Capitulo 3 Mojana Estrategia de desarrollo territorial
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3. El enfoque de desarrollo para el diseño de la estrategia de desarrollo territorial 3. El enfoque de desarrollo para el diseño de la estrategia de desarrollo territorial C on el fin de precisar la naturaleza y los alcances de la categoría “regional” de los proyectos que integrarán el plan de acciones estratégicas prioritarias, es importante tener presente que ésta surge como alternativa para capitalizar, en función del desarrollo local, las diversas acciones que se han realizado y se vienen emprendiendo en la región de la Mojana, principalmente de construcción de infraestructuras de carácter sectorial, implicando un elevado esfuerzo de inversiones públicas, que no logran incidir de manera significativa sobre factores fundamentales para alcanzar un desarrollo sostenible de la región. Para que las intervenciones en la Mojana, por lo general de tipo sectorial, produzcan impacto en el desarrollo regional, se busca establecer una articulación virtuosa entre las acciones impulsadas externamente, las iniciativas y dinámicas locales —en una escala espacial supramunicipal y combinando acciones físicas y de desarrollo socio-institucional y cultural— que propicien un cambio estructural localizado y favorezcan el mejoramiento sustentable de la calidad de vida del conjunto de los habitantes de la Mojana y de cada uno de sus integrantes. Para el efecto, las acciones regionales prioritarias deberán concebirse de manera que creen las condiciones indispensables para desatar procesos de desarrollo territorial, local y regional. Además, la aproximación inicial al análisis del territorio y a la definición de estrategias para el desarrollo sustentable se hace desde un enfoque del desarrollo endógeno que, por principio, debe responder a una construcción social liderada por los actores e instituciones locales. Por consiguiente, éstos necesitan reconocer y comprender de forma compartida las condiciones en que se encuentran sus capitales para el desarrollo19, con el fin de fortalecerlos y movilizarlos. Esto también implica asumir que en la Mojana existen oportunidades y capacidades no identificadas o desaprovechadas por los actores e instituciones locales y que, con una gestión adecuada, se puedan concebir y emprender, localmente, procesos de desarrollo con visión de largo plazo, para superar la planificación reactiva y coyuntural que de manera recurrente, se hace ante los ciclos de las emergencias por inundaciones y la atención a las necesidades básicas. 19. Los capitales para el desarrollo endógeno territorial, específicos para cada territorio, se pueden examinar con base en: los recursos naturales, los recursos físicos, los recursos humanos, los conocimientos técnicos y sus competencias, la capacidad de las instituciones públicas y privadas, la organización social, la cultura e identidad, las relaciones internas y externas, y la imagen que se tiene y proyecta del territorio. Estos criterios están basados en la experiencia de LEADER para construir una estrategia de desarrollo territorial. Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] Se propone articular y complementar las diversas acciones que están adelantando el Gobierno nacional, los gobiernos municipales y departamentales, integrándolos en una lógica de organización territorial de la Mojana, respecto a su contexto externo e interno, colocando el desarrollo productivo como la línea de acción matriz, combinada con estrategias para la sostenibilidad ambiental, el desarrollo institucional y la elevación de la calidad de vida. El reto es construir desarrollo regional desde lo local. Esto significa promover a los actores públicos, privados y organizaciones sociales de los municipios y departamentos como agentes de desarrollo, e impulsar la formación de institucionalidad regional y subregional, organizando a las entidades territoriales alrededor de proyectos integrales estratégicos supramunicipales, que enlacen las diversas iniciativas de acciones proyectadas en la Mojana. Los conceptos que presiden la elaboración de las estrategias de desarrollo regional comprenden las nociones de ejes de integración y desarrollo regional, cuencas naturales y la formación de corredores de desarrollo, que permiten delinear determinadas subregiones o Áreas de Desarrollo Territorial, ADT. Las ADT se definen así: Son alternativas flexibles de organización territorial, para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados, alrededor de elementos estratégicos de cohesión social, económica, de orden regional o subregional. Las áreas se conformarán en torno a proyectos estructurales de propósito común, para planificar y gestionar procesos de carácter económico, urbano-regional, ecosistemas, aglomeraciones urbanas, complejos tecnológicos, etc.20. Estas áreas, en la forma de territorios subregionales pertinentes para emprender procesos integrales de desarrollo territorial, vinculan infraestructuras viales, equipamientos, servicios, eslabones de cadenas productivas, cultura, instituciones y ecosistemas estratégicos. Son un referente apropiado para definir y priorizar proyectos, obras e instrumentos en función de objetivos compartidos para la construcción del desarrollo sustentable. El acercamiento al territorio, con una mirada integral, llevará a identificar una zonificación que permita delimitar áreas flexibles de desarrollo territorial para capitalizar programas o proyectos de alcance regional y subregional, como bases de partida concretas y gestionables por los actores e instituciones interesados, estructurando a su alrededor estrategias de desarrollo subregional21. Dichas áreas de desarrollo 20. Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de la Comisión Intersectorial. Documentos para el Desarrollo territorial No. 25. Departamento Nacional de Planeación, Ministerio del Interior. Noviembre de 1999. 21. Ese tipo de acercamiento al territorio será propiciado por orientadores y/o gestores de desarrollo territorial, de manera que sea un proceso que surja a partir de los agentes locales, en este caso a partir de las autoridades municipales y departamentales de planeación y de los gobernantes, aprovechando la coyuntura de la formulación y aprobación de los planes de desarrollo 2008-2011. [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial territorial girarán en torno a encadenamientos productivos impulsores del crecimiento económico y el desarrollo social sustentable, construidos a partir de las bases económicas existentes, teniendo presente la seguridad alimentaria, así como los mercados emergentes y las oportunidades externas22. La identificación de las cadenas productivas y de los proyectos subregionales y regionales motrices, responderá en principio a la iniciativa municipal y departamental, procurando que se conciban con base en la identificación de escenarios de organización territorial compartidos, que aprovechen las potencialidades locales y articulen las diversas acciones sectoriales e institucionales que existen y están proyectadas para la región. Las áreas de desarrollo territorial que se seleccionen, deberán disponer de una institucionalidad plural, ágil y leve, con capacidad de autogestión, que propicie el empoderamiento local del proceso de desarrollo, y facilite la articulación sectorial, interterritorial e interinstitucional. Inicialmente se considerarán alternativas como: asociación de municipios, consorcios, gerencias, comités promotores públicos y privados, organizaciones sociales, entre otros. Con el fin de avanzar hacia la constitución de las áreas de desarrollo territorial, a partir de los proyectos motrices, será necesario concertar agendas de desarrollo territorial que procuren actuar integralmente sobre los factores clave para la transformación productiva, social e institucional, e impulsar acciones para el reordenamiento territorial contemplando la atención y la prevención del riesgo por inundaciones. Esas agendas de desarrollo regional concretarán el plan de acciones regionales prioritarias para el desarrollo sustentable de la Mojana. La siguiente figura muestra los elementos que estructuran la estrategia de desarrollo territorial. Se trata de combinar conceptos e instrumentos técnicos y procesos de creación de condiciones para el desarrollo endógeno, donde los actores e instituciones locales asimilen las lógicas de las estrategias de desarrollo territorial y, con base en sus iniciativas, elaboren proyectos integrales de desarrollo territorial, utilizando conceptos como sistemas productivos territoriales, corredores de desarrollo y áreas de desarrollo territorial, que se concreten en agendas de desarrollo. 22. La Mojana, sobre todo en su núcleo interno, es un territorio en formación, aislado, con difícil accesibilidad, y las perspectivas de integración son de mediano y largo plazo. Por lo tanto, los cambios que se pueden prever serán graduales buscando potenciar las capacidades y conocimientos existentes. El plan de acciones regionales debe conducir a avances incrementales significativos en los volúmenes cosechados o producidos, en la productividad, en la agregación de valor, en la calidad y en la comercialización. Esta transformación productiva, a la vez, contribuirá a la seguridad alimentaria, al aprovechamiento sostenible del medio natural y a la elevación de la calidad de vida. Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial Proceso de construcción socio-política Proceso político institucional Criterios técnicos TÉCNICO Conceptos Relaciones pertinencias Consejos Alcaldías Secretarios Planeación Gobernaciones Secretarías Planeación Secretarías sectoriales productivos Encadenamientos Capitales Desarrollo Territorial Sistema urbano regional Ecosistemas Infraestructuras, equipamientos Ejes integración Desarrollo Entornos territoriales innovadores Otras instituciones CARS Subregiones Gobernaciones Institucionalidad municipales Asociaciones DESARROLLO TERRITORIAL ENDÓGENO Corredores de desarrollo productivos territoriales Sistemas Ecosistemas estratégicos Reservas Zonas inundables Zonas Ramsar Comité técnico Ejecutivo Secretario Consejero Gerencia Promojana Alianza institucional Organización Áreas de desarrollo territorial ADR Desarrollo Territorial, Área regional desarrollo Estrategia Organización institucional Agenda programas proyectos Desarrollo regional Región organizada Estructura regional Los alcances de las estrategias territoriales para el desarrollo sustentable de la Mojana El desarrollo territorial ha logrado mayor protagonismo en las actuales políticas y estrategias regionales, por lo cual es necesario transformar las tradicionales formas de elaboración e implementación de las políticas públicas. El territorio, ahora entendido como factor activo de desarrollo, y no