Sistemas integrados de administración financiera pública en

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I N S T I T U T O L A T I N O A M E R I C A N O Y DEL CARIBE DE P L A N I F I C A C I Ó N ECONÓMICA Y S O C I A L / I L P E S
N A C I O N E S UNIDAS/CEPAL, CONSEJO REGIONAL DE P L A N I F I C A C I Ó N
DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN DEL SECTOR PUBLICO
SISTEMAS INTEGRADOS DE A D M I N I S T R A C I O N
FINANCIERA PÚBLICA EN
AMÉRICA L A T I N A
Marcos P. Makón
Serie
POLÍTICAS PRESUPUESTARIAS
Y
TRIBUTARIAS
1
DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Distr.
LIMITADA
LC/IP/L.156
26 de enero de 19934?
ORIGINAL: ESPAÑOL
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SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACION
FINANCIERA PUBLICA EN
AMERICA LATINA
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IIJ. V .
Marcos P. Makón
*449800000*
Políticas Presupuestarias y Tributarias, N ° 1
Enero 1999 C.l
*
El S r . Marcos P. Makón es consultor de la Dirección de Programación del Sector Público
del ILPES y las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad de su autor y pueden no coincidir con las de la
Organización.
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
INDICE
Página
RESUMEN
3
PRESENTACIÓN
5
I.
INTRODUCCIÓN
7
II.
CONCEPTOS Y OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
9
III.
UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN
IV.
V.
11
A.
Interrelación de sistemas
13
B.
Centralización normativa y descentralización operativa
14
SISTEMAS QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
15
A.
Presupuesto
1.
Formulación
2.
Coordinación de la ejecución
3.
Evaluación
15
18
19
19
B.
Crédito Público
20
C.
Tesorería
24
D.
Sistemas vinculados
1.
Recursos humanos
2.
Compras y contrataciones
3.
Administración de bienes
4.
Proyectos de inversión
5.
El sistema informático
27
28
29
32
33
34
E.
Contabilidad
34
EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE REFORMA
39
A.
Lecciones de la experiencia
40
B.
Comentarios finales
43
BIBLIOGRAFÍA
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
45
1
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
RESUMEN
En este trabajo se plantea, por un lado, una revisión de los aspectos conceptuales y
analíticos que deberían orientar un proceso de reforma de la administración financiera
pública y, por otro, se evalúan las experiencias de implantación institucional de los nuevos
sistemas, buscando identificar sus factores de éxito.
Así, en la primera parte del documento (secciones I a IV) se destacan visiones
alternativas para conceptualizar un sistema de administración financiera
pública.
Seguidamente, se plantean los principios básicos que enmarcan el nuevo modelo de
gestión: interrelación de sistemas y centralización normativa
y
descentralización
operativa. A continuación se examinan los objetivos y las características principales de
los sistemas integrantes: presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, así como
también otros sistemas vinculados con los anteriores: recursos humanos, compras y
contrataciones, administración de bienes, proyectos de inversión y el sistema informático.
Para cada uno de ellos se enfatizan, además, las instancias de interacción con el resto.
En la segunda parte (sección V), se ensaya una evaluación de la marcha del
proceso de reforma de la administración financiera pública en varios países de América
Latina. Después de recapitular las principales reformas durante los años setenta, Brasil y
Ecuador, y en los años ochenta, Bolivia y Chile, se hace hincapié en la nueva orientación
y amplitud de los procesos más recientes, Argentina y Paraguay. Asimismo, se plantean
varias lecciones que aporta la experiencia en cuanto a la implantación institucional de las
reformas que pueden ser de utilidad, tanto para los gobiernos que estén por iniciar tal
proceso como para aquellos ya inmersos en el mismo.
En tal sentido se examinan
diversos factores clave: la necesidad de una clara definición conceptual de la reforma; sus
tácticas de implantación; la ponderación de factores políticos y técnicos; la redefinición del
papel de los organismos públicos; la estrategia de desarrollo de los recursos humanos; y
la oportunidad para introducir los cambios legales y reglamentarios.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público 937
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
PRESENTACIÓN
La serie "Políticas Presupuestarias y Tributarias" de la Dirección de Programación del
Sector Público del ILPES tiene como propósito difundir los documentos que han sido el
soporte de las actividades realizadas en los cursos organizados por esta Dirección:
"Reformas económicas y gestión estratégica" y "Políticas públicas: transparencia en su
gestión".
Desde el comienzo del decenio de 1990 varios gobiernos latinoamericanos vienen
desarrollando, con mayores bríos y nuevas concepciones, importantes procesos de
reforma de su sistema de administración financiera pública. El objetivo del presente
trabajo es destilar los aspectos conceptuales y metodológicos que orientan los procesos
de reforma y, además, realizar un balance crítico de las experiencias de implantación
institucional de los nuevos sistemas.
El señor Marcos Pedro Makón, autor del trabajo, ha sido protagonista como
Subsecretario de Presupuesto, del proceso de reforma iniciado en Argentina en 1991. En
tal sentido, ha tenido la oportunidad de desempeñar un doble papel: como participante
principal en el diseño e implementación del proceso de reforma y, por otro lado, como
autoridad usuaria y demandante de un eficiente y eficaz funcionamiento de los sistemas
que conforman la administración financiera pública. Este doble papel cumplido le permite
efectuar un análisis desde perspectivas complementarias y, por lo tanto, aportar una
visión que apunta a ser lo más amplia y objetiva posible de la experiencia argentina.
Cabe destacar, asimismo, que el autor con anterioridad y posteriormente a su
responsabilidad funcionaria en el Gobierno de Argentina, ha estado involucrado como
consultor internacional en los procesos de reforma en otros países de la región: Bolivia,
Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, sólo para mencionar algunos. Esta vasta y
acumulativa experiencia le permite al autor presentar una versión orgánica del ya largo
proceso de reformas encaradas en la región.
Dirección de Programación del Sector Público
ILPES
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
I. INTRODUCCIÓN
Diversos
países
latinoamericanos
están
desarrollando
en
los
últimos
años,
especialmente a partir del inicio de los años 90, importantes procesos de reforma de su
sistema de administración financiera pública. En los últimos tiempos se ha mencionado
que, con estas reformas, se está impulsando una nueva moda fomentada por los
organismos internacionales.
En la medida en que los procesos de este tipo no penetren en la profundidad de
la trama del funcionamiento de las organizaciones públicas, cambiando substantivamente
los procesos de asignación y uso de los recursos públicos, privilegiando los conceptos de
eficiencia, eficacia y economicidad; en que no se modifique la gestión tradicional de
administración de insumos; y cuando se considere que todo se soluciona con una
moderna aplicación informática, se estará efectivamente ante una nueva moda.
Para que ello no suceda, es conveniente centrar el análisis y el debate sobre los
planteamientos conceptuales y metodológicos que deben sustentar un proceso de
reforma de la administración financiera pública.
Este documento tiene como objetivo
realizar una síntesis de dichos planteamientos, los que ya han sido materia de diversas
publicaciones y presentaciones en reuniones internacionales por parte de expertos en la
materia.
Vale destacar que queda pendiente el tratamiento de los mecanismos técnicoadministrativos de vinculación de la reforma de la administración tributaria, con la reforma
de los demás sistemas que integran la administración financiera. Sobre este aspecto no
existen experiencias en América Latina y es la gran tarea que resta para completar los
desarrollos metodológicos y conceptuales.
En forma simple y esquemática, puede mencionarse que existen tres visiones o
marcos conceptuales de lo que se entiende por administración financiera pública; ello
determina tres características o métodos diferentes para encarar su proceso de reforma.
La primera considera que el sistema de tesorería es el eje de la administración financiera
y, por tanto, que su reforma consiste, básicamente, en una profunda transformación de
dicho sistema, al cual le asigna la responsabilidad de ejercer la gerencia financiera del
sector público programando y administrando los flujos financieros del sector público. Esta
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
concepción no desconoce las interrelaciones que existen entre los diversos sistemas que
conforman la administración financiera, pero prioriza como sistema central al de tesorería.
La segunda visión centra su imagen-objetivo en el funcionamiento de un sistema
integrado de información financiera, que haciendo pivote en el sistema contable, posibilite
a los niveles políticos y gerenciales del sector público disponer de información útil para la
toma de decisiones sobre la asignación y uso eficiente y eficaz de los recursos públicos.
En este caso el eje de la administración financiera y de su reforma es el sistema contable.
Por último, la tercera comprende a los otras dos visiones y parte de la
concepción que la administración financiera está conformada por un conjunto de sistemas
interrelacionados, cuya operatividad implica la instrumentación de un nuevo modelo de
gestión. Esta visión o concepción es la que se desarrolla en este documento.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
II.
Marcos P. Makón
CONCEPTOS Y OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA
La concepción amplia de administración financiera implica definirla como el conjunto de
elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación
de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y las metas del sector público
en la forma más eficaz y eficiente posible.
Los elementos administrativos, a que se refiere la definición anterior, son las
unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos
administrativos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control
necesarias para captar y colocar los recursos públicos en la forma señalada.
Las unidades organizativas que en el sector público integran la administración
financiera son las responsables de programar, coordinar la ejecución y evaluar el
presupuesto, administrar el sistema de recaudación tributaria y aduanera, gestionar las
operaciones de crédito público, administrar el Tesoro
y contabilizar todas las
transacciones económicas y financieras que ejecutan las organizaciones públicas.
Los
recursos humanos, materiales y financieros que demanden el funcionamiento de estas
unidades forman parte de la administración financiera.
Los sistemas que integran la
administración financiera del gobierno, son los siguientes:
Presupuesto
Administración Tributaria
Crédito Público
Tesorería
Contabilidad
En el sector público opera un área de administración financiera en cada una de
las
instituciones
que
actúan
con
su
propia
personalidad
(personería
jurídica
independiente) como ser el Gobierno Central y cada organismo descentralizado.
