Estímulos Fiscales en Materia de Actividades de Gobierno

Grupo Funcional Gobierno
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Estímulos Fiscales en Materia de Actividades de Gobierno, Educación y Salud
Auditoría Especial: 11-0-06100-06-0064
GB-031
Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos
en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración
del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011,
considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.
Objetivo
Fiscalizar que en las actividades económicas de gobierno, educación y salud, los estímulos
fiscales se otorgaron y aplicaron de conformidad con la legislación y normativa, y evaluar su
impacto.
Alcance
Universo Seleccionado
Muestra Auditada
Representatividad de la Muestra
Miles de Pesos
48,972,900.0
21,169,908.8
43.2 %
La revisión comprendió dos muestras. En la primera, a juicio del grupo auditor se
seleccionaron los estímulos fiscales aplicados en los sectores económicos de “Servicios
educativos”; “Servicios de salud y de asistencia social”, y “Actividades del gobierno y de
organismos internacionales y extraterritoriales”, cuyo importe era de 29,273,200.0 miles de
pesos, lo que representó el 59.8% del universo de estímulos fiscales reportados en 21
sectores de la actividad económica por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),
en el Cuarto Informe Trimestral sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la
Deuda Pública correspondiente a 2011.
En la segunda muestra también a juicio del grupo auditor, se seleccionaron de los sectores
económicos de educación, de salud y de gobierno, 27 contribuyentes que aplicaron
estímulos fiscales por 21,169,908.8 miles de pesos, equivalentes al 43.2% del universo. Se
revisaron las declaraciones anuales del ejercicio fiscal de 2011 de estos contribuyentes.
Se revisó el cumplimiento de los requisitos señalados en las leyes (Ley de Ingresos de la
Federación y Ley del Impuesto sobre la Renta) o en alguno de los decretos correspondientes
a los sectores económicos de educación, de salud y de gobierno, a efecto de disminuir los
gravámenes tributarios a cargo de los contribuyentes.
1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Las muestras se determinaron en función de la representatividad del monto de los recursos
que el erario federal dejó de percibir en 2011, en los sectores económicos de educación, de
salud y de gobierno.
Antecedentes
En el ámbito internacional
El documento denominado “Los Gastos Fiscales como herramienta para el desarrollo
económico” publicado por Ethos Fundación, refiere a un estudio sobre los gastos fiscales en
el entorno internacional y a la necesidad de que en México se incluyan en el ciclo
presupuestario, ya que aun cuando el interés internacional por el tema de los gastos fiscales
ha venido en aumento, en un futuro podrían ser un sustituto o complemento de los
programas de gasto directo, pero sería conveniente que, al menos se sujeten a las mismas
normas de control presupuestario.
Algunos organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación del Desarrollo
Económico (OCDE), sugieren la integración de las estimaciones de los gastos fiscales al resto
de la documentación presupuestaria que se envía al Congreso; que ambos presupuestos se
presenten en el mismo periodo, y con base en un análisis conjunto, se definan los límites del
gasto total.
Las mejores prácticas de la OCDE sugieren que los gastos fiscales deberían ser incluidos en
los límites del gasto total o, en su defecto, se debería establecer un límite específico.
Además, la OCDE argumenta que cuando un gasto fiscal es implementado, una buena
práctica consiste en monitorear sus efectos y usar la información obtenida para realizar una
evaluación sistemática para mejorar su eficiencia. Un análisis completo de los gastos fiscales
debería incluir evaluaciones de eficacia, eficiencia, impacto distributivo, costos
administrativos y de cumplimiento generados por dicha herramienta.
En el ámbito nacional
La planeación de mediano plazo establece que para contar con una hacienda pública
responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad
económica, es necesario mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento
equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal, realizar modificaciones en
el marco jurídico para facilitar su cumplimiento y racionalizar los gastos fiscales.
En ese sentido, los gastos fiscales son recursos que deja de percibir el erario federal de los
impuestos que causan los contribuyentes, mediante una disposición fiscal que puede
liberarlos de la obligación, al considerarlos como exenciones, subsidios, créditos fiscales,
condonaciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales, deducciones autorizadas,
tratamientos y regímenes especiales.
