DICTAMEN N.º 334/2013, de 17 de octubre.* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 334/2013, de 17 de octubre.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración seguido a consecuencia de
una reclamación efectuada por D.ª X, por los daños sufridos a consecuencia de una caída al pisar la tapa de una
alcantarilla suelta, en el municipio de Valdepeñas (Ciudad Real).
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- El 29 de julio de 2011 tiene entrada en el Registro del Ayuntamiento de Valdepeñas, escrito
mediante el cual D.ª X interponía reclamación por responsabilidad patrimonial frente al mismo, sin cuantificar el importe
de la indemnización, por los daños consistentes en el periodo de incapacidad temporal, las secuelas que le puedan quedar y
el gasto que tuvo que realizar para adquirir una muñequera, todo ello como consecuencia del accidente sufrido al pisar una
tapa de alcantarilla mal colocada.
Según el relato de los hechos contenido en el escrito de reclamación, “El día 11 de agosto de 2010, sobre las 20,30
horas, quien suscribe Doña X, cuando se encontraba en la vía pública urbana, calle Mariana Pineda, esquina con la Avda.
de los Estudiantes de Valdepeñas, se encontraba una alcantarilla suelta de su lugar correspondiente y, la compareciente la
pisó, como consecuencia de lo cual cayó al suelo sufriendo diversas lesiones de las que tuvo que ser atendida en el
Hospital de Valdepeñas, extendiéndose el correspondiente parte de lesiones […]”.
Atribuye los anteriores daños a “la culpabilidad por negligencia, por parte de la Administración titular de la
alcantarilla y su conservación”.
Solicita la apertura del trámite de prueba proponiendo la documental que acompaña a la reclamación y la testifical de
las personas presentes en el momento del suceso, que identifica y relaciona en un documento adjunto.
Acompaña a la reclamación los siguientes documentos:
- Copia de la denuncia presentada el día 13 de agosto de 2010 ante la policía municipal, donde se describe la caída y
afirma que “fue causada por una alcantarilla que estaba suelta de su lugar correspondiente”.
- Auto de 16 de agosto de 2010, del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de sobreseimiento y archivo de diligencias
previas.
- Informe de alta en Urgencias de 11 de agosto de 2010, donde se consigna como diagnóstico policontusión,
proponiendo como tratamiento yeso durante 6 semanas y control posterior el día 5 de octubre con radiografía de escafoides
3 proyecciones de ese día.
- Factura de adquisición de una muñequera con soporte de pulgar por importe de 25,92 euros, fechada el día 5 de
octubre de 2010.
- Relación de 12 testigos del suceso, con su nombre, firma y número de documento nacional de identidad.
Segundo. Admisión a trámite.- Con fecha 14 de septiembre de 2011 la Junta de Gobierno Local de Valdepeñas
acordó admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, solicitar informe a la Oficina Técnica de Obras y a
la Policía Local, así como dar traslado de la reclamación a la aseguradora del Ayuntamiento.
Dicho acuerdo fue notificado el día 28 de septiembre a la compañía aseguradora del Ayuntamiento y el día 7 de
octubre de 2011 a la parte reclamante.
Tercero. Informe del Arquitecto Técnico municipal.- Con fecha 22 de diciembre de 2011, emite informe el
Arquitecto Técnico municipal indicando que “este Servicio no tuvo conocimiento en ningún momento de tal hecho, si bien
en la zona existen varias tapas de arquetas, pero repito, no puede comprobarse lo expuesto por la reclamante ya que en la
actualidad se encuentran en su lugar”.
Cuarto. Informe de la policía municipal.- Con fecha 27 de febrero de 2012 emite informe el Inspector Jefe de la
policía municipal, que remite la información sobre las actuaciones realizadas por funcionarios de dicho cuerpo en relación
con los hechos. Según los archivos consta que “siendo las 21:40 horas del día 11 de agosto de 2010, se tiene constancia
que en la calle Mariana Pineda, se estaba produciendo una incidencia de tipo: persona caída, cuyo resumen es el
siguiente: [ ] Se recibe una llamada comunicando una señora que su madre se ha caído al meter el pie en una arqueta que
se encontraba abierta en el lugar de la incidencia. [ ] Iniciada la actuación de los Agentes num. Profesional A y B para
resolver la incidencia reseñada se hace constar el siguiente resultado: [ ] personada la patrulla verifican que se
encontraba abierta una arqueta. [ ] citada arqueta ha sido cerrada por unos jóvenes que pasaban por el citado lugar. [..]
