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Trabajos y
ensayos
Publicación del Máster Universitario y del
Doctorado en Estudios Internacionales.
Departamento de Derecho Internacional Público,
Relaciones Internacionales e Historia del Derecho
UPV/ EHU
Número 11
(enero de 2010)
ISSN: 1887-5688
La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión
inaplazable
Itsaso Fernández Poza
1. INTRODUCCIÓN
Hace años se está intentado llevar a cabo la reforma de las Naciones Unidas, y dentro de
la misma, de un organismo tan importante como lo es el Consejo de Seguridad, debido a los
cambios en las relaciones internacionales y el considerable aumento de miembros de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) —especialmente de países en desarrollo—. Tal
y como apunta Juan Manuel de Faramiñán Gilbert, “existe la sensación, cada vez más
generalizada, de que las Naciones Unidas funcionan como una enorme máquina burocrática,
alejada de los ciudadanos y de su entorno próximo”1. Uno de los problemas fundamentales
radica en los derechos y prerrogativas que ostentan los miembros permanentes del Consejo de
Seguridad, que ha conllevado a un detrimento del multilateralismo en favor de un
unilateralismo en las relaciones internacionales. En este mismo sentido establece Vicenç
Fisasque que “uno de los aspectos centrales de la reforma de las Naciones Unidas es, sin
duda, la transformación y ampliación del Consejo de Seguridad, puesto que los actuales cinco
miembros permanentes (Estados Unidos, Rusia, Francia, Gran Bretaña y China), lo son en
función de una herencia histórica que no correspondería con la realidad del presente”2.
Por tanto, desde hace unos años se llegó a un acuerdo: era necesaria llevar a cabo una
reforma en el Consejo de Seguridad, pero hay un profundo desacuerdo sobre el tipo de
reforma que sería necesaria, lo que hace que se haya producido un aplazamiento demasiado
largo en una cuestión tan fundamental.
1
J. M. Faramiñán Gilbert, “Las necesarias modificaciones de las Naciones Unidas en un mundo globalizado (en
su sesenta aniversario)”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, Núm. 10, 2005, p. 4.
2
V. Fisas Armengol, El desafío de Naciones Unidas ante el mundo en crisis, Icaria/Seminario de Investigación
para la Paz, Barcelona, 1994, p. 33.
1
TRABAJOS Y ENSAYOS
Itsaso Fernández Poza:
Número 11, enero de 2010
La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
En el artículo se hace un análisis de la reforma del Consejo de Seguridad, partiendo de
la reforma que ya se realizó en 1963 y atendiendo a los cambios que han tenido lugar en la
sociedad internacional que hacen necesario que se dé una reforma (de la composición, la
eficiencia y los mecanismos de toma de decisiones, así como la transparencia). La reforma a
lo largo de los últimos años ha tenido diferentes impulsos, y sobre la misma se mantienen
distintas posturas de cambio. Por ello, en el artículo, se realiza un análisis cronológico de las
propuestas que se han llevado a cabo desde los distintos ámbitos y sobre las diversas
cuestiones que abarcan la susodicha reforma, hasta llegar a la actualidad, momento en el que
todavía no se ha conseguido.
2. HISTORIA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD, LAS REFORMAS
En 1946, 51 Estados formaban parte de Naciones Unidas. En aquel entonces el Consejo
contaba con 11 miembros. Los miembros permanentes, que eran cinco, estaban constituidos
por los aliados victoriosos de la II Guerra Mundial, es decir, Estados Unidos, la Unión
Soviética, Francia, Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y China. En el proceso
de toma de decisiones se estableció el voto por mayoría, pero se implantó así mismo la
disposición que requería el voto favorable de los cinco miembros permanentes (que es lo que
se conoce como “derecho de veto”). Los miembros no permanentes eran seis y se elegían para
un período de dos años por la Asamblea General (artículo 23). Pero el ingreso de nuevos
Estados en las Naciones Unidas, particularmente en la década de los años sesenta, estableció,
a su vez, la necesidad de aumentar el número de miembros del Consejo a fin de hacerlo más
representativo. Es así como en 1965 se reforma el artículo 233 y la composición total del
Consejo pasa a ser en adelante de 15 miembros y el número de miembros no permanentes de
10. La misma resolución decidió que en la elección por la Asamblea de los miembros no
permanentes del Consejo de Seguridad se tuviesen en cuenta los siguientes criterios de
representatividad geográfica: cinco asientos a favor de Asia y África, uno entre los Estados de
Europa Oriental, dos entre los Estados de América Latina y dos para Europa Occidental y
otros Estados. El número y condición de los miembros permanentes no sufrió modificación.