sólo como recipiente pasivo de unas acciones públicas, privadas y sociales, debe incorporarse en las estrategias de desarrollo con base en la participación y en la acción proactiva de los actores e instituciones locales y regionales. Para avanzar hacia la creación de condiciones para el desarrollo territorial sustentable, hay que impulsar el desarrollo local, con perspectiva regional, en sus múltiples dimensiones (sociales, económicas, políticas, institucionales y ambientales). Eso implica avanzar hacia acciones de tipo horizontal, construyendo alianzas y redes intersectoriales e interterritoriales alrededor de propósitos comunes, teniendo en cuenta la diversidad territorial existente al interior de la región. Al asumir el territorio como el ámbito clave para articular las diversas acciones que se están adelantando en la Mojana —para incidir de manera más significativa en los factores que permiten construir un desarrollo sustentable—, es necesario transitar desde la perspectiva sectorial y vertical hacia la movilización de los actores e instituciones locales alrededor de la construcción de estrategias de desarrollo territorial, que nazcan de sus propias iniciativas y que combinen los aspectos sociales, con los económicos, político-institucionales y ambientales. Hay que tener presente, en todo caso, la naturaleza de la Mojana en su función de delta hídrico y la situación de pobreza de la mayor parte de la población que reside en ella. La coyuntura de inicio de nuevas administraciones gubernamentales de las entidades territoriales, en el período 2008-2011, es una oportunidad para iniciar procesos de desarrollo territorial endógeno. Para el efecto, vale la pena construir las propuestas del plan de acciones regionales para la Mojana, con base en las iniciativas de desarrollo municipal y departamental (visiones, objetivos, estrategias, programas y proyectos) contempladas en los planes de desarrollo, teniendo presente que cuentan con la voluntad política e institucional gubernamental y que, al proyectarse subregional y regionalmente y con base en objetivos compartidos de desarrollo sustentable de la Mojana, podrán liderar programas y proyectos integrales de desarrollo territorial que vinculen varios municipios, departamentos, a los sectores privados y a las organizaciones sociales. Como resultado de la estrategia de desarrollo territorial, se espera que los principales actores e instituciones interesados en el desarrollo local y regional de la Mojana, comenzando por las nuevas administraciones gubernamentales de departamentos y municipios (para el período 2008-2011), alcancen una comprensión integral sobre Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] la organización territorial, actual y futura de la región en conjunto y de las interrelaciones con sus respectivos departamentos y municipios. Además, se debe contemplar un contexto regional amplio que muestre la posición relativa de la Mojana y las oportunidades en el contexto nacional e internacional. Esa comprensión compartida facilitará llegar a acuerdos sobre la forma más adecuada de estructurar la región, para que cada departamento y municipio se integre en ella. Así se dispondrá de una base de entendimiento territorial que propiciará la identificación de las acciones integrales que más contribuyan al desarrollo sustentable de la Mojana, y que necesitan ser adelantadas aunando esfuerzos y articulando programas, proyectos e inversiones a escala subregional y regional. Esa comprensión se hará con base en las nociones de territorio, concebido integralmente, de desarrollo local, subregional y regional, logrando acuerdos iniciales sobre una estructura regional y subregional, que facilite la integración interna y externa, alrededor de ejes y corredores de desarrollo. Estos corredores, a la vez, definirán áreas de desarrollo territorial subregional, que serán promovidas mediante sistemas productivos territoriales, que contribuyan significativamente al aprovechamiento de los potenciales internos, la reducción de la pobreza, la protección y el aprovechamiento sostenible de los ecosistemas estratégicos. Con esa nueva concepción del desarrollo territorial (local y regional) se espera ir más allá de la lógica de los proyectos sectoriales y de corto plazo, hacia una lógica de acciones integrales para el desarrollo territorial subregional y regional de la Mojana, con visión de largo plazo. En la medida que esos nuevos enfoques para las estrategias de desarrollo permeen a las administraciones departamentales y municipales, y a los demás sectores relacionados, la región en conjunto y subregionalmente dispondrá de “proyectos de territorio integrales”, con visión de largo plazo, y con la disposición para emprenderlos potenciando las capacidades internas. Estos proyectos, al articularlos con las políticas y planes nacionales, posibilitarán la construcción regional para el desarrollo sustentable de la Mojana, desde lo local y lo regional, vinculando de manera más eficaz las acciones de los diversos niveles de gobierno y sectores de actividad. En este primer avance hacia la elaboración de la estrategia de desarrollo territorial —con las nuevas administraciones departamentales y municipales con jurisdicción en la Mojana— se ha alcanzado un primer acuerdo23 sobre los ejes estructurales para la integración y el desarrollo de la región. De igual forma, se definieron los corredores de desarrollo, y algunos elementos de las cadenas productivas motrices y las principales áreas de desarrollo que interesan desde la perspectiva de cada departamento. Esta propuesta técnica será avalada por los alcaldes y gobernadores, para luego presentarla a las entidades nacionales, con el fin de llegar a un acuerdo sobre el plan de acciones regionales que se adelantará conjuntamente entre las entidades territoriales y el gobierno nacional, y con el liderazgo de las gobernaciones y las alcaldías, articulados y gestionados mediante la Alianza Promojana y la Secretaría ejecutiva. 