Informe Situación de la Deuda Pública Colombiana

 Situación de la Deuda Pública
Colombiana 2013
Bogotá D.C., julio de 2014
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Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Ligia Helena Borrero Restrepo
Vicecontralora General de la República
Tania Violeta Vargas Luna
Secretaria Privada
Carlos Augusto Cabrera Saavedra
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Nelson Izáciga León
Contralor Delegado para Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional
Luis Alberto Higuera Malaver
Contralor Delegado para el sector Agropecuario
Leonardo Arbeláez Lamus
Contralor Delegado para el sector de Minas y Energía (E)
Carlos Eduardo Umaña Lizarazo
Contralor Delegado para el sector Social
Rafael Enrique Romero Cruz
Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad
Claudia Isabel Medina Siervo
Contralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras
Jorge Enrique Cruz Feliciano
Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Javier Alonso Lastra Fuscaldo
Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva
Carlos Mario Zuluaga Pardo
Contralor Delegado para Participación Ciudadana
Margarita María Jiménez Quintero
Directora Oficina de Planeación
Cesar Mauricio Beltrán López
Director de Oficina de Sistemas e Informática
Luz Amanda Camacho Sánchez
Directora Oficina de Control Interno
Edith Rocío González Martínez
Directora Oficina de Control Disciplinario
Lina María Tamayo Berrio
Directora Oficina Jurídica
Martha Patricia Tovar González
Directora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional
Margarita María Barreneche Ortiz
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Sara Moreno Nova
Gerente del Talento Humano
Luz María Arbeláez Gálvez
Gerente Administrativa y Financiera
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REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Ligia Helena Borrero Restrepo
Vicecontralora General de la República
Dirección y coordinación del informe:
Carlos Augusto Cabrera Saavedra
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz
Director de Estudios Macroeconómicos
Beatriz Helena Hernandez Varon
Director de Cuentas y Estadísticas Fiscales
Asesoría especial:
Antonio Hernández Gamarra
Elaboraron el presente informe:
Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz
Miguel Alfonso Montoya Olarte
José Enrique Contreras Hernández
Luz Dary Cruz Piñeros
José Milton Romero Ramírez
Estadísticas deuda pública:
Yolanda Manrique Herrera
Luz Dary Cruz Piñeros
Marcel David Malagón Gómez.
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Margarita María Barreneche Ortiz
Edición y diagramación:
Edgar Giovanni Zuleta Parra
Contraloría General de la República
Av. Esperanza No. 62-49 Edificio Gran Estación II
PBX: (57) 1 - 647 7000
Bogotá D.C., Colombia
Julio de 2014
www.contraloria.gov.co
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CONTENIDO
PRESENTACIÓN…………….………………………………………………………..……………………...7
ASPECTOS GENERALES ………..…………………………….................................................................11
PARTE I
EL CONTEXTO INTERNACIONAL DE LA DEUDA PÚBLICA............................................................29
CAPÍTULO I
DE LA CRISIS FINANCIERA A LA ECONÓMICA DE LOS PAÍSES DESARROLLADOS..............31
1.1 La crisis de los países desarrollados……………………………………………………….........................32
1.2 América Latina: la recuperación de la crisis de finales de siglo...................................................................41
PARTE II
LOS RESULTADOS DE LA DEUDA PÚBLICA........................................................................................55
CAPÍTULO II
LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO TOTAL………………………………………………...................57
2.1 Deuda bruta del sector público colombiano……………………………………………………….............57
CAPÍTULO III
LA DEUDA DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL: LOS AJUSTES DE MEDIANO
PLAZO EN LA DEUDA DE 2010-2013……………………………………………….................................65
3.1 La deuda pública interna del GNC…………………………………..…………………………….............65
3.2 La deuda pública externa del GNC………………….……………………………………………..............95
3.3 El servicio de la deuda del Gobierno Nacional..........................................................................................106
3.4 Perfil de la deuda.......................................................................................................................................110
3.5. El Cupo de endeudamiento del Gobierno Nacional…………………………………………………......115
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CAPÍTULO IV
LA DEUDA DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS NACIONALES......................................127
4.1 Resultados entidades descentralizadas.......................................................................................................128
CAPÍTULO V
LA DEUDA TERRITORIAL..........................................................................…………………………......155
5.1 Evolución de la deuda territorial.................................................................................................................155
5.2 Deuda externa.............................................................................................................................................157
5.3 Deuda interna.............................................................................................................................................159
CAPÍTULO VI
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA DEL GOBIERNO NACIONAL..............................................177
6.1 Determinantes macroeconómicos de la deuda............................................................................................177
6.2 Sostenibilidad en el corto plazo..................................................................................................................181
6.3 El cumplimiento de la regla fiscal al cierre de la vigencia 2013................................................................184
6.4 Regla fiscal y perspectivas de mediano plazo............................................................................................180
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Presentación
En cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 268 de la
Constitución Política sobre el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades
territoriales, así como lo establecido en los artículos 39, 41, 43 y 44 de la Ley 42 de 1993,
La Contraloría General de la República (CGR) presenta al honorable Congreso de la
República y al señor Presidente de la República, el informe sobre la Situación de la Deuda
Pública correspondiente a la vigencia 2013, en el cual se analizan los principales hechos
registrados en materia de endeudamiento público entre 2010 y 2013, con énfasis en lo
sucedido durante este último año, con el fin de determinar su comportamiento y su
consistencia con la política fiscal del Gobierno Nacional en dicho periodo.
En atención a las atribuciones asignadas y lo previsto en el plan estratégico
presentado por esta administración para el período 2010–2014 “Por un control fiscal
oportuno y efectivo”, se ajustaron — con base en la reglamentación expedida en 2014– los
plazos para el envío de los soportes de las operaciones de crédito público a la Contraloría
General de la República, haciendo más expedita su captura y, por ende, su proceso de
análisis y divulgación.
Así mismo, se adelantó la primera fase de desarrollo de una aplicación para el
registro de la deuda pública, permitiendo actualizar la herramienta tecnológica a los
actuales lenguajes de programación, para la recolección y compilación de la información y
su posterior análisis. De tal manera, se hace relevante mantener y complementar sus fases
siguientes de desarrollo, con el propósito de alcanzar la captura de información en línea.
Teniendo en cuenta que constitucionalmente la Contraloría General de la República
es la fuente oficial del registro de la deuda y de las estadísticas fiscales, desde finales de
2013 la presente administración enfatizó en la divulgación de esta información en su página
web (www.contraloria.gov.co), a través del link “Deuda pública”, en donde se dan a
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conocer: i) informes mensuales con tabulaciones y gráficas sobre el estado de la deuda en el
país; ii) los registros expedidos como resultado de la refrendación de los documentos que
soportan las operaciones de crédito público del Gobierno Nacional, y; iii) series estadísticas
para consulta de usuarios académicos, investigadores y público en general. Vale la pena
señalar que desde la implementación del programa de modernización tecnológica
adelantado por la entidad, cualquier ciudadano tiene la oportunidad de conocer, con mayor
rapidez y confianza, el detalle de los documentos que soportan el registro a través de los
vínculos creados en la web. Todo esto en aras de los principios de transparencia y
publicidad que rigen la administración pública.
Por otra parte, es preciso señalar que para efectos del registro de la deuda pública,
en Colombia se han considerado las operaciones de crédito público definidas en el artículo
3 del Decreto 2681 de 1993, el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y los
artículos 10 y 13 de la Ley 533 de 1999, así como los actos asimilados a operaciones de
crédito de que trata el artículo 4º del Decreto 2681 de 1993, que corresponde al alcance de
la definición que se utilizará en este informe.
No obstante, este concepto de deuda pública no corresponde a los criterios
aceptados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
por cuanto el Manual de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI)
incorpora conceptos que actualmente no se incluyen en las estadísticas fiscales de la deuda
y que la Contraloría General de la República ha venido insistiendo en su registro y
adecuada contabilización (intereses causados, pasivos por concesiones, pasivos
pensionales, títulos a corto plazo de tesorería y cuentas por pagar con acreedores, entre
otros pasivos), lo cual exige mayor confiabilidad de la contabilidad financiera para
complementar las estadísticas fiscales e integrar los sistemas de información, a fin de lograr
la estimación de la deuda en el país.
Por lo anterior, y dado el interés del Gobierno Nacional de ingresar a la OCDE, el
país deberá tomar las medidas necesarias para garantizar el registro de la totalidad de la
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deuda pública, debiendo introducir reformas legales y cambiando prácticas no ajustadas a
los criterios internacionales, tales como ocultar operaciones de crédito público a través de
vigencias futuras.
Es importante señalar que este informe conforma un paquete integral con los demás
que la Contraloría presenta al Legislativo y al Ejecutivo, como son la Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro, la Situación de las Finanzas del Estado y la Auditoría al Balance
General de la Nación, porque lo descrito en ellos y en el presente documento, contiene
elementos que complementan el análisis de las finanzas públicas, además de guardar
consistencia metodológica entre sí y utilizar las mismas fuentes de información
cuantitativa, que se analizan conforme a los propósitos de cada uno de ellos y cuando se
examinan las mismas variables.
Al respecto, la Contraloría General de la República se ha pronunciado sobre la
necesidad de revisar los registros contables, como es el caso del pasivo pensional,
estableciendo especialmente la diferenciación entre el registro del pasivo de las actuales
pensiones y las cuentas de control para las pensiones futuras, lo cual impactaría
significativamente la deuda pública en los términos del organismo multilateral.
El presente informe sobre la Situación de la Deuda Pública en Colombia se
estructuró en siete apartes, detallando, en primer lugar, aspectos generales sobre las
principales variables que se desarrollan en el contenido del mismo. El primer capítulo
contiene un análisis de los principales hechos económicos y fiscales internacionales, para lo
cual se pasa revista a la crisis financiera internacional y su impacto sobre las economías
emergentes, en especial, sobre el financiamiento y las finanzas regionales y locales en
América Latina.
Paso seguido, se analizan los resultados de la deuda pública, presentando en el
segundo capítulo los resultados generales de los saldos de la deuda bruta del sector público
total (SPT) para el período de estudio, enfatizando en los dos últimos años; el tercer
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capítulo registra los saldos de la deuda bruta del Gobierno Nacional, puesto que la Nación
registra en términos corrientes un mayor endeudamiento; el cuarto capítulo contiene los
resultados de la deuda de las entidades descentralizadas y empresas del orden nacional; y el
quinto capítulo incluye la deuda de las entidades del orden territorial, presentando, en cada
uno de ellos, los aspectos generales y los específicos que merecen destacarse por sus
efectos en las finanzas públicas del país en forma presente o futura. En el último capítulo se
analiza la sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional en el mediano plazo.
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ASPECTOS GENERALES
Durante el período 2010–2013 el país logró estabilizar su nivel de endeudamiento
frente al Producto Interno Bruto (PIB), toda vez que se presentaron una serie de factores
económicos coyunturales favorables que propiciaron importantes ajustes en el manejo de la
deuda pública y fiscal de Colombia.
La mejoría en buena parte de las variables económicas, como el mayor crecimiento,
las menores tasas de interés e inflación y la diversificación en las fuentes de
financiamiento, afectaron positivamente los fundamentales económicos del país, con lo cual
se incentivaron políticas que favorecieron el ajuste fiscal, la caída en la tasa de desempleo,
el aumento en el consumo interno, etc., aun cuando se percibió una revaluación en las
monedas locales de América latina que afectó de forma importante la balanza comercial de
los países y la cuenta de capital con un volumen de acumulación de reservas internacionales
que, a su vez, favoreció la reducción en los costos del servicio de la deuda pública.
El entorno internacional
La fragilidad en el mejoramiento económico de los países emergentes generó alertas
sobre sus estructuras frente a las decisiones de política económica de las naciones en
desarrollo, por ejemplo, en las medidas tomadas por el Sistema de Reserva Federal de los
Estados Unidos (FED) a mediados de 2013, en cuanto a su política monetaria, que
generaron efectos adversos sobre los mercados de capital latinoamericanos, con fuertes
implicaciones cambiarias y monetarias, las cuales conllevaron importantes pérdidas en los
balances de los tenedores de bonos locales (principalmente sobre el sistema de ahorro
pensional) y, sobre todo, su impacto sobre las decisiones en el financiamiento del déficit de
los gobiernos.
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Las principales economías de Europa mostraron una ligera mejoría en el desempeño
de los indicadores básicos: sus tasas de crecimiento del PIB se mantuvieron levemente por
encima de cero para los países con mejor desempeño y permanecieron negativas para los
que debieron acudir al rescate de la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el
Fondo Monetario Internacional.
Las cifras de desempleo continuaron creciendo en los países de la eurozona, excepto
para Alemania y, por fuera de ella, en Estados Unidos. La necesidad de cumplir son los
preceptos del tratado de Maastricht1 llevó a los países de la eurozona a mantener bajos
niveles de gasto público e incluso a reducirlo, dificultando las posibilidades de una rápida
recuperación.
Por el contrario, las economías latinoamericanas mostraron tasas de crecimiento
positivas en su PIB como en la generación de empleo, aunque las dinámicas en estos dos
frentes se han venido ralentizando en los dos últimos años. El comportamiento de la deuda
externa se mantuvo estable para la mayoría de países de la zona para los últimos cuatro
años.
Para la región, el mayor riesgo se centró en el comportamiento de comercio exterior
que se presentó deficitario, en particular con la China que ha establecido una creciente
dinámica comercial con Latinoamérica. Otro aspecto que generó debilidades en el frente
externo, fue el crecimiento de las rentas generadas por la inversión extranjera directa que
afectaran el balance de cuenta corriente.
Por último, y pese al desacople dado en las economías regionales que les permitió
un performance independiente y favorable al acaecido por la crisis económica en los países
desarrollados, la fragilidad de sus variables básicas se hizo manifiesta ante cualquier
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La regla del déficit menor al 3% del PIB y la relación saldo de la deuda a Producto Interno Bruto (PIB)
menor al 60%.
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medida tomada por las autoridades políticas o económicas estadounidenses, al punto que el
solo anuncio de la FED en mayo de 2013 sobre el fin del Quantitative Easing (QE) —esta
nueva política monetaria conocida como tapering– desencadenó cambios importantes al
alza en indicadores, tales como depreciación de las tasas de cambio, incremento en los
spread, los rendimientos de los títulos de deuda, caída en los índices bursátiles y el retiro de
recursos de capital.
Monto, composición y la dinámica de la deuda 2010 - 2013
La deuda bruta del sector público colombiano en 2013 ascendió a $315,04 billones,
equivalentes al 44,6% del Producto Interno Bruto (PIB) del país, cuyo monto fue superior
en $42,26 billones al registrado en 2012 y significó un incremento anual de 3,6 puntos
porcentuales del PIB.
Por niveles de la administración pública, la deuda se concentró en el Gobierno
Nacional con un monto de $254,77 billones (36,1% del PIB); las entidades descentralizadas
nacionales con $30,55 billones (4,3% del PIB); las entidades territoriales del nivel central
—departamentos y municipios capitales y no capitales– con $8,63 billones (1,2% del PIB)
y las entidades descentralizadas del nivel territorial con $21,08 billones (2,98% del PIB)
(Gráfica 1a). Por tipo de deuda, los acreedores internos del sector público alcanzaron un
monto de $216,8 billones (30,7% del PIB), mientras que los externos llegaron a $98,23
billones (13,9% del PIB) (Gráfico A1)
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Gráfica A.1
Deuda sector público a diciembre de 2013
Fuente: CGR, Registros de la deuda
La deuda pública bruta, como proporción del producto interno bruto (PIB), registró
un descenso constante entre 2010 y 2012, al pasar del 47,2% del PIB en 2010 al 41,0% en
2012, con una reducción de 6,3 puntos porcentuales del PIB, para finalmente aumentar al
44,6% del PIB en 2013 (3,6 puntos porcentuales).
Este comportamiento estuvo determinado, principalmente, por la mayor tasa de
crecimiento relativa del PIB, de tal forma que mientras que los saldos se incrementaron
nominalmente de manera constante durante el período 2010–2013, frente al PIB registraron
un descenso (Gráfico A2).
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Gráfica A.2
Saldos de la deuda pública como proporción del PIB
Fuente: CGR, Registros de la deuda
La deuda del gobierno nacional central (GNC)
La deuda del gobierno nacional central (GNC) nominalmente pasó de $205,57
billones en 2010 a $254,77 billones en 2013; mientras que por el contrario, en términos del
PIB, se redujo del 37,7% del PIB al 36,1% del PIB para esos mismos años. Para 2013 la
deuda se incrementó en $30,6 billones (13,6%) frente a 2012 y en términos del PIB
representó un aumento de 2,4 puntos porcentuales (Gráfica A1).
En la reducción de la deuda PIB durante el periodo 2010-2013 contribuyeron: i) La
revaluación del peso colombiano en 2010 y 2012; ii) el crecimiento económico a lo largo
del período; iii) la obtención de superávit o el menor déficit primario; y, iv) los estables y
relativamente bajos niveles de tasas de interés externas e internas. No obstante, en 2013 el
efecto de la devaluación sobre el saldo de la deuda externa provocó el aumento de la deuda
en 0,8 puntos porcentuales del PIB.
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Composición deuda interna y externa del GNC
La deuda interna del Gobierno pasó de $146,26 billones en 2010 a $186,12 billones
(26,34% del PIB) en 2013, con un aumento de $39,8 billones (27,3%), donde la
participación de los TES B en el total de la deuda interna durante el periodo siguió siendo
mayoritaria (92,5%) (Gráfico A3).
Gráfica A.3
Deuda interna del GNC a diciembre de 2013
Fuente: CGR, Registros de la deuda
Acreedores de la deuda interna
Entre 2012 y 2013 la deuda interna bruta registró un aumento de $21,42 billones
(13,1%) que provino fundamentalmente del incremento de las emisiones de TES B, tanto
los emitidos para fines presupuestales (en pesos y UVR), como de los TES B para el
control monetario.
Los TES B Control Monetario presentaron una dinámica importante en 2013,
debido a su volumen de emisiones que alcanzó los $10,6 billones, con las siguientes
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características: i) No pueden ser destinados a financiar el presupuesto; ii) su emisión eleva
la deuda bruta del Gobierno, aunque no afecta la deuda neta, ya que directamente se
descuentan al estar en depósitos remunerados en el Emisor; iii) el costo por el pago de
intereses es compensado con la remuneración de los depósitos en el Banco de la República,
sin afectar el balance fiscal del Gobierno, ni las amortizaciones puesto que se cubren con
los mismos depósitos remunerados mantenidos en el Emisor; y, iv ) es posible que parte de
las pérdidas del Banco de la República sean atribuibles al manejo de los TES B Control
Monetario2.
