IV: MARCO JURÍDICO DE LA PARTICIPACIÓN

Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
IV: MARCO JURÍDICO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
CHILE1
Felipe Viveros∗
Introducción.
Una mirada panorámica al ordenamiento constitucional y legal chileno no nos
permite afirmar cabalmente la existencia de un preciso marco normativo para el ejercicio de
la participación ciudadana en Chile. Menos plausible resultaría hablar de un estatuto
propiamente tal de la participación ciudadana, es decir, de un conjunto coherente y
sistemático de normas e instituciones que reconocen derechos y establecen órganos,
mecanismos e instrumentos de valor jurídico que explícitamente se orienten a permitir,
facilitar o promover acciones participativas por parte de los ciudadanos/as.
Con todo, esta visión inicial, aparentemente pesimista sobre las posibilidades de la
participación ciudadana en el actual ordenamiento jurídico chileno debe ser matizada al
adoptar un método reconstructivo que permita, a partir de ciertas bases conceptuales y
positivas, integrar una variedad de elementos normativos que están dispersos en la
legislación vigente y que indican un cierto reconocimiento de la participación ciudadana
como un componente válido y operante en el sistema democrático chileno.
El concepto de participación.
Previo a la indagación referida, cabe sentar que, en nuestro concepto, la idea de
participación es problemática, compleja y multidimensional. Problemática por las
implicancias de valoración que ha tenido a lo largo de la historia del pensamiento político y
por las paradojas y críticas que se le suele achacar, aun dentro del pensamiento democrático;
compleja por los múltiples condicionantes económicos, sociales, culturales e ideológicos
que la refuerzan o la neutralizan, y que derivan en concreciones normativas disímiles, más o
menos definitorias, más o menos auténticas, más o menos eficaces. Finalmente,
multidimensional debido a los variados ámbitos específicos en que, más allá de la amplitud
o vaguedad de los términos, se la puede identificar: participación política, participación
social, participación comunitaria, participación popular, participación gremial, laboral,
ciudadana, etc. La literatura habla también de participación a nivel nacional, regional,
comunal, local, introduciendo desde antiguo una perspectiva territorial al ejercicio de la
participación.
1
Este Informe ha sido preparado para el Estudio sobre Mecanismos de Participación Ciudadana en el
Diseño, IMplmentación y Evaluación de Políticas Públicas” dirigido por Gonzalo Delamaza y ejecutado
por el Programa Ciudadanía y Gestión Pública de la Universidad de Los Lagos, para el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo.
∗
Profesor de Métodos de Resolución de Conflictos y de Derecho de Familia, Facultad de Ciencias
Sociales, P. Universidad Católica de Chile. Investigador y consultor en Derecho Público.
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Sin perjuicio de lo anterior, entendemos la participación como un auténtico concepto
jurídico, en primer lugar en su vertiente de constituir por sí mismo un derecho humano que
compete a cada individuo miembro de la comunidad. Este derecho consistiría en la facultad
de tomar parte activa en los distintos ámbitos de la vida política, económica, social y cultural
del país o ámbito infra o supranacional al cual dicho derecho sea referido como ámbito de
aplicación. La conducta de participar puede ser desarrollada, ya sea individualmente o a
través de diferentes grupos, organizaciones e instituciones, que la sociedad se da para la
expresión o la formación de una voluntad colectiva.
Asimismo, la participación puede concebirse como una virtualidad dinámica de la
esfera social consistente en la propia acción de sus componentes encaminada hacia un mejor
desarrollo de la persona y de la comunidad en general. Desde este punto de vista, la
participación, en tanto oportunidad de contribuir a la configuración y desarrollo de la vida
pública de una comunidad determinada, es uno de los elementos constitutivos de la
noción de ciudadanía, junto con la pertenencia a una determinada comunidad política –
normalmente el Estado– y la titularidad de ciertos derechos y deberes fundamentales
dentro de esa determinada comunidad política.2 Participar es la forma de realizar un
proyecto o empresa que atañe a varios individuos libres; es una conducta personal y social
cargada de valores, que pertenece a la condición humana; es, en el fondo, una forma densa y
compleja de ejercitar la autonomía y la libertad.
Si, como hemos dicho, podemos entender la participación como un derecho humano
e, incluso, como algunos autores la han calificado, como una necesidad fundamental de los
seres humanos (v. gr. Max-Neef y otros en su “desarrollo a escala humana”), es importante
advertir que la tónica histórica en Chile y en la mayoría de los países ha sido muchas veces
una actitud inversa: no siempre los conglomerados humanos han permitido que la
participación se exprese más allá de un reducido grupo (sistemas en que el poder está
concentrado o en que se ejerce autoritariamente); y por otra parte, no siempre los
conglomerados humanos han sentido la necesidad de la participación, ya sea a causa de un
sometimiento forzado, o por conformismo, falta de conciencia de grupo o clase u otro
mecanismo de adaptación a lo establecido. Con todo, es posible mirar también buena parte
de la historia moderna y, dentro de ella también la historia nacional, como un lento,
trabajoso y no siempre ascendente proceso de conquista de la participación o del derecho a
participar.
Una segunda vertiente de la participación la señala como un elemento configurador
–en un sentido estructural y axiológico– de la vida democrática de un pueblo o de cualquier
grupo humano y, por ende, una exigencia de comportamiento para los individuos y grupos,
unos respecto de otros, y también una exigencia para los actores políticos dentro del Estado,
García, Soledad y Lukes, Steven (comps.), en Ciudadanía: justicia social, identidad y participación,
Siglo Veintiuno de España, Madrid, 1999, p. 12.
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en tanto organización que estructura políticamente el conjunto de la convivencia social. En
tal sentido, el Estado democrático, para serlo efectivamente, debe crear y facilitar las
condiciones para que la participación sea el método que permita considerar y ponderar la
opinión de todos y cada uno de los ciudadanos en los asuntos que les competen, como
contribución al producto social, desde las decisiones globales del Estado hasta las decisiones
más particulares que atañen a la vida de los individuos en su relación con otros. De este
modo, la participación es también reconocimiento del igual valor de cada individuo frente a
los otros en la sociedad democrática.
La “cantidad” y calidad de la participación puede ser considerada como signo y
expresión de la vitalidad y autenticidad de cualquier fenómeno, organización o proceso
social que se precie de considerar a todas las personas en su dignidad, en cualquier nivel que
sea: en los espacios locales y comunitarios, en el Estado central, en las relaciones
internacionales, así como en las más diversas áreas o sectores del quehacer social: desde
luego, en la política, pero también en las relaciones sociales, en los asuntos educacionales,
laborales, ambientales, de salud, etc.
Sin embargo, el término participación suele correr el riesgo de ser tomado solo como
una consigna genérica y demagógica, destinada a concitar adhesión (pues, sucede que en el
discurso, prácticamente nadie se opone a la participación), o como una meta ilusoria que no
tiene traducción concreta en las propuestas y mecanismos de la acción social. Con razón se
ha dicho que la participación es una "idea que reina pero no gobierna".3 Desde un punto de
vista etimológico, participare significa “tener parte” o “tomar parte”, lo cual indica una
referencia a un “todo” o conjunto al cual se contribuye o respecto del cual se obtiene algún
derecho o beneficio. Este punto de partida elemental es útil para enfocar la participación
desde una doble perspectiva: una pasiva y otra activa. Participar en sentido pasivo es tener o
recibir una parte en una cosa o tocarle a uno algo de ella, es decir, gozar de una proporción
del producto creado entre varios. Por su parte, en su sentido activo, participar es
comprometer la libre actuación individual o grupal dentro de un empeño compartido con
otros sujetos libres, concurriendo así a la formación de una voluntad o determinación
colectiva.
Lo anterior lleva a un tercer elemento: la participación tiene una dimensión
esencialmente colectiva, en tanto el yo –o mi grupo–, toma parte en un algo mayor al que se
integra: una tarea, proyecto, obra, organización, comuna, país. Participar implica entonces
asumir, en la cuota o proporción que le corresponde a cada uno, una tarea colectiva, en
conjunción con otros que también aportan algo a la misma tarea. Por eso, participar es un
verbo que adquiere sentido frente a una necesaria referencia colectiva y que se conjuga
mejor desde un "nosotros" o bien, desde un yo individual pero siempre en referencia a ese
nosotros. En términos globales, desde las grandes revoluciones de finales del siglo XVIII, la
participación hace a los individuos miembros de una comunidad política mayor:
3
Véase Pozo, Hernán, "Participación local: metas, desafíos, perspectivas", Serie Documentos de análisis
Nº 5, PAS, Santiago, Enero 1993, p. 9.
3
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modernamente, el Estado-nación, pero hoy día perfectamente aplicable a unidades
territoriales supraestatales (por ejemplo, mediante tratados de integración regional) y
subestatales (por ejemplo, autonomías municipales y regionales).
Ahora bien, mirado desde lo que podríamos llamar su "reverso", participación
también implica poder. Más exactamente, poder democrático: un poder compartido, no
exclusivo ni excluyente de “los otros”, un poder constituido precisamente por la unión de la
pluralidad, poder democrático, en suma. En términos precisos, significa que el producto o
beneficios de la actividad social, es equitativamente distribuido entre todos. Y, por otra
parte, que la opinión individual de cada uno sea debidamente considerada y ponderada en
relación con las opiniones de los demás, para efectos de la toma de decisiones y el rumbo o
dirección que debe tomar el proyecto común. O sea, todos "toman parte" de los beneficios
que el quehacer colectivo reporta (beneficios económicos, sociales, culturales, políticos,
etc.), y todos "toman parte" en el derecho y responsabilidad de una decisión, la dirección o
el control de un determinado quehacer (en la organización, comuna, país, etc.).
La historia muestra que la participación no es ni ha sido un dato natural de la vida
colectiva, sino un proceso que se recorre deliberada y conscientemente y que no está exento
de dificultades y pugnas, pues su efectivo ejercicio está ligado a la estructura de
oportunidades que brinda la sociedad en un momento determinado y a las posiciones de
influencia y poder relativos que pueda acumular cada sujeto.
La influencia la asociamos, prima facie, a la capacidad de un sujeto de generar o
contribuir a generar ciertos efectos sociales desde una posición determinada de ingerencia
en los mecanismos de decisión colectiva. Puede desarrollarse a partir de una función formal
de resolución, o bien, desde funciones preparatorias, asesoras o de control y evaluación.
Desde el punto de vista democrático es fundamental distinguir formas legítimas e
ilegítimas de influir.
Siendo los grados de poder de cada actor desiguales en la sociedad, ello afecta
también los grados de participación, los que serán también desiguales. En tal sentido, la
denominada igualdad de oportunidades aparece como una precondición necesaria, aunque
insuficiente por sí misma, para la realización de una participación real y efectiva. El
elemento que asegura la participación efectiva es, más bien, la garantía de igualdad de trato,
que el Estado debe asegurar, promoviendo legal y socialmente formas de equiparación o de
diferenciación legítimas que tiendan a generar esa igualdad en sentido jurídico. Por ello,
desde el punto de vista de la interdependencia de los derechos, el grado de participación es
directamente proporcional a la vigencia de otros derechos. Así, por ejemplo, la vigencia de
la libertad de expresión y de información junto con otros derechos de carácter económico y
social, inciden, precisamente, en la igualdad de oportunidades y en el acceso a ciertos bienes
sociales (trabajo y seguridad social, educación, información) que se constituyen como una
precondición para poder participar. Poder y participación son, entonces, términos
correlativos que se implican mutuamente y que se comportan dinámicamente como un
proceso de pugna, conquista y mejora de las oportunidades existentes.
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Diversos teóricos de la democracia (desde Rousseau hasta C. B. McPherson y Claus
Offe) han descrito, e incluso propugnado una noción "participativa" de la democracia como
ideal normativo, reconociendo dos dimensiones diferentes pero íntimamente unidas: la
democracia como régimen político y como forma de vida. Sin embargo, la experiencia
histórica indica que ha sido problemático sostener en términos prácticos la participación
como una matriz amplia de comportamiento público o como eje y fin del régimen
democrático.
Por su parte, otro grupo importante de autores ha criticado la centralidad de la
participación como orientación de la conducta de un gobierno, afirmando más bien
conceptos elitistas de la democracia. Así, desde Schumpeter hasta Sartori, Dahl y
Huntington, han ponderado, a veces con importantes reservas, la expansión de la
participación ciudadana más allá del voto para elegir autoridades representativas, pues, en
concepto de estos autores, la democracia, en el contexto de la sociedad de masas, hace
insoslayable la elección de representantes, de modo que "minorías intensas", provenientes
de las clases dirigentes, normalmente organizadas en partidos, compiten por ser elegidas
para la conducción del Estado, actividad que los ciudadanos les delegan. Así, la democracia
no sería el utópico gobierno de los muchos, sino sólo el mecanismo que tienen los muchos
para seleccionar y controlar a las elites a quienes han designado para detentar el poder. La
participación, llevada más allá de estos límites pondría en riesgo, según estos autores, la
estabilidad del mismo régimen democrático.4
Finalmente, es posible distinguir conductas que constituyen niveles o estratos que
apuntan a procesos de participación activa, desde manifestaciones más primarias e
incompletas hasta formas más plenas de participación.5 Así, tener acceso, adquirir y manejar
la información pertinente es un primer estadio, pues el conocimiento técnico-científico, los
procesos educativos, lo que hacen, pueden hacer o proyectan hacer los grupos en el poder, el
acceso y procesamiento de los flujos de información son, hoy día más que nunca, factor
decisivo para el desarrollo de un pueblo en la sociedad globalizada.
Un segundo nivel es ejercer el derecho de opinión y, desde esa base, establecer un
diálogo con las autoridades y los demás actores sociales. Puede manifestarse en acciones de
consulta, consejo o asesoría. Implica una retroalimentación permanente entre las demandas
(input) y las respuestas (output) con las cuales se construye el proceso comunicativo dentro
de la sociedad, el que no está exento de conflictos. Desde este punto de vista, el no-diálogo y
la imposición autoritaria es todo lo contrario a participar. En este nivel puede distinguirse la
capacidad de propuesta del actor, consistente con su capacidad de formular opciones para la
resolución de conflictos, proyectos e iniciativas orientadas a los objetivos deseados.
Véase, Cunningham, Frank, ¿Necesitamos más o menos democracia?, en Opciones, número especial,
CERC, Santiago, Agosto, 1984, pp. 107-121; Fernández, Gonzalo y Foxley, Felipe, Elitismo y participación
en la teoría democrática, en Estudios Sociales Nº 9, CPU, Santiago, Septiembre, 1976, pp. 16-45; Nun, José,
La legitimidad democrática y los parecidos de familia: Notas preliminares, en Alvayay, R. y Ruiz, C.,
Democracia y participación, CERC, Santiago, 1988, p. 117.
4
Se sigue aquí, libremente, a Flisfisch, Angel, Algunos problemas conceptuales en el análisis de la
participación, Documento de trabajo, CEPAL/ILPES, Santiago, 1980.
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Otro nivel es el de la movilización. Este aspecto de la participación se da cuando hay
resistencia de parte de la autoridad para acoger las demandas sociales. Se da un momento de
lucha, más o menos prolongado, que puede ser exitoso o no, y que puede conducirse por
vías legales o no. Es inevitablemente confrontacional, puede ser usado como instrumento de
presión. Una huelga, un paro, una acción de reclamo o protesta, una campaña reivindicativa,
son actos de movilización. Aunque muchas veces la movilización se confunde con la
participación, obviamente ésta no se agota en este momento crítico; la movilización es
necesariamente coyuntural, ha de ser un medio posible para lograr los objetivos.
Finalmente, podemos reconocer un último y más pleno nivel de participación en la
concurrencia a la toma de decisiones colectivas. Supone que se produzca una decisión final
en la que se ha ponderado debidamente la opinión particular de todos y cada uno de los
participantes. La decisión final puede ser una decisión negociada o bien, emitida desde la
función de autoridad (individual o colegiada, administrativa o judicial), que adquiere
legitimidad por el proceso participativo en que se ha gestado y porque refleja en sus
contenidos la voluntad de la mayoría o el consenso de los diferentes participantes.
Canales y formas de participación.
Llegados a este punto, es necesario ligar el derecho de participar a ciertas formas
juridizadas que de algún modo la canalizan y la hacen operativa en el contexto de un orden
o sistema. En efecto, en sociedades ordenadas bajo una idea de Estado de derecho, la
participación está necesariamente disciplinada bajo la forma de instituciones. En la
concepción democrática liberal tienen preeminencia las formas de participación política,
como el ejercicio del derecho a voto en las elecciones, el plebiscito, los derechos de
petición, opinión sin censura, reunión y asociación política y otros análogos que se vinculan
a la ciudadanía en su sentido clásico. Lo que caracteriza a la participación política en este
caso es su necesario referente y objetivo final: el poder político.
A las anteriores se agregan ciertas formas convencionales de participación social,
concepto de contornos difusos, pero que puede describirse como la facultad de formar,
integrarse y potenciar esfuerzos a través de organizaciones sindicales, gremiales,
comunitarias, consejos económico-sociales y otras instancias, caracterizadas por la
intervención responsable y determinante de grupos organizados en decisiones que afectan
sus intereses, su vida cotidiana y su entorno más inmediato. El orden político democrático
suele acordar a estas formas de participación alguna incidencia en la formación de la
voluntad pública, aunque en Chile ésta es muy precaria y suele aparecer opacada por la
superposición de los intereses políticos. Sin perjuicio de ello, se ha señalado que la
integración institucional de intereses corporativos amplía la participación social y enriquece
la democracia en la medida que no suplanta la representación ciudadana. Tal ha sido la
experiencia histórica del Estado de bienestar en Occidente, que generó diversas formas de
concertación y balance de intereses de empresarios capitalistas y trabajadores organizados,
bajo la acción proactiva del Estado, en tanto árbitro e integrador de la sociedad de clases
6
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bajo el industrialismo desarrollado.6 Intentos similares fueron experimentados en América
Latina con resultados irregulares y, en todo caso, menos auspiciosos, bajo el modelo del
Estado desarrollista entre los años 1930 y 1970, los que parecen retomarse tácitamente a
partir de los años noventas, luego del período autoritario, no obstante la nueva conformación
de las relaciones capital-trabajo que relativizan el peso específico que tuvo el movimiento
sindical durante el siglo XX.
Un rasgo que diferencia las democracias actuales de las democracias clásicas,
representativas y de corte liberal, es que en estas apenas había representación de
asociaciones y de intereses; por el contrario hoy, las sociedades son más complejas,
plurales y fragmentadas, y en ellas hay mayor diversidad de opiniones, intereses y
conflictos, y estos necesitan canalizarse, integrarse y articularse, a través de los
mecanismos de la democracia representativa.
Por otra parte, la democracia actual además de ser representativa y participativa,
requiere que sea también económica y social. La ciudadanía sin derechos económicos y
sociales, y sin un mínimo de bienestar económico y social, no puede integrarse plena y
eficazmente en la participación y en la vida política. El desarrollo garantiza la cohesión y
la estabilidad social y permite la participación activa del ciudadano a través de un círculo
virtuoso.
La transformación del modelo y de las funciones del Estado, así como de la
sociedad civil, han hecho que hoy surjan otras demandas y manifestaciones de
participación, más colectivas y solidarias, y de mayor ámbito que las del pasado. Para
ello, el sistema legal e institucional ha debido crear diversos instrumentos para su
realización, partiendo por el sufragio, el plebiscito, los referendos, las encuestas, la
presencia de representación ciudadana en distintos órganos, comisiones e instituciones,
ya sea con un carácter decisorio y/o consultivo, etc. También hay que señalar la
compatibilidad y la necesidad de la participación general con la de ámbito sectorial, por
áreas o por competencias administrativas (así en educación, salud, medio ambiente,
seguridad social, tercera edad, juventud, deportes, etc.).
Congruente con lo anterior, la demanda de participación ciudadana tiene
actualmente contenidos más comprensivos que la llamada participación popular o
participación política propiamente tal, ejercida a través del voto universal en las
elecciones de jefes de gobierno, de parlamentarios y de autoridades comunales. En
efecto, hoy en día las nociones de participación ciudadana se extienden a la gestión
pública, a ciertas formas de adquirir influencia, voz e intervención en la elaboración,
ejecución y control de diversas actividades estatales (v. gr. políticas y programas), lo cual
es una manifestación de la necesidad de una mirada democrática a la administración del
6
Véase los artículos incluidos en los volúmenes editados por Schmitter, Philippe y Lehmbruch,
Gerhard, Neocorporativismo: más allá del Estado y el mercado, Alianza, México, 1992. También en Sanz
Menéndez, Luis (comp.), Representación de intereses y políticas públicas: ¿corporatismo o pluralismo?, en
Zona Abierta 67/68, Madrid, 1994.
7
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Estado, sobre todo en lo referido a la gestión de funciones en los niveles territoriales y
sectoriales de tipo local y comunitario. Ello resulta derivado de la necesidad que tiene el
Estado de una nueva legitimidad ciudadana, basada en la satisfacción de las necesidades
y demandas de los ciudadanos.
De este modo, dicha participación en la gestión pública cualifica y transforma el
régimen democrático, que no solo puede y debe calificarse de representativo, sino
también participativo y, consecuentemente, más pleno. La dimensión participativa en la
gestión del Estado implica una cultura que es “político-administrativa”, en la que los
ciudadanos plantean la exigencia de una plena respuesta y satisfacción de sus
necesidades, en tanto "copropietarios", o mejor dicho, titulares de derechos públicos
subjetivos, susceptibles de ser plena y actualmente ejercidos en el día a día de la vida
pública. Ello es reforzado por la actitud escuchadora, dialogante, cooperadora y empática
que ofrece la propia administración al conjunto de sus “súbditos” y que éstos,
empoderados de su condición de ciudadanos, exigen a través de diversos medios.
Consecuentemente, la participación ciudadana dentro del sistema legal e
institucional se torna más polimorfa y sus contenidos más amplios. Se pone de relieve el
derecho a la información pública como base de cualquier intento participativo
consistente, pues la información adecuada permite sustentar opiniones y acciones
fundadas y, a la vez, permite controlar la debida transparencia de los órganos estatales. Se
pone de relieve, también, el derecho a ser oído y la exigencia de consulta previa a la toma
de decisiones sobre proyectos legislativos, proyectos de inversión pública, designación de
autoridades, cuestiones muchas veces a las que las autoridades no están obligadas, pero
cuya omisión mina su legitimidad democrática. El tradicional derecho de petición se
complementa con el deber de respuesta por parte del Estado y sus organismos a las
solicitudes ciudadanas, cuya fundamentación, documentación y oportunidad no es
excusable. Más aun, las nociones de participación que circulan entre la ciudadanía
trascienden estos niveles y exigen además, el control y la rendición de cuentas por parte
de las autoridades, la negociación y los acuerdos en temas sociales y económicos
(formación de mesas, comisiones, “diálogo social” sobre diversas temáticas de
apremiante interés público, etc.). De este modo, la gestión del estado, aun considerando
las funciones y competencias de los diversos organismos e instituciones públicos, no
puede desvincularse del proceso plural y complejo de preparación, reflexión, debate,
diseño y toma de decisiones, así como también del control de su ejecución, resultados y
efectos.
Finalmente, puede agregarse que el contexto que plantean las nuevas tecnologías
y, en particular, el llamado "gobierno electrónico" implica y requiere nuevas formas y
nuevas vías de información, de consulta y de participación ciudadanas, utilizando para
ello todas las posibilidades modernas de la información y las comunicaciones.
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Ámbitos de ejercicio de la participación ciudadana.
Desde una perspectiva de contenidos, la participación ciudadana aparece
indisolublemente ligada a otros elementos fundamentales de un sistema de vida
democrático. En primer lugar, el reconocimiento y protección de los derechos
fundamentales. No puede concebirse el ejercicio de la participación en un ambiente
político, social y jurídico-institucional que no reconozca y brinde protección efectiva a
todos los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales. Para ello, debe existir una acción y una jurisdicción constitucional
disponible para los ciudadanos para el reclamo y protección de todos los derechos
ciudadanos, incluyendo los derechos económicos, sociales y culturales y aquellos de
dimensión colectiva, como los relacionados con el medio ambiente, el desarrollo
urbanístico, las etnias, los migrantes, las minorías y demás grupos discriminados. Debe
existir una garantía a favor de las personas para el derecho a la información ciudadana,
contra el secreto administrativo en la definición de planes y políticas y en la designación
de funcionarios por el Ejecutivo y por el Congreso. Debe establecerse garantías efectivas
contra todo tipo de discriminación ilegal o arbitraria que puedan experimentar las
personas y los colectivos que integran la comunidad nacional. Finalmente, Debe existir
alguna institución estatal independiente del gobierno dedicada a la protección y
promoción de los derechos fundamentales, complementaria y distinta del sistema de
justicia, a modo de Defensor del Pueblo.
En segundo lugar, la participación ciudadana está ligada a la existencia de
mecanismos de control y fiscalización ciudadana, transparencia y publicidad de la
actuación estatal que permitan un control de los ciudadanos sobre el comportamiento
funcionario de las autoridades y servidores públicos, de todos los poderes del Estado y de
las instituciones autónomas (por ejemplo, Tribunal Constitucional, Ministerio Público,
Banco Central, Contraloría General de la República, Superintendencias, Municipalidades,
etc.), en los niveles central, descentralizado y desconcentrado. También una adecuada
regulación y control sobre los lobbistas y conglomerados privados corporativos,
empresariales, religiosos y de cualquier otro tipo que en los hechos suelen “participar” en
las decisiones y en los beneficios de la vida colectiva nacional sin ninguna limitación,
sobre la sola base de su poder fáctico, acceso privilegiado e influencia en las esferas
institucionales.
En tercer lugar, la participación ciudadana tiene un espacio característico en la
complementación del régimen político con formas de ejercicio de democracia directa. Se
trata de mecanismos institucionales que complementan los dispositivos típicos de la
democracia representativa.7 En este sentido, ciertas reformas como la iniciativa popular
7
Se debe tener presente que en el caso chileno, se requiere, en forma paralela y urgente, “certificar” o
autentificar” la democracia representativa, actualmente en entredicho, estableciendo un sistema de
elecciones populares más proporcional y equitativo. Lo dicho implica, naturalmente, la sustitución del
actual sistema binominal mayoritario, la reconfiguración de los distritos electorales y el establecimiento
de la inscripción electoral automática.