Los gastos fiscales se encuentran contenidos en el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF),
cuya elaboración corresponde a la SHCP, en términos de la Ley de Ingresos de la Federación.
2
Grupo Funcional Gobierno
Dentro de la clasificación de los gastos fiscales se localizan los estímulos fiscales, entendidos
como las resoluciones de carácter general emitidas por el Ejecutivo Federal para conceder
subsidios o estímulos fiscales, sin que al efecto se establezca qué debiera entenderse por
tales conceptos.
El Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C. (IMCP), define a los estímulos fiscales
como "aquellos instrumentos con los que cuenta el Gobierno Federal para dirigir la
economía del país hacia aquellas áreas que desea impulsar o promover, y su uso está
orientado a estimular los esfuerzos de los distintos sectores económicos para fomentar la
investigación y desarrollo de tecnología; los proyectos de cinematografía; los fideicomisos;
los desarrollos inmobiliarios, y el sector del transporte público y privado, por medio de
ciertos beneficios que van desde una deducción, entregas de dinero o acreditamientos".
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México
define al estímulo como un beneficio de carácter económico concedido por la ley fiscal al
sujeto pasivo de un impuesto, a fin de obtener de él ciertos fines de carácter parafiscal.
Por lo tanto, es posible concluir que en cualquier caso en materia fiscal, el estímulo debe ser
entendido como un incentivo que otorga el Estado a ciertos sectores o actividades, para
lograr ciertas metas que no necesariamente coinciden con un ánimo recaudador o de
contribución al gasto público, sino más bien con un ánimo de subvención del desarrollo de
ciertas actividades o de aminorar algún perjuicio que hayan sufrido ciertos sectores por
causas del hombre o de la naturaleza.
Desde 1964 México contó con una serie de disposiciones en su legislación tributaria que
tenían la intención de fomentar el desarrollo industrial. En ese año se modificó la Ley del
Impuesto Sobre la Renta (LISR), para eximir de impuestos las utilidades que se reinvirtieran
en la adquisición de activos fijos y financieros dentro de la misma empresa.
En los setentas se fueron incorporando normativas enfocadas al fomento específico de la
innovación y el desarrollo tecnológico, sin que representaran un grado de éxito relevante.
Para 2001, la LISR otorgó a los contribuyentes un estímulo fiscal consistente en aplicar un
crédito fiscal derivado de los gastos e inversiones en investigación y desarrollo tecnológico,
contra el ISR que tuvieran a su cargo en la declaración anual del ejercicio en el que se
determinó dicho crédito y para los ejercicios siguientes hasta agotarlo.
Con el fin de lograr una solución a la problemática en cuestión de adeudos tributarios, y de
esta forma preservar el equilibrio de las finanzas públicas, el 5 de diciembre de 2008, fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por el que se otorgan
diversos beneficios fiscales en materia del ISR, de derechos y de aprovechamientos a las
entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
incluidos los organismos descentralizados.
El 26 de mayo de 2010, se publicó en el DOF el Decreto por el que se otorga un estímulo
fiscal a las personas morales y los fideicomisos autorizados para recibir donativos deducibles
en los términos de la Ley del ISR.
3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
El 25 de junio de 2010, se publicó en el DOF el Decreto por el que se otorga un estímulo
fiscal relacionado con el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, cuya vigencia concluyó
el 31 de diciembre de 2011.
El 31 de diciembre de 2010 se publicó en el DOF el Decreto por el que se adicionaron
diversas disposiciones a la LISR. Se incorporó en el Título VII “Estímulos fiscales” de la LISR,
el Capítulo VIII relativo al Estímulo del fomento al primer empleo, el cual otorga beneficios a
quienes generen espacios de trabajo que califiquen como puestos de nueva creación, y que
sean ocupados por trabajadores de primer empleo siempre y cuando las plazas se
mantengan durante un periodo de tres años.
El 17 de enero de 2011, en el DOF se publicó el Decreto mediante el cual se expide la Ley de
Ayuda Alimentaria para los Trabajadores, cuyo objeto es promover y regular la
instrumentación de esquemas de ayuda alimentaria en beneficio de los trabajadores, y los
patrones podrán, para efectos del ISR y del IETU, deducir los gastos en que incurran por
dicho concepto.
