el sistema se reduciría aproximadamente en un 12%. Es claro que a través del tiempo, habrá que re-incurrir en algunos costos de entrenamiento a medida que las maestras renuncien y haya que entrenar a otras. Eventualmente, los edificios y muebles se deteriorarán. Por lo tanto, continuar con el sistema en su estado actual, costaría más que la cantidad cubierta actualmente por fondos nicaragüenses. Si Nicaragua perdiese todos los fondos internacionales, tendría que aumentar sus gastos por lo menos en un 5 %, solamente para evitar un deterioro. Para ampliar el sistema y/o mejorarlo requeriría un aumento mayor. Para poder hacer una proyección de costos más exacta, se requeriría mayor información. Pero, es muy posible que los futuros costos estén determinados principalmente por decisiones políticas y por la habilidad del programa preescolar para obtener fondos de fuentes internacionales. La predicción lógica que se pudiera hacer basada en una mayor información, podría resultar muy incorrecta. Por estas razones, se prefirió no hacer una proyección numérica de costos sino examinar más bien los componentes del costo. Para calcular futuros costos, será necesario considerar los aspectos que se señalan a continuación. Expansión Se espera que durante los próximos dos años se pongan en operación aproximadamente 100 CEPNES adicionales, y que el número de Preescolares Populares continúe creciendo. Es posible que la cobertura se expanda a 55.000 niños para el sistema entero, y a unos 45,000 para centros asistidos por el gobierno. Aunque se insista en el modelo de bajo costo del CEPNE durante los próximos dos años y se apoye los Preescolares Populares formados espontáneamente, la reducción de los costos por niño será pequeña. Será necesario un gran aumento del presupuesto para enfrentar estos objetivos manteniendo los adelantos ya hechos e intentando mejorar el sistema ligeramente. Costos del Personal Si se crean 60 nuevos CEPNES en el próximo año, se necesitarían 180 nuevas educadoras y 15 nuevas colaboradoras: se requeriría además supervisión adicional. Esto significaría aumentar en aproximadamente 3.000.000 de córdobas el presente presupuesto sólo en salarios y beneficios. Materiales y suministros Durante los próximos cinco años, el programa preescolar debería ser auto suficiente en el abastecimiento de materiales, asumiendo el costo ahora cubierto por UNICEF. Para poder lograr economías de escala en la compra de materia prima y para poder obtener una devolución razonable en las ventas al público, se deberá prestar cuidadosa atención a este tema. Costos de capital Es muy probable que el modelo CEPNE continué expandiéndose en base a contribuciones comunitarias de locales. Como se sugirió anteriormente, los costos de construcción parecen muy altos para el presupuesto actual y será necesario encontrar soluciones a corto plazo para evitar nuevas construcciones. Entrenamiento El costo de entrenamiento no parece que vaya a reducirse ni a corto ni a largo plazo porque acaba de iniciarse, se necesita a todos los niveles, hay una alta rotación de educadores y hay una constante necesidad por mejorar la calidad. Sería poco aconsejable sugerir reducciones de presupuesto en esta categoría. Se necesita encontrar una forma de ir traspasando paulatinamente estos costos al presupuesto del Ministerio, pero al menos a corto plazo, la asistencia por parte del UNICEF para entrenamiento es crítica. En resumen, el estudio de costos revela que éstos son extremadamente bajos y que casi no existe posibilidad de bajarlos más aún. Si el Ministerio quiere continuar dándole prioridad a la extensión y mejoramiento de la educación preescolar, deberá estar preparado para aumentar significativamente el presupuesto preescolar. El hecho de que en estos momentos éste sea una parte tan pequeña del total del presupuesto de educación, hace factible aumentos significativos a corto plazo; aumentando de 1% a solamente 2% del presupuesto, por ejemplo, se doblarían los fondos disponibles. Esa inversión podría tener un importante retorno, en términos de ahorro al nivel primario (menos deserción y repitencia) y también en términos de mejorar significativamente el desarrollo de salud y productividad de la población. El CEPNE debe ser visto no sólo como un modelo educativo, sino como un elemento integrador de las fuerzas de la comunidad hacia una meta común. Se trata de una filosofía diferente, de acciones que parten de la base. Muy valioso es el interés y motivación por hacer de esta modalidad una verdadera respuesta a los problemas rurales y urbano marginales. Además, el CEPNE es un modelo de bajo costo. Se sugiere que el UNICEF continue su apoyo e incluso lo incremente, propiciando la autosuficiencia. Se debe también promover la integración de este programa con la atención materno-infantil, con la educación popular y con el programa de nutrición y de rehidratación oral; poco se puede obtener aún con los mejores planteamientos educativos, si aspectos claves como salud, nutrición y saneamiento ambiental no están considerados. PERÚ: METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE EDUCACIÓN INICIAL PROYECTO DE ATENCIÓN INTEGRAL AL NIÑO Y SU FAMILIA EN LOS PUEBLOS JÓVENES DEL CONO SUR DE LIMA METROPOLITANA. EVALUACIÓN CRITICA DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE CEDEP. Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero, 1986 Como su nombre lo indica, este trabajo es un análisis crítico de la evaluación que CEDEP hizo del Proyecto del Cono Sur de Lima (José Bernardo Alcedo). La crítica es a veces dura: "Puede decirse que el documento en cuestión(...) constituye un mar de páginas, a medio llenar en muchos casos, y una serie interminable de cuadros secundarios o diagramas irrelevantes, que podrían reducirse (eliminando definitivamente algunos, condensando y organizándolos en otra forma, otros) a un anexo de memoria o fuente primaria, que no entorpezca el transcurrir de la mente, en la cadena de hilación de las ideas básicas e importantes del documento; lo mismo puede decirse de mucha de la literatura del mismo." (Tercera parte, pág. 11). No obstante, la crítica va generalmente acompañada de alternativas metodológicas que contribuyen a mejorar la presentación de los datos. Forero y de Forero reconocen que no se puede responsabilizar a los autores del documento de la inexistencia de sistemas de contabilidad de costos u otros defectos del Programa y que se observa un esfuerzo grande de los autores en la reconstrucción de las estadísticas de costos, su distribución por fuentes de financiamiento, la asignación entre las distintas líneas de acción, etc. Pero, al mismo tiempo sugieren reiteradamente la necesidad de exigir resúmenes ejecutivos de los proyectos, que concreten la información a lo que verdaderamente es fundamental. Se resume a continuación la información que pareció más significativa para este informe. Se observa una asignación constante o igual de recursos (personal, depreciación, etc.) entre las cuatro líneas de acción del área de la salud (Materno Infantil, Nutrición, Salud Oral y Saneamiento Ambiental) lo que plantea dudas sobre el tipo de asignación. Asimismo, el estudio efectuó una asignación de los costos de infraestructura, dividiendo los gastos totales del Programa entre 51.74 módulos, a fin de encontrar (también por partes iguales) la asignación correspondiente al módulo Alcedo, objeto del estudio. Es poco probable que se trate de módulos idénticos, por lo cual quedan nuevamente dudas sobre una correcta asignación para el módulo Alcedo. La infraestructura evaluada por este procedimiento para el módulo Alcedo, arrojó un valor que a su turno fue multiplicado por 0.03 (tres por ciento), a fin de encontrar una imputación por concepto de depreciación correspondiente al año 1982. El factor tomado (0.03), surge según se dice, de la aplicación de un decreto supremo y dos resoluciones que no se explican mayormente. Da la impresión que se consideró únicamente como costo, la depreciación del capital, pero se dejó de lado, el costo de oportunidad del capital invertido en la infraestructura. En este caso, considerando por ejemplo una tasa de oportunidad del capital, del 5% anual (en términos reales o constantes), el factor cambiaría de 0.03 a 0.06 es decir, que los costos por concepto de depreciación que trae el estudio, estarían en este caso subestimados en 50% de su valor. No se encuentra explicación para la asignación del costo de la infraestructura del módulo. Se asigna una tercera parte al tópico de salud (con cuatro líneas de acción) y dos terceras partes al programa de educación inicial (PRONOEI). Esta puede ser una asignación correcta, pero habría sido necesario señalar las razones en que se basaron estas decisiones, pues en la asignación de costos a las líneas de acción de proyectos multiactivos, se pueden llegar a distorsionar sensiblemente los costos, si no se han considerado en profundidad estos aspectos. En el caso de los costos de depreciación de mobiliarios y equipos, estos fueron correctamente asignados entre el PRONOEI y el tópico de salud; sin embargo, el factor de depreciación se subestima por la misma razón señalada en el caso de la infraestructura. Se toma un factor de 10% en vez de 12.9% (para una tasa de descuento del 5% real anual). A partir de las críticas, Forero y de Forero recalculan algunos datos y reorganizan la información en los cuadros, condensando estratégicamente la información con el objeto de poner en evidencia aspectos críticos . El costo total de funcionamiento del módulo Alcedo en 1982, resulta ser de US$ 11.428. La distribución por fuentes se individualiza en el Cuadro 2. CUADRO 2: DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS DEL MODULO ALCEDO (TOTAL DE ACCIONES) POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO (1982) UNICEF EDUCACIÓN SALUD COMUNIDAD TOTAL 14.3% 13.9% 46.2% 25.6% 100% La distribución según componentes, se presenta en el Cuadro 3. CUADRO 3: DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS SEGÚN COMPONENTES (PARA EL TOTAL DE LAS ACCIONES (1982). ADMINISINDIRECTA AUXILIAR ENFERM. PROMOTORAS ANIMADORAS DEPRECIADIRECT+INDIR. 33.7% 27.4% 9.5% 14.1% 10.5% * OTROS 4.8% TOTAL 100% * Debe observarse que si se corrige la depreciación incluyendo una tasa de descuento real de 5%,entonces el Rubro cambia de 10.5% a 16% (y a 23% si la tasa es de 10%), lo que afecta sensiblemente la composición de recursos del Proyecto. La distribución por líneas de acción se presenta en el cuadro siguiente. CUADRO 4: DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS POR LÍNEAS DE ACCIÓN (1982) PRONOEI MATERNO INFANT. NUTRICIÓN 33.6% 24.4% 11.7% SALUD ORAL SENEAM. AMBlEN. 11.7% 15.8% EDUCAC. PARTIC. TOTAL 2.8% 100% Nótese que el proyecto educativo PRONOEI representa el 35% y salud, el 65%. En el Cuadro 5 se presenta información sobre el financiamiento de los recursos. CUADRO 5: FINANCIAMIENTO DE LOS RECURSOS DEL MODULO ALCEDO (1982) APORTES ADMIN. INDIR. PERSONAL OPERATIVO DEPREC. DIRECTA UNICEF EDUCAC. SALUD COMUN. TOTAL % DEL P. 15% 33% 52% 100% 32.7% 5.3% 53.7% 41.0% 100% 51% 80% 2.9% 17.1% 100% 7.3% US$ 3.851 5.833 838 DEPREC. OTROS INDIR. 100% TOTAL 100% 3.2% 14.3% 0.5% 13.9% 27.3% 46.2% 72.2% 25.6% 100% 100% 4.8% 100% 364 542 11.428 Si se considera solamente el PRONOEI, es decir la línea de acción de educación infantil, se obtienen los datos que se entregan en los Cuadros 6, 7 y 8. CUADRO 6: DISTRIBUCIÓN DEL FINANCIAMIENTO PRONOEI-ALCEDO (1982) UNICEF 15.2% EDUCACIÓN 41.2% SALUD - COMUNIDAD 43.6% TOTAL 100% CUADRO 7: DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL PRONOEI ALCEDO (1982) ANIMADORAS ADMINIS. INDIREC. DEPRECIAC. DIR+INDIR. MATERIAL DIDACTIC. OTROS TOTAL 42.2% 35.3% 15.4% * 5.8% 1.3% 100% * Ajustando la depreciación, dicho costo cambiaría su participación a 25% (Para i=25%anual) y a 35% (para i=10% anual). CUADRO 8: FINANCIAMIENTO DE LOS RECURSOS DEL PRONOEI-ALCEDO (1982) APORTES ANIMADORAS ADMINTR. INDIR. DEPRECIAC. DIR+INDIR. MATERIAL OTROS DIDACT. TOTAL UNICEF EDUCAC. COMUNITOTAL 19.0 81.0 100.0 7.0 93.0 100.0 81.3 2.7 16.0 100.0 100.0 100.0 6.2 93.8 100.0 15.2 41.2 43.6 100.0 % PROY. 42.2% 35.3% 15.4% 5.8% 1.3% 100% US$ 1.621 1.254 595 222 48 3.840 En esta forma, el Cuadro que se presentó como Cuadro 1, da información porcentual muy útil para la comprensión del proyecto en el área de los costos. Se puede observar que el componente de educación (PRONOEI) representa la tercera parte (33.6%) del módulo y él componente de salud las dos terceras partes (66.4%). De otro lado, se observa que los costos más altos están representados por la administración indirecta 33.7%, es decir una tercera parte de los recursos totales. No obstante, si se considera la suma de auxiliares de enfermería, promotoras y animadoras, se ve que el personal operativo cubre el 5 1% de los costos totales. Sumados a la administración, entre los dos rubros, se contabiliza el 84.7% de los costos totales. Dichas medidas porcentuales, pueden dar indicaciones de normalidad o anormalidad del módulo en cuestión, frente a otros módulos del mismo programa de Lima o de otros proyectos en otras ciudades o en otros países. En relación al proyecto PRONOEl (componente educativo) exclusivamente, se puede observar lo siguiente. El aporte del sector público de educación y la comunidad cubren cerca del 85% del proyecto, correspondiendo a UNICEF el 15% restante. La comunidad por su parte financia el 43.6% del proyecto, lo que da una buena probabilidad del auto sostenimiento del mismo. Dicha posibilidad se amplía si se tiene en cuenta la exclusión de algunos costos que para el análisis de auto-sostenimiento pueden considerarse como costos muertos para tal efecto. Tales costos pueden ser: administración indirecta y depreciación: 50.7% de los costos totales entre los dos. En tal circunstancia, el aporte de la comunidad al funcionamiento del Proyecto se eleva al 84%, representado fundamentalmente por las animadoras. Corrigiendo el costo de depreciación, el costo total del proyecto sube a 59 dólares por niño (para i= 5% anual) o a 68 dólares (para i = 10% anual). Estos valores pueden servir para identificar problemas, por ejemplo muy baja presencia de material didáctico por año y por niño, y sirven también para hacer comparaciones con otros proyectos de atención preescolar. No aparece en el documento estudiado una evaluación descriptiva de la calidad de las acciones que se llevan a cabo en el PRONOEI o en las acciones de salud. No se describe la estrategia curricular del PRONEI, la bondad de la misma, lo adecuado o inadecuado de la capacitación de las animadoras, la carga de niños de cada animadora; la motivación de las animadoras, de los padres, y de la comunidad; las perspectivas del proyecto, la conveniencia de que sea multiactivo, etc., todos éstos problemas críticos o elementos claves para el trabajo del PRONOEI. Tampoco se describe una secuencia histórica del desarrollo del proyecto y sus relaciones con la comunidad, posibles efectos de difusión hacia otros niños distintos a los que acuden al PRONOEI. Gran parte del esfuerzo de evaluación se dirige a tratar de medir la calidad de la vida del pueblo Alcedo (TI) y del pueblo Tablado (To), esfuerzo que, aparte de no conducir a conclusiones sólidas, tampoco permite adelantar en el conocimiento de la calidad de la atención del módulo Alcedo, aún suponiendo que en evaluaciones siguientes, el instante (To) pueda ser tomado sobre la misma comunidad, en donde se inserta el proyecto y en donde se efectuará la medición (TI). La razón de esta última opinión se centra en el reconocimiento de que la calidad de la evaluación de los proyectos sociales, debe centrarse sobre el sistema mismo, su calidad, sus problemas específicos, sus posibilidades de mejoramiento, de manera que la principal y más importante función de la evaluación del proyecto debe ser una evaluación en lo posible interna, en vez de perder esfuerzos que no conducen más que al desaliento y a la confusión. Puede ser útil incluir con el tiempo mediciones del cambio de comportamiento de algunas variables de la comunidad, pero sin perder de vista su relación con el funcionamiento del proyecto. Además, mientras no se haya logrado una alta eficiencia del mismo (metas logradas en las actividades, buena calidad de sus servicios, etc.) será inútil buscar logros o efectos en la comunidad, (a no ser el descrédito del proyecto). En el caso del módulo Alcedo, el hecho de que no se hayan' encontrado diferencias en las variables de autoestima, autodeterminación y participación, (aspectos en los que se esperaban los mayores cambios), revela lo justificado del comentario anterior. Los autores comentan finalmente el estudio acerca de la calidad de vida que incluye el documento original. Señalan que muchas de las variables estudiadas, no tienen nada que ver con las acciones que se realizan en el módulo Alcedo. Escoger un universo infinito de variables para comparar, aparte de exigir mayores costos en el estudio para la adquisición de los datos, lleva a confusiones y entorpece el esclarecimiento de aquellos aspectos que sí pueden ser críticos. Es preferible en consecuencia, la mayor simplificación posible de las variables a ser consideradas, en relación con los resultados que se esperan del proyecto. COSTOS FIJOS, VARIABLES, PROMEDIO Y MARGINALES. Retomando el Cuadro 9, que señala un costo promedio de atención por niño de 52 dólares (de 1982), es necesario evaluar el costo fijo, el costo variable y el costo marginal de la atención PRONOEI. Es importante destacar, que tales indicadores, (especialmente el marginal para la cobertura de nuevos niños) deben calcularse, suponiendo una escala determinada; pues el cálculo difiere si la escala de incremento se refiere a dos, tres o cinco niños, en relación con los 73 niños del módulo Alcedo. 