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de ley, iniciativa popular reglamentaria regional y municipal, la revocatoria del mandato
de ciertos cargos de elección popular, el referéndum y el plebiscito sobre asuntos claves
del debate público en que se requiere que la ciudadanía resuelva impasses entre la
opinión de los poderes públicos, aparecen necesarias y ya ampliamente desarrolladas en
la experiencia comparada europeas norteamericana y latinoamericana.
En cuarto lugar, existe un vínculo político y técnico entre participación por una
parte, y descentralización por otra. Si bien los procesos de descentralización no
garantizan una efectiva democratización en la toma de decisiones en los niveles
territoriales subestatales, ella genera un contexto organizacional de mayor apertura,
cercanía y oportunidades para reconocer y recoger la voluntad de la ciudadanía en las
regiones, provincias y municipios. El principio participativo en los territorios exige la
elección directa de sus órganos ejecutivos unipersonales y colegiados; dota a los órganos
del gobierno regional y comunal de atribuciones y capacidades efectivas de acción,
modera la excesiva concentración de poder existente en intendentes y alcaldes; y asegura
la sustentabilidad y autonomía administrativa y financiera para la realización de sus
funciones y de servicios tales como salud, educación, infraestructura, inversión local y
desarrollo comunitario. En este mismo sentido, la formulación de presupuestos
participativos comunales, provinciales y regionales apunta también a un ejercicio directo
de la democracia territorial.
Por último, en quinto lugar, y sin pretensión de agotar las posibilidades teóricas de
este análisis, es importante conjugar la participación ciudadana con la deliberación,
planificación y financiamiento de las políticas de desarrollo. Probablemente sea este uno
de los aspectos menos desarrollados en el diseño y la práctica institucional actual del
principio participativo. Participar en esta línea de trabajo implica que la comunidad, a
través de diversas organizaciones de la sociedad civil con vocación de interés público, sea
considerada, a través de mecanismos idóneos, en la elaboración, ejecución y evaluación
de las políticas públicas en los distintos niveles de la administración territorial y en las
distintas áreas o sectores del quehacer nacional (educación, salud, urbanismo, vivienda,
empleo, superación de la pobreza, seguridad pública, etc.).
Muchas organizaciones poseen especialidad temática y técnico-profesional,
además de portar una visión de diálogo, horizontalidad y participación como método de
toda acción social. Por ello, su opinión o intervención consultiva en la estructuración del
gasto e inversión pública en el presupuesto de la nación y en los presupuestos regionales
y municipales, así como en las distintas fases de la ejecución presupuestaria no puede
dejar de ser considerada por las autoridades.
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La participación ciudadana en la Constitución chilena.
La Constitución Política del Estado es un cuerpo de normas positivas de la
máxima jerarquía que organizan la sociedad política atribuyendo funciones y límites a los
poderes públicos y estableciendo el reconocimiento y garantía de los derechos
fundamentales de las personas. Los poderes del Estado, de acuerdo con los postulados
básicos del constitucionalismo clásico y contemporáneo, se organizan a través de órganos
separados e independientes, que detentan funciones propias y exclusivas, que colaboran
mutuamente en la formación de las decisiones públicas y que se controlan por medio de
un sistema de frenos y contrapesos recíprocos.
Por su parte, los derechos constitucionales actúan en un sentido garantístico a
través de disposiciones que establecen su reconocimiento y protección. Sin perjuicio de
ello, también puede postularse que esos derechos, junto a ciertos principios establecidos
en el capítulo I sobre bases de la institucionalidad, actúan como valores superiores y
rectores que informan todo el ordenamiento positivo. La Constitución es norma
vinculante en virtud del principio de supremacía constitucional (artículos 6º y 7º CPE) y
los derechos constitucionales son parte indispensable de un estado democrático de
derecho, tal como lo ha entendido y practicado la tradición política liberal democrática.
En el caso chileno, los analistas del trabajo de la Comisión de Estudios de la
Nueva Constitución nombrada por el gobierno militar en 1973, que sesionó hasta finales
de dicha década para finalmente proponer a la Junta de Gobierno una nueva Constitución
que reemplazara la anterior de 1925, han destacado nítidamente la presencia de diversas
corrientes doctrinarias en el texto de dicha Carta Fundamental. Así, sobre el sedimento –a
veces poco reconocible– del constitucionalismo liberal y social de los siglos XIX y XX,
fueron injertadas nuevas normativas e instituciones, no necesariamente congruentes con
aquella tradición constitucional, inspiradas por ejemplo, en la llamada doctrina de la
seguridad nacional, en el pensamiento corporativo católico y en las corrientes
economicistas neoliberales.
En las líneas que siguen se revisa el marco constitucional vigente que es posible
determinar en Chile respecto de la participación ciudadana, relacionándolo especialmente
con el sistema de derechos y garantías fundamentales.
Supremacía constitucional e integración de tratados de derechos humanos.
Cualquier análisis jurídico relativo a la participación ciudadana debe partir por
una consideración constitucional, toda vez que la Constitución es la norma suprema de la
organización del Estado. Sus disposiciones reflejan normas y principios de máxima
jerarquía política y jurídica que no deben ser vistos solamente como principios
programáticos eventualmente disponibles por las autoridades y ciudadanos, sino como
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normas imperativas, exigibles al legislador, a los órganos jurisdiccionales y a toda
persona, organización o grupo. Dice el artículo 6º CPE:
“Los órganos del Estado deben someter su acción a la constitución y a las
normas dictadas conforme a ella.
“Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de
dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
“La infracción de esta norma generará la responsabilidad y sanciones que
determine la ley”.
Por su parte, El texto constitucional en su artículo 1° inciso 5° parte final, dentro de
las Bases de la Institucionalidad, señala que “es deber del Estado promover la integración
armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a
participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”.8 Estas declaraciones son
principios constitucionales de máxima jerarquía, si bien la Constitución no recoge ni
desarrolla más adelante el citado “derecho de las personas a participar en la vida nacional”
entre los derechos fundamentales reconocidos y listados específicamente en el artículo 19 de
la Carta Fundamental. Por tal razón, la existencia del principio participativo como eje
operante en el sistema jurídico-constitucional chileno ha de desprenderse de un análisis
completo y sistemático de las normas constitucionales, según se esboza en este trabajo.
En efecto, una primera aproximación, congruente con la ya destacada dimensión
política del concepto de participación, se encuentra en la disposición del artículo 5º inciso
1º CPE, que declara: “La soberanía reside esencialmente en la nación”, agregando que
“su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito, las elecciones periódicas y
las autoridades que la misma Constitución establece”. La parte final de esta norma
señala: “Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio”.
El artículo 4° CPE declara que Chile “es una república democrática”,
suprimiendo los términos contenidos en la Constitución de 1925, que se refería
expresamente a una “democracia representativa”. Como la Constitución original puesta
en vigor en 1980 contenía un conjunto importante de senadores cuyo mandato no
emanaba de elecciones directas sino de designaciones de otras autoridades y también por
derecho propio, el Constituyente estimó honesto reconocer que en esa versión más
autoritaria de la Constitución de 1980, no nos encontrábamos exactamente ante un
régimen representativo.
En efecto, las normas citadas y otras de la propia Constitución (por ejemplo
(artículos 42 y siguientes CPE) dan cuenta del establecimiento en Chile de un régimen
político democrático, en que las decisiones soberanas son tomadas por el pueblo
8
Artículo 1º inciso 5º Constitución Política del Estado de Chile. El subrayado es nuestro.
12
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mediante elecciones y, en su caso, por plebiscitos, y además por las autoridades que la
Constitución establece. Llama la atención que la soberanía ejercida por estas autoridades
les sea directamente atribuida por la Constitución y no como una delegación del pueblo.
La frase final del artículo 5º inciso 1º aclara que ningún sector del pueblo puede arrogarse
el ejercicio de la soberanía, lo que implica que ninguna organización o grupo de
ciudadanos, por muy alta que sea su legitimidad, puede pretender la representación del
pueblo o ejercer un poder determinado en nombre del pueblo o la nación toda.
Lo anterior, que pudiere entenderse como una advertencia ante un riesgo o
pretensión indebida de un grupo o sector de ciudadanos en materia de decisiones o
influencia política, tiene también una lectura positiva, en la medida que la Constitución
pudiere contemplar en los niveles nacional, regional o local, o en diversas áreas
funcionales o temáticas, autoridades cuya integración pudiere considerar la participación
ciudadana en un plano de representatividad funcional o sectorial y formas de
participación social inspirada en el interés o beneficio público que sectores de la
comunidad y sus organizaciones pudieren asumir.
Un caso de representación funcional reconocido en la Constitución es el
contemplado en el artículo 105 CPE que prescribe que “en cada provincia existirá un
consejo económico y social provincial de carácter consultivo”, aspecto que se analiza
más adelante.
A su turno, la norma del artículo 5º inciso 2º CPE prescribe que “el ejercicio de la
soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de
la naturaleza humana”, y que “es deber de los órganos del Estado respetar y promover
tales derechos”, garantizados por la propia Constitución, “así como por los tratados
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”.
De conformidad con la Constitución, las disposiciones de derechos humanos
contenidas en los instrumentos internacionales son normas jurídicas vinculantes para el
Estado de Chile, y también para los particulares, es decir, sus normas obligan “a toda
persona, institución o grupo”, por lo que hemos de entender que en los instrumentos
internacionales de derechos humanos ratificados por Chile se contiene un mandato
destinado a todo sujeto público o privado del quehacer nacional cuya actividad se
encuadre bajo los supuestos de respeto y protección de los derechos que dichos
instrumentos reconocen. En consecuencia, el Estado y sus organismos están obligados
por dichos tratados y deben observarlos en virtud de su responsabilidad internacional, y
en el contexto interno, el mismo Estado y también las organizaciones, personas y
entidades privadas deben respetar y promover tales derechos.
Desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos, el derecho
a la participación es concebido en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948,
como un plexo de derechos eminentemente políticos:
"Artículo 21.1: Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país,
directamente o por medio de representantes libremente escogidos".
13
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Vale la pena destacar que la Declaración Universal concibe la participación como un
derecho para actuar en la conducción o decisiones de gobierno, el cual que puede ser
ejercido por las personas ya sea directamente o por medio de representantes elegidos,
recogiendo de esta manera formas de la democracia directa y de la democracia
representativa.
En otra clave interpretativa, el derecho a participar es también entendido como el
sentido de gozar de los beneficios del producto social, de acuerdo con el artículo 22 de la
Declaración Universal que señala: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación
internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción
de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad".
Por último, la Declaración Universal, en el artículo 27.1 aborda el derecho a
participar en la vida cultural: “Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la
vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y
en los beneficios que de él resulten".
En cuanto a fuentes convencionales de derecho internacional ratificadas por Chile, la
Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 23 se refiere al derecho a la
participación bajo el epígrafe de “derechos políticos”, en los siguientes términos:
“1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que
se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal”.
El Pacto Internacional de derechos Civiles y políticos, en su artículo 25 se expresa
en términos similares:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
14
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a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio
de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de
la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas
de su país”.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
artículo 8, se refiere a la participación de los trabajadores o derechos sindicales en los
siguientes términos:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección,
con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para
promover y proteger sus intereses económicos y sociales. No podrán imponerse
otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que
sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional
o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos;
b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones
nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a
afiliarse a las mismas;
c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones
que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática
en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de
los derechos y libertades ajenos;
d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país”.
El artículo 15 letra a) del mismo Pacto sobre DESC agrega que los Estados Partes
reconocen el derecho de toda persona a: “participar en la vida cultural”.
Más específicamente, el artículo 12 de la Convención de los Derechos del Niño,
reconoce el derecho a participar de niños, niñas y adolescentes:
“1. Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse
un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que
15
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afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de
la edad y madurez del niño.
“2. Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado, en
todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o
por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las
normas de procedimiento de la ley nacional”.
Y el artículo 13 de esta misma Convención:
“1. El niño tendrá derecho a la libertad de expresión; ese derecho incluirá la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o impresas, en forma
artística o por cualquier otro medio elegido por el niño.
“2. El ejercicio de tal derecho podrá estar sujeto a ciertas restricciones, que
serán únicamente las que la ley prevea y sean necesarias:
“a) Para el respeto de los derechos o la reputación de los demás; o
“b) Para la protección de la seguridad nacional o el orden público o para
proteger la salud o la moral públicas”.
Como puede apreciarse, en el ordenamiento jurídico chileno la participación como
derecho fundamental tiene un importante asidero constitucional. No obstante ello, no puede
afirmarse que la exigencia de la participación en la vida colectiva nacional se sustente en
una sola norma, institución o núcleo de disposiciones o que posea una sola dimensión, no
obstante enfatizarse su carácter de derecho esencialmente “político”. Precisamente la
naturaleza abierta del concepto permite y exige que su concreción como mandato
constitucional tenga variadas posibilidades y enfoques. Desde luego, la declaración del
artículo 4º CPE de que “Chile es una república democrática” honradamente interpretada,
permite desprender que la participación política y ciudadana en general, es un valor
operativo esencial en el sistema político chileno. Con todo, un análisis sistemático de la
normativa constitucional permite concluir, sobre la base de su consideración explícita en
diversas y dispersas disposiciones, que, con limitaciones, la participación ciudadana
constituye un leit motiv fundamental del diseño estatal chileno contemplado en la
Constitución Política del Estado.
Por otra parte, estimamos que la participación ciudadana en cuanto tal no puede
condensarse en las fórmulas de una sola norma, ley o institución determinada, o reducirse
a algunas pocas dimensiones o canales que los poderes públicos estimen adecuado
regular o desarrollar a través de sus políticas, planes o programas. Más que “una” ley,
mecanismo o procedimiento que pretenda –inútilmente– condensar y fijar el principio de
la participación ciudadana, lo que cabe concebir en los textos jurídico-constitucionales y
16
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legales y en la praxis sociopolítica es un bloque normativo e institucional que establezca,
en el marco de una mirada sistémica de la participación y de otros principios-ejes
(transparencia, igualdad social, responsabilidad, etc.) necesarios para la constante y
progresiva realización de un régimen democrático, suficientes y adecuadas vías,
instrumentos y recursos que el conjunto de los ciudadanos puedan disponer para
participar en los distintos aspectos de la vida nacional.
Los grupos intermedios de la sociedad.
El artículo 1º inciso 3º de la Constitución Política está contenido en el Capítulo I
de la CPE, sobre "Bases de la Institucionalidad":
“El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se
organiza y estructura la sociedad, y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir
sus propios fines específicos”.
En el lenguaje consagrado en la Constitución chilena, la noción de grupos
intermedios juega una función esencial en el desarrollo de la particpación como un
derecho subjetivo y como un componente del sistema democrático. De acuerdo con este
concepto, la Constitución parte de la base que los seres humanos tienen una natural
inclinación a la sociabilidad, que los mueve a agruparse con sus semejantes en
asociaciones, grupos y entidades de la más diversa naturaleza y con los más diversos
fines, buscando a través de ellos su propio perfeccionamiento personal y colectivo y el
desarrollo pleno de sus virtualidades. Tal sociabilidad se expresa y desarrolla a través de
diversos “grupos intermedios” que se encontrarían diseminados en el campo social entre
dos polos: por un lado el individuo (y las familias), y por el otro, el Estado, en tanto
organización política máxima.
Acogiendo la doctrina que los plantea, el prof. Silva Bascuñan, prefiere la
denominación “cuerpos intermedios”, que connota una conjunción de personas de algún
modo estructurada, y no una simple pluralidad. Según este autor, “pueden calificarse de
‘cuerpos intermedios’ todos los entes colectivos que, por imperio de la naturaleza misma
o del instinto social del hombre conviven en el seno del Estado y cuya existencia y
actuación no derivan exclusivamente de la voluntad de éste”.9 Más adelante, concluye
con una definición basada en el texto constitucional: “’grupo intermedio’ es todo ente
Silva Bascuñan, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional tomo IV: La Constitución de 1980.
Bases de la institucionalidad, Nacionalidad y ciudadanía, Justicia electoral. Ed. Jurídica de Chile, 2ª ed.,
Santiago, 1997, p. 44.
9
17
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colectivo no integrante del aparato oficial del Estado, goce o no de personalidad
jurídica, que en determinada situación actúe tras ciertos objetivos”.10
Como queda dicho, dentro de tales agrupaciones se encuentra la sociedad política
o Estado, que es la más grande y la de mayor jerarquía, destinada al logro del bien común
temporal (por oposición al bien común espiritual).11 Pero bajo la sociedad política se
encuentran innumerables sociedades y grupos particulares que van conformando la trama
asociativa que las mismas personas crean e integran libremente y con la debida
responsabilidad para perseguir y obtener los fines que se propongan, tendientes éstos a
satisfacer sus diferentes necesidades, intereses y aspiraciones.
Si bien los grupos intermedios se dan dentro de la sociedad política o Estado,
según la doctrina que los concibe su existencia no depende del Estado, y ellos no pueden
ser impedidos de existir ni trabados en su funcionamiento con normas dictadas por la
autoridad que tengan como intención o efecto impedir u obstaculizar el ejercicio real y
efectivo de esa inclinación natural de los seres humanos a agruparse con sus semejantes.
Solo en un caso es lícito al Estado intervenir para impedir la existencia o actuación de
alguna asociación, cual es si persigue fines contrarios a la moral, el orden o la seguridad
públicas. Esta situación la contempla expresamente el artículo 19 Nº 15º inciso 4º de la
CPE y es desarrollada por las leyes penales al tipificar como delito las asociaciones
ilícitas.
La libertad de las personas para asociarse y constituir asociaciones “intermedias”,
lleva a plantearse el llamado “rol subsidiario del Estado”, destinado a especificar las
competencias y roles de los diversos entes societarios. Elaborado como “principio de
subsidiariedad”, asegura la debida independencia o autonomía de cada ente y ámbito
asociativo, sin perjuicio del rol fundamental del Estado de garantizar y promover el bien
común de la sociedad política toda, dejando actuar y expresarse libremente la iniciativa
de las personas y, paralelamente, ayudando, estimulando, protegiendo e, incluso,
supliendo la actividad privada cuando ésta se muestra insuficiente para el logro del
mencionado bien común. En el apartado siguiente volveremos críticamente sobre este
tema.
Ahora bien, el contenido concreto del artículo 1º inciso 3º de la CPE se refiere a
un triple deber del Estado:
Ibídem, p. 51.
Soto Kloss, Eduardo, La autonomía de los cuerpos intermedios y su protección constitucional, en
Revista de Derecho y Jurisprudencia, t. LXXXV Nº 2, Santiago, 1988, p. 54.
10
11
18
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a) Reconocer los grupos intermedios de la sociedad;
b) Amparar a los grupos intermedios;
c) Garantizar a dichos grupos intermedios la adecuada autonomía para cumplir
sus propios fines específicos.12
En términos generales, lo anterior implica, en primer lugar, que el Estado
reconoce la existencia de dichos grupos intermedios, comprendiendo bajo este concepto,
tal como ya se dijo, toda forma de asociación que los hombres crean o constituyen como
un modo de unir sus esfuerzos con el propósito de alcanzar un objetivo común, dentro de
las más amplia y variada gama de intereses lícitos que pueden mover a los individuos.
Consecuentemente, el reconocimiento constitucional de los grupos intermedios
comprende el reconocimiento formal y explícito del derecho de asociarse (cuyo
contenido se revisará más adelante), el producto del ejercicio de dicho derecho: las
asociaciones voluntarias y, además, las asociaciones de carácter “natural” o necesario
que, de acuerdo con los postulados doctrinarios envueltos en la noción de grupos
intermedios, conforman verdaderas instituciones propias de la vida humana en sociedad.
Consecuentemente, la Constitución está reconociendo que los diferentes grupos
intermedios son propios de la sociedad, consustanciales a la forma como la sociedad se
organiza y estructura y, por lo tanto, anteriores a la organización política del Estado.
En segundo lugar, la Constitución expresa que el Estado ampara, es decir, da
protección, tutela o defensa, a los grupos intermedios, frente a cualquier intento de parte
de agentes públicos o privados, que tienda a atacarlos o desconocerlos, o a amenazar su
existencia y el libre desenvolvimiento de sus objetivos y actividades. A partir de esta
disposición es posible inferir que la Constitución y las leyes contemplan dispositivos
específicos de protección, sea jurisdiccional, administrativo o de otro carácter, para
proteger y hacer valer los derechos y prerrogativas pertenecientes a los grupos
intermedios.
Y, en tercer lugar, la Constitución garantiza a los grupos intermedios su adecuada
autonomía para cumplir sus propios fines específicos. Podemos entender esta autonomía
como la libertad de los grupos y asociaciones para organizarse del modo que sus
miembros o fundadores estimen más conveniente, para fijarse los objetivos o finalidades
que deseen alcanzar, para realizar los actos y determinar por sí misma la forma de dirigir
y administrar la entidad y sus bienes y, en general, llevar a cabo todo su quehacer sin
injerencia de ningún agente, persona o autoridad ajenos al grupo mismo, y sin otras
limitaciones que las que impongan la Constitución y las leyes.
12
Soto Kloss, art. cit. pp. 59-60. Silva Bascuñán, Tratado, op. cit. pp. 48-50.
19
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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Una referencia significativa al aseguramiento de esta autonomía de las
organizaciones lo encontramos en el artículo 3º de la Ley N° 18.575, Orgánica
Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, que dispone en su
parte pertinente que la finalidad de la Administración del Estado es promover el bien
común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y
fomentando el desarrollo del país a través de sus diversas atribuciones. Agrega su inciso
2º que dicha Administración “...garantizará la debida autonomía de los grupos
intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el
derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica en conformidad
con la Constitución Política y las leyes”.13
El Tribunal Constitucional, en un fallo recaído en el proyecto que modificaba las
leyes de mercado de valores, administración de fondos mutuos, de fondos de inversión,
de fondos de pensiones, de compañías de seguros y otras materias relacionadas, se refirió
a este mandato constitucional expresando que “la autonomía de los cuerpos asociativos
(...) se configura, entre otros rasgos esenciales, por el hecho de regirse por sí mismo;
esto es, por la necesaria e indispensable libertad para organizarse del modo más
conveniente según lo dispongan sus estatutos, decidir sus propios actos, la forma de
administrarse y fijar los objetivos o fines que deseen alcanzar, por sí mismos y sin
injerencia de personas o autoridades ajenas a la asociación, entidad o grupo de que se
trata. No significa ello, en modo alguno, que puedan estos entes actuar de manera ilegal,
dañosa o ilícita, amparándose en la referida autonomía”.14
El principio de subsidiariedad.
Relacionado con la acción de los grupos intermedios, diversos analistas de la
Constitución chilena afirman que ésta contiene como uno de sus pilares el llamado
principio de subsidiariedad. Esta noción tiene su origen en el pensamiento político
escolástico, si bien ha encontrado modernamente su formulación más acabada en ciertas
encíclicas y documentos pontificios del siglo XX.
En efecto, la encíclica Quadragessimo Anno, de Pío XI, señalaba lo siguiente:
13
El texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley 18.575 de 1986, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, está contenido en el D.F.L. Nº 1-19.653 del Ministerio
Secretaría General de la Presidencia, publicado en el Diario Oficial el 17 de noviembre de 2001.
14 Fallo del Tribunal Constitucional rol Nº 184, del 7 de marzo de 1994, considerando 7, letra d).
20
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“Conviene, por consiguiente que la autoridad pública suprema deje a las
asociaciones inferiores tratar por sí mismas aquellos asuntos y negocios que ellas pueden
resolver de menor importancia, en los cuales, por lo demás, perdería mucho tiempo o le
serían de grandísimo impedimento para cumplir con mayor libertad, firmeza y eficacia
cuanto a ella sola corresponde, pues de su exclusiva competencia, a saber: dirigir, vigilar,
estimular, reprimir, según los casos y la necesidad lo exigen. Por lo tanto, tengan bien
entendido los gobernantes que mientras más vigorosamente reine el orden jerárquico
entre las diversas asociaciones, quedando en pie y a salvo este principio de la función
subsidiaria del Estado, tanto más firme será no solo la autoridad sino también la
eficiencia social, y tanto más feliz y más próspera la condición del Estado”.15
Agrega la misma Encíclica. “[C]omo no se puede quitar a los individuos y dar a la
comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es
justo, constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las
comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a
una sociedad mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia
fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo, pero no destruirlos y
absorberlos”.16
Las nociones anteriores encuentran un correlato explícito en las Actas de la
Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, que sesionó entre 1974 y 1978, en
particular, en intervenciones de los comisionados Jaime Guzmán Errázuriz, Enrique
Evans, Gustavo Lorca y el mismo Silva Bascuñán.17 Con todo, aunque se trate de
elementos de la denominada “historia fidedigna” del establecimiento de las normas
constitucionales, planteamientos autorizados tienden a relativizar el valor de las
opiniones personales de los comisionados constituyentes como elementos determinantes
de la hermenéutica constitucional, en particular respecto de un texto en que la sociedad a
la cual se dirige ha variado significativamente en el tiempo.
Pío XII, Quadragessimo Anno (1931), Nº 54, Pía Sociedad de San Pablo, Santiago, 1999.
Ibídem, Nº 79. La idea de subsidiariedad es recogida, además, en otras fuentes católicas, como la
Constitución Apostólica Gaudium et Spes del Concuilio Vaticano II, Nº 75 y por el Catecismo de la
Iglesia Católica. Según éste, “una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida
interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe
sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su acción con la de los demás componentes
sociales, con miras al bien común” (Nº 1883). El Nº 1894 concluye: “Según el principio de
subsidiariedad, ni el Estado ni ninguna sociedad más amplia deben suplantar la iniciativa y la
responsabilidad de las personas y de las corporaciones intermedias”.
15
16
Véase, por ejemplo, sesión 45, del 13 de junio de 1974; sesión 206, del 29 de abril de 1976 y sesión
388, del 27 de junio de 1978, en Actas Oficiales de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución de
la República de Chile, Santiago, 1978.