El 15 de febrero de 2011, se publicó en el DOF el Decreto por el que se otorga un estímulo
fiscal a las personas físicas en relación con los pagos por servicios educativos, el cual
consiste en disminuir de la utilidad gravable los pagos por servicios de enseñanza
correspondiente a los tipos de educación básica y media superior a que se refiere la Ley de
Educación, efectuados por el contribuyente para sí, para su cónyuge o para la persona con
quien viva en concubinato y para sus ascendientes o descendientes en línea recta.
En el DOF del 25 de febrero de 2011, se publicó el Decreto por el que se otorgan beneficios
fiscales a los contribuyentes de las zonas afectadas del estado de Tamaulipas por
fenómenos meteorológicos.
En el artículo 16 de la Ley de Ingresos de la Federación del 2011, se establecen los estímulos
fiscales siguientes:
En la fracción I se señala que se otorgan estímulos fiscales a las personas que
realicen actividades empresariales excepto minería, y que para determinar su
utilidad puedan deducir el diesel que adquieran para su consumo final, siempre que
se utilice exclusivamente como combustible en maquinaria en general;
En la fracción III se establece que las personas que adquieran diesel para su
consumo final en las actividades agropecuarias o silvícolas a que se refiere la
fracción I del presente artículo podrán solicitar la devolución del monto del
impuesto especial sobre producción y servicios que tuvieran derecho a acreditar.
En la fracción IV se señala un estímulo a los contribuyentes que adquieran diesel
para su consumo final y que sea para uso automotriz en vehículos que se destinen
exclusivamente al transporte público y privado, de personas o de carga, consistente
en el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios.
En la fracción V se establece un estímulo a los usuarios de la Red Nacional de
Autopistas de Cuota.
4
Grupo Funcional Gobierno
En total fueron 22 tipos de estímulos fiscales que se encontraron vigentes durante el
ejercicio fiscal de 2011, de los cuales 6 se localizaron en la LISR y en la Ley de Ingresos de la
Federación, y los 16 restantes, en diversos decretos presidenciales.
Para el ejercicio fiscal de 2011, en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas
Públicas y la Deuda Pública del cuarto trimestre, se reportó que se aplicaron 48,972,900.0
miles de pesos, por concepto de estímulos fiscales, cifra superior en 131.5% a los estímulos
reportados en el ejercicio fiscal de 2010 (21,156,900.0 miles de pesos).
Resultados
1.
Marco normativo para el otorgamiento de estímulos fiscales
La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2011 incorporó diversos
estímulos fiscales a fin de apoyar a los contribuyentes de los diferentes sectores de la
economía nacional para el citado ejercicio fiscal; además, se constató que con los decretos
expedidos por el Ejecutivo Federal se emitieron diversos ordenamientos legales con objeto
de conceder estímulos fiscales para fomentar el desarrollo económico nacional en el
ejercicio fiscal 2011, por lo que en materia de estímulos fiscales, se contó con la normativa
correspondiente.
2.
Cuantificación de los estímulos fiscales para 2011
Se constató que en el Cuarto Informe Trimestral sobre la Situación Económica, las Finanzas
Públicas y la Deuda Pública correspondiente al ejercicio fiscal de 2011, la SHCP reportó la
cuantificación de los estímulos fiscales en 21 sectores de actividad económica por
48,972,900.0 miles de pesos, un incremento del 131.5% en relación con los reportados en
2010, por 21,156,900.0 miles de pesos.
De los 21 sectores económicos en los que se aplicaron estímulos fiscales por 48,972,900.0
miles de pesos, a juicio del grupo auditor se seleccionó una muestra de los sectores de
educación, de salud y de gobierno, en función de la representatividad de los montos
aplicados del 59.8% del total, como se muestra a continuación:
ESTÍMULOS FISCALES POR SECTOR DE ACTIVIDAD ECONÓMICA CORRESPONDIENTE A 2011
(Miles de pesos)
Concepto
Monto
%
18 sectores de la actividad económica
19,699,700.0
40.2
Muestra seleccionada por la representatividad del monto:
29,273,200.0
59.8
9.4
A.
Servicios educativos
4,601,900.0
B.