El saldo de TES B en circulación pasó de $124,98 billones en 2010 a $168,58
billones en 2013, que se tradujo en un aumento de los títulos por parte de los fondos de
pensiones y cesantías, el sector financiero, las sociedades fiduciarias, aunque fue más
significativo el incremento del portafolio de TES de entidades y agentes diversos
agrupados. El resto, que se compone de personas jurídicas y naturales, pasaron de
representar el 11,4% del saldo total de TES en 2010, a mantener el 17,5% en 2013 (el 25%
del saldo total del sector privado).
El cambio de naturaleza de los agentes que mantuvieron TES en sus portafolios
mostró en el consolidado, que en 2010 el sector público mantenía el 42% del total de TES
B y el sector privado el 58%; mientras que para 2013, el primero redujo su participación al
29,9% y el sector privado la elevó al 70,1%.
Esta recomposición de tenedores de TES durante el periodo implicó una mayor
exposición del sector privado al riesgo por los efectos de la variabilidad de la tasa de
interés, no solo para el sector financiero y los fondos de pensiones y cesantías, sino para
una amplia gama de agentes de la economía. En este sentido, el reto en el futuro próximo
será el de mantener estabilidad relativa en los mercados de deuda en un contexto de
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Cabe mencionar que las pérdidas del Banco de la República en 2012 por $340.500 millones fueron asumidas
parcialmente en 2013 por el Gobierno a través de la emisión de TES por $239.300 millones. Para las pérdidas
del Emisor en 2013 por $1,7 billones, se emitieron, en marzo de 2014, TES por $1,19 billones. El resto de las
pérdidas en los dos años fueron asumidas por el Banco con la utilización de reservas.
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incertidumbre marcada por un aumento de tasas de interés externas e internas y de la
inflación que podrían presionar a la baja los precios de los TES.
La composición de la tenencia de TES del sector público registró una disminución,
aunque continuó con montos elevados de inversión en TES, tanto para los establecimientos
públicos como para las empresas nacionales, no solo por el hecho de la inversión en
instrumentos de cero riesgo, sino porque se plantean inquietudes por la priorización de la
inversión en títulos, cuya rentabilidad es la mayor del mercado.
La tenencia de TES por parte del sector público plantea una preocupación frente al
carácter y objeto social para el que fueron creadas aquellas instituciones y empresas, en
cuanto a su función como organismo estatal para suplir necesidades básicas o colectivas y
no con el fin de obtener rendimientos financieros per se.
Aquí es importante separar las diferentes necesidades de inversiones en TES por
parte de los agentes económicos públicos o privados: los mayores volúmenes de
inversiones se encuentran en los fondos de pensiones y patrimonios que amparan
pensiones, para quienes resulta evidente contar con inversiones cero riesgo y de largo
plazo; seguido del sector financiero público y privado que registra inversiones alternativas
a la cartera propia de su negocio.
No es lo mismo para el Banco Agrario, por ejemplo, que al cierre de 2013 ya
acumulaba $7,75 billones en títulos de tesorería, frente a la cartera total que llega a los
$8,59 billones, toda vez que su principal objeto es el fortalecimiento del sector agrario y no
un marcado portafolio en dichos títulos.
Caso similar tiene la Caja Promotora de Vivienda Militar ($4,40 billones), que
debería incrementar las soluciones de viviendas para este sector; y, por último, los
establecimientos públicos como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y el Instituto
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Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) que no deberían mantener volúmenes de TES,
excepto los que amparan pensiones en el caso del SENA.
Por otra parte, la estrategia de la tesorería del Gobierno en los dos últimos años
consistió en la suspensión de las colocaciones de TES de corto plazo, los cuales se
sustituyeron con pagarés (préstamos de los fondos administrados a la Tesorería Nacional) y
con mayores emisiones de TES convenidas y forzosas. A esto se unió la mayor
disponibilidad de caja, originada en los “colchones” presupuestales asignados a la deuda
interna y externa, al suponer en el presupuesto general altos niveles de UVR, tasas de
interés y tasa de cambio.
Acreedores de la deuda externa
La deuda pública externa, valorada en pesos, se elevó durante el periodo 2010–2013
en $9,40 billones, al pasar de $59,31 billones a $68,71 billones; mientras que la
participación de los tenedores de bonos en la deuda externa total se incrementó del 54,7%
al 57,8% y los préstamos de la banca multilateral disminuyeron su participación del 44,5%
al 41,0% (Gráfica A4).
Gráfica A4
Deuda externa del GNC a diciembre de 2013
Fuente: CGR, Registros de la deuda
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Sin embargo, en términos del PIB, la deuda externa disminuyó en 1,2%, al pasar del
10,9% en 2010 al 9,7% en 2013, tanto para la banca multilateral como para los bonos. Cabe
mencionar que en términos absolutos el mayor crecimiento de la deuda fue en 2013, cuando
creció $9,18 billones con respecto al 2012.
Las oscilaciones de los saldos de la deuda externa en pesos y a lo largo del periodo
2010–2013 estuvieron ligadas a las decisiones del Gobierno en cuanto a las fuentes de
financiación y los movimientos de la tasa de cambio.
Al descomponer la variación de la deuda externa en pesos en la variación de la
deuda en dólares y en aquella atribuible a la tasa de cambio, se encuentra que la deuda en
dólares creció de manera permanente entre el 2010 y el 2013 (5,3% en promedio anual).
Sin embargo, el efecto tasa de cambio sobre el saldo de la deuda en dólares provocó que la
deuda externa en pesos se redujera en 2010 y el 2012 y que en 2013 se elevara dicho saldo.
En este último año la devaluación fue del 8,97%, que sumada al crecimiento de la
deuda en dólares, derivó en un aumento total de la deuda externa del 15,43%. En términos
del PIB, la deuda externa se elevó en 1,3%, del cual 0,5% del PIB se debió al incremento de
la deuda en dólares y el 0,80% del PIB al efecto de la devaluación. En 2012, si bien la
deuda en dólares se elevó (0,5% del PIB), la revaluación hizo que la deuda externa a PIB se
redujera (0,67% del PIB).
La deuda externa del gobierno nacional central, denominada en dólares, alcanzó en
2013 los US$35.658,57 millones, con un crecimiento de US$1.997,52 millones, respecto a
la vigencia 2012. Dicho incremento obedeció a desembolsos por US$4.043,74 millones,
amortizaciones por US$1.491,7 millones y un ajuste por variación en el tipo de cambio
negativo por US$550,56 millones.
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De los desembolsos por US$4.043 millones se destacó la colocación de dos bonos
globales por un monto total de US$2.600 millones y US$1.326 millones por préstamos de
la banca multilateral.
Servicio de la deuda
El servicio total de la deuda del gobierno nacional central en 2013 alcanzó los $42,9
billones (6,07% del PIB), de los cuales a la deuda interna se asignaron $36,73 billones y a
la externa $6,17 billones. Estas cifras incluyeron el servicio de la deuda de largo plazo
(externa e interna), la emisión de bonos Fogafin, los bonos de valor constante y los bonos
para las universidades. También se incluyó el servicio de los TES de corto plazo y los TES
de control monetario. Cabe señalar que de las amortizaciones de corto plazo por $5,8
billones correspondieron a las emisiones de TES de control monetario.
El monto del servicio de la deuda de mediano y largo plazo que se ejecutó a través
del Presupuesto General de la Nación alcanzó los $37,0 billones, con un crecimiento de
1,7% frente al registrado en 2012. De ese monto, $6,17 billones correspondieron a la deuda
externa y $30,8 billones a la deuda interna de largo plazo.
Entre el 2010 y 2013 se registró una disminución en el pago de intereses con
respecto al PIB, tanto para la deuda interna como para la externa, reflejo de la reducción de
tasas de interés internacional y domésticas, el crecimiento económico, la revaluación del
peso y la mejora en la calificación de la deuda soberana. También incidió el hecho que el
Gobierno Nacional tuvo unas menores necesidades de financiamiento para realizar el roll
over de la deuda. Estos factores también incidieron en la reducción del pago de
amortizaciones, especialmente en la deuda interna, el cual se redujo del 4,7% en 2010 al
3,5% del PIB en 2013.
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Perfil de la deuda
El manejo de los desembolsos y las amortizaciones se reflejó en los perfiles de la
deuda interna —se extendieron los plazos de vencimiento y se desconcentraron los pagos
en el corto plazo– permitiendo disminuir las presiones financieras sobre el presupuesto
nacional. Todo esto se tradujo en un aumento de la vida media de los TES de largo plazo, al
pasar de 5,3 años en 2010 a 5,84 años en 2013.
La vida media de las amortizaciones externas durante el periodo 2010–2013
prácticamente no se alteró (10,6 años). Sin embargo, la concentración de los pagos a corto
plazo se elevó en el perfil de vencimientos 2013 frente al perfil de 2010 (de US$3.000
millones pasó a US$4.700 millones).
Deuda del sector descentralizado
Por su parte, la deuda del resto del sector público se concentró en las entidades
descentralizadas del orden nacional, que para 2013 sumó $30,55 billones (4,34% del PIB):
$11,47 billones (1,6% del PIB) de deuda interna y $19,08 billones (2,7% del PIB) de deuda
externa. Estos resultados representaron $9,06 billones más que en 2012 cuando alcanzó los
$21,50 billones. Estas empresas tuvieron un repunte importante en materia de contratación
de crédito externo, que se reflejó en un incremento de cerca de $4,61 billones entre 2011 y
2012 y de $8,29 billones entre 2012 y 2013, montos con los cuales se financió buena parte
de las inversiones en la vigencia (Gráfico A5).
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Gráfica A5
Deuda entidades descentralizadas nacionales a diciembre de 2013
Fuente: CGR, Registros de la deuda
Para el periodo 2010–2013 el incremento se asoció específicamente a empresas
como la Refinería de Cartagena (Reficar) y la Empresa Colombiana de Petróleos
(Ecopetrol) S.A., las cuales en 2013 concentraron el 67% de la deuda de su sector, seguidas
de Interconexión Eléctrica (ISA) S.A. e Isagén S.A., con un financiamiento total de $4,76
billones; y, por último, la deuda del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior (Icetex) con el Banco Mundial. En este sentido aumentó la
participación en endeudamiento total de este tipo de entidades al 12%.
Deuda territorial
El saldo de la deuda del nivel territorial del Gobierno se incrementó $2,7 billones
(9,8%) entre 2012 y 2013, para alcanzar los $29,7 billones al cierre del último año. No
obstante, su contribución al crecimiento total del endeudamiento público colombiano
durante el mismo lapso fue de apenas del 6,3% (el restante 93,7% correspondió al nivel
nacional).
23
Al cierre de 2013 los saldos de la deuda aumentaron levemente (hasta 4,2% del
PIB), contrario a lo acontecido entre 2011 y 2012 cuando el endeudamiento territorial,
medido en términos del PIB, disminuyó de 4,47% del PIB al 4,07% del PIB. Ese
incremento se distribuyó de manera similar en las capitales (11,5%), los municipios no
capitales (10,7%) y las entidades descentralizadas (10,0%) (Gráfico A6).
Gráfica A6
Deuda entidades territoriales a diciembre de 2013
Fuente: CGR, Registros de la deuda
La deuda pública externa de los principales entes territoriales del país concentró el
10,4% del total, al pasar de $8,89 billones en 2012 a $10,4 billones en 2013, con un
incremento de $1,4 billones, resultado asociado principalmente a la deuda de entidades
como la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB), que en 2013 emitió bonos por $530.000
millones y Empresas Públicas de Medellín (EPM) aumentó en $479.000 millones su
endeudamiento, quedando con el mayor valor de deuda entre los entes territoriales con $4,3
billones. De igual manera se destacaron la deudas de la Empresa de Energía de Bogotá
(EEB) por $1,63 billones, la Transportadora de Gas Internacional (TGI) por $1,72 billones
(empresa del Grupo de Energía de Bogotá) y Bogotá D.C. con $1,17 billones (Gráfica A7).
24
Gráfica A7
Entidades descentralizadas territoriales a diciembre de 2013
Fuente: CGR, Registros de la deuda
La deuda interna territorial, por su parte, concentró el 8,9% de este tipo de
endeudamiento y cerró 2013 con un saldo de $19,3 billones, es decir 6,8% superior al
observado al cierre de 2012. La mayor participación en los saldos de endeudamiento
interno se representó en las entidades descentralizadas que sumaron 5,8 puntos de los 8,9
puntos de este ámbito. Los restantes tres puntos de la participación se distribuyeron entre
los departamentos (1,1 puntos), las ciudades capitales (1,0 puntos) y las ciudades no
capitales (0,9 puntos).
La sostenibilidad de la deuda y la regla fiscal
La sostenibilidad depende de la evolución de la deuda frente al PIB en el tiempo,
cuya senda depende de los siguientes factores: el déficit primario (ingresos menos gastos
sin intereses), el crecimiento económico, la inflación y las tasas de interés internas. Las
tasas de interés externas y las tasas de cambio son menos controlables ya que depende de
factores exógenos. La deuda es sostenible cuando la tasa de crecimiento de la economía de
25
largo plazo3 es superior a la tasa de interés de la deuda en el largo plazo o cuando la
economía genera un superávit primario4.
La deuda frente al PIB se redujo entre 2011 y 2012, debido al crecimiento
económico y la revaluación, cuyas variables superaron el efecto de la tasa de interés interna
y externa, generando disminuciones de la deuda de 1,6% y 2,4% del PIB respectivamente.
Para 2013, la deuda bruta del Gobierno Nacional registró un aumento de 2,36
puntos porcentuales del PIB, que se explicó principalmente por la devaluación (0,8% del
PIB), el efecto de la tasa de interés interna (1,8% del PIB), el impacto de la tasa de interés
externa (0,5% del PIB) y otras variables que incrementaron el saldo (1,3% del PIB). Lo
anterior fue compensado por el crecimiento económico (-1,4% del PIB) y la inflación
(-0,6% del PIB).
El déficit primario se redujo en 2013, dado que los ingresos tributarios se
desaceleraron con respecto la tendencia en los dos años anteriores, lo cual se compensó con
el incremento de otros ingresos, específicamente los provenientes de los excedentes de
Ecopetrol, que ascendieron al 2,0% del PIB. Esta situación configura un riesgo macrofiscal,
debido a la incertidumbre de los precios del petróleo en el futuro próximo dado un contexto
internacional menos favorable.
Para efectos de la sostenibilidad de la deuda, el balance primario en 2013 fue
levemente negativo (0,04% del PIB) con una estimación del MFMP 2013 del 0,1%, la
devaluación promedio fue mayor a la estimada (3,9% vs 2,9%) y el crecimiento fue menor
al proyectado (4,3% vs 4,5%), lo cual elevó la deuda neta en 0,9% del PIB. En la medida en
que la tasa de interés real en 2013 superó el crecimiento económico (6,3% vs 4,3%), se
3
Es el crecimiento del PIB potencial, definido como la máxima capacidad productiva de una economía sin
generar presiones inflacionarias.
4
El balance primario es el resultado de la diferencia entre los ingresos y el gasto sin intereses.
26
requería un superávit primario del 0,7% del PIB para cumplir con la meta de deuda neta del
33,6% del PIB.
Para 2014, mantener la deuda a PIB puede ser factible si se materializan los
resultados del crecimiento económico y de tasas de interés real esperados por el Gobierno.
Si no se cumplen estas expectativas se requeriría un superávit primario más elevado que el
contemplado por el MFMP, no solo para cumplir con la regla fiscal, sino para mantener la
deuda a PIB. Esto implicaría reducir el gasto o aumentar los ingresos tributarios, lo cual
lleva a plantear una nueva reforma tributaria.
Por su parte, la regla fiscal cumplió con la meta del balance estructural, aunque no
se logró ajustar plenamente las proyecciones del MFMP, en cuanto a las metas del balance
primario y la deuda a PIB del GNC. Es más, las proyecciones hasta el 2023 debe
revalidarse dado que la deuda neta en 2013 fue mayor a la contemplada en el MFMP 13.
Así mismo, es importante discutir sobre el nivel del recaudo tributario proyectado en el
mediano plazo, lo cual restringe el gasto público y tiene efectos negativos en el PIB
potencial.
27
28
PARTE I
EL CONTEXTO INTERNACIONAL DE
LA DEUDA PÚBLICA
29
30
CAPÍTULO I
DE LA CRISIS FINANCIERA A LA ECONÓMICA
EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS
Los indicadores básicos de las principales economías de Europa mostraron una
ligera mejoría: las tasas de crecimiento del PIB se mantuvieron levemente por encima de
cero para los países con mejor desempeño y permanecieron negativas para las naciones
obligadas a acudir al rescate de la troika5formada por la Comisión Europea, el Banco
Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional
Las mejores cifras de crecimiento se presentaron en los países ubicados por fuera de
la zona euro, como Japón y Estados Unidos de América (EUA), aunque con un crecimiento
que sigue siendo débil. En línea con el bajo desempeño del PIB, las cifras de desempleo
continuaron creciendo en los países de la eurozona, excepto para Alemania, y por fuera de
ella, en los EUA. La necesidad de cumplir con los preceptos del Tratado de Maastricht
llevó a los países de la eurozona a mantener bajos niveles de gasto público e incluso a
reducirlo, dificultando las posibilidades de una rápida recuperación.
Por el contrario, las economías latinoamericanas mostraron tasas de crecimiento
positivas en su PIB, como en la generación de empleo, aunque sus dinámicas se han venido
ralentizando en los dos últimos años, en tanto que el comportamiento de la deuda externa
en la zona (en los rubros de deuda externa del gobierno nacional central y en la del sector
público no financiero) se mantuvo estable en los últimos cuatro años.
5
Esta tríada financiera en el contexto de los rescates financieros de la Unión Europea impuso la política
financiera de dichos países. La troika financiera, compuesta por organizaciones no democráticas, realiza la
supervisión y aplicación sistemática de los llamados programas de consolidación fiscal.
31
En cuanto a la deuda externa total (pública y privada), su comportamiento se dio al
alza como resultado de las bajas tasas de interés en los países desarrollados que estimularon
el endeudamiento del sector privado. El mayor riesgo para la región se centró en el
comportamiento del comercio exterior que se presentó deficitario, en particular con la
China al establecer una creciente dinámica comercial con Latinoamérica. Otro aspecto que
generó debilidades en el frente externo fue el crecimiento de las rentas generadas por la
inversión extranjera directa, que afectaron el balance de cuenta corriente.
Por último, y pese al desacople de las economías regionales que les permitió un
performance independiente y favorable al acaecido por la crisis económica en los países
desarrollados, se hizo manifiesta la fragilidad de sus variables básicas ante cualquier
medida tomada por las autoridades políticas o económicas estadounidenses, al punto que el
solo anuncio del Sistema de Reserva Federal (FED) sobre el fin del Quantitative Easing
(QE) provocó cambios importantes al alza en indicadores, tales como la tasas de cambio,
los spread, los rendimientos de los títulos de deuda y el retiro de recursos de capital.