3
Por la resolución 1991A (XVIII) de la Asamblea General de 17 diciembre 1963, en vigor desde
el 31 agosto de 1965 una vez cumplidos los requisitos del artículo 108 de la Carta.
Véase
en
http://www.un.org/es/documents/charter/chapter5.shtml
y
en
http://daccess-ddsny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/190/05/IMG/NR019005.pdf?OpenElement.
2
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
Así pues, y como comenta José A. Pastor Ridruejo “por lo que respecta a la composición del
Consejo, encontramos en la Carta una consagración formal de la desigualdad real entre los
Estados”4.
Desde su creación, la Carta de las Naciones Unidas se ha modificado en cuatro de sus
artículos. Respecto a los referentes al Consejo de Seguridad, en 1965, tal y como se ha
comentado, se modifica el artículo 23 con el aumento de once a quince el número de
miembros del Consejo de Seguridad; y, también, el artículo 27, donde se aumentan de siete a
nueve el número de votos afirmativos necesarios para la adopción de decisiones, incluso los
votos afirmativos de los cinco miembros permanentes en todas las cuestiones de fondo, pero
no en las de procedimiento. En 1968, se aumenta de siete a nueve el número de votos
necesarios en el Consejo de Seguridad para convocar una Conferencia General con el fin de
revisar la Carta en el marco del artículo 109.
Es importante señalar que, sin necesidad de modificación de la Carta, y respecto al
puesto de miembro permanente de la Unión Soviética, con la disolución de la URSS pasó a
ocuparlo el Estado considerado como su continuador, esto es, la Federación Rusa, como
resultado del Acuerdo de Alma Alta de 21 diciembre de 1991.
3. AVANCES EN EL PROCESO DE REFORMA
La necesidad de reforma del Consejo de Seguridad atiende a la falta de legitimidad,
equidad o eficacia en sus decisiones, con la consecuente reducción de la confianza y
credibilidad en el órgano.
La Carta de las Naciones Unidas atribuye al Consejo de Seguridad la función de
mantener la paz y seguridad internacionales5, pero en numerosas ocasiones ésa no ha sido la
verdadera actuación que ha mostrado el Consejo, sino que ha realizado tanto acciones como
omisiones fundamentándose en sus propios intereses (la de los miembros permanentes),
siendo éstas totalmente reprochables. En este sentido, expone Rosa Riquelme Cortado que “ha
tomado medidas sin un mandato claro, carentes de realismo, recursos suficientes y
determinación política de llevarlas a cabo (Bosnia y Herzegovina, Angola, Ruanda…); ha
reaccionado con lentitud o no lo ha hecho ante la reaparición de conflictos que se creían
4
J. Pastor Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Tecnos, Madrid,
2003. p. 701.
5
Artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas, http://www.un.org/es/documents/charter/chapter5.shtml.
3
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
solucionados o en vías de solución (Angola, Ruanda, Afganistán…), ha cerrado los ojos a
conflictos internos en que se padecían graves violaciones de derechos humanos (Chechenia,
Tíbet, Sudán hasta 2004…), ha callado y hasta ha encubierto a los miembros permanentes
cuando actúan por su cuenta en infracción de la Carta (zonas de exclusión aérea al norte y al
sur de Iraq tras la guerra del golfo, bombardeo de Serbia por miembros de la OTAN, ataque y
ocupación por Estados Unidos y Gran Bretaña de Afganistán, agresión a Iraq…), sin duda lo
más criticable, junto con su ya persistente renuncia al control efectivo de las acciones armadas
autorizadas”6.
Atendiendo a la importancia de la reforma, la misma debería realizarse de forma que se
sustentara en principios básicos que deben asentar una organización como la ONU, y que son,
precisamente, principios contrarios a aquellos en los que se fundamenta actualmente: la
representación de los pueblos (no únicamente de los Estados) y la concesión de un papel
importante a las organizaciones regionales7.
3.1. El proceso de reforma
La cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento
del número de sus miembros se inició en 1979, en el seno de la Asamblea General, a solicitud
de Argelia, Argentina, Bangladesh, Bhután, Guyana, India, Maldivas, Nepal, Nigeria y Sri
Lanka. Pero no fue hasta el 11 de diciembre de 1992 cuando la Asamblea General solicitó8 al
Secretario General que obtuviera de los Estados miembros de la Organización su punto de
vista sobre la cuestión. Contestaron 81 Estados y las observaciones que habían formulado los
Estados miembros sobre la posible revisión de la Composición del Consejo de Seguridad
quedaron recogidas en el oportuno informe del Secretario General. Este documento de la
Secretaría se utilizó de base en los debates sostenidos en la Asamblea General, desde finales
de noviembre a principios de diciembre de 1993, que dieron lugar a la adopción de la
resolución 48/26, de 3 de diciembre de 1993. Dicha resolución establecía el Grupo de Trabajo
de composición abierta sobre la cuestión de la representación equitativa y el incremento del
número de miembros del Consejo de Seguridad y otras materias relacionadas. Este Grupo de
6
R. Riquelme Cortado, “La interminable historia de la reforma del Consejo de Seguridad”, Revista Española de
Derecho Internacional, 2005, Vol. LVII, Nº 2, pp. 753-754.