0 si se refiere a dos, tres o cinco PRONOEIS, en el conjunto de los 51 módulos del programa. En el primer caso, los indicadores de costo complementan la información sobre el grado de eficiencia en el módulo bajo análisis. En el segundo caso, los indicadores se direccionan a dar información sobre el grado de eficiencia del programa general. A. Primer caso: Módulo Alcedo de 73 niños. No hay información suficiente para calcular el grado de saturación operativa del módulo (la carga de las animadoras, la relación aula/niños, la calidad de la educación, etc.). La alta relación niños/ animadora, en el caso que sean 36 niños por animadora en una jornada, puede indicar saturación y la posibilidad de desmejoramiento de la educación con el ingreso de más niños. Por tanto los cálculos que se efectúan en seguida deben tomarse más bien como una forma de ilustrar el análisis. Costo fijo. Es necesario indicar primero, la escala de incremento que puede soportar el módulo, hasta su plena saturación sin afectar la calidad de la educación. Por ejemplo: 5 niños más constituirían un incremento de cobertura del 7% (78/73) = 1.07). En este caso el costo fijo disminuiría de US $48 (en precios de 1982) a US$ 45/niño en el punto de saturación. (Ver Cuadro 6: animadora + administración + depreciación = US$ 48). Costo variable. Para el momento actual: US$ 4/niño (Cuadro 6: materiales +otros). Para el punto de saturación, depende del costo marginal. Costo marginal . Es la suma del costo variable + nuevos costos que se requieran por cada niño, de los adicionales que ingresan. Por ejemplo 3 dólares, en cuyo caso el costo marginal sería de 5 dólares por niño adicional. CUADRO 10: RESUMEN DE COSTOS ANUALES POR NIÑO. MODULO ALCEDO (US$ 1982) COSTO FIJO VARIABLE PROMEDIO PUNTO ACTUAL 73 niños US$ 48 US$ 4 US$ 52 PUNTO SATURACIÓN 78 niños (+7%) US$ 45.0 US$ 4.2 US$ 49.2 Como observación, podría suceder que el costo marginal fuese igual al costo variable, es decir que fuera de los variables no se requirieran costos adicionales. B. Segundo caso: Cono Sur, Lima-5 1 módulos. No existe información suficiente para efectuar el análisis. Costo fijo . En relación con la infraestructura física o humana, diferente de la que directamente dispone cada PRONOEI o módulo, es decir, en relación con la infraestructura que se relaciona con los 51 módulos, habría que indicar su grado de saturación; o sea, el número adicional de PRONOEI que podría soportar. Suponiendo que pudieran ser 9 PRONOEIS adicionales (para llegar a 60 módulos), el Costo fijo del Cono Sur sería calculado para el momento actual y para el punto de saturación, en forma parecida al caso individual del módulo Alcedo. En el Cuadro 1, las cinco últimas columnas de recursos (desde Administración a Vehículos) corresponden a los costos indirectos del módulo Alcedo. Para la línea de acción PRONOEI, ellas suman 1.03 6 dólares (o sea el 3 7.4% del costo total del PRONOEI). Este costo, puede por tanto asimilarse al costo fijo del programa por PRONOEI y por año en su momento actual. En su punto de saturación sería: US$ 893/ PRONOEI (o sea US$ 1.036 x 5 1.7 /60). -Costo variable. A partir de la información presentada en el Cuadro 1, el costo promedio del PRONOEI es US$ 3.840; si se le resta el costo fijo actual, se obtiene un Costo variable actual de US$ 2.804/PRONOEI -Costo marginal. Es el costo marginal de poner a operar cada uno de los PRONOEIS adicionales hasta llegar a los 60 del punto de saturación de la infraestructura o inversión indirecta. Está dado por la suma de los costos variables /PRONOEI antes indicados más los nuevos costos por PRONOEI que pudiera ser necesario adicionar a la infraestructura (humana y física) indirecta, para el funcionamiento conveniente del programa. Por ejemplo 20 dólares más por cada nuevo PRONOEI, Si fuera así, el costo marginal por PRONOEI/año, sería de US $ 3.004. CUADRO 11: RESUMEN DEL COSTO POR PRONOEI-AÑO,CONO SUR LIMA. (US$ 1982) COSTO FIJO VARIABLE PROMEDIO MARGINAL PUNTO ACTUAL 51.7 PRONOEIS 1.036 2.804 3.840 3.004 PUNTO DE SATURACION 60 PRONOEIS 893 2.834 3.727 SATURACIÓN COSTO EQUIVALENTE POR NIÑO/A ACTUAL SATURAC. 14 12 38 39 52 51 SATURACIÓN En resumen, se destaca la importancia para cada proyecto individual y para un programa en su conjunto (suma de proyectos), de esclarecer como actividad rutinaria de los sistemas de evaluación, en qué punto se encuentran en relación con los puntos de máxima cobertura o eficiencia, (factibles, por supuesto) llamados puntos de saturación. Hecho esto, los dos últimos cuadros ilustran lo que hay que hacer y hacia dónde hay que enfocar los proyectos sociales en términos de evaluación cuantitativa, sin descuidar en ningún momento la evaluación cualitativa de sus acciones. COMPARACIÓN CON OTROS PROYECTOS Sin un conocimiento cabal de la cobertura y calidad de las acciones del PRONOEI Alcedo y de otros módulos del Cono Sur de Lima, será inútil o muy limitada cualquier comparación de costos que se haga con otros proyectos de educación inicial. Pueden existir por ejemplo, proyectos muy superiores al Alcedo cuyo costo por niño sea más elevado, si media una diferencia educacional importante. El solo costo, sin los otros antecedentes no permite tomar decisiones adecuadas. (Este comentario se hace solo a título de ejemplo, pues no se conoce en verdad la calidad de las acciones del proyecto Alcedo). PERÚ: PROYECTO EXPERIMENTAL DE EDUCACIÓN INICIAL NO ESCOLARIZADA DE "VITARTE" Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero, 1986. El Proyecto Ate Vitarte es un modelo experimental de prestación de servicios de educación inicial en la región del mismo nombre. Nació en 1979, según acuerdo del Ministerio de Educación del Perú y la Fundación B. Van Leer. Las características más sobresalientes del proyecto han sido su efectiva metodología participativa, gracias al énfasis puesto en la activa promoción comunal, la metodología de selección y capacitación de las animadoras y de los grupos de apoyo (madres y ex-animadoras principalmente); y los aspectos técnico pedagógicos, en constante auto-evaluación. Al igual que en el Programa anterior, Forero y Cuervo de Forero efectúan una revisión crítica del documento que presenta los resultados de una evaluación externa solicitada por el Ministerio de Educación, los coordinadores del Proyecto y la Fundación Van Leer. Dicha evaluación se inició en Abril de 1984 y se refiere a la evolución del proyecto desde Agosto de 1979 hasta Agosto de 1984, o sea, a sus 5 años de operación. Los analistas del trabajo destacan que en este caso, los problemas del documento de evaluación son principalmente de forma y no de contenido, pues "el documento presenta un caso afortunado de concepción de evaluación que se dirige a descubrir la esencia del Proyecto, centrándose en la identificación de la eficiencia del mismo, especialmente en relación con los aspectos de calidad de las acciones, lo Mismo que a determinar el grado de efectividad que se está dando en la población involucrada en sus acciones". Agregan: "Nos encontramos ante un caso muy afortunado de concepción de la evaluación, que si bien externa al proyecto, se dirige a descubrir la esencia del mismo, centrándose en el corazón de lo que debe ser la buena evaluación: es decir nada más ni nada menos que descubrir la eficiencia del proyecto al mismo tiempo que su eficacia, posibilidades de réplica y problemas operativos que aún persisten. En segundo lugar, porque el objetivo evaluado: el proyecto Ate Vitarte, resultó ser a la luz del empleo de la metodología señalada, un proyecto muy atractivo, casi que podría decirse magnífico, que abre puertas a réplicas con alta probabilidad de éxito en otros países y en tercer lugar, porque al estudiar el proyecto en su conjunto, se podría enriquecer enormemente (en vista de las dos consideraciones anteriores) el análisis que se tendría de los costos". A pesar de su calidad conceptual, el documento de evaluación de Vitarte adolecería de defectos que a través de su crítica, podrán corregirse en futuros sistemas de evaluación de los proyectos sociales. El primer problema surge ante la ausencia de un resumen ejecutivo del proyecto. El estudio de evaluación intenta revelar los principales resultados del proyecto orientados hacia la identificación de las necesidades de su evolución en el futuro y de la validez de su metodología para replicarla con éxito en la misma región de Vitarte o en otras regiones del país o de otros países. Desde el primer año hasta el último, el proyecto puede identificarse con la operación de 28 PRONOEIS relacionados con un centro denominado "Manylsa". Los PRONOEl están ubicados en 28 comunidades y son dirigidos en su operación diaria por una animadora de la comunidad, en un local cedido por la misma, o que ésta construyó o ayudó a refaccionar. La animadora atiende a la educación de 26 niños en promedio, de modo que el proyecto cubre aproximadamente 728 niños al año en forma directa (28 PRONOEIS). Participan a su vez 4 docentes-coordinadoras que prestan asesoría técnico-pedagógica a las 28 animadoras, además de personal asesor que en un principio era vitalmente indispensable y que gracias a la autoformación de las coordinadoras, que han asumido muchas de sus funciones, ha podido ser utilizado cada vez más para funciones especializadas. Una de las principales características del proyecto es el sistema de capacitación permanente de las animadoras y los grupos de apoyo de la comunidad. Dicha capacitación se cumple de tres formas: a) Por entrenamiento básico, llevado a efecto una vez al año, en el Centro "Manylsa". b) Por entrenamiento "in situ" en donde la coordinadora que visita al PRONOEI participa con la animadora para demostrar la forma de actuación ("más adecuada") con los niños, en las actividades normales del PRONOEI; y también la actuación de la coordinadora (entrenamiento mediante demostración o disertación) ante padres de familia, grupos de apoyo, líderes comunales, etc., de las comunidades en donde están insertos los PRONOEIS. c) Mediante reuniones (los viernes) en el centro "Manylsa", de la totalidad del personal operativo del proyecto: las 28 animadoras, las 4 coordinadoras docentes, personal asesor y ocasionalmente madres de los grupos de apoyo. El contenido de la educación que dan las animadoras a los niños es integral, puesto que promueve el desarrollo de las distintas áreas que es necesario estimular en el niño: al mismo tiempo que se da el apresto de las áreas intelectuales que facilitarán posteriormente el aprendizaje escolar (lecto-escritura, matemáticas, etc.), se hace énfasis en el desarrollo de la personalidad, comunicación y desenvolvimiento social del niño. El proyecto ha impactado no sólo a los niños que cubre con su acción sino también a sus familias, a vecinos y niños no cubiertos directamente con su acción; aunque dicho impacto es bastante menor que el que se da en los niños directamente atendidos. Así mismo, ha impactado al personal operativo que ha venido colaborando durante los cinco años de transcurso del proyecto. El impacto en este personal operativo, está trascendiendo a la promoción de la educación en otras comunidades, y también el desarrollo de la capacidad de autogestión, para crear y promover otros proyectos, distintos a los educacionales. RESULTADOS ENCONTRADOS POR EL ESTUDIO DE EVALUACIÓN El estudio identifica los siguientes resultados: a) Los niños cubiertos por lo PRONOEI aventajan enormemente a los no cubiertos, tanto en su desarrollo intelectual como en su desarrollo socio-emocional. Presentan posteriormente en la escuela mejores destrezas (lecto-escritura, matemáticas) que los no cubiertos. b) Los padres y madres de los niños cubiertos por el PRONOEI, mejoran sus relaciones con ellos; se preocupan más por conversar con ellos, por estimularlos. Se preocupan más por la futura educación de los niños y por la forma en que ellos pueden colaborar; les propinan relativamente menos castigo físico, etc. c) Las animadoras (96% de la comunidad) son esposas y madres que debido a la alta motivación que logra la promoción inicial y la capacitación horizontal y permanente en las actividades diarias, cambian su forma de ver el mundo, se interesan apasionadamente por el conocimiento del desarrollo de los niños pequeños, entre ellos sus propios hijos, los de los vecinos, familiares y personas de la misma comunidad. El personal operativo que sale del proyecto (ex-animadoras) manifiesta haber tenido cambios personales importantes: sentirse más contentas, más seguras, tornarse más participativas. d) Existe una alta motivación de las animadoras hacia el proyecto y su metodología; lo mismo ocurre con las madres de los grupos de apoyo y los padres en general. La comunidad ha internalizado el método del PRONOEI. "El método educativo lo sabemos y nosotros seríamos los promotores para continuar si cerraran los PRONOEI" e) La experiencia ha permitido definir el perfil de las animadoras. f) La experiencia ha permitido validar el sistema de capacitación g) Se ha logrado una amplia participación de la comunidad, que en vista de los resultados del proyecto y de la posibilidad de su réplica a bajos costos, valida la metodología empleada para aplicarla en otros proyectos de educación inicial. Como beneficiarios del proyecto se identifican los niños, sus padres y la comunidad. El proyecto Vitarte sin embargo, agrega un beneficiario más, que es el sector educación, ya que la investigación, experimentación y capacitación aportan positivamente a las metodologías usadas para la educación inicial no escolarizada, de otros proyectos, nacionales o internacionales. Es necesario examinar el significado de la rotación relativamente alta de las animadoras, que en promedio duran 2 1/2 años. La salida de un 48% del personal por razones de evaluación docente, no quiere decir que el personal que sale sea deficiente. La motivación y las actividades en favor de la comunidad, emprendidas por las ex-animadoras indican lo contrario. Se trata por una parte del énfasis puesto en la cobertura de la capacitación para otros miembros de la comunidad y en la elevación de la eficiencia y la eficacia del proyecto, seleccionando cada año al mejor personal operativo. Una de las dificultades del proyecto ha estado en la falta de conciencia del valor del PRONOEI entre los líderes de la comunidad y su falta de colaboración en la selección semestral o anual de las candidatas a animadoras. En relación al costo-eficiencia, el Proyecto puede reducir significativamente sus costos mediante el aumento de la cobertura de cada PRONOEI y mediante el ingreso de más PRONOEl al Programa general. COSTOS DELPROYECTO El Proyecto Vitarte se diferencia de otros programas de atención educacional por su fuerte componente de investigación y por la capacitación permanente del personal. Las discrepancias de Forero y Forero con el informe original del Proyecto, surgen según ellos, en parte por la confusión entre costos y gastos y entre áreas de actividad y recursos. Son elementos conceptualmente distintos, que si no se les diferencia, introducen oscuridad en el análisis. En el informe original, aparecen mezcladas las áreas de actividad: investigación, experimentación y capacitación, con recursos netos como la depreciación (del centro Manylsa y las aulas, con sus dotaciones y vehículos) y el funcionamiento. Al tiempo que esto ocurre, un área de fundamental importancia como es la enseñanza de los niños, queda escondida, mezclada con otros recursos: gestión, administración y personal auxiliar. Los siguientes cuadros presentan la forma como Forero y de Forero, consideran es la manera adecuada de organizar la información más importante, de manera que integre y englobe la totalidad de los costos del proyecto; facilitando la comprensión y análisis global en materia de uso de los recursos, importancia individual de los mismos, su financiación, la eficiencia del proyecto en materia de costos, etc. El Cuadro 1-A, presenta el gasto histórico del proyecto (incluida la valoración de los aportes de la comunidad) acumulado en 5 años de funcionamiento, es decir desde agosto de 1979 a agosto de 1984. Este gasto está expresado en miles de dólares constantes de junio de 1984. En estos 5 años se observa un gasto acumulado de 574 mil dólares. Desafortunadamente, no se encuentra en el documento Vitarte una clasificación detallada de la información de gastos por entidades y por años (79 a 84) con excepción del caso de la Fundación Van Leer(69% del gasto). Sin embargo aún en este último caso, la clasificación es insuficiente para un análisis mejor del proyecto. De los 13 recursos que aparecen en el Cuadro 1-A, dos no son gastos (gestión y promoción comunal); es decir, deberían descomponerse en sus recursos constitutivos, tales como: personal, vehículos, materiales didácticos, etc. La información disponible no permitía hacer la corrección. En el cuadro 1-A puede apreciarse que las obras del Centro Manylsa representan el componente más alto de gastos que ha acumulado el proyecto en sus 5 años de operación. Se sabe además, que este gasto está concentrado en los dos primeros años (especialmente en el primero); como ya se dijo, la forma de presentación de la información dificulta la ubicación temporal de los gastos. El segundo gasto en importancia, del mismo orden de magnitud que el centro Manylsa, está representado por las animadoras, pues asciende al 18,2% del gasto total. Otro gasto importante ha sido el personal administrativo con 16.3%. Sin embargo, es importante hacer una aclaración: el cuadro de gastos presentado en el documento y en el cuadro 1-A no corresponde en realidad al concepto de gastos financieros. Si se atiende al concepto exclusivamente financiero, cabe señalar que la suma : Manylsa + administración + gestión representa el 72% de los gastos. Si a ella se agregan los gastos de asesoras pedagógicas, los de las cuatro coordinadoras docentes y los gastos efectuados por la Fundación Van Leer en promoción comunal, se llega al 94% de los gastos financieros del proyecto en sus 5 años de operación. Al considerar los gastos se toma el valor que contable o efectivamente se ha gastado en inversiones (incluyendo aportes de la comunidad), en los 5 años de funcionamiento; en los costos, la parte correspondiente a inversiones se defiere, tomando en cuenta la vida útil de cada una de sus componentes, de modo UADRO 1: A- POR ES GASTOS EN 5 AÑOS POR RUBROS Y COMPOSICIÓN DE APORTES (Cifra en miles de dólares de junio/84 GESTIÓN PERSO- ASESOR. PROMO- SUELDOS ANIMA- SUELDOS OBRAS OBRAS BIBLIO-. MUE- MUEB.