El presente capítulo se divide en tres partes: en la primera se considera la evolución
de los fundamentales para los países desarrollados, su impacto sobre la política fiscal y el
endeudamiento público, procurando separar los resultados de las economías desarrolladas
frente a los países del sur de Europa, sumando Irlanda6; la segunda parte realiza el mismo
ejercicio para las principales economías latinoamericanas, y; finalmente, en una tercera
parte, se hace una revisión del desempeño del comercio mundial.
1.1. La crisis de los países desarrollados
La crisis gestada desde 2007, cuando se originó la inestabilidad financiera por las
hipotecas suprime, que rápidamente se transformó en crisis fiscal y finalmente se expandió
6
El grupo denominado los PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia y España), fueron los que más sufrieron la crisis y
los que debieron realizar los mayores ajustes fiscales y económicos.
32
a toda la economía, puede decirse que fue la mayor y más drástica sufrida por las
economías desarrolladas. Sus efectos sobre las cuentas fiscales y las verdaderas magnitudes
del endeudamiento público mostraron la fragilidad del mercado y la volatilidad del contagio
que cundió por toda Europa y Norteamérica. La gráfica 1.1 muestra la profundidad de la
crisis y el rebote hacia 2010, cuando volvieron a registrarse cifras positivas en los datos del
Producto Interno Bruto (PIB) de la mayoría de los países desarrollados. No obstante, estos
valores no han podido superar los niveles alcanzados antes de la crisis, ni mantener una
tendencia solida de recuperación.
Si bien las cifras de 2010 mostraron los más altos registros de los últimos años, es
necesario enfatizar que estuvieron precedidas de dos años de desplomes y, especialmente,
expresaron la recuperación en 2009 cuando arrojó un saldo en rojo para todos los países de
la muestra, con un promedio de caída de 4,34%, pero que para Grecia continuó hasta 2013.
Por tanto, y en general para toda la Unión Europea, 2010 se presentó como el año de la
recuperación con un crecimiento del 2,0% (Gráfica 1.1).
Gráfica 1.1
Evolución anual del crecimiento del PIB
Porcentaje
6,0
8,0
6,0
4,0
4,0
2,0
2,0
0,0
0,0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2005
2013
‐2,0
‐2,0
‐4,0
‐4,0
‐6,0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
‐6,0
‐8,0
Grecia
España
Portugal
Irlanda
Italia
Alemania
Francia
Reino Unido
EUA
Japón
Zona Euro
Fuente: Datosmacro.com
Al considerar el período 2010-2013 no se percibió una recuperación sostenible,
mientras que por el contrario se mantuvo un bajo nivel de crecimiento para la generalidad
de los países, al punto que los promedios simples de las tasas de crecimiento de cada uno
33
antes de la crisis7 se revelaron superiores para la muestra aquí presente, exceptuando
Alemania que mantuvo un crecimiento 0,8% mayor. En general, y considerando el PIB de
2013 para la zona euro, este fue inferior al 3% comparado con los valores del primer
trimestre de 2008.
El análisis por países de la muestra reveló que aquellos que más sufrieron la crisis
económica exhibían las mayores tasas de crecimiento en Europa, con excepción de Portugal
que mantuvo un crecimiento en línea con los demás. Cuando llegó la crisis a su fase más
profunda no se apreció una dinámica de crecimiento sostenido y por el contrario para los
casos de Grecia y Portugal, en particular, se mantuvo un constante deterioro en el
desempeño de sus economías.
Igual situación ocurrió con el persistente deterioro del PIB de España e Italia, que
pese a no recibir explícitamente un rescate financiero, estuvieron a punto de requerirlo8. Por
su parte, Estados Unidos de América, entre los países desarrollados, mostró los mayores
crecimientos en los últimos dos años y el más alto promedio de crecimiento para el período
2010–2013 con el 2,25%.
El mal desempeño del producto interno bruto, en línea con la crisis económica que
afectó fuertemente los gobiernos centrales, se acompañó del deterioro de los balances
fiscales que se profundizaron desde 2009, reduciéndose levemente a partir de 2011, pero
manteniéndose lejos de los valores registrados antes de la crisis.
Para 2012, el déficit promedio de la muestra anterior, excluyendo los países no
pertenecientes a Europa, fue del 6,0%, que aunque menor desde 2010, fue 3,3 veces
7
La comparación se hace con los cuatro años inmediatamente anteriores al inicio de la crisis, 2003- 2006.
8
España recibió ayuda crediticia de la Comisión Europea (CE), el Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo
Monetario Internacional (FMI), con el propósito de superar los graves problemas de liquidez enfrentados por
su sistema bancario en julio de 2012.
34
superior al registrado en 2007 y casi dos veces al valor en 2003-2004, años con el mayor
déficit entre 2001 y 2007. El déficit alcanzó su mayor valor en 2010 con un 10,82%
promedio (Gráfica 1.2).
Gráfica 1.2
Evolución del déficit en los países desarrollados
Porcentaje del PIB
2,00
‐
‐2,00
‐4,00
‐6,00
‐8,00
‐10,00
‐12,00
‐14,00
‐16,00
Alemania
2013
0,01
2012
0,10
2011
‐0,80
2010
‐4,20
2009
‐3,10
2008
‐0,10
2007
0,20
2006
‐1,60
2005
‐3,30
EUA
‐7,34
‐9,67
‐11,03
‐12,54
‐14,72
‐7,81
‐4,03
‐3,43
‐4,57
Reino Unido
‐5,80
‐6,10
‐7,60
‐10,00
‐11,40
‐5,00
‐2,80
‐2,80
‐3,40
Japón
‐8,71
‐8,71
‐9,82
‐9,30
‐10,39
‐4,11
‐2,09
‐3,65
‐4,81
Francia:
‐4,30
‐4,90
‐5,20
‐7,00
‐7,50
‐3,30
‐2,70
‐2,30
‐2,90
5,00
‐
‐5,00
‐10,00
‐15,00
‐20,00
‐25,00
‐30,00
‐35,00
Grecia
2013
‐12,70
2012
‐8,90
España
‐7,10
‐10,60
Italia
‐3,00
‐3,00
Irlanda
‐7,20
‐8,20
Portugal
‐4,90
‐6,40
2011
‐9,60
2010
‐10,90
2009
‐15,70
2008
‐9,80
2007
‐6,50
2006
‐5,70
2005
‐5,20
‐9,60
‐9,60
‐11,10
‐4,50
2,00
2,40
1,30
‐3,70
‐4,50
‐5,50
‐2,70
‐1,60
‐3,40
‐4,40
‐13,10
‐30,60
‐13,70
‐7,40
0,20
2,90
1,60
‐4,30
‐9,80
‐10,20
‐3,60
‐3,10
‐4,60
‐6,50
Fuente: Datosmacro.com
Por países, el mayor déficit correspondió, en su orden, a Grecia, Japón, Irlanda,
España, Estados Unidos, Reino Unido y Portugal. En tal sentido, en la gráfica 1.2 se
destacó el déficit de 30,6% registrado por Irlanda en 2010, al igual que los constantes
déficit del orden del 10% y 15% de Grecia. Se exceptúa en este caso el Reino Unido, que
no se quiso adherir a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM),
35
eximiéndolo en consecuencia de las restricciones sobre excesivos déficit. Los demás países
debieron cumplir las regulaciones en esa materia que exigían un déficit fiscal no superior al
3% anual y que en el último quinquenio ningún país de la muestra logró cumplir.
El comportamiento del déficit fiscal de Irlanda, Grecia y Portugal mereció una
mención especial, en el entendido que debieron acudir al rescate económico brindado por la
troika, conformada por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo
Monetario Internacional. Para suscribir dicho rescate debieron, además, implementar
fuertes medidas de ajuste y comprometerse en la reducción progresiva de su déficit fiscal.
El ejemplo más crítico fue el de Grecia que se comprometió a tener para 2010 un déficit de
7,6% como máximo, pero que el efectivo llegó al 10,7%. Caso contrario fue el registrado
por Irlanda en 2012, cuando alcanzó un déficit de 8,2%, logrando cumplir con la meta
fijada de 8,6%.
El acceso al rescate suministrado por la troika implicó para los estados la adopción
de estrictas medidas adicionales a las mencionadas, que involucraron la elevación de
impuestos (en particular del impuesto a las ventas), el recorte de exenciones, la reducción o
eliminación de pagos extras a funcionarios públicos y pensionados, la baja de salarios y el
recorte general en el gasto público.
En cuanto a la deuda pública, debe señalarse que, en general, su nivel con respecto
al PIB había permanecido estable en los años previos a la crisis. No obstante, la crisis
económica y financiera en 2008 redujo ostensiblemente el recaudo de los gobiernos, que
unido al aumento del gasto como medida para enfrentarla (rescates financieros,
estabilizadores automáticos), arrojó como consecuencia balances fiscales negativos que
tuvieron que ser cubiertos con elevadas emisiones de deuda.
De esta forma, la relación deuda a PIB se elevó significativamente en las economías
desarrolladas: la deuda de Japón pasó del 183% del PIB en 2007 al 237% en 2013, mientras
en USA se elevó en 40 puntos del PIB y casi en la misma magnitud aumentó en Francia.
36
En otras economías de Europa el impacto de la crisis fue mayor, de tal manera que
la deuda pública Griega pasó del 107% en 2007 al 175% del PIB en 2013 y la de España
subió del 36% al 93% del PIB en estos mismos años. Por su parte, economías como la de
Portugal duplicaron el nivel de la deuda a PIB, frente a Irlanda que la multiplicó por seis
(Gráfica 1.3)
Cuadro 1.3
Evolución de la deuda pública en los países desarrollados
Porcentaje del PIB
250
200
150
100
50
0
2013
93,50
2012
90,60
2011
86,20
2010
82,70
2009
79,20
2008
68,20
2007
64,20
2006
63,70
2005
66,40
Alemania
78,06
81,00
80,00
82,50
74,60
66,80
65,20
68,00
68,60
EUA
104,52 102,36 99,01
94,81
86,05
72,83
64,01
63,64
64,88
78,40
67,10
51,90
43,70
42,70
41,70
Francia
Reino Unido 90,60
Japón
89,10
84,30
237,35 237,35 229,84 215,95 210,25 191,81 183,01 186,00 186,44
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Grecia
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005
175,10 157,20 170,30 148,30 129,70 112,90 107,40 106,10 100,00
España
93,90
Italia
132,60 127,00 120,70 119,30 116,40 106,10 103,30 106,30 105,70
Irlanda
123,70 117,40 104,10 91,20
Portugal 129,0
86,00
124,1
70,50
108,2
61,70
94,0
54,00
40,20
36,30
39,70
43,20
64,40
44,20
24,90
24,60
27,20
83,7
71,7
68,4
69,4
67,7
Fuente: Datosmacro.com
37
El recorte del gasto público, unido a una fuerte restricción del crédito, producto de
la crisis financiera —los recursos usados por los gobiernos para superar las crisis
económicas fueron usados por la banca para mejorar sus balances y no para ofrecerlos al
público– llevó a la profundización de la caída en la actividad económica y al crecimiento y
desborde de las tasas de desempleo, que como se muestra en la gráfica 1.4, pasaron de un
promedio9 del 7,8% para el período 2001-2007 al 12,0% entre 2008 y 2013. Si se considera
solo el período 2010-2013 la tasa de desempleo alcanzó el 13,5% promedio.
En general, la tasa de desempleo mostró una tendencia constante al alza desde 2008
hasta 2013 del 7,7% al 15,9% promedio anual. De los países de la muestra, solo Alemania
obtuvo una tasa de desempleo más baja que las registradas antes de la crisis, mientras que
EUA, por su parte y pese a exhibir una constante reducción de sus tasas de desempleo, se
mantuvo en niveles superiores a los presentados antes de la crisis. Así, por ejemplo, la tasa
de desempleo en 2013 fue del 2% en un nivel más alto que el registrado en 2006.
Gráfica 1.4
Tasas de desempleo (porcentajes)
30
25
20
15
10
5
0
Grecia
España
Portugal
Irlanda
Italia
Francia
8,4
Alemani
a
7,1
2010
12,6
20,1
12,0
13,9
2011
17,7
21,7
12,9
14,7
2012
24,3
25,0
15,9
2013
27,3
26,4
16,5
EUA
Japón
9,7
Reino
Unido
7,8
8,4
5,9
9,6
5,1
9,6
8,0
8,9
14,7
10,7
4,6
5,5
10,2
7,9
8,1
4,3
13,1
12,2
5,3
10,8
7,4
Fuente: Eurostat
9
Para los promedios utilizados aquí se excluyen de la muestra los países diferentes a los europeos, esto
porque las políticas fiscales fueron muy diferentes a las utilizadas en Europa, es decir, prefirieron una política
fiscal expansiva, especialmente E.U.A.
38
Al revisar las cifras en cada economía, se encontró que sólo Irlanda y Alemania
redujeron sus tasas de desempleo durante el período 2010-2013. Para el resto de países
europeos las tasas de desocupación crecieron, y en una mayor proporción donde se vieron
especialmente comprometidos en la crisis económica, como fue el caso de Grecia y España,
que no solo presentaron las más altas tasas de desempleo, sino las mayores tasas de
crecimiento de un año a otro. Desde el año de inicio de la crisis hasta 2013 sus tasas de paro
crecieron 19,0% y 18,1%, respectivamente.
En general, ningún país señalado en el Gráfica 1.5 registró durante el periodo 20102013 cifras de desempleo inferiores a las presentadas en 2007, año en que inició la crisis.
Exceptuando Portugal, que redujo su cifra de desempleo en 0,4% para 2008, aunque en los
años siguientes mantuvo un continuo incremento y Alemania que fue el único país que
mejoró sus tasas de desempleo en forma sostenida desde 2005, acumulando desde 2007 a
2013 una reducción del 3,4% en sus cifras de desocupación.
La baja actividad económica, las altas tasas de desempleo y la fuerte restricción en
el gasto público se reflejaron en la caída de la tasa de inflación, que durante el periodo
2010-2013 acumuló una baja del 2% hasta llegar al 1% promedio en los países de la
muestra. La caída en las tasas de inflación fue un fenómeno generalizado, excluyendo a
Japón del que no se tiene cifras. Esto se dio en el marco de política del Banco Central
Europeo, en la que realizaron cinco reducciones de su tasa de intervención, acumulando
una disminución de 125 puntos básicos, hasta llegar a un piso del 0,25%, con el propósito
de estimular el otorgamiento de crédito y dar así un impulso a la economía.
La persistencia de bajas tasas de inflación generó inquietud por los posibles efectos
que pudieran llevar a un problema de deflación, que derivarían en algo mucho más grave
que un problema inflacionario, como se evidenció en Japón, que mantuvo un proceso
deflacionario durante cerca de una década, pese a los esfuerzos gubernamentales por
impulsar la economía. Los peligros de la deflación radican en el alza del valor real de la
deuda, tanto pública como privada, el aumento de las tasas reales de interés y a que empuja
39
a empresarios y consumidores a reducir sus consumos, debido a la expectativa de hacerlos
precios más bajos.
Esta perspectiva de deflación se mantiene vigente si se recuerda que las metas
establecidas para los miembros de la Unión Europea para el periodo 2015-2016 son las de
alcanzar cifras de déficit fiscal del 3%, en línea con lo acordado en el tratado de Maastricht,
que indica el poco margen de acción que tienen los gobiernos centrales para impulsar la
economía, en el caso en que su estado de postración se mantenga.
El panorama anterior se refuerza con lo estimado en el informe sobre la estabilidad
financiera mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI), donde se afirma que el
saneamiento de los balances financieros de los bancos no ha terminado y puede llevar a
nuevas liquidaciones, haciendo más compleja la accesibilidad al crédito, al tiempo que ante
una demanda débil y bajas perspectivas de crecimiento, se provoca una demanda de crédito
empresarial igualmente débil.
En los últimos tres años Grecia y Portugal vieron reducir su tasa de inflación en 4%,
llegando en 2013 al -0,9% en el caso del primero y del 3,2% para el segundo. Estos mismos
países fueron los que, a su vez, tuvieron que recurrir a la ayuda externa para mantener a
flote sus economías. De todos modos se observó en la eurozona un continuo esfuerzo por
reducir el gasto público.
En este contexto, un caso particular lo constituyó Alemania, que logró conservar las
tasas de crecimiento económico más altas de la eurozona e incluso mejorarlas. De tener uno
de los déficits más altos de la zona euro, pasó a tener el menor déficit e incluso para 2012
logró presentar un ligero superávit. La tasa de desempleo dejó de ser la más alta para los
tres años previos a la crisis (10,7% promedio) a ser de lejos la más baja en 2013.
El comportamiento alemán se explicó en virtud a que pese a sufrir la crisis
económica, al igual que los demás países de la eurozona, su economía se mantuvo
40
vinculada a las corrientes del comercio mundial, gracias a su perfil exportador. En 2011
ocupó el tercer lugar entre los países con mayor nivel de exportaciones, con el 8,06%.
De igual manera, Alemania mantuvo una elevada productividad, superior a la de los
demás países de su zona, además de unas bajas tasas de inflación, alta productividad, bajos
salarios en relación a su productividad y la implementación de estrictas medidas
económicas en la región, que le permitieron mantenerse como el principal exportador
dentro de la eurozona, que pese a la crisis se mantuvo como la mayor franja de comercio
intrarregional, con un 75% del total10.
1.2 América Latina: la recuperación de la crisis de finales de siglo
Latinoamericana registró un desempeño económico positivo, que al compararlos
promedios simples de los países más representativos de la región con los reportados por las
economías más desarrolladas, se encontraron importantes diferencias (Gráfica 1.5)11.
De tal manera, las tasas de crecimiento en Latinoamérica se situaron en 5,5%
durante los dos primeros años y descendieron 1,9% hasta caer al 3,7% para 2013. Entre
tanto, el crecimiento de los países desarrollados se situó en 1,2% en 2010, que significó un
porcentaje 5,4 veces inferior a los crecimientos registrados en América Latina. En 2010 el
incremento promedio en las economías desarrolladas se acercó a cero, fue del 0,2% en
2011, mientras en 2012 y 2013 fue negativo (0,88% y 0,16%).
10
Informe del comercio mundial 2013. Página 6.
11
Si bien las mayores cifras de crecimiento las exhibió Argentina, es conveniente mencionar las críticas
emitidas sobre el funcionamiento del organismo encargado de tales funciones, al punto de recordar que las
estadísticas sobre inflación se convirtieron en datos no confiables, llegando a un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional para mejorarlas.