La administración financiera está integrada cuando los sistemas y unidades que
la conforman actúan en forma absolutamente interrelacionada, bajo la dirección de un
único órgano coordinador, que debe tener la suficiente competencia para reglamentar el
funcionamiento de ésta, y cuando el conjunto de principios, normas y procedimientos que
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
están vigentes en el sistema son coherentes entre sí y permiten interrelacionar
automáticamente sus actividades. Los objetivos a los que debe dirigirse la administración
financiera pública son, básicamente, los siguientes.
Realizar la gestión de los recursos públicos de tal forma que permita
asegurar el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal, en particular, y de la política
económica, en general.
Coadyuvar a que la gestión operativa se ejecute en la forma más
económica y eficiente posible.
Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas públicas.
Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones por
parte de los responsables de la gestión política y administrativa.
Implementar un sistema de rendición de cuentas para los funcionarios que
administren fondos públicos, por el uso económico eficaz y eficiente de los mismos.
Interrelacionar los sistemas de la administración financiera gubernamental
con los de control interno y externo a fin de incrementar la eficacia de éstos.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
III.
UN NUEVO MODELO DE GESTION
Para alcanzar los objetivos señalados, una visión ampliada de la administración financiera
parte del criterio de que su reforma y, por lo tanto, la de los sistemas de presupuesto,
tesorería, crédito público y contabilidad, es parte de la reforma administrativa del Estado e
implica un profundo cambio en los procesos de administración y gestión de los recursos
financieros del sector público.
La reforma de la administración financiera implica actuar no sólo sobre los
sistemas antes mencionados, sino también sobre la reforma en los mecanismos de
programación y administración de los recursos reales (humanos y materiales) que
posibilitan la producción de los bienes y servicios que requieren las políticas de mediano y
corto plazos y que se instrumentan anualmente en el presupuesto público. Es por ello
que la reforma de la administración financiera, conjuntamente con la reforma de los
restantes
sistemas
administrativos
(sistemas
horizontales
que
cubren
toda
la
administración pública), es un instrumento fundamental para mejorar substantivamente la
gestión pública.
La administración financiera, en conjunto con la administración de recursos
humanos, compras y contrataciones y administración de bienes, debe posibilitar el
suministro en tiempo, forma y calidad adecuadas, de los insumos necesarios para que las
áreas productivas del sector público (Educación, Salud, Defensa, Seguridad, Relaciones
Exteriores y otras) puedan ofrecer a la Sociedad lo que ésta le demanda con eficacia y
eficiencia.
Esta concepción de administración financiera implica ligar la gestión al registro y,
por lo tanto, implica un verdadero proceso de reingeniería en la programación y
administración de los recursos reales y financieros del sector público que, a la vez de
posibilitar que dicha gestión sea transparente, le garantice a los órganos de control y a la
ciudadanía una mayor vigilancia del accionar de los funcionarios públicos.
El desarrollo de sistemas de información financiera del sector público es una
condición necesaria pero no suficiente para lograr la reforma de la administración
financiera, si dicha información no surge ligada a la propia gestión.
Por lo tanto, la
reforma de la administración financiera se debe sustentar en los siguientes principios
básicos.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
La gestión en la administración de recursos implica el registro simultáneo y
automático de la respectiva información; ésta se produce descentralizadamente, en el
lugar donde se lleva a cabo la respectiva gestión; cada información es registrada una sola
vez; y, a través de procesamientos automáticos de la misma, puede ser utilizada para
distintos fines u objetivos.
El responsable de la ejecución de programas debe asumir su papel de
gerente público, responsable no sólo de la producción de bienes y prestación de servicios
bajo su responsabilidad, sino con facultades para tomar decisiones sobre la cantidad,
calidad y oportunidad en que se deben adquirir los bienes y servicios que requiere.
Es
necesario
que
los
órganos
rectores
(presupuesto,
crédito
público,tesorería y contabilidad) lleven a cabo, en forma progresiva, un proceso de
descentralización de controles en la administración de medios y prioricen los controles
sobre el cumplimiento de los fines por parte de las instituciones públicas.
Se requiere la existencia de un órgano central responsable de dirigir y
coordinar la administración financiera, de quien dependan los órganos rectores, a efectos
de que el funcionamiento de los mismos se efectúe en forma armónica y coherente.
Las unidades de servicios administrativos institucionales deben redefinir su
papel, ejerciendo plenamente su responsabilidad como unidades de apoyo técnicoadministrativo de los niveles políticos y gerenciales de las instituciones, sin intentar
reemplazarlos en el proceso de toma de decisiones sobre asignación y uso de recursos
reales. Para esa función de apoyo deben contar con oficinas de compras, que realicen los
trámites correspondientes hasta la obtención de órdenes de compra o contratos, y con
oficinas de recursos humanos, que procesen la información de los movimientos que
inciden en la liquidación de haberes.
En síntesis, bajo este modelo de gestión, las
responsabilidades de los cuatro agentes que intervienen en la administración financiera,
son las siguientes.
En ,el nivel de los funcionarios políticos corresponde adoptar decisiones sobre
prioridades y asignación de recursos, y comunicarlas a los responsables de programas y
evaluar el grado de cumplimiento de las políticas y adoptar las correcciones que sean
necesarias. Los responsables de programa deben, a su vez, formular su programa en lo
que se refiere a metas e insumos; tomar decisiones sobre la cantidad, calidad y
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
12
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
oportunidad en que requiere disponer de los insumos; afectar preventivamente sus
créditos presupuestarios, lo que implica que es el único facultado para utilizarlos; producir
los registros de avances físicos; y llevar a cabo la evaluación básica y primaria de su
gestión.
Los jefes de unidades de gestión administrativa institucional deben, por su parte,
cumplir con las políticas, normas y procesos definidos por los órganos rectores; verificar
el cumplimiento de las normas de control interno que dicte el órgano respectivo y de la
política institucional definida por los niveles políticos; y brindar apoyo a las unidades
ejecutoras de programas en los procesos de contratación y adquisición de insumos.
A su vez, los responsables de los órganos rectores deben dictar normas e
instrucciones para el funcionamiento del sistema y supervisar su cumplimiento; elaborar
propuestas de políticas a ser aprobadas por los niveles correspondientes; y supervisar el
cumplimiento de las normas y políticas.
Desde el punto de vista metodológico esta concepción de administración
financiera implica la utilización de la teoría de sistemas, en los siguientes aspectos:
A.
Interrelación de sistemas
Las experiencias de reformas en los sistemas administrativos en general, y de
los sistemas de administración financiera en particular, que se han llevado a cabo en
América Latina han demostrado que si no se las encara desde una visión de interrelación
de sistemas, es difícil que tengan éxito.
Cada uno de los sistemas de la administración financiera tiene objetivos propios
y específicos, así como elementos conceptuales y metodológicos particulares pero, a la
vez, interactúa con los demás sistemas, por lo que es necesario definir, normativa y
operacionalmente, los puntos comunes o de contactos entre los sistemas.
Así, en los manuales, metodologías y procedimientos a diseñar para cada
sistema se deben tomar explícitamente en cuenta las áreas o temas de interrelación con
los otros sistemas. Pero la misma no se verifica sólo entre los sistemas que conforman la
administración financiera, sino también como se señaló anteriormente
administración
de
insumos
administración de bienes).
(recursos
humanos,
compras
y
con los de
contrataciones
y
No es posible encarar una reforma de la administración
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
financiera, que implique un nuevo modelo de gestión, si no se encaran, simultáneamente,
ajustes en dichos sistemas.
Estos planteamientos implican que no es correcto pensar que alguno de los
sistemas que integran la administración financiera sea prioritario con relación a los
demás. Lo que puede suceder es que, en un proceso de reforma, la instrumentación de
la transformación de alguno de los sistemas sea prioritaria desde el punto de vista
temporal y se constituya en un vehículo que posibilite la reforma de los restantes.
B.
Centralización normativa y descentralización operativa
Los sistemas que forman parte de la administración financiera tienen la
característica de que operan en toda la administración pública, es decir que cruzan
horizontalmente todas las instituciones gubernamentales. Para que cada uno de dichos
sistemas pueda operar estructuradamente, es necesaria la existencia de un órgano que lo
conduzca, norme y controle, a fin de darle coherencia a su funcionamiento y a las
unidades administrativas que lo operen, a fin de que su gestión se lleve a cabo
descentralizadamente en forma eficiente.
La descentralización operativa significa
descentralizar la operación, lo que no implica que el respectivo órgano central carezca de
información centralizada de toda la gestión pública, en el nivel que se considere
conveniente y útil.
Cabe reiterar, finalmente, que el funcionamiento de la administración financiera
requiere de una conducción centralizada, a fin de que los desarrollos conceptuales,
metodológicos y operacionales no se vean desvirtuados en la práctica.
Ha sido
tradicional que los órganos rectores de los sistemas de administración financiera
funcionen con un alto grado de autonomía. Sin restarles dicha autonomía, pero con el
objeto de que se efectúe una más eficiente gestión, es conveniente y necesaria la
existencia de un ente coordinador de la administración financiera.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
14
SIAFs en América Latina
IV.
Marcos P. Makón
SISTEMAS QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACION FINANCIERA
En este punto se presentan los elementos conceptuales y metodológicos básicos
específicos, tanto de los sistemas que forman parte de la administración financiera, como
de los sistemas conexos que, sin ser parte directa de dicha administración, interactúan
estrechamente con ella. Asimismo, se señalan las principales áreas operativas donde se
producen interrelaciones entre los diversos sistemas.
A.