-- VEHIC. GASTO ADMI- PEDAG. COMU-. DOCEN- DORAS PERSO- CENAULAS UTILES BLES M. DI- EQUI- TOTAL COORDIAUXIL. TRO 29 MANYL- MANYL- DAC- MANYL-PRONOEI MNYLSA AN LEER 81 DUCAC. OMUNID. OTAL 81 % 14.3 94 46 9 108 44 94 16.3 46 8.1 9 1.5 44 7.8 9 96 105 18.2 2 2 - 08 18.8 12 1 23 36 6.4 1 6 11 11 18 6 1.1 11 2.0 13 2.3 18 3.2 397 56 121 574 100 COMENTARIOS AL CUADRO GASTOS: USS 574 mil en 5 años. El Centro Manylsa el mayor gasto (18.2%), aunque la propina representa sólo el 1.3%. Otros gastos son, administración y gestión que entre los dos suman casi la tercera parte ( 30.60/6). VAN LEER ha aportado el 69% del gasto. COSTO: El cuadro B presenta los costos para 6 áreas principales de actividades de proyecto. De ellas la que más recursos ha consumido en 5 años de actividades, es investigación con 87.000 dólares o sea el 20.3% del costo total acumulado. Dicha área se clasificó con 5 recursos de los cuales el de mayor peso es el de asesores eventuales (USS % 69 10 21 100 28.000) con el 31.9%. que se calcula el costo de inversión que le corresponde a cada año y luego se toma el valor que corresponde solamente a los 5 años que se analizan. Otra de las sugerencias de Forero es clasificar los cuadros de gastos, lo mismo que los de costos, en dos componentes: uno que relacione los gastos de recursos (personas, obras, materiales, vehículos, servicios, etc.) y otro que relacione los gastos por actividades o áreas de acción en forma similar a la dispuesta en los cuadros 113 y 1C para los costos. También sería deseable que los sistemas de contabilidad de los proyectos distinguieran y produjeran cuadros de gastos financieros y de gastos efectivos, al tiempo que en los costos se trabaje en la dirección de costos financieros, costos efectivos y costos económicos a valor social. El cuadro 1-A, corresponde a gastos efectivos; la diferencia del mismo con los gastos financieros, son los aportes de la comunidad, representados principalmente por el trabajo voluntario. Antes de pasar al análisis de los costos efectivos del proyecto, se presentan dos indicadores: - Gasto Financiero / Gasto Efectivo = 0.79: indica que los gastos financieros en los 5 años de actividad del proyecto son un 79% de los indicados en el cuadro l-A. - Gasto Efectivo / Gasto Financiero = 1.27: significa que si no hubiera aportes de la comunidad los gastos financieros de las entidades participantes tendrían que incrementarse por lo menos en un 27% para atender el proyecto. En el Cuadro 1-B, los costos se han clasificado en seis áreas de actividad. En este caso hay también dos, que no corresponden exactamente al concepto de área (depreciación y funcionamiento) que deberían ser incorporadas a las restantes; pero, con la información disponible no se podía hacer tal descomposición. Al igual que en proyecto Alcedo, la metodología empleada (cálculo de depreciación anual dividiendo el monto de la inversión entre los años de vida útil), no incorpora el costo de oportunidad del capital invertido. Por esta razón, los montos del cuadro 1-11 están sub-valorados y representan apenas el 65% de los reales que deberían ser asignados. En el Cuadro 1-C se presentan los costos del Programa (5 años de operación) por recursos; presenta una versión desagregada en 13 recursos (máxima amplitud) y otra condensada en 5 partes (mínima amplitud) para facilitar el análisis. En la versión desagregada se observa que el recurso de mayor uso corresponde a las animadoras con el 24.4% del proyecto. Esta proporción es baja en comparación con otros proyectos, pero debe considerare que en el proyecto Vitarte se gastaron recursos importantes en investigación y experimentación (20.3% del proyecto) al tiempo que se dio un énfasis grande a la capacitación (32.3%). También se observa un gasto importante de recursos en torno al Centro Manylsa 9.1% (Obras + mobiliario + biblioteca + vehículo) para soporte de la capacitación permanente, lo que incide en la calidad de las acciones educativas del proyecto. Estos aspectos intrínsecos al proyecto son importantísimos si se desea efectuar comparaciones con otros proyectos, de características diferentes. Otra ventaja del Cuadro 1-C, es que permite visualizar rápidamente para cada recurso, la composición de los aportes de las entidades participantes. El Cuadro 2-A presenta otra manera de arreglar la información. En él puede apreciarse que los recursos de formación del Programa constituyen un 52%, en tanto que los recursos operativos de los 28 PRONOEl pesan un 48%. Este arreglo de la información da las primeras indicaciones acerca de la posibilidad de aumentar la eficiencia colectiva del Programa con la incorporación de nuevos PRONOEI. En el cuadro 2-B se muestra en qué proporción se han venido utilizando cada uno de los trece recursos del programa, lo cual puede ser muy útil con fines de control administrativo y de comparación con otros programas, (sin olvidar que subyace un problema de mezcla de áreas con recursos). Así por ejemplo, es posible apreciar que el recurso personal administrativo se distribuye en las siguientes proporciones: 20.1% en investigaciónexperimentación, 25.1 en capacitación de coordinadoras, 14.8% en capacitación de animadoras y 40% en funcionamiento. El cuadro señala además, cómo es financiado cada recurso (aportes), al tiempo que reporta la importancia porcentual de los mismos en el proyecto y el peso de las áreas de actividad. CUADRO 2- A: VERSIÓN CALIFICADA COSTOS EQUIVALENTES POR RECURSOS Y AREAS DE ACCIÓN - 5 AñOS PROYECTO - (Millones de Soles de 1984). FORMACIÓN DEL PROYECTO GESTION+ADMIN. ASESORES Y MAS ASES.DEDICADA ADMINISTRAC. INVESTIGACIÓN PARA CAPAC. APORTES OBRAS Y OTROS DEL C. MANYLSA VAN LEER 437 150 139 EDUCAC. 1 2 430 152 139 31.5% 10.9% 10.0% COMUN. TOTAL % PROYECTO OPERATIVO APORTES VAN LEER EDUCAC. COMUN. TOTAL % PERSONAL ADMINIST. DE FUNCIÓN 122 6 128 9.2% AULAS EDUCATIVAS COMPLETAS 36 1 15 52 3.7% PERSONAL OPERATIVO COORD. + ANIM. 172 311 483 34.7% RESUMEN DEL PROYECTO FORMACIÓN PROYECTO DEL PROYECTO OPERATIVO VALOR % VALOR % PROYECTO TOTAL APORTES VAN LEER EDUCAC. COMUN. TOTAL VALOR % 884 182 326 1.392 % 63.5 13.1 23.4 100 726 3 729 100% 100 158 179 100 326 52% 24 27 49 48% El Cuadro 3 presenta una versión simplificada del costo anual por niño asistente al PRONOEI. Para tal propósito, los cuadros de costo anteriores se dividieron en cinco años y se dividieron nuevamente por los 728 niños asistentes, teniendo en cuenta que cada PRONOEI tiene una cobertura promedio de 26 niños (26X28=728 niños). CUADRO 3: COSTO ANUAL POR RECURSO Y POR NIÑO (dólares, junio 1984)1 RESUMEN DEL PROYECTO Forma- Proyecto ción del Operativo Proyecto Proy. Total VERSIÓN RESUMIDA POR RECURSO Gestión Asesores Pers. Admin.. res Oper. US$ 62 56 118 48 12 % 52 48 100 3 40.9 12 10.3 Centro Manyl. Aula Total 42 12 4 118 35.11 10 37 100 1 Bases para el cálculo: 728 niños en cada PRONOEI /año. Tasa de cambio en Junio de 1984: U$=3.235,6 soles. El resultado de 11-8 dólares por niño (junio de 1984), debe considerarse con mucha cautela. Será recalculado, en virtud de los comentarios que se efectuarán posteriormente. Es necesario aclarar que en los cuadros que se han presentado hasta el momento, si bien se ha cambiado la forma de presentación de la información que trae el documento Vitarte, no se han incluido modificaciones a la estructura de cómputo de los costos, ni se han modificado los costos. En lo que sigue se procederá a modificar las cifras por razones conceptuales. La primera modificación surge al considerar un costo de oportunidad del capital de 5% anual real, para los gastos efectuados en el Centro Manylsa y las aulas, teniendo en cuenta la vida útil de sus distintos componentes, (obras, mobiliario, vehículos, etc.). Esta modificación se traduce en un incremento del costo anual por niño. Por otra parte, algunos recursos deben diferirse en la vida útil del proyecto, con la consecuente disminución en el cómputo de su costo y la reducción del costo por niño. Considerando esas correcciones y cambios temporales debidos a que el proyecto se encuentra ya en marcha, el Cuadro 3 recalculado, presenta los costos estimados para el proyecto Vitarte. CUADRO 4: RECALCULO DEL COSTO ANUAL POR RECURSO Y POR NIÑO (dólares, junio 1984) VERSIÓN RESUMIDA POR RECURSO Y NIÑO Gest + Adimin. Difer. Asesores Difer. Centro Manylsa Difer. Aulas Compl. Diferi. Admin. No Diferi. Personal Operativ. Coordin. + Anim. US$ 2 US$ 1 US$ 17 US$ 7 US$ 22 US$ 42 1.1% 18.7% 7.7% 24.2% 2.2% 46.1% Total US$ 91 100% RESUMEN DEL PROYECTO Costo Gest. + +Ases.+ Difer. Admin. Infr. No-difer. Administr. + Pers. Operar. Total US $ 27 US $ 64 US $ 91 29.7% 70.3 % 100% Bases de cálculo: 728 Niños/año; i= 5% anual real; inversiones diferidas según vida útil. El Cuadro 4, muestra un costo promedio por niño cubierto, de 91 dólares constantes de Junio de 1984. Muestra también, el peso de los recursos utilizados; el más importante corresponde (naturalmente) al personal operativo: animadoras + coordinadoras, con el 46% del costo total del proyecto. Obsérvese el cambio de importancia porcentual de los recursos, entre este cuadro y los anteriores. El siguiente rubro en importancia (una cuarta parte del costo), corresponde a personal administrativo no diferido, que pesa casi tanto, como la suma de los costos de infraestructura física (Centro Manylsa+ aulas). Cabe destacar que dicho costo, (24.2% del total o sea US $ 22/niño) parece anormalmente alto, puesto que no incluye el área de investigación y experimentación, sino únicamente, la relación de la administración con el funcionamiento del proyecto. Es decir, la capacitación y la enseñanza, en el transcurso de los 30 años de vida útil del mismo. Finalmente, el Cuadro 4 muestra que al diferir los gastos de gestión y los correspondientes a asesores y administración, su costo baja abruptarnente, representando únicamente el 3.3% del costo total del proyecto, con 3 dólares por niño. En la parte inferior del Cuadro 4, se ha hecho una separación de los costos diferidos y los no diferidos (estos últimos: administración + personal operativo), que sirve para dar una idea de los recursos que se requieren, para la operación anual del proyecto: U$ 64 por niño (el 70% del costo del proyecto). Por último, es necesario esclarecer los puntos de saturación de cada PRONOEI individualmente (cobertura óptima de niños según recursos disponibles del PRONOEI), y el punto de saturación del conjunto de PRONOEI, teniendo en cuenta la infraestructura física y humana común que los relaciona: el Centro Manylsa y el costo anual de administración no diferida. Primer caso - PRONOEI de 26 niños No se sabe si la relación de niños por animadora (26), corresponde a dos turnos (13 + 13 en promedio), o a un solo turno por día (26); desafortunadamente, el documento Vitarte no da esta información. Asumiendo lo último, cabe imaginarse que cada animadora podría llegar a cubrir hasta 36 niños sin desmejorar la calidad de la educación en forma importante. En base a una serie de supuestos (que en el documento de Forero se detallan), es posible llegar a las siguientes cifras: CUADRO 5-A: PUNTO DE SATURACIÓN PRONOE1 INDIVIDUAL RESUMEN DE COSTOS POR NIÑO-AÑO-PRONOEI INDIVIDUAL (US $ 84) COSTO PUNTO ACTUAL 26 NIÑOS FIJO VARIAB. 87 4 63 8 - 27 +100 PROMED. 91 71 - 22 MARGINAL POR NIÑO ADICIONAL 18 PUNTO SATURACIÓN 36 NIÑOS (+ 38.5%) +% SATURACIÓN La eficiencia en el punto de saturación, por la entrada de nuevos niños a los PRONOEI, se traduce en una reducción del 22% en el costo actual promedio. Si esta eficiencia se conjuga con la que se ilustrará en el Cuadro 5-13 (por la entrada demás PRONOEIS al programa general), entonces la reducción conjunta ("máxima eficiencia" del sistema), llega al 38% del costo actual, es decir a US $ 56/niño en el costo promedio. CUADRO 5-B: COSTO +% PUNTO DE SATURACIÓN DEL PROGRAMA GENERAL (US$ 84) PUNTO ACTUAL PUNTO SATURACIÓN 28 PRONOEIS 56 PRONOEIS (100%) FIJO VARIABLE PROMEDIO MARGINAL US$ 1.092 1.274 2.366 1.391 US$546 1.332 1.878 SATURACIÓN COSTO EQUIV.- POR NIÑO ACTUAL SATURAC. US$ 42 US$ 21 49 51 91 72 53.5 SATURACIÓN -50 + 4 - 21 La eficiencia en el punto de saturación, por la entrada de nuevos PRONOEI al programa, representa una reducción de 21% en el costo actual. Si se conjuga con la eficiencia ilustrada en el cuadro 4-A (la eficiencia individual de los PRONOEIS) la reducción conjunta llega al 38% del costo actual, es decir a U$ 56 de costo promedio por niño. En resumen, el Cuadro 5-A indica que los PRONOEIS podría mejorar su efíciencia económica, mediante la elevación de su cobertura individual al pasar de 26 a 36 niños. Esto significaría que el costo de eficiencia del punto de saturación sería un 78% del costo actual. En otras palabras, el paso a la utilización máxima de los recursos, se traduciría en una disminución del costo promedio de 22% (de 91 dólares por niño, a 71 dólares). El Cuadro 5-B muestra que el programa general se encuentra en un nivel de cobertura bajo en relación al aprovechamiento óptimo de los recursos fijos del sistema general. En la medida en que se llegue a la saturación de tales recursos, el costo promedio por niño cubierto, bajaría al 79% del costo actual, es decir, descendería un 21% (bajaría de 91 dólares por niño a 72 dólares). La suma de estas dos clases de eficiencias, dará la máxima eficiencia potencial en el uso de los recursos del programa. En este caso, la posibilidad de reducir los costos promedio de atención por niño se cuantifica en 38% con respecto al costo promedio actual; (paso de 91 dólares a 56 dólares por niño, en valores constantes de junio de 1984). El cálculo de US $ 56 (o 38% de reducción con respecto a U$ 91) surge así: 1) Con la eficiencia individual, la relación Costo Saturación/ Costo Actual es 78%. 2) Con la eficiencia colectiva, la misma relación es 79%. 3) Por tanto, la multiplicación de las dos relaciones dará la misma relación en el caso de la máxima eficiencia, esto es 62%. 4) Restando esta cifra de la unidad (100%), se encuentra el porcentaje máximo de reducción en el costo 38% PERÚ: PROYECTO PORTAGE EN PERÚ-ANÁLISIS DE COSTOS DEL PROGRAMA NO ESCOLARIZADO DE EDUCACIÓN INICIAL CON BASE EN EL HOGAR. Proyecto Experimental Validación del Modelo Portage" Donald R. Winkler, 1979 El propósito de este documento es evaluar el proyecto Portage tanto en términos de costos como de beneficios. En él se hacen estimaciones de los costos reales y de los costos hipotéticos de una posible ampliación del programa. Descripción del Proyecto El Proyecto Portage es un programa de educación inicial con base en el hogar que capacita y utiliza voluntarias de la comunidad. Las voluntarias reciben capacitación sobre el uso de materiales del curriculum, diseñados para proveer servicios integrados de educación pre-escolar a los niños y proporcionar a los padres conocimientos básicos sobre desarrollo infantil, nutrición, higiene y salud. Las voluntarias, que se denominan animadoras, tenían (1979) a su cargo diez familias cada una y centraban su atención en un niño entre 3 y 5 años de edad en cada familia. Visitaban a cada familia una vez por semana durante aproximadamente una hora y media. Utilizando un curriculum preparado de antemano, la animadora planteaba nuevas metas de desarrollo cada semana y dejaba tareas a ser realizadas entre el niño y el adulto antes de la visita siguiente. Además, la animadora se reunía cada semana con una coordinadora quién tenía bajo su responsabilidad la supervisión de seis animadoras. La animadora preparaba informes sobre cada niño, de manera que los asesores técnicos y el personal de supervisión pudieran supervisar y evaluar la experiencia. El contrato entre el Ministerio de Educación y CESA-Cooperative Educational Service Agency (Portage, Wisconsin) se firmó en 1976, pero el programa empezó realmente a funcionar en 1978. El proceso de evaluación empezó con un pretest a los niños de los grupos experimentales y controles (noviembre de 1977); se continuó recopilando datos a través de la ejecución del programa y se volvió a evaluar a los niños a comienzos de 1979. Igualmente, se tomaron pruebas pre y post a los padres, a fin de estimar lo ganado en conocimientos en las áreas de desarrollo infantil, salud, nutrición e higiene. Se seleccionaron para la muestra comunidades que eran representativas de grupos desfavorecidos urbanos (120 familias en Lima) y rurales (90 familias en Cuzco). En casi todos los aspectos, los niños de las cercanías del Cuzco eran menos favorecidos que los de Lima. Los resultados de un cuestionario a los padres, revelaron que los padres de Lima tenían más conocimientos y mejores hábitos que los padres de las comunidades del Cuzco en las áreas de desarrollo infantil, nutrición, salud e higiene. Según Winkler, de los programas realizados en Perú, el Proyecto Portage es el único que ha tenido un diseño experimental y que ha aplicado pruebas que permiten obtener estimaciones precisas de los efectos de la instrucción pre-escolar. Si bien en este Proyecto es posible calcular el costo-efectividad, la falta de información de otros programas, impide hacer comparaciones. El objetivo principal del presente informe fue calcular los costos totales y unitarios del proyecto, en general y por tipo de actividad realizada. Los gastos de capital no fueron considerados debido a que el programa tiene lugar en el hogar de cada familia. Financiamiento El proyecto "Validación del Modelo Portage" tuvo el respaldo del Gobierno del Perú y de la Agencia para el Desarrollo Internacional AID). Un resumen de los gastos por función y por fuente de financiamiento aparece en el Cuadro 1. CUADRO 1: GASTOS TOTALES POR FUNCIÓN Y FUENTE DE FINANCIAMIENTO (en miles de soles) (1) DIGEI (2) Fuentes de Financiamiento INIDE (3) INIDE CESA (4) CESA Admin.y Coord. 52.2 883.3 Desarrollo del curriculum 95.7 1.796.6 Desarrollo materiales de capacitación 26.0 2.785.0 FUNCIÓN Regiones Capacitación 74.1 Ejecución del programa 1.010.0 7.8 Evaluación TOTAL 1.084.1 181.7 5.2 272.4 4.278.4 116.5 1.542.7 121.0 74.0 589.3 272.4 6.104.7 1.477.8 782.2 10.581.4 189.0 189.ó 1 El tipo de cambio que se asume es de US $ 1 = 130 soles 2 DIGEI: Dirección General de Educación Inicial 3 INIDE: Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo de la Educación, Ministerio de Educación. 