41
Gráfica 1.5
Producto Interno Bruto
Tasas de variación
20,0
15,0
10,0
5,0
‐
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
‐5,0
‐10,0
‐15,0
Colombia
Argentina
Brasil
Chile
Peru
Venezuela
Mexico
Fuente: Datosmacro.com
Los promedios de crecimiento de América Latina, comparados con la Unión
Europea, en cualquiera de sus agregaciones de países (12, 17, 28 países, etc.), exhibieron
diferencias en línea con los datos anteriores.
Dos causas pueden explicar estas diferencias: de un lado, el alto precio de las
materias primas resultante del crecimiento de la demanda mundial y, de otro, la alta
dinámica generada desde el interior de los países latinoamericanos, resultado de la creciente
dinámica de la demanda agregada. Principalmente, este último factor impulso el
crecimiento del PIB. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en
su informe del Balance Preliminar 2013, situó para ese año en 2,8% el aporte de la
demanda agregada al crecimiento de la economía, confrontada con la contribución de 0,9%
de la inversión y de la participación negativa de las exportaciones netas (0,8%)12.
Dentro de la demanda interna la mayor dinámica estuvo soportada por la demanda
privada con un crecimiento del 3,4%. Pese a la importancia de la demanda interna y
12
Ibíd. Página 16.
42
particularmente de la demanda privada, su contribución al crecimiento ha venido en
descenso como consecuencia de la disminución en el aumento de las tasas de empleo y su
consecuente repercusión en el incremento de la masa salarial. Esta última tuvo una
tendencia positiva debido a dos factores: tanto por el incremento en la población empleada
como por las alzas salariales mayores a la inflación, resultado de la mayor demanda laboral.
Las tasas de desempleo tuvieron una marcada tendencia declinante desde 2004, solo
interrumpido momentáneamente en 2009 con la crisis económica de los países
desarrollados, alcanzando en 2013 el nivel más bajo desde entonces. En los últimos 10 años
la tasa de desempleo cayó 5,2% para los países de la muestra y 4,9% para América Latina y
el Caribe.
Según el informe Balance Preliminar 201313 de la CEPAL, la baja en las tasas de
desempleo se explicó por el fuerte aumento en la tasa de ocupación entre 2002 y 2012, con
una leve interrupción en 2009. Para 2013 esta dinámica se frenó y la baja en la
desocupación corrió por cuenta de la disminución de la tasa global de participación, la cual
se redujo del 0,1% en 2012 hasta el 6,3% en 2013.
El análisis por país destaca la disminución de las tasas de desempleo de Chile, Perú
y Colombia que lograron las disminuciones más altas de la muestra con 2,3%, 1,9% y
1,8%, respectivamente. Pese a lo anterior, Colombia siguió siendo el país con las mayores
tasas de desocupación: de mantener una tasa de desempleo del 5,1% (superior promedio
latinoamericano y el Caribe en 2010), en 2013 dicha diferencia fue levemente inferior. Si la
comparación se hace con los países más representativos de la zona (los incluidos en la
muestra), la distancia se incrementa en 0,8%, al pasar de 4,5% a 5,3% (Gráfico 1.6).
13
Balance Preliminar 2013. Página 19. CEPAL.
43
En cuanto a Bolivia, y aunque sus tasas de desempleo no se encuentran registradas
por la CEPAL para los dos últimos años, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas14
del mencionado país reportó una tasa del 3,2% para 2012, lo que posiciona su economía, de
lejos, como la de menor tasa de desempleo de la zona (2,3% más bajo que los países de la
muestra y 1,6% más bajo que el promedio latinoamericano y del Caribe).
Gráfica 1.6
Tasas de desempleo en América Latina
Porcentaje
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
‐
Argentin
a
7,7
Brasil
Mexico
Chile
Peru
2010
Colombi
a
12,4
Bolivia
7,9
Venezue
la
8,7
6,7
6,4
8,2
2011
11,5
7,2
5,8
6,0
7,1
7,7
8,3
2012
11,2
7,2
5,5
5,8
5,8
6,4
6,8
8,1
6,4
2013
10,6
7,1
5,5
5,8
5,9
6,0
7,8
6,3
6,5
América
Latina
7,3
6,7
Fuente: CEPAL
En materia fiscal, Latinoamérica tuvo en el lapso de estudio un comportamiento
favorable acorde con la experiencia adquirida del decenio anterior. En primer lugar, la
fuerte crisis de finales del siglo pasado tuvo como consecuencia la profundización del
déficit fiscal de la mayoría de países y el incremento inusitado de la deuda pública.
En tal sentido, la gráfica 1.7 muestra la evolución del déficit fiscal en lo corrido del
siglo XXI, en la cual cabe señalar dos puntos de inflexión para la mayoría de países, los
años 2002 y 2009. La primera fecha (2002) concuerda con el punto máximo de crisis fiscal
de estos países, para luego entrar en una senda de recuperación; y la segunda (2009) como
efecto rezagado de la crisis de los mercados desarrollados desde 2007. Nótese la rápida
recuperación reportada para algunos países como Chile, Brasil y Colombia, mientras que
14
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Página de internet http://www.economiayfinanzas.gob.bo.
44
otros mantuvieron en niveles manejables su déficit, exceptuando a Venezuela que lo
aumentó.
Gráfica 1.7
Evolución del déficit fiscal
Porcentaje del PIB
8
6
4
2
0
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
2
4
6
8
10
12
14
16
Colombia
Argentina
Brasil
Chile
Peru
Venezuela
Mexico
Fuente: Datosmacro.com
Por su parte, la evolución de la deuda pública para la región tuvo pocas variaciones.
Los gobiernos centrales se comportaron con una ligera variación al alza de 1,4% en los
últimos dos años, para llegar al 31,4% del PIB. De los países con mayor peso en la región,
Venezuela presentó el mayor crecimiento con 10,7%, seguido de Brasil con 5,4%. Por su
parte, los países que más redujeron su deuda fueron Bolivia con 6,9% y Perú con 6,4%.
A pesar de este aumento, la región mantuvo una tendencia al endeudamiento
cercana al 30,7% obtenido en 2007, para después de un esfuerzo, pasar a una reducción de
la deuda en años previos a esa fecha, recordando que para 2004 la deuda externa bruta de
los gobiernos centrales bordeaba en promedio el 51% del PIB regional (Grafica 1.8).
Durante los primeros años de la centuria se registraron los mayores picos en los saldos de la
deuda, en especial de Argentina que alcanzó una relación deuda a PIB mayor al 160%; al
igual que Brasil que registró el 80% del PIB. De ahí en adelante todos los países
latinoamericanos tuvieron registros decrecientes manteniéndose constante en el agregado
45
para América Latina a partir 2009, con un 33,6% como porcentaje del PIB. Al cierre de
2013, el país con mayor nivel de deuda, después de Brasil que alcanzó el 66,4%, fue
Argentina con el 46,5% del PIB y posteriormente Colombia con 36,6%.
Gráfica 1.8
Evolución de la deuda pública
Porcentaje del PIB
165
145
125
105
85
65
45
25
5
‐15
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Colombia 36,35 40,92 43,89 45,64 43,22 38,54 36,59 32,89 30,46 35,98 36,37 35,22 32,39
Brasil
2013
36,6
66,65 70,79 79,38 74,61 70,66 69,33 66,96 65,15 63,45 66,82 64,98 64,65 68,18 66,34
Argentina 45,62 53,62 164,99 139,45 127,03 87,12 76,44 67,39 58,51
58,7
49,18 44,94 47,73
50
Mexico
41,86 41,11 43,47 44,75 40,86 39,04 37,78 37,56 42,85 43,95 42,24 43,27 43,28 46,48
Chile
13,19
Peru
42,43 41,47 43,21 47,11 44,34 37,74
14,4
15,09 12,64 10,29
7
4,99
3,89
33,1
30,37 26,81 27,13 24,38 22,43 20,49
4,92
5,83
8,6
11,15 11,98 12,18
18,1
Fuente: Datosmacro.com
No obstante, si el comportamiento de la deuda bruta de los gobiernos centrales y del
sector público no financiero fue estable con ligera tendencia al alza, el crédito externo
registró una dinámica positiva principalmente en 2010 y 2011 de 23,2% y 9,5%,
respectivamente. Este mayor endeudamiento ha estado en manos del sector privado,
estimulado por las favorables condiciones de endeudamiento externo.
Una de las principales causales del incremento de este tipo de endeudamiento fue el
aprovechamiento en la adquisición de créditos por parte del sector privado, resultado de las
bajas tasas de interés vigentes en estos años en los países de primer desarrollo, inferiores en
mucho a las vigentes en los países de origen de los deudores.
46
El panorama anterior permitió observar dos situaciones contrarias: Europa en una
situación de mejoramiento imperceptible y Latinoamérica con tasas de crecimiento
positivas, si bien con tendencia a la baja. De rescatar en esta coyuntura el desacoplamiento
mostrado por las economías latinoamericanas de la influencia de Europa, pero
principalmente de Estados Unidos de América, permitiéndole aislarse de las crisis
financiera - económica.
Que esta zona no se haya visto empujada a la crisis de los países desarrollados se
explica por dos factores: en primer lugar, por la menor integración del sector financiero en
las cadenas mundiales, impidiendo la transmisión de los efectos devastadores de las
hipotecas subprime, que llevaron a las quiebras bancarias y que finalmente impactaron a los
gobiernos cuando estos intervinieron para salvar el sector bancario y, de otro, por una
nueva forma de inserción en el mercado mundial, pasando a ser abastecedor de materias
primas de los países asiáticos, en especial, de la locomotora China.
Al respecto vale acotar los cambios presentados en el comercio mundial,
influenciados, de una parte, por la mayor participación en el mercado de las economías en
desarrollo, que de representar el 34% de las exportaciones mundiales en 1980 pasaron al
47% en 2011, en tanto la parte correspondiente a las economías desarrolladas pasó del 66%
al 53%; y de otra , de la mayor dinámica de las economías en desarrollo la presentó China,
que pasó en ese mismo período de explicar el 1% al 11% del comercio mundial (Informe
sobre el Comercio Mundial 2013, página 5).
Al anterior panorama se le adicionó una nueva característica relacionada con el
comercio entre economías en desarrollo, el cual ganó importancia, al tiempo que lo perdió
el comercio entre las economías desarrolladas. Así, el comercio sur-sur pasó de presentar el
8% del comercio mundial en 1990 al 24% en 2011, mientras que en ese mismo período el
comercio norte- norte se redujo del 56% al 36%.
47
Una visión más detallada de la relación comercial América Latina - China reveló un
crecimiento de las exportaciones hacia ese país del 23% promedio anual durante el periodo
2006-2010, que cayó al 7,2% para los años 2011- 2012. Esta caída fue causada, en gran
medida, por la reducción de los pecios de los bienes exportados, aunado a la reducción en la
actividad económica China15.
Las exportaciones de América Latina y el Caribe a China pasaron de representar el
5% en 2008 al 9,1% en 2012, en especial de materias primas, que ascendieron del 7,6% al
15,35% durante el mismo período. China importa un cuarto de total de las materias primas
exportadas por la región, con una dinámica en aumento.
La mitad de las exportaciones a China se encuentran en cuatro grupos: cobre
refinado, minerales de cobre y sus concentrados, minerales de hierro y sus concentrados y
otras semillas oleaginosas. Estos grupos presentaron un alto crecimiento en 2012 de entre el
6% y el 37% por peso, mientras que al aglutinarlos en un solo grupo su crecimiento fue del
11,4%. Por ingresos, y debido a la baja en el precio, solo crecieron 1,8%, con una reducción
promedio para todo el grupo de 10,7%16. Las exportaciones de petróleo representaron el
11,9% durante el período 2008-2011.
Los
países
latinoamericanos
relacionados comercialmente con China se
restringieron a un pequeño grupo (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú,
República Bolivariana de Venezuela y Costa Rica)
Del lado de las importaciones provenientes de China, en su mayoría corresponde a
bienes manufacturados, con mayor diversidad de productos que no presentan fuertes
variaciones de precios, lo que provocó una balanza comercial deficitaria del lado latino
15
Los precios de las materias primas crecían 9,8% entre el 2006-2010 y la economía China lo hacía al 10,5%.
Para el 2012 los precios caían en 3,2% y China crecía al 7,7%. Pág. 4. 2013 China – Latin America Economic
Bulletin. Global Economic Gobernance Iniciative.
16
China – Latin America Economic Bulletin. Global Economic Gobernance Iniciative. pág. 4.
48
americano, que desde 2010 se ha venido ampliando con mayor velocidad. En 2011 el
déficit reportado fue de 150 millones de dólares y en 2012 de 6.588 millones de dólares.
Caso contrario, las exportaciones de América Latina a nivel global no fueron
exclusivamente de materias primas, pues el 40% correspondió a manufacturas. Del lado del
país del oriente, sus importaciones no fueron mayoritariamente de materias primas y sus
importaciones de manufacturas corresponden a cerca del 63,4% para el período 2008-2012.
Lo anterior reflejó la particularidad de la relación y eventualmente las grandes posibilidades
de instrumentalizar una reciprocidad más amplia desde América Latina y el Caribe con su
socio comercial oriental, de manera que pueda insertarse en la exportación de
manufacturas, estimulando su sector industrial y reduciendo, tanto la dependencia en la
exportación de materias primas como superando los déficit económicos vigentes.
Con referencia al resultado de la actividad económica externa, América Latina
mostró para el período 2010- 2013 un persistente déficit en su cuenta corriente con clara
tendencia al alza. En tal sentido y según cifras de la CEPAL, el déficit pasó de 1,8% en
2012 a 2,5% en 2013 del PIB (Balance Preliminar 2013. Pág. 9). La causa de este resultado
ya se mencionó anteriormente y correspondió al deterioro en los términos de intercambio,
producto de la baja demanda, principalmente europea, que afectó directamente las
exportaciones desde América Latina e indirectamente redujo la demanda de importaciones
desde China, que perjudicó, de contera, la demanda de insumos de la región. También se
dieron reducciones en la cuenta de servicios, resultado de la baja en la los volúmenes de
turismo.
El déficit de la cuenta corriente se financió con ahorro externo, llevando a
considerar la dinámica de los flujos financieros externos, pero en particular, de la inversión
extranjera directa (IED) como posible fuente más estable y menos costosa de este
financiamiento. En 2012 la IED alcanzó un aumento record histórico en América Latina y
el Caribe de 5,7%, con la mayor dinámica de progresión a nivel planetario, continuando
con la tendencia iniciada en 2010. Estos flujos de inversión se presentaron en un marco
49
internacional incierto donde los flujos de IED se redujeron globalmente en 13% (La
inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2012. Pág. 9).
Considerando la composición de la IED se observó que un porcentaje importante
correspondió a reinversión de utilidades. En promedio para los últimos cinco años, hasta
2012, la reinversión de utilidades ascendió al 42%, lo que implicó que un 58% de las
utilidades fueron repatriadas.
La renta generada de la IED para los años 2008-2011 mantuvo una media de
100.000 millones de dólares, doblando el superávit comercial de bienes y servicios y
explicando el saldo negativo del balance de renta, mostrándose como un elemento
desestabilizador en la balanza de pagos. Este resultado reflejó la paradoja de que en un
principio la IED se consideró como la forma de atraer capitales a esta región del mundo con
el fin de estimular su crecimiento y transformar su estructura productiva, adquiriendo una
nueva composición más de cara al mercado mundial, con mayor generación de empleos y
de mejor calidad.
Por el contrario, lo que se ha podido observar del comportamiento de la IED, es que
mantiene la estructura productiva vigente, dirigiéndose a los sectores con mayor
rentabilidad, que para el caso latinoamericano corresponde a los sectores de minería y
explotación de hidrocarburos de un lado y, de otro, a la producción de bienes y servicios
destinados al mercado interno, aprovechando la dinámica de crecimiento de la demanda
doméstica17.
17
“El destino de la inversión extranjera directa (IED) se mantuvo estable para los últimos seis años, con un
ligero incremento en el sector servicios, que para cifras de 2012, el sector servicios representó el 44%, la
manufactura alcanzó el 30% y el restante 26% se dirigió a la explotación de recursos naturales. Estas cifras
son variables si se miran las diferentes zonas de América Latina y el Caribe. Para el caso se América del Sur
(sin Brasil) ganó importancia la inversión en recursos naturales principalmente minería, con el 51% en 2012
(los cinco años anteriores fue de 44% en promedio), reduciendo la participación en manufacturas al 12% y
servicios en 37%. En el caso de Brasil, la inversión en manufacturas fue del 38%, valor también inferior al
promedio de los cinco anteriores. Los recursos naturales recibieron el 13% y los servicios el 44%. Con cifras
de 2012. La inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2012. Página 41.
50
La consecuencia de este tipo de inversión es que, en el caso de las actividades
extractivas, tienen la capacidad de generar dólares, mientras que en los bienes y servicios,
al ser destinada al mercado interno no la posee, de modo que al momento de la repatriación
de la renta el primer tipo de actividad, si bien afecta la balanza de pagos por lo menos
genera los dólares que se remitan a la casa matriz; pero en el segundo caso esto no ocurre,
de modo que afecta también el volumen de reservas.
Los efectos de ambos tipos de inversión tienen, además, la capacidad de perturbar al
alza la tasa de cambio en el momento en que el rendimiento de las utilidades se envié a la
casa matriz, por la mayor demanda de dólares. Por lo anterior, en tanto la IED en
manufacturas y servicios destinados al consumo interno crezca, la posibilidad de afectar la
balanza de pagos y el volumen de reservas será creciente.
La repatriación de utilidades de la IED, aunque ha afectado el balance de comercio
exterior de los países de la zona, para el corto plazo puede manifestarse con mayor fuerza
como un elemento desestabilizador, si se recuerda que los últimos cinco años han sido de
bajas tasas de interés internacionales, abundante liquidez y crecimiento negativo en los
países desarrollados, con excepción de los EUA, debido en parte a la implementación del
programa conocido como quantitative easing.
Estos hechos permitieron una abundante llegada de recursos a la región, aunque sus
condiciones pueden estar próximas a cambiar, como lo recuerda el aviso de la FED en
mayo del año pasado, referente al del final del QE para septiembre. Si la tasa de desempleo
en EUA alcanzaba el 6,5% por la implementación del estrechamiento (Tapering)18,
18
Una traducción literal del inglés, el tapering se define como la disminución gradual del diámetro, anchura y
grosor de un objeto. En el contexto financiero, tapering es el comienzo del retiro de las inyecciones de
liquidez que la Reserva Federal ha venido realizando sobre la economía desde la crisis de 2008.