23. Este acuerdo se ha adelantado inicialmente con los departamentos de Bolívar y Sucre. [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial Aplicación de los criterios de elaboración de la estrategia regional a las condiciones de la Mojana Los elementos expuestos sobre los componentes de una estrategia de desarrollo regional, y la reseña del perfil de los principales elementos estructurales del desarrollo territorial de la Mojana, precisan inicialmente los aspectos particulares que deben considerarse en el momento de concebir la estrategia, y luego concretar la forma que pueden tomar, en la práctica, los conceptos que armen dicha estrategia: medio natural estructural, ejes de desarrollo, corredores de desarrollo, sistemas productivos, sistema urbano-regional y áreas de desarrollo territorial. La Mojana puede considerarse como un espacio regional desde el punto de vista ambiental y por los ecosistemas que la componen; sin embargo, en un sentido más amplio, como región organizada, se encuentra en formación. Eso significa que el sistema natural intervenido por las actividades humanas necesita aún dotarse y/o fortalecer las infraestructuras, equipamientos, servicios e instituciones para alcanzar un uso y ocupación armónica del territorio, y un apropiado desarrollo socioeconómico que garantice las condiciones necesarias para el desarrollo sustentable. Cuando se propone examinar la estructura actual de la región de la Mojana y establecer alternativas futuras de organización, favorables para el desarrollo sustentable, en primer lugar, hay que tener en cuenta su naturaleza ecorregional. Esto significa que el análisis espacial debe comprender los componentes, ciclos y procesos ecológicos, especialmente los referidos a la función reguladora de las inundaciones, y sus relaciones e impactos internos y externos. Asimismo, es necesario procurar el equilibrio entre el escenario deseable de una zona de conservación, atendiendo la importancia de la biodiversidad, y lo que es factible desde el ángulo socioeconómico y políticoinstitucional, tratando de ajustar y/o cambiar el modelo de usos y ocupación del suelo con relación a aquellos aspectos que afectan la sustentabilidad. La planificación, desde la perspectiva ecorregional, implica conciliar los aspectos ecológicos con los socioeconómicos. Entre los aspectos básicos generales que componen la estrategia de desarrollo territorial es importante tener presentes los elementos físico-espaciales y el proceso de construcción social de la región en función de la generación de capacidades para el desarrollo endógeno. La estrategia para el desarrollo regional, desde el punto de vista físico-espacial consiste en formar corredores de desarrollo o de eco-desarrollo (atendiendo las particularidades naturales de la región), conformados por los ejes viales, los centros urbanos, los asentamientos poblacionales rurales y sus respectivas actividades, articulados en red, para crear cadenas de valor territorial y para fortalecer el sistema de centros urbanos y sus funciones de apoyo al desarrollo rural y regional. Dichos corredores deben contar con la infraestructura y los medios de transporte adecuados, para Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] que faciliten la estructuración de entornos territoriales que activen la economía local y vinculen a la población a las oportunidades de desarrollo que se generen, formándose así subregiones o áreas de desarrollo económico y social, con base en sistemas productivos territoriales. Por su parte, la estrategia de desarrollo territorial, como proceso de construcción de capacidades para el desarrollo endógeno, busca movilizar los capitales para el desarrollo territorial, factores esenciales para generar desarrollo local. Es necesario captar las perspectivas e intereses de los actores e instituciones locales y reunirlos alrededor de visiones y objetivos de desarrollo compartidos, procurando la asociación de esfuerzos intersectoriales e interterritoriales y la concertación entre agentes públicos, privados y sociales con alta incidencia en la región de la Mojana. Para el diseño e implementación de las estrategias territoriales es esencial tener presentes, además de la naturaleza eco-sistémica de la Mojana, las características de su base económica, las capacidades sociales y culturales y las relaciones urbano-rurales y regionales. Los sectores básicos que sustentan la economía de la mayor parte de municipios de la región y los modos de vida de la mayor parte de la población son de tipo rural. Sin embargo, es importante entenderlos bajo los enfoques de la nueva ruralidad, considerando las interrelaciones o encadenamientos de las actividades tradicionalmente rurales (agricultura, ganadería, piscicultura, minería, etc.) con las actividades urbanas (manufactureras, comerciales y de servicios), en