4 CESA: Cooperative Educational Service Agency. Los costos fijos por niño fueron muy altos en la etapa experimental, pero es posible suponer que disminuirían considerablemente si el número de niños participantes fuera mayor. En el Cuadro 2, los costos totales del programa son desagregados por fuente de financiamiento, categoría y lugar. CUADRO 2: GASTOS DE EJECUCIÓN DEL PROGRAMA SEGÚN FUENTE DE FINANCIAMIENTO, CATEGORÍA Y LUGAR (soles) LUGAR CATEGORIAREGIÓN Lima Sueldos y salarios Materiales y suministros Servicios FUENTES DE FINANCIAMIEN INIDE CESA FAMILIA CESA 532.000 532.000 10.000 Servicios Capital 42.073 108.000 Sueldos y salarios 45.410 5.200 5.200 742.683 478.000 478.000 Materiales y surninis tros 10.000 30.272 Servicios 45.410 1.700 Servicios Capital 5.200 TOTAL 160.073 45.410 TOTAL Cuzco TOTAL 81.000 121.272 47.110 5.200 651.572 US $ 1= 130 soles Como puede apreciarse, el costo principal del programa es la compensación abonada a los supervisores, coordinadoras y animadoras; representa aproximadamente 70% de los gastos totales. También es importante el costo de los materiales y subministros básicos proporcionados por el proyecto y los materiales suministrados por la familia. Los costos unitarios estimados son de 6.189 soles o US $48 en Lima y 7.240 soles ó US $56 en el Cuzco. Estos costos corresponderían probablemente a los costos de un programa más amplio si no se aumentaran los volúmenes de trabajo existentes en la etapa experimental. Es muy posible que el volumen óptimo de trabajo sea mayor que el que se practicó durante el primer año de la etapa experimental, y que en efecto se aumentó durante 1979, en Lima, a 15 familias por animadora. Costos unitarios hipotéticos y reales Dado que el Proyecto Portage era experimental, se incurrió en muchos costos que probablemente no se repetirían si éste se convirtiera en un programa masivo. El propósito de esta sección es calcular los costos unitarios hipotéticos de la capacitación y la ejecución del programa suponiendo que dichas actividades fueran llevadas a cabo en un programa del Ministerio de Educación. El presupuesto hipotético para la capacitación asume que toda la asistencia técnica y la instrucción serían proporcionadas por peruanos y no por extranjeros. Se asume también que los cursos tendrían un mayor número de participantes (30). El número total de personas-días y gastos en otros rubros son similares al programa de capacitación de la etapa experimental. CUADRO 3: COSTOS UNITARIOS REALES E HIPOTÉTICOS DE LA CAPACITACIÓN Y LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA (en soles, 1979). COSTOS REALES Precios 77-78 Precios 1979 Costo Unitario de ejecución del Programa (por familia) Lima 6.189 9,997 Cuzco 7.240 11,693 Costo Unitario de la capacitación de las animadoras Lima 22.878 Cuzco 44.302 Costo Unitario de capacitación de las animadoras si toda la asistencia técnica fuera proporcionada por personal peruano. Lima 6.158 Cuzco 17.552 COSTOS HIPOTÉTICOS Costo Unitario de la capacitación de las animadoras Una semana Total de 4 semanas Costo Unitario de ejecución del Programa 1: 6: 60 * 1: 10: 15 0 Costo Unitario de ejecución del Programa y capacitación *** 1: 6:60 1:10:150 * 1.369 5.476 10.835 5,278 11.383 5,643 Una coordinadora supervisa a seis animadoras, cada una de las cuales tiene a su cargo diez hogares. ** *** Una coordinadora supervisa a diez animadoras, cada una de las cuales tiene a su cargo quince hogares. Costo por familia incluyendo costos de capacitación de las animadoras y costos del programa mismo. La información del Cuadro 3 se presenta con el objeto de efectuar comparaciones. Se puede observar, por ejemplo, que por el mismo volumen de trabajo los costos unitarios reales e hipotéticos son casi idénticos. Los costos unitarios se reducen al aumentar el volumen de trabajo. El costo unitario de la capacitación se reduce, si en lugar de extranjeros se utilizan peruanos para la asistencia técnica y la instrucción. Por último, la capacitación de las animadoras constituye una pequeña fracción del costo unitario total de la capacitación y la ejecución del programa. No se puede deducir en base a la información disponible, cuál de los programas de educación inicial debería ser adoptado en el país. La política más prudente es probablemente la que trata de adaptar un programa particular a las necesidades de la comunidad. Cualquier decisión para adoptar un programa a nivel regional o nacional debe ser postergada hasta contar con información precisa, que permita comparar los beneficios de los programas alternativos. Sin embargo, si se tuviera que tomar una decisión antes de poder obtener más información, debiera optarse por el programa que ofreciera los datos más precisos sobre costos y beneficios. PERÚ: PROYECTO PORTAGE EN PERÚ Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero, 1986. Antes de proceder a analizar críticamente la evaluación de los costos, vale la pena decir unas breves palabras sobre la metodología general de evaluación del Proyecto Portage. El documento estudiado representa un avance significativo en la forma de presentación de la información en relación a los otros dos proyectos analizados (Ate Vitarte y CEDEP). Contiene un resumen ejecutivo claro, fácil y ágil para la comprensión de lo que es el Programa Portage, su sistema de evaluación y sus resultados. No obstante, algunos elementos claves del programa, no están del todo claros, siendo necesario recurrir a cálculos indirectos; por ejemplo, los relativos a la cobertura del Programa. hay que aclarar que no se estudió el documento original sino un resumen del programa. Se presenta un método de evaluación eficaz en cuanto cumple el propósito de identificación de la forma como opera el proyecto, sus problemas, sus logros, identificación de ajustes necesarios, etc. encaminados a darle mayor eficiencia operativa al programa y sus acciones individuales. Así mismo, se menciona la evaluación curricular que es otro aspecto clave a explorar en la evaluación de los proyectos de educación inicial. Finalmente, (antes de la evaluación de costos) el documento se detiene en la llamada evaluación sumativa lo que permitió determinar el impacto o efectividad del programa en función de su acción o logros en los niños y padres de familia involucrados". Con respecto a este tipo de evaluación que parece haber sido hecha con bastante eficiencia y claridad conceptual, Forero y Forero discrepan, no de su metodología sino más bien de su utilidad frente a las demás funciones de la evaluación, que pueden razonablemente cubrir este aspecto; y en vista del consumo de recursos que podrían ser dirigidos a un mayor cubrimiento de los niños en riesgo y sus familias. Esta discrepancia se fundamenta detalladamente. Evaluación Crítica de la Metodología del Proyecto Portage. En el área de la evaluación de costos persisten los problemas de organización y presentación de la información, comunes a los documentos del Proyecto Portage y del Módulo Alcedo (CEDEP). Un acierto notable de los autores, es colocar la evaluación al servicio de la identificación de posibilidades de reducción de costos por niño, o por familia cubierta. Es así como en el cuadro 5 del documento, se señalan 3 posibilidades de costo por familia cubierta, que van desde los US $ 54.2, correspondientes a la fase inicial del programa, a los US $ 26.87 (en precios de 1979), en un estado de operación futura del proyecto, identificado como factible y conveniente por el personal operativo. Con los datos disponibles, en el Cuadro 1 se han traducido los datos de gasto a costos anuales de operación del programa por niño cubierto. Para el efecto, se han diferido en 30 años de vida útil los gastos correspondientes a inversión, en tanto que los gastos de ejecución, una parte de la administración y los gastos de capacitación (sin desarrollo de materiales) se mantienen como gastos anuales, esto es, sin diferirlos. (Se utilizó una tasa de descuento del 5% anual real y se convirtieron los valores, de dólares de 1977-78 a dólares de 1979). CUADRO 1: COSTO ANUAL POR NIÑO EN SU OPERACIÓN ACTUAL (dólares, 1979) Evalúación Difer. Administración Difer. Curriculum Difer. Mater Capac Difer. Admin. No Difer. CapaciNo Difer. Ejecución Mat Pers. y Ser. Oper 18 10 5 7 64 68 15 38 1 8.1% 4.5% 2.2% 3.2% 128.8% 30.6% 16.7% 17.1% Proyecto Total Por Niño 222 71 Fuente : Cuadros 2 y 3 del documento original. De la administración correspondiente al cuadro 2, se tomó el 70% como administración a diferir y el 30% como administración anual (no diferida). i= 5% anual real. 210 niños cubiertos. 24 animadoras y 4 docentes coordinadoras (promedio 9 niños/ animadora). El costo más importante se da en la capacitación anual del personal operativo con 30.6% del costo total (US$ 68 por niño) lo que indica un patrón de anormalidad en términos absolutos: US $ 68 es una cifra muy alta por niño por concepto exclusivo de capacitación. Le siguen en importancia los costos de administración con US $ 64 por niño, lo que también sugiere necesidades de corrección o ajustes al Proyecto. El personal operativo del proyecto representa el 17.1% del costo por niño con US $ 38. Si se suma a materiales y servicios, el costo por ejecución (sin incluir la capacitación anual) suma US$ 53 por niño. La suma de la ejecución más capacitación anual da US$ 118 por niño (el 54.4% del costo total). Más adelante se presenta un cuadro que muestra un costo de eficiencia hipotético. No corresponde al punto de saturación del programa, como se hizo en el Proyecto Vitarte, sino a un punto intermedio de mayor eficiencia que el actual. Para ello, los analistas usan la información de los cuadros 4 y 5 que señalan ajustes posibles a la operación del proyecto, identificados como necesarios o convenientes por el personal operativo y por los autores del documento. Hay que destacar que dicha eficiencia se da por dos causas básicas: a) uso de recursos menos costosos pero de igual eficiencia y eficacia; por ejemplo, personal docente peruano para capacitación, que sustituye el uso de personal internacional; y b) por la mayor cobertura de niños por recurso. En el cálculo del Cuadro 2, se utiliza la relación 1: 10: 150; o sea, 150 niños cubiertos por 10 animadoras, coordinadas por una docente; para un programa de 300 niños, conllevaría a 20 animadoras y 2 coordinadoras docentes. CUADRO 2: COSTO ANUAL POR NIÑO EN SU OPERACIÓN OPTIMA, EXCLUYENDO PARTICIPACIÓN DE LAS VOLUNTARIAS (dólares 1979) Evaluación Difer. Curriculum Difer. Mater. Capac. Difer. AdminNo Difer Capaci. No Difer. 3 5 45 2.5% 4.3% 38.8% 13 11.2% Administración Difer. 7 6% Proyecto Total Por Niño 17 Ejecución Mat Pers. y Ser. Oper. 4 22 14.6% 3.4% 19% 100% 116 Fuente : Cuadros 2, 4 y 5 del documento original. 300 niños cubiertos, 20 animadoras y 2 coordinadoras. Promedio 15 niños por animadora. El paso a un punto de mayor eficiencia en el uso de los recursos del proyecto muestra una disminución en el costo promedio anual verdaderamente drástica, entre el Cuadro 1 y el 2, al pasar de US$ 222 a US $ 116. En el costo del personal operativo no se incluyó la participación voluntaria de las animadoras; si se incluye, el costo promedio/niño sube a US$ 170 y la participación del personal operativo a 44.7% como se aprecia en el Cuadro 3. CUADRO 3: COSTO ANUAL POR NIÑO EN SU OPERACIÓN OPTIMA INCLUYENDO PARTICIPACIÓN DE LAS VOLUNTARIAS (dólares, 1979) Evalúa- AdmiCurricuMater .Admin. Capaci. Ejecución ción nistralum Capac. No No Mat . Pers. Difer. ción Difer. Difer. Difer. Difer. y Difer. Ser. Oper 13 7 7.6% 3 3.5% 5. 1.8% 2.9% 45 17 4 126.5% 10% 12.3% Proyecto Total Por Niño 76 170 44.7% 100 El ajuste que se ha hecho al pasar del cuadro 1 al 2 corresponde, por analogía con los proyectos CEDEP y Vitarte (revisados anteriormente), al caso de eficiencia individual de los centros. En el caso del Proyecto Portage, no cabe esperar reducciones muy significativas sobre los 116 dólares promedio por niño (o US$ 170 si se valora el aporte voluntario de las animadoras), como en el caso del Cono Sur de Lima y de Vitarte. Para el caso de la ampliación modular del proyecto (por analogía, la entrada de nuevos PRONOEIS en los programas CONO SUR y Vitarte), pueden esperarse nuevas e importantes reducciones en el costo promedio (Ul$ 170) puesto que entonces los costos fijos (en este caso, los costos diferidos de evaluación, administración, curriculum, materiales de capacitación e incluso la administración no diferida) se repartirían entre más equipos (1:10:15) y por tanto más niños. Efectuando un análisis extremo de sensibilidad de esta ampliación modular, esto es, suponiendo que a muy corto plazo (para que no haya distorsiones en los costos a calcular, debido al descuento temporal de los flujos y de los niños cubiertos en el tiempo), el programa pudiera extenderse a 3.000 niños, ampliando en 10 veces la cobertura de 300 niños, se procede a estimar la reducción del costo promedio de US$ 170 / niño (Cuadro 3). Dicha información se presenta en el Cuadro 4. CUADRO 4: EVAL. DIFER. COSTO ANUAL POR NIÑO, SUPUESTA UNA AMPLIACIÓN DEL PROGRAMA (dólares, 1979) ADM. DIFER. CURR. DIFER. US $ 1.3 0.7 0.3 % 0.6 0.3 1.2 MAT. CAP. DIFER. ADM. NO DIF. CAP. EJEC. NO MAT. DIF. Y SERV EJEC. PERS. OPER. TOTAL POR NIÑO 0.5 45 17.0 4.0 76.0 104.3 0.5 4.3 16.3 3.8 72.8 100 Se supone una cobertura de 3.000 niños, 200 animadoras y 20 coordinadoras docentes. Como puede observarse, los costos de evaluación, administración, curriculum y materiales de capacitación se han reducido a un décimo. Así, por efecto de una ampliación modular muy alta, se podría esperar una reducción del 38.6% (de US $ 170 a US $ 104.3). Dados estos cálculos, es posible afirmar, que el costo promedio por niño, no podría bajar de US $ 100 por niño en dólares de 1979. PERÚ: PROGRAMA NO FORMAL DE EDUCACION INICIAL (PUNO, CUZCO, APURIMAC Y SAN MARTIN). Robert Myers y R. Hetenberg, 1987 El Proyecto que se describe a continuación fue desarrollado por el Ministerio de Educación con la ayuda de USAID. En el modelo pre-escolar adoptado por el proyecto, los niños asistían tres horas diarias, 4 ó 5 mañanas a la semana, a centros llamados PRONOEI (Programa No-Formal de Educación Inicial). Un para-profesional, escogido por la comunidad, supervisaba las actividades diseñadas para fomentar el desarrollo físico, mental y social de los niños. Durante su estadía en el centro, los niños recibían un refrigerio o almuerzo. Los PRONOEI son administrados por el Ministerio de Educación, pero el modelo depende en gran medida de la participación voluntaria de la comunidad. Efectos en el Sistema Nacional de Educación Inicial. Los resultados más importantes del proyecto PRONOEI fueron los siguientes. La cobertura aumentó en forma asombrosa, alcanzando por ejemplo en Puno, un 75% de las comunidades rurales. De mayor importancia que el aumento de la cobertura en sí, son dos características de esta última; la primera es que las niñas están igualmente representadas y la segunda es que el Programa ha llegado a algunas de las áreas rurales más remotas. En el marco del Proyecto, se ha hecho un esfuerzo por mejorar los contenidos de la educación inicial. Esto se ha realizado reexaminando y cambiando las normas; y ajustando el curriculum. a las situaciones reales en cada una de las cuatro localidades del proyecto. El resultado concreto ha sido un conjunto de cuatro guías curriculares, que con ajustes adicionales, podrán seguir siendo utilizadas cuando el financiamiento del Proyecto haya terminado. Con la ayuda de las comunidades locales, se construyeron 173 centros. Y, más importante aún, a largo plazo, que la donación de material, fue la creación de talleres para elaborar el material localmente. Uno de los principales efectos del programa fue también elevar el nivel de los recursos humanos dentro del sistema de educación inicial. Costos y finanzas Los costos unitarios en el modelo PRONOEI son menos del 50% de los costos de un centro preescolar formal. Tomando como denominador los niños inscritos y excluyendo del cálculo las contribuciones en trabajo, tiempo y materiales proporcionados por las comunidades locales, el costo por niño del programa PRONOEI fue aproximadamente de US$ 28 en 1984. Este costo unitario varía significativamente dependiendo de la localidad y de cada PRONOEI, estando muy correlacionado el costo y el número de participantes. Si se utiliza la asistencia efectiva más que la inscripción, el costo se incrementa aproximadamente al doble, siendo esto un indicador de la pérdida de recursos del sistema. El caso Puno, donde la cobertura es mucho mayor y los costos más bajos que en otras localidades, sugiere la posibilidad de tener economías de escala. En 1985, el sector público asumió aproximadamente la mitad del total de los costos, las comunidades locales asumieron un cuarto y organismos internacionales, el otro cuarto. Relación costo-efectividad Juzgando el Proyecto de acuerdo a sus propios términos y objetivos, es posible afirmar que fue efectivo en relación a algunos de los resultados que se proyectaban: efectos sobre el sistema de educación inicial, sobre la participación comunitaria, sobre los puntajes en evaluaciones y pruebas; fue efectivo también en términos de los costos; pero no fue efectivo en otros aspectos: el nivel nutricional y de salud, el rendimiento escolar en cursos posteriores y los proyectos productivos. El proyecto fue más efectivo en Puno donde había estado en operación por más largo tiempo y donde se había implementado una política "Íntegrada", lo cual no ocurría en otras localidades piloto. Los resultados de Puno indican que tanto la efectividad como los menores costos pueden ser logrados a largo plazo en un programa preescolar informal de amplia cobertura. Sin embargo, se requieren mayores esfuerzos para lograr los mismos resultados en otras localidades. VENEZUELA: EVALUACIÓN PROGRAMA HOGARES DE CUIDADO DIARIO. ESTUDIO EJECUTIVO. María Carlota de Ruesta y Amalia Barrios, 1978. Este programa se inició en 1974 y es el programa central de la Fundación del Niño, institución privada presidida, de acuerdo con sus estatutos, por la esposa del Presidente de la República. La Fundación del Niño recibe valioso apoyo de la colectividad, donaciones importantes del sector empresarial y contribuciones económicas sustantivas en forma permanente de parte del Estado; todas ellas se han ido incrementando a medida que sus programas han incorporado objetivos sociales más amplios y una mayor cobertura. El Programa consiste en la instalación de Hogares de Cuidado Diario (HCD) en casas de madres de la comunidad, donde éstas atienden entre 6 a.m. y 6 p.m, a cinco niños menores de 6 años, hijos de vecinas trabajadoras. Durante estas horas se desarrolla un plan diario que consiste en desayuno, actividades educativas, baño, almuerzo, siesta, merienda y juegos libres. Las madres cuidadoras reciben por cada niño atendido, un aporte de la Fundación de Bs. 6.667 diarios (por alimentación y cuidado) y un aporte de la madre trabajadora de Bs. 1.00 diarios. Por cada 20 Hogares de Cuidado Diario funciona un equipo técnico, formado por una trabajadora social, una puericultora y una maestra que se encargan respectivamente del control administrativo y funcional de los Hogares, de establecer nexos con organismos públicos de salud para garantizar atención preventiva y curativa de los niños, y de desarrollar actividades educativas dentro del Hogar. El entrenamiento de la Madre Cuidadora es responsabilidad común de todos los miembros del equipo. Por cada 8 barrios, trabaja un orientador legal, encargado de solventar problemas en la documentación de los niños y madres y de prestar asistencia legal cuando las madres cuidadoras o madres trabajadoras lo requieren. Se estima como límite máximo 60 Hogares de Cuidado Diario en una comunidad; lo cual implica la instalación de tres equipos técnicos que funcionan bajo la responsabilidad de un coordinador. La evaluación realizada buscó detectar, a partir de los objetivos formulados, cuáles eran las áreas efectivamente implementadas y cuáles eran los puntos críticos. Los hallazgos de la evaluación formativa proveerían el contexto para realizar posteriormente una evaluación de efectos. En los barrios pobres y zonas rurales 4 de cada 10 mujeres son jefes de familia; ellas asumen solas la responsabilidad de mantener, cuidar y educar a los hijos. En la población general 1 de cada 4 mujeres trabaja fuera del hogar y esta cifra va en aumento año tras año. El modelo Hogares de Cuidado Diario responde a esta realidad. Permite la rápida implementación de un servicio de cuidado ya que no requiere recursos de elaborada infraestructura ni equipos humanos de prolongada preparación. -Aprovecha una de las formas naturales de cuidado diario que utilizan las comunidades que consiste en dejar los niños al cuidado de adultos familiares y no familiares. -Custodia al niño, brindándole seguridad física durante las horas laborables de la madre. -Atiende las necesidades afectivas del niño al brindarle un ambiente semejante al de la familia, en el cual permanece con un número pequeño de menores de edades cercanas y ocasionalmente