17
21
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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Con todo, la opinión predominante de los constitucionalistas, afirmada en las
opiniones de los comisionados de la década del setenta, cree ver en las disposiciones del
art. 1º inciso 3º (grupos intermedios), art. 19 Nº 15 (derecho de asociación), art. 19 Nº 21
(derecho a desarrollar actividades económicas) y art. 23 (incompatibilidad entre la
actividad social y la actividad política), entre otras, expresiones del mencionado principio
de subsidiariedad del Estado.18
La tesis de la subsidiariedad estatal podría ser considerada, bajo cierto prisma,
como un fundamento adecuado para sostener el reconocimiento y autonomía de la
sociedad civil en el sistema constitucional chileno y, más de fondo, como concepción
doctrinaria sobre la organización política del país. Sin embargo, este intento de
integración ecléctica encuentra, a nuestro juicio, una fuerte disonancia teórica, toda vez,
que la doctrina de los grupos intermedios y el principio de subsidiariedad representan
postulados de raíz iusnaturalista católica, en los cuales el concepto de sociedad civil no
tiene cabida, aunque de hecho pudiera ser parcialmente homologable con el universo de
los grupos intermedios.19
Si bien la etimología del término subsidiariedad alude precisamente a la “ayuda”
(”subsidium”) que, en último término, el Estado como organización más grande y de
mayor jerarquía en la sociedad puede dar a los individuos y a las organizaciones menores
para satisfacer sus necesidades cuando éstas no pueden procurárselas por sí mismas,20 el
entendimiento más extendido del principio tiende a enfatizar unilateralmente el deber de
abstención y prescindencia que el Estado debe observar ante la iniciativa privada. De este
modo, en la historia reciente de Chile el uso ideológico que ha tenido el principio de
subsidiariedad es el de servir de justificación a los procesos de privatización de
innumerables funciones sociales y a la consecuente reducción de las funciones y del
tamaño del Estado.
18
Ver, por todos, Cea Egaña, José Luis, Tratado de la Constitución de 1980. Características generales,
Garantías constitucionales, 1ª ed., Santiago, 1988, p. 168.
19
Sin embargo, se hace necesario superar ciertas confusiones terminológicas. Por ejemplo, Soto Kloss,
art. cit. p. 54, hace sinónimos sociedad civil y sociedad política, identificando esta esfera con el Estado,
al modo de los escolásticos y también de los contractualistas clásicos. En términos generales, los
primeros contraponen la sociedad civil o política a un conjunto de sociedades menores (los grupos
intermedios); los segundos contraponían la sociedad civil o política al estado de naturaleza. Como se
mencionó en el capítulo anterior, la noción contemporánea de sociedad civil tiene una filiación más
bien hegeliana que contractualista o iusnaturalista católica.
20
En tal sentido, varios autores señalan que el principio de subsidiariedad es un principio complejo que
comprende no solo un aspecto “subsidiario”, es decir, de acción particular preferente y acción estatal
supletoria, sino también un aspecto “solidario”, en que el Estado debe acudir y disponer activamente los
medios para cubrir las necesidades colectivas que los privados no quieren o no pueden realizar (no
pueden por incapacidad o no pueden porque según el orden social no deben intervenir sin grave riesgo
para el bien común). Véase, Podetti, Humberto, Política Social, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1982.
22
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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Por otra parte, no parece haber una formulación precisa y unívoca del principio de
subsidiariedad entre los diversos autores y fuentes que lo postulan. De hecho, no aparece
mencionado como tal en el texto constitucional y, como ya se ha sugerido, no parece el
método más adecuado el derivarlo de un modo “originalista” de las opiniones de algunos
de sus redactores más relevantes ni menos a partir de consideraciones teológicas.
Más de fondo, puede objetarse que la noción de subsidiariedad refleja una
concepción jerárquica de la sociedad política, toda vez que habla de una autoridad
política suprema –el Estado– bajo la cual se subordina una serie de asociaciones
inferiores. El Estado es titular de competencias exclusivas para, entre otras cosas,
“dirigir, vigilar, estimular, reprimir, según los casos y la necesidad lo exigen”. Es decir,
junto con asignarle una posición superior en la jerarquía social, este postulado doctrinario
entrega al Estado facultades discrecionales para actuar “según los casos y la necesidad lo
exigen”. Consecuentemente, la declarada y deseable autonomía y libertad de acción
preferente de los grupos intermedios con relación al Estado queda enmarcada en una
verdadera cláusula discrecional aplicada según el parecer y las intenciones de las
autoridades estatales.21
A lo anterior, cabe agregar que de la doctrina de la subsidiariedad y los grupos
intermedios parece desprenderse una concepción no solo jerárquica del orden social, sino
también estática, estamental y armónica, en la que cada ente o grupo, dispuesto
libremente bajo la cúspide estatal, estaría llamado a cumplir sus fines específicos sin
entrometerse en los de las demás entidades, cumpliéndose y reproduciéndose de este
modo un funcionamiento ordenado, armonioso y aparentemente no conflictivo de la
sociedad en su conjunto.
En contraste con lo anterior, las nociones que apelan a la sociedad civil parecen
encontrar sus filiaciones y fundamentos teóricos en otras tradiciones, propias de un
constitucionalismo pluralista, entre las que es posible distinguir elementos del
pensamiento liberal, hegeliano y neocontractualista. Los argumentos iusnaturalistas
católicos que hemos estado analizando y otros muy diferentes, como por ejemplo, los
provenientes de la crítica socialista y socialdemócrata y del comunitarismo, entre otros,
pueden ser postulados y eventualmente integrados con aquellos en un debate y en una
práctica constitucionales cuya textura parece necesariamente abierta en una sociedad
ideológicamente heterogénea como la nuestra y cuyas capas dirigentes e intelectuales se
hallan ampliamente expuestas a diversas orientaciones e influencias.22
Véase, Ruiz-Tagle, Pablo, Principios constitucionales del Estado empresario, en Revista de Derecho
Público, Facultad de Derecho Universidad de Chile, vol. 62, Santiago, 2000, pp. 54-57.
22 En relación con vertientes socialistas y transformadoras sobre la sociedad civil, véase, por ejemplo,
Bobbio, Norberto, Gramsci y la concepción de la sociedad civil, en Estudios de historia de la filosofía:
de Hobbes a Gramsci, Ed. Debate, Madrid, 1991. Para una referencia a los nuevos movimientos sociales
21
23
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Como concluye el prof. Pablo Ruiz-Tagle, “puede aceptarse que la Carta
Fundamental chilena es el producto de una transacción de diversas ideas políticas y
constitucionales, entre las cuales se encuentran algunas que representan una tradición de
orientación católica y raíz iusnaturalista cristiana. Sin embargo, esta constatación no debe
hacernos olvidar que también se puede vincular la constitución chilena a la tradición
política liberal y a una serie de propuestas e ideas que son propias de la tradición social
demócrata o socialista. Si se acepta esta tesis de la transacción de diversas tradiciones,
como una base plural sobre la cual se construye la constitución política chilena, se debe
atribuir importancia limitada al principio de subsidiaridad”.23
El derecho de asociación.
La Constitución asegura a todas las personas "el derecho de asociarse sin permiso
previo" (artículo 19 Nº 15 CPE). Agrega que “para gozar de personalidad jurídica, las
asociaciones deberán constituirse en conformidad a la ley”. “Nadie puede ser obligado a
pertenecer a una asociación”. “Prohíbense las asociaciones contrarias a la moral, al orden
público y a la seguridad Del Estado”.
Este derecho es a la vez una libertad constitucional (toda persona tiene derecho a
asociarse, pero nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación) y, junto a otros
derechos y libertades constitucionales como la libertad de opinión, de reunión y de
informar sin censura previa, dan cuenta de un régimen que reconoce el pluralismo como
modo de convivencia social.
De acuerdo con la Constitución, el ejercicio del derecho de asociación habilita a
las personas para, sin permiso previo, crear entidades que las agrupen con un sentido de
permanencia para perseguir y lograr fines lícitos. Quienes organicen una asociación o
quienes, con posterioridad ingresen a ella, están ligados por un vínculo jurídico
permanente, del que surgen derechos y deberes para sus integrantes, los que están
previstos en el pacto social o estatuto interno que la rige. La esencia del derecho consiste
en la facultad de organizar entidades, ingresar, permanecer en ellas y retirarse libremente,
todo ello sin permiso previo y sin otros requisitos que los que voluntariamente se
aceptaron al ejecutar alguna de dichas acciones.24
y una “sociedad civil socialista”, véase la obra de Claus Offe, Contradicciones en el Estado de bienestar,
Alianza Editorial, México, 1991. La visión comunitarista puede encontrarse, entre otros, en Walzer,
Michael, Las esferas de la justicia, FCE, México, 1993, y en Berger, Peter y Richard J. Neuhaus. Potenciar
al ciudadano: El rol de las estructuras intermedias en las políticas públicas, en Estudios Públicos Nº 49,
Verano 1993, Centro de Estudios Públicos, Santiago.
23 Ruiz-Tagle, art. cit., p. 57.
24 Ver Evans de la Cuadra, Enrique, Los derechos constitucionales, tomo II, Ed. Jurídica de Chile, 2ª ed.
actualizada, Santiago, 1999, p. 347.
24
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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Se ha señalado que el derecho de asociarse y el derecho de reunirse tienen como
nota común el hecho que las personas reconocen entre sí algún tipo de relación recíproca,
la cual se basaría en una finalidad común que no es posible conseguir sino en alianza o
unión voluntaria con los demás. Estos derechos estarían destinados esencialmente a ser
ejercidos en conjunto con los demás, es decir, n obstante tratarse de derechos o libertades
individuales, su ejercicio es colectivo o, al menos, requieren de a lo menos otra persona
que desee hacer lo mismo. Otra característica común de estos derechos es su finalidad
instrumental o funcional, es decir, normalmente sirven de presupuesto para la práctica de
otros derechos (v. gr. la libertad de expresión, la libertad de empresa, y otras).25
Con todo, el elemento de permanencia de la agrupación distingue al derecho de
asociación del derecho de reunión. Una asociación es, sin duda, una realidad más
compleja que una reunión. El vínculo asociativo tiene una pretensión de estabilidad en el
tiempo mucho mayor que la que puede existir en una simple reunión. Las reuniones, por
definición son transitorias o episódicas y dejan de existir en el momento en que quienes
la constituyeron se separaron o disgregaron. Las asociaciones, en cambio, siguen
existiendo aun cuando en un determinado momento no estén reunidos físicamente sus
integrantes. Por ello, puede decirse que la asociación genera entre sus miembros
(“asociados”) un vínculo jurídico o con pretensiones de juridicidad, toda vez que, sobre la
base de un acuerdo o pacto social surge una unidad ideal entre los asociados. La
formalidad de la asociación es un aspecto que aparece con gradualidad según los casos.
Puede haber asociaciones muy simples en las que hay solo un germen de
institucionalidad hasta asociaciones con un alto grado de institucionalidad jurídica en las
que, incluso puede desdibujarse el carácter personal del ejercicio del derecho de
asociación, aunque no se pueda negar que existe.
Respecto de la libertad de afiliación, establecida como componente del derecho de
asociación, ya hemos señalado que la Constitución prescribe que “nadie puede ser
obligado a pertenecer a una asociación” (art. 19 Nº 15 inc. 3º). Es decir, la Constitución
reconoce lo que ciertos autores han denominado la “libertad negativa de asociación”. El
art. 19 Nº 19 reafirma esta idea a propósito del derecho de sindicarse al agregar que “[l]a
afiliación sindical será siempre voluntaria”. Y el art. 19 Nº 16 inciso 4º CPE, refiriéndose
a la libertad de trabajo, agrega: "Ninguna ley o disposición de autoridad pública podrá
exigir la afiliación a organización o entidad alguna como requisito para desarrollar una
determinada actividad o trabajo, ni la desafiliación para mantenerse en éstos". La
Constitución de 1980, evidenciando una actitud doctrinaria de fuerte libertarismo en esta
materia, eliminó la normativa que, procediendo de la Constitución de 1925, estaba
contenida en el Acta Constitucional Nº 3, de 1976, de la Junta de Gobierno, y que
señalaba: “la colegiación será obligatoria en los casos exigidos por la ley, la cual sólo
podrá imponerla para el ejercicio de una profesión universitaria”.
Ver Núñez, Manuel Antonio, Las libertades de reunión y asociación, en García-Huidobro, Joaquín y
otros, Lecciones de derechos humanos, EDEVAL, Valparaíso, 1997, p. 215-216.
25
25
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Tal disposición dio pie para transformar legalmente a los colegios profesionales,
entidades de cierta tradición y prestigio en Chile, en simples asociaciones gremiales.26
Esta situación ha sido criticada por diversos estudiosos, desde perspectivas iusnaturalistas
o bien, en tributo a una tradición de fortaleza organizativa, respecto de entidades que
asumían en nombre de la sociedad el cuidado colectivo de las profesiones, especialmente
en lo relativo a su función social y a las cuestiones éticas envueltas en su ejercicio.27 Este
problema, que puede parecer marginal al tema de las OSCs, ofrece, sin embargo, una
perspectiva y un contrapunto interesante respecto de las nuevas organizaciones “de
interés o beneficio público” formadas por particulares que, sin estar ligadas a profesiones
o a actividades económicas comunes de sus integrantes, tienen en común con los antiguos
colegios profesionales la pretensión de invocar una función o un interés público que hace
deseable o hasta cierto punto imperativa su existencia, incluyendo ciertos privilegios
legales.
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre asuntos
relacionados con el derecho de asociación con ocasión del control preventivo de ciertos
proyectos de ley. Uno de los fallos más importantes es el referido a la Ley Orgánica
Constitucional sobre Partidos Políticos.28 En dicha sentencia el Tribunal definió la
libertad de asociación como “la facultad de toda persona para unirse con otras, en forma
voluntaria y con cierto grado de permanencia para la realización de un fin determinado”.
Quizás más importante que lo anterior es la sistematización que el Tribunal hizo
en su fallo respecto del derecho de asociación en la Constitución chilena, al declarar que
del análisis de la disposición del art. 19 Nº 15 CPE “se deriva con claridad meridiana,
que la Carta Fundamental regula tres institutos jurídicos a los cuales atribuye distintos
alcances, no obstante su íntima vinculación. Ellos son: El derecho de asociación en
general, las asociaciones que deseen gozar de personalidad jurídica y los partidos
políticos”.29
26
Ver D.L. 2757 de 1979 que regula la constitución y funcionamiento de las Asociaciones Gremiales y
D.L. 3621 de 1981 que privó a los Colegios Profesionales del control de la ética en el ejercicio de las
respectivas profesiones y de toda otra función pública, ordenando su transformación en asociaciones
gremiales.
27
Ríos Alvarez, art. cit. nota 6. Para el caso español, ver Ariño, Gaspar y Souviron, José María,
Constitución y colegios profesionales, Unión Editorial, Madrid, 1984.
28
Fallo del Tribunal Constitucional rol Nº 43, recaído sobre el proyecto de Ley Orgánica Constitucional
de los Partidos Políticos, del 24 de febrero de 1987. Dicho proyecto se convirtió en la Ley 18.603, del 23
de marzo de 1987.
29 Considerando 11 del fallo rol Nº 43, cit. nota precedente.
26
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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Es posible advertir que la Constitución enfrenta el tema de las asociaciones en
general o algunas especiales de ellas en otros numerales del art. 19 y en otras
disposiciones de la Carta Fundamental. Por ejemplo, en el art. 1º inciso 3º, ya analizado
anteriormente. Asimismo, las organizaciones sindicales son consideradas en el Nº 19 del
art. 19; las iglesias, confesiones e instituciones religiosas en el Nº 6 del art. 19; los
establecimientos educacionales en el art. 19 Nº 11 inciso 1º; los medios de comunicación
social, incluidas las entidades habilitadas para mantener estaciones de televisión en el art.
19 Nº 12 incisos 3º a 5º; las instituciones de seguridad social en el art. 19 Nº 18 inciso 3º
CPE; etc.
El mismo fallo de 1987, a propósito de los requisitos mínimos en cuanto al
número de afiliados necesarios para constituir un partido político, desarrolló una tesis,
que tendrá importancia después cuando el Tribunal Constitucional aborde exigencias
análogas en otros tipos de asociación. Se refiere a la “esencia de los derechos”, en
relación a la garantía establecida en el art. 19 Nº 26 CPE que asegura a todas las personas
“[L]a seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución
regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos
en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer
condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”.
Desde esa perspectiva, el Tribunal Constitucional determinó “que un derecho es
afectado en su ‘esencia’ cuando se le priva de aquello que le es consustancial de manera
tal que deja de ser reconocible, y que se ‘impide el libre ejercicio’ en aquellos casos en
que el legislador lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más allá
de lo razonable o lo privan de tutela jurídica”.30
Posteriormente, en otras sentencias, el Tribunal Constitucional ha fundamentado
la impugnación de normas del proyecto de ley sobre juntas de vecinos y organizaciones
comunitarias en la mencionada disposición del art. 19 Nº 26 CPE y en la libertad de
asociación. Un grupo de diputados de oposición presentó en abril de 1991 un
requerimiento que impugnaba, por inconstitucional, una disposición de dicho proyecto
que establecía que “sólo podrá existir una junta de vecinos en cada unidad vecinal y cada
persona sólo podrá pertenecer a una junta de vecinos”. El fallo del Tribunal
Constitucional acogió el requerimiento señalando que “estas normas, si bien no hacen
obligatorio el incorporarse a la junta de vecinos única, coartan la libertad de toda
persona que quiera ejercer su derecho a participar en la vida nacional a través de una
junta de vecinos y a formarla y asociarse con quien lo desee dentro del ámbito territorial
correspondiente, creándose de esta manera un impedimento para así hacerlo y
obligándose consecuentemente a que, si se quiere ejercer tal derecho, se tenga como
único camino el formar parte de esa única junta de vecinos permitida”. Según el
mencionado fallo, “tal situación conculca la esencia misma del derecho a asociarse y a
gozar de personalidad jurídica que la Constitución contempla”.31
30
31
Considerando 21º del fallo cit. rol Nº 43.
Fallo del Tribunal Constitucional rol Nº 126, del 14 de mayo de 1991.
27
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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La argumentación del Ejecutivo enlazaba íntimamente la libertad de asociación
con la idea de participación ciudadana que en el caso de los niveles territoriales de base,
requieren un mínimo de representatividad para que tengan eficacia y significación
social.32 Asumía, además, que el sistema legal y social reconocía a las juntas de vecinos
como canales privilegiados de dicha participación en los niveles comunales y que dicha
participación experimenta un menoscabo decisivo al existir más de una junta de vecinos
en cada unidad vecinal. Sin embargo, estas ideas fueron desechadas categóricamente por
el Tribunal Constitucional, declarando éste que una norma tal contradecía las
disposiciones constitucionales, entre otras cosas, “al establecer una desigualdad de
oportunidades para integrar las estructuras de participación de la comunidad y al forzar
por falta de alternativa a asociarse a las únicas que se permiten”.
Tres años después, un nuevo requerimiento de los diputados de oposición objetaba
el mismo artículo del proyecto –que aun no podía ver la luz convertido en ley–, sustituido
y aprobado en el Congreso Nacional bajo la siguiente fórmula: “Para constituir una junta
de vecinos se requerirá la voluntad conforme de a lo menos un veinte por ciento de los
vecinos residentes en la respectiva unidad vecinal”.
El Tribunal Constitucional, en un nuevo fallo declaró la inconstitucionalidad del
precepto argumentando que si bien, la norma impugnada no afectaba la esencia del
derecho de asociación, los requisitos propuestos en el proyecto para constituir las juntas
de vecinos eran tales que “impedían su libre ejercicio”, pues al unir el requisito de que los
integrantes de las juntas de vecinos deben ser mayores de 18 años con el del “veinte por
ciento a lo menos de los vecinos residentes en la unidad vecinal respectiva, resulta
ineludible concluir que ese porcentual del 20% se eleva sustancialmente al aplicársele
sobre el total de los vecinos que tengan más de 18 años de edad”. De este modo, el
Tribunal asume que la exigencia porcentual para formar una junta de vecinos es tan
elevado que su imposición “implicaría en el hecho establecer un obstáculo para su
generación, lo que, a su vez, resulta del todo contrario al imperativo constitucional de
ofrecer una igualdad de oportunidades a quienes deseen originarlos”.33
A lo anterior, el fallo agregó consideraciones sobre las diferencias no racionales
que se producirían entre unidades vecinales de escasa población y otras densamente
pobladas, la variabilidad e indeterminación del requisito demográfico, todo lo cual atenta
contra el derecho de participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1º
32
Ver comentarios a este y otros fallos relacionados con la libertad de asociación en Zapata, Patricio, La
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Corporación Tiempo 2000, Santiago, 1994, pp. 235 y ss.
33 Fallo del Tribunal Constitucional rol Nº 200, del 14 de noviembre de 1994, especialmente
considerandos octavo, noveno y décimo sexto.
28
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inciso final CPE) el derecho de igualdad ante la ley (art. 19 Nº 2 CPE) y contra lo
dispuesto en el art. 19 Nº 26 CPE referente a la garantía de que las leyes no pueden
afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que
impidan su libre ejercicio.34
Restricciones al derecho de asociación.
El artículo 19 Nº 15 inciso 4º CPE establece las limitaciones generales que el
orden jurídico prescribe a la acción de toda asociación, al señalar: “Prohíbense las
asociaciones contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado”.
Estas limitaciones evidencian algo propio y natural de la esencia del derecho de
asociarse: que los fines o motivos de la asociación sean lícitos. Esto está en consonancia
con los preceptos de los instrumentos internacionales de derechos humanos que declaran
que la libertad de asociación no está sujeta a otras restricciones que las que estén
previstas por la ley y sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la
seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público, o para proteger la salud o la
moral pública o los derechos y libertades de los demás.35
A lo anterior, es necesario agregar otro límite constitucional a la acción de los
grupos intermedios: sus propios fines específicos, toda vez que el artículo 23 CPE entrega
atribuciones a la autoridad pública para sancionarlos en conformidad a la ley en caso que
ellos o sus dirigentes “hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce,
interviniendo indebidamente en actividades ajenas a sus fines específicos”.
Lo anterior significa que la Constitución considera atentatorio contra el orden por
ella establecido el que las asociaciones y sus dirigentes desvíen sus actividades hacia
otras, consideradas ajenas a sus objetivos específicos, excediendo el ámbito de sus
propios fines o invadiendo campos de otras entidades. Sin perjuicio del carácter hasta
cierto punto estamental que es posible advertir en esta disposición, la norma parece
fundamentarse en la concepción que el Constituyente tiene en relación con una
34
Fallo Tribunal Constitucional rol Nº 200, especialmente considerandos décimo, undécimo y
decimotercero. El proyecto devino finalmente en la Ley 19.418, de 9 de octubre de 1995, sobre Juntas
de vecinos y demás organizaciones comunitarias, que derogó la ley 18.893 de 1989 sobre la misma
materia. El requisito numérico se resolvió finalmente estableciendo cifras determinadas relacionadas
proporcionalmente con universos determinados, por ejemplo, “doscientos vecinos en las comunas de
más de cien mil habitantes”.
35 Ver, respectivamente, art. 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y art. 16.2 de
la Convención Americana de Derechos Humanos.
29
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separación tajante entre actividades y fines sociales –propios de múltiples grupos
intermedios– y actividades y fines políticos –que la Constitución mira con recelo y
adjudica y permite exclusivamente a un solo tipo de grupo intermedio: los partidos
políticos.
La separación entre lo social y lo político es explícita para el Constituyente y su
infracción es elevada a un ilícito constitucional que encarga a la ley sancionar. Declara
que los cargos directivos superiores de las organizaciones gremiales son incompatibles
con los cargos directivos superiores de los partidos políticos y la ley establecerá las
sanciones que corresponda a unos y otros dirigentes que interfieran en órbitas de
actuación que legalmente no les corresponda (artículo 23 CPE). En estas restricciones se
observa un evidente sesgo “anti-participación”, resabios autoritarios todavía vigentes en
el ordenamiento constitucional chileno que friccionan contradictoriamente con otras
disposiciones a las que sí se puede atribuir un potencial favorable a la participación
ciudadana.
Correlato de esta restricciones a la participación social son las disposiciones del
artículo 57 N° 7 y del artículo 60 inciso 4° de la CPE. La primera norma citada señala
que no pueden ser candidatos a diputados o a senadores las personas que desempeñan un
cargo directivo gremial o vecinal; la segunda señala una causal de cesación en el cargo
del diputado o senador que “ejercite cualquier influencia ante las autoridades
administrativas o judiciales a favor o representación del empleador o de los trabajadores
en negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado”.
Derechos de las asociaciones y tutela de los asociados.
Hemos visto que el derecho de asociación es un derecho individual de todas las
personas. Aparte las implicancias de dicho derecho desde la perspectiva del sujeto que lo
ejerce, ya analizadas más arriba, es importante señalar que dicho derecho se proyecta en
la existencia misma de las asociaciones, las que también tienen reconocida en la
Constitución un conjunto de prerrogativas. En primer lugar, el Estado tiene el deber de
reconocer la existencia de la asociación como un fenómeno diverso a los asociados.
En segundo lugar, sería ilusorio el derecho de asociación si, por ejemplo, no se
reconociera un adecuado campo de acción y de autonomía a la asociación misma. Esta
autonomía es aplicable a las asociaciones toda vez que éstas forman parte de los grupos
intermedios (ver supra). Una forma natural de ejercer prácticamente dicha autonomía
tiene que ver con la libertad de los asociados para dotarse de una organización o
institucionalidad interna propia, sin injerencias indebidas de agentes externos. Es decir, la
autonomía tiene que ver con una capacidad decisoria para autorregularse y
30
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autogobernarse. En general, puede decirse que la autonomía organizacional excluye
cualquier intervención de la autoridad que no tenga por objeto corregir una actuación
ilegítima de ella. Sobre este punto, los tribunales han resuelto que “es de la esencia de
una sociedad a la cual se le ha reconocido su personalidad jurídica, que sus
determinaciones no puedan ser revisadas o alteradas por la autoridad pública”.36
Entre las manifestaciones de la autonomía asociativa destaca la posibilidad de
formar asociaciones mayores o de grado superior, como federaciones, confederaciones y
otras “organizaciones paraguas”. La Constitución no señala limitaciones a este respecto,
por lo que es criticable la legislación que deniega u omite esta posibilidad a determinados
tipos de organizaciones.