Presupuesto
Desde un punto de vista sistèmico, se puede definir al presupuesto como un
sistema integrado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y
procedimientos utilizados en las diversas etapas del proceso presupuestario por los
organismos públicos, sin desmedro de las particularidades de cada uno de ellos; requiere
para su funcionamiento de niveles organizativos de decisión política, unidades técniconormativas centrales y unidades periféricas responsables de su operatividad.
El sistema presupuestario cumple un doble papel. Es uno de los sistemas que
integran la administración financiera pública, pero, a la vez, es una herramienta de
ejecución de políticas y planes a mediano y corto plazos.
Por lo tanto, la reforma de
dicho sistema implica alcanzar los siguientes objetivos específicos.
Posibilitar la instrumentación annual, en el área de responsabilidad del
sector público, de los objetivos, políticas y metas de largo, mediano y corto plazos
definidos por las más altas autoridades políticas.
Permitir la más eficiente asignación y uso de los recursos reales y
financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas incluidos en el
presupuesto.
Lograr un adecuado equilibrio, en las diversas etapas del proceso
presupuestario, entre la centralización normativa y la descentralización operativa.
Brindar
información,
en
cada
una
de
las
etapas
del
proceso
presupuestario, sobre las variables reales y financieras, a efectos de que las decisiones
de los niveles superiores se adopten vinculando ambos tipos de variable.
Contar
con
una
estructura
que
posibilite
lograr
las
necesarias
interrelaciones con los demás sistemas de administración financiera (incluyendo recursos
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
15
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
humanos y compras y contrataciones) y, a la vez, permita el ejercicio tanto del control
interno como del externo.
Para alcanzar dichos objetivos es necesario utilizar técnicas que permitan
vincular las variables reales y financieras en todas las etapas del proceso presupuestario.
De esta manera, se puede articular la producción pública con las demandas y
necesidades de la sociedad, determinar el impacto del ingreso y gasto público en la
economía y medir el costo de la gestión pública.
La técnica del presupuesto por programas es un instrumento idóneo para ello, ya
que posibilita que se expresen los procesos productivos que ejecutan las instituciones
públicas al vincular insumos con productos, distinguiendo, a su vez, entre éstos últimos,
productos terminales e intermedios; por lo tanto, permite la medición ex-ante y ex-post de
la eficiencia y eficacia de la gestión pública.
Asimismo, es necesario desarrollar un sistema de clasificaciones presupuestarias
utilizables tanto en la programación del ingreso y gasto públicos, como para el registro,
análisis y seguimiento de la gestión económico-financiera de las instituciones públicas.
Estas clasificaciones presupuestarias que expresan flujos económicos y financieros,
deben estructurarse de manera que puedan ser utilizables por los sistemas de tesorería,
crédito público, recursos humanos, compras y contrataciones y administración de bienes.
Dichas clasificaciones deben reunir los siguientes requisitos.
Permitir una clara distinción entre los clasificadores analíticos y los que son
resultado de la agregación y el procesamiento de la información.
Posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia económicofinanciera que realicen las instituciones públicas, impliquen o no ingreso o egreso de
dinero.
Ser utilizables por todas las instituciones públicas, tanto del nivel central
como descentralizado.
En
el
uso
de
las técnicas
presupuestarias
se
deben
considerar
las
particularidades que, desde el punto de vista metodológico, tienen los procesos
productivos de los organismos del gobierno central, organismos descentralizados y
empresas públicas no financieras, así como las diferentes normas legales existentes para
la aprobación de los respectivos presupuestos.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
16
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
Es por ello que, a pesar de que en todos los organismos públicos se llevan a
cabo
las
mismas
etapas
del
proceso
presupuestario
(formulación,
aprobación,
coordinación de la ejecución y evaluación), las características de realización de las
mismas son diferentes según el tipo de organismo de que se trate.
En primer lugar, si bien los anteproyectos de presupuesto de todos los
organismos del sector público deben responder a la política presupuestaria que para
dicho sector define el más alto nivel político del gobierno, las metodologías, formularios e
instructivos para elaborar los presupuestos de las empresas públicas son diferentes a los
del gobierno central y a los de los organismos autónomos. En este último caso, tienen
bastantes similitudes con los del gobierno central, salvo que incluyen proyecciones de
estados económicos y financieros.
En segundo lugar, normalmente son diferentes los órganos responsables de la
aprobación de los presupuestos y también son diferentes los conceptos que se aprueban.
En el ámbito del gobierno central e incluso de los organismos descentralizados, la
aprobación significa un límite máximo para gastar. En el caso de las empresas públicas,
la aprobación significa conformidad con las políticas de la empresa y no implica
limitaciones en el nivel del gasto.
En tercer lugar, el régimen de modificaciones presupuestarias para el Gobierno
Central y para los organismos autónomos implica restricciones y limitaciones congruentes
con el carácter de aprobación de los créditos presupuestarios, mientras que para las
empresas públicas, dicho régimen es mucho más flexible y reglamentado básicamente en
el interior de las empresas.
En cuarto lugar, la programación de la ejecución es aplicable al gobierno central
y a los organismos descentralizados, pero ella asume características diferenciales para
las empresas públicas.
Por último, en materia de evaluación, la que se realiza en el nivel del Gobierno
Central y organismos autónomos está orientada a medir grados de avance y desvíos con
relación a la programación, vinculando variables físicas y financieras. En el caso de las
empresas públicas, además de lo anterior, se debe evaluar la situación económica,
financiera y patrimonial, adoptando criterios e indicadores similares a los que utiliza el
sector privado.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
17
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
En términos generales, las características metodológicas de realización de las
diversas etapas del proceso presupuestario son las siguientes.
1.
Formulación
La definición de la política presupuestaria, primera fase de esta etapa, si bien
debe ser
realizada
centralmente
con participación de
los diversos
organismos
responsables de la formulación de políticas globales y de acuerdo con la normativa que
dicte el órgano rector del sistema presupuestario, debe contar con el apoyo de los
presupuestos preliminares que, previamente, elaboren los organismos; para este último
instrumento es conveniente la utilización de la técnica del presupuesto de base cero.
El inicio del proceso de formulación de los anteproyectos de presupuesto por
parte de las distintas instituciones suele estar condicionado por el momento en que se
conocen los recursos financieros que le son asignados. Como ello generalmente ocurre
en fechas muy cercanas a las establecidas para la presentación de los anteproyectos, se
provocan situaciones que no condicen con los lapsos que requiere una adecuada
programación presupuestaria.
Concurre a resolver el problema la metodología de una
formulación preliminar, previa a la fijación de la política presupuestaria,
en la que los
distintos organismos elaboran proyecciones de sus niveles de producción de bienes y
servicios, de acuerdo con diferentes posibilidades de financiamiento.
De esta manera, la política presupuestaria expresará un adecuado equilibrio
entre las políticas globales, las prioridades sectoriales e institucionales que se
corresponden con la capacidad operativa de las instituciones para instrumentarlas y las
posibilidades de financiamiento disponibles. Además, posibilita un más eficiente proceso
de elaboración dé los anteproyectos de presupuesto.
La elaboración de los anteproyectos de presupuesto tiene un primer proceso
descendente desde la política presupuestaria; esto es que partiendo de los niveles más
agregados de la misma, se va desagregando hasta llegar a las categorías programáticas
de menor nivel;
El segundo proceso, ascendente, implica: la elaboración dé los
anteproyectos de presupuestó de los organismos, la que debe realizarse partiérído de las
unidades ejecutoras y categorías programáticas de menor nivel.
En la etapa de formulación, el sistema presupuestario está interrelacionado con
los sistemas de planificación y de inversiones en lo que se refiere al nivel y composición
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
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sectorial e institucional del gasto público; al de tribulación en materia de financiamiento
vía impuestos; al de crédito público en lo que se refiere al nuevo endeudamiento y a la
programación del servicio de la deuda pública; al de recursos humanos por efecto de las
definiciones que contenga
sobre política salarial y empleo,; al de compras y
contrataciones, ya que la formulación del presupuesto debe sustentarse en un plan anual
de contrataciones; y al de administración de bienes, que informa sobre las existencias de
bienes a disposición de las unidades ejecutoras.
2.
Coordinación de la ejecución
La ejecución presupuestaria
implica
la movilización de todo el aparato
administrativo público, utilizando las más diversas técnicas y disciplinas.
Intervienen,
además, activamente los sistemas de recursos humanos y compras y de contrataciones
en el proceso de provisión de insumos, así como la contabilidad que
registra las
transacciones económico-financieras originadas en el presupuesto.
Es campo específico del sistema presupuestario la coordinación de la ejecución,
que se materializa a través de los regímenes de modificaciones presupuestarias y de
programación de la ejecución. El diseño de dichos regímenes debe permitir una mayor
flexibilidad en la administración de los insumos en el marco de normas centralizadas y sin
desmedro de la participación del órgano rector, al aprobar determinados niveles a definir.
3.
Evaluación
Un aspecto básico y esencial para la reforma del sistema presupuestario es la
incorporación de mecanismos de evaluación que posibiliten seguir de cerca la ejecución
presupuestaria, tanto para adoptar las correcciones necesarias en el momento oportuno,
como para retroalimentar la programación de ejercicios futuros. La tarea de evaluación
es de particular significación ya que hará posible fijar criterios, tanto durante la ejecución
como al finalizar el ejercicio, respecto de la economicidad, eficiencia y eficacia de la
gestión por lo que, sobre todo durante el curso del ejercicio, actúa como retroalimentador
del proceso presupuestario.
La evaluación de la ejecución presupuestaria se sustenta en dos sistemas de
información. La información de ejecución financiera surge directamente de los registros
contables y la información de ejecución física debe ser producida por las propias
unidades ejecutoras.