un espacio territorial continuo urbano-rural. Esto implica pensar las estrategias de desarrollo regional, jalonadas por la dimensión económica, de manera que se promuevan nuevos modelos o estilos de producción agropecuarios, armónicos con el medio natural, que además generen encadenamientos entre actividades agropecuarias y no agropecuarias, combinando los ecosistemas protegidos y aprovechables (por ejemplo con rutas ecoturísticas, aprovechamiento de la biodiversidad, áreas protegidas Ramsar, entre otros). Se trata de concebir en la región actividades económicas diversificadas que, en cualquier caso, deben ser promovidas, vinculando las economías de sobrevivencia familiar, muy características de buena parte de los asentamientos poblacionales de la región. Además, teniendo en cuenta los elevados niveles de pobreza, el tipo de desarrollo territorial debe contemplar estrategias y acciones expresamente dirigidas a actuar sobre los factores que explican el elevado nivel de pobreza, tanto en las áreas rurales como en las urbanas. De esta forma, pueden movilizarse las potencialidades internas y los habitantes serían capaces de adquirir capacidades de autodesarrollo. Desde el ángulo de la estructura regional pretendida, hay que aprovechar los ejes de integración y desarrollo, derivados de las infraestructuras y equipamientos viales que se están impulsando para articular la región interna y externamente, así como macroproyectos como el dique direccional y terraplén vial para el control de inundaciones. Se debe impulsar la constitución de entornos territoriales favorables para el [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial desarrollo que combinen las estrategias, programas y proyectos contemplados en los planes de desarrollo 2008-2011, la iniciativa privada, la participación social y las políticas, los planes y los programas que se impulsan desde el nivel nacional, procurando su adaptación y articulación con los escenarios de organización territorial concebidos localmente. Con relación a las opciones de actividades económicas, la Mojana se destaca por su potencial para la formación de cadenas agroalimentarias, principalmente alrededor de la ganadería y sus derivados: el arroz, el plátano, la yuca, el maíz y la pesca. La estrategia de desarrollo territorial que se espera impulsar, propone formar Sistemas Agroalimentarios Localizados, SIAL. Sistemas constituidos por organizaciones de producción y de servicios (unidades agrícolas, empresas agroalimentarias, empresas comerciales, restaurantes, etc.), asociadas, mediante su característica y funcionamiento, a un territorio específico. El medio, los productos, las personas, sus instituciones, su saber hacer, sus comportamientos alimentarios y sus redes de relaciones, se combinan en un territorio para producir una forma de organización agroalimentaria en una escala de producción dada24. Alrededor de los ejes de integración identificados se pueden examinar alternativas de formación de SIAL teniendo en cuenta las ventajas comparativas para la producción de arroz, plátano, pescado, etc. Los sistemas productivos territoriales se delimitan identificando zonas con destacadas ventajas comparativas, partiendo de sus vocaciones económicas y escogiendo aquellas con mayor dinamismo, densidad institucional, acciones emprendedoras y empresas pequeñas que promueven la economía campesina. Dicha perspectiva económica territorial, se analiza bajo el concepto de cadenas productivas y/o clusters, identificando los eslabones existentes y faltantes y los entornos territoriales requeridos, con sus infraestructuras, equipamientos y facilidades para construir ventajas competitivas25. Con los elementos anteriores, se realizan talleres de especialistas para considerar escenarios posibles de competitividad y desarrollo; las articulaciones necesarias de los elementos que componen los sistemas productivos; y las estrategias y acciones prioritarias para formarlos (plan estratégico). Sobre esa base, se producen pactos de competitividad y desarrollo y se acuerda una organización institucional para promoverlos. 24. Muchnick, J. Sautier, D., Sistemas agroalimentarios localizados y construcción de territorios, CIRAD, París, 1998. 25. El diagnóstico sobre la condición de las subregiones respecto a las posibles cadenas productivas, implica identificar la localización de las zonas productivas y la organización empresarial existente: productos principales, tecnología incorporada, relación entre el producto y las condiciones del territorio, la calidad, el procesamiento alcanzado, mercados atendidos, instituciones públicas y privadas de apoyo, oportunidades, amenazas y desafíos para su consolidación. Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] Las “visiones”26 compartidas de proyectos integrales de desarrollo subregional, impulsadas actualmente, se basan en la concepción de escenarios de organización territorial que conducen a la formación de subregiones o áreas de desarrollo especializadas, alrededor de los ejes de integración y desarrollo, jalonadas mediante sistemas productivos territoriales armónicos con la naturaleza y propiciadores de desarrollo socioeconómico local. Para el efecto, es necesario imaginar la región en general y los ámbitos subregionales en particular, como un conjunto de ecosistemas protegidos y aprovechables en la medida de lo posible, procurando restablecer el equilibrio ecológico y mejorar la calidad de vida de la población. Además, desde el ángulo productivo, es preciso imaginar escenarios de sistemas agrarios y/o pecuarios con transformaciones industriales, sistemas agroalimentarios y desarrollo de atractivos ecoturísticos, para lograr el autodesarrollo, mejorar la calidad de vida, retener y aprovechar localmente los excedentes, y mantener una relación armónica entre el uso y la ocupación del suelo y los ecosistemas regionales. Las estrategias de desarrollo territorial subregional se pueden estructurar, por ejemplo, a partir del reconocimiento de iniciativas de desarrollo productivo, de objetivos y programas de desarrollo económico, social, ambiental, de prevención de inundaciones, contemplados en los planes de desarrollo municipal. Así puede mostrarse la manera como se pueden potenciar, articulándose y complementándose con otros programas y proyectos externos a sus ámbitos locales. Pensando desde lo local (de abajo hacia arriba), se pueden potenciar iniciativas de desarrollo productivo, de mejoramiento de las condiciones de prestación de servicios, de mejoramiento de vivienda, apalancándose en el dique y la vía que se proyecta sobre el terraplén, utilizando conceptos como corredores de desarrollo que generan desarrollo regional por medio del ecoturismo, agricultura verde, piscicultura, nuevos asentamientos poblacionales, etc. Por otra parte, para ser consecuentes con el enfoque de apoyo a la creación de capacidades endógenas, es necesario evitar el paternalismo programático de los planificadores que determinan “desde afuera” cuáles son los problemas, las metas, las vías de acción y luego esperan imponerlas en nombre de los afectados. Construir el desarrollo regional desde lo local implica cambiar las formas de aproximación y de relación centro-periferia, teniendo en cuenta que las perspectivas centralistas difícilmente reconocen la heterogeneidad regional y promueven el paternalismo. Adicionalmente, desde los receptores locales, las “ayudas” fomentan los roles pasivos, reivindicativos y de espera para que las soluciones lleguen del exterior. El mayor reto de la estrategia de desarrollo territorial, como proceso de construcción de capacidades de autodesarrollo, es introducir —en la planificación y gestión del desa26. El trabajo técnico que precede la propuesta del plan de acción regional para la Mojana no realizó un ejercicio específico de elaboración de una visión de desarrollo. Sin embargo, al concebirse los ejes de integración y desarrollo y los sistemas productivos territoriales, se hace una primera aproximación a un escenario de desarrollo a futuro que puede servir de base para un ejercicio posterior de visión de desarrollo. [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial rrollo local y regional y por medio de sus principales actores e instituciones— el pensamiento y la acción basados en opciones de estrategias de desarrollo territorial con visión de largo plazo, cristalizados en proyectos integrales que unan y creen sinergias entre las diversas acciones e iniciativas municipales, departamentales, regionales y nacionales. La estrategia general busca formar áreas de desarrollo territorial, combinando la identificación de ejes de desarrollo con su correspondiente red de ciudades, la delimitación de subregiones de desarrollo (cuencas-corredores económicos); la selección de cadenas y/o clusters; la vinculación de actores e instituciones protagónicos; la armonización con los ecosistemas; y la selección e implementación de proyectos estratégicos subregionales y regionales. Los ejes de integración y desarrollo, y el sistema urbano de la Mojana Los ejes de integración y desarrollo son propuestos como instrumentos de articulación territorial y sectorial, y como medios para el aprovechamiento de las potencialidades y la reducción de los desequilibrios espaciales. La estrategia espacial combina los ejes viales y fluviales, multimodales, entendidos como redes articuladoras de flujos (de bienes, servicios, personas), con la noción de polos de desarrollo expresada en las funciones urbanas de las cabeceras municipales, y en su capacidad de promover el desarrollo territorial, rural y regional. Se trasciende la idea de las vías como infraestructuras destinadas únicamente para comunicar dos o más centros urbanos, hacia su función como estructuradoras de redes y corredores de desarrollo que vinculan y promueven los asentamientos poblacionales y las actividades económicas ubicadas en sus áreas de influencia, dando lugar a la formación de sistemas productivos y encadenamientos territoriales que combinan la noción de cuenca natural y corredor económico, posibilitando la formación de subregiones especializadas. La cuenca y/o ecosistema, por principio y para su adecuado manejo, debería ser indivisible, siendo necesaria su planificación y gestión de forma integral. Los diversos ecosistemas hídricos, la biodiversidad que los caracteriza, junto con los asentamientos poblacionales, las actividades económicas y las culturas y tradiciones, se pueden articular equilibradamente en la forma de sistemas territoriales subregionales. Por su parte, los ejes viales y fluviales son la base para formar corredores ecoproductivos que enlacen los asentamientos poblacionales, los bienes, servicios y facilidades socioeconómicas, propiciando la complementariedad entre la producción rural y los servicios urbanos, la articulación de