Servicios de salud y de asistencia social
4,139,700.0
8.5
C.
Actividades del gobierno y
internacionales y extraterritoriales
organismos
20,531,600.0
41.9
Total de estímulos fiscales:
48,972,900.0
100.0
de
FUENTE: SHCP, Cuarto Informe Trimestral sobre Situación Económica, las Finanzas Públicas y
la Deuda Pública correspondiente al ejercicio fiscal de 2011.
5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Esta muestra se integró con los estímulos fiscales otorgados a contribuyentes del sector de
servicios educativos por 4,601,900.0 miles de pesos; del sector de servicios de salud por
4,139,700.0 miles de pesos, y del sector de actividades de gobierno por 20,531,600.0 miles
de pesos, para un total de 29,273,200.0 miles de pesos, equivalentes al 59.8% del total de
estímulos fiscales concedidos en el ejercicio fiscal de 2011.
3.
Programa, criterios y montos globales de los estímulos fiscales
Ante la importancia del monto de estímulos fiscales otorgados y reportados por la SHCP
para el ejercicio fiscal de 2011 (48,972,900.0 miles de pesos), y a diferencia de los estímulos
de producción teatral y de cinematografía nacionales que cuentan con reglas específicas
para su otorgamiento, en los demás beneficios fiscales vertidos en la Ley de Ingresos de la
Federación y en los diversos decretos o disposiciones se establecen esquemas generales
para su aplicación, donde es el propio contribuyente quien los autodetermina para
aplicarlos contra diversos impuestos, cuyo resultado se refleja directamente en las
declaraciones provisionales y anuales. En vista de que la SHCP no cuenta con programas,
planes o lineamientos de estímulos fiscales, con criterios y montos globales, con acuerdos
de concertación, con programas de fomento y con medidas para inducir la acción de los
particulares, se reconoce cierta discrecionalidad y opacidad en los esquemas para la
aplicación de estímulos fiscales.
Con motivo de la auditoría, la SHCP argumentó que si bien es cierto que carecen de un
programa específico de estímulos fiscales, en las disposiciones legales que los contienen ya
sea en la exposición de motivos, en los dictámenes correspondientes al proceso legislativo o
bien, en el apartado de considerandos de los propios decretos, se incluye el objetivo de su
aplicación, la forma de determinación y los montos y límites; elementos característicos de
un programa, ya que se define a los sujetos beneficiarios, el objeto, el momento y la forma
de aplicación. El 30 de marzo de 2012, se publicó en el DOF el “Decreto que compila
diversos beneficios fiscales y se establecen medidas de simplificación administrativa”, para
agrupar diversos decretos relativos a estímulos fiscales que el Ejecutivo Federal emitió en
años anteriores, a fin de brindar certidumbre jurídica al contribuyente, con lo cual se
concluye que la entidad fiscalizada adoptó medidas para solventar lo observado.
4.
Facultades de comprobación
Con la revisión de la base de datos del SAT denominada “Padrón de Contribuyentes por
Sector Económico” correspondiente al ejercicio fiscal 2011, se detectó que en los sectores
de servicios educativos, de salud y de actividades de gobierno se registraron 1,715
contribuyentes que aplicaron por concepto de estímulos 29,273,097.5 miles de pesos.
El SAT informó que ejerció sus facultades de comprobación fiscal al 8.3% de los 1,715
contribuyentes que se beneficiaron con estímulos fiscales de los tres sectores económicos
durante el ejercicio fiscal 2011. A los 142 causantes no les detectó irregularidades en la
aplicación de estímulos fiscales.
6
Grupo Funcional Gobierno
5.