La evaluación debe asumir una forma piramidal, es decir que la
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
19
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
evaluación primaria e inicial debe ser realizada por las propias unidades ejecutoras. La
evaluación que se realice en los niveles superiores se sustenta en agregaciones y
compactaciones de la información que se produzca en las categorías programáticas.
La evaluación debe medir: a) el grado de avance, donde se compara la
programación inicial con la ejecución hasta una fecha determinada; y b) los desvíos que
surgen de comparar lo programado y lo ejecutado para un período. La información sobre
los insumos físicos utilizados, que produzcan los sistemas de recursos humanos y de
compras y contrataciones, deben también contribuir a efectuar un análisis integral de la
gestión presupuestaria.
A través de las relaciones entre las variables físicas y financieras se determinan
indicadores que permiten medir la eficiencia y eficacia de la gestión de los organismos
públicos. Dichos indicadores de carácter gerencial no sólo sirven a los niveles políticos y
directivos para evaluar su gestión y adoptar las medidas correctivas oportunamente, sino
también para dar a conocer al Poder Legislativo y a la opinión pública la marcha de la
gestión pública.
La evaluación de la ejecución presupuestaria debe también servir de
base para que los órganos de control interno y externo puedan llevar a cabo análisis de
eficiencia y eficacia.
Para
que
se
avance
substantivamente
en
los
procesos
de
reforma
presupuestaria es necesario actuar en la etapa de evaluación y de control de gestión. La
experiencia de las reformas encaradas en América Latina demuestra que poco se puede
avanzar en la etapa de programación presupuestaria, si no se obtienen resultados en
materia de evaluación.
B.
Crédito Público
El sistema de crédito público está integrado por un conjunto de principios,
normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las
operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que
implican endeudamiento. Este tipo de financiamiento público se origina en una serie de
instrumentos de variada naturaleza.
Los principales instrumentos que normalmente
utilizan los gobiernos son los siguientes: i) emisión y colocación de títulos, bonos y
obligaciones de largo y mediano plazos; ii) emisión y colocación de letras del tesoro cuyo
vencimiento supere el ejercicio financiero; iii) contratación de préstamos con instituciones
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20
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
financieras; iv) contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial
se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente,
siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente; y v)
deuda contingente que pueda generarse por el otorgamiento de avales, fianzas y
garantías, con vencimientos que exceden el ejercicio financiero.
El sistema de crédito público está, generalmente, sujeto a normas detalladas por
el poder legislativo de cada país. La experiencia en América Latina de endeudamiento
anárquico e
inorgánico demuestra
la necesidad
de dictar políticas,
normas y
procedimientos que eviten que los gobiernos incurran en prácticas nocivas en esta
materia. En este marco, los principales objetivos que deben caracterizar a un sistema de
crédito público son los siguientes.
Optimizar el aprovechamiento de los recursos disponibles en los mercados
de capitales.
Mejorar la capacidad y el poder de negociación del conjunto del sector
público.
Lograr un manejo eficiente y sistemático de los pasivos públicos.
Registrar de manera sistemática y confiable las operaciones de crédito
público, en forma integrada con el resto de los sistemas de la administración financiera.
Atender en tiempo y forma los servicios de la deuda pública.
Controlar y fiscalizar el correcto uso de los recursos provenientes de
operaciones de crédito público.
El proceso de crédito público se instrumenta a través de una serie de etapas,
que tienen especificidad y características propias, que es imprescindible normar; dichas
etapas son las siguientes: i) autorización; ii) negociación o emisión; iii) contratación o
colocación; y iv) administración y control.
La autorización implica definir el respectivo papel de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo en temas tales como la fijación de los límites de endeudamiento y de la
prioridad de las operaciones. Las normas legales vigentes en cada país definen el grado
de ingerencia del Poder Legislativo en este tema. La etapa de contratación conlleva la
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21
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
definición de las facultades y responsabilidades de los diversos funcionarios autorizados a
obligar al Estado en función de las disposiciones legales y vigentes.
Para llevar a cabo el proceso de negociación es necesario contar con un
eficiente sistema de información sobre el comportamiento y tendencias del mercado de
capitales, tanto interno como externo; dicho sistema debe contener, como mínimo, las
siguientes informaciones: i) las políticas de crédito de las instituciones financieras
internacionales de las que el país forme parte; ii) las políticas del sector financiero privado
externo e interno; iii) las fluctuaciones de las tasas de interés en los mercados de
capitales interno y externo; iv) los movimientos de los tipos de cambio a que se cotizan
las diferentes monedas y su tendencia en el corto y mediano plazos; v) las condiciones
negociadas por otros países en situaciones similares; y vi) las ofertas de capital en los
mercados internacionales y las líneas de crédito ofrecidas para cada rama de la actividad
económica.
La oportuna disponibilidad y el adecuado uso de dicha información, brindan
sólidos elementos de juicio para que se recomiende a los niveles políticos la adopción de
criterios sobre las modalidades más convenientes para la contratación, parámetros
máximos y mínimos de las tasas de interés a convenir, plazos de vencimiento y otros.
También se debe contar con información sobre la marcha de la economía, la que debe
ser transmitida periódicamente a los potenciales inversores, agencias calificadoras de
riesgo y bancos, de forma de contribuir a una evaluación certera del riesgo país por parte
de los acreedores.
La etapa de administración y control, que es la que operacionalmente más se
vincula con el funcionamiento del resto de los sistemas de administración financiera, se
ejecuta, en forma esquemática, de la siguiente manera: i) registro y verificación de la
recepción de los recursos; ii) control de la aplicación de los recursos a los destinos
señalados en oportunidad de su autorización; iii) tramitación y pago de los servicios (pago
de capital e intereses) de la deuda; y iv) estudio de solicitudes y otorgamiento de avales.
El sistema de crédito público interactúa con el resto de los sistemas de la administración
financiera de la siguiente manera.
Con el sistema de presupuesto, a través del cálculo de las proyecciones
anuales y por subperíodos de los desembolsos y de los servicios de la deuda pública, así
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
22
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
como mediante las respectivas modificaciones a los créditos anuales y a las cuotas
periódicas de gastos, financiados a través del endeudamiento.
Con el sistema de contabilidad, ya que en éste se registran los
movimientos de la misma, así como la realización de los gastos financiados con
endeudamiento.
Con el sistema de tesorería se vincula a través del pago de los servicios de
la deuda y de percepción de los ingresos por desembolsos de préstamos.
Para administrar racionalmente el sistema es necesario contar con información
oportuna y confiable, tanto en el plano analítico como en el plano gerencial, a fin de
obtener un conocimiento profundo de cada préstamo y, al mismo tiempo, disponer de
información agregada en un espectro más amplio para la toma de decisiones y cursos de
acción.
Con ese objetivo el sistema de crédito público debe proveer, como mínimo la
siguiente información gerencial básica, con la periodicidad que se requiera: i)
"stock"
de deuda por tipo de acreedor, desembolsos programados y efectivizados, destino de los
fondos por sector económico, tipo de deuda y otros; ¡i) canasta de monedas que integran
el "stock" total de la deuda;iii) tasas de interés que gravan el "stock" total y análisis de
cada una de ellas; iv) flujos (nuevos desembolsos, amortizaciones, pagos de interesesy
otros) operados en cada período; v) proyecciones de escenarios alternativos futuros, con
las posibles incidencias de las variaciones de las tasas de interés, tipo de cambio y otros
aspectos; vi) perfil del total de la deuda pública hasta su vencimiento; y vii) información
sobre avales otorgados y avales caídos. En América Latina se han desarrollado
aplicaciones informáticas orientadas a satisfacer estas necesidades, pero sin vinculación
efectiva con los registros presupuestarios y contables.
Con relación a la denominada deuda indirecta, es decir la deuda contingente por
otorgamiento de avales a organismos públicos y privados, el órgano rector debe contar
con la suficiente documentación y otros elementos de juicio que hagan factible un examen
sobre la capacidad de pago o cumplimiento de las obligaciones contraídas por el principal
obligado. Para ello se debe disponer de información que suministre cada organismo al
momento de solicitar un aval, tales como, justificación del programa o proyecto, situación
económica y financiera del organismo y las principales características de la operación.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
23
SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
Una vez otorgados los avales, debe realizarse el seguimiento del cumplimiento de las
obligaciones y el registro pertinente para llevar al día la deuda indirecta.
Por último se considera de fundamental importancia la centralización en un
organismo de las decisiones vinculadas con la administración del sistema de crédito
público, en los procesos de autorización, negociación, contratación, administración y
control. La unicidad en los criterios para el análisis de las condiciones de los mercados
de capitales, como así también la oportunidad y conveniencia de un determinado medio
de financiamiento, la necesaria especialización que debe procurarse a los recursos
humanos afectados al área, son razones que abonan esta centralización. En el mismo
sentido, se considera imprescindible el funcionamiento centralizado de toda la información
relativa a las condiciones y modalidades de los mercados financieros nacionales e
internacionales.
C.
Tesorería
El sistema de Tesorería comprende el conjunto de principios, normas, recursos y
procedimientos que intervienen directamente en los procesos de administración de los
recursos públicos, es decir la percepción y recaudación de los mismos, así como su
canalización para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
Las tradicionales funciones de entes recaudadores y pagadores que tenían las
tesorerías nacionales deben ser ampliadas hacia una moderna administración de los
recursos públicos, desarrollando e instrumentando mecanismos y técnicas más eficientes
de planificación y gestión de caja.
Esta administración debe ser compatible con la política monetaria definida por la
autoridad monetaria máxima del sistema a efectos de asegurar un manejo armónico y
ordenado de los fondos públicos. La adecuada combinación de la política monetaria con
la política de gestión de caja permite programar el endeudamiento público de corto plazo
originado por desequilibrios temporales, contribuyendo a atenuar el impacto del
respectivo costo, o según sea el caso, a acentuar la rentabilidad de las inversiones de
corto plazo de los excedentes de caja.