Personas implicadas X […] cuya implicación es: madre lesionada […]”.
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Ponente: José Sanroma Aldea
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Quinto. Trámite de audiencia.- Instruido el expediente, mediante oficio de 22 de marzo de 2012 la Junta de
Gobierno Local comunicó la apertura del trámite de audiencia a la reclamante por un plazo de quince días al objeto de que
pudieran examinar el expediente.
Dicho acuerdo fue notificado en el domicilio de la reclamante el día 4 de abril de 2012 sin que conste que se
presentaran nuevas alegaciones en el plazo concedido.
Sexto. Comunicación a la empresa concesionaria del Servicio de Aguas.- Mediante oficio del Alcalde de 4 de
junio de 2012, se da traslado del expediente a la empresa K.
Dicha comunicación es contestada por el Jefe de Servicio de la citada empresa concesionaria del servicio indicando
que “la tapa a la que hace referencia el citado expediente corresponde a la red de saneamiento y no a la red de aguas
potables, por lo que no sería de nuestra competencia el mantenimiento de la citada tapa de la red de alcantarillado”.
Séptimo. Remisión del expediente al Consejo Consultivo.- En dicho estado de tramitación fue remitido el
expediente al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha solicitando la emisión del preceptivo dictamen.
Mediante acuerdo de 30 de enero de 2013, el Pleno de este Consejo acordó la devolución del expediente a la entidad
local instructora para la subsanación de las irregularidades y carencias detectadas.
Octavo. Práctica de prueba testifical.- Con fecha 26 de febrero de 2013, se procede a tomar declaración testifical a
D. M, D.ª F y D.ª J.
D. M declara: “Que ese mismo día de los hechos pasó por la acera y vio como una alcantarilla estaba fuera de su
sitio y rota por varios sitios e intentó colocarla sin éxito porque pesaba mucho, declara que es vecino de esta señora y la
vio salir de casa, cuando iba por la acera la señora X tropezó y cayó al suelo; era el mes de agosto, no recuerda si el día
10 o 11 y los hechos sucedieron sobre las 8 de la tarde; fue ayudada por un taxista que pasaba por la zona quien la
levantó y la llevaron a su casa, la estuvieron lavando y la acercaron a su casa, estando escayolada la siguiente vez que la
vió, hasta que ha fallecido hace algo más de un año”.
D.ª F declara que “Ese mismo día salía de casa de su madre que vive en Mariana Pineda enfrente de donde
sucedieron los hechos, acompañada de su marido, y este le advirtió que la tapa existente en la acera estaba partida y
metida para dentro, comentándole que algo ocurriría; por la tarde cuando fueron de compras al supermercado vieron
como la señora X que andaba por la acera cayó al suelo e inmediatamente se arremolinó gente a su alrededor, mientras la
compareciente avisó a la hija de la accidentada, paró un coche cuyo conductor auxilió a la accidentada. No recuerda el
día exacto, pero sí que era verano y que lo hechos fueron por la tarde”.
D.ª J manifiesta “que ese mismo día de los hechos pasó por la acera y vio como una alcantarilla estaba fuera de su
sitio y levantada e intentó colocarla sin éxito porque pesaba mucho, al rato oyó un ruido de gente y vio que su vecina
sangraba por la cara, paró un coche para atenderla y se aglomeró gente alrededor de ella, su hija se la llevó a casa para
lavarla y luego la llevaron al hospital. No recuerda el día que ocurrió ni tampoco la hora”.
Noveno. Escrito de alegaciones.- Con fecha 7 de marzo de 2013, las dos hijas de la reclamante, D.ª T y D.ª S,
presentaron un escrito en el que se identifican como herederas legales de su madre, ya fallecida, y cuantifican la
indemnización reclamada en 2.279,64 euros, de los cuales 2.253,72 euros lo son por el periodo de incapacidad temporal de
seis semanas, y 25,92 euros por la adquisición de una muñequera con soporte de pulgar.
Asimismo aportan escritura de aceptación y adjudicación de herencia expedida el 26 de junio de 2012 como únicas
herederas de sus padres. De dicha escritura y del certificado de defunción que lleva anexo, se comprueba que la reclamante
falleció el día 26 de septiembre de 2011.