Estímulos fiscales en diversos sectores
En el “Padrón de Contribuyentes por Sector Económico“ del SAT, se identificaron las claves
de la actividad económica de los 3 sectores con las que se registró el tipo de estímulos o
acreditamientos aplicados en el ejercicio fiscal de 2011, como se muestra a continuación:
ESTÍMULOS FISCALES OTORGADOS EN 2011 EN TRES DE LOS SECTORES ECONÓMICOS
Clave del
estímulo
1178 Servicios
educativos
Miles de pesos
1179 Servicios de salud
%
Miles de pesos
%
1183 Actividades de
gobierno
Miles de pesos
%
Total de estímulos fiscales
Miles de pesos
%
950157
1
1,064,295.9
23.1
1,277,768.6
30.9
6,220,841.4
30.3
8,562,905.9
29.3
950136
2
91.7
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
91.7
0.0
950085
3
124.4
0.0
628.3
0.0
157.0
0.0
909.7
0.0
950068
4
17.6
0.0
252.4
0.0
30.8
0.0
300.8
0.0
950067
5
1.6
0.0
13.4
0.0
124.8
0.0
139.8
0.0
950019
6
6.8
0.0
178.6
0.0
5.2
0.0
190.6
0.0
950020
7
3,537,338.4
76.9
2,860,812.3
69.1
14,310,408.3
69.7
20,708,559.0
70.7
4,601,876.4
15.7
4,139,653.6
14.2
20,531,567.5
70.1
29,273,097.5
100.0
Totales:
FUENTE: SAT, padrón de contribuyentes por sector económico.
1
Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia del Impuesto sobre la Renta, de derechos y de
aprovechamientos, publicado en el DOF el 5 de diciembre de 2008. Se refiere a la condonación del impuesto retenido
a los trabajadores de entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
incluyendo organismos descentralizados.
2
Condonación conforme al artículo séptimo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para el Ejercicio
Fiscal de 2007.
3
Crédito diesel marino, a que se refiere el artículo 16, apartado A, fracción I, párrafo segundo, de la LIF 2011.
4
Carreteras de Cuota, a que se refiere el artículo 16, apartado A, fracción V, de la LIF 2011.
5
Automotriz para transporte, a que se refiere el artículo 16, apartado A, fracción IV, primer párrafo, de la LIF 2011.
6
Crédito diesel sec. prim. y min., a que se refiere el artículo 16, apartado A, fracción III, de la LIF 2011.
7
Otros estímulos (salarios a entidades federativas y municipios; enajenación de tractocamiones canje nuevos a usados;
adquisición de tractocamiones nuevos; gas natural; sector de autotransporte federal de carga y de pasajeros;
producción teatral nacional, y otros).
7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Con base en el “Padrón de Contribuyentes por Sector Económico“ del SAT, se determinó
revisar los requisitos que debieron cumplir los contribuyentes para aplicar los estímulos en
los sectores de educación, de salud y de gobierno, con la clave de registro 950157
denominada “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia del ISR,
de derechos y de aprovechamientos” por 8,562,905.9 miles de pesos, y a los identificados
con la clave 950020 “Otros Estímulos” por 20,708,559.0 miles de pesos, por ser los más
representativos en cuanto a montos registrados.
A juicio del grupo auditor se consideraron los estímulos registrados en la clave 950157, al
ser 7 los contribuyentes que aplicaron 8,256,097.5 miles de pesos, y de la clave 950020, 20
contribuyentes fueron los que aplicaron 12,913,811.3 miles de pesos. La representatividad
de la muestra obedeció al menor número de contribuyentes (27), con el mayor monto de
estímulos fiscales aplicados (21,169,908.8 miles de pesos).
6.
Requisitos para la aplicación del estímulo fiscal registrado en la clave 950157
Con el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia del ISR, de
derechos y de aprovechamientos”, publicado en el DOF el 5 de diciembre de 2008, se
constató que el Ejecutivo Federal emitió los requisitos para que las entidades federativas y
municipios pudieran realizar la condonación del total de sus adeudos por concepto del
impuesto sobre la renta a cargo de sus trabajadores, incluidos sus accesorios.
Los requisitos que debían presentar las entidades federativas y los municipios son los
siguientes:
•
Convenio celebrado a más tardar el 30 de abril de 2009, entre el Gobierno Federal y las
entidades federativas y los municipios.