Para que lo anterior se materialice es necesario que el sistema de tesorería
abarque todos los organismos públicos que ejecutan procesos de percepción y uso de
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
24
SIAFs en América Latina
fondos.
Marcos P. Makón
Un moderno y eficiente modelo de funcionamiento de la Tesorería Nacional
implica lograr los siguientes objetivos.
Coordinar la programación y gestión de caja con las demás políticas
macroeconómicas del gobierno;
Definir una política financiera para el sector público que permita la
administración de los recursos de la forma más favorable para el gobierno.
Programar la caja de manera de prever, con suficiente anticipación, déficits
estacionales de caja y/o colocación de eventuales excedentes.
Articular la gestión de caja con la ejecución del presupuesto a efectos de
minimizar la acumulación de deuda flotante y posibilitar el establecimiento de fechas
ciertas de pago a empleados, proveedores y contratistas.
Disponer de mecanismos modernos de gestión de caja que permitan la
administración de los recursos públicos basados en el principio de unidad de caja.
Administrar y manejar en forma eficiente, oportuna y confiable un sistema
de información y gestión en tiempo real, basado en la contabilidad y absolutamente
integrado a todos los demás sistemas de gestión, con conceptos de unicidad de registro y
de aplicación en todo el ámbito gubernamental.
En función de lo arriba señalado, se considera que una Tesorería Nacional, como
órgano rector del sistema, debe operar en tres niveles temáticos básicos.
Normativo, a través de la generación de políticas globales y el dictado de
normas y procedimientos de ejecución y control a ser observados por los distintos
organismos públicos que administran recursos financieros;
Programación financiera, para lo cual se debe elaborar un presupuesto de
caja
que
permita
articular
la
gestión
de
caja
del
Tesoro
con
las
políticas
macroeconómicas del gobierno, actuando en forma coordinada con los órganos de
planificación, de gestión monetaria, de deuda pública y de presupuesto.
Como
herramienta operativa, la instrumentación de la programación de caja implica la
determinación de límites financieros de pagos a las unidades de gestión, debidamente
compatibilizados con las cuotas de gastos aprobadas por el órgano rector del sistema
presupuestario.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
25
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
Recaudación de ingresos y administración de pagos, lo que implica la
percepción, el registro y control de los fondos recaudados por los organismos públicos y
la centralización de los pagos.
El principio de unidad de caja antes citado se caracteriza, básicamente, por la
administración centralizada de parte de la Tesorería Nacional, como órgano rector del
sistema, de todos los recursos públicos, aunque los diversos organismos responsables de
su percepción mantengan la titularidad de los mismos.
El instrumento operacional central para operar la unidad de caja es la
denominada cuenta única. Como requerimiento básico para su operación, se considera
fundamental
la
implantación
del
sistema
en
todos
los
organismos
públicos,
comprendiendo la totalidad de los recursos de todo tipo. El concepto general de cuenta
única se basa, fundamentalmente, en el mantenimiento de una sola cuenta corriente en el
agente financiero que se elija, denominada
Cuenta
Unica del Tesoro, operada
exclusivamente por el Tesoro Nacional.
En ella se deben ingresar todos los recursos recaudados, ya sean de libre
disponibilidad o de afectación específica, así como los créditos externos, excluyéndose
solamente los recursos que, por normas legales, se deben mantener en cuentas
bancarias específicas.
Por otra parte, a través de la Cuenta Unica del Tesoro deben ser realizados
todos los pagos de las obligaciones de los organismos públicos; esto implica,
normalmente, una reingeniería de los procesos tradicionales de pagos. Esto no significa
que en la Tesorería Nacional se deban centralizar las decisiones sobre cada uno de los
pagos a realizar. Dichas decisiones, dentro de los límites financieros establecidos, deben
descentralizarse hacia las unidades de gestión, quedando en la Tesorería Nacional sólo la
responsabilidad de efectivizar los pagos y llevar a cabo la gestión financiera.
Para lograr un eficiente manejo de este mecanismo es fundamental que todos
los organismos públicos estén enlazados con el Tesoro Nacional por medio de líneas de
comunicación de datos, a través de las cuales se realicen todas las transacciones del
sistema.
También debe formar parte de la red de comunicación de datos, el agente
financiero del Gobierno en el que estará radicada la Cuenta Unica.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
Fundamentalmente, la Tesorería Nacional funciona bajo este esquema, como si
fuera un banco, que mantiene relación directa con las unidades de gestión de recursos
públicos.
Para lograr la operatividad de la Cuenta Unica se debe desarrollar un
mecanismo de cuentas escritúrales, en las que son registradas y acumuladas
individualmente las operaciones financieras de créditos y débitos realizadas por las
unidades de gestión de recursos públicos.
Las cuentas escritúrales son en realidad subcuentas de la cuenta contable
denominada Bancos, que integra el Plan de Cuentas Único; estas cuentas escritúrales
reemplazan a las cuentas bancarias que tradicionalmente tienen los organismos públicos
en la banca comercial pública o privada.
Dichas cuentas escritúrales se utilizan para
cada una de las operaciones que afecten los activos y pasivos financieros de las
unidades de gestión, incluyendo la propia Tesorería.
Las unidades de gestión sólo pueden operar cuentas corrientes para manejo
exclusivo de pequeños montos para pagos inmediatos directamente a beneficiarios, que
se realizan a través de las llamadas cajas chicas.
Deben desarrollarse, asimismo, mecanismos equivalentes para que se opere una
cuenta única en moneda extranjera, a través de la cual se realicen los pagos en otra
moneda que no sea la moneda nacional. Por último, cabe reiterar que el registro de los
ingresos y pagos debe estar integrado automáticamente al sistema contable de
información de la gestión económica y financiera del sector público.
D.
Sistemas vinculados
Vale destacar algunos aspectos de los sistemas de recursos humanos, compras
y contrataciones
y administración
de
bienes que
resultan
necesarios
para
el
funcionamiento de la administración financiera en el marco del nuevo modelo de gestión
señalado anteriormente.
Aunque es sabido que dichos sistemas involucran una
problemática más amplía de la que se presenta en este documento, deben considerarse
las interrelaciones que ellos tienen con dicha administración, sin desmedro del
cumplimiento de sus objetivos propios.
Igual sucede en el caso de las inversiones, donde el objetivo es aportar ideas
para racionalizar el proceso de decisiones sobre lá asignación de recursos para la
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
inversión pública y evitar que el órgano responsable de dicha asignación superponga sus
requerimientos con los del órgano central de presupuesto.
1.
Recursos Humanos
El sistema de recursos humanos es el conjunto de principios, normas,
organismos, recursos y procedimientos que permiten la administración del personal con
que cuentan los organismos públicos para llevar a cabo su gestión.
El sistema de recursos humanos comprende las normas y disposiciones sobre
remuneraciones y condiciones de trabajo, la estructura organizativa y cargos del sector
público, la política salarial, los legajos individuales de los agentes y el liquidador de
haberes.
En el marco de la administración financiera, el sistema de recursos humanos
adquiere singular importancia como uno de sus sistemas conexos, en lo que se refiere a
la gestión financiera de los recursos humanos. Para vincular la gestión al registro en este
sistema, se requiere desarrollar las siguientes actividades.
Al inicio del ejercicio, la información sobre la estructura de cargos, con la
planta ocupada y valorizada de personal, genera automáticamente el compromiso,
utilizando las clasificaciones presupuestarias que correspondan.
Durante el ejercicio, las unidades ejecutoras de programas registran en el
sistema contable las altas y bajas de personal.
Periódicamente, en el momento de efectuarse la liquidación de la nómina
de personal se registra automáticamente la orden de pago, el gasto devengado y los
correspondientes asientos de partida doble.
En el momento de efectuarse el pago de dichas órdenes, se registra la
ejecución del presupuesto en la etapa del pago, generándose los asientos de partida
doble correspondientes.
Estos procedimientos permiten, a su vez, el desarrollo de estadísticas salariales
y ocupacionales y establecer la relación de los recursos humanos con las unidades físicas
y la ejecución de los gastos en personal; con las primeras se podrá prever salidas de
información, relevantes para la definición de políticas. A continuación se presentan
algunos ejemplos de salidas de información que pueden producirse: i) relación entre
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
recursos humanos o gastos en personal con productos de los programas; ii) estadísticas
salariales; y iii) estadísticas ocupacionales.
2.
Compras y contrataciones
El sistema de compras y contrataciones está constituido por el conjunto de
principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operación,
permiten al Estado obtener los bienes, obras y servicios que necesitan para la gestión de
las organizaciones, en la calidad y oportunidad adecuadas y en las mejores condiciones
de mercado.
Este sistema abarca el proceso que va desde la contratación de bienes y
servicios, pasa por el almacenamiento y, culmina, con la distribución y aplicación de los
mismos a los diversos procesos productivos.
El esquema general del sistema debe
contemplar la formulación de políticas generales, el dictado de normas y procedimientos
comunes a todos los organismos y la descentralización operativo de la gestión de
adquisición, almacenamiento y suministro.
Los procesos de globalización e integración económica (caso MERCOSUR) y la
profunda transformación que han tenido los sectores públicos latinoamericanos, como
consecuencia de los procesos de privatización de empresas públicas, determinan la
necesidad de encarar una revisión profunda de los sistemas tradicionales de compras de
bienes y servicios por parte del sector público.
Si bien cuantitativamente el monto de las compras de los sectores públicos se ha
reducido, dicho sector sigue siendo uno de los principales compradores en la economía.