7
R. Toulemon, “Por una reforma de las Naciones Unidas”, Política Exterior, Núm. 101, Vol. XVIII,
septiembre/octubre 2004, p. 114.
8
Mediante la aprobación de la resolución 47/62, véase http://www.cinu.org.mx/onu/reforma_cs/ares47_62.pdf.
4
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
Trabajo está presidido por el Presidente de la Asamblea General, que se ve asistido en estas
concretas funciones por dos Vicepresidentes. Sus miembros son todos los de la Organización
(191 miembros), aunque la participación activa en sus trabajos no suele superar el 50% de los
mismos. Su mandato ha sido sucesivamente prorrogado por la Asamblea desde que fue creado
en 1993 y, de acuerdo con la resolución 48/26, ha de presentar un informe sobre los progresos
obtenidos al final de cada uno de esos períodos, que constan como documentos de la
Asamblea9.
Si bien el Grupo de Trabajo admitió por unanimidad la necesaria ampliación del
Consejo de Seguridad para poder atender a la nueva realidad, respecto a las demás cuestiones
de reforma —distribución de los asientos, la categoría que adquirirían los nuevos miembros, y
la cuestión del veto— persistían las discusiones.
En la segunda Conferencia para unas Naciones Unidas más Democráticas (CAMDUN2), celebrada en Viena en septiembre de 1991, se realizaron propuestas relativas a la reforma
del Consejo de Seguridad, además de las generales sobre la reforma del conjunto de la ONU.
Los miembros de CAMDUN proponían ampliar el Consejo de Seguridad a 18 miembros,
abolir el derecho de veto, rebautizado como "Consejo de Paz y Seguridad", y establecer un
Comité permanente de la Asamblea General, formado por 15 miembros rotativos y
representativos a nivel geográfico, que controlaría las actividades del Consejo10.
En 1995, la Asamblea General, en su Declaración conmemorativa del cincuentenario de
la Organización (A/RES/50/6, de 24 de octubre de 1995)11 subrayaba las reformas que tenían
mayor necesidad: la revitalización de la Asamblea General y del Consejo Económico y
Social, la mejora del funcionamiento del Consejo de Seguridad para el mejor desempeño de
su función principal y el aumento de su legitimidad y la revisión de los criterios de
financiación de la Organización.
Posteriormente, en 1997, el Secretario General, presentó el Informe “Renovación de las
Naciones Unidas: un programa de reforma”. En el mismo, Kofi Annan se planteaba una
remodelación del modelo de administración de la Organización en la que se detectaba un
anquilosado sistema burocrático12.
9
Véase http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r026.htm.
V. Fisas, op. cit., p. 34.
11
Véase http://www.un-documents.net/a50r6.htm.
12
Véase http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/82/IMG/N9718982.pdf?OpenElement.
10
5
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
El 1 de diciembre de 1998, la Asamblea aprobó una resolución titulada “La cuestión de
la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del número de sus
miembros y cuestiones conexas” (resolución 53/30). En el mismo, en 5 líneas, se establece
que para la adopción de cualquier resolución o decisión “sobre la cuestión de la
representación equitativa en el Consejo de Seguridad y el aumento del número de sus
miembros y cuestiones conexas” se necesitará el voto afirmativo de por lo menos dos terceras
partes de los Miembros de la Asamblea General13.
Así mismo, el 8 de septiembre de 2000, los Jefes de Estado y de Gobierno aprobaron la
Declaración del Milenio en la que, entre otras cosas, en su párrafo 30 se establecía la decisión
de "redoblar esfuerzos por reformar ampliamente el Consejo de Seguridad en todos sus
aspectos”14.
De la misma forma, en 2003, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi
Annan, en el discurso de apertura de la sesión de la Asamblea General de 2003, planteó la
necesidad de llevar a cabo profundas reformas institucionales en la organización con el fin de
poder reforzarla, de aumentar su eficacia frente a las diversas amenazas que asolan a la
Comunidad Internacional. Pero agregaba que las reformas por sí mismas no resultarán
suficientes ya que lo principal no es sólo que sea un instrumento perfecto, sino también que se
haga un buen uso de él, porque en caso contrario sería inútil. Así, comunicó su intención de
convocar un grupo de alto nivel que estaría compuesto por personas distinguidas con el fin de
que proporcionaran una visión amplia y colectiva de la forma de avanzar hacia la solución de
ciertos problemas críticos.