•
Declaratoria presentada ante el SAT, que comprenda:
8
a)
El finiquito de todos los adeudos, incluso sus accesorios.
b)
El desistimiento de cualquier solicitud de devolución de contribuciones federales.
c)
La manifestación bajo protesta de decir verdad de no contar con medio de defensa
alguno pendiente de resolver, que pudiera dar lugar a la devolución o
compensación de contribuciones federales causadas hasta la fecha de la
presentación de la declaratoria, o bien, que a la fecha de presentación de la
misma, el medio de defensa ha quedado concluido, para lo cual deberán agregar el
documento con el que se compruebe la firmeza de la resolución recaída al medio
de defensa o, en su caso, el acuerdo de autoridad competente en el que se le
tenga por desistido de la impugnación correspondiente.
d)
La renuncia a cualquier devolución o compensación futura de contribuciones
federales causadas hasta la fecha de presentación de la declaratoria.
Grupo Funcional Gobierno
e)
La manifestación bajo protesta de decir verdad de que se encuentran al corriente
en la presentación de las declaraciones informativas.
•
Presentar el aviso a que se refiere el artículo 25 del Código Fiscal de la Federación.
7.
Cumplimiento de los requisitos para la condonación de créditos fiscales de estados y
municipios
Se revisaron los expedientes de la muestra determinada de 7 contribuyentes beneficiados
con la condonación del ISR retenido a los trabajadores de estados y municipios, a que se
refiere el Decreto publicado en el DOF el 5 de diciembre de 2008.
En los expedientes se localizaron los convenios suscritos entre la Federación y los
contribuyentes beneficiados, los avisos a que se refiere el artículo 25 del Código Fiscal de la
Federación, y las declaratorias presentadas al SAT con el finiquito de todos los adeudos; el
desistimiento de solicitar la devolución de contribuciones federales; la manifestación de no
contar medio de defensa alguno pendiente de resolver; la renuncia a cualquier devolución o
compensación futura de contribuciones federales, y la manifestación de encontrarse al
corriente en la presentación de declaraciones informativas.
Se revisaron 47 “Reportes generales de consulta de información de contribuyente”
(declaraciones de impuestos) de los 7 contribuyentes beneficiados con la aplicación de la
condonación del ISR retenido a sus trabajadores por 8,256,097.5 miles de pesos, registrados
en la clave 950157 durante el ejercicio fiscal de 2011, como se muestra en el cuadro
siguiente:
MATRIZ DE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE CONTRIBUYENTES BENEFICIADOS
Contribuyente
Importe
(miles de
pesos)
Declaratoria
Convenio
Aviso
Finiquito
de
adeudos
Desistimiento
de solicitud
devolución
Medio
de
defensa
Renuncia a
devoluciones
futuras
Declaraciones
informativas
al corriente
1
356,850.9
√
√
√
√
√
√
No
2
444,571.1
√
√
√
√
√
√
√
3
262,873.9
√
√
√
√
√
√
√
4
1,218,343.1
√
√
√
√
√
√
√
5
11,558.4
√
√
√
√
√
√
√
6
25,246.2
√
√
√
√
√
√
No
7
5,936,653.9
√
√
√
√
√
√
√
Total
8,256,097.5
FUENTE: SAT, expedientes de contribuyentes y declaraciones de impuestos.
9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Se constató que los contribuyentes 1 y 6 en sus respectivas declaratorias se
comprometieron con el SAT a presentarle las declaraciones informativas correspondientes,
de conformidad con la legislación fiscal federal.
8.
Estímulos fiscales registrados en la clave 950020
En el "Padrón de Contribuyentes por Sector Económico” del SAT correspondiente al ejercicio
fiscal de 2011, se identificó que el importe más representativo en los sectores de educación,
de salud y de gobierno, se aplicó en la clave de registro núm. 950020 “Otros estímulos” por
20,708,559.0 miles de pesos, equivalente al 70.7% del total registrado, de los cuales se
determinó una muestra de 20 contribuyentes que aplicaron 12,913,811.3 miles de pesos,
concentrados en 776 “Reportes Generales de Consulta de Información de Contribuyente”.
De la consulta al "Sistema de Cuenta Única" del SAT, sólo se tuvo acceso a la revisión de 45
de los 776 “Reportes Generales de Consulta de Información de Contribuyente”, cuyo
importe fue de 2,783,158.4 miles de pesos. De los reportes revisados se desprendió que los
movimientos se concentraron en la clave 950020 “Otros estímulos”, sin posibilidad de
identificarse a qué tipo de estímulo de los 22 vigentes en el ejercicio fiscal de 2011, fue
aplicado el citado importe.