Décimo. Informes de la policía municipal y del Arquitecto del Servicio Municipal de Obras.- Con fecha 29 de
abril de 2013, el Inspector Jefe de la policía municipal remite reportaje fotográfico de la alcantarilla donde la reclamante
sufrió los daños.
A la vista de las citadas fotografías el Arquitecto Municipal informa que la tapa causante de la caída corresponde a un
registro de la red de saneamiento de Valdepeñas.
Undécimo. Propuesta de resolución.- Con fecha 8 de julio de 2013 un Técnico de Administración General del
Ayuntamiento formula propuesta de resolución donde tras resumir los antecedentes del expediente propone la estimación
de la reclamación presentada.
Duodécimo. Trámite de audiencia.- Con fecha 9 de julio, el Alcalde de Valdepeñas confiere un nuevo trámite de
audiencia por espacio de quince días a las hijas de la reclamante y a la compañía aseguradora del Ayuntamiento.
No hay constancia en el expediente de su efectiva recepción.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo
entrada con fecha 19 de septiembre de 2013.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
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CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- En relación a la intervención del órgano consultivo en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial sustanciados por Corporaciones Locales, el Pleno de este Consejo, en sesión celebrada en
fecha 25 de enero de 2012, adoptó el siguiente acuerdo: “El artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece los elementos
esenciales del procedimiento de responsabilidad patrimonial que han de seguir todas las Administraciones Públicas -tal y
como indica su apartado 1- y por tanto, también las Corporaciones Locales. El apartado 3 del citado artículo en la nueva
redacción otorgada por la Disposición Final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible,
dispone lo siguiente: “Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un
procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones
previstas en el artículo 143 de esta Ley. En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o,
en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía
igual o superior a 50.000 € o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, dispone que el Consejo Consultivo deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes
tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos “a reclamaciones de
responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros”; y el artículo 57 de la misma Ley establece que
“Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la
Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”.
La remisión efectuada por el inciso final del citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a
la cuantía a partir de la cual es preceptivo el dictamen del órgano consultivo “o a la que se establezca en la
correspondiente legislación autonómica”, debe entenderse referida al límite de seiscientos un euros que establece la Ley
11/2003, de 25 de septiembre, para considerar preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en
los expedientes tramitados por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Límite éste que opera de igual manera
con respecto a los expedientes tramitados por las Corporaciones Locales de la Región, al ser el único establecido por la
legislación autonómica, y porque de otro modo la garantía que supone la intervención del órgano consultivo en el
procedimiento tramitado podría verse mermada en el ámbito local respecto al autonómico, si considerásemos que en el
primero sólo es preceptiva la intervención cuando la cuantía de la reclamación iguala o supera un límite (50.000 euros)
que es sensiblemente superior al establecido para el segundo (601 euros).
En consecuencia, es criterio del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha que su dictamen ha de ser solicitado,
conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a los artículos 54.9.a) y 57 de la Ley 11/2003, de 25
de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial tramitados por las Corporaciones
Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a seiscientos un euros”.
En el supuesto que es objeto de examen valora la parte la indemnización solicitada en 2.279,64 euros, cantidad que
supera la suma de 601 euros a la que se ha hecho referencia en párrafos precedentes. Se emite, por tanto, el presente
dictamen con carácter preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- El examen del procedimiento sustanciado debe circunscribirse a la
comprobación del cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por
el que se prueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial, disposición mediante la que se dispuso el desarrollo reglamentario del aludido artículo 142.3 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
El Consejo examina el procedimiento seguido en la tramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial
desde una doble perspectiva.
La primera tiene como objetivo pronunciarse sobre el cumplimiento de los trámites esenciales de los que depende que
pueda dictarse válidamente la resolución que pone fin al procedimiento. En el caso de que se observe una vulneración de
alguno, el Consejo devuelve el expediente para completar la instrucción, señalando el omitido o incorrectamente
practicado.
La segunda perspectiva no contiene ni precisa, por regla general, un pronunciamiento concluyente ni se interfiere en la
tramitación realizada, pues se concentra en determinar si el modo en el que la instrucción ha sido realizada ha cumplido la
finalidad que a esta actividad procedimental le asigna el artículo 78.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, esto es, que
en la fase instructora se efectúen los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución.