Por otro lado, con la globalización e integración de los mercados algunos
conceptos,
como por ejemplo el denominado compre nacional, han perdido vigencia. A su vez, el
desarrollo
de
los
medios
electrónicos,
en
especial
la
popularización
de
las
comunicaciones a través de la INTERNET hace que los medios tradicionales de
convocatoria a proveedores comiencen a perder vigencia, como ya ocurre en los casos
de Brasil y México.
El formalismo legal y procedimental riguroso vigente en nuestros países, que
pretendía lograr imparcialidad y honestidad en los procesos de adquisiciones (la
experiencia no demuestra que se lo haya logrado plenamente), deben ser reemplazados
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
por mecanismos ágiles y transparentes, aprovechando los desarrollos tecnológicos en
materia informática alcanzados en los últimos años.
No se pretende analizar aquí los nuevos mecanismos que se están estudiando
para garantizar transparencia en los procesos de adquisiciones, sin desmedro de la
necesidad de lograr una mayor eficiencia, economicidad y flexibilidad en los respectivos
procesos administrativos.
En un Seminario realizado en el Banco Interamericano de
Desarrollo en 1998, expertos en esta materia han analizado exhaustivamente la
problemática histórica de este sistema; con base en ello, han presentado muy
importantes propuestas sobre revisión y modernización del mismo. Lo que queda claro
es la necesidad de revisar los actuales procedimientos de selección de proveedores y
contratistas y las modalidades de contratación para garantizar transparencia, honestidad
y, a la vez, eficiencia y economicidad.
Tomando en cuenta estos planteamientos, a continuación se detallan los
instrumentos y mecanismos mínimos que deberían desarrollarse en este sistema para
que interoactúe con los demás para hacer posible la aplicación del nuevo modelo de
gestión. Estos instrumentos básicos son los siguientes: i) catálogo de bienes y servicios;
ií)
planes
anuales
de
contrataciones;
y
iii)
integración
de
los
procedimientos
administrativos de compras y contrataciones, con el registro contable de las etapas del
gasto.
a)
Catálogo de bienes y servicios
La instrumentación de un catálogo de bienes y servicios tiene por objetivo
establecer criterios uniformes para la identificación de las compras del sector público, su
clasificación y codificación, a los efectos de la formulación de los planes anuales de
contrataciones y de organizar el proceso de adquisición de bienes y servicios.
El catálogo debe incluir la estructura y codificación de bienes de uso y consumo
de uso común por los organismos públicos. El desarrollo de la estructura de codificación
del catálogo debe abarcar a las clases de bienes de uso común (por ejemplo, papel) y,
dentro de dichas clases, la desagregación según artículos específicos (tipo de papel por
tamaño, calidad, color y otros relevantes).
La estructura del catálogo debe formar parte de la base central de datos a la cual
han de tener acceso las unidades ejecutoras de programas y los servicios administrativoILPES/Dirección de Programación del Sector Público
30
SIAFs en América Latina
financieros.
Marcos P. Makón
El catálogo sirve para elaborar el plan anual de contrataciones y las
solicitudes de compras de bienes de los organismos, así como para comparar los precios
de adquisición o contratación.
Para facilitar el registro presupuestario de estas
operaciones, cada clase genér.ica de bienes se debe asociar, mediante una matriz de
relación, con un objeto del gasto de la clasificación presupuestaria, como parte de la
estructura del catálogo.
b)
Plan anual de contrataciones
El plan anual de contrataciones tiene como objetivo traducir el presupuesto de
bienes y servicios expresado en recursos financieros, en requerimientos concretos en
cantidades de insumos de cada tipo, valorizados para el período considerado. Por tanto,
la instrumentación de este plan es un requisito básico para el mejoramiento del proceso
de programación anual y por subperíodos del gasto de los organismos públicos.
El plan anual de contrataciones, debe permitir, tal como se señala en
documentos preparados por la Oficina Central de Contrataciones de Argentina, lo
siguiente.
Establecer el cronograma
de adquisiciones que
posibilite que los
programas cuenten con los bienes y servicios que requieren en el lugar, tiempo y forma
requeridos.
Prever los precios de los insumos, a efectos de contar con los recursos
financieros necesarios en el momento oportuno.
Optimizar los procedimientos de contratación de bienes y servicios
similares, de acuerdo con las políticas de contrataciones.
Establecer la modalidad de contratación más adecuada, de acuerdo con la
cantidad y los precios de los insumos previstos.
Establecer sustitutos adecuados para productos o servicios que pudieran
brindar similar prestación.
c)
Integración de las compras y contrataciones con el registro del gasto
La existencia del catálogo de bienes y servicios y la definición de un plan anual
de contrataciones son los requisitos básicos que posibilitan modificar los procedimientos
administrativos para integrarlos con los registros contables de los gastos.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
La gestión de una compra empieza en las unidades ejecutoras de programas con
la solicitud de compra, continúa en las unidades de compras y contrataciones de los
servicios administrativo-financieros con la modalidad de compra que corresponda (directa,
licitación privada, licitación pública, subasta u otra) hasta lograr la emisión de la
respectiva orden de compra o contrato y, finaliza, con los procesos de recepción de
bienes y servicios y almacenamiento de los bienes cuando ello corresponda.
En el caso de una compra o de una contratación, la solicitud respectiva se
incorpora en el puesto de trabajo autorizado de cada unidad ejecutora de programa,
donde se registra su requerimiento en especie, cantidad y calidad.
El registro de la
solicitud en el sistema contable produce el inicio del trámite de compras o el
requerimiento a los almacenes y, simultáneamente, genera las afectaciones preventivas
de los créditos presupuestarios correspondientes.
La contratación de los bienes y
servicios implica el registro simultáneo de las etapas del compromiso y emisión de la
orden de compra. Por último, la recepción conforme de los bienes y servicios origina el
registro simultáneo del devengado y la emisión concomitante de la orden de pago.
3.
Administración de bienes
El sistema de administración de bienes está constituido por el conjunto de
principios,
normas,
organismos,
recursos
y
procedimientos
administrativos
que
intervienen en los procesos de administrar los bienes físicos del Estado, sean de dominio
público o privado y, éstos últimos, sean bienes muebles o inmuebles. Los instrumentos
básicos de este sistema son los siguientes.
Criterios sobre identificación de bienes,
lo que implica una clara
identificación, descripción y codificación de cada uno de ellos.
Normas sobre valoración de los bienes, que posibilite establecer sistemas
de depreciación de los mismos.
Base de datos que permita la instrumentación de un inventario actualizado
de bienes, tanto en uso como afectados a los almacenes.
Proceso de administración de bienes, lo que implica procedimientos para
altas, bajas, transferencias, asignación de responsabilidades y normas de verificación y
control.
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
Normas regulatorias que fijen los principios del sistema, los bienes
comprendidos, el ámbito de aplicación y los sistemas de información.
Este sistema también está integrado al sistema contable, ya que al registrarse la
recepción de cada bien (con el registro del devengado), automáticamente se da de alta al
mismo.
4.
Proyectos de inversión
El sistema de inversión es parte del sistema de planificación y, a la vez, orienta y
define la inversión anual en términos físico-financieros incluida en el presupuesto de un
año y su incidencia en presupuestos futuros..
La programación de las inversiones
conlleva la definición de su financiamiento con lo cual incide y condiciona la política de
endeudamiento.
Por otro lado, el seguimiento de la inversión se sustenta en la
información económico-financiera que brinda la contabilidad y la información de avances
físicos suministrada por las unidades ejecutoras, la que debe ser compatible con la que
se requiere para evaluar la ejecución presupuestaria.
De lo anterior se desprende que el sistema de inversiones públicas interactúa
muy estrechamente con los sistemas que conforman la administración financiera; dicha
interrelación se da tanto en materia de la producción de información como de las
decisiones sobre asignación y uso de recursos públicos. Es por lo tanto imprescindible
que, en el proceso de reforma de la administración financiera, se consideren dichas
interrelaciones, tanto desde el punto de vista conceptual como de normas y
procedimientos.
Todo ello a fin de no duplicar esfuerzos, ni de los órganos centrales ni de las
unidades ejecutoras de proyectos, y evitar la necesidad de informar datos similares en
formularios diferentes. Con este fin se requiere:
racionalizar los procesos de decisiones sobre asignación de recursos para
la inversión, a través de una acción coordinada entre los órganos centrales de
planificación y presupuesto;
sistematizar las informaciones que se solicitan a las unidades ejecutoras
tanto en materia de programación como de seguimiento de la ejecución; y
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
33
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
compatíbilizar, conceptual y operaclonalmente, la definición de la categoría
proyecto del sistema de inversiones públicas con las categorías programáticas del
presupuesto, en especial con la categoría programática denominada proyecto.
5.
El sistema informático
La evolución de los equipos computacionales, de los sistemas de bases de datos
y de los medios comunicacionales, ha viabilizado desde los puntos de vista técnico y
económico desarrollos gerenciales no sospechados hasta hace poco tiempo.
Sistemas
expertos, modalidades cliente-servidor, sistemas de arquitectura abierta, manejadores de
base de datos relacionados u orientados a objetos, comunicaciones por satélite y fibra
óptica, el desarrollo de la INTERNET y de la INTRANET son algunas de las herramientas
informáticas a disposición de los gobiernos.
Prácticamente
tecnológicos, salvo los costos financieros involucrados,
no existen limites
para informatizar los procesos
que se llevan a cabo en los diversos sistemas que integran la administración financiera
pública.
La revolución tecnológica en este campo facilita los procesos de integración de
los sistemas, haciendo relativamente sencilla la instrumentación de procesos de
reingeniería, impensables hace pocos años. Sin embargo, cabe subrayar la necesidad de
que, en todo proceso de reforma del sistema de administración financiera pública, se
debe definir una estrategia informática como requisito previo del diseño e instrumentación
de desarrollos informáticos propios o adaptados de otras realidades.