“Este término comenzó a ser utilizado por primera vez a finales del pasado mes de mayo, cuando el presidente
de la FED, Ben Bernanke, explicó ante el Congreso que el organismo podría empezar con la reducción del
programa de compra de bonos conocido como ‘relajamiento cuantitativo’ (QE, por sus siglas en inglés) en los
51
significaría el cambio de bajas tasa de interés y abundante liquidez por mayores tasas de
interés y restricción en la liquidez.
Solo el anuncio de esta medida en mayo de 2013 provocó el aumento en el
rendimiento de los bonos y la revaluación del dólar. Hasta agosto de 2013 los inversionistas
al detal habían retirado USD$18.000 millones, equivalentes a casi un tercio de todo el
dinero colocado desde principios de la crisis; mientras que, por su parte, los inversionistas
institucionales retiraron alrededor de USD$9.300 millones (el 10%) (Capital Flows to
LatinAmerica and theCaribbean: RecentDevelopments de 2013. Pág. 7).
Otro efecto de este anuncio fue el incremento de los Spread de deuda de América
Latina, que treparon 86 puntos básicos en lo corrido de 2013, según cifras de J.P.Morgan.
Estos efectos pudieron ser mayores si efectivamente se hubiera cambiado la política de la
FED, aunque la lección muestra la alta inestabilidad a cualquier medida que pudiera ser
adoptada por EUA.
La evolución de la tasa de cambio nominal y los spread de deuda reflejaron el
impacto del aviso de la FED. En tal sentido, se observa como en Brasil su Banco Central
realizó venta de dólares en defensa de la tasa de cambio y ante el anuncio de la FED reforzó
sus medidas reduciendo los contratos en dólares ofertados en el mercado de futuros19;
mientras que en el caso de México, se vio revaluada su moneda como resultado del
aumento en los flujos de capital20. Los restantes países de la muestra registraron una
devaluación de sus monedas para 2013 (La gráfica 1.9 excluye a Venezuela y Argentina
que tienen tasas de cambio administradas estatalmente, por lo que su comportamiento
obedeció a unas condiciones particulares) (Gráfica 1.9).
próximos meses. Esta situación, dijo, se daría si continuaba la mejora en los mercados.”
www.observatoriodelinversor.com.
19
Informe Trimestral de Situación Economía y Sociedad en Latinoamérica (Primer Trimestre de 2014) Centro
de Estudios Latinoamericanos (CESLA), página 16.
20
Banco de México. Compilación de informes trimestrales correspondientes a 2013. Página 45.
52
Gráfica 1.9
Tipo de cambio nominal
Tipo de cambio nominal
50,0%
Variaciones porcentuales 40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
‐10,0%
‐20,0%
2010
Argentina
2011
Bolivia
Brasil
Chile
2012
Colombia
México
2013
Perú
Venezuela
Fuente: CEPAL.
La gráfica 1.10 muestra una particularidad en su evolución, donde los momentos de
mayor volatilidad se han ligado a las decisiones de política o dificultades al interior de los
EUA. Así, la volatilidad en septiembre 2011 fue producto de las dificultades en la
aprobación del presupuesto estadounidense, pero particularmente de la ampliación del
techo de la deuda por el congreso. Para el caso de la volatilidad iniciada desde mayo del
2013, fue el resultado de lo comentado en las líneas del párrafo anterior: el anuncio del
inicio del Tapering, que tuvo fuerte efectos en los mercados locales de estos países con
fuerte pérdidas en los inversionistas de bonos soberanos.
De la gráfica 1.10 también se excluyó a Argentina que mantiene restricciones de
acceso al crédito en el mercado mundial por problemas con el pago de su deuda,
especialmente con el Club de Paris y los fondos buitres; y también a Venezuela, que
mantiene una fuerte inestabilidad interna acompañada de altos indicadores de inflación y
desabastecimiento interno, lo que generó alta volatilidad en su indicador.
53
Gráfica 1.10
Spread de la deuda
Puntos básicos
Spread de deuda 260
240
220
200
180
160
140
120
100
Perú
Brasil
Chile
Colombia
México
Fuente:www.bcrp.gob.pe/docs/Estadisticas/Cuadros-Estadisticos/NC_037.xls.
Además del riesgo de la retirada de capitales a corto plazo, se presentó la
posibilidad a mediano plazo que una vez reactivadas las economías desarrolladas se
produjera una mayor repatriación de utilidades a las casas matrices, tanto por las nuevas
oportunidades económicas resultante de la mayor dinámica de crecimiento, como por el
agotamiento en la ampliación de la demanda interna en las economías de la región de la que
se ha alimentado.
Un factor adicional a considerar en esa nueva situación, serían los pagos a efectuar
por el sector privado que se han endeudado aprovechando las bajas tasas de interés. Un
dólar al alza por la recuperación de la tasa de cambio llevaría a afectar los volúmenes de
reservas de los países.
54
PARTE II
LOS RESULTADOS DE LA DEUDA
PÚBLICA
55
56
CAPÍTULO II
LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO TOTAL
2.1. La deuda bruta del sector público colombiano
En 2013 la deuda bruta del sector público colombiano ascendió a $315,04 billones,
que representó el 44,6% del Producto Interno Bruto (PIB) del país y que superó en $42,21
billones el monto registrado en 2012, con un incremento anual de 3,6 puntos porcentuales
del PIB (Cuadro 2.1).
Por niveles de la administración pública, el incremento en la deuda en 2013 se
concentró en el Gobierno Nacional (13,7%), las entidades descentralizadas de este orden
(42,1%), especialmente por efecto de las contrataciones de Empresa Colombiana de
Petróleos (Ecopetrol) S.A., Refinería de Cartagena (Reficar) S.A. e Isagén y las entidades
descentralizadas del orden territorial (9,8%), especialmente las Empresas Públicas de
Medellín (Cuadro 2.1).
Cuadro 2.1
Saldos de la deuda bruta del sector público total
Entidad
Billones de Pesos
2010
2011
2012
Variación 2013/12
2013
Absoluta
%
%PIB
2010
2011
2012
2013
Nivel nacional
232,09 240,54 245,72 285,32 39,60
16,1
42,6
38,7
36,9
40,4
Gobierno Central
205,57 223,69 224,23 254,77 30,55
13,6
37,7
36,0
33,7
36,1
Entidades descentralizadas 26,52 16,85 21,50 30,55 9,06
42,1
4,9
2,7
3,2
4,3
Nivel territorial
25,17 27,76 27,05 29,71 2,66
9,8
4,6
4,5
4,1
4,2
Gobiernos centrales
7,39 8,72 7,88 8,63 0,75
9,5
1,4
1,4
1,2
1,2
0,4
Departamentos
2,38 3,00 2,55 2,70 0,15
5,9
0,4
0,5
0,4
Capitales
3,54 3,86 3,46 3,86 0,40
11,5
0,7
0,6
0,5
0,5
No Capitales
1,46 1,86 1,87 2,07 0,20
10,7
0,3
0,3
0,3
0,3
Entidades descentralizadas 17,78 19,04 19,17 21,08 1,91
10,0
3,3
3,1
2,9
3,0
Total Sector Público
257,27 268,31 272,77 315,04 42,26
Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales, registro deuda.
15,5
47,2
43,2
41,0
44,6
57
Para este período de análisis, es pertinente aclarar que se registraron efectos
contrarios al analizar el crecimiento nominal de los saldos de la deuda y el comportamiento
de la economía, debido a su crecimiento durante el período y los resultados de las
principales variables económicas, como la tasa de cambio, la inflación y las tasas de interés.
De esta forma, mientras que los saldos se incrementaron nominalmente para el
período 2010 - 2013, frente al PIB registraron un descenso, al pasar de 47,2% a 44,6% del
PIB (Gráfica 2.1).
Gráfica 2.1
Deuda del sector público
Porcentaje del PIB
60
50
40
30
20
10
0
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
Interna
Externa
Fuente: CGR, anexo estadístico deuda pública.
La administración nacional ha sido consecuente con esa tendencia aplicando una la
política de endeudamiento en consonancia con lo hechos internacionales y los acuerdos
formales internos, que llevó a proponer una múltiple legislación tendiente a realizar los
ajustes fiscales y económicos necesarios para contener el crecimiento de la deuda, como fue
el acto legislativo de la sostenibilidad fiscal y la creación de la regla fiscal en busca de
mantener el déficit gubernamental, y con este, la deuda pública, etc. Ahora bien, el
Gobierno Nacional y los latinoamericanos tuvieron una apoyo externo muy fuerte que
coadyuvó en la disminución del endeudamiento frente al PIB y valorados en moneda local,
58
como fue la alta apreciación de las monedas de la región respecto al dólar a lo largo del
período, como se detallará más adelante.
En el periodo 2010 y 2013 la deuda bruta total se incrementó en $57,68 billones,
cuya mayor variación se concentró en los saldos del Gobierno Nacional y en las empresas
del nivel nacional. El endeudamiento del GNC tuvo un crecimiento importante al presentar
una variación de $30,61 billones, mientras que sus entidades descentralizadas lo hicieron en
más de $9 billones. Por su parte, las entidades territoriales aumentaron sus saldos en $2,66
billones, principalmente debido a la acción de entidades descentralizadas que tuvieron un
crecimiento de $1,91 billones, mientras que los departamentos y municipios capitales y no
capitales apenas tuvieron, en conjunto, un incremento de $0,75 billones (Cuadro 2.1).
La deuda pública bruta, como proporción del producto interno bruto (PIB), registró
un descenso constante entre 2010 y 2012, al pasar del 47,3% del PIB en 2010 al 41,0% en
2012, con una reducción de 6,3 puntos porcentuales del PIB; finalmente, para aumentar
nuevamente al 44,6% del PIB en 2013 (3,6 puntos porcentuales). Este comportamiento
estuvo determinado, principalmente, por la reducción relativa de la deuda del Gobierno
durante esos años producto del mayor crecimiento relativo del PIB. De esta forma, mientras
que los saldos nominalmente se incrementaron constantemente en el período 2010-2013,
frente al PIB registraron un descenso considerable (Cuadro 2.1).
2.1.1. Deuda interna del sector público
La deuda interna del sector público durante el periodo 2010 - 2013 se incrementó en
$33,8 billones, de los cuales el mayor monto se dio entre 2012 y 2013 con más de $23
billones. Es importante mencionar que dicha variación en los saldos nominales de la deuda
se registró por varios motivos: i) El Gobierno Nacional continuó con la estrategia de
endeudamiento principalmente en pesos, aumentando su emisión de TES B y bonos
externos denominados en pesos, con el fin de reducir su exposición en moneda extranjera y
procurar no monetizar los nuevos créditos para no afectar la tasa de cambio; ii) Con la
59
aplicación de la política de emisión de TES B para el control monetario, la deuda interna en
2013 aumentó, sin que ello tuviese implicaciones sobre el déficit fiscal como se explica en
el capítulo cuarto; iii) Las empresas del sector público también entraron en la moda de
emitir bonos para su financiamiento, de tal forma que pudieron recoger fondos a través de
la colocación de bonos en los mercados externo y local, donde se destacaron: Ecopetrol,
Reficar, EPM, EEB, y TGI; y, iv) A pesar de este manejo, la participación de la deuda
interna del sector público, frente a la deuda total, pasó del 71,3% en 2010 al 68,8% en
2013, que indicó un mayor endeudamiento externo del sector público durante el último año.
Por tanto, en 2013 el saldo de la deuda interna del sector público alcanzó el monto
más alto de la historia al llegar a los $216,86 billones (30,7% del PIB), de los cuales
$186,07 billones (26,34% del PIB) correspondieron al gobierno nacional central (GNC) y
de estos, el 92,7% a emisiones en títulos de tesorería (TES B) (Cuadro 2.2).
Cuadro 2.2
Saldos de la deuda bruta interna del sector público total
Entidad
Billones de Pesos
2010
2011
2012
Variación 2013/12
2013
Absoluta
%
%PIB
2010 2011 2012 2013
Nivel nacional
165,80 170,37 175,41 197,54 22,13
12,6 30,4 27,4 26,4 28,0
Gobierno Central
146,26 159,71 164,71 186,07 21,36
13,0 26,8 25,7 24,8 26,3
Entidades descentralizadas
19,54 10,67 10,70 11,47 0,77
7,2
3,6
1,7
1,6
1,6
Nivel territorial
17,62 18,55 18,05 19,27 1,22
6,8
3,2
3,0
2,7
2,7
Gobiernos centrales
5,86 6,88 6,20 6,78 0,58
9,4
1,1
1,1
0,9
1,0
Departamentos
2,26 2,85 2,41 2,49 0,08
3,3
0,4
0,5
0,4
0,4
0,3
Capitales
2,14 2,17 1,92 2,22 0,30
15,9
0,4
0,3
0,3
No Capitales
1,46 1,86 1,87 2,07 0,20
10,7
0,3
0,3
0,3
0,3
Entidades descentralizadas
11,76 11,66 11,85 12,49 0,64
5,4
2,2
1,9
1,8
1,8
Total Sector Público
183,42 188,92 193,45 216,80 23,35
12,1 33,7 30,4 29,1 30,7
Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales, registro deuda.
Por su parte, los pasivos de las entidades descentralizadas del nivel nacional
alcanzaron un saldo de $11,47 billones (1,62% del PIB), mientras que en el nivel territorial
los gobiernos centrales lo hicieron por $6,78 billones (0,9% del PIB) y entidades
descentralizas por $12,49 billones (1,8% del PIB). Ahora bien, como se ha reiterado,
cuando esos saldos se presentan como proporción del PIB, pasó del 33,7% en 2010 al
30,7% en 2013 (Cuadro 2.2.).
60
2.1.2. Deuda externa del sector público
La deuda pública externa entre 2010 y 2013 se incrementó tanto nominalmente
como en dólares y como proporción del PIB. De tal manera, al cierre de 2013 el monto de
la deuda ascendió a $98,23 billones (13,9% del PIB), con un incremento de $18,91 billones
frente al resultado registrado en 2012, cuando alcanzó los $79,32 billones (11,92% del PIB)
(Cuadro 2.3). De igual forma ocurrió con la valoración de la deuda externa en dólares, pues
pasó de US$44.858 millones a US$50.982 millones, siendo este monto, al igual que la
interna, el más alto de la historia (Cuadro 2.3).
Cuadro 2.3
Saldo de la deuda pública externa
Billones de Pesos
Entidad
2010
2011
2012
Variación 2013/12
2013
Absoluta
%
%PIB
2010
2011
2012
2013
Nivel nacional
66,30 70,17 70,31 87,79 17,47
24,9
12,2
11,3
10,6
Gobierno Central
59,31 63,98 59,52 68,71 9,19
15,4
10,9
10,3
8,9
9,7
Entidades descentralizadas
6,99 6,18 10,79 19,08 8,29
76,8
1,3
1,0
1,6
2,7
Nivel territorial
7,55 9,22 9,01 10,45 1,44
16,0
1,4
1,5
1,4
1,5
Gobiernos centrales
1,54 1,84 1,68 1,85 0,17
9,9
0,3
0,3
0,3
0,3
Departamentos
0,13 0,15 0,14 0,21 0,07
51,5
0,0
0,0
0,0
0,0
Capitales
1,41 1,69 1,55 1,64 0,10
6,2
0,3
0,3
0,2
0,2
‐
12,4
No Capitales
‐
Entidades descentralizadas
6,02 7,38 7,32 8,59 1,27
17,4
1,1
1,2
1,1
1,2
Total Sector Público
73,85
23,8
13,6
12,8
11,9
13,9
79,39
‐
79,32
‐
98,23
‐
18,91
‐
Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales, registro deuda.
‐
‐
‐
‐
Por su parte, las entidades de nivel central territorial adeudaron externamente
$10,45 billones, con un incremento de $1,4 billones respecto al saldo de 2011. El
endeudamiento del nivel central territorial alcanzó los $1,85 billones, concentrado en cuatro
departamentos (Antioquia, Cundinamarca, Cesar y La Guajira), tres municipios capitales
(Cali, Pasto y Medellín) y dos distritos (Bogotá D.C. y Cartagena de Indias), anotando que
los municipios no capitales no poseen créditos externos21. Las entidades descentralizadas
obtuvieron un nivel de endeudamiento de $8,59 billones, con un aumento en su exposición
de $1,27 billones frente a los resultados de 2012 (Cuadro 2.3 y 2.4).
21
Se hace esta precisión, dado que en los datos reportados por la Contaduría General de la Nación (CGN) un
buen número de entidades reporta operaciones de crédito público externas, por deficiencias en el registro,
generadas por la baja capacidad técnica de los funcionarios encargados de dicho registro.
61
Las mayores contrataciones externas y la devaluación del peso hicieron que sector
público colombiano (SPC) llegara al nivel más alto de endeudamiento externo valorado en
dólares, al alcanzar un monto de US$50.981 millones, que superó en US$6.124 millones
(13,65%) respecto a 2012 (Cuadro 2.4).
Cuadro 2.4
Saldo de la deuda pública externa bruta
Millones de dólares
Entidad
2010
2011
Variación 2013/2012
2012
2013
Absoluta
%
Nivel nacional
34.638
36.118
39.765
45.560
5.796
Gobierno Central
30.988
32.935
33.661
35.658
1.997
5,93
Entidades descentralizadas
3.650
3.183
6.104
9.902
3.798
62,23
Nivel territorial
3.947
4.745
5.093
5.421
328
6,44
802
947
953
961
8
0,85
39,05
Gobiernos centrales
Departamentos
Capitales
No Capitales
66
77
78
108
30
736
870
875
852
‐22
‐
Entidades descentralizadas
‐
3.145
‐
3.798
‐
4.140
‐
14,57
‐2,56
‐
4.460
320
7,73
Total Sector Público
38.585
40.863
44.858
50.981
Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales, registro deuda.
6.124
13,65
Por niveles de gobierno, la deuda externa se concentró en el Gobierno Nacional con
US$35.658millones,
que
representó
un
incremento
del
5,93%;
las
entidades
descentralizadas nacionales alcanzaron un nivel de endeudamiento externo de US$9.902
millones, con un crecimiento del 62,23% frente al saldo registrado en 2012; los gobiernos
centrales arrojaron un saldo de US$961 millones, manteniendo su nivel de deuda; y
finalmente, las entidades descentralizadas territoriales alcanzaron una deuda de US$4.460
millones, es decir 7,737% más que el registrado en el año anterior (Cuadro 2.4).
Por tipo de deuda externa, el Gobierno Nacional concentró en 2013 la mayor parte
del endeudamiento con US$35.659 millones (80,59%), aunque a su vez, y por garantías que
ascendieron a US$1.479,38 millones, la Nación estaría avalando otro 4,14% del total. Por
su parte, la deuda sin garantía tuvo un importante crecimiento al alcanzar los US$13.843,82
millones frente a los US$9.545,79 millones registrados en 2012, la cual tuvo un incremento
debido a desembolsos por US$4.563,61 millones frente a amortizaciones por US$119,62
millones (Cuadro 2.5).