Por tanto, el establecimiento del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y
el cambio tuvo lugar finalmente el 3 de noviembre de 2003. Su informe final fue presentado
el 2 de diciembre de 2004, y en su Capítulo XIV se recogen las sugerencias efectuadas sobre
esta reforma15.
En la misma, señalan los principios o razones que, en su opinión, han de fundamentar la
reforma del Consejo de Seguridad y que llevarán a determinar aquellos Estados miembros que
habrán de obtener una mayor participación en el proceso de adopción de decisiones. Éstos
son, en primer lugar, la contribución a las Naciones Unidas desde el punto de vista financiero,
13
Véase http://www.cinu.org.mx/onu/reforma_cs/ares53_30.pdf.
Véase http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm.
15
Véase http://www.un.org/spanish/secureworld/.
14
6
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
militar o diplomático: características que se precisan en referencia a las cuotas para el
presupuesto prorrateado de la ONU, la participación en operaciones de paz, las aportaciones a
actividades voluntarias de la Organización en materia de seguridad y desarrollo, así como las
aportaciones a actividades diplomáticas en apoyo de los objetivos y mandatos de las Naciones
Unidas. Como un criterio especialmente importante a ponderar en esa aportación, alegan el
hecho de alcanzar la meta internacionalmente convenida de asignar el 0,7% del producto
nacional bruto a la asistencia al desarrollo o avanzar considerablemente hacia su consecución.
En segundo lugar, se tendrá en cuenta a aquellos países que sean más representativos de la
composición general de la Organización, principalmente del mundo en desarrollo. En tercer
lugar, la reforma no habrá de redundar en una disminución de la eficacia del Consejo de
Seguridad. En cuarto lugar y finalmente, el órgano resultante habrá de ser más democrático y
más transparente, haciéndole rendir cuentas de su actuación.
En cuanto a la cuestión de exigir requisitos para ser miembro del Consejo de Seguridad,
apunta Vicenç Fisas que “no es ni una frivolidad ni un intento de bloquear la participación de
unos países en concreto. Es simplemente una condición básica para otorgar a este organismo
la legitimidad que no ha tenido hasta el momento. Sólo si el Consejo actúa con coherencia,
autoridad moral y responsabilidad podrá tomar decisiones que afecten a la comunidad
internacional”16.
Sobre la base de los criterios mencionados anteriormente, el Grupo de Alto Nivel
presentó dos opciones de reforma sobre la composición del Consejo de Seguridad,
denominados modelos A y B. Esta ampliación propuesta por el Grupo de Alto Nivel se
situaba un punto por debajo de la media barajada por los Estados en el Grupo de Trabajo (que
hasta sus últimos informes había reflejado propuestas de entre 20 y 30 miembros), y en el
mínimo de las que contaron con apoyo mayoritario, instaladas en un estrecho margen de 24 y
26 miembros. En las dos opciones se mantienen los cinco miembros permanentes actuales y
están enunciados sobre la base de cuatro grandes regiones (África, Asia y el Pacífico, Europa
y América), pero dichas regiones serían únicamente respecto de la composición del Consejo
de Seguridad, ya que no estiman oportuno cambiar otras cuestiones como la composición de
los grupos regionales actuales para elecciones generales u otros fines de las Naciones Unidas.
En cuanto a lo que se establece en los dos modelos:
16
Ibídem, p. 41.
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
Según el modelo A, se proponen seis nuevos puestos permanentes, en este caso sin
derecho a veto, y tres nuevos puestos no permanentes de dos años de duración, divididos entre
cuatro grandes regiones. La distribución sería así:
-
África: 2 miembros permanentes, 4 miembros no permanentes con un mandato
de dos años de duración (no renovable).
-
Asia y el Pacífico: 3 miembros permanentes, 3 miembros no permanentes con
un mandato de dos años de duración (no renovable).
-
Europa: 4 miembros permanentes, 2 miembros no permanentes con un
mandato de dos años de duración (no renovable).
-
América: 2 miembros permanentes, 4 miembros no permanentes con un
mandato de dos años de duración (no renovable).
En esta propuesta, por tanto, se establecería un total de veinticuatro miembros para el
Consejo de Seguridad, y se realiza por medio de una distribución equitativa de seis miembros
por cada una de las cuatro regiones señaladas. Y esos veinticuatro miembros serían, once
miembros permanentes y trece no permanentes.