E.
Contabilidad
La concepción tradicional del sistema contable público es la de considerarlo
conformado por cuatro ramas de funcionamiento independiente; bajo esta concepción,
cada transacción económico-financiera es registrada tantas veces como ramas de la
contabilidad afecta.
Por otro lado, la contabilidad no se orienta a brindar información
gerencial oportuna y fidedigna de la gestión económico-financiera del sector público, sino
que está orientada básicamente a garantizar el control legal y formal de la utilización de
los recursos públicos.
En el marco de una moderna concepción de administración financiera, la
contabilidad es concebida
como el conjunto de principios, normas, recursos y
ILPES/Dirección de Programación del Sector Público
34
Marcos P. Makón
SIAFs en América Latina
procedimientos técnicos
utilizados para
procesar, valuar y exponer
los hechos
económicos que afectan, o pueden llegar a afectar, el patrimonio de las organizaciones.
Cuando esa contabilidad se aplica en las organizaciones públicas -donde están
presentes regulaciones jurídicas, normas técnicas y/o prácticas administrativas que las
singularizan tales como el sistema legal de ejecución financiera del presupuesto, las
normas de control existentes, los requerimientos de las cuentas nacionales, entre otrasse la denomina contabilidad gubernamental.
La contabilidad gubernamental opera como un sistema común, único y uniforme,
integrador de los registros presupuestarios, económicos, financieros y patrimoniales,
orientado a determinar los costos de las operaciones. Aplica los preceptos de la teoría
contable, basados en la partida doble y en los principios y normas contables
generalmente aceptados, aunque contemplando los aspectos que singularizan a las
organizaciones del sector público.
El sistema de contabilidad debe orientarse al
cumplimiento de los siguientes objetivos.
Registrar sistemáticamente todas las transacciones que se produzcan y
afecten, o puedan afectar, la situación económico-financiera de los organismos públicos.
Procesar y producir información financiera para la toma de decisiones por
parte de los responsables de la gestión financiera pública y para terceros interesados en
la misma.
Presentar la información contable y la respectiva documentación de apoyo,
ordenadas de tal maneraf que faciliten las tareas de control interno y externo.
Permitir que la información que se produzca sobre el sector público se
integre al sistema de cuentas nacionales.
En síntesis, el sistema contable es el administrador de toda la información que se
genera en los diversos sistemas de administración financiera y de recursos reales como
consecuencia de hechos económico-financieros que se producen en los mismos.
El
sistema integrado de información financiera, como producto del sistema contable, implica
los siguientes aspectos.
Contempla el registro de la totalidad de las transacciones, aún de aquellas
que no derivan exclusivamente de movimientos de efectivo, sean de ingresos o gastos, o
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las que originan medios de financiamiento o aplicaciones financieras sin derivar en flujos
de caja.
En función de lo anterior, corresponde definir como un ingreso a toda
transacción que implica la utilización de un medio de financiamiento (fuente) y, como
gasto, a toda transacción que implique una aplicación financiera (uso de fondos).
Definición clara de cada momento de registro de los recursos (devengado
y percibido) y de los gastos (compromisos, devengados y pagos); el momento del
devengado es el que posibilita integrar el sistema de información financiera y, por lo tanto,
asegura la coherencia de los distintos estados financieros por estar originados en la
misma fuente de información.
Para obtener los estados financieros es necesario disponer de un plan de
cuentas, aplicable a todo el sector público, que posibilite el registro de todas las
transacciones económico-financieras, sin duplicaciones.
La utilización de matrices de
conversión posibilita el ajuste automático de los registros presupuestarios o transacciones
que reflejen recaudación o gastos en asientos de partida doble.
Tal como ya se señaló, en esta concepción administrativo-contable, las
transacciones se registran una única vez y, a partir de ese registro único, se obtienen
todas las salidas de información presupuestaria, financiera, económica y patrimonial que
se necesiten, logrando eficiencia en la administración y absoluta coherencia entre los
estados financieros que se produzcan. De esta manera, además de reducir costos, se
evitan diferencias en
la información que generan confusión e indefiniciones a los
responsables de la toma de decisiones.
Las operaciones se deben registrar en el lugar donde se produzcan los hechos
económicos, a fin de obtener información oportuna, confiable y segura. Esto es lo que
posibilita vincular directamente el registro con la gestión. Para ello, se requiere que las
unidades
ejecutoras
de
programas
dispongan
de
terminales
computacionales,
conectadas a la base central y con capacidad de procesar operaciones y acceder a
salidas de información ya sea en pantallas o listados impresos. Estas unidades son las
que conocen los insumos necesarios, en cantidad, calidad, tiempo y lugar para cumplir las
funciones de su directa responsabilidad, en función del crédito presupuestario asignado
\
para el ejercicio y las metas correspondientes.
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Entre las operaciones relativas a estos
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¡nsumos se puede citar: solicitudes de compras y contrataciones, altas y bajas de
personal, recepción de bienes y servicios, solicitudes de transferencias de bienes y
fondos, por ejemplo.
Los servicios administrativo-financieros son responsables de centralizar los
registros presupuestarios y contables del respectivo organismo y tienen que estar
conectados con la base de datos central del sistema de información financiera para
transmitir y recibir información.
Los estados financieros básicos que debe producir un sistema de contabilidad
gubernamental son los siguientes: i) estados de ejecución de recursos; ii) estados de
ejecución de gastos; iii) estados de resultados (o de ingresos y gastos corrientes); iv)
estados de origen y aplicación de fondos; v) balance general; vi) estados auxiliares:
situación del tesoro, cuentas por cobrar, inventario de bienes de uso, cuentas por pagar y
deuda pública; vii) ejecución del presupuesto de caja; viii) cuenta de ahorro-inversiónfinanciamiento; ix) cuentas nacionales del sector público (Organización de las Naciones
Unidas); y x) estadísticas de las finanzas públicas (Fondo Monetario Internacional).
Estos estados se producen por cada ente contable (administración central y cada
uno de los organismos descentralizados o autónomos y, para ello, deben disponer de un
sistema contable para la gestión, el registro y producción de información respecto de sus
operaciones, remitiendo al nivel central la información correspondiente a la ejecución
presupuestaria, con la periodicidad que se defina. Un sistema de contabilidad con las
características descritas está compuesto por los siguientes módulos.
Ejecución presupuestaria de recursos
Ejecución presupuestaria de gastos
Contabilidad general
Conciliación bancaria
Contabilidad de costos
Cuentas nacionales y estadísticas de las finanzas públicas
Información parametrizada y gerencial
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SIAFs en América Latina
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Tal como se deduce de lo anteriormente señalado, el sistema contable, como
administrador del sistema integrado de información financiera, interactúa con los sistemas
de administración financiera de la siguiente manera: i) con el presupuesto, en el registro
de la autorización legal del gasto y del recurso; ii) con el sistema de recaudación, para el
registro de captación y percepción de los ingresos; ¡ii) con las compras y contrataciones,
en la utilización del catálogo de bienes y en el registro de los diversos procesos
vinculados con la gestión de compras; iv) con la administración de bienes, para la gestión
de inventarías y "stock" de bienes; v) con on el sistema de recursos humanos, en la
liquidación de haberes y en las altas y bajas de personal; v) con el crédito público, en el
registro del endeudamiento, del servicio de la deuda y del "stock "de la misma; y vi) con la
Tesorería, en el registro de los movimientos de los recursos financieros.
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V.
Marcos P. Makón
EVALUACION DE LOS P R O C E S O S DE REFORMA
Los primeros antecedentes de reforma de la administración financiera en América Latina
se remontan a la década de los años 70. El gobierno de Ecuador encaró, en esos años,
una profunda revisión del marco jurídico, lo que le permitió disponer de una moderna
legislación en materia de administración financiera.
Dicha norma legal no tuvo una
expresión concreta en términos de transformación sustantiva de los procesos operativos
de los sistemas que integran dicha administración, pero ha sido un excelente antecedente
para las normas legales que se dictaron con posterioridad en otros países.
También en esa época, Brasil inició un profundo proceso de transformación de
su administración financiera, llevando a cabo una importante modernización de los
sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público, los que fueron
acompañados por desarrollos informáticos avanzados.
Dentro de ese proceso de
reforma, cabe señalar la importante modificación implementada en los mecanismos de
manejo de fondos de la Secretaría del Tesoro, a través de la instrumentación de la
Cuenta Unica del Tesoro; esta experiencia fue posteriormente utilizada en los procesos
de reforma de otros países.
En la segunda mitad de la década de los años 80, a través de la experiencia de
Bolivia de instrumentación del Sistema
de Administración
Financiera
y Control
Gubernamental (SAFCO), tomó un nuevo impulso la reforma de la administración
financiera. Aunque dicho proceso no ha tenido, en ese país, los avances iniciales no han
tenido continuidad, los desarrollos conceptuales y metodológicos de dicha experiencia,
especialmente en sus conceptos de interrelaciones entre sistemas, han servido de
orientación a los procesos de reforma que se iniciaron a principios de los años 90 en otros
países.
También en esos años en Chile se llevaron a cabo reformas parciales de la
administración financiera, especialmente en el área del sistema de Tesorería.
El impulso masivo de la reforma de la administración financiera tiene lugar a
principios de los años 90, con el inicio del proceso en Argentina y, casi simultáneamente,
en Paraguay.
En la actualidad están instrumentado o iniciando este tipo de reforma
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y
Venezuela. Asimismo, Ecuador ha reiniciado el intento de reforma de los años 7-0. En
este caso, la experiencia de Argentina en materia de la táctica de implantación
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institucional de los subsistemas, así como vahos desarrollos metodológicos han servido
de referencia para otros gobiernos.
