RELACIONES CÍVICO-MILITARES: LA REFORMA PENDIENTE Victoria Livia Unzueta Reyes Resulta imprescindible, para el examen de la problemática que nos ocupa, partir desde una perspectiva histórica, justamente en el año en que celebramos el Bicentenario del inicio de la lucha libertaria que nos engendró como Nación. No cabe duda –al menos desde la perspectiva historiográfica—que el Ejército ha sido, a lo largo de nuestra historia, un activo actor político. No haremos alusión al complicadísimo siglo XIX, testigo de asonadas y golpes de Estado, que orillaron al liberalismo mexicano a intentar liminar la acción de los elementos militares a las actividades eminentemente operativas, sin lograrlo. Es con la Revolución de 19101917, que el triunfo del Ejército Constitucionalista y la unificación de la familia revolucionaria generaron, de facto, la imagen de que era el pueblo el que tomaba el poder político y favoreció la consideración de que las fuerzas armadas serían las ―guardianas de la Revolución‖. En paralelo, la élite militar, de frente a la incapacidad de las instituciones civiles para consolidarse, controlaba los más amplios espacios del poder político hasta, por lo menos, la segunda mitad de la década de los años treinta del siglo pasado, cuando se establecieron las condiciones para que, en primer término, se eliminara su representación sectorial dentro del partido oficial y un civil asumiera, años después, la primera magistratura del país, a cambio de conservar para los militares, la presidencia del partido oficial, por algunos años más. Este proceso que podríamos llamar de ―desmilitarización‖ de la vida política favoreció, no obstante, el proceso de profesionalización del Ejército, benefició la supremacía civil sobre las instituciones militares, que asumieron sus roles en materia de defensa nacional y mantenimiento del orden interno, no sin reservarles, al menos, alguna representación política; ejemplo de ello es que, hasta la LXI Legislatura, la Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados siempre Dra. en Estudios Políticos Europeos y Euroamericanos, Asesora en materia de Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas, H. Cámara de Diputados. 2 había sido presidida por un militar, lo cual garantizaba, al menos, la participación de este sector en las decisiones nacionales. Esta situación de inacción ha sido trastocada en su fundamento, principalmente durante los últimos diez años, por lo cual el incremento de la presencia política de la Secretaría de la Defensa Nacional ha sido notoria, especialmente en la negociación de recursos presupuestales y en la discusión de leyes, como por ejemplo, el activo cabildeo del Secretario Galván en torno a las reformas a la Ley de Seguridad Nacional, actualmente en estudio en el Congreso de la Unión. Si entendemos las relaciones cívico-militares como aquellas interinstitucionales cuyas características se encuentran determinadas a partir del grado de desarrollo de los mecanismos de profesionalización del propio cuerpo armado 1, al servicio del Estado, que debe llevarlo más allá de las confrontaciones políticas y sus correspondientes intereses, conformando ―un cuerpo… independiente de lealtades partidarias o de clase y organizado según intereses y principios propios‖2 ya que su intervención, como cuerpo, en la política reduciría su competencia profesional. Para establecer con claridad las características propias de la situación en México, examinaremos dos problemas fundamentales: el carácter ambivalente de la Secretaría de la Defensa Nacional como una entidad operativa y, al mismo tiempo, como entidad de la Administración Pública Federal y las facultades de la Secretaría de la Defensa Nacional para impartir justicia. Debemos establecer que la Secretaría de la Defensa Nacional, como parte de la Administración Pública Federal, tal y como la conocemos ahora, tiene su origen jurídico en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el día 29 de diciembre de 1976. Entre sus facultades encontramos aquellas que refieren a actividades propiamente administrativas, como la que se establece en la fracción IV: ―Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al Servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los Estados‖, junto con facultades meramente administrativas, como la contenida en la fracción 1 Véase Huntington, Samuel P., El Soldado y el Estado. Teoría y Política de las relaciones cívicomilitares, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1995. 