Por el contrario, el modelo B, no establece la propuesta de nuevos puestos permanentes,
sino que consiste en crear una nueva categoría de ocho miembros con un mandato renovable
de cuatro años, y un nuevo miembro no permanente con un mandato de dos años no
renovable. La distribución quedaría:
-
África: 2 miembros no permanentes con un mandato de cuatro años renovable,
4 miembros no permanentes con un mandato de dos años de duración (no renovable).
-
Asia y el Pacífico: 1 miembro permanente, 2 miembros no permanentes con un
mandato de cuatro años renovable, 3 miembros no permanentes con un mandato de dos
años de duración (no renovable).
-
Europa: 3 miembros permanentes, 2 miembros no permanentes con un
mandato de cuatro años renovable, 1 miembro no permanente con un mandato de dos años
de duración (no renovable).
-
América: 1 miembro permanente, 2 miembros no permanentes con un mandato
de cuatro años renovable, 4 miembros no permanentes con un mandato de dos años de
duración (no renovable).
En este modelo, por tanto, el Consejo de Seguridad quedaría constituido por los cinco
miembros permanentes actuales, ocho miembros con mandato de cuatro años renovable (dos
8
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
por cada una de las cuatro regiones) y once con mandato de dos años no renovable (cuatro
para África, tres para Asia y Pacífico, uno para Europa y tres para América) lo que daría
(como en la anterior propuesta) un total de veinticuatro miembros, manteniendo la
distribución equitativa total de seis miembros por cada una de las cuatro regiones.
Además, en ambos modelos, de acuerdo con el citado artículo 23 de la Carta, sería la
Asamblea General la que teniendo en cuenta las prácticas establecidas de consulta regional, a
la hora de elegir los nuevos miembros permanentes o los no permanentes de mayor duración,
daría preferencia a los Estados que, en cada región, se cuenten entre los tres primeros en la
aportación de contribuciones financieras al presupuesto ordinario o se encuentren entre los
tres mayores contribuyentes voluntarios o contribuyentes efectivos en su región a misiones de
las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.
Así mismo, se realiza la recomendación de revisar en el año 2020 la composición del
Consejo de Seguridad, ya que el Grupo de Alto Nivel consideró que ninguna reforma debía
ser permanente. La incorporación de una cláusula de revisión de la reforma ya había contado
con amplio apoyo en el seno del Grupo de Trabajo.
Como se ha comentado al inicio de este trabajo, los cinco miembros permanentes tienen
un derecho de veto sobre las decisiones del Consejo. Este poder de veto fue utilizado
fundamentalmente, y de forma amplia, durante la Guerra Fría y aunque se limitó mucho su
incidencia a partir de la década de 1990, su uso o la mera amenaza de emplearlo por parte de
los miembros permanentes sigue bloqueando acciones importantes del Consejo de Seguridad.
En este sentido, respecto al sistema de adopción de decisiones, si bien el Grupo apunta
que se trata de una institución “anacrónica” y que “no es adecuado para la institución en una
era de democracia cada vez mayor”, recomiendan la no aceptación de propuestas que
conlleven la ampliación de la titularidad de este derecho, es decir, no tocar el poder de veto de
los que ya lo tienen, ni ampliar el veto en cualquiera de las opciones de la reforma del
Consejo. En relación a los actuales titulares de este derecho, sugieren que asuman, a título
individual, el compromiso de no ejercerlo excepto en las cuestiones en las que realmente
estén en juego intereses vitales. En este punto también, el Grupo de Alto Nivel hizo suyas
algunas de las recomendaciones del Grupo de Trabajo tendentes a la mayor moderación en el
ejercicio del veto.
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TRABAJOS Y ENSAYOS
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
Así mismo, con vistas a promover un uso más responsable del veto, recomiendan que
se instituya otro sistema de voto. Según el Grupo, dicho método permitiría evitar posteriores
vetos. Se realizarían dos votaciones. La primera votación, carecería de efecto jurídico, ya que
en el caso de haber algún voto negativo no sería equiparado a veto. En ese momento los
miembros del Consejo de Seguridad podrían solicitar una explicación de las posturas sobre la
decisión propuesta. A continuación, se celebraría la segunda votación, adoptándose así
oficialmente una postura que constituiría una verdadera decisión.
De la misma forma, hay varias estrategias que tratan de restringir el veto por medio de
cambios procedimentales que no suponen una reforma de la Carta de Naciones Unidas.