Es decir, prácticamente todos los países latinoamericanos han instrumentado o
se encuentran instrumentando, en forma total o parcial, procesos de reforma de su
administración financiera pública.
Lo interesante de estos procesos es que las
experiencias se han ido trasladando de un país a otro.
Esto ha enriquecido dichos
procesos y ha posibilitado aprovechar las experiencias positivas de quienes iniciaron las
reformas con anterioridad, como se concluye en los diversos foros internacionales
realizados sobre el tema.
Para analizar y evaluar los procesos de reforma de la administración financiera
es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos.
Situación inicial que permita explicar no sólo cómo se encuentran los
diversos sistemas que conforman la administración financiera en el punto de partida, sino
también el contexto político y económico nacional en que se desenvuelven y que los
condicionan.
Los aspectos conceptuales y metodológicos definidos para orientar y
enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura planteada para el
funcionamiento de la administración financiera.
La estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por lo tanto, el
camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.
Es por tales razones que, partiendo básicamente de la experiencia Argentina y el
conocimiento general que se tiene de los desarrollos llevados a cabo en varios países
latinoamericanos, a continuación se presentan algunas reflexiones que se consideran
pueden ser útiles como punto de partida para profundizar los procesos de evaluación de
la reforma de la administración financiera en América Latina.
A.
Lecciones de la experiencia
En términos generales, las experiencias de reforma en la región permiten
identificar una serie de conclusiones útiles, tanto para quienes inician dicho proceso como
para aquellos que están en plena etapa de instrumentación.
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SIAFs en América Latina
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La definición conceptual de la reforma es crucial para inducir una profunda
transformación en los mecanismos de asignación y uso de los recursos públicos y, por lo
tanto, para alcanzar los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en la
gestión pública; dos pilares básicos de esta definición conceptual son el cambio en el
modelo de gestión de la administración de recursos y el criterio de interrelación de
sistemas.
La táctica de iniciar la instrumentación de la reforma partiendo de la priorización,
en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas de información financiera, como fue
el caso argentino, parece ser adecuada. Ello es así, pues los procesos de reforma de la
administración
financiera
son
de larga
maduración
y
no
presentan
resultados
espectaculares que satisfagan directamente necesidades de la Sociedad. En la medida
en que el apoyo político es un requisito esencial para el éxito de las reformas de este tipo,
es necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar, en cada momento, los
requerimientos que plantean los niveles políticos y directivos del Estado. El apego a un
excesivo tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su viabilidad política,
atenta contra una efectiva implantación de la misma.
La reforma no requiere sólo de normas, metodologías y desarrollos de
"softwares" informáticos. Ella implica un cambio cultural en la gestión diaria de los
funcionarios públicos que requiere años para su maduración. El cumplimiento formal de
las normas debe ser acompañado por la utilización plena de criterios de eficiencia y
eficacia en la gestión de los funcionarios.
Para ello , es esencial que los procesos de
capacitación no se concentren exclusivamente en la transmisión de conocimientos sobre
metodologías y procedimientos,
sino también en la transmisión de pautas de
comportamiento y en la visión que debe tener el funcionario público de estar al servicio de
la Sociedad, administrando recursos financieros que le han sido entregados en
consignación. No existe proceso de reforma que tenga éxito en su instrumentación si no
va acompañado de un plan amplio y masivo de capacitación; es conveniente, en este
caso, la existencia de unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de
capacitación bajo la orientación y prioridades de quienes son responsables de dirigir la
reforma.
La experiencia demuestra que para que opere el nuevo modelo de gestión se
requiere también una redefinición del papel de los organismos públicos. En primer lugar,
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SIAFs en América Latina
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es necesario que los órganos rectores (presupuesto, tesorería y contabilidad) lleven a
cabo, en forma progresiva, un proceso de descentralización de controles en la
administración de medios y prioricen el cumplimiento de los fines por parte de las
instituciones públicas; la excepción de este criterio general, es el caso del sistema de
crédito público que normalmente presenta un alto nivel de centralización, originado en la
historia de endeudamiento anárquico de los países. En segundo lugar, es conveniente
que exista un órgano central responsable de dirigir y coordinar la administración
financiera, del cual dependan los órganos rectores, a efectos de que el funcionamiento de
los mismos se efectúe en forma armónica y coherente. En tercer lugar, las unidades de
servicios administrativos institucionales deben redefinir su papel, ejerciendo plenamente
su responsabilidad de unidades de apoyo técnico-administrativo de los niveles políticos y
gerenciales de las instituciones, sin pretender reemplazarlos en el proceso de toma de
decisiones sobre asignación y uso de recursos reales. Por último, los responsables de
las unidades ejecutoras de programas no sólo deben tener responsabilidades en la
producción de los bienes y servicios que demanda la Sociedad, sino que deben contar
con facultades para tomar decisiones sobre la mejor y más eficiente administración de los
insumos reales que requieran.
También es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los recursos
humanos ya que una gerencia pública comprometida con el proceso de reforma y bien
remunerada, es también un requisito esencial para lograr éxito en la instrumentación de
los cambios.
Las reformas de tipo legal en materia de administración financiera deben
encararse, en lo posible, una vez adelantado el proceso de reforma y tomando en
consideración la experiencia acumulada; la excepción es, por supuesto, cuando las
normas preexistentes impidan llevar a cabo la reforma. En todo caso, es conveniente que
dichas normas incluyan las relativas al funcionamiento de los sistemas de contrataciones
y administración de bienes, a efectos de que el proceso de reforma disponga de un marco
jurídico coherente.
Por último, corresponde mencionar que la reforma de la administración tributaria
en la mayoría de los países se ejecutó en forma independiente de la reforma de los
demás sistemas que conforman la administración financiera, lo que originó que no exista
una efectiva integración automática entre el proceso de recaudación de impuestos y los
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SIAFs en América Latina
registros contables de ingresos que procesa la Tesorería Nacional. A manera de síntesis
final, la experiencia demuestra que los requisitos básicos para encarar reformas en la
administración financiera son los siguientes:
Definición clara y explícita del marco conceptual y metodológico a
adaptarse en el proceso de reforma y un proceso de capacitación masiva para los
diferentes estratos políticos, directivos y técnicos de la burocracia pública.
Firme, explícita y permanente decisión y apoyo político del más alto nivel al
proceso de reforma. Dicho proceso garantiza transparencia pues posibilita publicitar los
actos de gobierno y, por lo tanto, la ciudadanía puede ejercer un control del destino de los
recursos que ella aporta; pero, por otro lado, la reforma también significa atacar bolsones
feudales de poder en la burocracia pública.
Para contar con el apoyo político necesario se requiere que la reforma
presente resultados rápidos y permanentes que le permitan a los niveles políticos percibir
los beneficios que la misma les brinda.
Similarmente, también es importante que les
permita a los directivos mejorar su gestión y lograr, así que la gerencia pública esté
comprometida con el cambio.
B.
Comentarios finales
La administración financiera va más allá de un modelo tecnocrático o
instrumental. Es una herramienta de gobierno y su utilización apropiada otorga ventajas
de índole política a quienes la utilizan. La reforma de la administración financiera sólo
tiene valor real si es útil para mejorar la gestión de los gobiernos, sobre todo de sus áreas
sociales, es decir si es útil a la gente. Si ello no se logra se destinarán grandes esfuerzos
para implantar un modelo tecnocrático que seguramente será reemplazado en unos
pocos años por otro mejor. La administración financiera debe coadyuvar a una mejor
gestión pública y jamás debe ser un fin en sí mismo. La reforma de la administración
financiera no determina el éxito de un gobierno, pero lo condiciona pues posibilita hacer
más eficientes sus procesos productivos que es la razón de ser de los gobiernos.
Por otro lado, el logro de la transparencia en la gestión pública, que debe ser uno
de los objetivos centrales de una reforma de este tipo, posibilita el control más sustantivo
que puede tener cualquier gobierno: el control social, es decir el control de los
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destinatarios del gasto público y el de los que a través del pago de impuestos, lo
financian.
La informática y las comunicaciones están democratizando el poder y el
conocimiento, sobre todo el poder que se generaba por la tenencia de información, pero
ellas no garantizan por sí solas que se produzca la transformación en los mecanismos de
asignación y uso de los recursos públicos.
La capacitación y el cambio de patrones
culturales de los funcionarios públicos, la firme decisión de los niveles políticos de los
países de encarar estos procesos de transformación y la claridad en los planteamientos
conceptuales y metodológicos son requisitos esenciales para alcanzar los objetivos
previstos.
Para finalizar, cabe destacar la necesidad de evitar que en estos procesos de
reforma se incurra en errores similares a los acaecidos en la década de los años 60,
cuando se planteaba que la implantación del presupuesto por programas, por sí sola, era
la panacea para las administraciones públicas. La reforma de los sistemas que integran
la administración financiera tiene que venir acompañada de cambios sustanciales en los
métodos y criterios de definición de objetivos y políticas de transformación de las
realidades económicas, sociales y políticas en el corto, mediano y largo plazos a fin de
lograr, progresiva y sistemáticamente, mejores condiciones de vida para los ciudadanos.
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SIAFs en América Latina
Marcos P. Makón
BIBLIOGRAFIA
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America and the Caribbean, 1991.
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Brusa, José Mauro:
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Gutiérrez, Ricardo y Carlos Domínguez Molet: La eficiencia y la transparencia en las
adquisiciones del sector público, 1998.
Makón, Marcos Pedro: La experiencia de la Reforma de la Administración Financiera
Gubernamental en la Argentina, 1998.
Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos,
Argentina: Programa de Reforma de la Administración
Financiera
Gubernamental, 1992.
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Impreso en Naciones Unidas - Santiago de Chile