los mercados locales en mercados regionales, nacionales e internacionales. En conjunto, los ejes y corredores de desarrollo, constituyen áreas de desarrollo territorial o subregiones especializadas. Los corredores de desarrollo, que a su vez delimitarán las subregiones, estarán conformados por los ejes de integración, las ciudades y asentamientos poblacionales ubi- Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] Mapa 8a • Ejes de desarrollo propuestos para la región de la Mojana cados en su área de influencia, las áreas de actividad económica, los ecosistemas y los medios de transporte y flujos comerciales y de servicios que circularán por la zona. Los ejes de integración y desarrollo identificados por los departamentos y municipios, con respecto al contexto regional y nacional, buscan articular la región de manera más amplia a las troncales viales nacionales. Desde la perspectiva de cada departamento, el propósito es vincular, de forma más integral, a los municipios mojaneros con el desarrollo de la región y aprovechar las ventajas comparativas. Al interior de la región procuran integrar, alrededor de corredores de desarrollo, los asentamientos y actividades productivas, propiciando un reordenamiento territorial que concentre los asentamientos poblacionales dispersos y las actividades económicas a lo largo de corredores de desarrollo, armónicos con el medio natural. El esquema de organización territorial que se puede derivar de la definición de los ejes de integración y desarrollo, posibilita el reordenamiento territorial de la región delimitando unas zonas de actividad económica y social correspondientes a los corredores de desarrollo con su red de asentamientos, infraestructuras, equipamientos y servicios. Se establecería también una zonificación regional de áreas naturales protegidas (zonas Ramsar), de recuperación ambiental y de sostenibilidad de ecosistemas estratégicos, que pueden ser usadas como rutas ecoturísticas, senderos ecológicos y de biodiversidad. Esto posibilita la constitución de zonas de reserva, protección y conservación de los ecosistemas estratégicos, con una mínima intervención de las actividades socioeconómicas. Propuesta de ejes de integración y desarrollo para la región de la Mojana Una visión prospectiva sobre la estructuración espacial de la Mojana, teniendo en cuenta los actuales sistemas estructurales y los proyectados con base en los macroproyectos de la transversal San Marcos-Achí y el dique con terraplén carreteable AchíNechí, y la integración con el interior de la Mojana procurada desde la perspectiva de cada departamento, plantea un escenario territorial con dos ejes transversales: un eje interno al departamento de Sucre, otro entre Ayapel y Pueblo Nuevo y la formación de un nodo integrador y motriz en el centro de la región, constituido por la articulación de las cabeceras municipales de Majagual, Achí y Guaranda. El sistema de ejes de integración y desarrollo estructurará una región articulada interna y externamente, formando una cruz interior que en sentido oriente-occidente, conectará el interior de la región con la Troncal nacional de Occidente (a través de El Viajano-San Marcos-Achí-La Gloria-La Mata). En el sentido occidente-oriente, se conectará con la Troncal de Occidente y el Magdalena Medio (a través de la transversal Achí-La Gloria, en el departamento del Cesar). En el sentido norte-sur, vinculará a Magangué con el interior de la región y con Caucasia, articulando el Bajo Cauca con la costa Caribe y, recíprocamente, a la costa con el centro del país, a través de la Mojana. [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] Mapa 8b • Los ejes de integración y desarrollo de la Mojana IGAC, Mapa digital Integrado, 2003 Informe consultoría Hernando González M. Mapa 8c • Ejes de integración y desarrollo de la Mojana (Corema) El eje transversal está formado por la vía El Viajano-San Marcos-Majagual-Guaranda-Achí y un nuevo trayecto Achí-La Gloria, que llega al departamento del Cesar y permite el acceso al puerto de Capulco y a la Troncal del Magdalena Medio. En cuanto al departamento de Bolívar, posibilita la articulación con el oriente del país de una de las zonas más aisladas y con elevado potencial económico. Desde el punto de vista nacional, hace posible la unión occidente-oriente del país a través de la región. El eje norte-sur-occidente de la Mojana, desde la mirada interior de la región, conectará de forma más expedita los dos principales centros subregionales (Magangué y Caucasia) con el interior de la región y entre ellos. Desde la perspectiva externa de la región, dará lugar a la continuidad de un eje de integración entre el centro-occidente del país y la costa Caribe, integrando la Mojana con ésta y con todo el país. Además, la integración del departamento de Sucre con la Mojana se reforzará con el eje interno Sincelejo-Galeras-Majagual y, en igual sentido —desde la perspectiva del departamento de Córdoba— se consolidará la articulación de Ayapel con el interior de la Mojana y con la Troncal de Occidente. [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial El sistema urbano para la integración y el desarrollo sustentable de la Mojana En la estrategia de organización del entorno territorial para el desarrollo sustentable de la Mojana, cumple un papel importante el fortalecimiento de los vínculos y la accesibilidad entre el sistema urbano y los ejes de integración