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La importancia de esta segunda perspectiva radica en que en no pocos casos el cumplimiento meramente formal de los
trámites o el incumplimiento de algunos, merma radicalmente las posibilidades de acierto y seguridad jurídica del dictamen
que el Consejo Consultivo ha de emitir y de la resolución que ha de adoptar finalmente la autoridad consultante.
El análisis del presente caso desde la primera perspectiva señalada, obliga a poner de manifiesto importantes
deficiencias de orden formal en la tramitación del procedimiento, si bien éstas no alcanzan un grado de esencialidad que
impida dictar una resolución válida.
En especial, debe destacarse:
-
Falta de nombramiento de instructor, desoyendo lo dispuesto en el artículo 6.2 y siguientes del Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, aludido.
-
Falta de realización inicial de los trámites necesarios para el conocimiento de los hechos y la ausencia de
propuesta de resolución que ha obligado a este Consejo a devolver el expediente y a retrotraer actuaciones.
-
El trámite final de audiencia, otorgado con fecha 9 de julio de 2013, no se ha adecuado tampoco a las reglas
previstas en el artículo 11.1 del citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Dicho precepto determina
que “instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá
aquel de manifiesto al interesado […] al notificar a los interesados la iniciación del trámite se les facilitará
una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que
estimen convenientes […]”. En el presente caso este trámite ha tenido lugar con posterioridad a la
elaboración de la propuesta de resolución y además no figura en la correspondiente notificación de la
apertura del trámite de audiencia la correspondiente relación de documentos que integran el expediente.
-
La propuesta de resolución formulada por el instructor no introduce razonamiento alguno en relación a la
existencia de nexo causal en el presente caso, tal como exige el artículo 13.2 del Real Decreto citado,
aplicable por remisión del artículo 12.1 de dicha norma reglamentaria, pues tras enumerar los criterios
jurisprudenciales para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial, concluye directamente
proponiendo la estimación de la reclamación. Aunque dicha omisión priva a este Consejo de un valioso
elemento de juicio a tener en cuenta a la hora de acordar su pronunciamiento, ello no obsta a la emisión del
mismo, pues ha quedado claro el sentido estimatorio de la responsabilidad patrimonial recogido en la
propuesta.
-
Se ha incumplido el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento que era de seis meses. Así la
reclamación tuvo entrada en el registro del órgano competente para conocer la reclamación el día 29 de julio
de 2011 y el expediente no se ha remitido a este Consejo para su preceptivo dictamen hasta el día 9 de
septiembre de 2013.
Desde la segunda de las perspectivas señaladas anteriormente debe indicarse que una correcta identificación del daño
alegado hubiese exigido haber requerido a la interesada la aportación de documentación médica acreditativa del periodo de
incapacidad temporal padecido, pues el único documento médico aportado es el informe de alta en Urgencias emitido el
propio día de la caída el cual prevé un periodo de seis semanas con el brazo enyesado y da cita para revisión el 5 de
octubre, desconociéndose la evolución posterior de la paciente.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango
constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
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A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una
compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su
origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se
haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la
Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de
23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos
términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad
patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la
doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que
es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál
sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí
la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio
individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ
1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y
como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de
Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello
llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios
que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para
apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan
solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios
sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo
alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de
2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de
asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo
buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la
asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la
enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico
de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber
existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados
por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta
imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con
incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños
producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de
las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración
en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y
80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro
lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una
conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción
de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000
(Ar. RJ 2000\4049)-.
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También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el
ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece
de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de
una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho
vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la
reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar.
RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando
intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal
Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999
(Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes
y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de
reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el
artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en
su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de
fondo exigidos para el reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración antes mencionados, debe
examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción indemnizatoria, concretados en las
legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la reclamante y el plazo en que la misma ha sido
ejercitada.
Concurre legitimación activa inicialmente en la reclamante, pues es la persona que sufrió los daños que asocia a la
caída producida. Durante la tramitación del procedimiento se produce el fallecimiento de la reclamante, hecho del que se ha
tenido conocimiento en el trámite de alegaciones realizado a instancia de este Consejo, con la aportación de escritura de
aceptación y adjudicación de herencia en la que consta que la finada otorgó testamento. Con tal documento se acredita
fehacientemente la condición de herederas universales de sus hijas y comparecientes.