El deber del Estado de respetar la existencia y autonomía de los cuerpos
asociativos como una unidad ideal deriva para ellas en el reconocimiento de un conjunto
de facultades y atribuciones que podemos denominar “derechos” que, si bien, pueden no
tratarse de derechos humanos propiamente tales, se trata de todas maneras de derechos
que poseen una dimensión de exigibilidad en el orden jurídico.37 El artículo 19 CPE,
Capítulo III de la Constitución, referido a los derechos y deberes constitucionales, se
encabeza con la fórmula “la Constitución asegura a todas las personas”, proclamando a
continuación el catálogo de garantías a los derechos fundamentales, sin hacer distinción
entre personas naturales y jurídicas, por lo que la mayoría de los intérpretes y la
jurisprudencia entienden que tales derechos pueden ser ejercitados por ambas clases de
personas, tomando en cuenta la naturaleza o carácter del derecho de que se trata. Además,
la misma Constitución reconoce en otros numerales del artículo 19 algunos derechos
especiales a las asociaciones (establecimientos educacionales, medios de comunicación
social, organizaciones sindicales, empresas, instituciones de seguridad social, etc.).
Tomando en consideración los antecedentes señalados, los diversos tipos de
organizaciones de la sociedad civil están habilitadas para reclamar legítimamente un
estatus o marco legal congruente con tales derechos.
El derecho de asociación está cautelado por el recurso de protección, acción
constitucional de carácter cautelar que resguarda la vigencia de determinadas garantías
fundamentales en caso de su privación, perturbación o amenaza (artículo 20 CPE),
pudiendo ser ejercida por el afectado o cualquiera a su nombre, sin mayores formalidades
procesales. Esta tutela constitucional puede mirarse desde dos perspectivas: la del
asociado individualmente y la de la asociación. En el párrafo anterior vimos que las
Corte Suprema, fallo de 12 de mayo de 1992, en Revista de Derecho y Jurisprudencia t. 89, 2ª parte,
secc. 5ª, pp. 121-126, citado por Manuel A. Núñez, op. cit., p. 233.
37 Núñez, op. cit. nota 18, p. 232-233.
36
31
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asociaciones pueden ejercer diversos derechos que razonablemente son predicables de
ellas en cuanto entes titulares de los mismos. En cuanto a los asociados o miembros de
las asociaciones, tradicionalmente los tribunales han acogido las reclamaciones de los
afectados por la actuación injusta de las organizaciones frente a sus propios asociados.38
Sin perjuicio de las normas estatutarias que ligan a los asociados y a los órganos de
administración de la asociación, la justicia ordinaria mantiene una competencia para
pronunciarse en caso de conflicto entre aquellos, justificándose especialmente esta tutela
desde la perspectiva del asociado individual frente al poder que representa la
organización.
Puede decirse que el derecho de asociación en la Constitución chilena es uno de
los que resultan más indemnes ante la dictación de los estados de excepción. Sólo en caso
de declararse el estado de asamblea por causa de guerra externa, la autoridad puede
restringir, mas no suspender, los derechos de asociación y sindicación (art. 41 Nº 1º
CPE).
Justicia electoral para las organizaciones de la sociedad civil
La Constitución establece tribunales electorales regionales (artículo 96 CPE). Se
trata de una jurisdicción especial de rango constitucional encargada de “conocer el
escrutinio general y la calificación de las elecciones que la ley les encomiende, así como
de resolver las reclamaciones a que dieren lugar y de proclamar a los candidatos electos”.
Sus resoluciones son apelables para ante el Tribunal Calificador de Elecciones
(establecido en el artículo 95 CPE).
Entre las competencias que la Constitución encomienda a los tribunales
electorales regionales está la de “conocer de la calificación de las elecciones de carácter
gremial y de las que tengan lugar en aquellos grupos intermedios que la ley señale”
(artículo 96 inciso 1º parte final CPE).39
Los tribunales electorales regionales están integrados por un ministro de la Corte
de Apelaciones respectiva (es decir, de la Corte de la capital regional respectiva), elegido
por ésta, y por dos miembros designados por el Tribunal Calificador de Elecciones de
entre personas que hayan ejercido la profesión de abogado o desempeñado la función de
38
Sin embargo, tal como lo destaca el Prof. Manuel A. Núñez, op.cit. p. 235, la jurisprudencia no ha
elaborado una argumentación consistente para tutelar al asociado sobre la base del derecho de
asociación, sino que ha recurrido a otros principios tales como el derecho al juez natural, el derecho de
propiedad, el derecho a la honra, el derecho al debido proceso, entre otros.
39 Ver Ley 18.593 de 1987 y sus modificaciones posteriores, Orgánica Constitucional sobre Tribunales
Electorales Regionales.
32
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ministro o abogado integrante de Corte de Apelaciones por un plazo no inferior a tres
años (artículo 96 inciso 2º CPE).
El principio de participación ciudadana en la Constitución
Se puede observar que el principio participativo aparece y reaparece en la
Constitución bajo diversos aspectos, a veces como rasgo distintivo del régimen
democrático, otras como expresión concreta de derechos constitucionales o como
regulación específica de determinados ámbitos del quehacer social. De este modo
podemos listar sinópticamente un conjunto de normas regulatorias y programáticas que
buscan concretarlo y hacerlo efectivo en relación con diversos sujetos y en relación con
diversos ámbitos del quehacer nacional:
1)
El ejercicio de la soberanía nacional se realiza por el pueblo a través del
plebiscito y de elecciones periódicas (artículo 5° inciso 1° CPE). Es
decir, la ciudadanía como sujeto de derechos políticos.
2)
El principio de publicidad de las actuaciones de los órganos del Estado.
Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así
como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Solo
mediante una ley de quórum calificado puede establecerse la reserva o
secreto en los casos que la publicidad afecte el debido cumplimiento de
las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la
seguridad de la nación o el interés nacional. De esta norma fundamental
derivan otros principios básicos: la transparencia de la gestión pública y
el acceso a la información pública (artículo 8º inc. 2º CPE).
3)
La participación en las votaciones populares por la vía del sufragio
personal, igualitario y secreto (artículo 15 CPE). Es decir, las
elecciones generales como mecanismo democrático de participación
política.
4)
La libertad de enseñanza, que incluye el derecho de abrir, organizar y
mantener establecimientos educacionales, reconociendo el derecho de
las personas a participar en la actividad educacional (artículo 19 N° 11°
CPE).
5)
El derecho de fundar, editar y mantener diarios, revistas y periódicos y
el derecho –más restringido– de establecer, operar y mantener
estaciones de televisión (artículo 19 N° 12° incisos 4° y 5° CPE), todo
lo cual es índice de participación en los medios de comunicación social.
6)
El derecho de petición sobre cualquier asunto de interés público o
privado (artículo 19 N° 14° CPE). Dirigirse a las autoridades en
33
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términos respetuosos y convenientes es la única exigencia para el
ciudadano que desea participar en un diálogo e interlocución con las
autoridades.
7)
Los derechos y libertades de reunión y asociación sin permiso previo
(artículo 19 N° 13° y N° 15° CPE). Se trata de manifestaciones clásicas
de expresión y participación ciudadana.
8)
La garantía de que los partidos políticos no tendrán privilegio ni
monopolio alguno de la participación ciudadana (articulo 19 N° 15°
inciso 5° CPE). Disposición que el contexto original de la Constitución
es una manifestación de sospecha respecto de los partidos, pero que
mirada en proyección, indica el deber de las organizaciones políticas de
compartir el espacio participativo con otros grupos y organizaciones de
la sociedad civil.
9)
El derecho de sindicarse y de negociar colectivamente (artículo 19 N°
19° y N° 16° inciso 5° CPE), como mecanismos claves de la
participación en el campo de las relaciones laborales, dentro y frente a
las empresas o lugares de trabajo.
10)
La admisión a todas las funciones y empleos públicos (artículo 19 N°
17° CPE). Esta garantía mira al Estado como tarea colectiva que, a
través de la función pública, está abierta a la participación de cualquier
ciudadano, en atención a sus méritos.
11)
El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica (artículo 19 N°
21° CPE). La participación entendida como –o reducida, esta vez, a–
pura iniciativa económica o libertad de emprendimiento.
12)
El derecho a interponer las acciones constitucionales de protección y de
amparo en los casos de vulneración de los derechos constitucionales
(no todos, sino los expresamente referidos en el artículo 20 de la misma
Constitución). Es una dimensión de la participación que, en el ámbito
de la justicia, tiene por objetivo la protección y defensa de los derechos
fundamentales de las personas.
13)
La acción pública para requerir al Tribunal Constitucional la
declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal, la
inconstitucionalidad de una organización, movimiento o partido, o las
inhabilidades de un ministro de Estado (artículo 93 CPE). Se trata de
los únicos casos en que la Constitución franquea el acceso a cualquier
ciudadano a la titularidad para interponer determinadas acciones ante el
Tribunal Constitucional.
34
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14)
El derecho de interponer acciones y reclamos ante los tribunales
electorales regionales, establecidos en la Constitución para resolver
conflictos respecto de las elecciones de carácter gremial y las habidas
en otros grupos intermedios (artículo 96 CPE).
15)
La conformación del consejo regional, órgano al cual la Constitución y
la respectiva ley orgánica constitucional encomiendan hacer efectiva la
participación de la ciudadanía regional (artículo 113 CPE).
16)
La conformación del concejo en cada municipalidad, órgano al cual la
Constitución y la respectiva ley orgánica constitucional encomiendan
hacer efectiva la participación de la comunidad local (artículo 113
inciso 2° CPE).
17)
La conformación de consejos económicos y sociales provinciales
(artículo 116 inciso 3° CPE) como órganos de participación social de
carácter consultivo. Su composición, forma de designación de sus
integrantes, atribuciones y funcionamiento son regulados por la Ley
Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional.40
En relación con estos organismos de participación territorial,
paradójicamente, las disposiciones sobre los consejos económicos y
sociales comunales, también de carácter consultivo, que contemplaba la
Constitución, de acuerdo con la reforma constitucional contenida en la
Ley 19.097 de 1991, y cuya regulación se entregaba a la ley orgánica
constitucional sobre municipalidades, fueron suprimidos de la
Constitución por la reforma contenida en la Ley 19.526 de 1997, que
reemplazó dicha referencia en el artículo 107 CPE por el siguiente
nuevo inciso 2º: La ley orgánica constitucional respectiva establecerá
las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la
comunidad local en las actividades municipales”.41
18)
La definición de las municipalidades de acuerdo con una de sus
finalidades fundamentales, esto es, la de asegurar la participación de la
comunidad local en el progreso económico, social y cultural de la
comuna, y la participación en las actividades municipales, la cual
40
Ver Ley 19.175 de 1991, cuyo texto refundido y sistematizado está contenido en el Decreto Supremo
Nº 291 de 1993, del Ministerio del Interior (con modificaciones posteriores).
41
El art. 94 de la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695 de 1985, cuyo texto
refundido está contenido en el D.F.L. Nº 2-19.602 del Ministerio del Interior, publicado en el Diario
oficial el 11 de enero de 2000) prescribe que “en cada municipalidad existirá un consejo económico y
social comunal, compuesto por representantes de la comunidad local organizada”. Ver un comentario
crítico sobre la nueva regulación legal de esta materia, infra.
35
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
asumirá las modalidades y formas que establezca la ley orgánica
constitucional respectiva (artículo 118 CPE).
19)
La creación, dentro del ámbito de las comunas, de territorios
denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a una
adecuada canalización de la participación ciudadana (artículo 118
inciso 7° CPE).
Normas legales que posibilitan el ejercicio de la participación ciudadana en Chile.
Tal como se señaló en el apartado precedente, la participación ciudadana como
concepto normativo orientador de la conducta pública de ciudadanos y organismos públicos
y privados debe ser puesta en el contexto del régimen democrático de gobierno. Dicho
régimen se caracteriza por generar y administrar el poder sobre la base de espacios y
mecanismos más o menos amplios de participación de las personas que forman parte del
cuerpo político. Esta participación se expresa a través de elecciones periódicas y procesos de
representación política, tal como lo han postulado la teoría y la praxis de las democracias
liberales, en que la participación de los individuos y los grupos sociales está concebida con
la finalidad de renovar y completar periódicamente la estructura contingente de gobierno;
por ello, es esencial en este régimen político la existencia de elecciones periódicas, libres y
limpias.
Sin embargo, puede observarse que la intervención exclusiva de los grupos políticos
organizados no garantiza en forma plena y total la comunicación entre gobernantes y
gobernados. Por ello, la realización de la democracia exige otros mecanismos o dispositivos
que pueden llamarse, aunque la expresión sea vaga, de “democracia social”, tendientes a
enriquecer y fortalecer la legitimidad del régimen político representativo mediante el
establecimiento de una estructura social y económica que haga practicable el ideal
democrático por el mayor número de protagonistas y beneficiarios y en otros ámbitos y
niveles de la vida colectiva.
La premisa básica es que los destinatarios del poder son, a la vez, los mismos que lo
detentan, por lo cual en todo sistema democrático que se precie de tal, los propios
ciudadanos son sus protagonistas. En efecto, los ciudadanos gozan de libertad y pueden
desarrollarla en un régimen democrático bajo dos dimensiones: como autonomía frente al
poder público o garantía de acción libre sin interferencias indebidas y, también, como
posibilidad de participación en la conducción y decisiones del Estado. Se trata de visiones
que corresponden a relatos distintos: el primero liberal, el segundo republicano, que se han
presentado históricamente a veces en fricción, pero que no son necesariamente
contradictorios.
Precisamente, las exigencias cada vez más complejas de la vida contemporánea
llevan a agregar a los inalienable derechos a elegir y ser elegidos para los cargos públicos
representativos, mediante el voto libre, secreto e igualitario, el ejercicio de otros derechos
“de participación”, que a través de formas innovativas contribuyen a configurar funciones
socioeconómicas idóneas para la toma de decisiones sobre asuntos que conciernen o afectan
a los ciudadanos más directamente, en ámbitos territoriales locales y sectoriales, desde
cuestiones de gran generalidad hasta cuestiones sumamente específicas que afectan la vida
36
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
cotidiana de las comunidades, familias y personas. De este modo, el régimen y el estilo de
vida democráticos se profundizan y complejizan conformando una democracia
“participativa”.
Lo anterior implica la necesidad democrática de conjugar el verbo participar
respecto de ámbitos territoriales subnacionales, como en el caso chileno, las regiones,
provincias y comunas; su abordaje respecto de nuevos derechos producto de la complejidad
y tecnologización de la vida contemporánea, que requieren titularidad del individuo y los
colectivos humanos para satisfacer sus necesidades fundamentales (por ejemplo, salud,
medio ambiente, consumidores, discapacitados, pueblos indígenas, cuestiones de género,
etc.); el reconocimiento de nuevos bienes jurídicos como sucede con los recursos naturales,
el medio ambiente, el desarrollo científico y tecnológico que impacta la vida privada
(ejemplo, cuestiones de bioética, contracepción, etc.) y la vida pública (ejemplo, gobierno
electrónico, etc.) y, finalmente un concepto innovador y amplio de protección, que asegure
todos los derechos de las personas, en particular aquellos que requieren una actitud preactiva
del Estado en cuanto al suministro de prestaciones para una mínima vida digna mínima.
De este modo, la noción de participación es elemento consustancial a un régimen
democrático y social de derecho, en tanto es indisociable de la formación de la voluntad
nacional, de la gestación de la vida colectiva en sus más diversos aspectos y de la solución
de los problemas colectivos.
Para efectos expositivos, clasificaremos las formas de participación ciudadana bajo
un esquema clásico, que distingue entre la participación política propiamente tal y la
participación social. La literatura politológica más reciente tiende a identificar esta última
con la participación ciudadana propiamente tal, subdividiendo sus expresiones entre las que
implican la actuación individual de los ciudadanos y las que implican su involucramiento en
organismos, grupos o entes colectivos o comunitarios. Hecha esta clasificación,
abordaremos a continuación, el análisis de la legislación chilena bajo el prisma de este
segundo gran núcleo o forma de participación, esto es, aquella que convencionalmente
estamos denominando “social” o “ciudadana” en un sentido más propio.
1. Participación política.
Derecho de sufragio y derecho de ser elegido.
La Constitución señala que en las votaciones populares, el voto será personal,
igualitario y secreto. Para los ciudadanos será además, obligatorio (artículo 15 CPE).
La Ley de Sistema Electoral Público y la ley de Votaciones y Escrutinios desarrollan
la forma de las elecciones presidenciales y parlamentarias y del plebiscito en los
casos en que este tenga lugar.
Estas leyes son leyes orgánicas constitucionales que tienen un quórum de aprobación de tres
quintos de diputados y senadores en ejercicio.
37
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
La ley orgánica constitucional de Municipalidades (ley 18.695 de 1988 y sus
modificaciones posteriores) establece el voto universal y secreto para las autoridades
municipales (artículos 105 a 126): alcaldes y concejales se eligen separadamente.
La ley orgánica constitucional de gobiernos regionales establece que el consejo regional
es el órgano para hacer efectiva la participación de la ciudadanía en el gobierno regional.
Esta participación está mediatizada a través de los concejales de la respectiva región que,
actuando como colegio electoral elige a los integrantes de los consejos regionales.
2. Participación social y participación ciudadana.
Por lo general se distingue la participación política de la participación social. Esta
última estaría referida a acciones coordinadas que no tiene el propósito o que, de hecho,
no interactúan con el Estado (Cunill 1991:170). Una subespecie de participación social
sería la participación comunitaria, esto es, acción colectiva limitada a la organización de
iniciativas de autoayuda y solidaridad en la base social. Siguiendo a Felipe Hevia, el
núcleo de la participación ciudadana estaría reservado a su relación con la esfera pública
estatal.42 La participación ciudadana se define centralmente como un tipo de acción
política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes
sociales en actividades públicas”43 De un modo más simple puede ser entendida como un
conjunto de formas de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios, incorporando
sus intereses particulares (no necesariamente “individuales”) en el marco de determinadas
temáticas.44
Hevia ha recogido otra categorización para comprender las formas de
participación ciudadana institucionalizada en América Latina. Describe el concepto de
interfaz, señalando que un interfaz puede entenderse como una entidad o institución
compleja, organizada por intencionalidades y relaciones entrelazadas en que se actualiza
una pugna de intereses eventual o explícitamente incompatibles. Por ello, es también un
espacio de conflicto, a veces de visiones globales, paradigmáticas. En un interfaz, el
poder actúa como configurador de relaciones estratégicas y significativas, permanentes e
inestables.
Los interfaces pueden ser netamente estatales (entre organismos estatales) o
netamente sociales (entre actores de la sociedad civil). También pueden ser interfaces
socio-estatales (ISE), es decir, aquellos “donde para la existencia de los mecanismos se
Hevia de la Jara, Felipe, Participación ciudadana institucionalizada: análisis de los marcos legales de la
participación en América Latina, en Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera, Aldo Panfichi, La Disputa por
la construcción democrática en América Latina, Fondo de Cultura Económica, 2006, pp. 367-398.
43
Cunill, Nuria, Repensando lo público a través de la sociedad, Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1997.
44 Ziccardi, Alicia, Introducción: claves para el análisis de la participación ciudadana y las políticas
sociales del espacio local, en Ziccardi (comp.), Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito
local, INDESOL/ISS UNAM/COMECSO, México, 2004, citado por Hevia, op. cit.
42
38
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
necesite explícitamente la presencia de actores sociales y estatales (consejos, comités,
juntas, cabildos abiertos, etc.)”. Estas entidades se definen, entonces, “más por la
negociación, el conflicto y la representación de diversos proyectos, que por la
colaboración”.
En la institucionalidad legal los interfaces socio-estatales pueden orientarse, por
una parte, a la formulación de intereses particulares en las políticas públicas, como los
cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas ciudadanas, ejerciendo una función de
representación de intereses, básicamente a nivel consultivo.
Por otra parte, los interfaces pueden orientarse a la cogestión en la prestación de
servicios públicos. Se trata de una participación cogestiva, que amplía su rango de
influencia no sólo a la provisión de servicios públicos, sino también a la planeación,
control y ejecución de políticas públicas generales, competiéndole explícitamente
funciones decisorias.45
Sobre esta base conceptual, diversos organismos y mecanismos contemplados en
la institucionalidad legal chilena que se revisa a continuación podrían ser categorizados
como interfaces socio-estatales, si bien, como veremos, en la mayoría de los casos, solo
para representar la opinión y los intereses particulares en un entorno de hegemonía
gubernamental o, al menos política.
Ley Orgánica Constitucional sobre Gobiernos Regionales (Ley N° 19.175, de 1993 y
modificaciones posteriores)
La LOC de Gobiernos Regionales distingue dos conceptos: el gobierno regional y la
administración regional. El gobierno regional reside en el Intendente regional, que es el
representante natural e inmediato del Presidente de la República en cada región,
funcionario de su exclusiva confianza, nombrado y removido por aquél. Además, es el
órgano ejecutivo del gobierno regional y presidente del consejo regional. Su función
principal es dirigir las tareas de gobierno interior en la región, según instrucciones
directas del Ejecutivo o a través del Ministerio del Interior. Su autoridad es expresión del
orden jerárquico central del poder ejecutivo propio del Estado unitario en los territorios
llamados regiones en que se divide el país.
Paralelamente, y en cierto sentido superpuesto al gobierno regional, se establece
la administración regional, que tiene que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y
económico de la región. Está constituido por el propio Intendente y por el consejo
regional.
Los gobiernos regionales tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, lo cual
es un signo de descentralización administrativa. Al igual que todo el gobierno y
administración interior del Estado, un principio básico de los gobiernos regionales es la
búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo de las regiones en sus
aspectos económicos, sociales y culturales.
45
Hevia, op. cit.
39
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
La ley afirmar un conjunto de principios que deben inspirar la administración
regional, como los de solidaridad, equidad, preservación y mejoramiento del medio
ambiente y eficiencia y eficacia en la asignación y uso de los recursos en las regiones.
Entre ellos reconoce expresamente el principio de la participación de la comunidad
(artículo 14).
El gobierno regional tiene por funciones elaborar y aplicar las políticas, planes y
programas de desarrollo y el proyecto de presupuesto regional, debiendo ajustarse a las
políticas y planes nacionales. Debe decidir sobre la inversión de los recursos que
correspondan a la región según la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR), la destinación de los recursos de los programas de inversión sectorial
de asignación regional (ISAR) y otras fuentes de recursos públicos.
El gobierno regional posee especiales funciones en materia de ordenamiento
territorial, tales como establecer políticas y objetivos sobre sistemas de asentamientos
humanos; participar, en coordinación con otras autoridades, en programas y proyectos
relativos a obras de infraestructura y equipamiento; fomentar y velar por la protección del
medio ambiente; velar por el buen funcionamiento de los servicios de transporte, sin
perjuicio de las facultades que competen a las municipalidades; actuar en el desarrollo
áreas rurales y localidades aisladas, procurando la acción multisectorial.
Además, incide directamente en otras ñáreas tales como el fomento de las
actividades productivas, asistencia técnica y capacitación laboral; desarrollo social y
cultural; prioridades en materia de erradicación de la pobreza, promover el acceso a
salud, educación, cultura, vivienda, seguridad social, deportes y recreación y asistencia
judicial.
Como parte de sus atribuciones, el gobierno regional puede dictar normas
reglamentarias regionales, de acuerdo con la ley; convenir con los respectivos ministerios
programas anuales o plurianuales de inversiones con impacto regional y aprobar planes
reguladores comunales e intercomunales.
El Consejo regional es el órgano colegiado del gobierno regional. La ley le asigna
expresamente la finalidad hacer efectiva la participación de la comunidad regional
(artículo 28), agregando que estará investido de facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras.
El Consejo regional está integrado por consejeros elegidos por los concejales de la
región, constituidos para estos efectos en “colegio electoral” por cada una de las
provincias respectivas, de acuerdo con la distribución que señala la ley orgánica (artículo
29).
El Consejo regional se compone de dos consejeros por cada provincia; más diez
consejeros en las regiones de hasta un millón de habitantes; y catorce en las regiones con
población superior a esa cifra, distribuidos a prorrata de la población de las respectivas
40
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
provincias.46 Además, está integrado por el Intendente, que lo preside. Como el
Intendente es un agente político designado por el Ejecutivo, su autoridad y presencia en
el Consejo atenúa el rasgo participativo y descentralizado de este órgano.
Los consejeros duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelegidos.
Entre las atribuciones del consejo regional destaca la aprobación de planes
reguladores comunales previamente acordados por las municipalidades, e intercomunales
que le proponga el Seremi de Vivienda y Urbanismo.
Además, tiene por función fiscalizar el desempeño del Intendente y de las
unidades que de él dependan, en su calidad de presidente y órgano ejecutivo del consejo
regional.
Dar su acuerdo a los proyectos de planes y estrategias regionales de desarrollo y
sus modificaciones y al proyecto de presupuesto del gobierno regional.
En el Consejo regional radican, asimismo, las funciones de distribución de los
recursos correspondientes del FNDR, las inversiones sectoriales de asignación regional y
los recursos propios del Gobierno regional.
El Intendente, en su calidad de órgano ejecutivo regional, debe dar cuenta al
consejo regional de su gestión, al menos una vez al año, acompañando balance y estado
de la situación financiera del gobierno regional.
Por otra parte, la legislación regional contempla un procedimiento especial de
reclamación por ilegalidad. En efecto, cualquier particular puede reclamar ante el
Intendente por las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales, que
afecten al interés general de la región o de sus habitantes o al interés particular del
reclamante, en el plazo de 30 días desde la publicación o notificación del acto
impugnado.
Si el Intendente rechaza el reclamo o no responde dentro de 15 días hábiles, el
afectado puede reclamar dentro de nuevos 15 días hábiles a la Corte de Apelaciones
respectiva.47
Como sabemos, de acuerdo con la LOC de Gobiernos Regionales, las regiones se
dividen en provincias. Su administración superior está cargo del gobernador, definido en
46
Por ejemplo, en la Región Metropolitana de Santiago, el Consejo regional está integrado por 26
consejeros regionales: 2 por cada una de las provincias de Chacabuco, Cordillera, Maipo, Melipilla y
Talagante, y 16 de la provincia de Santiago.
47 La LOC de Municipalidades también contempla un recurso similar por ilegalidad, el cual, de
conformidad a la naturaleza de los asuntos que se reclamen o ventilen, otorga un rasgo participativo a
este mecanismo administrativo y jurisdiccional al alcance de los ciudadanos.