Parecida a la recomendada por el Grupo es aquélla que haría recaer la “carga de la prueba”
para justificar un veto en los miembros permanentes que decidan utilizarlo. Otra consistiría en
exigir dos vetos concurrentes para bloquear una decisión. Una última consistiría en restringir
las circunstancias en que los vetos pudieran tener valor.
Como justificación, desde el Consejo, se ha hablado del veto como de una “válvula de
escape”, en la medida en que permite que no se lleven a cabo decisiones que posteriormente
no podrán cumplirse por falta del apoyo o por no contar con los medios necesarios para dicho
fin. Así mismo, no cabe esperar que los miembros permanentes consientan una reforma en la
que vean menoscabado o pierdan el poder de veto.
Aún así hay que atender a que en ninguno de los dos modelos se hace referencia a la
eliminación del sistema del veto, que cocha con la intención de reformar el Consejo para
aumentar la transparencia e ir hacia un modelo más democrático17. Pero en la situación actual
pensar en una eliminación total del veto es imposible. El veto está destinado a permanecer,
pero sin ser por ello intocable, ya que es necesario restringirlo18.
El problema no es el veto en sí, sino el uso que se le da al mismo. En ese sentido se
pronuncia Rosa Riquelme Cortado al decir que “el veto es una institución anacrónica,
discriminatoria y antidemocrática. Ha sido utilizada por los miembros permanentes de forma
sectaria, no en beneficio de los intereses colectivos, sino para proteger intereses nacionales
17
J. M. De Faraminan Gilbert, op. cit., p. 9.
C. Esposito, “El poder de veto en el Consejo de Seguridad: ¿intocable?”, FRIDE, 2005, p. 3,
www.fride.org/publicacion/52/el-poder-de-veto-en-el-consejo-de-seguridad-intocable.
18
10
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
y/o para cuestiones que ponían en peligro su propia percepción de las amenazas a la paz
mundial”19.
Respecto a las Cuestiones Conexas, el Grupo de Alto Nivel propone la
institucionalización de los procesos para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas,
así mismo, recuerda que el artículo 44 de la Carta concede a los países que contribuyen con
contingentes el derecho a ser plenamente consultados en relación con el despliegue de
efectivos para operaciones establecidas por el Consejo.
El Secretario General se basó a la hora de realizar su informe en las propuestas
presentadas por el Grupo de Alto Nivel. Así, entre otras cuestiones, Kofi Annan planteó,
sobre la reforma del Consejo de Seguridad, dos opciones determinadas a través de dos
modelos (A y B), con el fin de resolver un debate en el que se había avanzado muy poco en
los doce últimos años y con el propósito de que los Estados miembros acordaran la adopción
de una decisión sobre la reforma.
En marzo de 2005, como una de las iniciativas más importantes de reforma de las
Naciones Unidas hasta la fecha, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, presentó un
informe titulado “En mayor libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”.
Tal y como se ha comentado, el informe diseñaba un ambicioso plan de reforma de la ONU
para hacer frente a las amenazas y los desafíos internacionales del siglo XXI, y en el mismo
dejaba claro que ninguna reforma de la ONU sería completa sin una reforma del Consejo de
Seguridad.
El Secretario General había establecido el año 2005 como el año de la reforma, instando
a los Estados miembros a estudiar los distintos modelos de reforma. Pero las discrepancias
acerca de cómo ampliar el Consejo todavía se mantenían.
Finalmente, en la reunión plenaria de la Asamblea General, a nivel de Jefes de Estado y
de Gobierno (14-16 de septiembre de 2005) tuvo lugar el intento fallido de reformar el
Consejo mediante una decisión adoptada por consenso.
Sobre esta cuestión apuntaba Francesc Granell en su momento que “…resultaba utópico
pensar que la Cumbre Mundial de 2005 desbloquearía este asunto. En efecto, la reforma del
Consejo de Seguridad ha quedado apartada por el momento, sin que deje de trabajarse para
alcanzar un consenso en él. Sin embargo, esto no puede interpretarse como un fracaso de la
19
R. Riquelme Cortado, op. cit., pp. 761-762.
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
cumbre, pues el bloqueo en la reforma del Consejo no supone que en otras áreas no se hayan
producido avances, aunque quizá más lentos de lo conveniente”20.
3.2. Propuestas confrontadas, las posiciones de los países
En cuanto a los Estados, se posicionaron básicamente en torno a cuatro propuestas que
han hecho que la reforma no se haya logrado hasta el momento ya que ningún Estado quiere
ceder en determinadas cuestiones de su propuesta.
Las propuestas eran: el llamado “grupo de los cuatro”, la Unión Africana, “Unidos para
el Consenso” y “Small 5”.