2 Ídem, p. 44. 3 V: ―Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejército y de la Fuerza Aérea‖. El origen histórico de la institución es diverso, porque nace en el momento mismo de la concepción del Estado Mexicano cuando, a través de un Decreto de la Junta Soberana Provisional Gubernativa, de fecha 8 de noviembre de 1821, se establecieron cuatro Ministerios, entre ellos el de Guerra y Marina. En este momento, resulta pertinente recordar que la Constitución liberal de 1857, no obstante atribuir al Presidente de la República la facultad de ―disponer de la fuerza armada permanente para la seguridad interior y defensa exterior de la federación‖3, también confirió al Congreso la facultad de ―levantar y sostener el Ejército y la Armada de la Unión, y para reglamentar su organización y servicio‖4, bajo el argumento de que, por ―…lo grave que son todas las cuestiones que se refieren a la organización del ejército, [es] indispensable que estén bajo la inspección exclusiva del Congreso, pues su resolución corresponde al soberano. No se trata, pues, de invadir las funciones administrativas de la plana mayor, y la cuestión del ejército no es puramente de gastos, sino que abraza… puntos que tocan al legislativo, y en los que la experiencia enseña que no deben abandonarse a ninguna otra autoridad‖5, estableciendo una colaboración explícita entre el Legislativo y el Ejecutivo en la materia que, gracias al fortalecimiento del presidencialismo en México, pasó a segundo término, dejando únicamente en enunciado un principio fundamental para la vida institucional de las Fuerzas Armadas. Aún y cuando la insipiente e inestable organización administrativa de nuestro País es objeto de una reorganización constante durante el siglo XIX, será hasta 1891 cuando se establezcan legalmente las competencias de la entonces Secretaría de Guerra y Marina, a la que correspondían los negocios relacionados con: ―Ejército permanente, marina de guerra y mercante, Guardia Nacional al servicio de la Federación, Legislación Militar, Administración de Justicia Militar, 3 Constitución Política de la República Mexicana de 1857, artículo 85 fracción VI. Ídem, artículo 72 fracción XVII. 5 Zarco, Francisco, Crónicas del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), sesión del 9 de octubre de 1856, intervención del Diputado Arriaga, El Colegio de México, México, 1957, p. 670. 4 4 Indultos Militares, Patentes de Corso, Colegio Militar, Escuelas Náuticas, Hospitales Militares, fortalezas, fortificaciones, cuarteles, fábricas de armas y pertrechos, arsenales, diques, depósitos y almacenes militares de la Federación.‖ 6 Y, aunque durante el período revolucionario también se produjeron cambios importantes, podemos observar que aún en la Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y demás Dependencias del Poder Ejecutivo Federal, publicada el 6 de abril de 1934, las facultades anteriormente atribuidas a la Secretaría de Guerra y Marina del Porfiriato, son prácticamente las mismas, a las cuales se adicionan la de proporcionar asesoría técnica militar para la construcción de vías de comunicación, el control de las colonias militares, el ejercicio de la soberanía nacional en aguas territoriales, la movilización del país en casos de guerra y la elaboración de planes para la defensa nacional; adicionándose, en 1935, la facultad de manufacturar toda clase de armamentos, municiones, vestuario y materiales destinados al Ejército y la Armada 7. Será hasta el 30 de diciembre de 1939 que se cambie la denominación de esta instancia por la de Secretaría de la Defensa Nacional y creando, al mismo tiempo, el Departamento de la Marina Nacional, al cual se le atribuyen múltiples facultades en materia de administración de la fuerza naval de la Federación, la policía marítima, el asesoramiento técnico y, entre otras, la educación naval, militar y civil, alcanzando el 21 de diciembre de 1946, el rango de Secretaría de Estado. En