Se observó que el “Sistema de Cuenta Única” del SAT requiere reforzarse con la
incorporación de distintas claves que identifiquen el tipo de estímulo que se aplica, y se
advierte opacidad en los registros de la base de datos “Padrón de Contribuyentes por Sector
Económico”, pues la autoridad fiscal desconoce cuál es el estímulo que más benefició
económicamente a los contribuyentes pasivos de un impuesto, por lo tanto se considera
que la SHCP no verifica la información que el SAT le remite respecto de la aplicación de los
estímulos registrados en la clave 950020 “Otros estímulos”.
Además, se obtuvo del SAT información relativa al Servicio de Declaraciones y Pagos;
software que a partir del ejercicio fiscal de 2012, el contribuyente utilizará para presentar
las declaraciones de pagos provisionales o definitivos de impuestos federales, en el cual se
podrá especificar el tipo de estímulo aplicado y registrado en la clave 950020 “Otros
estímulos”.
No obstante, se considera que existe opacidad en el registro de los estímulos fiscales
concentrados en la clave 950020 “Otros estímulos”, toda vez que en ésta se detectaron
registros que corresponden a la clave 950157 “Condonación del ISR retenido a los
trabajadores de entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del
D.F.”, lo cual evidencia que no se realiza una adecuada vigilancia o supervisión de estos
registros.
Véase acción(es): 11-0-06100-06-0064-01-001
10
Grupo Funcional Gobierno
9.
Aplicación de estímulos en la clave 950136
En la clave identificada con el número 950136, un contribuyente aplicó estímulos fiscales
por 91.7 miles de pesos en marzo de 2011, relativos a la condonación de impuestos y multas
correspondientes a 2008, por lo que se observó que las aplicaciones en dicha clave eran
improcedentes por haber fenecido el estímulo.
No obstante, se obtuvo información del SAT mediante la cual el citado contribuyente había
solicitado la condonación del estímulo registrado con la clave 950150, pero en su
declaración de impuestos erróneamente lo señaló en la clave 950136, con lo cual la
autoridad fiscal acreditó que el beneficio que el contribuyente aplicó no fue indebido sino
un error al momento de llenar su declaración, situación que instruyó se corrigiera en sus
registros presentando las constancias respectivas, por lo que se solventa lo observado.
10.
Impacto y beneficios obtenidos por la aplicación de los estímulos fiscales
En el ejercicio fiscal de 2011, los estímulos fiscales aplicados ascendieron a 48,972,900.0
miles de pesos, de ese monto, 29,273,097.5 miles de pesos fueron aplicados, por 1,715
contribuyentes en los 3 sectores objeto de la revisión, de acuerdo con la información del
“Padrón de Contribuyentes por Sector Económico” correspondiente al ejercicio fiscal 2011.
No obstante la importancia de los montos de los estímulos fiscales aplicados en el ejercicio
fiscal 2011, la SHCP no evaluó los resultados conforme a sus objetivos ni estudió y tampoco
proyectó sus efectos en los ingresos de la Federación, contrariamente a lo dispuesto en la
normativa respectiva.
Con motivo de la auditoría, la SHCP argumentó que realiza la evaluación de las distintas
medidas de política tributaria que implica el otorgamiento de estímulos fiscales a un grupo o
sector de contribuyentes. Para el análisis y evaluación de los estímulos fiscales se debe
considerar que dado su diseño, es diferente el grado de participación de otras instancias y,
por tanto, la disponibilidad de la información para su evaluación también es variable, por
ejemplo, en ocasiones las evaluaciones se realizan en coordinación con otras instituciones
como es el caso del EFICINE o con base a la información que proveen otras dependencias,
como en el caso del estímulo a la “chatarrización” de unidades de autotransporte.
El análisis y evaluación que se realiza de los estímulos en ocasiones se materializa en notas
internas o bien se puede reflejar en las exposiciones de motivos o considerandos que
acompañan a las iniciativas de reforma o medidas otorgadas mediante Decretos
Presidenciales. Un ejemplo de la evaluación cotidiana que se realiza de diversos estímulos
fiscales, es el análisis sobre la aplicación del estímulo fiscal otorgado a las entidades
federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluyendo sus
organismos descentralizados, consistente en el acreditamiento de 60% del excedente que
resulte entre el promedio mensual del total del ISR enterado a cargo de sus trabajadores en
el año corriente y el enterado en 2007.