Uno de los proyectos de resolución sobre la ampliación del Consejo de Seguridad es el
denominado G-4 puesto que está auspiciado por cuatro países: Brasil, Alemania, India y
Japón. Este plan solicita, o propone, la ampliación del número de miembros del Consejo de 15
a 25. Proponen que cuatro de los nuevos puestos permanentes sean para ellos, que se otorgue
a África dos escaños permanentes y que se creen, así mismo, cuatro puestos no permanentes.
Por su parte, la Unión Africana, que cuenta con 53 miembros, está intentando ampliar el
Consejo de Seguridad a 26 miembros, incluyendo seis nuevos escaños permanentes que
tendrían poder de veto. De ese incremento hasta 26 puestos, para África serían dos
permanentes y otros dos no permanentes.
“Unidos para el Consenso” es un grupo de aproximadamente 20 países, encabezados
por Italia, México y Pakistán. Proponen añadir diez escaños, todos no permanentes, que se
elegirían por períodos de dos o tres años. A tenor de la propuesta, seis puestos serían para
África, cinco para Asia, cuatro para Latinoamérica y el Caribe, tres para Europa Occidental y
otros Estados y dos para Europa Oriental.
Finalmente el cuarto grupo es el denominado “Small 5” o “S-5” (Costa Rica, Jordania,
Liechtenstein, Singapur y Suiza), cuya propuesta es la mejora de los métodos de trabajo del
Consejo de Seguridad, la ampliación del mismo, una mayor transparencia, la rendición de
cuentas de la labor del Consejo e imponer limitaciones en el uso del veto.
Aunque se han perfilado estos grupos, hay que apuntar que los Estados a nivel
individual también han ido presentando sus propias propuestas.
20
F. Granell, “Naciones Unidas: reforma y transformación” Política Exterior, Núm. 108, Vol. XIX,
Noviembre/Diciembre 2005, pp. 101-102.
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4. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO DE REFORMA
El intento de reforma es un proceso que al durar tantos años ha alternado momentos de
gran actividad con otros menos activos. Las ocasiones en las que se ha producido un mayor
empuje han sido en 1997, 2005 y, finalmente, en 2009. En las anteriores ocasiones no se logró
llegar a un acuerdo por medio de las distintas maniobras diplomáticas, fundamentalmente por
los intereses de los miembros aspirantes.
La decisión 62/557 de 14 septiembre de 200821 de la Asamblea General, contenía el
mandato para modificar el procedimiento de negociación que se había seguido hasta el
momento. Se decidió transferir la consideración del tema a sesiones informales de la
Asamblea General en las que se realizarían negociaciones intergubernamentales. Como no
había acuerdo para convocar una conferencia diplomática para la negociación de dicha
reforma, se acudía a una vía lateral que permitiera un acuerdo, adoptado por una mayoría
amplia, sin necesidad de alcanzar el consenso como estaba convenido. Así mismo, en dicha
decisión se establecía el Grupo de Trabajo de composición abierta para preparar y facilitar las
negociaciones intergubernamentales sobre la reforma del Consejo de Seguridad que se
iniciaría en febrero de 2009. Previamente, en ese Grupo se establecería el marco y las
modalidades de esas negociaciones. El Grupo se reunió en tres ocasiones, la última en enero
de 2009.
De acuerdo con la decisión de septiembre, el 19 de febrero de 2009 se realizó una sesión
informal de negociaciones intergubernamentales sobre la reforma del Consejo de Seguridad.
Estuvo precedida por una consulta ministerial, también informal, convocada por el Ministerio
del Exterior de Italia, que se realizó en Roma el 4 y 5 de febrero.
Así, el 4 de marzo, la Asamblea General de la ONU emprendió las negociaciones
informales para la reforma y ampliación del Consejo de Seguridad, con una primera reunión
en la que se abordó el polémico asunto del derecho de veto entre algunos de sus miembros.
Los representantes de los países miembros de la organización se reunieron a puerta cerrada
para debatir el primer punto de la agenda que se había acordado el 19 de febrero, fecha en la
que técnicamente comenzó el proceso de reforma.
21
Véase
http://www.un.org/ga/63/plenary/I_sc_representation_members.shtml
www.centerforunreform.org/system/files/Res+62.557.PDF.
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y
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Número 11, enero de 2010
La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
En esta primera reunión, los asistentes centraron el debate en el delicado asunto del
poder de veto y la posibilidad de que los países que logren convertirse en miembros
permanentes puedan ejercerlo.