el caso que nos ocupa, en este ordenamiento legal, las facultades de la Secretaría de la Defensa Nacional quedan reducidas al ―despacho de los asuntos relacionados con la Defensa del territorio nacional y, en consecuencia, con la organización, administración y preparación del Ejército‖, pasando todas las especificaciones que contenía la Ley anterior al Reglamento emitido el 2 de enero del año siguiente. Fueron conservadas en este tenor hasta la emisión de la Ley correspondiente del 24 de diciembre de 1958, que se concederán las facultades 6 Mayo 13, 1891, Decreto del Congreso. Se establece el modo en cómo deben distribuirse los negocios entre las Secretarías de Estado. Dublán y Lozano, Tomo XXI, pp. 79-81. 7 Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1935. 5 correspondientes al manejo de la Fuerza Aérea Mexicana y las relativas al control sobre armas de fuego y explosivos en el territorio nacional. Cabe señalar que, no obstante que el nuestro es un Ejército relativamente pequeño, la burocracia militar resulta sumamente cara y absorbente. Si examinamos los datos proporcionados por el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011, obtenemos que las áreas administrativas, es decir, la Dirección General de Administración, la de Sanidad, la de Comunicación Social, la de Derechos Humanos y la de Informática, tendrán, de aprobarse en sus términos, un presupuesto de $10,111,709,459.00, esto es, aproximadamente el 20% del presupuesto total del Ramo. Las áreas operativas, es decir, la Jefatura del Estado Mayor de la Defensa, las Comandancias de las XII Regiones Militares y la Comandancia de la Fuerza Aérea, tendrían una disponibilidad presupuestal de $34,081,860,012.00, es decir, el 68% del total. Adicionalmente, tenemos las Direcciones Generales de Industria Militar, de Fábricas de Vestuario y Equipo, de Educación Militar y Rectoría de la Universidad del Ejército Mexicano y la Dirección General de Ingenieros, que fueron concebidos como órganos auxiliares del Ejército, aunque ahora se encuentren dentro de la propia estructura administrativa, cuya propuesta presupuestal asciende a $5,534,766,308.00, esto corresponde aproximadamente al 10% del total y, por último, los órganos jurisdiccionales, el Supremo Tribunal Militar y la Procuraduría de Justicia Militar, cuyo gasto en 2011 se proyecta ascenderá a $311,120,792.00, esto es el 0.6% del presupuesto total del Ramo. Si hablamos de recursos humanos, debemos decir que el Ejército tiene presupuestadas, desde el 2010, 206,861 plazas, de las cuales, el área administrativa ocupa 41,999 (el 20.3%), el área operativa 143,168 (el 69.2%), las áreas auxiliares 21,047 (el 10.1%) y las de justicia 647 (0.3%). De lo anterior se desprende que, aún y cuando el conjunto de la Administración Pública federal ha sido objeto de múltiples reformas que han derivado en la reingeniería institucional del Poder Ejecutivo federal, en el caso de la Secretaría de la Defensa Nacional, sigue conservándose, en esencia, el espíritu fundamental del ánimo renovador porfirista, más complejo y, por supuesto, con un 6 aparato funcional mucho más grande. Es necesario, en consecuencia, delimitar la acción puramente militar operativa y separarla tajantemente de las actividades administrativas que corresponden al ámbito civil y únicamente en ese momento, será posible que en nuestro país se nombre a un Secretario de la Defensa Nacional que provenga de un ámbito que no sea el militar, como lo establece en la actualidad la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, con lo cual concluiría el proceso de modernización y profesionalización de nuestro Ejército. Únicamente de esta manera, la sujeción del militar al Poder Civil, legítimamente constituido, será una realidad. El segundo de los problemas que nos hemos planteado, también tiene estrecha relación con el carácter ambivalente de esta Secretaría, sin embargo, en el caso de la Justicia Militar, estamos hablando de una instancia de la Administración Pública federal que imparte justicia. Señala el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que ―El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación…‖ y si bien el artículo 94 de nuestro Pacto Fundamental