11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Respecto de los argumentos de la SHCP, se considera que no se realiza una evaluación
integral del impacto de los resultados económicos y sociales en los diferentes sectores que
conforman la totalidad de los estímulos fiscales, a fin de tener un análisis que apoye las
decisiones sobre su continuidad o mejora y evitar su opacidad, toda vez que su impacto en
las finanzas públicas tuvo un incremento del 131.5% en relación con los aplicados en 2010,
por 21,156,900.0 miles de pesos.
Véase acción(es): 11-0-06100-06-0064-01-002
Acciones
Recomendaciones
11-0-06100-06-0064-01-001.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público instruya
al Servicio de Administración Tributaria para que vigile el correcto registro en la clave
950020 "Otros estímulos". [Resultado 8]
11-0-06100-06-0064-01-002.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se
coordine con las otras dependencias de la Administración Pública Federal para evaluar de
manera integral el impacto de los resultados económicos y sociales en los diferentes
sectores que conforman la totalidad de los estímulos fiscales. [Resultado 10]
Resumen de Observaciones y Acciones
Se determinó(aron) 4 observación(es), de la(s) cual(es) 2 fue(ron) solventada(s) por la
entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 2 restante(s) generó(aron):
2 Recomendación(es).
Dictamen: con salvedad
La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de
cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y
alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas
que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el
presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) cumplió con las disposiciones normativas aplicables en
el otorgamiento de estímulos fiscales aplicados en el ejercicio fiscal de 2011 que
ascendieron a 48,972,900.0 miles de pesos, superando en 131.5% a los aplicados en 2010
(21,156,900.0 miles de pesos). De ese monto, 29,273,097.5 miles de pesos fueron aplicados,
por 1,715 contribuyentes en los sectores de gobierno, de educación y de salud, de acuerdo
con la información del “Padrón de Contribuyentes por Sector Económico” de 2011, excepto
por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe que se
refieren principalmente a la opacidad en el registro de los estímulos fiscales concentrados
en la clave 950020 “otros estímulos” y por carecer de una evaluación integral del impacto
de los resultados económicos y sociales en los diferentes sectores que conforman la
totalidad de los estímulos fiscales.
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Grupo Funcional Gobierno
Apéndices
Procedimientos de Auditoría Aplicados
1.
Verificar que se emitió el marco normativo para el otorgamiento de estímulos fiscales
en materia de actividades de gobierno, educación y salud en el ejercicio fiscal 2011.
2.
Verificar la formulación y aprobación del programa, los criterios y montos globales de
los estímulos fiscales otorgados en las leyes fiscales y decretos presidenciales.
3.
Verificar el ejercicio de las facultades de comprobación fiscal del Servicio de
Administración Tributaria (SAT), respecto de los estímulos fiscales otorgados en el
ejercicio fiscal 2011.
4.
Verificar la vigencia y cuantificación de los estímulos fiscales otorgados en las leyes y
decretos presidenciales.
5.
Verificar la distribución de los diversos estímulos fiscales en los diferentes sectores
económicos, en términos de las disposiciones fiscales y el cumplimiento de la aplicación
del estímulo fiscal señalado en el Decreto del 5 diciembre de 2008.
6.
Verificar los reportes e informes de la evaluación sobre los impactos y beneficios
obtenidos por la aplicación de estímulos fiscales en las actividades de gobierno,
educación y salud, durante el ejercicio fiscal 2011.
Áreas Revisadas
La Unidad de Política de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas
Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las
leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:
1.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Artículo 31, fracción IX y XI.
2.
Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Reglamento
Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, art. 38, fracción VII.
Ley del Servicio de Administración Tributaria, art. 7, fracciones VII, XI y XIV.
Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia del ISR, de
derechos y de aprovechamientos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de
diciembre de 2008, art. tercero.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones
derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones
siguientes:
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49,
fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
Comentarios de la Entidad Fiscalizada
Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para
aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue
analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los
resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la
Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración
definitiva del Informe del Resultado.
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