Asimismo, corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Valdepeñas, dado que es el titular de la vía en que
se produjo el suceso y a quien compete la conservación y mantenimiento de la misma en condiciones de seguridad para los
usuarios.
Ningún problema presenta tampoco el examen del plazo en que la acción ha sido ejercitada, ya que la caída se produjo
el 11 de agosto de 2010 y la reclamación se presentó el 29 de julio de 2011, sin transcurrir el plazo de un año fijado en el
artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- La efectividad de los daños
objeto de la reclamación se documenta en el parte de alta en el Servicio de Urgencias del Hospital H que acredita que la
reclamante sufrió una policontusión que requirió tratamiento inmovilizador con yeso durante seis semanas.
El daño reclamado consiste en el periodo de incapacidad temporal que tuvo que soportar la reclamante como
consecuencia de la lesión padecida. El número de días de incapacidad temporal alegado por las herederas de la lesionada
coincide con los consignados en el informe de alta en Urgencias emitido el propio día de la caída, el cual constituía una
mera previsión sobre la evolución de la paciente. La ausencia de documentación médica posterior, impide conocer con
certeza cual fue dicha evolución, lo cual debió haber sido objeto de comprobación durante la instrucción del procedimiento,
tal como se advertía en el acuerdo de este Consejo de 30 de enero de 2013, por el que se acordó devolver el expediente a la
Administración instructora para la subsanación de las deficiencias detectadas.
No obstante lo anterior, puede considerarse el carácter impeditivo del periodo en que la reclamante tuvo el brazo
inmovilizado con el yeso, y, a falta de otras comprobaciones, debe darse por válido su cómputo en 42 días toda vez que la
siguiente revisión de la paciente, tuvo lugar el día 5 de octubre, fecha en la que ya había transcurrido dicho número de días
desde la caída.
Asimismo se reclama el importe de una muñequera con sujeción para pulgar por importe de 25 euros, constando su
efectivo desembolso mediante la aportación de la correspondiente factura de compra.
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El análisis de las actuaciones obrantes en el expediente permite entender acreditada la realidad de la caída y sus
circunstancias de tiempo y lugar, así como que ésta fue debida a la existencia de un desnivel entre la tapa de la alcantarilla
y el pavimento de la vía pública sin señalización alguna ni advertencia de peligro. Tal situación fáctica ha sido confirmada
en el informe de actuaciones de la Policía Local de Valdepeñas que consigna que la patrulla personada en el lugar de los
hechos comprobó que la arqueta se encontraba abierta. Este extremo ha sido igualmente corroborado en la prueba testifical
practicada, donde tres testigos afirman haber visto dicha arqueta levantada lo que revela la realidad del suceso, como así lo
ha entendido el instructor del expediente.
Si bien se desconoce el motivo de la incorrecta colocación de la tapa de la alcantarilla, pudiendo incluso haber sido
obra un tercero, esta circunstancia no quiebra la relación de causalidad entre un deficiente funcionamiento del servicio
municipal imputado y el accidente acaecido.
Se funda esta afirmación en que las calles son bienes de dominio público local, y corresponde al Ayuntamiento de
Valdepeñas la competencia del mantenimiento de las aceras y los elementos ubicados en ellas en buen estado de
conservación de forma que se pueda transitar con seguridad y sin peligro para los peatones, según se desprende de los
artículos 25.2.d) y 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Dicha obligación debe entenderse en el sentido de que incluye tanto el deber de mantenimiento ordinario de la vía
pública, como el de vigilar e inspeccionar que todos los elementos ubicados en la misma se encuentren en debidas
condiciones y no supongan un riesgo para sus usuarios, debiendo ordenar su inmediata reparación, de modo que si no lo ha
hecho ha de responder a título de culpa in vigilando.
Por ello en el presente supuesto nos encontramos que la relación de causalidad entre la actividad municipal y el daño,
se produce por el mecanismo de la culpa in vigilando del Ayuntamiento, al omitir este la debida inspección de la vía
pública, toda vez que está acreditado por las declaraciones de dos de los testigos que la situación de riesgo se mantenía al
menos desde por la mañana, habiendo ocurrido el accidente a las ocho de la tarde.