con sus propios hermanos. -Atiende a las necesidades nutricionales del niño al proporcionarle tres comidas balanceadas de acuerdo a su edad. -Controla el estado de salud de los niños a través de atención preventiva y curativa que incluye control médico periódico e inmunizaciones, así como vigilancia de los tratamientos y de las condiciones sanitarias e higiénicas del hogar de cuidado. -Programa la realización de actividades educativas que estimulan el desarrollo cognoscitivo del niño e inician su aprestamiento para la escuela primaria. -Ofrece orientación legal a la familia del niño a fin de resolver problemas de filiación y legalización de documentos. -Brinda orientación y capacitación a las madres cuidadoras y trabajadoras acerca de las necesidades del desarrollo de los niños. -Promueve la participación de diferentes entidades oficiales y privadas de la comunidad en la realización de actividades relacionadas con la puesta en marcha del Programa. -Pone en contacto a las madres cuidadoras y trabajadoras con las agencias oficial es que proveen los servicios que la familia necesita. En 1978 funcionaban 1.260 Hogares de Cuidado diario en Caracas, que atendían aproximadamente a 3.000 familias. El incremento anual a partir de 1975 fue del 100% y 150% en Caracas, imponiéndose para 1978 un control en el crecimiento del Programa, a fin de evaluar su implementación y revisar sus estructuras de apoyo. La observación detallada de 15 de estos hogares de Cuidado Diario, reveló el cumplimiento diario de los procesos de llegada, alimentación, recreación, higiene y custodia de los niños. Dada la representatividad de la muestra se deduce que las pautas del Programa se llevan a cabo satisfactoriamente también en los demás Hogares. Las edades de los niños fluctúan entre los 0 meses y los 6 años, pero el 70% de ellos es menor de 4 años; el grupo etáreo más numeroso es el de 2 años. Los datos de la observación participante, así como las respuestas de las madres cuidadoras a las preguntas sobre conocimientos y actitudes, permiten afirmar que su desenvolvimiento como cuidadoras es adecuado y que sus conocimientos generales sobre crianza de niños son acertados. Esto valida la posibilidad de utilizar personas de la propia comunidad, como un recurso básico en el desarrollo de programas de asistencia infantil. Las madres cuidadoras proporcionan a los niños los cuidados necesarios, están alertas a sus necesidades, cumplen el horario estipulado, conocen las normas del Programa, tienen conocimientos básicos sobre salud, nutrición y desarrollo infantil; preparan y sirven la comida a los niños, los protegen contra peligros, aseguran su higiene corporal y les proporcionan un ambiente hogareño hasta la llegada de sus madres. Al mismo tiempo, más de la tercera parte de las madres cuidadoras declaró no haber recibido entrenamiento o bien no haber aprendido suficientemente en él. Ello revela insuficiencias en la capacitación que realizan los equipos técnicos durante las visitas al Hogar. El informe resume los logros generales del Programa con los niños, con las Madres Cuidadoras, con el equipo, con la comunidad y con las madres trabajadoras. Revisa los objetivos que el Programa no ha alcanzado, cómo percibe la población usuaria el Programa y lo que han logrado los equipos técnicos en los barrios donde funcionan los Hogares. Revisa algunos problemas que evidencia la implementación del Programa e incluye una sección final sobre recomendaciones y dos estudios de casos. El costo anual estimado en la atención de un niño es de Bs. 3.501,44 para la Fundación del Niño. A ello se añaden las contribuciones de la madre cuidadora y de otras instituciones de la comunidad. La distribución estimada de los costos aparece en el Cuadro siguiente. CUADRO 1: COSTO ANUAL ESTIMADO (bolívares, 1978). Fundación del Niño GASTOS DE PERSONAL GASTOS DE ATENCION AL NIÑO Asignación por alimentación Aporte madre cuidadora Aporte madre biológica Asistencia medica GASTOS DE DOTACION DE HOGARES Locales para hogares Equipamiento de hogares GASTOS ADMINISTRATIVOS Locales para oficina Gastos directos Alícuota gastos generales 5.199,16 9.500,00 TOTAL 17.507,21 3.501,44 COSTO ANUAL POR NIÑO Otras Instituciones Comunidad 1.246,40 3.615,00 5.199,16 3.615,0014.361,00 1.246,00 6.500,00 4.815,00 1.800,00 1.246,00 6.500,00 3.000,00 1.815,00 1.800,00 447,00 447,00 2.331,05 Total 1.800,00 1.800,00 2.277,00 1.800,00 447,00 2.368,55 37,50 455,28 1.875,77 1.283,50 5.415,00 24.205,71 256,70 1.083,00 4.841,14 37,50 37,50 455,28 1.875,77 VENEZUELA: DETERMINACION DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS Y DE PERSONAL DEL PROGRAMA HOGARES DE CUIDADO DIARIO. Rommer Iragorry, Luis Apiolaza y Laura Rojas, 1978. Este informe contiene la siguiente información: metodología, diseño del modelo, cuantificación teórica de los recursos humanos y financieros, determinación de los costos reales y utilización de los recursos humanos, análisis de los costos y recursos humanos (detección de puntos críticos), conclusiones y recomendaciones. Determinación de los costos teóricos Las principales fuentes de financiamiento de los hogares de Cuidado Diario son las siguientes. -La Fundación del Niño, que absorbe la mayor parte de los costos del programa: 1. Gastos de personal 2. Gastos de atención al niño (asignación para alimentación, aportes a la madre cuidadora) 3. Gastos de dotación de los Hogares 4. Gastos administrativos -Otras instituciones como la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (Fundacomún) y las Instituciones de Salud del Estado, cuyos costos son los siguientes: 1. Gastos por concepto de locales para oficinas 2. Gastos de asistencia médica al niño -La comunidad cuyos principales costos son los siguientes: 1. Gastos de atención al niño (aporte de la Madre Cuidadora, pago de la madre biológica 2. Gastos por concepto de locales para los Hogares. Los gastos teóricos anuales según fuentes de financiamiento, son los que ya se presentaron en el trabajo de Ruesta y Barrios (1978, Cuadro l). Determinación de los costos reales Después de haber diseñado y cuantificado el modelo, se procedió a determinar el comportamiento real del programa, a fin de proceder a contrastar los recursos efectivamente utilizados con los estandares arrojados por el modelo. El monto de lo efectivamente gastado por la Fundación en el Programa, durante 1977 , se presenta en la Tabla 2. TABLA 2: COSTOS EFECTIVOS DEL PROGRAMA DE HOGARES DE CUIDADO DIARIO (bolívares, 1977) Gastos de personal Gastos de atención al niño Gastos de dotación de hogares Gastos de administración TOTAL 4.989.055,48 9.875.351,63 794.170,19 2.788.596,58 18.447.173,88 Conclusiones y recomendaciones El gasto en que incurre la Fundación en cada una de las siguientes partidas es mayor a lo teóricamente determinado a partir del modelo diseñado. -Gastos de dotación de los Hogares -Aportes a la Madre Cuidadora -Gastos administrativos directos Los factores que explicarían la diferencia existente entre el estandar y el gasto real son los siguientes: -En los gastos de Dotación de Hogares y en los Aportes a la Madre Cuidadora, parece existir una influencia decisiva del cierre de Hogares. Este hecho ocasiona una elevación de los costos en materia de dotación y origina una rotación de los niños que tienen que ser distribuidos, dando como resultado que, en algunos casos, la carga real por Hogar sea mayor que la carga máxima estipulada (cinco niños). -A nivel de los Gastos Administrativos Directos la situación se produce debido a determinadas partidas de gasto, cuya necesidad para la operatividad del programa no está clara. Asimismo, inciden sobre el total de Gastos Administrativos Directos gastos que son en realidad subsidios que la Fundación otorga bien sea a la comunidad o a determinados Institutos del Estado. Con respecto a la utilización de los Recursos humanos el análisis concluye que debe revisarse el personal que trabaja a nivel de los siguientes cargos: manualistas, maestras, sicólogos, promotores, becarios (exceso de horas); puericultoras y trabajadoras sociales (la situación inversa). En relación a los costos de personal, el gasto realizado por la Fundación es menor a lo establecido en el modelo teórico. Esto se debe a que se paga sueldos menores a los previstos en el modelo, el cual supone que el personal se remunera de acuerdo a lo que dicta el mercado de trabajo y a que se emplea personal con un menor grado de calificación al previsto. En base a los hallazgos del estudio, se efectúan las siguientes recomendaciones. 1. En diversas partes del informe se señala que uno de los problemas para su realización fue la carencia de información básica, indispensable para la planificación de las actividades. La Fundación debe dimensionar en todos sus aspectos el sector hacia el cual pretende dirigirse y definir los beneficiarios potenciales para establecer sus requerimientos futuros en términos de recursos financieros y humanos. Esto facilitaría a los organismos del Estado preparar anticipadamente el personal capacitado y estimar con cierto grado de certeza los posibles costos del Programa para los próximos años. En segundo lugar se requiere información referente a las actividades que el programa desarrolla: número de hogares en funcionamiento, aperturas, cierres, causales de estos movimientos; cantidad de niños atendidos, distribución por edad, motivo de retiro, etc. Estos datos son indispensables para revisar los criterios de selección de hogares y niños y evaluar los subprogramas y actividades. Debe procurarse una íntima relación entre la Coordinación Nacional y la Unidad de Contabilidad a fin de que exista una retroalimentación eficiente y se eliminen duplicidades e incoherencias que se traducen en confusión e incrementos de costos. 2. Dada la incidencia que tiene sobre los gastos el cierre de Hogares, sería conveniente que se detectaran las causas que determinan este hecho a fin de evitar en lo posible que el mismo se repitiera. Este aspecto es de importancia dado que las consecuencias no son sólo económicas sino que afectan la estabilidad del mismo y por ende el bienestar de sus usuarios. 3. Es en extremo conveniente que la Fundación revise la utilización que hace de los recursos humanos empleados en el Programa. Esta evaluación debe comprender la verificación del diseño organizativo, a fin de comprobar si el mismo se ajusta a los requerimientos reales del programa. Asimismo la evaluación debe referirse al grado de calificación de dichos recursos humanos dado que puede darse el caso de que los requisitos que en teoría debe cumplir el personal no sean necesarios; o en su defecto, que e el hecho de emplear personal de menor calificación se traduzca en la prestación de un servicio deficiente. 4. Uno de los supuestos sobre los que descansa el modelo teórico, es la estabilidad de los Hogares. Dado que la Fundación no tiene criterios definidos al respecto se recomienda la fijación de un lapso de permanencia en el tiempo debido a las siguientes razones: -La permanencia permite que la madre cuidadora adquiera una capacitación que se va acrecentando en el tiempo y que hace más eficientes los servicios que ella presta. La permanencia en el tiempo permite también la tarea de asignar costos anuales a los diversos elementos correspondientes a cada unidad de Hogar. -No obstante lo anterior, dado que el Programa está concebido como una de las formas que tiene la comunidad para resolver sus propios problemas, parece lógico que la responsabilidad de mantener los hogares vaya rotando entre los miembros de la comunidad. De esta manera se impide que una vocación de servicio se convierta en una carga para quien la ejerza, en este caso para la madre cuidadora y su familia. 5. Con respecto a los procedimientos de contabilidad se puede señalar lo siguiente: -Sería deseable que la Fundación dispusiera de registros contables auxiliares, donde pueda encontrarse información desagregada sobre los costos del programa. Este hecho facilitaría la realización de un estudio más detallado de la conducción del programa. -Sería también deseable contar con una relación de costos a nivel de subprogramas. Para ello sería necesario afinar los criterios de asignación de costos a las diferentes partidas. -Sería deseable que se automatizara el procesamiento de las distintas nóminas de pago, disminuyendo de esta forma los errores. Las consideraciones anteriores incidirían positivamente en la eficiencia del programa y permitirían a la Fundación realizar con mayor facilidad sus propios estudios de costos. VENEZUELA: PROGRAMA DE HOGARES DE CUIDADO DIARIO Vicente Claudio Giummarra, 1993. El Programa Hogares de Cuidado Diario se inició en 1974 en Venezuela, como el primer programa de atención permanente de la Fundación del Niño. Este programa proponía una atención integral al menor de cinco años en situación de pobreza, que incluyera cuidado, salud, nutrición y educación durante las horas de trabajo de la madre. Planteaba la utilización de recursos de las propias comunidades, a través de madres voluntarias ("Madres Cuidadoras"), que aportaban su experiencia en la atención de niños y su propia casa para recibirlos, asegurándoles un ambiente familiar, cercano a su hogar. En el año 1978 y con la cooperación técnica del UNICEF, la Fundación del Niño realizó una evaluación del modelo, como respuesta al interés que había despertado este programa no tradicional de atención. El estudio mencionado pasó a ser un instrumento para la difusión del programa en otros países y le dio relevancia a un modelo no convencional de atención que sería retomado con más fuerza en años posteriores. En 1978, existió la intención de ir hacia la masificación del Programa, pero el proyecto no prosperó y en 1989 la Fundación del Niño contaba apenas con 3.000 Hogares a nivel nacional. En 1989 la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza, aprobó el uso de las modalidades no convencionales como vía alternativa y complementaria a los Programas Formales. Se elaboró un documento que señaló los objetivos, principios y componentes del modelo de extensión masiva del Programa de Hogares de Cuidado Diario. Cuando se creó el Ministerio de la Familia, ente rector del área de políticas sociales, éste decidió implementar la aplicación masiva del Programa. El Plan de Extensión Masiva de 1989 contemplaba una diversificación en la cual se preveían las modalidades que se describen a continuación. -El Hogar Tradicional: concebido en 1974 para atender necesidades de la madre trabajadora, evaluado en 1978, y que hoy continúa. -Multihogar: modalidad surgida en lugares donde no existían casas adecuadas para abrir un Hogar. Funcionan en un local de la comunidad y no exigen aporte económico de parte de la madre biológica. En ellos hay 3 madres cuidadoras que atienden 30 niños. Esta modalidad, que también aplican otras organizaciones, ha proliferado en zonas rurales. -El Hogar a Medio Tiempo: en esta modalidad el niño asiste sólo medio turno (mañana o tarde), dependiendo del horario laboral de su madre. No se ha dado como fue concebido debido a problemas operativos, pero en la práctica ha surgido esporádicamente en algunos lugares y es una modalidad que conviene considerar selectivamente. -El Hogar Natural: consiste en brindar un aporte y apoyo a la madre biológica que cuida sus propios hijos en su hogar, hasta un máximo de 3 niños. Esta modalidad tampoco se ha desarrollado de acuerdo a lo previsto. A partir de 1990 surge el Hogar de Cuidado Diario Exonerado, porque lo primero que se empezó a constatar al comenzar la masificación fue que las madres no estaban trabajando como antes, y que sus niños necesitaban ser atendidos. El Plan de Extensión Masiva del programa HCD) ha pasado por etapas bien definidas: -Entre 1989 y 1990 se dio una etapa de "prueba", durante la cual se demostró que era posible extenderlo. -En 1990 experimentó una primera consolidación, asociada sobre todo al cambio de mentalidad en el personal involucrado en el Programa. -En 1991 se inició plenamente el proceso de masifícación plena. -En 1993 se combinaron los objetivos de crecimiento con los de consolidación del Programa, en especial capacitación y calidad del servicio. A lo largo de ese proceso se han ido detectando fortalezas y debilidades. Las principales limitaciones del programa en este período pueden resurnirse en tres aspectos: recursos, compromiso, y aspectos organizacionales. Del millón y medio de niños en situación de pobreza crítica, localizados en comunidades urbanas y rurales, se aspiraba a atender quinientos mil en un período de cinco años, con el apoyo de organizaciones no gubernamentales que facilitaran el proceso. Los logros del programa desde el cuarto trimestre de 1989 hasta el presente han sido como sigue: 10.000 hogares en 1990; 14.000 hogares en 1991; 22.000 hogares en 1992; Actualmente (1994), la Fundación del Niño, conjuntamente con otras organizaciones no gubernamentales atiende a 250.000 niños en el Programa hogares de Cuidado Diario. La Fundación del Niño recibe los fondos del Ministerio de la Familia y los distribuye de acuerdo a un plan de metas concertadas, según el mapa de la pobreza reflejado por el censo nacional. Las áreas de atención que el programa brinda actualmente son: cuidado, nutrición, componente pedagógico y salud. Las dos primeras han sido el foco de atención prioritario, y las dos últimas están en proceso de revisión. Por otro lado el Programa ha contado con el apoyo gubernamental, ha demostrado ser flexible y con capacidad para transformarse; es conocido y en gran medida no hay que proponerlo sino que es solicitado. Además, goza de un prestigio que proviene del que proyecta la Fundación del Niño y es un Programa que ha sido evaluado, verificándose que podía responder a las necesidades de la masificación. En cuanto a las relaciones interinstitucionales, éstas son complejas, pero hasta ahora han demostrado ser manejables. El Ministerio de la Familia cumple un rol rector y la Fundación del Niño participa en la planificación, implantación, desarrollo, evaluación y gerencia operativa. Las Gobernaciones, Alcaldías y diversas organizaciones colaboran en distinta medida con la Fundación del Niño. Por último, es importante resaltar que el programa ha contado desde su inicio con el apoyo técnico y financiero de UNICEF que ha brindado asesoría técnica, recursos financieros, recopilación y difusión de los resultados. VENEZUELA: PROGRAMA HOGARES DE CUIDADO DIARIO PLAN DE EXTENSIÓN MASIVA María Carlota Terán, Marisol Rodríguez y Amelia Tovar, 1993 El Programa Hogares de Cuidado Diario, descrito en los documentos anteriores, tuvo entre 1974 y 1988, una dimensión moderada con una cobertura que llegó a atender unos 10.000 niños. En 1978, la Fundación del Niño apoyada por UNICEF y con la asesoría técnica de la Fundación High/Scope, sometió al Programa Hogares de Cuidado Diario a un proceso de evaluación formativa; en ese momento, el Programa