Así mismo, en marzo, en una conferencia de prensa en la sede de Naciones Unidas en
Nueva York, el Presidente de la Asamblea General de la ONU, Miguel d´Escoto, subrayó que
“por los menos, por primera vez en 60 años estamos tratando un asunto sustantivo, no
modalidades. Se trata de negociaciones significativas”. No obstante, aclaró que en algunos
puntos no se lograrán los objetivos completos, sino que se llegará a la mitad del camino. Si
bien, en cambio, sostuvo que también hay temas en los que todos los miembros están de
acuerdo. Entre ellos citó como ejemplo la necesidad de aumentar la representación de África,
por el aumento significativo de miembros procedentes de este continente que se ha producido.
Ha habido distintas rondas de negociaciones a lo largo del 2009. En las negociaciones
se han abordado varias cuestiones fundamentales: la categoría de los miembros del Consejo
de Seguridad; el derecho de veto; la relación entre la Asamblea General y el Consejo de
Seguridad; el tamaño futuro del Consejo de Seguridad; los métodos de trabajo del Consejo de
Seguridad22.
Hay divergencia entre las opiniones de los distintos países, algunos quieren aferrarse al
poder que vienen ostentando, otros quieren hacer reclamaciones (de entrada en el Consejo de
Seguridad) en atención al poder que tienen en estos momentos en las relaciones
internacionales, mientras que otros únicamente quieren un sistema más equitativo y
democrático, en el que no predominen los privilegios e intereses propios.
A medida que pasa el tiempo se hace necesario atender a los puntos que tienen en
común las distintas propuestas y (en ocasiones) ceder hasta un punto medio para poder lograr
un consenso lo antes posible.
Habrá que ver si el impulso con el que comenzó en 2009 llega a producir los frutos
esperados, y en qué medida se realiza la reforma, ya que la simple reforma no sería
satisfactoria si no se realizan los cambios oportunos para que el Consejo de Seguridad atienda
con eficacia al mandato que le confiere la Carta de las Naciones Unidas.
22
Véase http://www.un.org/spanish/ga/64/agenda/admin.shtml.
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
5. CONCLUSIONES
Por lo tanto, como se ha comentado a lo largo del trabajo, la reforma del Consejo de
Seguridad es necesaria, y en este punto los Estados están de acuerdo, pero el problema en el
proceso de reforma ha venido por la intransigencia sobre las propuestas propias. Así, por
medio de los debates, se ha conseguido apreciar las pretensiones que inspiran y determinan
las posiciones de los Estados miembros, no sólo en este tema, sino en el de toda la
Organización.
Parece ser, que si bien ha estado unos años estancado, el proceso ha recobrado un nuevo
impulso. La cuestión fundamental radica en que la reforma ha de ser en todos los ámbitos
necesarios para conseguir solucionar los problemas de los que ha venido padeciendo en los
últimos tiempos el Consejo de Seguridad.
Tal y como apunta Rosa Riquelme Cortado, una de las cuestiones principales es que “el
Consejo fue diseñado por la Carta para ser un órgano responsable en el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales. Y no lo ha sido. Confirió a los Estados más poderosos del
momento el derecho a veto, esperando que utilizasen su poder en pro del bien común y
promovieran y acataran el Derecho Internacional. Y no lo han hecho. Su respuesta
discriminatoria e ineficaz a las principales amenazas a la seguridad mundial ha redundado en
grave desmedro de su credibilidad”23.
Es importante la reforma para que en la misma se den los cambios que se han producido
en la sociedad internacional, una representación más democrática, así como una mayor
transparencia y para que responda de forma adecuada a los diversos acontecimientos
internacionales. Pero no sólo la reforma es necesaria, sino que los Estados deben, por medio
del instrumento que es la Carta de las Naciones Unidas, abogar también por ese cambio,
utilizando los recursos que hay en la misma. Es decir, tal y como apuntó el Secretario
General, que se haga buen uso del Consejo de Seguridad.
Así mismo, y tal y como afirmó Antonio Remiro Brotóns “si no se refuerza el
entramado institucional de la sociedad internacional, moderando así y sometiendo a normas el
poder de todos los Estados, incluidos los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad y
sus aliados, respetando el pluralismo, practicando la tolerancia (que ya invocó la Carta) y
23
R. Riquelme Cortado, op. cit., p. 753.
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
apuntalando la solidaridad en el interés común por la supervivencia, el nuevo orden más que
viejo será viejísimo y la ONU no habrá cumplido cincuenta, sino todos los años”24.
Después de tantos años de espera la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU es
una cuestión inaplazable.
24
A. Remiro Brotóns, “El nuevo orden mundial de la tribu opulenta”, Revista Jurídica Universidad Autónoma de
Madrid, Núm. 6, 2002, p. 266.
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La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestión inaplazable
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