señala, específicamente, cuáles son los órganos judiciales que componen al Poder Judicial y no se incluye a los militares, debemos remitirnos, nuevamente, a la contextualización histórica para establecer nuestro argumento. En el momento de la consumación de nuestra hoy Bicentenaria Independencia, el documento que regía a la naciente jurisdicción militar eran las Ordenanzas de S.M. para el régimen, disciplina, subordinación y servicios de sus ejércitos emitida en el Reino Español en 1767, acotada por múltiples leyes y decretos, principalmente en materia procesal, cuyo texto se mantuvo inalterado en las Ordenanzas de 1842 y 1852. Si bien coincidimos en que la columna vertebral de un Ejército es el mantenimiento de la disciplina, debemos señalar que, en principios históricos de justicia, durante el Siglo XIX, tanto liberales como conservadores coincidieron en un punto fundamental: la instancia revisora en materia militar –en algunos casos Tribunal Supremo, en otros Suprema Corte—se instauraba a partir de la conformación de un tribunal mixto, letrados y militares, con la finalidad única de 7 garantizar tanto el principio de la conservación de la disciplina como el de la correcta aplicación de la Ley. Este es el caso del conservador Decreto de 30 de noviembre de 18468 y también de la Ley de Administración de Justicia y Orgánica de los Tribunales Militares, mejor conocida como Ley Juárez, emitida el 23 de noviembre de 1855. No obstante, las dificultades políticas con los gobiernos en turno, propiciaron que, en 1862, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se declarara incompetente para conocer de los juicios militares, una vez restaurada la República, después de la así conocida Guerra de Reforma. En este momento, los regímenes liberales intentaron que fueran los Tribunales Superiores de los estados9 quienes conocieran en segunda instancia de estos juicios, lo cual era absolutamente improcedente debido al carácter federal de los delitos militares. En 1869, el siguiente paso fue la emisión de la Ley de Jurados Militares 10, que se asemejaba al sistema implementado en el orden civil, sin embargo, éste adolecía de la falta de una segunda instancia revisora, dado que, si bien se configuraba de dos jurados diferentes, éstos actuaban en paralelo: el primero determinaba la inocencia o culpabilidad del procesado y el segundo, aplicaba la pena y emitía la sentencia correspondiente. Aún en la Ordenanza General para el Ejército de la República Mexicana, emitida en 1882 y la primera elaborada por mexicanos, se respetaba el principio de conformación mixta, ya que la Suprema Corte de Justicia Militar, se dividía en dos Salas de tres magistrados cada una, dos generales y un letrado11. Será, sin embargo, con la elaboración y puesta en vigor del primer Código de Justicia Militar, en 1894, que la conformación de la segunda instancia en la jurisdicción esté conformada únicamente por elementos castrenses. Esta situación se repetirá en los Códigos Militares de 1897 y 1898 así 8 Ordenanza General del Ejército-1852, Anexos, Núm. 15. Decreto de 30 de noviembre de 1846 en que consta la planta y organización del Supremo Tribunal de la Guerra, incluyéndose las supremas disposiciones que señalaron el traje y distintivos a los Sres. Magistrados 9 Legislación Mexicana, Dublán y Lozano, Tomo IX, p. 421, número 5590, de fecha 9 de abril de 1862, Decreto del Gobierno.- Sobre segundas instancias de causas militares. 10 Saldivar, Luis G., Diccionario de la Legislación Mexicana que comprende las leyes, decretos, bandos, reglamentos, circulares y providencias del Supremo Gobierno y otras autoridades de la Nación, publicadas desde el 1º de octubre de 1868 hasta el 31 de diciembre de 1869, México, Imprenta del Gobierno en Palacio a cargo de José María Sandoval, 1870, AGN, Colección de Folletería, folleto no. 707. Decreto.- enero 20 de 1869.- Los delitos militares serán juzgados por dos jurados militares y Reglamento.- febrero 19 de 1869, Reglamento sobre jurados militares. 11 Ordenanza General del Ejército, 1882. 