tenía cuatro años de funcionamiento y una red nacional de 2.071 hogares. Ese trabajo constituyó una de las evaluaciones más exhaustivas que se han realizado en el país y quizás en la región latinoamericana. Como producto de esa evaluación, UNICEF recomendó el modelo venezolano como un modelo eficaz de atención integral al niño. Lamentablemente, las recomendaciones bien precisas del estudio no fueron puestas en práctica, debido a los cambios administrativos y políticos ocurridos en el país, que afectaron las decisiones en relación al Programa. Diez años después, estas recomendaciones serían retomadas. Etapa de desarrollo local restringido En el período 1979-1988, a raíz de cambios en la administración de la Fundación del Niño y de una corriente de cuestionamiento de la efectividad de las modalidades no convencionales, aún cuando se hizo un esfuerzo por mantener el nivel de cobertura alcanzado por el Programa Hogares de Cuidado Diario, se dirigieron los recursos hacia el desarrollo de los programas que se basaban en estrategias más formales. En la década del 79 al 89 se hizo evidente lo vulnerable que son los programas sociales a los cambios gubernamentales y a la pérdida del apoyo político. A pesar de haberse probado la validez y pertinencia de los Hogares de Cuidado Diario a través de su ejecución durante 5 años y su evaluación, el Programa se restringió y hasta cierto punto debilitó. Quizás el no tener una vinculación estructural más fuerte y permanente con las comunidades haya contribuido a su dependencia de las decisiones de la alta política. Etapa de expansión internacional Aunque el Programa no creció en Venezuela entre 1979 y 1988, sirvió como ejemplo para programas en Ecuador y en Colombia. En 1979 empezó el Programa Hogares Comunitarios en Guayaquil, Ecuador, como parte de un programa de Servicios Básicos (Mejía, 1990). Debido a un cambio de gobierno en 1984, el programa perdió apoyo político y sufrió un retroceso, a pesar de su efectividad. El Programa de Hogares Comunitarios, no se extendió, evidenciándose de nuevo la importancia de la voluntad política. En Colombia, durante el período transcurrido entre 1978 y 1987, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) comenzó un Programa a escala muy pequeña introduciendo algunas variantes del modelo de Hogares de Cuidado Diario. En 1987, el Estado decidió iniciar un programa masivo de hogares. Desde entonces, el Programa de Hogares Comunitarios ha crecido hasta incorporar aproximadamente 1.000.000 de niños. Los fondos del programa provienen, en su mayoría, de un impuesto sobre la nórnina de empresas con más de 50 empleados (o con un nivel de capital suficiente alto como para ser consideradas empresas grandes). El programa colombiano demostró que es factible extender un programa de este tipo a nivel nacional con una cobertura masiva sin perder la efectividad de éste. La lección fue útil para Venezuela cuando este país retomó la idea de los hogares de Cuidado Diario. Antecedentes de la extensión masiva Durante los años 80 hubo en Venezuela un marcado incremento de la pobreza debido a un crecimiento regresivo acompañado de inflación, un descenso en el poder adquisitivo, y una disminución del gasto social como porcentaje del gasto público. El aumento de la pobreza adquirió dimensiones alarmantes en 1989. Un ejemplo ilustrativo de las tensiones a las que puede conducir una situación como la descrita, fue el estallido social del 27 de febrero de 1989 a escasas semanas de haberse iniciado la gestión presidencial. A raíz de esos acontecimientos hubo una fuerte movilización de todos los organismos involucrados en temas sociales, tanto gubernamentales como privados, para elaborar propuestas adecuadas. Este fue el contexto en el cual surgió la masificación del programa Hogares de Cuidado Diario, como parte de una reformulación de la política social, que en el marco del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza se orientó a aliviar la situación de deterioro de los estratos más pobres. El Programa Hogares de Cuidado Diario ejecutado por la Fundación del Niño y por otras ONG´s bajo la rectoría del Ministerio de la Familia se ubica en el marco de programas estratégicos por su flexibilidad y su potencial para abarcar, motivar y estimular la atención al niño en las áreas básicas. La meta establecida para el quinquenio 1989-1994 fue de 42.000 Hogares a nivel nacional para atender a un total de 336.000 niños. La decisión en 1989, de masificar el Programa Hogares de Cuidado Diario estuvo multideterminada. Además del contexto social reseñado: -Tenía la ventaja de contar con una experiencia de varios años: se había iniciado en 1974 y durante 15 años se mantuvo como programa de atención no convencional en el ámbito de la Fundación del Niño. -Contaba con un personal especializado y motivado, con posibilidad de transmitir su experiencia a los nuevos integrantes a ser incorporados. -Había sido evaluado con apoyo y asesoría internacional en 1978. Los resultados de esta evaluación demostraron la validez y eficiencia del Programa, siendo proyectado, adoptado y adaptado a otros países. -Permitía una implementación rápida, ya que no requiere de una elaborada infraestructura, ni de equipos humanos de prolongada preparación, y aprovecha algunas de las formas naturales de cuidado diario que utilizan las comunidades. -Requería la activa participación de miembros de la comunidad como elemento clave para la implementación del servicio, lo cual a su vez facilita construir estructuras sociales permanentes que aseguren la vigilancia y continuidad del Programa. Hecho significativo fue la decisión del Gobierno de no ejecutar directamente la atención a los niños y de transferir los hogares que había creado a la Fundación del Niño, así como de incorporar otras organizaciones no gubernamentales. Ha sido un reconocimiento fundamental al trabajo realizado durante muchos años por ese sector, y al mismo tiempo una propuesta de avanzada en torno al rol que un Estado moderno debe cumplir en relación a la gestión social. -Permitía una eficiente y rápida focalización de la acción, asegurando que el servicio llegara a la población en situación de pobreza crítica. En la implementación de la fase inicial de masificación del Programa coincidieron una serie de circunstancias coyunturales favorables: -El impulso y entusiasmo de la Primera Dama. -La motivación y experiencia del equipo de la Fundación del Niño. -El proceso de descentralización de la administración pública iniciado por el Ejecutivo. -La convicción por parte del Estado de la necesidad de financiar y apoyar un programa de tales características, junto a la presencia en cargos estratégicos, tanto en organismos gubernamentales como internacionales, de personas partidarias de los Hogares de Cuidado Diario. -La contribución y colaboración de una serie de organismos e instituciones a nivel privado y gubernamental sin los cuales no habría sido posible implementar la heterogeneidad de servicios que el programa hogares de Cuidado Diario presta. -El acompasamiento del Programa con las tendencias a nivel mundial y regional. Objetivos de la extensión masiva del Programa El Programa Hogares de Cuidado Diario, en su fase de Extensión Masiva, tiene los siguientes objetivos. 1. Atender las necesidades de cuidado, nutrición, salud, educación y desarrollo psisoafectivo de menores de 6 años de edad pertenecientes a los sectores de más bajos ingresos. 2. Brindar a las familias de los sectores en pobreza crítica con niños menores de 6 años un subsidio directo que les ayude a cubrir las necesidades básicas de sus hijos. 3. Fortalecer al grupo familiar, particularmente a las madres, en el proceso de formación de sus hijos brindándole apoyo y orientación para incrementar sus conocimientos acerca del desarrollo y bienestar de los niños; mejorar sus ingresos; organizar y gestionar procesos de desarrollo y participación comunitaria. 4. Fortalecer la capacidad de la sociedad civil organizada para participar activamente en acciones que propicien el desarrollo y bienestar de la infancia, especialmente de aquélla perteneciente a los sectores de mayor pobreza crítica. Organismos participantes en la extensión masiva En la ejecución masiva del Programa participan como responsables las siguientes instituciones: -El Ministerio de la Familia, quien es el organismo rector y financiador del Programa. -Las Organizaciones No Gubernamentales interesadas en participar como entes ejecutores y administradores directos del programa a nivel comunitario y a quienes se incorpora como Organismos Facilitadores. -Miembros de la comunidad interesados en participar como Madres Cuidadoras. Variaciones en el Modelo El informe define los objetivos en las distintas áreas de atención (salud, nutrición y desarrollo infantil; orientación y apoyo a la familia). Describe los procesos de promoción, implantación, supervisión y capacitación. El Plan de Extensión Masiva de Hogares de Cuidado diario contempla varias modalidades de atención a los niños menores de 6 años. 1. Hogar de Cuidado Diario Tradicional: funciona en viviendas de las propias Madres Cuidadoras y en ellos son atendidos 8 niños, menores de 6 años, pertenecientes a familias de la misma comunidad. Las comunidades se caracterizan por ser zonas urbanas y rurales detectadas en pobreza crítica. En este ambiente, siguiendo una rutina diaria desde las 6 a.m. a las 6 p.m., la madre cuidadora proporciona a los niños cuidado y atención en las áreas de salud, nutrición y desarrollo infantil, bajo la supervisión de un profesional por cada 25 hogares. Este promotor, especialista en el área social o educativa, es responsable de supervisar, promover y apoyar el programa en la comunidad. Previo a la apertura, los hogares se dotan de un equipo necesario para su funcionamiento: mesa y 8 sillas a escala infantil material de juego, corrales, colchonetas, utensilios básicos de cocina y comedor; caja de primeros auxilios. El Programa establece una serie de requisitos que orientan el proceso de selección de las Madres Cuidadoras. La Madre Cuidadora recibe los siguientes aportes: -Un Bono Mensual por cada niño. -Una asignación para la alimentación de cada uno de los niños durante los 20 días laborales del mes. -Un aporte mensual de la madre de cada niño. 2. Hogar de Cuidado Diario Exonerado: es una modalidad con las mismas características de la anterior, en cuanto a servicios, rutinas y requerimientos; pero está dirigida a una población en la cual las madres no pueden contribuir con el aporte mensual contemplado en el modelo tradicional, ya que por sus precarias condiciones sociales, educativas y personales, no tienen opción de conseguir empleo. Por ello, esta modalidad exonera a la madre biológica de pagar la asignación, mientras se capacita para incorporarse al mercado de trabajo, y entrega a la Madre Cuidadora un Bono de Exoneración por cada niño. 3. Multihogar de Cuidado Diario: se caracteriza por la atención de 30 niños, menores de 6 años, en un local de la comunidad, especialmente seleccionado o construido para tal fin, con la participación de 3 madres cuidadoras. 4. Hogar de Cuidado Diario Integrado: consiste en la atención de niños con necesidades especiales, dentro de la misma modalidad del hogar tradicional. Se establece un número de 5 niños atendidos en cada hogar, de los cuales 2 presentan dificultades leves en su desarrollo. A la madre cuidadora se le dan las asignaciones contempladas en el programa y se le permite tener un hijo con necesidades especiales incorporado al hogar. A raíz del proceso de masificación, el equipo de trabajadora social, puericultora y maestra que atendía a 20 hogares se redujo a la figura del promotor, que supervisa 25 hogares; se aumentó también de 5 a 8 el número de niños atendidos en cada hogar. Cobertura del Programa El Programa ha tenido una expansión y cobertura verdaderamente significativa. En 1989 cuando se inició la fase masiva existían 2.000 Hogares de Cuidado Diario que atendían una población de 10.000 niños a nivel nacional. En agosto de 1993, el Programa atendía a 239.085 niños. La población estimada entre 0 y 6 años es de 3.764.675, encontrándose en situación de pobreza crítica aproximadamente" 1.500.000 niños, 42.72% de ese estrato (Catalá de Trejo, 1992). La situación del preescolar en Venezuela es todavía crítica: cotejando el grupo atendido en 1991-92 por el Ministerio de Educación, el Ministerio de la Familia y la Fundación del Niño, además de otras instituciones, a través de modalidades formales y no formales, se concluye que de los 3.800.000 niños menores de 6 años existentes en el país, sólo 1.200.000 (32%) están siendo atendidos (CPPDN)N, 1991). En el 68% que queda fuera de la cobertura de estos programas, se encuentra un número significativo de niños menores de 3 años. Financiamiento y costos del Programa Hogares de Cuidado Diario La Madre Cuidadora recibe del Estado, a través del organismo facilitante, US $9 mensuales por el cuidado del niño, y $19 por la alimentación. Recibe la dotación de los equipos necesarios para realizar su labor (mesa y sillitas, corrales, colchonetas, material didáctico, ollas); y recibe además capacitación y supervisión por parte del organismo facilitante. En los Hogares Tradicionales los representantes realizan un aporte mensual a la Madre Cuidadora, el cual varía dependiendo de la región. En los hogares Exonerados, la Madre Cuidadora recibe un bono de exoneración. El costo mensual por niño es de US $39 y se distribuye de la siguiente manera. TABLA 1: DISTRIBUCIÓN DEL COSTO MENSUAL POR NIÑO (en dólares) Bono alimentario Bono por cuido Componente pedagógico Gastos operativos TOTAL 19.00 9.00 1.00 10.00 39.00 Los recursos disponibles para el Programa provienen en un 100% de los fondos asignados por la Ley de Presupuesto y, durante 1992, de los recursos de la Ley de Privatización de empresas del Estado. Abrirse a la participación de la sociedad civil fue un factor determinante. No se hubiese podido avanzar de manera tan significativa en la cobertura del programa sin la presencia de casi 300 Organizaciones Facilitadoras que asumieron, de manera solidaria, el reto de atender a los niños menores de 6 años en situación de pobreza crítica. El apoyo político que ha tenido el Programa ha sido fundamental. El estar insertado dentro de una política social orientada a la atención de los sectores más pobres del país ha sido un elemento fortalecedor y ha generado un apoyo importante, no sólo por los importantes recursos financieros que ha recibido sino por la red de servicios que ha sido posible establecer. No obstante, dentro de este proceso masificador existen tensiones que, sin constituir dilemas paralizantes, han sido aspectos controversiales que merecen ser enunciados. Uno de los aspectos críticos del programa ha sido la imperiosa necesidad de dar rápida respuesta a la difícil situación de un vasto sector de la población infantil versus la necesidad de asegurar un monitoreo del servicio brindado, a fin de velar por su calidad y propiciar una efectiva y permanente participación de los miembros de la comunidad y de las familias participantes. Otro de los aspectos críticos ha sido el cuestionamiento acerca de la viabilidad del programa en el largo plazo, enmarcado como está dentro de una política orientada a enfrentar la pobreza crítica producto de un viraje coyuntural en los planes de desarrollo económico del país. Se plantea la incógnita de la disponibilidad futura de los recursos financieros, disponibles hoy día para su mantenimiento. IV. COMENTARIO FINAL ¿Qué hemos aprendido de esta revisión? ¿Qué conclusión breve podríamos sacar para aquéllos que no tienen tiempo de revisar el detalle de los estudios presentados y que necesitan información para tomar decisiones? En un libro de Robert Myers, publicado recientemente en español, (1) él señala en el capítulo sobre los costos de los programas preescolares, tres preguntas que son básicas: ¿Son efectivos los programas? ¿Cuánto cuestan? ¿De dónde se pueden sacar recursos para financiarlos? En torno a estas preguntas haremos las reflexiones finales. ¿Son efectivos los programas de educación preescolar? Como lo señaláramos en la Introducción de este trabajo, no ha sido nuestro objetivo revisar la efectividad de los programas. No obstante, al cerrar este informe, nos parece atingente señalar algunos aspectos generales que se van decantando al revisar la literatura sobre el tema. Los programas educativos preescolares, al igual que los programas educativos en otros niveles, pueden ser eficaces y pueden no serlo. Ello dependerá de varios factores. El lugar donde se realiza la actividad educativa, no parece tener mayor importancia. Ha habido programas eficaces en locales especialmente construidos para ese efecto, en sedes sociales de la comunidad, en hogares de sectores marginales, por poner sólo algunos ejemplos. Pareciera que basta con un lugar limpio, ventilado, sin riesgos y con espacio suficiente para que los niños jueguen. Condiciones mínimas pero modestas (locales compartidos, ausencia de calefacción, pobreza del recinto), han afectado en algunos casos la demanda. Los materiales de juego son importantes pero, a nivel preescolar no se requieren objetos sofisticados ni aparatos costosos. Algunos programas no-convencionales se han ingeniado para abastecerse de materiales educativos a costos muy bajos. Existe consenso en que los programas preescolares para sectores pobres debieran incluir un aporte nutricional, control preventivo y curativo de salud y un aporte educacional; estas intervenciones se potenciarían entre sí. Cuando se incluye el aporte nutricional, su costo constituye una parte importante del costo total del programa. Las actividades de salud, el personal requerido, las vacunas y otros insumos requeridos, son asumidos generalmente por el sector salud. El curriculum educativo varía de un programa a otro, pero existe cierto consenso en que los objetivos debieran incluir las áreas psicomotora, cognitiva, emocional y social. 