41
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
la ley como un órgano territorialmente desconcentrado del Intendente, que también
depende de la exclusiva confianza del Presidente de la República.
No obstante ser parte del entramado político-administrativo dependiente del
Ejecutivo, en lo vinculado a la participación ciudadana, el gobernador tiene competencia,
por ejemplo, para autorizar reuniones en lugares de uso público y promover la
participación del sector privado en las actividades de desarrollo de la provincia. Además,
preside un órgano colegiado de carácter consultivo llamado consejo económico y social
provincial. La ley no estableció a nivel de las provincias un órgano normativo y
fiscalizador como los consejos regionales.
El Consejo Económico y Social Provincial (CESPRO).
La ley lo define como un órgano consultivo y de participación de la comunidad
provincial socialmente organizada. Está integrado por el gobernador, que lo preside y por
24 representantes elegidos de organizaciones sociales (8 laborales; 8 empresariales y
productivas; 3 culturales; 3 profesionales; 2 corporaciones y fundaciones). También lo
integran un miembro por cada institución de las FF.AA. y Carabineros con asiento en la
provincia; un máximo de 4 rectores o vicerrectores de universidades, institutos
profesionales o centros de formación técnica.
La ley señala los requisitos48 y el procedimiento, relativamente complejo, para
que las diversas organizaciones sociales postulen y sean elegidas como miembros del
CESPRO, lo cual incluye su inscripción en registro especial que llevará el Conservador
de Bienes Raíces, la determinación y publicación sobre una lista de organizaciones por
estamento, a cargo de una comisión integrada por el gobernador, el Contralor Regional y
un ministro de la Corte de Apelaciones; la convocatoria a una asamblea por cada
estamento para elegir los miembros que les corresponda en el CESPRO y la
supervigilancia de este proceso por el Tribunal Electoral Regional.
Los miembros del CESPRO durarán cuatro años en su cargo, pueden ser
reelegidos y se desempeñan ad-honorem.
Las atribuciones del CESPRO consisten en absolver las consultas del gobernador
y emitir opinión sobre anteproyectos de plan regional de desarrollo y presupuesto del
gobierno regional, antes que sean sometidos al consejo regional; presentar proposiciones
de proyectos específicos de desarrollo para la provincia; y Realizar estudios, emitir
opinión, requerir antecedentes y absolver toda otra consulta relativas a proyectos y
programas de desarrollo.
48
Los requisitos de las organizaciones postulantes son básicamente los que permiten reconocerles cierto
grado de estabilidad y legitimidad como expresiones de determinados sectores de la ciudadanía: tener
personalidad jurídica vigente; domicilio en la provincia; dos años de antigüedad, a lo menos y un
mínimo 10 personas como miembros activos, o 4 si sólo se compone de personas jurídicas.
42
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
El gobernador tiene el deber de dar cuenta semestral al consejo económico y
social provincial sobre la marcha de la administración provincial, de la ejecución de
programas y proyectos que se desarrollen en la provincia.
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley N° 18.695 y modificaciones
posteriores).
Con la reforma de la ley N° 19.602 de 1999, se incluyó en la LOC de
Municipalidades un capítulo especial que se refiere a determinados mecanismos de
participación ciudadana. El Mensaje de dicho proyecto de ley valoraba la participación
ciudadana como un componente esencial de la democracia local y, a través de sus
normas pretendía establecer un verdadero sistema de participación ciudadana a nivel de
las comunas. Se puede reconocer el valor de las instituciones y mecanismos
incorporados, pero, en el análisis global de la estructura del poder municipal podemos
afirmar que esta reforma estuvo y está lejos todavía de consagrar un verdadero y
significativo sistema de participación ciudadana comunal.
El Título IV de la ley denominado precisamente “De la participación ciudadana”,
regula en tres párrafos las instancias de participación, las audiencias públicas y oficinas
de reclamos y los plebiscitos comunales. Se trata de una regulación básica y común que
todo municipio debe contemplar dentro de su organización.
De acuerdo con las normas de este capítulo, cada municipalidad debe establecer
una ordenanza de participación ciudadana, esto es, un reglamento de ámbito comunal,
teniendo en consideración las características singulares de cada comuna, tales como la
configuración del territorio comunal, la localización de los asentamientos humanos, el
tipo de actividades relevantes en la comuna, la conformación etárea de la población y
cualquier otro elemento que requiera una expresión o representación específica y que al
municipio le interese relevar e incorporar en la discusión y definición de las orientaciones
que deben regir la administración comunal (artículo 93).
Sobre esta base, en la redacción de la ordenanza municipal deberán considerarse
las particularidades y situaciones especiales de cada comuna, pudiendo elaborarse
agendas de participación de acuerdo con los intereses y prioridades de cada realidad
local.
La ley no define lo que debe entenderse por participación ciudadana, por lo que
cabe atender a las definiciones y mecanismos que, de acuerdo a diversas concepciones e
intereses políticos, se den autónomamente en cada municipalidad o que se desprendan del
texto de las propias ordenanzas.
La Asociación Chilena de Municipalidades, con la colaboración de otros
organismos, elaboró una propuesta-tipo de ordenanza municipal sobre participación
ciudadana, en la que se ensaya una posible definición: "Se entenderá por participación
ciudadana, la posibilidad que tienen los ciudadanos de la comuna de intervenir, tomar
43
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
parte y ser considerados en las instancias de información, ejecución y evaluación de
acciones que apunten a la solución de los problemas que los afectan directa o
indirectamente en los distintos ámbitos de actividad de la Municipalidad y el desarrollo
de la misma en los diferentes niveles de la vida comunal".
En el mismo párrafo sobre instancias de participación, la LOC de
Municipalidades, regula el consejo económico y social comunal (CESCO), definido como
órgano asesor de la municipalidad, que estará compuesto por representantes de la
comunidad local organizada. Su objeto o función es, de conformidad a la ley,
precisamente, asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter
territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y
cultural de la comuna (artículo 94).
La ley delega a un reglamento municipal la determinación de la integración,
organización, competencia y funcionamiento de los CESCOS, que el alcalde debe
someter a la aprobación del Concejo. Si bien esta fórmula atiende al espíritu de
autonomía que reconoce diversas modalidades de participación en cada comunidad local,
presenta una grave debilidad al dejar entregada a los plurales y desiguales gobiernos
comunales (más de 345 en el país) la definición concreta de los mecanismos, acciones y
efectos específicos de la participación ciudadana a nivel comunal, sin que se asegure un
mínimo estándar normativo común, de carácter democrático, más allá de las
originalidades locales que cada reglamentación municipal pudiere suscitar.
Consecuentemente, no se determina en la ley el número de consejeros de los
CESCOS. La ley solo determina que los consejeros durarán cuatro años en sus funciones
y que el CESCO será presidido por el alcalde.
Entre sus atribuciones legalmente reconocidas está el pronunciarse respecto de la
cuenta pública del alcalde, y de la cobertura y eficiencia de los servicios municipales.
Además, el CESCO es titular del recurso o acción especial de reclamación por ilegalidad
municipal que establece la propia LOC de Municipalidades.
Por su parte, el alcalde tiene el deber de informar al CESCO acerca de los
presupuestos de inversión, del plan comunal de desarrollo y del plan regulador. El
consejo dispone de quince días para formular observaciones al informe alcaldicio.
Otra herramienta de participación que debe ser regulada en la ordenanza
respectiva son las audiencias públicas. No están definidas en la ley pero deben
entenderse como momentos físicos de encuentro y diálogo entre las autoridades
comunales y los ciudadanos de la comuna respectiva. Por medio de ellas el alcalde y el
Concejo conocerán acerca de las materias que estimen de interés comunal, como
asimismo las que les planteen un grupo significativo de ciudadanos de la comuna, en
número no menor a cien en las comunas con población superior a cinco mil habitantes
(artículo 97).
44
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
La solicitud de audiencia pública que formulen los vecinos debe acompañarse de
las firmas de respaldo, contener los fundamentos de la materia a tratar e identificar a las
personas que actuarán como representantes de los requirentes.
La ley establece, además, el deber de cada municipalidad de habilitar y mantener
una oficina de partes y reclamos abiertas a la comunidad en general (artículo 98). Se
entrega a la ordenanza de participación la regulación de un procedimiento público para
tratar las presentaciones y reclamos. El plazo de la respuesta que debe dar el municipio
no podrá ser superior a treinta días.
Finalmente, el capítulo sobre participación ciudadana de la LOC de
Municipalidades contempla los plebiscitos comunales, materia que ya había sido
incorporada con la reforma de 1992. La ley establece que pueden ser sometidas a
plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones específicas de
desarrollo comunal, al plan comunal de desarrollo, al plan regulador comunal u otras de
interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal (artículo 99).
La convocatoria a plebiscito es atribución: 1) del alcalde, con acuerdo del
Concejo, o bien, 2) a requerimiento de los dos tercios del mismo Concejo, o 3) por
iniciativa de al menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la
comuna, debidamente acreditados (artículo 100).
De acuerdo con la ley, los resultados del plebiscito serán vinculantes para la
autoridad municipal, siempre que vote en él más del 50% de los ciudadanos inscritos en
los registros electorales de la comuna. Consecuentemente, no siendo obligatorios los
resultados de los plebiscitos que no cumplan este requisito, deberán entenderse como
consultas no vinculantes, tal como de hecho las tratan algunas ordenanzas municipales
existentes, dictadas sobre la base del la “ordenanza tipo” confeccionada por la Asociación
Chilena de Municipalidades.
La ley regula las formalidades y plazos de convocatoria, ciertas restricciones en
cuanto a la oportunidad de los plebiscitos comunales y la prohibición de propaganda por
televisión. Finalmente, ordena que el costo de los plebiscitos comunales será de cargo de
la municipalidad respectiva, lo que constituye un claro desincentivo para el uso de esta
herramienta participativa para la mayoría de los municipios del país.
Si bien nuestra legislación ha evolucionado, consagrando y posibilitando
instancias y mecanismos de participación ciudadana, no cabe duda que aún se puede
profundizar más en esta materia. Un factor determinante de limitación son las
deficiencias que viven nuestros municipios en cuanto a la autonomía decisional y
recursos. Más aun, pareciera que no se trata solo de un problema de adecuada legislación
o recursos, sino de cierto apartamiento de la comunidad local de la inercia más bien
autoritaria y burocrática con que funcionan, en general, los aparatos municipales. No
existen adecuados ni suficientes incentivos para que las organizaciones vecinales y
45
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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comunitarias tomen iniciativas que no tengan motivaciones clientelares o de beneficios
particulares. La política municipal otorga escasa voz y relevancia a las organizaciones
locales que no le son funcionales, marginándolas de los espacios en que podrían concurrir
a la toma de decisiones, información, ejecución y evaluación de los programas y acciones
colectivos de la comuna.
Ley sobre Libertades de Opinión e Información y Ejercicio del Periodismo (Ley 19.733
de 2001).
Esta ley, llamada también “ley de prensa”, dictada en 2001, recoge avances
significativos, aunque todavía insuficientes, en materia de libertad de expresión e
información, asuntos íntimamente ligados al ejercicio del derecho a la participación y que
doctrinariamente constituyen su base y fundamento. Así, su artículo 1º reconoce que “la
libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, constituyen un derecho
fundamental de todas las personas. Su ejercicio incluye no ser perseguido ni discriminado
a causa de las propias opiniones, buscar y recibir informaciones, y difundirlas por
cualquier medio”.
La ley reconoce también como principio “el pluralismo en el sistema informativo”
que “favorecerá la expresión de la diversidad social, cultural, política y regional del país”.
“Con este propósito se asegurará la libertad de fundar, editar, establecer, operar y
mantener medios de comunicación social” (artículo 3º).
Se promueve la participación de las personas y entes que residen a lo largo del
territorio nacional, en el sentido que los fondos públicos (del Estado, sus organismos y
empresas y las municipalidades), destinados a avisos, llamados a concurso, propuestas y
publicidad, que tengan una clara identificación regional, provincial o comunal, sean
destinados preferentemente a su publicación o difusión en medios de comunicación social
regionales, provinciales o comunales y que se destine recursos a programas y
suplementos informativos regionales (artículo 4º).
La ley regula el ejercicio del periodismo, con algunas prerrogativas para los
profesionales titulados de esa carrera (v. gr. detentar los cargos de dirección y jefaturas
de prensa), pero sin conferirles exclusividad ni monopolio en la actividad propiamente
comunicacional. Reconoce el derecho al secreto de las fuentes informativas y una versión
restringida de la cláusula de conciencia. Establece, asimismo, formalidades de
funcionamiento de los medios y requisitos relacionados con la dirección, la información
que debe dar al público la empresa que sostiene el medio y la responsabilidad legal de
estos, entre ellos los derechos de aclaración y de rectificación (artículos 16 y siguientes).
En el plano de los llamados “delitos de opinión”, se garantiza la exceptio veritatis
(prueba de verdad) en favor del inculpado de haber causado injuria a través de un medio
de comunicación social, cuando con sus expresiones trate de “defender un interés
46
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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público real” o que el afectado ejerciere funciones públicas y la imputación se refiera a
hechos propios de tal ejercicio.
En tal sentido, resulta interesante conocer lo que esta ley entiende como “hechos
de interés público de una persona”, consignándose los siguientes: los referentes al
desempeño de funciones públicas; los realizados en el ejercicio de una profesión u oficio
y cuyo conocimiento tenga interés público real; los que consistieren en actividades a las
cuales haya tenido libre acceso el público, a título gratuito u oneroso; las actuaciones que,
con el consentimiento del interesado, hubieren sido captadas o difundidas por algún
medio de comunicación social; los acontecimientos o manifestaciones de que el
interesado haya dejado testimonio en registros o archivos públicos, y los consistentes en
la comisión de delitos (artículo 30). Como contrapartida, se protege los hechos relativos a
la esfera privada de las personas.
Por otra parte, se eliminó de la Ley de Seguridad del Estado las normas sobre
desacato, es decir, aquellas que establecían sanciones penales por los delitos de
difamación, injurias y calumnias proferidas a diversas autoridades. Sin embargo, este tipo
penal subsiste en el Código Penal (artículo 46).
Entre las carencias de esta ley está el no establecer mecanismos para limitar la
concentración de los medios, tema sensible para una participación igualitaria de los
diferentes sectores de la población y del quehacer nacional y, en general, para el
desarrollo de una opinión pública expresiva de la diversidad política, social y cultural. Se
establece, sí, el deber de informar a la autoridad antimonopolios cualquier cambio de
propiedad o de controladores de los medios (artículo 38) y reglas generales básicas sobre
libre competencia, que se incorporan a la Ley Antimonopolios, para evitar que se entrabe
la producción de informaciones, el transporte, la distribución, circulación, el avisaje y la
comercialización de los medios de comunicación (artículo 37). La ley no considera la
obligación de informar el tiraje o número de audiencia de los medios, tal como se exige
en países más desarrollados en estas materias. Con ello se lesiona el valor de la
transparencia en los medios, que es una regla de juego fundamental para su desarrollo en
una sociedad que pretenda asegurar las libertades públicas y la igualdad de trato y
oportunidades de sus ciudadanos.
Ley de Transparencia en la Función Pública y Acceso a la Información de la
Administración del estado (Ley Nº 20.285, de 2008).
Se trata de reciente normativa sobre acceso a la información pública. La ley de
transparencia fue promulgada el pasado 11 de agosto de 2008 y entrará en vigencia en
abril de 2009. Regula el principio de transparencia de la función pública, el derecho de
acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los
procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la
publicidad de la información.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Los deberes de información de esta ley son aplicables a los ministerios, las
intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las
Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública y, en general, los órganos y servicios
administrativos.
La ley ordena que también se rigen por el principio de la transparencia consagrado
en el artículo 8º de la Constitución, y también por las disposiciones de la ley sobre
transparencia cuando esta expresamente lo disponga, el Congreso Nacional, la
Contraloría General de la República, el Banco Central, el Ministerio Público, el Tribunal
Constitucional, la Justicia Electoral y las empresas del Estado.
En el caso del Congreso, cada Cámara deberá publicar, además, la asistencia de
los parlamentarios a las sesiones de Sala y de comisiones, las votaciones y elecciones a
las que concurran y las dietas y demás asignaciones que perciban.
En el caso de los tribunales que forman parte del Poder Judicial, deberán mantener
a disposición permanente del público, en sus sitios electrónicos, y debidamente
actualizados, los antecedentes básicos indicados en el artículo 7° de la ley (normas de
transparencia activa).
En el caso de las empresas públicas, la ley les exige publicar en sus páginas
electrónicas, en forma completa y clara sus datos básicos y, entre otros, sus estados
financieros y memorias anuales, sus filiales o coligadas y todas las entidades en que
tengan participación, representación e intervención, la composición de sus directorios y
responsables de la gestión, información consolidada del personal, toda remuneración
percibida en el año por cada Director, Presidente Ejecutivo o Vicepresidente Ejecutivo y
Gerentes, incluso aquéllas que provengan de funciones o empleos distintos del ejercicio
de su cargo que le hayan sido conferidos por la empresa, o por concepto de gastos de
representación, viáticos, regalías y, en general, todo otro estipendio. Asimismo, deberá
incluirse, de forma global y consolidada, la remuneración total percibida por el personal
de la empresa. Además, están obligadas a entregar a la Superintendencia de Valores y
Seguros o a la Superintendencia a cuya fiscalización se encuentren sometidas, la misma
información a que están obligadas las sociedades anónimas abiertas.
El principio de transparencia de la función pública consiste en que esta respete y
cautele la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la
Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier
persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que establece la ley
(artículo 4º). En virtud de él, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración
del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento
directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos,
salvo las excepciones que establece esta misma ley y las previstas en otras leyes de
quórum calificado. Asimismo, por regla general, es pública la información elaborada con
presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la
Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen,
clasificación o procesamiento.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
La ley resguarda el principio de publicidad de los actos de la administración
desarrollando normas sobre “transparencia activa” (artículo 7º), que obliga a los órganos
de la Administración del Estado a mantener a disposición permanente del público, a
través de sus sitios electrónicos, antecedentes actualizados, al menos una vez al mes,
sobre su estructura orgánica, las facultades, funciones y atribuciones de sus unidades u
órganos internos, el marco normativo que los regula, su planta de personal y el personal a
contrata y a honorarios, con las correspondientes remuneraciones, las contrataciones para
suministros de bienes y servicios, acciones de apoyo, ejecución de obras, estudios,
asesorías y consultorías relacionadas con proyectos de inversión, transferencias de fondos
públicos, trámites y requisitos que se debe cumplir para acceder a los servicios que preste
el respectivo órgano, sus programas de subsidios y demás beneficios, con sus respectivas
nóminas de beneficiarios, las entidades en que tengan participación, representación e
intervención, la información sobre el presupuesto asignado y su ejecución, los resultados
de las auditorías presupuestarias.
La información que debe estar a disposición del público se extiende expresamente
a los mecanismos de participación ciudadana que existan (artículo 7º letra j).
En cuanto al derecho de acceso a la información de los órganos de la
Administración del Estado, esta ley perfecciona el sistema establecido en 1999 mediante
la denominada ley de probidad (una modificación a la LOCE de Bases Generales de la
Administración del Estado) que consagró el principio general de la transparencia de los
actos de la administración del Estado, incorporando procedimientos y recursos en caso de
negativas de entrega de información, pero, al mismo tiempo, otorgó a los servicios
públicos la facultad de establecer mediante simples resoluciones administrativas qué
materia de su incumbencia era reservada o secreta, conforme a ciertos criterios.
De acuerdo con la nueva ley (artículo 11), el derecho de acceso a la información
pública comprende, entre otros, los principios de relevancia (se presume relevante toda
información que posean los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato,
soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento), de libertad de
información, de apertura o transparencia (toda la información en poder de los órganos de
la Administración del Estado se presume pública, a menos que expresamente esté sujeta a
determinadas excepciones), de máxima divulgación, de divisibilidad (si un acto
administrativo contiene información que puede ser conocida e información que debe
denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera), de facilitación (que
excluye exigencias o requisitos que puedan obstruir o impedir el ejercicio del derecho),
de no discriminación, de oportunidad, de control (el cumplimiento de las normas que
regulan el derecho de acceso a la información será objeto de fiscalización permanente, y
las resoluciones que recaigan en solicitudes de acceso a la información son reclamables
ante un órgano externo), de responsabilidad de los órganos de la Administración del
Estado, y de gratuidad.
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Bajo la vigencia de la ley de probidad, diversos reglamentos establecieron de
manera excesiva diversas causales de reserva, violando su espíritu. Cada servicio señaló
que grandes cantidades de información a la que no se podía acceder, pese a que había
antecedentes y materias que, por su naturaleza, no podían ser consideras secretas.
En la nueva ley, las causales de secreto son excepcionales (artículo 21). En
consecuencia, cualquier documento que no esté protegido por alguna de las causales de
reserva de esta ley, o por otra especial, deberá divulgarse cuando un ciudadano lo solicite.
Sobre esta base, todo el que desee conocer alguna materia sobre el
funcionamiento de los organismos estatales, y que no haya sido catalogada como materia
reservada, solo debe hacer una presentación simple, en papel o por vía electrónica
(artículo 12). La presentación debe ser respondida por la autoridad pertinente en un plazo
de 20 días, el que puede ser extensivo a otros diez. El interesado solo deberá pagar los
costos de reproducción y otros autorizados por la ley. Los funcionarios públicos que no
den respuesta oportuna y justificada o que denieguen la petición pueden ser sancionados
con multas y otras sanciones administrativas.
Son secretos, entre otros, los denominados “datos sensibles”, que incluyen los
datos personales sobre características físicas o morales de las personas o relativos a su
vida privada o intimidad, tales como los hábitos personales, el origen social, las
ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de
salud físicos o psíquicos y la vida sexual.
También es secreta la información relativa a la investigación judicial de delitos o
la defensa jurídica, al orden y seguridad público, a las relaciones internacionales. Es
criticable que en estos casos la reserva indefinida en el tiempo afecte la investigación
histórica y la revelación y revisión del pasado más lejano.
La autoridad o jefe del órgano o servicio requerido está obligado a proporcionar la
información que se le solicite, salvo que haya oposición en los términos que la ley señala
o invoque alguna de las causales de secreto o reserva que establece la ley. La negativa a
entregar la información debe formularse por escrito y ser fundada. Todo abuso o exceso
en el ejercicio de sus potestades, dará lugar a las acciones y recursos correspondientes.
En caso de denegación de información, el requirente tendrá derecho a recurrir ante
el Consejo de la Transparencia, solicitando amparo a su derecho de acceso a la
información. La reclamación deberá presentarse dentro del plazo de quince días desde la
notificación de la denegación de información o desde que haya expirado el plazo que
tenía el organismo público para la entrega de información. En contra de la resolución del
Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante
la Corte de Apelaciones respectiva (artículo 28).
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Desde el punto de vista orgánico, se crea el Consejo de la Transparencia,
corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio
(artículo 31). Su función es promover la transparencia de la función pública y la
publicidad de sus actuaciones, fiscalizar el cumplimiento de la ley y garantizar el derecho
de acceso a la información. En particular, resolverá los reclamos que se le presenten por
denegación de información y podrá sancionar a los funcionarios infractores.
La dirección y administración superiores del Consejo corresponderán a un
Consejo Directivo integrado por cuatro consejeros designados por el Presidente de la
República, previo acuerdo del Senado, adoptado por los dos tercios de sus miembros en
ejercicio. La propuesta se hará en un solo acto y el Senado deberá pronunciarse respecto
de ella como una unidad. Los consejeros durarán seis años en sus cargos pudiendo ser
designados sólo para un nuevo período.
Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N° 19.300 y sus modificaciones
posteriores).
Aparte de los mecanismos establecidos en la LOC de Municipalidades y las
atribuciones de relativa significación reconocidas a la organización territorial de base,
expresada parcialmente en la Ley de Juntas de Vecinos, quizás el único ámbito del quehacer
nacional donde se ha creado por ley un cierto sistema de participación ciudadana es en el
ámbito medioambiental, de conformidad con la Ley de Bases Generales del Medio
Ambiente.
La participación ciudadana se plantea en este ámbito respecto de los siguientes
aspectos:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Sistema de evaluación de impacto ambiental.
Elaboración y aplicación de normas de calidad ambiental y de emisión.
Elaboración y aplicación de planes de descontaminación y prevención.
Acceso a la justicia ambiental, en especial, la acción por daño ambiental.
Participación en el Fondo de Protección Ambiental.
Opción de integrar los consejos consultivos de la Comisión Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA) y de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente
(COREMA).
Revisaremos brevemente cada uno de estos aspectos.
Participación ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental.
La ley distingue entre proyectos que deben someterse a un estudio de impacto
ambiental (EIA) de aquellos que simplemente deben entregar una declaración de impacto
ambiental. En términos generales, los primeros son los más grandes, complejos y con mayor
riesgo de afectar el medio ambiente. La ley estableció un mecanismo de participación
51
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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ciudadana solo respecto de los proyectos sometidos a estudios de impacto ambiental. No
parece haber razones valederas para esta limitación; más bien puede pensarse que se ha
pedido una oportunidad para que las autoridades ambientales se apoyen en la ciudadanía
para una adecuada fiscalización del proceso de evaluación de proyectos a los que solo se
exige una declaración de impacto ambiental. En estos casos, la eventual participación se
restringe a la información disponible en el proceso de publicación, pero no existe acceso a la
documentación acompañada por el proponente ni la oportunidad formal para presentar
observaciones.
La participación ciudadana se manifiesta en diversos niveles: En primer lugar, el
derecho a la información, que se cumple con la obligación legal que pesa sobre el
proponente de publicar a su costa un extracto del proyecto o actividad sometida a una
evaluación de impacto ambiental, tanto en el Diario Oficial como en un periódico de
circulación nacional o regional, según corresponda (artículo 27).
El proyecto sujeto a estudio, más copia del extracto, deben ser remitidos por la
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) o por la respectiva Comisión
Regional de Medio Ambiente (COREMA) a los municipios en cuyo ámbito comunal se
realizarán las obras o actividades del proyecto para su adecuada publicidad (artículo 31).
Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, por intermedio de sus
representantes, y las personas naturales directamente afectadas, podrán imponerse del
contenido del estudio y de los documentos acompañados (artículo 28). Los interesados
pueden solicitar a su costa la reproducción parcial o total del ejemplar que se encuentra a
disposición de la ciudadanía en los lugares que indica la publicación. Se excluyen de la
publicidad los antecedentes técnicos, financieros y otros que, a petición del interesado,
estimare necesario sustraer del conocimiento público por razones de confidencialidad
comercial o industrial o proteger propiedad industrial.
Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer el derecho a opinar,
mediante las observaciones fundadas que pueden hacer al proyecto o actividad sometido a
estudio de impacto ambiental. Tales observaciones deben hacerse llegar a la CONAMA o a
la COREMA respectiva, según corresponda en el plazo de sesenta días contado desde la
publicación del respectivo extracto. El reglamento de la ley establece las formalidades
mínimas que deben cumplir las observaciones.
La autoridad administrativa tiene la obligación de ponderar, en los fundamentos de
su resolución, las observaciones formuladas y notificar –por carta certificada, o mediante
avisos si fueren muchas personas o entidades– a quienes las hubieren hecho. “Ponderar”
significa analizar, sopesar, atender a algo; no consiste necesariamente en un análisis
exhaustivo sino solo dejar constancia que tales argumentos y antecedentes fueron
considerados en la decisión. Consecuentemente, las observaciones que formule la
comunidad no son vinculantes para la autoridad, que cumple con solo tenerlas en cuenta al
dictar su resolución.
52
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
El derecho a participar se ejerce también a través de un mecanismo o recurso
específico de reclamación cuando la autoridad ambiental no cumple con su deber de
ponderar debidamente las observaciones formuladas oportunamente. Se trata de un recurso
jerárquico que se debe presentar en el plazo de quince días hábiles ante el suprior jerárquico
de la autoridad que dictó la resolución o acto administrativo que se impugna y cuya
invalidación o modificación se persigue.
Es un recurso administrativo muy limitado pues solo es procedente cuando la
autoridad no hubiere “ponderado” las observaciones formuladas, sin que quepa impugnar la
resolución en otros aspectos, en cuestiones de fondo o en su globalidad. Además, no existe
reclamo alguno que se pueda deducir contra la resolución que se pronunció sobre el
reclamo, recurso que sí tiene el proponente en caso de rechazo del estudio de impacto
ambiental por la autoridad ante la justicia ordinaria.
Participación ciudadana en la elaboración y aplicación de normas de calidad ambiental y
de emisión.
En lo referido a la elaboración y aplicación de normas de calidad ambiental y de
emisión, la ley encomienda su detalle a un reglamento, que está contenido en el Decreto
Supremo Nº 93 de 1995, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Dicho
procedimiento de desarrolla en seis etapas: proposición de un programa priorizado anual de
dictación de normas de calidad ambiental y de emisión, que debe hacer el Director Ejecutivo
de la CONAMA a su Consejo Directivo; elaboración del anteproyecto de norma, a partir de
la resolución publicada en el Diario Oficial que señala un plazo de 70 días para que
cualquier persona, natural o jurídica, pueda aportar antecedentes técnicos, científicos y
sociales sobre la materia a normar; desarrollo de estudios científicos encargados por el
Director; análisis técnico y económico; consulta a organismos competentes públicos y
privados, siendo de rigor la consulta al Consejo Consultivo de la CONAMA o, en su caso,
de la COREMA que corresponda; análisis de las observaciones formuladas.
Dentro de este procedimiento, la comunidad puede informarse del Plan Priorizado de
Normas Ambientales a partir de la publicación de su extracto en el Diario Oficial y en un
diario de circulación nacional al “día domingo siguiente” de la primera. Conjuntamente, se
abre un expediente público que contiene las resoluciones dictadas, las consultas evacuadas,
las observaciones que se hayan formulado y todos los antecedentes y documentos relativos a
la norma en estudio (artículos 17-19 D. S. Nº 93, de 1995).
La participación ciudadana adquiere relevancia en la etapa de consulta del
anteproyecto de norma, que se inicia con la publicación en el Diario Oficial de un extracto
del mismo y se extiende por 60 días. El extracto debe contener, a lo menos, una relación
completa de las normas propuestas, un resumen de sus fundamentos e informar acerca del
plazo para la recepción de observaciones y consultas.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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La autoridad de la CONAMA, al preparar el proyecto definitivo de norma ambiental,
está obligada a considerar los antecedentes contenidos en el expediente, entre los que se
encontrarán los que la comunidad haya hecho llegar durante el plazo para ello. También
debe considerar las observaciones debidamente formuladas, esto es, por escrito y con sus
respectivos fundamentos. Ahora bien, es importante señalar que en este punto la ley habla
del deber de “análisis” y el reglamento del deber de “considerar” las observaciones
presentadas. El punto tiene importancia legal porque “analizar” implica un ejercicio
intelectual de descomposición de elementos más detallado y exhaustivo que el de
“considerar”, el que solo implica un examen atento de las observaciones.
Además de las instancias de participación ya mencionadas, eventualmente el
Director de la CONAMA, con aprobación del Consejo Directivo, puede crear “comités
consultivos” con participación de personas naturales y jurídicas ajenas a la administración
del Estado, asignándole un rol asesor para la elaboración de las normas ambientales.
Las normas ambientales son finalmente dictadas mediante decreto supremo del
Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial, abriéndose de conformidad a la
ley, un plazo de 30 días hábiles para que cualquier persona pueda impugnarlo mediante
recurso ante el juez de letras competente, motivado en que la norma reglamentaria es ilegal
y le causa perjuicio. Este perjuicio se refiere al daño patrimonial que pueda experimentar
cualquier persona o grupo de personas, y también se refiere al daño ambiental de carácter
difuso que puede invocar cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos invocando el daño que
afecta a un colectivo humano o, incluso, a la comunidad en general.
Participación ciudadana en la elaboración y aplicación de planes de descontaminación y
prevención.
La ley también contempla formas de participación ciudadana en la elaboración y
aplicación de planes de descontaminación y prevención. Se trata de instrumentos de gestión
ambiental de carácter correctivo o destinados al control o abatimiento de situaciones de
deterioro ambiental que sean detectadas. La ley deriva también a un reglamento el
procedimiento para la elaboración de dichos planes, normativa que está contenida en el
Decreto Supremo Nº 94 de 1995, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Los
planes de prevención se refieren a zonas declaradas “latentes” y los planes de
descontaminación se refieren a zonas declaradas “saturadas”, respectivamente.
Para la elaboración de los planes de prevención y descontaminación, la ley establece
que se seguirá el mismo procedimiento y etapas establecidos para la elaboración de normas
de calidad ambiental y de emisiones, con las salvedades que se indican en el respectivo
reglamento. Consecuentemente, la participación ciudadana opera en términos prácticos a
partir de la fecha de publicación de la resolución de declaración de zona latente o saturada
que, entre otras cosas, fija la fecha límite para la recepción de antecedentes que cualquier
persona puede aportar. Sin perjuicio de los estudios científicos y los informes técnico y
económico de rigor, se debe consultar a los organismos competentes públicos y privados,
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
siendo obligatoria, en particular, la opinión de la Comisión Regional del Medio Ambiente.
También existe un plazo para formular reclamaciones al anteproyecto de plan.
Participación en acciones judiciales de carácter ambiental
También puede entenderse como una forma de participación ciudadana el acceso a la
justicia que franquea la ley en relación con las materias medioambientales y, en particular, la
acción por daño ambiental.
En efecto, en caso de perjuicios patrimoniales causados por un hecho ilícito
atribuible a un agente determinado, la ley reconoce la acción de indemnización de perjuicios
del derecho privado con ligeras variantes, como es el régimen de presunciones de
responsabilidad, que solo modifica la carga probatoria respecto de la culpa o falta de
cuidado del sujeto, que debe establecerse según las reglas generales de la responsabilidad
extracontractual. De este modo, el sistema de responsabilidad establecido en la Ley de Bases
del Medio Ambiente se mantiene dentro de un modelo tradicional, apartándose del sistema
de responsabilidad objetiva del agente depredador o contaminante, establecido en
legislaciones más desarrolladas.
Pero lo más novedoso e interesante en esta materia es la acción por daño ambiental
establecida en la ley, que tiene por objeto obtener la reparación material del medio ambiente
dañado por parte del causante del daño. Se define el daño ambiental como toda pérdida,
disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o
más de sus componentes.
Esta acción busca reponer el medio ambiente o uno o más de sus componentes a una
calidad similar a la que tenía con anterioridad al daño causado o, en caso de no ser posible,
restablecer sus propiedades básicas. Esta acción puede ser interpuesta por cualquier persona,
natural o jurídica, pública o privada, que haya sufrido el daño o perjuicio. También son
titulares de la acción las municipalidades, por los hechos ocurridos en sus respectivas
comunas y el Estado, a través del Consejo de Defensa del Estado.
Sin embargo, esta aparentemente amplia titularidad presenta ciertos defectos desde
la perspectiva de la participación ciudadana, pues exige que si se trata de particulares, estos
invoquen haber sufrido un daño específico propio, lo cual excluye que entes o personas
privadas asuman o invoquen el interés general. Por eso, de acuerdo a la ley, organizaciones
ciudadanas que no representan intereses directamente afectados no están legitimadas para
interponer esta acción por daño ambiental. En estos casos, solo queda a las organizaciones y
grupos que invoquen el interés público solicitar al municipio en cuyo ámbito se desarrollen
las actividades perniciosas para el medio ambiente, para que, en su representación, deduzca
la acción ambiental que corresponda,. La ley otorga a la municipalidad un plazo de 45 días
para demandar, sin embargo, en caso de no hacerlo, no existe forma de proseguir la acción,
pues la ley solo asigna a la omisión municipal la consecuencia de hacerla “solidariamente
responsable de los perjuicios que el hecho denunciado ocasionare al afectado” (artículo 54
55
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Ley de Bases del Medio Ambiente). Se advierte aquí una inconsistencia del legislador, pues
junto con consagrar la acción ambiental en términos amplios, también está exigiendo que el
actor acredite haber experimentado un daño patrimonial efectivo.
Finalmente, la ley estableció una “acción de requerimiento”, en virtud de la cual las
municipalidades y los demás organismos competentes del Estado pueden requerir a los
tribunales la aplicación de sanciones a los responsables de fuentes emisoras que no cumplan
con los planes de prevención o de descontaminación, o con las regulaciones especiales para
situaciones de emergencia ambiental, o bien, a los infractores por incumplimiento de los
planes respectivos a que se refiere la ley. Son titulares de esta acción también las mismas
personas y entidades que pueden ejercer la acción por daño ambiental, antes analizada.
Fondo de Protección Ambiental.
La ley General de Bases del Medio Ambiente creó un Fondo de Protección
Ambiental, destinado a financiar proyectos actividades orientados a la protección o
reparación del medio ambiente, la preservación de la naturaleza o la conservación del
patrimonio ambiental. Es administrado por la CONAMA.
A los recursos de este Fondo pueden acceder organizaciones comunitarias, ya sea
por concurso público o por selección del Director de la CONAMA, en este último caso,
tratándose de proyectos por montos menores a 500 Unidades de Fomento.
De esta manera, se convoca a los ciudadanos a involucrarse en la realización de
proyectos concretos de carácter ambiental, normalmente relacionados con el cuidado de su
entorno inmediato en niveles territoriales locales.
Consejo Consultivo de CONAMA y Consejos Consultivos de COREMA.
La ley contempla la constitución del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional
del Medio Ambiente y de los Consejos Consultivos de las respectivas Comisiones
Regionales del Medio Ambiente, cuya función fundamental es absolver consultas y emitir
opinión sobre los proyectos de ley y de decretos supremos que regulan los diferentes
instrumentos de gestión ambiental contemplados en la ley.
Estos Consejos Consultivos buscan la integración de distintos sectores de la vida
nacional en la problemática medioambiental, generando una instancia de participación de la
comunidad que convoca a entes ubicados fuera de la esfera estatal. La acción de estos
Consejos Consultivos apunta a desarrollar la participación ciudadana en asuntos ambientales
a través de representantes elegidos por organizaciones empresariales, laborales y de la
sociedad civil. En tal sentido, su diseño es distinto a los mecanismos del sistema de
evaluación de impacto ambiental o de elaboración de normas ambientales y de emisión y de
planes de prevención y descontaminación, todos los cuales implican un llamado directo a la
ciudadanía a intervenir en tales instrumentos de gestión ambiental.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
En el caso del Consejo Consultivo de la CONAMA, está integrado por dos
científicos propuestos por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, dos
representantes de organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro que tengan por
objeto la protección del medio ambiente, dos representantes de centros académicos
independientes, dos representantes del empresariado, dos representantes de los trabajadores
y un representante del Presidente de la República. Todos estos consejeros son nombrados
por el Presidente de la República por el plazo de dos años a partir de una quina que se le
presenta. Específicamente, para la designación de los representantes de las ONGs, centros
académicos independientes, empresarios y trabajadores, la CONAMA efectúa una
convocatoria publicada en el Diario Oficial a las entidades respectivas a participar en el
proceso de designación de consejeros, utilizando en el caso de los representantes de
empresarios y trabajadores el criterio de la “organización más representativa”.
A su turno, los Consejos Consultivos Regionales son integrados por representantes
de la comunidad regional respectiva. Se componen de dos científicos, dos representantes de
ONGs, dos representantes del empresariado, dos representantes de los trabajadores y un
representante del Intendente regional. Estos consejeros son nombrados por el Intendente a
proposición en nómina de las respectivas organizaciones o sindicatos más representativos de
la región.
Ley General de Urbanismo y Construcciones (Decreto Ley N° 458, de 1975 y
modificaciones posteriores).
Existe un mecanismo de participación ciudadana en el campo de la planificación
urbana que se desenvuelve a través del proceso de aprobación de los planos reguladores
comunales, contenido en la Ley General de Urbanismo y construcciones y detallado en la
Ordenanza General de Construcciones y Urbanización (Decreto Supremo N° 47, de 1992,
del Ministerio de vivienda y Urbanismo).
Es importante señalar que la planificación urbana consiste legalmente en el proceso
destinado a orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política
nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconómico (artículo 27). A lo anterior, hay
que agregar además, el nivel intercomunal. En el nivel nacional, esta planificación es
competencia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el que establece mediante
reglamentos, normas específicas para los estudios, revisión, aprobación y modificación de
los instrumentos normativos por medio de los cuales se aplica la planificación urbana en los
niveles inferiores.
En orden jerárquico, la planificación urbana se realiza por medio de planes
regionales de desarrollo urbano, planes reguladores intercomunales y planos reguladores
comunales. Los dos primeros están a cargo de la respectiva Secretaría Regional Ministerial
de Vivienda y Urbanismo. La última es competencia de la municipalidad respectiva, así
como aspectos parciales de los mismos llamados planes seccionales.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
El proyecto de plano regulador comunal o su reforma, en su caso, comprende una
memoria explicativa, un estudio de factibilidad de los servicios de agua potable y
alcantarillado, la ordenanza local que lo regula y los planos que expresan gráficamente dicha
ordenanza local (artículo 2.1.10).
Mediante decreto del alcalde se fija fecha y lugar en que se expondrá al público el
proyecto de plano regulador comunal. Esta comunicación se publica dos veces en un diario
de la mayor circulación en la comuna. El período de exposición no puede ser inferior a
treinta días y el plazo para que cualquier persona interesada pueda formular observaciones o
indicaciones termina vencidos los quince días siguientes al término del periodo de
exposición.
El Concejo debe conocer y pronunciarse, ya sea aprobando o rechazando, cada una
de las observaciones o indicaciones formuladas por los interesados, sobre la base de la
evaluación efectuada por un asesor urbanista. Los acuerdos adoptados por el Concejo serán
notificados a los respectivos autores de las observaciones e indicaciones. Sin embargo, estos
no tienen un ulterior recurso en caso de disconformidad.
En caso de acogerse e incorporarse nuevas materias o puntos al proyecto de plano
regulador comunal o modificación del mismo, debe realizarse una nueva exposición pública
por un plazo de quince días, abriéndose un nuevo período para formular observaciones, las
que deberán, asimismo, ser resueltas por el Concejo.
Por otra parte y, sin perjuicio de lo anterior, la Ley General de Urbanismo y
Construcciones y su Ordenanza facultan a las municipalidades para crear comisiones con
participación municipal y de particulares con el objeto de asesorar en el estudio,
coordinación y elaboración del plano regulador comunal. Tal como se indica, se trata de
procesos de consulta cuya activación queda a entero y exclusivo criterio de la autoridad.
Por otra parte, los planos reguladores comunales deben someterse al sistema de
evaluación de impacto ambiental (artículo 10 letra h, Ley de Bases Generales del Medio
Ambiente), donde se abren nuevas instancias para que la ciudadanía participe formulando
observaciones. Una vez resuelta la evaluación de impacto ambiental, la municipalidad debe
remitir el proyecto, junto con un informe técnico de la respectiva Seremi de Vivienda y
Urbanismo, al Gobierno Regional para su aprobación final.
Ley de Protección y Desarrollo Indígena (Ley N° 19.253, de 1993).
La Ley 19.253 estableció normas sobre protección, fomento y desarrollo de los
indígenas, y creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. Se trata de un primer
reconocimiento a nivel legal de la existencia de diversidad étnica en la composición
sociodemográfica del país. Si bien, esta ley no alcanza a consagrar un auténtico
reconocimiento de los pueblos originarios que habitan en el territorio nacional, sus
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disposiciones son congruentes con algunos principios ya existentes en países que han
avanzado en reconocer su carácter multiétnico. Esta ley significó una recuperación
parcial de esta tendencia, ya esbozada en la legislación anterior a 1973, y sofocada por la
legislación individualista y asimilacionista dictada durante el régimen militar. En ella aun
subsisten atisbos paternalistas y centralistas que someten a las colectividades indígenas a
patrones típicos de homogeneidad nacional, en un contexto normativo en el que pugnan
por aflorar espacios de reconocimiento identitario, autonomía y participación bajo
conceptos propios del mundo indígena.
En lo referido a participación, quizás el elemento definitorio de ella es la
perspectiva colectiva o comunitaria y su vínculo indisociable de la tierra, todo ello propio
de la forma de vida, costumbres y valores de los diferentes pueblos indígenas. En ellas,
incluso las nociones de ciudadanía o de participación ciudadana, entendidas bajo las
acepciones de la cultura y política occidentales, hacen cierta fricción con los conceptos y
valores propios de cada etnia o, si se quiere, de cada “pueblo”.
Como punto de partida, la ley establece el deber de la sociedad en general, y de
las instituciones del Estado en particular, de respetar, proteger y promover el desarrollo
de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas
para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su
equilibrio ecológico y propender a su ampliación (artículo 1º).
A su turno, el Estado reconoce el derecho de los indígenas a. mantener y
desarrollar sus propias manifestaciones culturales, en todo lo que no se oponga a la
moral, a las buenas costumbres y al orden público. La ley agrega y redunda diciendo que
el Estado tiene el deber de promover las culturas indígenas, las que forman parte
patrimonio de la nación chilena (artículo 7º).
Este conjunto de deberes estatales implica el reconocimiento jurídico y práctico
del derecho a participar en la vida nacional que tiene cada individuo perteneciente a una
colectividad indígena así como sus comunidades, grupos y organizaciones.
El reconocimiento, respeto y protección legal de las culturas e idiomas indígenas
refiere a aspectos que constituyen pilares básicos del concepto de participación entendido
como un efectivo derecho de los indígenas. En esta perspectiva debe contemplarse el uso
y conservación de los idiomas indígenas; el establecimiento de una unidad educativa
programática que posibilite a los educandos acceder a un conocimiento adecuado de las
culturas e idiomas indígenas y que los capacite para valorarlas positivamente; el fomento
a la difusión en las radioemisoras y canales de televisión de las regiones de alta presencia
indígena de programas en idioma indígena y apoyo a la creación de medios de
comunicación indígenas; la existencia de cátedras de historia, cultura e idiomas indígenas
en la enseñanza superior; la obligación del Registro Civil de anotar los nombres y
apellidos de las personas indígenas en la forma como lo expresen sus padres y con las
normas de transcripción fonética que ellos indiquen; y la promoción de las expresiones
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artísticas y culturales y la protección del patrimonio arquitectónico, arqueológico, cultural
e histórico indígena (artículo 28).
Para la realización de estos objetivos, se podrá suscribir convenios con
organismos públicos o privados de carácter nacional, regional o comunal, que tengan
objetivos coincidentes con los señalados y, en especial, deberá involucrarse en estas
materias a los gobiernos regionales y municipalidades.
La ley indígena considera un Título especial referido a la participación. El artículo
34 dispone que los servicios de la administración del Estado y las organizaciones de
carácter territorial, cuando traten materias que tengan injerencia o relación con cuestiones
indígenas, deberán escuchar y considerar la opinión de las organizaciones indígenas. Más
aun, en aquellas regiones y comunas de alta densidad de población indígena, estos
deberán estar representados a través de sus organizaciones en las instancias de
participación que se reconozca a otros grupos intermedios. Sin embargo, la ley advierte
que esto podrá cumplirse “cuando así lo permita la legislación vigente”, lo que relativiza
el sentido de la disposición.
En cuanto a su organización propia, la ley reconoce y distingue las comunidades
indígenas y las asociaciones indígenas. Las primeras son agrupaciones de personas
pertenecientes a una misma etnia indígena que provengan de un mismo tronco común,
reconozcan una jefatura tradicional, posean o hayan poseído tierras indígenas en común y/o
provengan de un mismo poblado antiguo (artículos 9 a 11). Las asociaciones indígenas, por
su parte, son agrupaciones voluntarias y funcionales, que se constituyen en función de algún
interés u objetivo común (artículos 36 y 37). La misma ley provee procedimientos para que
comunidades y asociaciones indígenas adquieran personalidad jurídica.
En el caso específico de la administración de las áreas silvestres protegidas,
ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, se considerará la participación de las
comunidades allí existentes. Se encomienda a la Corporación Nacional Forestal
(CONAF) o al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y a la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena (CONADI), de común acuerdo, determinar en cada caso “la forma y
alcance de la participación sobre los derechos de uso” que corresponda a las comunidades
indígenas (artículo 35).
El aspecto institucional más relevante de la ley es la creación de la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) como un servicio público, funcionalmente
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la
supervigilancia del Ministerio de Planificación y Cooperación. Su domicilio y sede
principal está en la ciudad de Temuco. Existen, asimismo, dos Subdirecciones
Nacionales; una en la ciudad de Temuco y otra en la ciudad de Iquique. Direcciones
regionales las hay en Cañete y otra en Osorno. A su vez, se establecen Oficinas de
Asuntos Indígenas en Arica, San Pedro de Atacama, Santiago, Isla de Pascua y Punta
Arenas, todo lo cual da cuenta de una concepción descentralizada del aparato público en
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Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
materias indígenas, con el favorecimiento que ello implica para una accesibilidad y una
participación cercana en los asuntos que les conciernen.
Expresamente, la ley reconoce a la CONADI como el organismo encargado de
promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del Estado en favor de desarrollo
integral de las personas y comunidades indígenas, espacialmente en lo económico, social
y cultural, y de impulsar su participación en la vida nacional (artículo 39).49 El deber de
estimular la participación de los indígenas en los planes y programas que les atañen es
reiterado, luego, a propósito de la acción oficial en favor de los indígenas de los canales
australes (artículo 74).
Entre las funciones que le asigna la ley, compete también a la CONADI promover
el reconocimiento y respeto de las etnias indígenas, de sus comunidades y de las personas
que la integran; promover las culturas e idiomas indígenas y sistemas de educación
intercultural bilingüe, en coordinación con el Ministerio de Educación; incentivar la
participación y el desarrollo integral de la mujer indígena, en coordinación con el
Servicio Nacional de la Mujer; mantener un Registro de Comunidades y Asociaciones
Indígenas y un Registro Público de Tierras Indígenas.
La dirección superior de la Corporación está a cargo de un Consejo Nacional, que
considera la participación de integrantes representativos de las distintas etnias (artículo
41 letra d), sin que ello implique, en todo caso, la formación de una mayoría frente a los
consejeros de confianza presidencial. Los miembros del Consejo Nacional son los
siguientes:
a) El Director Nacional de la Corporación, nombrado por el Presidente de la
República, quien lo presidirá;
b) Los Subsecretarios o su representante, especialmente nombrados para el efecto,
de cada uno de los siguientes Ministerios: Secretaria General de Gobierno, de
Planificación y Cooperación, de Agricultura, de Educación y de Bienes Nacionales;
c) Tres consejeros designados por el Presidente de la República;
d) Ocho representantes indígenas: cuatro mapuches, Un aimara, Un atacameño, un
rapa nui y uno con domicilio en un área urbana del territorio nacional. Estos serán
designados, a propuesta de las comunidades y asociaciones indígenas, por el Presidente
de la República. los consejeros a que se refiere esta letra d) duraran cuatro años, pudiendo
ser reelegidos.
En el nivel de cada Subdirección nacional existe un Consejo Indígena, que cumple
funciones de participación y consulta respecto de acciones, planes y programas,
necesidades de coordinación de organismos públicos, sugerencias de mecanismos de
participación y otras opiniones que le sean sometidas. Para su designación, la autoridad
deberá “oír” a las comunidades y asociaciones indígenas con domicilio en las respectivas
49
El destacado es nuestro.
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regiones. Cada Director Regional puede organizar también un Consejo Indígena de
carácter asesor. La atribución conferida a la autoridad en la designación de estos
consejeros hace que el concepto participativo más genuino tienda a deslavarse en la
conformación de estos órganos asesores.
La ley establece algunos organismos especiales en relación con problemáticas
particulares de determinadas etnias, como es el caso de la Comisión de Desarrollo de Isla
de Pascua, integrada por representantes ministeriales, de la CORFO, De la CONAF y de
la misma CONADI, más el Gobernador y el Alcalde de Isla de Pascua, y seis miembros
electos de la comunidad rapa nui, uno de los cuales es el presidente del Consejo de
Ancianos (artículo 68). Uno de los roles fundamentales de esta Comisión es colaborar en
la administración del Parque Nacional de Isla de Pascua.