62
Cuadro 2.5
Saldos de la deuda externa sector público por tipo de deuda 2013
Cifras millones de dólares
Tipo de Deuda
Gobierno Nacional
Garantizada
Sin Garantia
Total
Saldo Ajuste Tasa Desembolsos
Diciembre 2012 de Cambio
33.661,1
1.650,5
9.545,8
44.857,3
‐ 554,5
‐ 33,5
‐ 146,0
‐ 734,0
4.043,7
51,2
4.563,6
8.658,5
Amortizaciones
Saldo Diciembre 2013
1.491,7
188,8
119,6
1.800,1
35.658,6
1.479,4
13.843,8
50.981,8
Fuente: CGR, CDEFP
Por tipo de prestamista, la deuda pública externa colombiana en 2013 continuó
representando más del 50%, concentrada en tenedores de bonos en los mercados
internacionales y seguida por la contratación con la banca multilateral con una participación
entre el 30% y 35% y en la banca comercial con un poco menos del 10%; mientras que los
otros agentes bancarios como proveedores y gobiernos tuvieron montos mínimos (Gráfica
2.2).
Gráfica 2.2
Deuda pública externa por prestamista
Participación porcentual
60
50
40
30
20
10
0
2006
2007
2008
Banca Comercial
2009
2010
Banca Multilateral
2011
2012
2013
Tenedores de Bonos
Fuente: CGR, CDEFP, DCEF.
63
64
CAPÍTULO III
DEUDA DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL:
LOS AJUSTES DE MEDIANO PLAZO EN LA DEUDA
DE 2010-2013
El monto de la deuda bruta total del gobierno nacional central (GNC) pasó de
$205,57 billones en 2010 a $254,77 billones en 2013, con un aumento de $49,26 billones
durante el período (Cuadro 3.1). Medida como proporción del tamaño de la economía
nacional y durante el lapso de estudio, la deuda se redujo del 37,72% al 36,06% del PIB.
En cuanto a su composición, la deuda interna elevó su participación en total del
gobierno nacional central (GNC), al pasar del 71,1% en 2010 al 73,0% en 2013, mientras
que la deuda externa se redujo del 28,9% al 27,0%. Por tanto, durante estos años se
consolidó la estrategia de sustitución de deuda externa por interna, con la cual se buscó
reducir el riesgo cambiario22 y, de esa manera, hacer que las obligaciones crediticias del
GNC fueran relativamente crecientes en pesos, de acuerdo con el origen de sus ingresos.
Pese a la reducción de la deuda a PIB en el total del periodo 2010 - 2013, cabe
señalar que durante el último año el saldo de la deuda se incrementó en $30,77 billones y
que esa relación aumentó 2,4%. respecto al resultado de 2012.
22
Por el efecto que la tasa de cambio tiene sobre el saldo y el servicio de la deuda externa.
65
Cuadro 3.1
Deuda pública del GNC
Cifras en billones de pesos y porcentaje
Año
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Billones de pesos
Participación
Interna Externa Total Interna Externa
104,17 52,58 156,76 66,46 33,54
109,80 47,66 157,46 69,73 30,27
119,98 54,64 174,62 68,71 31,29
131,19 59,36 190,55 68,85 31,15
146,26 59,31 205,57 71,15 28,85
159,71 63,98 223,69 71,40 28,60
164,54 59,52 224,06 73,44 26,56
186,07 68,71 254,77 73,03 26,97
Interna
27,14
25,47
24,99
26,00
26,84
25,69
24,73
26,33
%PIB
Externa
13,70
11,06
11,38
11,76
10,88
10,29
8,94
9,72
Total
40,83
36,53
36,37
37,76
37,72
35,99
33,67
36,05
Fuente: CGR, CDEFP.
Al aumento de la deuda bruta del GNC en 2013 contribuyeron tanto la deuda interna
como la externa. La primera se elevó en $21,58 billones, con un crecimiento anual del
13,1%, mientras la externa se incrementó en $9,19 billones, con un aumento de 15,4%
durante el año. En el incremento del saldo de la deuda bruta interna influyó especialmente
la emisión de los TES de control monetario y los TES B, mientras en la deuda externa se
observó un aumento del compromiso en moneda extranjera y el efecto notorio de la
devaluación en 2013.
3.1 La deuda pública interna del GNC
La deuda interna del GNC pasó de $146,16 billones en 2010 a $186,07 billones en
2013, con un aumento de $39,94 billones (27,3%). En la composición y variación de la
deuda interna influyeron, de una parte, las mayores emisiones de TES B pesos y TES B
UVR, la sustitución de TES B corto plazo por TES B de control monetario (TES B CM) y
un aumento del saldo de los bonos pensionales; y de otra parte, una disminución de los
saldos de los títulos de reducción de deuda TRD y de los bonos de valor constante BCV
(Cuadro 3.2).
66
En 2013 la participación de los TES B en el total de la deuda interna siguió siendo
mayoritaria (92,5%), aunque se debe señalar que desde 2012 se incluyó la emisión de TES
B CM23.
El incremento de la deuda interna provino fundamentalmente del aumento de las
emisiones de TES B, tanto los emitidos para fines presupuestales (en pesos y UVR), como
de los ya mencionados TES B CM. Estos últimos, pasaron de $2,02 billones en 2012 a
$10,5 billones en 2013 y explicó el 37,2% del incremento de la deuda interna total, por lo
que es objeto de especial análisis en este informe. Los bonos pensionales y los bonos de
valor constante (universidades) también contribuyeron al aumento de la deuda interna,
aunque no tan significativamente como los TES, al crecer $0,12 billones y $0,15 billones
en 2013, respectivamente (Cuadro 3.2).
Cuadro 3.2
Saldos de la deuda interna GNC
Cifras en billones de pesos y porcentaje
Título
Títulos de Reducción de Deuda ‐ TRD
Títulos de Tesorería TES B ‐ Pesos
Títulos de Tesorería TES B ‐ Corto Plazo
Títulos de Tesorería TES B ‐ Control monetari
Títulos de Tesorería TES B ‐ UVR
Subtotal títulos
B V C Universidades
Bonos Agrarios L.160/94 emisión 2
Bonos de Cesantía Ley 413/97
Bonos de Solidaridad para la Paz
Bonos de Valor Constante Serie B
Bonos para la Seguridad
Bonos Pensionales
Subtotal bonos
Cuentas inactivas ‐ Decreto 2331 de 1998
Nacionalización Granfinanciera S.A.
Cesión Findeter
Subtotal capítalización y otros
Total
Fuente: CGR, CDEFP.
2010
2011
2012
2013
Billones de pesos
3,78
98,01
6,37
‐
26,97
135,13
0,04
0,01
0,01
0,06
1,68
0,00
9,08
10,89
0,10
0,00
0,00
0,10
146,12
3,21
105,54
6,28
‐
33,14
148,17
0,04
0,00
0,00
0,05
1,68
0,00
9,67
11,44
0,10
0,00
0,00
0,10
159,71
2,38
111,23
0,22
2,03
36,73
152,58
0,04
0,00
0,00
0,04
1,64
0,00
10,15
11,88
0,09
0,00
0,00
0,09
164,55
1,83
124,84
‐
10,05
37,22
173,94
0,19
0,00
0,00
0,03
1,55
0,00
10,27
12,05
0,08
0,00
0,00
0,08
186,07
Variación
Participación
Absoluta
Porcentual
%
‐ 0,55
13,61
‐ 0,22
8,02
0,49
21,36
0,15
‐ 0,00
‐ 0,00
‐ 0,01
‐ 0,10
‐ 0,00
0,12
0,17
‐ 0,01
‐
‐ 0,00
‐ 0,01
21,52
‐ 23,2
12,2
‐ 100,0
396,3
1,3
14,0
366,5
‐ 1,7
‐ 37,3
‐ 22,4
‐ 5,8
‐ 60,6
1,2
1,4
‐ 9,1
‐
‐ 15,2
‐ 9,1
13,1
1,0
67,1
‐
5,4
20,0
93,5
0,1
0,0
0,0
0,0
0,8
0,0
5,6
6,5
0,0
0,0
0,0
0,0
100
23
El monto de TES que registra la CGR corresponde al valor nominal de los títulos y se refiere a la tenencia
de los mismos por parte de los agentes públicos y privados en el mercado primario.
67
En cuanto a los demás componentes de la deuda interna del Gobierno, se destacó la
disminución del saldo de los TRD24 (23,2%), no solo en 2013 sino en todo el periodo
2010–2013. La menor emisión de los TES B de corto plazo, producto de la adopción de una
nueva política para regular la liquidez y un nuevo referente para la parte corta de la curva
de rendimientos de la deuda interna; la reducción de los bonos de solidaridad para la paz
(22,4%), de los bonos de cesantía25 (37,3%), los bonos de seguridad (60,6%) y las cuentas
inactivas (9,1%) (Cuadro 3.2).
3.1.1 Tenedores de títulos TES B
El saldo de TES B en circulación pasó de $124,98 billones en 2010 a $168,58
billones en 2013. Un hecho notorio en este periodo fue el cambio de naturaleza de los
agentes que mantuvieron TES en sus portafolios (Cuadro 3.3).
Efectivamente, mientras que en 2010 el sector público tenía el 42% del total de TES
B y el sector privado el 58%, para 2013 el primero redujo su participación al 29,9% y el
sector privado la elevó al 70,1%. De esta forma, el sector público redujo su portafolio de
TES de $52,45 billones en 2010 a $50,36 billones en 2013, destacándose los fondos de
pensiones y fiducias públicas, las cuales pasaron de poseer un saldo en TES de $16,51
billones en 2010 a $14,48 billones en 2013. El nivel territorial, por su parte, los redujo en
los mismos años de $1,03 billones a $615.400 millones.
A diferencia de los anteriores, el nivel nacional del sector público prácticamente
mantuvo el mismo saldo de TES durante el periodo, aunque perdió participación en el total,
al pasar del 27,9% en 2010 al 20,9% en 2013. Es importante señalar que parte de la
reducción relativa de la deuda del gobierno nacional central con otros entes
gubernamentales pudo obedecer a la suscripción de pagarés.
24
Los Títulos de Reducción de Deuda (TRD) fueron emitidos durante la crisis de 1999 como política para
aliviar la deuda hipotecaria de los hogares.
25
68
Ley 413 de 1997.
A su vez, el mayor saldo de TES entre 2010 y 2013, se tradujo en un aumento de los
títulos por parte de los fondos de pensiones y cesantías, el sector financiero, las sociedades
fiduciarias, aunque fue más significativo el incremento del portafolio de TES de entidades y
agentes diversos agrupados en la categoría otros (patrimonios autónomos, fondos de
inversión, consorcios, universidades, empresas, etc.), los cuales pasaron de representar el
11,4% del saldo total de TES en 2010, a mantener el 17,5% en 2013, esto es el 25% del
saldo del sector privado.
Esta recomposición de tenedores de TES durante el periodo implicó una mayor
exposición del sector privado al riesgo por los efectos de la variabilidad de la tasa de
interés, no solo para el sector financiero y los fondos de pensiones y cesantías, sino para
una más amplia cantidad de entidades y agentes de la economía. En este sentido, el reto en
el futuro próximo será el de mantener estabilidad relativa en los mercados de deuda en un
contexto de incertidumbre marcada por un aumento de tasas de interés externas e internas,
que presionaran a la reducción de los precios de los TES26.
26
Es importante tener en cuenta lo ocurrido a mediados de 2013, cuando por un cambio en las decisiones de
la Reserva Federal de los Estados Unidos los precios de los TES subieron, con lo cual los inversionistas
registraron fuertes pérdidas, especialmente los fondos de pensiones por los montos que dichas entidades
mantienen.
69
Cuadro 3.3
Saldos de los TES por sectores
Cifras en billones de pesos y porcentajes
ENTIDAD
2010
2011
2012
Miles de millones de pesos
52,45 52,73 52,09 SECTOR PÚBLICO
34,91 35,56 37,49 Nivel Nacional
3,22 4,49 1,91 Administración Central
1,29 0,38 1,89 Empresas Nacionales
0,49 0,44 0,44 Entidades Autonómas
8,08 9,03 8,15 Entidades Descentralizadas
Sector Financiero y Banco de la República 21,37 20,89 24,73 0,29 0,31 0,36 Seguridad Social y E. S. E.´s
0,17 0,01 0,01 Empresas de Servicios Públicos
1,03 0,35 0,32 Nivel Territorial
0,06 0,02 0,00 Administraciones Centrales
0,98 0,34 0,32 Entidades Descentalizadas
Fondos de Pensiones y Fiducias Públicas 16,51 16,82 14,28 1,80 2,04 0,14 Instituto de Seguros Sociales
1,22 1,30 1,32 Fondos de Previsión Cong y Caprecom
4,04 3,14 2,13 Pensiones Ecopetrol 0,70 0,87 0,57 FIDUPENSIONES TELECOM
3,01 3,52 3,56 FIDUFOSYGA
5,67 5,87 6,49 Patrimonios FONPET
0,07 0,07 0,06 Otros
72,53 85,94 97,89 SECTOR PRIVADO
33,02 39,53 42,52 Fondos de Pensiones y Cesantías
18,98 22,23 28,32 Bancos, Corpor. y Fondos Mutuos
4,99 6,05 5,18 Compañias de Seguros y Cap.
1,28 2,55 1,90 Sociedades Fiduciarias
14,26 15,58 19,96 Otros
124,98 138,67 149,98 TES B EN CIRCULACIÓN
2013
50,36 35,26 2,78 0,26 0,50 8,56 22,79 0,37 0,00 0,62 0,13 0,49 14,49 0,09 1,09 2,31 0,92 2,57 7,46 0,05 118,21 48,62 32,41 5,56 2,14 29,48 168,58 Participación (%)
2010
2013
42,0 29,9 27,9 20,9 2,6 1,6 1,0 0,2 0,4 0,3 6,5 5,1 17,1 13,5 0,2 0,2 0,1 0,0 0,8 0,4 0,0 0,1 0,8 0,3 13,2 8,6 1,4 0,1 1,0 0,6 3,2 1,4 0,6 0,5 2,4 1,5 4,5 4,4 0,1 0,0 58,0 70,1 26,4 28,8 15,2 19,2 4,0 3,3 1,0 1,3 11,4 17,5 100,0 100,0 Variación (2013/2012)
Absoluta
Porcentual
‐ 1,7 ‐3,3 ‐ 2,2 ‐5,9 0,9 45,2 ‐ 1,6 ‐86,1 15,2 0,1 0,4 5,1 ‐ 1,9 ‐7,9 0,0 4,0 ‐ 0,0 ‐63,4 0,3 91,1 0,1 2.987,3 0,2 53,0 0,2 1,4 ‐ 0,1 ‐36,1 ‐ 0,2 ‐17,3 0,2 8,5 0,3 59,8 ‐28,0 ‐ 1,0 1,0 15,0 ‐ 0,0 ‐20,3 20,3 20,8 6,1 14,3 4,1 14,5 0,4 7,2 0,2 12,6 9,5 47,7 18,6 12,4 Fuente: CGR, CDEFP, Banco de la República.
No incluyen TES de corto plazo ni TES Control Monetario de corto plazo
Es importante, por tanto, realizar no solo un seguimiento al riesgo de mercado del
sistema financiero, tal como lo hace el Banco de la República, sino que es imprescindible
iniciar un ejercicio para medir el impacto que un aumento de las tasas de interés tendría
para el portafolio de TES de otros sectores de la economía, dado los mayores saldos ahora
en poder de otros agentes económicos distintos del sector financiero.
Esto tiene un impacto en la vulnerabilidad en la medida en que los balances de estos
sectores pueden verse afectados por la reducción de las utilidades asociadas a las pérdidas
de valor de mercado de los títulos deuda pública en un escenario de tasas de interés más
elevadas.
70
Ahora bien, del total de TES que poseía el sector público al cierre de 2013 por
$39,82 billones, se concentró el 15,4% en el Banco Agrario, seguido por el Fondo de
Pensiones Territoriales (Fonpet) con el 14,8%, la Caja Promotora de Vivienda Militar con
el 8,7%, Fidufosyga con el 5,1% y el Ministerio de Hacienda con el 4,6% (Cuadro 3.4).
Exceptuando Fidufosyga, los portafolios de TES de las anteriores entidades se elevaron
entre 2010 y 2013, mientras que otras entidades como el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) elevaron el portafolio de
TES en 2013, superando incluso los saldos de años anteriores.
En contraste con las anteriores entidades, otras con las mayores inversiones en TES
presentaron una disminución en la tenencia de estos títulos como la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH), el Banco de la República, Caja de Previsión Social de
Comunicaciones (Caprecom) y el Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancoldex).
En general, 19 entidades públicas tuvieron las mayores participaciones en TES
durante el periodo 2010-2013, las cuales elevaron sus inversiones de $35,2 billones a $40,7
billones, incrementando su participación con respecto al total de estos títulos mantenidos
por entidades públicos, del 67,2% en 2010 al 80,8% en 2013 (Cuadro 3.4)
Como se señaló en informes anteriores, algunas de estas entidades correspondieron
a los establecimientos públicos, cuyos excedentes de liquidez fueron recaudados por el
Tesoro Nacional a través de la emisión de TES de tipo forzoso, los cuales deberán estar
disponibles en el momento en el que las entidades lo requieran o de acuerdo con su PAC.
El Decreto 1525 de 2008 provee los elementos para vigilar más de cerca los
portafolios de las entidades y limita los manejos en el mercado de los títulos
correspondientes a dichas inversiones de carácter forzoso. Desde 2012 se cuenta con otro
elemento importante para la disminución en las inversiones de carácter forzoso que es la
71
Cuenta Única Nacional (CUN)27, sumado a la reforma tributaria y la desaparición de los
parafiscales para el SENA y el ICBF, que serán cubiertos con el nuevo impuesto sobre la
renta para la equidad(CREE)28.