1 Desde el punto de vista educativo, el aspecto central, la variable que explicaría un mayor porcentaje de la varianza en los niños, no sería ni el local, ni los materiales, ni el curriculum teórico definido por el programa, sino más bien, el agente educativo. No parece ser condición necesaria que éste sea un profesional; muchos de ellos no obtienen resultados satisfactorios con los niños a su cargo. Pero tampoco es condición suficiente que sea una (1) Myers, R. (1992) persona de la comunidad, por motivada que ella esté. Personas con distinto nivel educacional podrían llegar a ser agentes educativos eficaces si adquieren algunas destrezas que caracterizan a un educador efectivo. ~s aquí, en la calidad del personal docente, en su adecuada capacitación y en la tasa de adultos por niño, donde parece estar la clave de los programas efectivos. El costo del personal docente, es en todos los programas el que constituye la proporción más alta de los gastos y consecuentemente el item donde todos han intentado ahorrar. La selección de personas de la comunidad para desempeñar el rol docente obedece en algunos casos al objetivo de formar a los padres, o a una concepción del trabajo comunitario; pero, muy frecuentemente obedece a la necesidad de ahorrar en el rubro de recursos humanos que constituye, como se dijo, el porcentaje más alto dentro de los costos operativos. Para que una persona de la comunidad se transforme en un agente educativo eficaz, se requiere capacitación y supervisión; esto tiene un costo. Este costo es recurrente ya que por lo general la rotación es alta. Ya sea porque se trata de personal voluntario, que después de algún tiempo, y a veces gracias a la capacitación recibida, tiene mejores opciones laborales; o también porque el funcionamiento del programa (desarrollo del máximo de personas en la comunidad), así lo requiere. De manera que junto a la disminución del costo por menores salarios hay un aumento importante del costo por capacitación y supervisión. Sin duda, estos beneficios en el desarrollo de personas adultas de una comunidad pobre, debieran tenerse en cuenta al ponderar los costos de un programa preescolar. En todo caso, existe información suficiente para asumir que la educación preescolar tiene efectos positivos y que programas de muy distinta naturaleza han mostrado efectos positivos a corto, mediano y largo plazo; vale la pena, no sólo desde el punto de vista humano, sino también desde una perspectiva económica, invertir en los niños.(2) La información señalada junto a procesos sociales y políticos han contribuido a presionar en el sentido de masificar los programas de educación preescolar, focalizándolos especialmente hacia los grupos de extrema pobreza, como una alternativa para romper su círculo vicioso. Es en este contexto que surge cada vez con mayor fuerza y urgencia en América Latina, la pregunta: ¿Y cuánto costaría hacerlo? ¿Cuánto cuestan los programas preescolares? La información básica que solicitan las personas que deben tomar decisiones es cuánto costaría aproximadamente por niño un programa de educación preescolar integral y efectivo. La respuesta es posible y algunos de los estudios presentados han tenido como objetivo responder a esa interrogante en términos de cuánto costaría ampliar en cierta medida la cobertura de un programa específico en un país determinado. La respuesta requiere tomar precauciones que se pueden resumir en tres aspectos: describir claramente el programa a partir del cual se han estimado los costos y su contexto; calcular correctamente los costos y los indicadores e interpretar adecuadamente los montos. Nos referiremos con cierto detalle a cada uno de estos tres aspectos. (2)Myers, R. op.cit. ¿ A qué programa se refieren los costos ? La primera precaución que ha de tomarse se refiere a contar con una descripción del programa en base al cual se han estirnado los costos. Al igual que con un bien material, un automóvil por ejemplo, los costos varían enormemente dependiendo de qué auto se trate. Los costos que se informan en un momento dado han sido calculados para un programa específico cuyas características es necesario conocer, antes de poder juzgar si responde a lo deseado y si es barato o caro. Para poder juzgar un programa, su descripción debería considerar los siguientes aspectos. -Marco institucional -Líneas de acción: educación, nutrición, desarrollo comunitario, etc. -Objetivos generales y específicos. -Poblaciones objetivo: niños, padres, comunidad. -Estrategias o medios utilizados para lograr los objetivos: curriculum, actividades, horas diarias de atención, días anuales de atención, número de reuniones, etc. -Tipo de personal, tasa agente educativo/niño, tasa supervisor/agente educativo, organigrama, capacitación, etc. -Lugar donde se aplica: rural-urbano, nivel socioeconómico, etnia. -Años que lleva funcionando, evolución. -Elementos que facilitan o entorpecen el funcionamiento (liderazgo, conflictos, etc.). -Contexto político (favorable, desfavorable). Aunque la enumeración anterior parezca larga, buenas descripciones que contienen los elementos señalados, ocupan muy pocas páginas y no se extienden en detalles innecesarios. Se debe señalar sólo lo básico para que una persona ajena al programa pueda evaluar si es ése el tipo de programa que le interesa promover en otro lugar, si las condiciones son o no muy distintas y cómo esto podría afectar los costos. Además de la descripción del proyecto es importante conocer qué indicadores existen sobre su efectividad: indicadores de salud, de nutrición, de desarrollo psíquico, rendimiento escolar posterior, u otros. (También puede haber indicadores de efectividad en los padres y la comunidad, dependiendo de los objetivos). Puede ocurrir que la descripción teórica de un programa coincida con lo que un grupo desea iniciar en otro lugar; pero que, a pesar de objetivos acertados, de las bondades del curriculum o de otras características, los resultados o no se conozcan o sean inferiores a lo esperado. Si así fuera, antes de desechar el programa, es conveniente explorar si los resultados fueron pobres a pesar del adecuado funcionamiento o si el programa no se implementó como debía. Esta distinción es importante y se puede hacer revisando entre otros, aspectos como los siguientes: -Concordancia de los recursos humanos con lo previsto -Concordancia de los recursos materiales con lo previsto -Cobertura y participación alcanzadas -Actividades efectivamente realizadas -Calidad de los servicios prestados -Logros en la capacitación -Nivel de la motivación -Registro de información y retroalimentación. Esta evaluación de lo efectivamente realizado es útil porque los resultados que se obtienen están obviamente más ligados a lo que efectivamente se hace, que a los planteamientos teóricos. Suponiendo que se ha encontrado el programa que por sus características y resultados se desea replicar o extender, es preciso analizar sus costos. La pregunta es entonces más precisa, más posible de ser contestada y se formula a continuación. ¿ Cuánto cuesta este programa? La información sobre los costos de un programa puede ser organizada según distintos criterios de clasificación. Estos se ilustran a continuación en base a tablas que permiten contestar a preguntas diferentes. Costos según líneas de acción En primer lugar, si un programa incluye distintos tipos de intervención, es conveniente disponer de los costos separados por líneas de acción. El Proyecto del Cono Sur de Lima (Alcedo) (3) tiene por ejemplo seis líneas de acción. Resulta aclarador contar con una tabla que separe la composición de los costos para cada una de ellas, para analizarlas separadamente; o porque los interesados pueden querer iniciar una o dos líneas y no necesariamente todas ellas. Un ejemplo de este tipo de tabla sería: (3) Forero, R. y Cuervo de Forero (1996) DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS SEGÚN LÍNEAS DE ACCIÓN Y COMPONENTES L. DE ACCIÓN COMPONENTES W X Y Z Educación Materno-Inf. Nutrición Salud oral Salud Ambtal. Participación 1 TOTAL % 33.6 24.4 1 11.7 11.7 15.8 2.8 1 100.0 Si el costo por niño se hubiera informado para el total de las líneas de acción, esta tabla permitiría observar que los componentes educativo y nutricional, que son los que se incluyen con más frecuencia en los programas preescolares, constituyen un 45,3 del costo. Cuando aparecen asignaciones constantes de algunos componentes (lo que ocurre a veces con el personal, movilización y otros) entre las distintas líneas de acción, es probable que no se haya contado con la información desagregada y los montos hayan sido asignados arbitrariamente a las líneas de acción. Estas líneas de acción suelen estar financiadas por distintos sectores (salud, educación, etc.), lo que constituye una razón adicional para organizar separadamente los costos. Suponiendo que se desea conocer los costos de un programa de educación preescolar que tiene dos líneas de acción (educacional y nutricional), el análisis siguiente podría centrarse en la composición de los costos. Composición de los costos Se presentan a continuación datos tomados de los estudios revisados, clasificados de acuerdo a este criterio. No es posible hacer un cuadro comparativo con todos ellos ya que las categorías de clasificación son diferentes. El estudio de Pavez y Roitter (1991) en Argentina, muestra lo siguiente. DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS SEGÚN COMPONENTES COMPONENTES Personal de enseñanza Comedor Limpieza Gastos generales Material didáctico TOTAL % 57 34 4 3 2 100 Datos colombianos muestran lo siguiente: Recursos materiales COMPONENTES % 8.8 Recursos humanos Capacitación, supervisión, asesoría Madre comunitaria Madre auxiliar Otros 67.4 2.5 30.0 30.0 4.9 Nutrición 20 0 Salud 3.8 TOTAL 100.0 En los datos de dos programas no convencionales chilenos (5) es posible observar lo que se presenta en la próxima tabla. COMPONENTES Jardín Familiar Jardín Laboral Personal Alimentación Material didáctico Recursos materiales Reposición equipamiento 22.7 72.8 2.9 1.6 21.6 72.5 2.2 1.2 2.5 100.0 100.0 (5) Brouwer, J. (1994) Un último cuadro de Venezuela información: COMPONENTES (6) para ilustrar este punto, nos muestra la siguiente % Gastos de personal 21.6 Atención al niño - Alimentación - Madre cuidadora - Madre biológica - Asistencia médica 26.9 19.9 7.4 5.1 Dotación hogares - Locales - Equipamiento Gastos administrativos - Locales oficina - Gastos directos - Gastos generales TOTAL 7.4 1.9 0.1 1.9 7.8 100.0 En la cuatro tablas revisadas, con datos de distintos años, en distintos países, aunque las categorías no sean siempre las mismas, es posible observar un fenómeno constante: en los costos operativos de los programas, una proporción muy significativa de ellos se concentra en el personal que atiende a los niños y en los costos de alimentación. Para el análisis de la eficiencia o para estimar presupuestos, es aquí donde hay que prestar atención. Al intentar reducir estos costos hay que tener extremo cuidado en que esto no signifique bajar la calidad (contratando a personas sub calificadas para la tarea, aumentando excesivamente la tasa de niños por adulto o bajando la calidad de la dieta que se otorga a los niños). Desde el punto de vista de los costos sociales, no es una solución contratar personal voluntario, ya que como se mencionara anteriormente, ese hecho no significa necesariamente disminuir los costos; más bien desplaza la carga hacia personas de la comunidad, ya bastante agobiadas. Un análisis detallado de estos dos rubros (personal y nutrición), puede llevar a conclusiones acertadas y que permitan disminuir efectivamente los costos. En relación al personal, además de evaluar la cantidad y calidad de aquél que atiende directamente a los niños, es conveniente evaluar la proporción de los gastos indirectos en personal; es decir aquéllos que ocurren fuera del lugar en que los niños son atendidos: nivel regional o nacional. A medida que los programas se tornan masivos requieren obviamente (6) De Ruesta, M.C. (1978) personal que realice tareas administrativas y de coordinación. Pero, pareciera que hay que velar constantemente para que esta cantidad no se torne des proporcionada, evitando así que se malgasten los fondos en burocracias innecesarias. Cuando fue posible establecer esta proporción, ella ascendía aproximadamente a un 10% de los gastos directos de personal. El análisis de los costos de nutrición es muy central por su relevancia para los niños (especialmente en los sectores de extrema pobreza) y por su significativa proporción en los gastos totales. Tiene sus complejidades, algunas de las cuales se mencionan a continuación. Para evaluar los costos de la alimentación es necesario saber qué proporción de los requerimientos calórico-proteico para esa edad, suministra la dieta en cuestión; ese es el criterio de calidad y existen normas al respecto. Pero, muchos de los programas preescolares tienen sólo media jornada de atención y no entregan en ese horario el total de los requerimientos nutricionales; el problema es que en sectores de extrema pobreza, los padres interpretan esa ingesta como suficiente y asignan lo disponible en el hogar a los niños que no van al jardín. Por esta razón, los resultados medidos en el estado nutricional de los niños no siempre son los esperados de acuerdo a los gastos en que se ha incurrido. No se trata muchas veces de un mal manejo de los recursos del programa sino de aspectos cualitativos que el análisis de costo-eficiencia debe considerar. Si bien los costos de personal y alimentación son los proporcionalmente más altos, esto no significa que los otros carezcan de importancia. Deben también analizarse, precisamente por estar a veces demasiado bajos. Así por ejemplo, llama la atención en uno de los estudios revisados que de 9 centros encuestados, 6 de ellos reportaran costos inferiores al 1% de los costos operativos en el componente "material didáctico" (que incluía útiles escolares, material didáctico, equipamiento y gastos de esparcimiento); más aún, dos de ellos reportaban costo 0 en esa categoría (7). Otro componente que es conveniente ponderar es el que se refiere a la capacitación del personal. En algunos casos este aparece incluido dentro del rubro "Recursos humanos" de los costos operativos. En otros, se le incluye como gastos de inversión. El problema principal radica en que a veces no aparece desagregado y no es posible entonces analizarlo, a pesar de ser un aspecto clave en los resultados que se obtienen. Costos de inversión y costos operativos La mayoría de los estudios revisados se refieren más bien a los costos operativos o de funcionamiento. El análisis de los costos de inversión es menos frecuente, más complejo y por lo general más criticado. Se discute el cálculo de la vida útil de los recursos, la forma en que se difieren los gastos de inversión, el cálculo del costo de oportunidad, la inclusión de la capacitación, etc. Cualquiera sean las discrepancias en los procedimientos, es claro que un aspecto a considerar es el costo de funcionamiento de un hogar o centro y otro, muy distinto, es habilitarlo para que empiece a funcionar: disponer de un sitio, edificación, muebles, servicios higiénicos, cocina, etc. La proporción entre los costos de inversión y los costos operativos (7) Pavez y Roitter, 1991 varía según se trate de programas en centros, en hogares de la comunidad o en el hogar del propio niño. Con fines de análisis, aunque los supuestos y cálculos no son equivalentes, se presenta a continuación una tabla con la proporción de gastos de inversión en relación al gasto total. PROPORCIÓN DE LOS GASTOS DE INVERSIÓN EN RELACIÓN AL GASTO TOTAL Nicaragua (Llanos y Myers, 1982) Ecuador (Mejía, 1990) Ecuador (Mejía, 1990) Argentina (Brocato, 1994) Centro no convencional Hogar de la comunidad Centro no convencional Centro convencional 2.5% 10.2% 25.1% 33.9% Los datos de la tabla anterior han sido presentados, no con ánimo comparativo sino para destacar la necesidad de revisar en cada caso a qué se refieren los gastos de inversión. En el ejemplo entregado, los trabajos de Mejía y Brocato no entregan esta proporción sino que informan cuánto costaría poner en funcionamiento el programa y cuánto por año, el hacerlo funcionar. No se trata de programas que requieran de una inversión mayor como podría pensarse a primera vista sino que los gastos no han sido diferidos. En términos generales es posible señalar que los programas con un menor costo de inversión son obviamente aquéllos que se realizan en el hogar del niño, como es el caso del Proyecto Portage (Winkler, 1979). En el otro extremo están los programas que se realizan en centros convencionales con locales especialmente construidos y habilitados para tal efecto (estimación hecha por Brocato, 1994). Teóricamente es posible definir cómo habría que hacer los cálculos de inversión tanto para bienes materiales como no materiales; pero, surgen frecuentemente problemas que alteran los montos. Por ejemplo, algunos autores (LLanos y Myers, 1982) han destacado que en una misma ciudad puede haber un presupuesto 6 veces superior a otro, para una construcción de superficie similar; es posible que no toda la diferencia sea atribuible a la calidad. También ocurre que hogares que se habían habilitado y cuyo costo se había diferido en varios años, deben cerrarse antes de tiempo (Castillo y otros, 1993). En relación a las inversiones no materiales (capacitación, investigación educativa, diseño de un curriculum, etc.) ocurre también que personas capacitadas abandonan el programa; o a la inversa, investigaciones cuyos resultados y productos siguen aprovechándose por períodos mucho más largos a los previstos. Para los presupuestos de inversión pareciera que no es posible hacer generalizaciones entre distintos países; las condiciones económicas generales de una zona, el clima, la tradición, las atribuciones que se hacen al servicio ofrecido o el grado de compromiso con el programa, hacen variar el nivel de inversión requerido. Por ejemplo, en algunos lugares en los cuales la matrícula ha sido inferior a lo previsto, se ha supuesto que podría ser que los padres estén habituados a que los establecimientos educacionales sean construcciones de buena calidad (mucho mejores a sus viviendas) y la demanda se vería afectada cuando se les ofrece como alternativa un local con condiciones inferiores ( Pont. Universidad Católica, 1980). En términos generales podría decirse que el tipo de gastos de inversión requerido, puede variar bastante de un país a otro; que al definir los presupuestos, cada programa debiera especificar las características de los bienes que hagan posible su desarrollo; que siempre se debiera solicitar propuestas alternativas que permitan el uso óptimo de los fondos disponibles y que en lo posible habría que prever las condiciones para que las inversiones sean aprovechadas a lo largo de toda su vida útil. Los costos de inversión en capacitación también son muy específicos para cada experiencia y etapa de desarrollo de un programa. Esta inversión está sin duda ligada a la efectividad del programa; la experiencia indica que la calidad y la especificidad son factores clave. Por ejemplo, en el caso de profesionales es probable que el acento de la capacitación esté puesto en destrezas para trabajar con la comunidad; en el caso de personal administrativo, podría estar en el cambio de actitudes y en el manejo de relaciones interpersonales; en el personal que cuida a los niños, la capacitación podría centrarse en un apoyo permanente en terreno para promover la adecuada interacción con los niños. Pareciera que la inversión en capacitación ha sido proporcionalmente baja y es probable que su calidad pueda ser mejorada significativarnente para obtener un mejor retorno a la inversión. Costos fijos y variables Gran parte de los programas en América Latina se encuentran intentando aumentar cobertura. Al calcular los costos de un programa para una cobertura mayor hay que tener cuidado de no multiplicar simplemente un indicador disponible de Costo por Niño por la población prevista. Esto, porque el indicador incorpora costos fijos y variables. Los costos variables se pueden multiplicar sin problema por el número de niños que se vaya a cubrir; pero los costos fijos se ven afectados de maneras muy distintas dependiendo del tipo de expansión. En cada caso habrá que calcular cual es el punto de saturación para cada grupo y para el sistema (Forero y Cuervo de Forero, 1987). Si una institución tiene funcionando grupos muy pequeños para su capacidad instalada, es probable que pueda aumentar cobertura, lo que aumentará los costos variables (útiles, ración alimentaria, etc.) y dejará constantes los costos fijos (salas, mesas, educadoras, etc.), disminuyendo así el Costo promedio por niño por Niño. El aumento de niños por grupo tiene obviamente un tope por sobre el cual, la calidad se pone en riesgo. Lo mismo ocurre si se desea aumentar grupos dentro de un sistema. La idea generalizada de que mientras más niños se atienda, más irán bajando los costos por niño no siempre se cumple. En una ampliación de cobertura hacia grupos más marginales (más difíciles) o rurales (más dispersos) o de sistemas que ya habían alcanzado un punto de saturación, el costo por niño suele aumentar en forma importante debido al aumento de los costos variables. ¿En qué rango está el costo por niño de la educación preescolar? A partir de. los comentarios anteriores muchos pensarán acertadamente que la pregunta tiene poco sentido. A pesar de ello, a las personas que deben tomar decisiones en la asignación de recursos, les interesa saber cuál es el rango en que fluctúan los costos de los programas no convencionales de educación preescolar para poder presupuestar. La tabla que se presenta a continuación muestra los costos anuales por niño de algunos de los programas descritos en el capítulo anterior, traducidos a dólares y actualizados al año 93. COSTO ANUAL POR NIÑO EN DISTINTOS PROGRAMAS PREESCOLARES PAIS PROGRAMA COSTOS ALIMENTACION JORNADA COSTOREPORT. (año) Arg Arg Arg Arg Centro C* Centro C Centro C Centro C Totales Totales Operativos Operativos Chi Centro C Ven. 1ncI. IncI. IncI. Incl. Completa Media completa Media US$ 3,611 (94) US$ 1,959 (94) US$ 778 (90) US$ 566 (90) 3,611(94) 1,959 (94) 1,225(93) 892(93) Operativos IncI. Completa Ch$ 344.069 (94) 810(94) HCD* Totales Incl. Completa Bol$ 4841 (78) 1,443 (93) Col HCB* Totales IncI. US$ 298 (9) 340(93 Chi Ct.no C* Operativos Incl. Media Ch$ 146.45 2 (94) COSTO ACTUALIZ.