y sus zonas de influencia. Es importante tener presente que las ciudades y, en este caso, los centros urbanos de diversa escala, son los medios (nodos27) que posibilitan la articulación de las subregiones con sus espacios más amplios regionales, nacionales e internacionales; por lo tanto, las estrategias deben establecer acciones para fortalecer y complementar el actual sistema de ciudades. Los centros urbanos y las funciones que están en capacidad de desempeñar, los vínculos y la calidad de la accesibilidad urbano-rural de la Mojana y su articulación regional (redes, relaciones físicas y socioeconómicas) son esenciales para el desarrollo de las actividades agrícolas y no agrícolas al interior del territorio; por intermedio de ellas se articula el mercado, la oferta y la demanda, y de la capacidad funcional28 de las cabeceras urbanas depende de la atracción y la retención de ciertas inversiones y emprendimientos y la formación de encadenamientos. Además, debido a que los centros urbanos localizados en la zona inundable se ubicaron sobre ecosistemas de gran importancia para la regulación hídrica y la preservación de la biodiversidad, su ordenamiento territorial debe ser más cuidadoso y exigente, procurando la mayor armonía posible entre el uso y la ocupación del suelo, y su relación con la aptitud del suelo y la protección de los humedales. El sistema urbano de la Mojana está compuesto por dos centros de escala subregional (Magangué y Caucasia), que se localizan en el anillo externo de la región;. Al occidente del núcleo central de la región está ubicado San Marcos, con una escala funcional subregional menor; en la siguiente escala figuran El Bagre y Ayapel con una capacidad funcional para atender algunas funciones básicas propias y de los municipios vecinos. Los demás centros urbanos tienen un tamaño menor, atienden funciones locales, se encuentran dispersos y tienen dificultades de accesibilidad. El sistema de ejes de integración y desarrollo que se proyecta para la Mojana y las subregiones que se pueden formar a su alrededor, deben soportarse en uno o más centros urbanos conectados en red. El núcleo interno de la región no dispone de una 27. Los nodos urbanos son áreas de interacción de diversas actividades sociales, económicas, de trabajo, recreacionales, culturales, etc. Dichas áreas de interacción dinámica requieren de infraestructuras, equipamientos, organización institucional que posibiliten el funcionamiento en red, generando cadenas de valor y mayor eficiencia. Las ciudades, como centros nodales múltiples, son esenciales para la formación e interacción de las diversas actividades, y son espacios para formar redes de nodos que complementan las actividades rurales y regionales, pues las dinamizan y las conectan nacional y globalmente. 28. La capacidad funcional urbana está determinada por el número, el tamaño, la complejidad y la calidad de las funciones, facilidades, servicios, equipamientos e infraestructuras que puede ofrecer una cabecera municipal o centro urbano. Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial Mapa 9 • Municipios según tamaño poblacional DANE, Proyecciones de población al 2008 red de centros urbanos con capacidad de canalizar y de agregar valor a los flujos de productos y materias primas que puede producir la región. La mayoría de cabeceras urbanas del interior de la Mojana son de escala menor (menos de 10.000 habitantes) y están distanciadas respecto a los centros subregionales y las capitales departamentales. El núcleo central de la Mojana necesita un centro urbano con funciones de escala subregional, y éste tendrá más dinámica si se desarrolla en el punto de cruce de los ejes de integración y desarrollo regional que se están proyectando. Los núcleos urbanos de Majagual, Achí y Guaranda están localizados en el área de influencia del cruce de los ejes de integración. Sin embargo, la escala urbana de cada cabecera municipal no alcanza, individualmente, los umbrales de tamaño y mercado necesarios para sustentar ciertas funciones centrales de servicios técnicos, financieros, comerciales, de formación de recursos humanos especializados, necesarios promover el desarrollo territorial. Por tal motivo, se propone articular las cabeceras de dichos municipios y facilitar su interconexión de manera que funcionen como único centro urbano, alcanzando un tamaño poblacional y funcional que preste y sostenga funciones de apoyo al desarrollo rural y regional correspondientes a un centro subregional29. El sistema urbano que se proyecta a futuro para la región de la Mojana estaría integrado por dos centros subregionales internos: San Marcos y Majagual-Achí-Guaranda, conectados con Magangué y Caucasia, a través de los ejes de integración regional. Estos centros, en conjunto con los centros de menor jerarquía, estarían integrados en red y vinculados con las troncales viales nacionales a las capitales departamentales y al país en general. 29. Los tres municipios suman 68.000 habitantes: 20.000 en la cabecera municipal, localizados a una distancia promedio de 5 km y un tiempo de viaje de máximo 20 minutos, que los hace muy accesibles en conjunto. Plan para el desarrollo de la Mojana [ ] [ ] Articulación de iniciativas regionales para el desarrollo territorial Mapa 10 • Constitución de un núcleo central de desarrollo y la integración alrededor de proyectos estructurales IGAC, Mapa digital Integrado, 2003