Es responsabilidad del Ayuntamiento que todos los elementos que se encuentren en los espacios municipales esten en
condiciones de seguridad tal que con ello se evite cualquier riesgo de daño para las personas y que en este caso tiene
carácter antijurídico al rebasar los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia
social.
Por tanto, cabe concluir que la reclamante sufrió un daño antijurídico por funcionamiento anormal del servicio público
de mantenimiento de la acera el cual incluye los daños derivados de su deficiente vigilancia como ocurre en el presente
caso, sin que ninguna norma imponga el deber de los usuarios de soportar los perjuicios por los que aquí se reclama, por lo
que el Ayuntamiento debe responder por ellos.
Este supuesto es semejante el analizado en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 4
de julio de 2005(JUR 2005/175025) donde el tribunal afirma llegar “a la conclusión afirmativa sobre la existencia de título
de imputación en la responsabilidad de la Administración. En efecto, estamos hablando de la caída de una peatón en el
interior de una arqueta, que se hallaba tapada con una chapa, la cual cedió al simple paso de la actora por encima. Al no
haberse aportado circunstancia alguna que pudiera exonerar de responsabilidad, como la existencia de algún
concesionario encargado del mantenimiento de la arqueta, o similar, sólo puede cifrarse la causa del accidente en la
defectuosa conservación de la misma, que correría a cargo de la Administración”.
En consecuencia, procede declarar la existencia de relación causal entre el daño producido a la reclamante y el
funcionamiento, en este caso anormal, del servicio público, así como la antijuridicidad del daño, puesto que la reclamante
no se encontraba obligada a soportar un daño que es achacable exclusivamente a la deficiente conservación y
mantenimiento de una instalación cuya titularidad corresponde al Ayuntamiento, tal como éste ha reconocido.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Dándose los requisitos necesarios para el reconocimiento de la responsabilidad
patrimonial solicitada, procede efectuar, por último, un pronunciamiento sobre la suma a abonar como indemnización.
La parte reclamante insta 2.253,72 euros en concepto de daños físicos por incapacidad temporal cantidad resultante de
aplicar el baremo contenido en el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, actualizado por Resolución de 31 de
enero de 2010, de la Dirección General de Seguros.
Para la determinación de la cuantía indemnizatoria por daños físicos, este Consejo Consultivo viene atendiendo con
carácter orientativo al sistema para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación,
recogido como Anexo al Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor.
En cuanto al momento en que ha de valorarse daño el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que la “cuantía
de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su
actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial con arreglo al índice de
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precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago
de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria”.
En aplicación de lo dispuesto en el citado precepto, para la actualización de las cantidades indemnizatorias
correspondientes, siguiendo el criterio sentado por este órgano consultivo en su dictamen 230/2013, de 10 de julio, “se
aplicará el baremo vigente, esto es, las cuantías establecidas en la Resolución de la Dirección General de Seguros y
Fondos de Pensiones en vigor, en el momento de determinación de la cuantía indemnizatoria, toda vez que de acuerdo con
lo dispuesto en el Apartado Primero.10 del Anexo del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, las
cantidades que se reconocen anualmente en las resoluciones de la citada Dirección General, están actualizadas en el
porcentaje del IPC correspondiente al año natural inmediatamente anterior”.
En el expediente sometido a dictamen, de la documentación examinada, y de acuerdo con lo argumentado en la
consideración anterior, resulta que la reclamante invirtió en su curación 42 días de carácter impeditivo.
En consecuencia, se considera que la indemnización que procede abonar a la interesada puede desglosarse en los
siguientes conceptos:
42 días impeditivos, a razón de 58,24 euros/día … 2.446,08 euros.
En el presente caso no procede aplicar el factor de corrección previsto en el citado baremo al no encontrarse la
damnificada en edad laboral.
Adquisición de una muñequera con soporte de pulgar cuyo coste fue de 25,92 euros, cantidad esta que habría de
tomarse como deuda de valor referida cronológicamente al momento del daño objeto de compensación, y sin perjuicio de la
actualización correspondiente por aplicación de lo previsto en el artículo 141.3 de la citada Ley 30/1992, de 26 de
noviembre.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público dispensado por el Ayuntamiento de
Valdepeñas, y los daños sufridos por D.ª X, procede dictar resolución declarando la responsabilidad patrimonial de dicho
Ayuntamiento y el derecho de las herederas de la reclamante a percibir una indemnización por importe de 2.472 euros.
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