Cuadro 3.4
Entidades públicas mayores tenedoras en TES B
Cifras en billones de pesos y en porcentaje
Entidad
2010
2011
2012
2013
Participación 2013
Muestra
Total
Variación
2013/2012
Banco Agrario de Colombia S.A
5,66
6,96
7,61
7,75 19,1
15,4
1,9
FONPET Consorcios
3,65
3,35
6,49
7,46 18,3
14,8
15,0
Caja Promotora de Vivienda Militar
3,51
3,77
4,00
4,40 10,8
8,7
10,0
FIDUFOSYGA
3,01
3,52
3,56
2,57 6,3
5,1
‐28,0
Pensiones Ecopetrol P. A. Fiduciaria BBVA
1,97
3,14
2,13
2,31 5,7
4,6
8,5
Ministerio de Hacienda ‐ Dirección del Tesoro Nacional ‐ DGTN
2,55
3,85
1,26
2,03 5,0
4,0
61,0
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras ‐ FOGAFIN
2,50
1,56
1,69
1,83 4,5
3,6
8,0
POSITIVA Compañía de Seguros
2,40
2,01
1,75
1,81 4,5
3,6
3,9
FIDUCOLDEX Patrimonios Autónomos
1,28
0,99
1,43
1,58 3,9
3,1
10,5
Servicio Nacional de Aprendizaje ‐ SENA
1,17
1,24
1,16
1,36 3,3
2,7
17,4
Agencia Nacional De Hidrocarburos
1,42
1,96
1,55
1,10 2,7
2,2
‐29,1
P.A. Fuduprevisora
0,43
0,42
0,63
1,03 2,5
2,0
62,9
Banco de la República
1,84
1,71
1,33
0,97 2,4
1,9
‐26,9
FIDUPENSIONES TELECOM
0,70
0,87
0,57
0,92 2,3
1,8
59,8
CAPRECOM
0,93
0,98
1,04
0,85 2,1
1,7
‐18,5
Fondo de Comunicaciones
1,14
0,88
0,75
0,79 1,9
1,6
5,2
Financiera Energética Nacional S.A. ‐ FEN
0,16
0,39
0,63
0,66 1,6
1,3
4,0
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ‐ ICBF
0,37
0,48
0,55
0,65 1,6
1,3
18,7
Banco de Comercio Exterior De Colombia S.A. ‐ BANCOLDEX
Total muestra
Total Sector Público
Participación
Fuente: CGR, CDEFP, Banco de la República
0,57
0,57
0,94
0,62 1,5
1,2
‐33,4
35,26
38,64
39,08
40,69 100,0
80,8
4,1
100,0
‐3,3
52,45
52,73
52,09
50,36
67,2%
73,3%
75,0%
80,8%
Aun cuando las inversiones de TES por parte del sector público se redujeron y se
espera que en los siguientes años sean menores, dada la entrada en vigencia de la Cuenta
Única Nacional (CUN), la Contraloría General de la República (CGR) insiste en llamar la
atención sobre los montos de inversión en dichos títulos que siguen elevados, tanto para los
establecimientos públicos como para las empresas nacionales, y plantean inquietudes frente
a las decisiones de inversión y el objeto social para el que fueron creadas, en cuanto a su
27
28
La Ley 1450 de 2010 y la Ley del Plan de Desarrollo.
Creado por la reforma tributaria de 2012.
72
función como organismos estatales para suplir necesidades básicas colectivas y no a la
asignación de partidas presupuestales con el fin de obtener rendimientos financieros
especulando en los mercados de capitales en condiciones que pueden conducir a obtener
pérdidas ante comportamientos adversos del mercado interno o el de divisas y generar un
daño patrimonial.
Con la Cuenta Única Nacional (CUN) los excedentes de liquidez que los
establecimientos públicos y las entidades estatales tenían que invertir en TES forzosos
(Decreto 1525 de 2008), ahora serán depositados en esta cuenta hasta el momento que la
entidad lo requiera. Si bien será una cuenta por pagar del Gobierno y una cuenta por cobrar
en el activo de la entidad pública, no está claro si dicha cuenta le generará rendimientos
como sucedía antes con los TES. Cabe advertir que aunque este nuevo esquema le ahorrará
al Gobierno los intereses de los TES que ya no emitirá, no lo exime de no reconocer
rendimientos a las entidades públicas por sus excedentes de liquidez, en la medida en que
son patrimonios independientes; de ésta forma dichas operaciones constituirían Crédito
Público. Ahora bien, es posible que la Cuenta Única Nacional (CUN) incentive la ejecución
del gasto de las entidades y se reduzca esto que durante años, fue una fuente de
financiación del Presupuesto Nacional.
Por otro lado, es importante señalar el elevado saldo de TES del sector financiero
público en especial el Banco Agrario, en el sentido de que su principal objeto debe ser el
fortalecimiento del sector agrario y no un marcado portafolio en dichos títulos. El mismo
comentario cabe para la Caja Promotora de Vivienda Militar, el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras (Fogafin), la Financiera de Desarrollo Nacional (FEN) y el Fondo
Nacional del Ahorro (FNA). Si bien deben invertirse los excedentes de liquidez en activos
de cero riesgo mientras se desarrollan los proyectos, estas transacciones no deberían ser la
constante con el fin de ganar rendimientos a costa del erario y en detrimento de la ejecución
de la inversión.
73
De otra parte, los saldos de TES B mantenidos por el Banco de la República entre el
2010 y el 2012, en promedio de $1,6 billones, se redujeron en 2013 a $973.000 millones,
esperando que sigan disminuyendo en la medida en que los TES B CM se consoliden como
instrumento sustituto de los TES B convencionales para regular la liquidez.
3.1.2 TES Corto plazo
El manejo de los TES de corto plazo cambió radicalmente durante la vigencia 2012
frente a los años anteriores, dado que solamente en enero se realizaron emisiones de este
tipo de títulos por $813.000 millones, mientras que a lo largo del año se amortizaron los
saldos de TES expedidos en 2011, que ascendían a $6,2 billones, con lo cual, al finalizar la
vigencia 2012, por este rubro sólo adeudaba la Nación un monto total de $213.000
millones29.
En enero de 2013 se amortizó el saldo que se mantenía de estos títulos y no se
volvieron a emitir para el resto del año. Diversas razones condujeron a esto: 1) mayores
disponibilidades de caja; 2) capacidad de financiación de la Tesorería Nacional a través de
préstamos de los fondos administrados con excedentes de liquidez (pagarés); 3) mayores
costos de financiación de los TES de corto plazo con relación a los pagarés, y; 4)
disponibilidad de captar mayores excedentes de liquidez de entidades públicas vía TES
convenidas y forzosas.
Como arriba se comentó, la referencia para la parte corta de la curva de
rendimientos de los TES B será las tasas de los TES próximos a redimirse y los TES B de
Control Monetario. Las colocaciones de estos títulos desde noviembre de 2012 se han
29
Estos títulos no solo se constituyeron en un benchmark para la parte corta de la curva de TES, sino que se
convirtieron en una fuente importante de financiamiento del GNC, con los cuales la Tesorería de la Nación ha
logrado fondearse mediante colocaciones de títulos a 180 y 359 días. La ventaja de este TES, es que otorga un
cupo rotativo que no afecta el cupo de endeudamiento, según lo establece la Ley 51 de 1990 y, anualmente, se
reglamenta mediante decreto del gobierno nacional, por el cual se ordena la emisión de “Títulos de Tesorería TES- Clase B” de endeudamiento, Informe Situación de la Deuda 2011, página 62.
74
efectuado a corto plazo (90, 120 y 360 días) y a mediano plazo (2 y 3 años), con tasas de
corte muy similares a las tasas de las subastas correspondientes a las otras clases de TES B.
En total al cierre de 2013 las colocaciones a corto plazo de los TES B CM ascendieron a
$3,54 billones, mientras los de mediano plazo alcanzaron los $6,5 billones (Cuadro 3.5).
Cuadro 3.5
Movimientos TES B de Control monetario
Cifras en millones de pesos
Fecha
31/01/2013
28/02/2013
31/03/2013
30/04/2013
31/05/2013
30/06/2013
31/07/2013
31/08/2013
30/09/2013
31/10/2013
30/11/2013
31/12/2013
Expediciones
Cancelaciones Saldo final
505.519
1.514.828
1.999.575
‐
‐
1.589.178
1.068.778
620.661
771.904
615.415
511.212
‐
‐
‐
1.008.455
1.784.953
1.226.515
‐
‐
772.567
868.976
‐
505.519
2.020.347
4.019.922
3.011.468
1.226.515
1.589.178
2.657.955
3.278.616
3.277.952
3.024.392
3.535.603
Fuente: CGR, CDEFP, Banco de la República
Las implicaciones de estos títulos sobre la deuda y algunas consideraciones sobre el
balance y el estado de resultados del Emisor y el déficit del Gobierno se desarrollan a
continuación.
3.1.3 TES B de contracción monetaria (TES B CM)
Los TES B CM fueron creados por el artículo 269 de la Ley 1450 de 2011, Ley del
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y reglamentados por medio de la Resolución
Externa 002 de 2012 del Banco de la República. Con ellos se esteriliza la expansión
monetaria que se origina por la compra de divisas que hace el Banco de la República a fin
de evitar la revaluación del peso. Respecto de los impactos del mecanismo sobre la deuda y
el resultado fiscal del gobierno es necesario precisar lo siguiente:
75
i. La emisión está dirigida solamente para regular la liquidez de la economía:
los recursos provenientes de su captación no pueden ser destinados a financiar el
presupuesto, sino que deben depositarse en una cuenta de la Tesorería en el Banco de la
República en donde deben permanecer congelados hasta su vencimiento con una
remuneración que afecta el estado de resultados del Banco de la República. Los intereses
que por ellos se paguen serán iguales a la causación que genere su depósito en el Banco de
República y su redención se pagará con dichos depósitos.
ii. Los TES B CM constituyen un incremento en la deuda bruta pero no tienen
impacto sobre la deuda neta del Gobierno: como la deuda neta resulta de la deuda bruta
menos los activos financieros, la emisión de TES B CM elevan la deuda bruta del gobierno,
ya que se debe pagar intereses y amortizar como cualquier otro TES, pero a dicha deuda se
le descuentan los depósitos remunerados en el emisor que se crean con las colocaciones de
estos títulos. Por tanto no afectan la deuda neta.
iii. El servicio de la deuda de los TES B CM no tiene efecto fiscal sobre el GNC,
puesto que el costo por intereses que se genera al aumentar la deuda bruta es compensado
con la remuneración de los depósitos en el Banco de la República.
iv. Efectos de los TES B CM sobre el balance general y el P y G del Banco del
República. Los depósitos remunerados creados con los TES B CM son un pasivo para el
Emisor. La remuneración de dichos depósitos son un costo para el Banco, mientras que
tiene rendimientos por las divisas que compra, lo cual significa que el efecto en los
resultados del Banco se obtiene al comparar los rendimientos de sus activos con los costos
de los pasivos que le originan estas operaciones. Cuando ese resultado sea negativo se
tendría un costo fiscal ya que el Gobierno deba asumir dichas pérdidas.
v. TES B CM, compra de divisas y perdidas del Banco de la República. Desde el
punto de vista monetario, en la medida en que los depósitos del Gobierno en el Banco de la
76
República retiran dinero de la circulación ese efecto contribuye a neutralizar la expansión
monetaria que se hace al momento de comprar dólares con el fin de estabilizar la tasa de
cambio. El efecto monetario neto dependerá, desde luego, de la comparación entre el valor
de la expansión vía la compra de dólares vis a vis el valor de los depósitos.
De tal forma, en el balance del Banco de la República se crea un pasivo (que son
los depósitos remunerados) con un costo equivalente al rendimiento de los TES para
regular la liquidez de la economía, mientras que en el activo se registran unas divisas que
van a engrosar las reservas internacionales.
En la medida en que la tasa de interés que devengan las reservas internacionales no
incluye la devaluación, por cuanto el Banco de la República sólo lleva a su P y G el valor
de los rendimientos y no la valorización en pesos de las reservas internacionales, será usual
que la operación afecte negativamente los resultados del Banco de la República.
En consecuencia, una parte de las pérdidas del Banco de la República –que en su
totalidad deberían considerarse como parte del déficit fiscal del año en que se causan – son
atribuibles a los TES para la regulación de la liquidez.
Al respecto debe señalarse que la remuneración de los depósitos creados con la
colocación de los TES B CM fue de $10.500 millones en 2012 y de $343.800 millones en
201330. Esto representó el 0,9% y el 34,7% de los egresos monetarios del emisor en dichos
años, lo que impactó en el resultado operacional, especialmente en 2013 por el mayor
volumen de colocaciones de TES B CM.
Es pertinente aclarar que las pérdidas del emisor en 2013 por $1,7 billones no
obedecen exclusivamente a la remuneración de los depósitos remunerados de los TES
BCM, sino que se explican por otros factores como el menor rendimiento de las reservas
30
Revista del Banco de la República. Nota editorial. Diciembre de 2013.
77
internacionales originado en las bajas tasas externas, a la caída del precio internacional del
oro y a la depreciación frente al dólar de las monedas de reserva. Estos aspectos se analizan
con mayor detalle en el Informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado 2013.
3.1.4 La crisis de los TES de mediados de año: al vaivén de la coyuntura
externa y la política monetaria doméstica
Los rendimientos de los TES en el periodo 2010-2013 estuvieron marcados por el
desarrollo de la política monetaria en los países desarrollados para enfrentar los efectos de
la crisis de 2008, especialmente la política seguida por la Reserva Federal en EE.UU.,
caracterizada esta por una flexibilidad monetaria o relajamiento cuantitativo (“Quantitative
Easing” –QE-). Política que también fue seguida por el Banco Central Europeo, lo cual se
tradujo en una reducción de las tasas de interés que repercutió en las economías
emergentes, con un mayor flujo de capitales externos. Esto estuvo asociado a una
revaluación de las monedas en dichas economías, a menores spreads de los bonos
soberanos y a un aumento de las reservas internacionales.
Los rendimientos de los TES por tanto estuvieron expuestos a las expectativas de
los agentes en cuanto al contexto externo descrito, y a la respuesta de política monetaria y
cambiaria del Emisor frente a dicho entorno y a la inflación.
Luego de cierta volatilidad de los precios de los TES en 2010, el Banco de la
República elevó la tasa de intervención en febrero de 2011 dado que, a su juicio, la
inflación observada desbordaba las metas de largo plazo. En el trascurso de este año elevó
la tasa de intervención del 3,25% hasta el 4,75% en diciembre. En los dos primeros meses
de 2012 la elevó hasta el 5,25%, nivel al que la mantuvo hasta junio. A partir de julio de
dicho año el banco empezó un proceso continuo de reducción de la tasa, en la medida en
que la inflación se reducía y se cumplía con la meta del emisor, hasta situarla en 4,25% en
diciembre, política que se prolongó hasta marzo de 2013 cuando alcanzó el 3,25%, la cual
permaneció fija durante el resto del año (Gráfica 3.1 a y b).
78
Producto de la flexibilidad de la política monetaria desde julio de 2012, las tasas de
interés del mercado monetario como la tasa interbancaria y la DTF tuvieron una tendencia
decreciente hasta junio de 2013, mes a partir del cual se mantuvieron relativamente estables
(Gráfica 3.1. (c) y (d)).
Gráfica 3.1
Tasas de interés e IPC
Porcentaje
(a)
(b)
IPC
Tasa de intervenciòn 4,0
5,5
3,5
5,0
4,5
3,0
4,0
2,5
3,5
2,0
3,0
2,0
ene.‐12
feb.‐12
mar.‐12
abr.‐12
may.‐12
jun.‐12
jul.‐12
ago.‐12
sep.‐12
oct.‐12
nov.‐12
dic.‐12
ene.‐13
feb.‐13
mar.‐13
abr.‐13
may.‐13
jun.‐13
jul.‐13
ago.‐13
sep.‐13
oct.‐13
nov.‐13
dic.‐13
2,5
1,0
ene.‐12
feb.‐12
mar.‐12
abr.‐12
may.‐12
jun.‐12
jul.‐12
ago.‐12
sep.‐12
oct.‐12
nov.‐12
dic.‐12
ene.‐13
feb.‐13
mar.‐13
abr.‐13
may.‐13
jun.‐13
jul.‐13
ago.‐13
sep.‐13
oct.‐13
nov.‐13
dic.‐13
1,5
Tasa interbancaria
DTF
6,0
6,0
5,5
5,5
5,0
4,5
5,0
4,0
4,5
3,5
3,0
4,0
02‐ene.‐12
02‐feb.‐12
02‐mar.‐12
02‐abr.‐12
02‐may.‐12
02‐jun.‐12
02‐jul.‐12
02‐ago.‐12
02‐sep.‐12
02‐oct.‐12
02‐nov.‐12
02‐dic.‐12
02‐ene.‐13
02‐feb.‐13
02‐mar.‐13
02‐abr.‐13
02‐may.‐13
02‐jun.‐13
02‐jul.‐13
02‐ago.‐13
02‐sep.‐13
02‐oct.‐13
02‐nov.‐13
02‐dic.‐13
2,0
(c)
3,5
02‐ene.‐12
02‐feb.‐12
02‐mar.‐12
02‐abr.‐12
02‐may.‐12
02‐jun.‐12
02‐jul.‐12
02‐ago.‐12
02‐sep.‐12
02‐oct.‐12
02‐nov.‐12
02‐dic.‐12
02‐ene.‐13
02‐feb.‐13
02‐mar.‐13
02‐abr.‐13
02‐may.‐13
02‐jun.‐13
02‐jul.‐13
02‐ago.‐13
02‐sep.‐13
02‐oct.‐13
02‐nov.‐13
02‐dic.‐13
2,5
(d)
Fuente: Banco República, DANE, www.Bancolombia.com.
La reducción de las tasa de intervención impactó también las tasas de los TES, tanto
los de corto como los de largo plazo, provocando una reducción de los rendimientos a lo
largo del segundo semestre de 2012 y durante el primer trimestre de 2013. Las tasas de los
TES UVR por su parte se elevaron durante el primer semestre de 2012 debido a la mayor
demanda para compensar el efecto de la mayor inflación, y desde julio de dicho año
79
empezaron a disminuir en la medida en que la inflación se reducía y la política monetaria se
tornaba flexible.
Ahora bien, esa flexibilidad cuantitativa (QE) de la política monetaria en Estados
Unidos condujo a la revaluación del peso, que sumado en el frente interno a la
desaceleración de la economía y a menores tasas de inflación, llevaron al Banco de la
República a reducir su tasa de intervención a partir de julio de 2012 (Gráfica 3.1),
provocando una caída en las tasas de interés del mercado, incluidos los rendimientos de los
TES como ya se señaló (Gráfica 3.2.).