La actividad de la CONADI se enriquece, además, con la administración del
Fondo para Tierras y Aguas Indígenas, el Fondo de Desarrollo Indígena y la creación de
Institutos de Cultura Indígena.
El Fondo para Tierras y Aguas Indígenas permite subsidiar la adquisición de
tierras por parte de personas y comunidades indígenas, con requisitos especiales para la
postulación de estas últimas o partes de ellas; financiar otros mecanismos que permitan
solucionar los problemas de tierras; constituir, regularizar o comprar de derechos de
aguas y efectuar obras destinadas a obtener este recurso.
El Fondo de Desarrollo Indígena tiene por objeto financiar programas especiales
dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas, tales como crédito,
sistemas de capitalización y otorgamiento de subsidios en beneficio de las comunidades e
indígenas individuales.
Los Institutos de Cultura Indígena son organismos autónomos de capacitación y
encuentro de los indígenas y desarrollo y difusión de sus culturas y, en tanto realizan tales
acciones, puede afirmarse que estimulan y ejercen la participación reconocida en la ley.
En otro orden de ideas, nociones participativas, asociadas al reconocimiento de la
autonomía colectiva de los indígenas, puede encontrarse en el reconocimiento del valor
jurídico de la costumbre indígena y su aplicación en juicios entre indígenas
pertenecientes a una misma etnia, en la medida que no sea incompatible con la
Constitución Política del Estado. Particularmente, en lo penal se la considerará cuando
pudiere servir como antecedente para reducir la responsabilidad (artículo 54). En estas
disposiciones hay una tímida aproximación a nociones de pluralismo jurídico que se
encuentran mucho más desarrolladas en otros países de América Latina.
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Ley de Protección de los Derechos de los Consumidores (Ley 19.496 de 1997 y
modificaciones posteriores).
El solo reconocimiento del consumidor como un sujeto específico titular de derechos
y obligaciones especiales (artículos 3º, 3º bis, 3º ter y 4º), implica insertar a los ciudadanos
en una órbita específica de participación ciudadana legalmente reconocida.
Los consumidores pueden actuar individual o colectivamente en ejercicio de sus
derechos de información, reclamación y otros reconocidos en la ley. La participación
colectiva puede darse a través de la integración en organizaciones para la defensa de los
derechos de los consumidores (artículos 5º y siguientes). Las asociaciones de consumidores
se definen como organizaciones constituidas por personas naturales o jurídicas,
independientes de todo interés económico, comercial o político, cuyo objetivo es
proteger, informar y educar a los consumidores en el ejercicio de su derechos y asumir la
representación y defensa de los derechos de sus afiliados y de los consumidores que así lo
soliciten.
Además, las asociaciones de consumidores están facultadas para estudiar y proponer
medidas encaminadas a la protección de los derechos de los consumidores, representar a sus
miembros y ejercer las acciones que les competan. También pueden representar tanto el
interés individual como el interés colectivo y difuso de los consumidores ante las instancias
judiciales o administrativas, participar en los procesos de fijación de tarifas de los servicios
básicos domiciliarios, conforme a las normas que los regulen (artículo 8º).
La opción de interponer acciones para la defensa del interés colectivo o difuso de los
consumidores es una novedosa y eficaz herramienta de participación ciudadana en el ámbito
judicial. Fueron incorporadas por la ley 19.955 de 2004. Las acciones de interés colectivo
son aquellas que se promueven en defensa de derechos comunes a un conjunto determinado
o determinable de consumidores, ligados con un proveedor por un vínculo contractual. Las
acciones de interés difuso son las que se promueven en defensa de un conjunto
indeterminado de consumidores afectados en sus derechos (artículo 50).
El juez competente para conocer estas acciones –al igual que las acciones
individuales tradicionales– es el juez de policía local (artículo 50 A). Los procedimientos
pueden iniciarse por demanda, denuncia o querella (artículo 50 B). La ley detalla y
describe un procedimiento procesal especial para las acciones en defensa del interés
colectivo o difuso. El procedimiento se divide en dos etapas: una previa, de declaración
de la infracción al interés colectivo o difuso, y otra posterior, de condena o reparación
(artículos 51 a 54 G). Esta clase de acciones busca compatibilizar los principios clásicos
de un proceso racional y justo en el contexto de las relaciones interindividuales, que
requieren la presencia de instituciones como el emplazamiento, el efecto relativo de las
sentencias solo a las partes en juicio, con las necesidades del tráfico jurídico de masas,
que requiere una protección especial frente a los riesgos y abusos previsibles que origina
la posición predominante de los proveedores, normalmente más poderosos que los
consumidores individualmente considerados.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Finalmente, también posee un carácter participativo la creación de un Fondo
Concursable destinado al financiamiento de iniciativas que las asociaciones de
consumidores desarrollen en el cumplimiento de sus objetivos (artículo 11 bis). La ley
encomienda a su reglamento determinar la composición del Consejo de Administración
del Fondo, preservando la autonomía de las asociaciones de consumidores y de la gestión
de los recursos. Así, dicho Consejo está integrado por un representante del Servicio
Nacional del Consumidor (SERNAC), un representante del Ministro de Economía, un
representante de la División de Organizaciones Sociales (DOS), un representante de las
organizaciones de la sociedad civil designado también por la DOS, un representante de
las organizaciones comunitarias designado por la Asociación Chilena de
Municipalidades, un representante designado por las asociaciones de consumidores y un
académico experto en protección del consumidor designado por el Consejo de Rectores
(artículo 6º Decreto Supremo Nº 37, de 2005, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción).
Ley de Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias (Ley 19.418 de 1995 y
modificaciones posteriores).
Uno de los pocos ámbitos donde existe una cierta estructura legal sistemática que
podría ser vinculada a la participación ciudadana, si bien con notables insuficiencias, es
el ámbito local o comunitario. En efecto, de acuerdo a la ley, las juntas de vecinos y
demás organizaciones comunitarias están llamadas a expresar la participación de la
ciudadanía en el nivel territorial más inmediato y cercano, constituido por la comuna o
municipio y, en niveles microlocales, por las denominadas unidades vecinales.
Sin embargo, la principal característica de esta normativa es que suscribe una
visión privatista de las organizaciones vecinales y comunitarias. Como señaló el Tribunal
Constitucional en su sentencia Nº 126 del 14 de mayo de 1991 —que declaró
inconstitucional la norma del proyecto de ley de juntas de vecinos que sólo permitía la
existencia de una junta de vecinos en cada unidad vecinal— las juntas de vecinos son
“organismos de representación de las personas y no de gobierno comunal”. De esta
manera se zanjó la controversia entre el gobierno de la Concertación que postulaba una
noción de organizaciones vecinales heredera de la concepción de la primera Ley de
Juntas de Vecinos N° 16.880 de 1968, dictada bajo el gobierno de Frei Montalva, que
reconocía a las juntas de vecinos una función rectora en los asuntos comunitarios y una
ingerencia en la estructura municipal. Bajo el gobierno militar esta ley se mantuvo “en
suspenso”, designándose los dirigentes locales por la Intendencia regional y solo en
vísperas de su término, en 1989, se derogó y reemplazó por una ley de organizaciones
comunitarias que liberalizó y neutralizó la tradición de cooperación y gestión comunal
que las juntas de vecinos tenían desde principios el siglo XX y que habían sido
reconocida por la Ley 16.880.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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De todos modos, la actual legislación reconoce a las juntas de vecinos como
vehículo de expresión de los múltiples intereses de las personas, aunque les resta toda
significación como espacios de participación política o pública. La ley sobre juntas de
vecinos responde al concepto de un orden político en que los individuos, por sí mismos o
en conjunto con otros, como titulares de derechos, interactúan con el Estado que, en sus
distintos niveles, es el único ente dotado de atribuciones políticas.
De acuerdo con la ley 19.418, las juntas de vecinos tienen por objeto promover el
desarrollo de la comunidad, defender los intereses y velar por los derechos de los vecinos,
y colaborar con las autoridades del Estado y de las Municipalidades. (artículo 2º letra b).
Se les prohíbe además, perseguir fines de lucro y realizar actividades de proselitismo
político o religioso, entendiéndose el vocablo ‘político’ en el sentido de partidista.
En el artículo 42, se especifica el objetivo de las juntas de vecinos al señalar que
persiguen “la integración, la participación y el desarrollo de los habitantes de la unidad
vecinal”. Los medios otorgados, consisten en instancias concretas y acotadas al interés
vecinal del ejercicio del derecho de petición que la Constitución reconoce a toda persona.
El único elemento que contribuye a generar un espacio propio de participación, es la
atribución legal conferida a la organización vecinal de la representación de los vecinos,
pero esta característica pierde gran parte de su fuerza constitutiva de un espacio público
participativo, si se tiene en cuenta el marco de fraccionamiento y dispersión de la
organización vecinal. En efecto, si existen varias asociaciones en un mismo territorio
vecinal, ya no se representa a los vecinos, entendidos como miembros de una comunidad
territorial, sino sólo a aquellos que forman parte de la organización respectiva.
En cuanto a las funciones que la ley les asigna, el artículo 43 en sus cuatro
numerales, cada uno con sus respectivas letras, éstas son omnicomprensivas. A nivel
vecinal, se les encomienda promover los derechos de las personas, desarrollar el espíritu
de comunidad, cooperación y respeto a la diversidad, velar por la integración social de los
más necesitados, promover el progreso urbanístico y la buena calidad de los servicios
públicos.
Se puede afirmar que existe un claro desequilibrio entre las funciones asignadas y
la concepción institucional de las juntas de vecinos como simples asociaciones de
individuos, que no tienen participación significativa en la definición, conducción y
ejecución de las políticas públicas al nivel que les es propio: el comunal y vecinal. Si
revisamos los verbos empleados para describir la participación de las juntas abundan los
‘emitir opinión’, ‘colaborar con la autoridad’, ‘propender a’, ‘proponer’, y ‘conocer’.
Dentro de este panorama, sólo la institución del Fondo de Desarrollo Vecinal
(artículo 45), abierto a las juntas de vecinos, implica un cierto espacio de participación
autónoma y significativa para éstas, si bien la Ley de Municipalidades no hace exigible la
provisión de este fondo en la aprobación del presupuesto municipal.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Por su parte, las organizaciones comunitarias funcionales tienen por objeto
(artículo 2º letra d) representar y promover valores e intereses específicos de la
comunidad dentro del territorio de la comuna y están sujetas a las mismas prohibiciones
que las juntas de vecinos; aunque la ley las concibe en un rol de relativa menor
importancia, incluso como instrumentos aptos para conseguir los fines señalados a éstas
últimas. (Ver artículo 43 Nº 1 letra a). En la práctica, el estatuto de la organización
funcional ha sido útil para dar cobertura jurídica a múltiples expresiones asociativas
emergentes, cuya vitalidad muchas veces contrasta con la realidad estática y carente de
convocatoria de las juntas de vecinos más tradicionales.
Por definición, las juntas de vecinos son asociaciones voluntarias; nadie puede ser
obligado a pertenecer a ellas ni nadie puede ser impedido de retirarse. Funcionan sobre
una base igualitaria o de no discriminación, pues a nadie, que reúna los requisitos legales
o estatutarios, se le puede negar acceso. Los mismos principios rigen respecto de las
organizaciones comunitarias funcionales.
La ley dispone (artículo 5º inciso 3º) que sólo se podrá pertenecer a una junta de
vecinos, lo cual limita la función representativa de los vecinos en las juntas.
Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (ley 18.962, de 1989 y sus modificaciones).
El sistema educacional chileno permite, en virtud de la libertad de enseñanza, que
los particulares impartan cualquiera clase de enseñanza, debiendo regirse por la LOCE en
el caso que se aspire al reconocimiento oficial en los niveles de la enseñanza básica y
media.
Los establecimientos educacionales tienen, asimismo, libertad para fijar planes y
programas de estudios que consideren adecuados para el cumplimiento de los referidos
objetivos fundamentales y contenidos mínimos obligatorios y los complementarios que
cada uno de ellos fije.
Como un rasgo que integra elementos de igualdad, equidad y participación cabe
señalar aquí la función que la ley indígena (Ley 19.253) atribuye a la CONADI de
desarrollar en las áreas de alta densidad indígena un sistema de educación intercultural
bilingüe capaz de preparar a los educandos indígenas para desenvolverse en forma
adecuada tanto en su sociedad de origen como en a sociedad global. Para ello, deberá
coordinarse con los servicios u organismos del Estado que correspondan y realizar
programas en conjunto con los Gobiernos Regionales, las municipalidades y organismos
privados.
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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La LOCE establece los requisitos para el reconocimiento oficial de las
instituciones de educación superior y señala que el Estado reconoce oficialmente cuatro
tipos de instituciones de enseñanza superior:
a) Universidades
b) Institutos Profesionales
c) Centros de Formación Técnica
d) Establecimientos de Educación Superior de las Fuerzas Armadas y de Orden.
En el caso de las Universidades, la ley Orgánica Constitucional de Enseñanza
regula su reconocimiento oficial en su Título III, Párrafo 3°, artículos 44 y siguientes.
Dichas normas establecen la forma de constitución de estas instituciones, los requisitos
que deben cumplir para obtener el reconocimiento oficial y los pasos que se siguen en
este proceso, el contenido mínimo de sus estatutos, lo relativo a sus modificaciones, y
regula finalmente, la forma y casos en que procede la revocación del reconocimiento
oficial.
Las Universidades que no se creen por ley serán siempre corporaciones de
derecho privado, sin fines de lucro. Cabe hacer presente, que la personalidad jurídica de
estas instituciones la otorga el Ministerio de Educación.
En el caso de las instituciones de educación superior que los particulares pueden
crear, se debe distinguir entre aquellas estatales y privadas que cuentan con aportes
fiscales directos y aquellas que no reciben aportes fiscales directos.
Aunque el Estado chileno ha oscilado desde una política de apoyo a un número
reducido de universidades públicas y privadas a una más abierta, las universidades
siempre han tenido grados importantes de autonomía y autogestión.
En este contexto, el financiamiento público se focaliza en instituciones de mayor
complejidad y multifuncionalidad, estableciendo paralelamente instrumentos
concursables que estimulan la calidad y eficiencia del conjunto de las instituciones. A su
vez, para mejorar la equidad, se ha focalizado la ayuda, tanto de créditos y becas, según
necesidad socioeconómica.
La LOCE creó el Consejo Superior de Educación, que es un organismo autónomo
con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Presidente de la
República a través del Ministerio de Educación.
Sus funciones esenciales son: intervenir en el proceso de reconocimiento oficial
de las universidades e institutos profesionales de carácter privado, correspondiéndole la
doble función de aprobar el proyecto institucional respectivo y de certificar que la entidad
en formación cuenta con los recursos suficientes para el desarrollo de sus tareas; ejercer
las atribuciones que, en materia de verificación del desarrollo del proyecto institucional,
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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le confieren las disposiciones de la ley respecto de las universidades e institutos
profesionales. Esta función comprende la potestad de recomendar al Ministro de
Educación la aplicación de sanciones a las instituciones en proceso de acreditación; y
servir como órgano consultivo del Ministerio en materias relacionadas con la aplicación
de la ley.
El Consejo tiene una composición y forma de integración que favorecen su
independencia así como la participación de sus miembros con criterio académico y
eminentemente técnico. Está integrado por el Ministro de Educación, que lo preside en
caso de asistir, o el representante que este designe; un académico designado por los
rectores de las universidades estatales chilenas; un académico designado por las
universidades privadas que gozan de autonomía académica; un académico designado por
los rectores de los institutos profesionales chilenos que gozan de autonomía académica;
dos representantes de las Academias del Instituto de Chile; un académico designado por
la Corte Suprema; un académico designado conjuntamente por el Consejo Superior de
Ciencias y el Consejo Superior de Desarrollo Tecnológico; un académico designado por
los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros; el
Secretario Ejecutivo, sólo con derecho a voz y que ejerce como su ministro de fe. Le
corresponde, además, cumplir los acuerdos del Consejo.
Ley de Protección a Personas con Discapacidad.
La Ley 19.284 establece normas para la plena integración social de personas con
discapacidad y para velar por el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la
Constitución y las leyes. Contiene normas específicas sobre equiparación de oportunidades,
en lo relativo al acceso a la cultura, información, comunicaciones y espacio físico, promueve
el acceso a la educación y la inserción y capacitación laborales (artículos 18 a 38). Para
administrar el acceso a los beneficios establecido en la ley se crea el Registro Nacional de la
Discapacidad (artículo 46).
La ley crea una acción judicial especial de protección de las personas discapacitadas,
ante los Juzgados de Policía Local, con el objeto de amparar a todo aquel que sufra
discriminación o amenaza en el ejercicio de los derechos y beneficios consagrados en la ley,
y que se adopte de inmediato las medidas para asegurar y restablecer su derecho afectado
(artículo 48).
La ley crea el Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS) como organismo de
derecho público, autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, destinado a
financiar ayudas técnicas a discapacitados de escasos recursos o a organizaciones sin fines
de lucro que los atiendan, y planes, programas y proyectos orientados a la prevención,
diagnóstico, rehabilitación e integración social de personas discapacitadas, ejecutados por
instituciones estatales o por entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la atención a
personas con discapacidad (artículos 52 a 56). El FONADIS está dirigido por un Consejo
presidido por el Ministro de MIDEPLAN e integrado por los Ministros de Educación, Salud,
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Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones o sus representantes y, además
por cuatro representantes de organizaciones de personas con discapacidad que no persigan
fines de lucro y, además, por un representante del sector empresarial, uno de los trabajadores
y dos de instituciones de beneficencia dedicadas a atender a personas con discapacidad
(artículo 57).
Ley de Prevención del Virus de Inmunodeficiencia Humana.
La ley N° 19.779 de 2001, trata la prevención, diagnóstico y de la infección del
VIOH y el acceso y libre e igualitario ejercicio de los derechos de la spersona s portadoras y
enfermas, sin discriminaciones.
El derecho a participar en el contexto de esta ley se refiere a la garantía que tienen
las personas portadoras de VIH o enfermas de Sida de no ser discriminadas en sus derechos,
específicamente en lo referido a impedir que se condicione la contratación de trabajadores,
su permanencia, renovación o promoción en el empleo en el sector público y privado a los
resultados del examen de detección del VIH, ni que se exija dicho examen para tales fines.
Tampoco puede condicionarse el ingreso de una persona a un establecimiento educacional
ni la permanencia o promoción en él a someterse a dicho examen ni a exigírselo para tales
fines.
Ley Orgánica del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS (Ley 18.989, de
1990).
Esta ley creó el Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN y, dentro
de su estructura, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), como un servicio
público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el
Presidente de la República a través de MIDEPLAN (artículo 7º) . Su finalidad es
financiar planes, programas, proyectos y actividades especiales de desarrollo social,
coordinándose con otras reparticiones del Estado, en especial con el Fondo Nacional de
Desarrollo Regional (FNDR).
En cumplimiento de su objetivo, el FOSIS tiene entre sus funciones especiales
contribuir a la erradicación de la extrema pobreza y el desempleo, preocuparse por la
situación de grupos de menores ingresos y en estado de riesgo social, en especial de los
jóvenes, procurar el mejoramiento de las condiciones de trabajo y producción de los
sectores de menores ingresos y propender al desarrollo de los sectores más pobres de las
áreas rurales (artículo 9º).
Desde la perspectiva de la participación, el FOSIS tiene también como función
apoyar la participación de los propios afectados por la pobreza en la solución de sus
problemas (artículo 9º letra d). Asimismo, la asignación de sus recursos debe considerar,
en forma preferente, los requerimientos que provengan de las regiones y localidades que
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presenten los más elevados índices de aislamiento, marginalidad y pobreza (artículo 9º
inc. final).
La dirección superior del Fondo corresponde a un Consejo. Este Consejo se
integra por tres autoridades (el Ministro de MIDEPLAN, el subsecretario de la
SUBDERE, una funcionaria de alto nivel en el área de la mujer) y por cuatro consejeros
designados por el Presidente de la República, debiendo incluir entre estos a un
representante de una universidad, a uno de los trabajadores y uno del sector empresarial.
La representatividad de estos personeros es relativa, toda vez que pese a provenir de
actividades del mundo económico y social, su universo de selección es restringido y la
designación corresponde al criterio unipersonal del Ejecutivo. Una de las principales
atribuciones del Consejo del FOSIS es proponer al Presidente la designación de su
Director Ejecutivo.
Ley del Instituto Nacional de la Juventud (Ley 19.042).
El Instituto Nacional de la Juventud (INJUV) es un servicio público funcionalmente
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el
Ejecutivo a través del Ministerio de Planificación y Cooperación. Se define como un
organismo técnico encargado de colaborar con el Ejecutivo en el diseño, la planificación y la
coordinación de las políticas relativas a los asuntos juveniles. Entre sus funciones
específicas está “estimular el conocimiento y la participación de los jóvenes, promoviendo y
financiando estudios, trabajos, campañas, seminarios y otras iniciativas similares (artículo 2°
letra e).
El Director Nacional del INJUV cuenta con la asesoría de un Consejo integrado por
diez personas, designadas por el Presidente de la República y de su confianza, al que le
corresponde analizar acciones, planes y programas, hacer las sugerencias que estime
conveniente, formular observaciones y proposiciones y, en general, dar su opinión sobre las
materias en que se solicite su colaboración (artículo 7°).
Ley de Pesca y Acuicultura (Ley 18.892 y modificaciones posteriores).50
Esta ley contempla formas de participación de la comunidad en organismos con
competencias económicas, sociales y ambientales relacionadas con la actividad pesquera y
acuícola. Estos organismos son el Consejo Nacional de Pesca, los Consejos Zonales de
Pesca y los Consejos Regionales de Pesca.
El Consejo Nacional de Pesca tiene por función contribuir a hacer efectiva la
participación de los agentes del sector pesquero a nivel nacional en materias relacionadas
Véase Decreto Supremo Nº 430 de la Subsecretaría de Pesca del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, publicado en el Diario Oficial de 21 de enero de 1992, que contiene el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley de Pesca y Acuicultura.
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con la actividad relacionada con la pesca y acuicultura. Tiene facultades resolutivas,
consultivas y asesoras determinadas en la ley y está facultado para emitir opiniones,
recomendaciones, proposiciones e informes técnicos a la Subsecretaría de Pesca del
Ministerio de Economía (artículo 145). Está presidido por el Subsecretario de Pesca e
integrado por representantes del sector público (tres jefes de servicios), del sector privado
(cinco representantes del sector empresarial), del sector laboral (siete representantes elegidos
por las organizaciones respectivas), del sector pesquero artesanal (cinco representantes
elegidos por las organizaciones respectivas), más siete consejeros designados por el
Presidente de la República con acuerdo del Senado.
Los Consejos Zonales de Pesca tienen por finalidad contribuir a descentralizar las
medidas administrativas de la autoridad y hacer efectiva la participación de los agentes del
sector pesquero en dicho ámbito territorial y marítimo. Están integrados por representantes
del sector público, del sector privado y de la sociedad civil, incluyendo representantes de
universidades o institutos profesionales de la zona y de personas jurídicas sin fines de lucro
dedicadas a la defensa del medio ambiente, a la preservación de los recursos naturales o a la
investigación en estas áreas, designados por el Presidente de la República (artículo 152).
Finalmente, los Consejos Regionales de Pesca tienen por función identificar los
problemas del sector pesquero en el nivel regional, promover debates y propuestas de
solución y realizar informes técnicos destinados a ilustrar las deliberaciones y decisiones del
respectivo Consejo Zonal de Pesca y de la misma Subsecretaría. Se integran de manera
similar a los Consejos Zonales (artículos 154 y 155).
La estructura prescrita en la ley para la integración de estos Consejos parece
responder al concepto de participación denominado “concertación social”, esto es, la
constitución de un espacio de diálogo y consenso entre los diferentes agentes del proceso
productivo, básicamente empleadores y trabajadores, más el Estado en un rol arbitral y
conductor de la política pública, en este caso, sectorial. A ello, se agregan actores del mundo
académico y de la sociedad civil dedicada a cuestiones ambientales, aportando conocimiento
y complejidad al debate de intereses. En todo caso, la participación ciudadana en este campo
es relativamente débil, pues predominan los representantes del sector público y del sector
productivo empresarial.
Ley del Deporte (Ley 19.712, de 2001)
La ley comienza definiendo el deporte como un “medio de desarrollo integral de
las personas”, comprendiendo “cualquier manifestación educativo-física, general o
especial, realizada a través de la participación masiva, orientada a la integración social, al
desarrollo comunitario, al cuidado o recuperación de su salud y a la recreación, como
asimismo, aquella práctica de las formas de actividad deportiva o recreacional que
utilizan la competición o espectáculo como su medio fundamental de expresión social”.
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Hay toda una inspiración participativa en la declaración legal del artículo 2º de la
ley: “Es deber del Estado crear las condiciones necesarias para el ejercicio, fomento,
protección y desarrollo de las actividades físicas y deportivas, estableciendo al efecto una
política nacional del deporte, orientada a la consecución de tales objetivos. El Estado
promoverá las actividades anteriores a través de la prestación de servicios de fomento
deportivo y de la asignación de recursos presupuestarios, distribuidos con criterios
regionales y de equidad, de beneficio e impacto social directo, que faciliten el acceso de
la población, especialmente niños, adultos mayores, discapacitados y jóvenes en edad
escolar, a un mejor desarrollo físico y espiritual”.
La política nacional del deporte deberá ajustarse a las disposiciones de la ley,
reconociendo y fomentando el ejercicio del derecho de las personas a organizar, aprender,
practicar, presenciar y difundir actividades físicas y deportivas. Asimismo, buscará la
coordinación de la Administración del Estado y de los grupos intermedios de la sociedad,
destinada a impulsar, facilitar, apoyar y fomentar tales actividades físicas y deportivas en
los habitantes del territorio nacional, en comunidades urbanas y rurales, como también a
promover una adecuada ocupación de los lugares públicos y privados adecuados para
estos fines. Se resguardará la autonomía de las organizaciones deportivas y la libertad de
asociación, fundada en los principios de descentralización y de acción subsidiaria del
Estado (artículo 3º).
La ley crea el Instituto Nacional del Deporte (artículos 10 y siguientes), organismo
descentralizado del Estado, dirigido y administrado por un Consejo Nacional, por consejos
consultivos regionales con integración de los estamentos, disciplinas y organizaciones
concernidos. Sus funciones fundamentales son proponer la política nacional de deportes,
promover la cultura deportiva en la población, asignar recursos para el desarrollo del
deporte y fomentar el desarrollo y supervigilar las organizaciones deportivas en los
términos que establece la ley.