** 345(94) * Centro C: Centro Convencional HCD: Hogar de Cuidado Diurno HC8: HCB: Hogares Comunitarios de Bienestar Ct. no C.: Centros no Convencionales ** Con el objeto de tener cifras comparables, se procedió a corregir los valores originales en función de la inflación interna de los países y de las variaciones en el tipo de cambio. Así, cuando los valores originales estaban expresados en dólares de un año cualquiera, se corrigieron (multiplicando) por un factor cuyo numerador es el aumento del índice promedio de precios al consumidor entre el año dado y el año de referencia (1993), y cuyo denominador es el aumento del tipo de cambio promedio entre ambos años. De esta manera, se obtienen valores actualizados al año de referencia expresados en dólares de ese año. Por otra parte, cuando los valores originales estaban expresados en moneda nacional, se corrigieron por un factor cuyo numerador es el aumento del índice promedio de precios al consumidor y cuyo denominador es el tipo de cambio del año de referencia. En el caso de Argentina, que en 1990 sufrió una hiper inflación, los cálculos se hicieron a partir del mes de septiembre de 1990, momento en que se estimaron los valores originales. La información básica fue obtenida de la publicación del Fondo Monetario Internacional, Internacional Financial Statistícs. La información presentada en el cuadro anterior muestra algo que es obvio, pero que es necesario siempre tener presente cuando se dispone de este indicador: los costos por niño varían significativamente si se incluyen los costos totales o solo los operativos y si se atiende jornada completa o media jornada. Al interior de un mismo país, los centros no convencionales suelen ser de menor costo que los convencionales. Dadas las grandes variaciones, que derivan en parte del cálculo, y en parte de los costos, el indicador resulta poco práctico para hacer comparaciones entre países. Las variaciones que hay en los costos de personal y de recursos materiales de un país a otro y las complejidades monetarias, hacen que el significado de un dólar, aunque esté actualizado, no sea equivalente. Si se deseara presupuestar un programa en base al costo que este tuvo en otro país, parecería más conveniente hacerlo a partir de los costos de sus componentes que a partir de este indicador global. El indicador de Costo por Niño puede ser útil para comparar programas al interior de un país. Pero, para que la comparación sea válida, debe conocerse cómo fue calculado. Las fuentes más grandes de variación en el numerador provienen de la jornada de atención (completa o media), de la inclusión del componente alimentación y de la incorporación o exclusión del aporte de la comunidad en tiempo y bienes. Las mayores variaciones en el denominador derivan de la definición de los beneficiarios del programa: otras personas fuera del niño (hermanos, padres, etc.), sólo el niño, todos los niños matriculados o los niños con cierto promedio de asistencia. Todo programa debiera periódicamente analizar sus costos y compararlos con los de otros programas similares, justificando si sus costos mayores obedecen a mejores logros; o a la inversa, si sus costos menores no han significado una disminución en la calidad. La búsqueda permanente de la máxima eficiencia lleva a: buscar diseños, formas de organización y tecnologías más baratas; combinar recursos de programas complementarios, detectar derroches, etc. La eficiencia es una exigencia ética ya que los recursos malgastados en un programa podrían ser invertidos en otro para resolver necesidades igualmente urgentes. Aunque el Costo por Niño sea bajo en relación a otros programas, y aunque se documente una alta eficiencia, dadas las cifras de población infantil a cubrir, los montos siempre resultan abultados y aparentemente superiores a las cantidades disponibles. Es aquí donde la relativización de las cifras ayuda a determinar si el costo de un programa es posible o desproporcionado. Esto, como se ilustra a continuación, resulta con frecuencia más ilustrativo y útil para la toma de decisiones que el Costo por Niño. Por ejemplo el costo del Programa de Estimulación Temprana (Chile), habría significado un 0.6% del presupuesto general del Ministerio de Salud (Latorre y Magendzo, 1980); aumentar en 75.000 niños la cobertura de un centro no convencional (Chile) habría costado aproximadamente 0.05 del PGB de 1988 (P. Universidad Católica de Chile-ODEPLAN, 1980). Otro ejemplo de la significación de un monto dentro del presupuesto de un país podría ser el caso de Nicaragua; si se hubiesen suspendido los aportes internacionales (1982) para los Centros Preescolares NoEscolarizados, el Gobierno habría tenido que aumentar sus gastos por lo menos en un 5% (Llanos y Myers,1982). Se llega así a la última interrogante que se formulára al iniciar este capítulo y que se refiere a las fuentes de financiamiento; se mencionarán dos aspectos: cómo se financian habitualmente los programas no convencionales y qué alternativas se han utilizado para obtener nuevos recursos. ¿Cómo se financian los programas preescolares no convencionales? La tabla que se presenta a continuación ilustra la proporción de los aportes de las principales fuentes de financiamiento en algunos de los programas revisados. PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO FUENTE DE FINANCIAMIENTO PAÍS PROGRAMA GOBIERNO COMUNIDAD Colombia Nicaragua Perú Perú Perú Venezuela HCB (1) CEPNE(2) "Alcedo (3) "Vitarte"(3) Portage(Lima)(4) H. C.D.(5) 43.31 86.9 60.1 13.1 75.7 72.3 56.50 INTERNACIONAL NO SE INCLUYÖ 25.6 23.4 14.6 27.7 0.19 13.1 14.3 63.5 9.7 - % 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 )Castillo, C. (1993) (3) Forero, R. (1986) (5) Ruesta, M.C. (1978) (2) Llanos, M. (1982) (4 Winkler, D. (1979) (1 El principal aporte del análisis de las fuentes de financiamiento es la evaluación de la sustentabilidad del programa; la correcta interpretación de los datos, requiere ser complementada con la etapa de desarrollo del programa. Programas que se inician o que están en etapa de evaluación antes de extenderse en forma masiva, se benefician enormemente con el apoyo internacional para investigación (adaptación curricular, por ejemplo), capacitación y evaluación. Pero los aportes internacionales no pueden ser indefinidos, de manera que si este porcentaje es demasiado alto y compromete gastos operativos, el programa corre el riesgo de acabarse cuando el aporte se termina. En los ejemplos mencionados, sobresale el Proyecto Vitarte, por un porcentaje de aporte internacional, claramente superior al resto. Este programa se diferencia de otros por su fuerte componente de investigación y por la capacitación permanente del personaI. El análisis detallado de esta información revela además que este porcentaje corresponde a los cinco primeros años de operación y que el gasto estuvo concentrado en los dos primeros años. Un aporte internacional de esta naturaleza, dirigido a la puesta en marcha y a la capacitación, con una tendencia a disminuir en el tiempo, es probable que no comprometa la estabilidad del proyecto. Interesa también, al estudiar las fuentes de financiamiento, analizar el aporte de la comunidad en trabajo, locales o especies. En los proyectos no convencionales su participación se considera deseable y necesaria., pero un peso excesivo sobre ella no sólo puede ser injusto sino que también pone en riesgo la continuidad del programa. Cada país debe analizar la contribución que demanda a los miembros de los distintos grupos sociales para financiar los costos de los programas infantiles y estudiar cómo favorecer la participación comunitaria sin sobrecargar indebidamente a las mujeres de la comunidad que son las que habitualmente aportan la mayor cuota. Si el apoyo internacional es deseable sólo inicialmente para apoyar algunos componentes y si la comunidad no puede ser sobre exigida, el último tema se refiere entonces a las fuentes alternativas de financiamiento. ¿Cómo aumentar los recursos para los programas preescolares? El desarrollo de varios de los programas descritos anteriormente ha mostrado que su expansión y financiamiento han dependido más bien de una decisión política que de la cantidad de recursos disponibles en un país. En situaciones económicas muy precarias algunos gobiernos han encontrado fondos para aumentar significativamente la cobertura de los programas de educación preescolar (Myers, 1992, pág. 417). El Programa Hogares de Cuidado Diario de Venezuela fue sometido en 1978 a una exhaustiva evaluación, apoyada por UNICEF y con la asesoría técnica de la Fundación High/Scope. La evaluación recomendó el modelo de atención y entregó sugerencias muy precisas que no fueron acogidas debido a cambios políticos ocurridos en el país. Diez años después, una nueva situación socio-política ( cambio de gobierno y estallido social de 1989), dieron nuevo impulso a la expansión del programa, como parte del combate contra la extrema pobreza. Diversas iniciativas de desarrollo social se ponen en marcha con menos respaldo acerca de su efectividad y eficacia que el que tiene actualmente la educación preescolar en América Latina. Esto no significa que los estudios sean inútiles para defender una iniciativa a nivel político; significa más bien que los resultados de los trabajos académicos deben ser presentados en el momento oportuno, por las personas adecuadas, relacionando sus logros con los de las políticas generales y utilizando el lenguaje de la comunicación de masas. La evaluación de los programas sociales " ... es una actividad política, un input en el mosaico complejo del cual emergen las decisiones políticas..." (Unesco, 1980, pág. 15). De acuerdo a lo anteriormente señalado, la primera forma de aurnentar recursos para los programas preescolares sería buscando y promoviendo constantemente apoyo político. Al interior del presupuesto fiscal, incluso dentro del mismo presupuesto del sector educación, es posible promover transferencias de recursos. Por ejemplo, de educación primaria a preescolar, con el propósito de disminuir los problemas de repitencia o deserción. Transferir fondos de defensa para programas educativos puede aparecer como deseable, justificable y contaría probablemente con respaldo popular, pero es políticamente complicado. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar creó el programa Hogares Comunitarios que alcanzó en 1991 una cobertura de aproximadamente un millón de niños. Su financiamiento ha sido fruto de la gestión de personas clave en momentos adecuados, con motivación por la educación preescolar y destrezas políticas. Parte importante del financiamiento se ha obtenido a través de un impuesto del 3% a la nórnina que deben pagar todas las empresas públicas o privadas. También se ha explorado impuestos a juegos de azar. Además de los recursos fiscales es posible aumentar el financiamiento para los programas preescolares, recurriendo a la empresa privada: esto puede ser a través de leyes que les exijan prestar ciertos servicios, o que favorezcan donaciones descontables, promuevan fundaciones educacionales o entreguen otros incentivos. Los organismos no gubernamentales, las organizaciones comunitarias y los grupos asociados a iglesias han contribuido y probablemente seguirán contribuyendo a la educación preescolar. Una planificación y estructuración de estos esfuerzos que oriente la atención hacia los grupos más pobres, que ofrezca capacitación, respaldo institucional u otros beneficios puede potenciar muchos recursos en infraestructura y personal, potenciando las posibilidades de lograr un impacto positivo y estable en los niños. Y es aquí, bien sabéis, donde estamos tocando el punto neurálgico de todo el problema: la educación, llave maestra del futuro, camino de integración de los marginados, alma del dinamismo social, derecho y deber esencial de la persona humana. Que los Estados, los grupos intermedios, los individuos, las instituciones, las múltiples formas de iniciativa privada, concentren sus mejores esfuerzos en la promoción educacional de la región entera Juan Pablo II, Discurso a la CEPAL, Santiago de Chile, 1987 ANEXO 1: SOLICITUDES DE INFORMACIÓN Argentina María Etchart Darío Pulfer Emilio Tenti-Fanfani Beatriz Capalbo Elsa Prieto de Arancibia Mercedes Mayol Lasalle Asociación de Bancos Argentinos Ministerio de Cultura y Educación, Dirección Nacional de Educación Inicial y Primaria. Unicef OMEP Universidad Nacional de San Luis Directora Educación Inicial Bolivia Defina Paco Coronel Lucía de Emilio Analista CEBIAE Unicef Brasil Harold Garen Lumpkin Pedro Demo Santa Marli Pires dos Santos Unicef OMEP Universidade Federal de Santa María Colombia Marta Mauras Camila Encinales María del Rosario Fandiño C. María Cristina García Directora Regional del Unicef Unicef Centro de Recursos y Diseminación-CINDE Directora Ejecutiva CINDE Costa Rica Miguel Mondol Rhea Saab Miriam Fernández Zamora María de los Angeles Jiménez Unicef Unicef OMEP Universidad de Costa Rica Chile Felipe Risopatrón Carmen Luz Latorre Marta Zeballos Selma Simonstein Myriam Waiser María Victoria Peralta Unicef Programa Interdísciplinario de Investigaciones en Educación-PIIE Documentalista CIDE/REDUC OMEP Ministerio de Planificación Junta Nacional de Jardines Infantiles Ecuador Jorge Rivero Nila Guevara Teresa de Mancero Dolly Jácome Pilar Salas Unicef Christian Children's Fund Fundación Cariño Directora del Preescolar, Ministerio de Educación y Cultura Documentalista Jefe INNFA El Salvador Miriam de Figueroa Elizabeth Morales Comité Nacional Salvadoreño Unicef Unicef OMEP Guatemala María Luisa E. de Gómez Demetrio Cojú Aura Arreaga de Padilla Centro de Información y Documentación Educativa de Guatemala Unicef OMEP Honduras Miriam de Figueroa Unicef María Luisa Zaldívar Rodezno OMFP México Francisco Rojas María del Carmen Alvarez C. María Luisa Herrasti Aguirre Marta Ludlow Wiechers Rosa G pe. Vega Noguez Silvia Van Dijk Jorge Pérez Alarcón Graciela Espinoza Susana Esparza Lozano Hermelinda Bermúdez Seyssel Unicef Centro de Educación Integral Enlace, Comunicación y Capacitación Patronato Nacional de Promotoras Voluntarias DIF León/Desarrollo Rural de Guanajuato Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Ayuda Infantil A.C. Centro de Estudios Educativos A.C. SEP Secretaría de Educación Pública Depto. de Educación Inicial OMEP Panamá Antonella Ponce Franco OMEP Perú Violeta Nazar Mainetto César Vigo Martha Llanos Consultora Elena Valdivieso Gainza Emma Aguirre Carmen Vásquez de Velasco Ministerio de Salud Coordinador Ejecutivo del Proyecto Van Leer UNICEF Pontificia Universidad Católica del Perú Taller de Capacitación e Investigación Familiar TACIF Coordinadora de Acción Pro Cunas-SUMBI República Dominicana Cecilio Adorna Unicef Panamá Antonella Ponce Franco OMEP Uruguay Ruben Gamboa Aria Judinas de Bertrán Eugenia María Zamora Chavarría Unicef OMEP Inte-American Children's Institute U.S.A. Robert Myers Coordinador del Consultative Group on Early Childhood Development Venezuela Luisa Elena Vegas Athenia Montejo ANEXO 2: OMEP Unicef SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CENTROS DE DOCUMENTACIÓN CONSULTADOS. SISTEMAS DE INFORMACIÓN Bancos Bibliográficos Latinoamericanos y de El Caribe. CIJE: Current Index to journals in Education. ERIC: Educational Resources Information Center. Index Banco Mundial. INRED: PsycLIT: RIE: SINIE: Indices y Resúmenes en Educación. Sununaries of the world' serial literature in psychology and related disciplines. American Psychological Association. Resources in Education. Sistema Nacional de Información Educacional. Ministerio de Educación, Chile-OEA. CENTROS DE DOCUMENTACIÓN CEDEP: CPEIP: MIDEPLAN: MINEDUC: REDUC: PIIE: PUC: UNESCO: UNICEF: Centro de Estudios de Desarrollo y Estimulación Psicosocial Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas. Ministerio de Planificación Nacional Ministerio de Educación Red Latinoamericana de Información y Documentación en Educación. Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación. Pontificia Universidad Catolica de Chile Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia BIBLIOGRAFÍA Abello,R. y Madariaga, C. (1987). 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