8 como en los Códigos de Justicia Militar de 1901 y 1934. Todavía, durante la discusión del vigente artículo 13 de la Constitución de 1917, hubo voces que reclamaron, no el carácter de privilegio del fuero militar, sino la conformación del tribunal revisor como instancia mixta: ―…Si vamos a instituir la Suprema Corte de Justicia… sería [ésta] quien nombre todos los supremos tribunales militares que sean necesarios para atender al servicio, a la administración de justicia en toda la República, y que de esos tribunales militares dependan los de primera instancia… que dependerían como ya dije, del Supremo Tribunal militar y todavía ese Supremo Tribunal Militar sería designado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación…‖12 Es en este sentido que, afirmamos, la conformación de un tribunal revisor, dependiente de un funcionario público administrativo, el cual nombra directamente a los magistrados de este tribunal, trastoca de manera fundamental la arquitectura institucional que los mexicanos, a través de la Constitución fundacional del Estado, nos hemos dado y resulta al menos, cuestionable. Es en este sentido que, consideramos, debieran dirigirse las reformas al Sistema de Justicia Militar. No resulta suficiente la modificación del artículo 57 del Código de Justicia, como lo ha ordenado la Corte Interamericana de Derechos Humanos y lo ha propuesto el titular del Poder Ejecutivo Federal, ya que esta acción únicamente excluiría algunos delitos de la jurisdicción sin tocar el problema de fondo: el establecimiento de tribunales que gocen de independencia y autonomía para emitir sus fallos, avalando una correcta impartición de justicia hacia el interior del Ejército mexicano, preservando el principio disciplinario como su columna vertebral y garantizando el derecho del acceso a la justicia para todas y todos los ciudadanos. Debemos señalar, en torno a la Iniciativa de reformas al Código de Justicia Militar, presentada por el Ejecutivo federal al Senado el pasado lunes 18 de octubre, que si bien aporta dos elementos de gran importancia para la impartición de justicia militar –el establecimiento del principio constitucional de presunción de inocencia y el Registro Inmediato de Detenciones—, en contrario, amplía las 12 Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, 37 sesión ordinaria del miércoles 10 de enero de 1917, intervención del C. Calderón. 9 facultades de la Policía Militar, al darle facultades investigadoras, situándola como auxiliar directo del Ministerio Público Militar, fortalece el carácter jerárquicodireccional de la jurisdicción a través del nombramiento directo de los magistrados del Supremo Tribunal Militar por el titular de la Secretaría y establece una sujeción directa de los jueces militares respecto al mando operativo de la región en la que se encuentran establecidos. Estamos convencidos de que, al igual que en el problema que hemos examinado anteriormente, no se trata exclusivamente de un problema coyuntural sino que nos enfrentamos a una añeja distorsión de los principios que dan origen a nuestras instituciones y que, en un momento de crisis, pueden tener graves consecuencias. Desde nuestro punto de vista, el problema que genera la jurisdicción militar, en el contexto de las discusiones en que se ha planteado en los últimos días, no tiene que ver, en su origen, con la actuación del Ejército en las tareas que se le encomienden ni sus consecuencias, por graves que éstas sean. Es por lo anterior que debemos plantearnos una reforma estructural del Ejército, su aparato administrativo y su Sistema de Justicia que coadyuve a su profesionalización y modernización institucional, para estar en condiciones de establecer adecuadas relaciones cívico-militares y alejar todos aquellos elementos que pudieran desvirtuar las labores, tareas y encomiendas que hemos dado al Ejército, como nación. Me encuentro plenamente convencida de que las palabras de José María Luis Mora, liberal decimonónico, no pueden repetirse. El Ejército no puede ―convertirse en un Estado dentro del Estado… [con] ‗una organización en la cual, los que pertenecen a ella, tienen una legislación diferente a la de la sociedad restante, así como un gobierno y una jurisdicción particulares‘‖13. 13 Kahle, Günter, El ejército y la formación del Estado en los comienzos de la independencia de México, Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p. 232.