Se reconoce y regula distintos tipos de organizaciones deportivas, entre ellas los
clubes deportivos, las ligas deportivas, las asociaciones deportivas locales y regionales, los
consejos locales de deportes, las federaciones y confederaciones y el Comité Olímpico de
Chile (artículo 32).
Se establece un Fondo Nacional para el Fomento del Deporte (artículos 41 y
siguientes) cuyos recursos se distribuyen mediante concursos destinados a financiar, entre
otros, planes, programas, proyectos y actividades deportivas de fomento de la educación
física, la capacitación y perfeccionamiento deportivos, el deporte escolar y recreativo, las
competiciones comunales, provinciales, regionales y nacionales.
Se crea un mecanismo de donaciones con fines deportivos cuyos beneficiarios
pueden ser las organizaciones deportivas que cuentan con un beneficio tributario consistente
en un crédito contra el impuesto a la renta del donante contribuyente.
Ley de Donaciones con Fines Sociales (Ley 19.885 de 2003)
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Esta ley, que “norma el buen uso de las donaciones a personas jurídicas”, por una
parte, crea ciertos beneficios tributarios para entidades que hacen donaciones a
instituciones que prestan servicios directos a personas de escasos recursos o
discapacitadas y, por otra, establece beneficios tributarios a las donaciones destinadas a
entidades de carácter político. Además, crea un “fondo mixto de apoyo social” y regula
aspectos generales que afectan a las donaciones ligadas a otros incentivos tributarios, en
otras materias.
El incentivo tributario consiste en que los contribuyentes del impuesto de primera
categoría, que declaran su renta efectiva en base a contabilidad completa, que no sean
empresas del Estado o en las que éste tenga participación pueden hacer donaciones en
dinero, con un cierto límite, a entidades que tengan la forma legal de corporaciones o
fundaciones, constituidas según el Código Civil, cuya finalidad estatutaria y actividad
real sea proveer directamente servicios a personas de escasos recursos o discapacitadas.
Los contribuyentes que hagan uso de esta franquicia podrán deducir el 50% de la
donación como crédito contra su impuesto, y el 50% restante podrán rebajarlo como
gasto.
La donación debe dirigirse a financiar proyectos o programas de las mencionadas
organizaciones que realicen servicios que respondan a necesidades de alimentación,
alojamiento, salud, mejoramiento de oportunidades educacionales o laborales, prevención
o mitigación de problemas tales como drogadicción, violencia intrafamiliar, discapacidad,
y la promoción de derechos sociales, entre otros.
Un aspecto esencial de esta ley es que obliga a los donantes a destinar al menos el
33% de la donación al “fondo mixto de apoyo social” que la misma ley crea y que tiene
una finalidad redistributiva, en el sentido de aportar sus recursos a fundaciones y
corporaciones incorporadas al mencionado registro y a organizaciones comunitarias
funcionales o territoriales que sean calificadas para participar en dicho fondo.
La función del fondo mixto es calificar a las entidades sin fines de lucro que
pueden optar a estos recursos, aprobar criterios, requisitos y prioridades de los proyectos
a ser financiados, calificar y adjudicar los recursos.
Es administrado por un Consejo integrado por el Ministro de Planificación y
Cooperación o su representante, quien lo preside; el Secretario Ejecutivo del Fondo
Nacional de la Discapacidad (FONADIS) o su representante; el Subsecretario General de
Gobierno o su representante; el Presidente de la Confederación de la Producción y del
Comercio o su representante y tres personalidades destacadas en materias de atención a
personas de escasos recursos o discapacitados, elegidas por las corporaciones o
fundaciones incorporadas al registro de instituciones calificadas por el Consejo como
potenciales donatarias establecido en la misma ley (artículo 5º). Los consejeros elegidos
de entre las organizaciones de la sociedad civil se renovarán cada dos años. También se
debe elegir por lo menos a tres suplentes.
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Esta ley, la más reciente en materia de beneficios tributarios, cumplió
parcialmente el objetivo de ampliar las opciones de destinación de las donaciones hacia
fines sociales. Sin embargo, los restringió a aquellos que “provean directamente servicios
a personas de escasos recursos o discapacitadas”, manteniendo una orientación
individualista y asistencial, que excluye a muchas entidades que se plantean otras
finalidades de beneficio público, lo cual reduce aspectos significativos de la participación
ciudadana tal como se comprende en el mundo contemporáneo.
Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT), Decreto con
Fuerza de Ley Nº 33, de 1981.
Este cuerpo legal establece el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y
Tecnológico, integrado por el Ministro de Educación, que lo preside, el Ministro de
Hacienda y el Ministro de Mideplan. Es decir, es un organismo enteramente político y
controlado por el Ejecutivo. Su dirección administrativa se realiza a través de la
Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT).
Bajo el referido Consejo Nacional existe una estructura dual dedicada a
asignar los recursos del Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT) y
cumplir las demás funciones de esta institución. Esta estructura dual está conformada por
los siguientes órganos:
a)
b)
El Consejo Superior de Ciencia, integrado por siete miembros de
designación presidencial; se renuevan dos cada año, a propuesta en
terna de los miembros en ejercicio, definidos por el Presidente de la
República; y
El Consejo Superior de Desarrollo Tecnológico, integrado por cinco
miembros: el presidente de la CONICYT, un miembro del Consejo
Superior de Ciencia y tres miembros designados por el Presidente de la
República, a propuesta en terna de los miembros en ejercicio de este
mismo Consejo.
Es decir, en estos dos Consejos hay una designación representativa de los sectores
profesionales concernidos, pero se generan mediante un sistema de cooptación, que
tiende a reproducir los puntos de vista del Consejo ya instalado.
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (Ley N° 19.891 de 2003).
El Consejo Nacional de la Cultura y las Artes es definido por la ley como un
servicio público autónomo, descentralizado y territorialmente desconcentrado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, vinculado administrativamente con el
Ministerio de Educación.
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El Consejo tiene por objeto apoyar el desarrollo de las artes y la difusión de la cultura,
contribuir a conservar, incrementar y poner al alcance de las personas el patrimonio
cultural de la Nación y promover la participación de éstas en la vida cultural del país
(artículo 2º).51 Se observa que el Consejo tiene una función primordial de fomento del
quehacer artístico-cultural del país, pero a ello no le es ajeno el componente
participación. En esta misma línea, entre las funciones específicas acordadas al Consejo
se encuentran la de:
1) “Apoyar la participación cultural y la creación y difusión artística,
tanto a nivel de las personas como de las organizaciones que éstas
forman y de la colectividad nacional toda, de modo que encuentren
espacios de expresión en el barrio, la comuna, la ciudad, la región y el
país, de acuerdo con las iniciativas y preferencias de quienes habiten
esos mismos espacios” (artículo 3º Nº 3); y la de
2) “Facilitar el acceso a las manifestaciones culturales y a las expresiones
artísticas, al patrimonio cultural del país y al uso de las tecnologías que
conciernen a la producción, reproducción y difusión de objetos
culturales” (artículo 3º Nº 4).
Por otra parte, la ley recoge en esta materia un principio de equidad territorial que
ya está consagrando a nivel constitucional en lo relativo a la regionalización, al ordenar
que en el cumplimiento de sus funciones, el Consejo observe como principio básico “la
búsqueda de un desarrollo cultural armónico y equitativo entre las regiones, provincias y
comunas del país” y, en especial, vele por “la aplicación de dicho principio en lo
referente a la distribución de los recursos públicos destinados a la cultura”.
La estructura del Consejo es más novedosa que la de otros entes estatales creados
en épocas o en años anteriores. En efecto, la dirección superior del Consejo Nacional
corresponde a un Directorio integrado por el presidente del Consejo, que tiene rango de
Ministro de Estado, por el Ministro de Educación y el de Relaciones Exteriores. Además,
lo integran tres personalidades de la cultura designadas por el Presidente de la República
a propuesta de las organizaciones culturales del país, más dos personalidades de la cultura
designadas por acuerdo del Senado, también a propuesta de las organizaciones culturales
del país; completan el Consejo dos académicos: uno designado por el Consejo de
Rectores y otro por las universidades privadas autónomas; y un Premio Nacional elegido
por sus pares (artículo 5º).
51
El destacado es nuestro.
75
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Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Dicho Directorio es asesorado por un Comité Consultivo Nacional, integrado por
quince personas “de reconocida trayectoria y experiencia en las distintas áreas de la
creación artística, el patrimonio cultural, la actividad académica y la gestión cultural”.
Siete de ellas provienen de la creación artística, concretamente de cada uno de los
ámbitos de las artes musicales, artes visuales, artes audiovisuales, teatro, danza, literatura
y artes populares; dos provienen del ámbito del patrimonio cultural; dos representan las
culturas indígenas, y cuatro provienen de las universidades, las industrias culturales, la
gestión de corporaciones y fundaciones de derecho privado y la empresa privada.
Los integrantes del Comité Consultivo son designados por el Directorio a
propuesta de las correspondientes organizaciones o instituciones que posean personalidad
jurídica vigente, y durarán dos años en sus funciones, no pudiendo ser designados para un
nuevo período consecutivo (artículo 12).
Junto con destacar la inspiración abierta de este diseño organizacional en un ente
público de alto nivel, lo que sugiere mayor interés es la configuración del Directorio del
Consejo Nacional. Se producen en este esquema, al menos, dos cosas que no están
presentes en la estructura de otros organismos colegiados con los que podría ser
comparado:
a) la decidida apertura hacia las organizaciones de la sociedad civil –en este caso,
las de carácter cultural– concernidas en la materia; y
b) el hecho que la mayoría del Consejo la hacen los agentes culturales y no la alta
burocracia estatal.
De este modo, tiende a incorporarse con más fuerza decisoria la participación en
lo público de la comunidad ligada a las artes y a la cultura en general.
La Ley 19.891 recoge dos Fondos creados previamente e integrados a la dinámica
sistémica en el área artístico-cultural que pretende imprimir la acción superior del Consejo
Nacional: el Fondo de Fomento del Libro y la Lectura (creado por la Ley 19.227 de 1993) y
el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes (FONDART), cuyo texto actualizado
está en los artículos 28 y siguientes de la misma Ley 19.891. Estos Fondos son
administrados por el CNCA, estableciéndose sistemas de evaluación por especialistas y de
selección por jurados que garantizan decisiones a base de criterios objetivos e imparciales.
Ley de Atención a la Niñez y Adolescencia mediante Red de Colaboradores de
SENAME (Ley 20.032 de 2005).
Esta ley tiene establece la forma y condiciones en que el Servicio Nacional de
Menores (SENAME) reconoce y otorga subvenciones estatales a sus colaboradores
acreditados. Se entiende que son colaboradores acreditados las personas jurídicas sin
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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fines de lucro que sean reconocidas como tales por el SENAME, en la forma y
condiciones exigidas por la ley y su reglamento, que tengan por objeto desarrollar una o
más de las siguientes líneas de acción: 1) oficinas de protección de los derechos del niño,
niña y adolescente; 2) centros residenciales; 3) programas, y 4) diagnóstico.
La ley incorpora de esta manera a organizaciones sin fines de lucro a la tarea
social de protección de la infancia y adolescencia más vulnerable. El SENAME debe
velar para que la acción desarrollada por los organismos colaboradores acreditados
respete y promueva los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes sujetos
de atención y se ajuste a lo dispuesto en las leyes relacionadas con la labor que
desempeñan.
Entre los principios a que debe sujetarse la acción del SENAME y de sus
colaboradores acreditados están algunos que inciden directamente en una forma de
trabajo participativa. Así, el artículo 3° de la ley señala entre ellos el respeto y la
promoción de los derechos humanos de las personas menores de dieciocho años
contenidos en la Constitución Política de la República, las leyes vigentes, la Convención
sobre los Derechos del Niño y los demás instrumentos internacionales;
la promoción de la integración familiar, escolar y comunitaria del niño, niña o
adolescente y su participación social, y la profundización de la alianza entre las
organizaciones de la sociedad civil, gubernamentales, regionales y municipales, en el
diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la infancia y a la
adolescencia.
Para el otorgamiento de la subvención, el SENAME llamará a concurso de
proyectos relativos a las diversas líneas de acción reguladas en la ley. Una vez
seleccionados los proyectos, el SENAME celebrará con los respectivos colaboradores
acreditados un convenio. Las autoridades del SENAME deberán dar un trato igualitario a
todos los colaboradores acreditados, resguardando siempre la transparencia de los
procedimientos empleados. Queda expresamente prohibida toda arbitrariedad al
determinar los montos de subvención que serán ofrecidos en cada llamado a licitación, y
al escoger el proyecto seleccionado para recibir la subvención.
Finalmente, cabe agregar que la ley beneficia la subvención que perciban los
colaboradores acreditados del SENAME y las donaciones y otros ingresos que reciban o
generen con una exención total del impuesto a la renta, en cuanto sean utilizadas para el
desarrollo de las líneas de acción establecidas en la ley.
Ley sobre Asociaciones Gremiales (Decreto Ley 2757 de 1979 y modificaciones
posteriores).
La ley reconoce a las asociaciones gremiales como una forma de organización que
goza de personalidad jurídica y que tienen por objeto promover la racionalización,
desarrollo y protección de las actividades que le son comunes, en razón de su profesión,
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Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
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oficio o rama de la producción o de los servicios, y de las conexas a dichas actividades
comunes.
La ley ordena que los colegios profesionales existentes deben convertirse en
asociaciones gremiales, perdiendo con ello privilegios tales como la afiliación obligatoria
e ingreso a las profesiones y el control de su ejercicio ético.
Las asociaciones gremiales se encuentran bajo el control y fiscalización del
Ministerio de Economía.
Están constituidas por personas naturales en número no inferior a 25 y/o por
personas jurídicas en número no inferior a cuatro. Son organizaciones sin fines de lucro,
esto es, no pueden distribuir entre sus socios ningún tipo de utilidad o beneficio
económico; sin perjuicio de ellos, están habilitadas para realizar todo tipo de actividades
económicas de conformidad a la ley. Los socios, consecuentemente, solo pueden recibir
beneficios de tipo moral, ideal o de bienestar gremial.
Las asociaciones gremiales pueden agruparse en federaciones y confederaciones.
En estos casos, agrupan a asociaciones de base en un nivel o perspectiva territorial de
mayor nivel, sea provincial, regional o nacional. En estos casos su representatividad
respecto de los intereses de las profesiones, actividades productivas o de servicios crece,
favoreciendo su legitimidad para establecer interlocuciones con entidades públicas y
privadas y realizar una función de representación general de los intereses de sus
respectivos sectores.
Naturalmente, las asociaciones gremiales representan “gremios”, es decir, sectores
específicos del quehacer profesional, económico, social o cultural, que tienen también
rasgos particularistas y corporativos. Por ello, las asociaciones gremiales son
instrumentos asociativos que reflejan el poder y capacidad de diversos sectores para
hacerse oír e influir en las esferas públicas o estatales. Por ello, se hace necesaria una
regulación de su incidencia (v. gr. proyecto de ley sobre “lobby”) que asegure publicidad
y transparencia de sus actuaciones frente a las autoridades legislativas y de gobierno,
pues de otro modo, el derecho a participar de los distintos sectores del quehacer nacional
se convierte inevitablemente en privilegio desigual e inequitativo respecto de otros
sectores que no tienen iguales oportunidades de acceso a dichas autoridades.
El derecho de asociación y las figuras legales de organizaciones de la sociedad civil
reconocidas en la ley chilena.
No se desarrolla en este trabajo el detalle particular de las figuras asociativas que
reconoce la legislación chilenas,52 sin perjuicio de haber dejado establecido en un apartado
Véase, entre otros, Viveros, Felipe. “Legislación vigente para el sector privado y sin fines de lucro en
Chile”, en Oliveira, Anna-Cynthia (ed.), Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en
Sudamérica, ICNL, BID y PNUD, Washington D.C., 1997.
52
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Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
precedente la íntima relación y condición que tiene para el ejercicio de la participación
ciudadana el reconocimiento y vigencia de la libertad y derecho de asociación (artículo 19
N° 15 CPE).
De todas maneras, cabe dejar constancia, de manera sinóptica el “menú” legal que
ofrece los tipos de organizaciones que sustentan en buena medida las acciones e iniciativas
participativas de la sociedad civil chilena. La matriz legal básica la constituye la normativa
del Título XXXIII del Libro I del Código Civil (artículos 545 y siguientes); en ella se
regulan las dos formas básicas y tradicionales de organizaciones de derecho privado sin
fines de lucro: corporaciones y fundaciones de derecho privado. Las primeras caracterizadas
por su estructura asociativa (una asociación de personas unidas de manera estable por un fin
moral o ideal); las segundas caracterizadas por constituir esencialmente un patrimonio o un
fondo destinado a un fin ideal de carácter benéfico. La concesión de personalidad jurídica
corresponde actualmente al Ministerio de Justicia y las condiciones para su otorgamiento,
las modificaciones de estatutos, la disolució, la fiscalización y las reglas mínimas de
organización interna están reguladas en el Reglamento sobre Concesión de Personalidad
Jurídica a Corporaciones y Fundaciones, contenido en el Decreto Supremo Nº 110 de 1979
del Ministerio de Justicia.
Legislaciones más modernas y menos regalistas han ido configurando en el tiempo
la actual normativa que regula a otras especies de entidades, como las organizaciones
comunitarias territoriales y funcionales, las organizaciones indígenas, las organizaciones
deportivas, las asociaciones gremiales y las iglesias y organizaciones religiosas, todas las
cuales cuentan con legislación orgánica completa53, y otras como las organizaciones de
consumidores y las organizaciones ciudadanas ambientales, que son reconocidas por la ley
pero cuyo estatuto no es desarrollado en forma sistemática.
En un plano distinto, en el contexto de la producción y las empresas, encontramos,
desde luego, a las organizaciones sindicales de larga trayectoria histórica, con sus
federaciones, confederaciones y centrales y, en el contexto de una tradición de autogestión,
democracia económica y solidaridad, a las cooperativas, las organizaciones mutuales y, más
recientemente, las organizaciones económicas populares, estas últimas con un bajo grado de
institucionalización. También en un plano sectorial específico destacan las asociaciones de
aguas, de regadío y de canalistas, reconocidas en el Código de Aguas, y las comunidades
agrícolas, que reconocen un fenómeno muy peculiar del ciertos áreas rurales entre los valles
del Choapa y el Aconcagua.
53
Algunas de dichas leyes revisadas en el cuerpo de este trabajo.
79
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas
Conclusión
Como queda registrado en las páginas precedentes, puede apreciarse que en el
ordenamiento jurídico chileno la participación, en tanto, derecho fundamental, tiene
suficientes fundamentos constitucionales, claramente identificables, pero que ello no
convierte al sistema político chileno en uno que practica y reclama con entusiasmo la
participación en las distintas esferas de la vida nacional. Por su parte, diversas leyes
específicas establecen normas que habilitan formas particulares de participación de la
ciudadanía y que determinan la conformación de organismos públicos colegiados con
funciones y atribuciones en diversos campos sectoriales o relativas a determinados sujetos
de regulación, que tienden a plasmar la participación en diversos niveles y con diversa
intensidad.
Los niveles territoriales más destacados se refieren a los ámbitos de las regiones y de
las comunas, que poseen una regulación orgánica en el contexto de la división políticoadministrativa del país. Sin embargo, esta cobertura territorial extensiva contrasta con el
alcance de las funciones y atribuciones de los órganos de participación contemplados en las
leyes respectivas (consejos económico sociales provinciales y consejos económico sociales
comunales), institucionalmente muy débiles pues poseen funciones solo consultivas o de
opinión y cuya convocatoria y funcionamiento quedan entregados al jefe político de la
respectiva provincia o comuna, agente político que no representa la expresión de la
ciudadanía organizada ni, por lo general, está interesado en promoverla o activarla. Por otra
parte, también en el ámbito local, las juntas de vecinos perdieron desde el régimen militar en
adelante el carácter de asociación rectora y representativa del conjunto de los intereses de las
comunidades y barrios, para convertirse en organismos locales más o menos vulgares, sin
prerrogativas dentro ni frente a los gobiernos comunales. En muchos casos, CESCOS y
juntas de vecinos caen en el desuso en buena medida por la desconsideración práctica a que
las someten los alcaldes, o se pierden en la pluralidad de otras organizaciones con cuyas
demandas y proyectos se ven obligadas a competir o, simplemente, reflejan un activo
ciudadano que corresponde a antiguas generaciones de miembros y dirigentes que
naufragan ante el general escepticismo e individualismo organizacional o ante nuevas
ofertas de organización y participación más propias de la sociedad de consumo, mediática y
virtual.
Más aun, el hecho que la LOC de Municipalidades contenga un capítulo especial
sobre participación ciudadana no significa que ella se encuentre regulada de manera
sistemática en este nivel de la institucionalidad administrativa ni menos que se encuentre
arraigada en las prácticas de los gobiernos locales. La aludida ley dispone simplemente
cuáles son los mecanismos de participación con que debe cumplir toda municipalidad,
estableciendo de este modo una base mínima para todas las comunas. Hay consenso a
nivel estatal (SUBDERE) y de analistas de diversos sectores respecto que los
instrumentos legales de participación no impactan en la gestión participativa, toda vez
que los mismos municipios reflejan una baja valoración de los mismos como instancias
efectivas de encuentro con los ciudadanos, el alto costo organizacional o financiero que
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ellos implican y el escaso interés de base por participar. Este es un nudo difícil de
resolver en el que el impulso debería estar dado por autoridades políticas y jefes
funcionarios que respeten y promuevan con honestidad el derecho a participar.
En ámbitos sectoriales específicos, se puede decir que la participación en el área
ambiental es la que tiene un mayor desarrollo institucional, si bien con deficiencias en las
posibilidades efectivas de la comunidad de movilizarse y hacer frente, en condiciones de
igualdad, al poder empresarial y de los inversionistas. Los puntos de vista e intereses de
la comunidad suelen lesionarse, a veces tras largas batallas judiciales, administrativas y
de opinión pública, en un campo donde la actitud de las autoridades de gobierno ha
coincidido tácita y a veces expresamente con la agenda e intereses de los consorcios
empresariales, manifestándose una permanente ambigüedad y discriminación.
Un factor auspicioso lo constituye la reciente dictación de la Ley sobre
Transparencia y Acceso a la Información Pública. Esta ley viene a resolver un vacío
importante y una cierta contradicción en la aplicación de la legislación ya existente
referida a la probidad y transparencia públicas, por una parte, y al ejercicio de la libertad
de opinión y de informar, por otra. Los instrumentos internacionales consideran el
derecho a la información, en general, como un componente de la libertad de expresión y
pilar del régimen democrático de gobierno. Hablar de libertades públicas implica, en
esencia, poder expresarse y opinar, y junto con ello, poder buscar y recibir la información
que sea preciso. La información misma es un presupuesto de todo proceso participativo
llevado adelante con seriedad. La ley reconoce el principio de publicidad de los actos y
documentos de la Administración del Estado, el derecho de los ciudadanos a pedir las
información que se estime conveniente, salvo las calificadas excepciones de reserva,
franquea el derecho a reclamar amparo frente a la denegación de información pública y
crea un organismo público autónomo que velará por el cumplimiento de sus
disposiciones. Por otra parte, en especial, la dimensión fiscalizadora de la participación
ciudadana se verá beneficiada con la vigencia y uso de esta ley.
En cuanto a los llamados órganos de interfaces, se aprecia una lenta evolución que
tiene todavía mucho que recorrer. Desde entes colegiados controlados por el poder
ejecutivo (FONDECYT, FOSIS) se ha avanzado a propuestas de estructura mucho más
abiertas que ubican en una posición más decisiva a los representantes de la propia
comunidad interesada en alguna área del quehacer social. Tal es el caso de la integración
del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y la de sus Consejos Regionales. La
conformación de consejos administradores de fondos públicos concursables debería
avanzar en esta tendencia.
Respecto de la acción legal especial en beneficio de sujetos sociales postergados o
discriminados o, en un caso más radical, el reconocimiento de la pluralidad étnica y cultural
encarnada en los pueblos indígenas, la legislación chilena se ha quedado a medio camino
entre soluciones de viejo cuño paternalista y de predominio estatal e ideas autonomistas
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igualitarias que pugnan por aflorar pero que son eficientemente sofocadas por el sentido
final de inmovilismo de las normas que los regulan.
Como visión de conjunto, estimamos que las exigencias de la participación en la
vida colectiva nacional no pueden basarse en una sola norma o estatuto, una sola institución
o un solo núcleo de disposiciones. Más aun, no puede basarse en el desempeño exclusivo de
la dimensión jurídica o normativa de la realidad, sino que necesita explícitamente el
desarrollo de una cultura jurídica y política de derechos ciudadanos y de participación
democrática que se ejercite de manera multidimensional en las comunidades territoriales y
locales, en las colectividades identitarias concernidas en determinadas materias, en los
individuos y en la opinión pública en general. Como se afirma en el texto, la declaración del
artículo 4º CPE de que “Chile es una república democrática” honradamente interpretada,
permite entender que la participación política y ciudadana en general, son valores esenciales
del sistema político y social que es necesario respetar y promover. El dispositivo inicial
existe en tanto existe el deber del Estado de asegurar el derecho a participar (artículo 1º inc.
final CPE), el cual debe ser dinamizado a través de la acción de los ciudadanos.
Finalmente, la perspectiva jurídico-constitucional y legal muestra que la dispersión
y falta de sintonía cultural con la participación ciudadana pueden hacer ineficientes todos
los mecanismos que existan o que se creen. Para contrarrestar esta fuerza negativa, los
principios y normas deben articularse coherentemente en un bloque normativo e
institucional mediante una praxis sociopolítica que entienda y contextualice la
participación ciudadana con otros principios-ejes (transparencia, igualdad social,
responsabilidad, etc.) necesarios para la constante y progresiva realización de un régimen
democrático.
Lo anterior, probablemente, implica llevar adelante un conjunto amplio y diverso
de iniciativas y reformas que aun se encuentran pendientes en el sistema constitucional y
legal chileno, tema que se abordará en el capítulo sobre viabilidad jurídica que plantea
este proyecto.
82