Gráfica 3.2
Tasas TES B
Porcentaje
TES UVR 2015
TES octubre 2015
4,0
7,0
3,5
6,5
3,0
6,0
2,5
5,5
2,0
02‐jul.‐13
02‐sep.‐13
02‐nov.‐13
02‐jul.‐13
02‐sep.‐13
02‐nov.‐13
02‐mar.‐13
02‐may.‐13
02‐ene.‐13
02‐nov.‐12
02‐mar.‐13
02‐ene.‐13
02‐nov.‐12
02‐sep.‐12
02‐jul.‐12
02‐may.‐12
02‐mar.‐12
02‐nov.‐13
02‐sep.‐13
4,0
02‐jul.‐13
4,5
4,0
02‐mar.‐13
5,0
4,5
02‐may.‐13
5,5
5,0
02‐ene.‐13
6,0
5,5
02‐nov.‐12
6,5
6,0
02‐sep.‐12
7,0
6,5
02‐jul.‐12
7,5
7,0
02‐may.‐12
7,5
02‐mar.‐12
8,0
02‐ene.‐12
TES julio 2024
8,0
02‐ene.‐12
02‐may.‐13
TES julio 2020
02‐sep.‐12
02‐jul.‐12
02‐may.‐12
02‐ene.‐12
02‐nov.‐13
02‐sep.‐13
02‐jul.‐13
02‐may.‐13
02‐ene.‐13
02‐mar.‐13
02‐nov.‐12
02‐sep.‐12
02‐jul.‐12
3,5
02‐may.‐12
4,0
0,0
02‐mar.‐12
4,5
0,5
02‐ene.‐12
1,0
02‐mar.‐12
5,0
1,5
Fuente: www.grupoaval.com
Sin embargo, en mayo de 2013 la Reserva Federal anunció que el QE, el incentivo
monetario seguido hasta ahora mediante la reducción de la compra de activos financieros
vinculados a hipotecas, probablemente se reduciría para el resto del año y se desmontaría
totalmente a mediados de 2014. Esta nueva política monetaria (conocida como tapering)
80
desencadenó una depreciación de las monedas en las economías emergentes, lo cual
incluyó a América Latina y por supuesto a Colombia. Esto estuvo ligado a la liquidación
parcial de los portafolios externos en el mercado de acciones y los mercados de deuda,
trayendo como consecuencia la reducción de los índices bursátiles y el aumento de las tasas
de los bonos soberanos, mayores spreads y una mayor percepción de riesgo a través de los
Credit Default Swaps CDS.
De esta forma, las tasas de los TES exhibieron un incremento de hasta 250 puntos
básicos entre mayo y junio de 2013 (Gráfica 3.2.). A partir de julio, una vez la Reserva
federal aclaró que el desmonte estaría sujeto a las condiciones de empleo y crecimiento de
la economía de EE.UU., los mercados cambiarios y de deuda se estabilizaron.
No obstante, mientras la tasa de los TES de corto plazo se redujeron durante el resto
de 2013, los rendimientos de los TES de largo plazo se mantuvieron en los altos niveles que
estos alcanzaron durante mayo y junio, acompañados de cierta volatilidad. Esto por tanto
elevó la pendiente de la curva de TES, aumentando el costo del financiamiento para el largo
plazo.
Es posible que el impacto producido por el incremento de la participación de los
TES en la benchmark del JP Morgan en 2014, compense parcialmente el aumento que
presentaron las tasa de los TES en 2014, sin embargo, todo dependerá de la evolución del
tapering, el comportamiento de la economía colombiana en 2014 y 2015, así como de la
respuesta de la política monetaria domestica frente a todo esto y al desarrollo de la
inflación, lo cual el mercado aún no lo ha incorporado en la curva de los TES.
3.1.5. El Sistema financiero y el portafolio en deuda pública
Como se expuso anteriormente, el sistema financiero elevó sus tenencias de TES en
el periodo 2010 - 2013, lo que determinó un aumento de las inversiones en los activos del
sector. No obstante, la dinámica de la cartera superó el crecimiento de las inversiones, en
81
gran parte debido al aumento de la demanda interna y a las relativamente bajas tasas de
interés de colocación.
Luego de un ritmo decreciente de las inversiones en 2011, se observó una tendencia
creciente en 2012 que alcanzó su máximo crecimiento en febrero de 2013 (19% anual).
Posteriormente las inversiones revirtieron esta tendencia y a lo largo de 2013 presentaron
un ritmo decreciente que al cerrar el año registró un 5%, que fue muy inferior al
crecimiento de un año atrás (18%).
De acuerdo a la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), la participación
de las inversiones del sistema financiero se redujo del 50% de los activos totales en 2010 al
47% en 2013. Este portafolio al 2013 se concentró en títulos de deuda interna (39,3%),
levemente superior 2012, en acciones (20,9%) e inversiones en títulos emitidos por
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (16,50%). Las participaciones de
este tipo de inversiones no presentaron variaciones significativas entre el 2010 y el 2013,
predominando las inversiones en TES y acciones (Gráfica 3.3).
82
Gráfica 3.3
Composición del portafolio de inversiones del sistema financiero
Por tipo de inversión
100%
80%
8,1%
1,2%
8,4%
15,2%
9,6%
5,1%
11,5%
2,9%
4,0%
3,6%
16,5%
17,5%
25,8%
60%
2,6%
9,5%
24,4%
36,5%
9,0%
25,3%
24,8%
42,7%
1,5%
20,4%
7,1%
40%
2,5%
20,9%
6,7%
55,9%
20%
33,0%
38,3%
13,1%
46,2%
33,2%
39,3%
17,1%
Deuda Pùblica Interna
Acciones
Emisones exterior
Vigiladas SFC
No vigiladas SFC
Fondos inv colec
Total Inversiones
Instituciones Oficiales Esp
Intermediarios de Valores
Soc Fiduciarias y Fondos Adm
Soc Adm de Fondos de Pens y Ces
Industria aseguradora
Establecimientos de credito
0%
Otros
Fuente: Superintendencia Financiera, informe diciembre 2013
Por tipo de entidad, los establecimientos de crédito tienen la mayor participación de
deuda pública interna (TES B) en su portafolio (55,9%), seguidos por las entidades públicas
(46,2%) y los fondos de pensiones y cesantías (38,3%). Los intermediarios de valores por
su parte concentran sus inversiones en acciones (42,7%), al igual que la industria
aseguradora (25,3%), aunque esta última tiene un alto componente en TES (33%) (Gráfica
3.3).
La composición de los activos del sistema financiero y el portafolio de inversiones
por entidad, determina diferentes resultados del ejercicio dependiendo de la evolución del
nivel de actividad económica y las tasas de interés. En el periodo 2010–2013 las utilidades
de las entidades vigiladas (entidades de crédito, comisionistas de bolsa, instituciones
oficiales) fueron positivas, mientras las de los fondos (pensiones y cesantías, fiducias,
fondos de inversión colectiva) experimentaron drásticos cambios, esto debido a que los
activos se concentran en el portafolio de inversiones. Así, mientras en los años 2010 y 2012
83
se obtuvieron utilidades, en 2011 y 2013 fueron débiles o presentaron resultados negativos,
lo cual estuvo asociado a la marcada volatilidad de los mercados de capital. (Gráfica 3.4).
En 2013 las entidades de crédito alcanzaron utilidades por el orden de $9,3 billones,
mientras los fondos sufrieron pérdidas por $3,0 billones, especialmente las fiducias ($2,6
billones). Entre tanto, los fondos de pensiones y cesantías registraron pérdidas por
$660.000 millones, debido al alza de las tasas de los TES, que disminuyó el valor de los
títulos a precios de mercado de los mismos y por la caída de los precios de las acciones,
derivado por los factores descritos anteriormente.
Las mayores utilidades fueron obtenidas por los establecimientos de crédito con
$7,51 billones, básicamente como resultado del dinamismo de la cartera de crédito —cuya
participación en el total de activos fue del 63%–, que compensó la desvalorización del
portafolio de inversiones, en lo cual influyó también una menor participación en el total de
los activos (20%).
Gráfica 3.4
Resultado del sistema financiero y sus fondos
Cifras en billones de pesos
30
29,7
28,1
Billones de pesos
25
22,8
20
15
10
5,5 5,1
5
8,5
6,6
8,7
10,0
8,8
9,3
4,2
1,5
‐
(5)
2007
2008
2009
2010
Entidades vigiladas
Fuente: Superintendencia financiera, informe diciembre 2013
84
2011
Fondos
2012
‐3,0
2013
Para 2014 y 2015 la incertidumbre en cuanto al desarrollo de los mercados externos,
a la política monetaria de la reserva Federal de los Estados Unidos y las decisiones sobre
las tasas de interés de intervención por parte del Banco de la República, seguirá afectando
la valoración a precios de mercado de los TES B, repercutiendo, por tanto, en las utilidades
del sistema financiero, especialmente de aquellas entidades con una más alta participación
de las inversiones en sus activos totales.
Cabe recordar, sin embargo, que estas inversiones tienen un carácter de largo plazo
—como lo son para los fondos de pensiones– y, en ese orden de ideas, no afectarían su
rentabilidad en ese horizonte de tiempo, como si lo haría cuando aquellos son concebidos
para especular en el corto plazo.
3.1.6. Los riesgos de la acumulación de TES en los diferentes agentes del
mercado.
Como se expresó en el punto anterior, la mayor utilidad (o pérdida) del sector
financiero proviene de las inversiones en renta fija, especialmente en los Títulos de
Tesorería del Gobierno Nacional. Esto como consecuencia de la mayor tenencia de estos
“papeles” captados por los fondos de pensiones, cesantías y riesgos profesionales, pero
además en las propias inversiones del sector con los recursos provenientes para su
administración de los ahorradores del sistema financiero.
Esta dinámica tiene varias implicaciones que se reflejaron entre mayo y junio de
2013, cuando las decisiones del Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos
determinaron modificaciones en su política monetaria que llevaron a registrar cambios en
los fundamentales de los países emergentes, generando que las tasas de interés locales y
que las monedas se devaluaran por la salida masiva de divisas. Esto, además, conllevó a
que al cierre de 2013 el sector financiero tuviese una fuerte disminución en sus utilidades
como se explicó anteriormente.
85
A continuación se presentan las implicaciones que sobre los diferentes agentes del
mercado tiene la acumulación de inversiones en TES B, en especial, por la concentración
en algunos agentes como los son el sector financiero, los fondos de pensiones y cesantías,
el sector público y los particulares con recursos en administración en fondos de pensiones
voluntarias, AFP, cuentas de ahorro o comisionistas de bolsa.
En los últimos dos años se presentaron cambios en cada uno de esos agentes que
merecen analizarse para determinar su papel en el mercado.
3.1.6.1. Sector financiero
Mayores tenencias de TES del sector financiero pueden generar una posición
dominante, en cuanto a generar circunstancias que determinen las condiciones financieras y
los montos dispuestos a captar o refinanciarle al Gobierno Nacional31.
En este sentido, y de acuerdo con los datos de la Contraloría General de la
República, el sector privado y en especial el sector financiero vienen adquiriendo mayor
peso en la tenencia de títulos de deuda pública interna.
Haciendo una clasificación agregada por sector, en la cual se suman los patrimonios
que amparan pensiones en este rubro, se muestra que para 2013 el sector financiero tuvo el
61,2% de los TES en circulación, mientras que el sector privado, adicionando al anterior las
personas jurídicas y naturales contaron con el 78,7%. Entre tanto el sector público, dentro
31
Se debe tener cuidado con el término posición dominante, el cual tiene un significado económico de acuerdo
al origen. Por ejemplo, un abuso de posición dominante se puede presentar de tres maneras: Primero, por el
precio excesivo de los servicios financieros; en segundo lugar, por obtención de utilidades exageradas; y
tercero, por una inadecuada atención a clientes y sectores. Cosa distinta es que haya cierta concentración en el
sector, lo que no implica, necesariamente, poder de mercado. Habría que medir el nivel de concentración, por
ejemplo con el Índice Herfinadhl - Hisrchamn (IHH) de activos. En el caso colombiano habría que comprobar
la presencia de posición dominante por parte de los dos grandes grupos que influyen sobre los márgenes y
comisiones de los otros bancos.
86
de esta clasificación, alcanzó el 21,3%, con una diminución en su tenencia respecto a 2012
y 2011 (Cuadro 3.6).
Cuadro 3.6
Distribución de los TES por agentes del mercado
Cifras en billones de pesos
Sector
SECTOR PÚBLICO
Nivel Nacional
Nivel Territorial
Sector Público Financiero
SECTOR PRIVADO
Sector financiero Privado
Crediticio y Auxiliares
Fondos de Pensiones y Cesantías
Resto
TES B EN CIRCULACIÓN
2011
35,91
14,67
0,35
20,89
102,76
87,18
30,83
56,35
15,58
138,67
2012
37,81
12,76
0,32
24,73
112,17
92,21
35,40
56,80
19,96
149,98
2013
35,88
12,48
0,62
22,79
132,70
103,23
40,12
63,11
29,48
168,58
2011
25,9
10,6
0,3
15,1
74,1
62,9
22,2
40,6
11,2
100
2012
25,2
8,5
0,2
16,5
74,8
61,5
23,6
37,9
13,3
100
2013
21,3
7,4
0,4
13,5
78,7
61,2
23,8
37,4
17,5
100
Fuente: CGR, base de datos deuda pública
En el cuadro 3.6 se evidencian las mayores tenencias de Títulos de Tesorería del
sector privado, a diferencia de los años noventa y principios de siglo XXI cuando el sector
público lideraba la posesión de TES B. Esta situación debe llamar la atención de los
posibles riesgos, no solo para el sector financiero sino para los usuarios del sector
financiero, pero además es un llamado para que el Gobierno mantenga unas finanzas sanas,
además de mantener el control de los fundamentales económicos.
Para entender los diferentes riesgos, se detallarán a continuación las implicaciones
sobre cada uno de los agentes del sector financiero, esto es administración de fondos de
pensiones y entidades crediticias.
3.1.6.1.1 Las inversiones de las administradoras de fondos de pensiones privadas.
El total de las inversiones de este sector en 2013 superó los $123,59 billones (17,5%
del PIB), de los cuales $60,55 billones (8,6% del PIB) fueron invertidos en títulos de deuda
pública. Le siguieron, en orden de importancia, las inversiones en títulos participativos
87
renta variable, participaciones en el exterior y otras inversiones (Cuadro 3.7). Con estas
cifras agregadas se muestran los montos que estas inversiones concentran, pero además que
los fondos Protección y Porvenir administraban el 65,6% del total del sistema a finales de
2013. Para el primer trimestre de 2014, cuando se hizo efectiva la venta del fondo BBVA al
Grupo Aval, la concentración de estos dos fondos llegó al 81% del total.
Cuadro 3.7
Total de inversiones de fondos de pensiones y cesantías, saldos a 2013
Cifras en millones de pesos
Tipo de Inversión
Títulos de deuda
Títulos y/o valores participativos
Títulos, valores o participaciones de emisores del exterior
Otras inversiones y operaciones
Total General
PROTECCION
PORVENIR
21.515.017
13.428.726
7.987.787
1.723.253
44.654.784
18.263.911
9.903.241
5.791.693
2.499.544
36.458.390
BBVA
SKANDIA COLFONDOS
HORIZONT
9.577.877
6.071.631
2.856.931
543.213
19.049.652
2.881.366
1.964.037
1.399.088
324.088
6.568.578
8.311.028
5.169.602
3.006.120
375.532
16.862.282
Total
Sistema
60.549.199
36.537.237
21.041.619
5.465.630
123.593.685
Fuente: Superintendencia financiera
Este proceso de adquisiciones se inició desde 2011 con la venta del fondo de
pensiones de los holandeses ING al Grupo Empresarial Antioqueño (GEA), mientras que el
Grupo Aval en diciembre de ese mismo año acordaba la compra del Fondo de Pensiones
del BBVA de España, con cuyas adquisiciones dos de los más grandes grupos económicos
colombianos tomaron el control del 80% del mercado de pensiones con dos competidores
más pequeños32. De tal forma, para 2013 los demás competidores se redujeron y
aumentaron la tenencia por parte de los fondos Protección y Porvenir, con lo cual para 2014
sólo les compite Colfondos y Skandia con montos menores (Cuadro 3.8)
32
Sarmiento Angulo y el antiguo Sindicato Antioqueño administran las pensiones de 10 millones de
colombianos y más de $100 billones a finales de 2013, cifra superior al recaudo tributario de ese mismo año
que ascendió a cerca de $97,9 billones.
88
Cuadro 3.8
Fondos de pensiones obligatorias Régimen de Ahorro Individual (RAI)
Títulos de Tesorería
Cifras en millones de pesos
PROTECCION PORVENIR
2014_abril
2014_abril
2014_abril
2014_abril
2013
2013
2013
2013
2012
2012
2012
2012
MODERADO
MAYOR RIESGO
CONSERVADOR
RETIRO PROGRAMADO
MODERADO
MAYOR RIESGO
CONSERVADOR
RETIRO PROGRAMADO
MODERADO
MAYOR RIESGO
CONSERVADOR
RETIRO PROGRAMADO
14.397.163
267.901
1.453.406
1.941.948
15.118.918
251.182
1.462.590
1.819.827
10.175.194
214.661
770.124
1.678.894
18.916.233
38.119
2.112.173
1.529.377
12.293.041
27.789
1.326.328
588.272
11.120.786
25.080
1.033.209
461.218
SKANDIA
2.120.596
60.778
292.835
285.380
1.797.708
50.108
235.210
252.337
1.642.966
46.343
832.116
1.051.033
BBVA HORIZONTE
6.682.043
7.973
818.045
843.247
6.480.939
8.879
693.149
895.527
ING PENSIONES Y
COLFONDOS Total Sistema
CESANTIAS
4.763.152
6.404
441.530
101.152
5.926.627
10.647
772.623
1.014.601
5.618.407
9.644
783.758
947.741
5.242.200
41.360.620
377.445
4.631.036
4.771.306
41.510.116
346.697
4.625.931
4.451.423
39.425.237
301.367
3.770.128
4.187.825
Fuente: Superintendencia Financiera
Esta concentración podría presentar varios tipos de riesgos: i)Para el sistema
pensional: puesto que si alguno de ellos llegara a presentar dificultades financieras tendrían
consecuencias sobre las finanzas públicas como las ocurridas en 1999; ii) Para el valor
patrimonial de las empresas: pues hoy en día los principales compradores de acciones de
compañías inscritas en bolsa son los fondos; iii) Para el financiamiento del sector real: pues
tanto el Grupo Aval como el Grupo Antioqueño no solo controlan el 50% del sector
bancario, sino que tienen empresas del sector real; iv) Para el financiamiento del Gobierno
Nacional: puesto que sus necesidades de recursos frescos quedan expuestas, no solo por los
requerimientos para la financiación de la infraestructura de cuarta generación que exige un
gran músculo financiero a pesar de estar amparada en las vigencias futuras para la
Asociación Público Privadas, sino para el financiamiento del resto del presupuesto
nacional, y; v) para los ahorradores del sistema: que serían los más perjudicados en caso de
crisis de cualquier tipo33 (Gráfica 3.5).
33
Basta con revisar las experiencias de Chile y Argentina en las cuales en el momento de crisis el ajuste se
dio por el lado de las pensiones disminuyendo el monto de la pensión o estatizando las pensiones para pagar
la deuda en el caso argentino.
89
Gráfica 3.5
Total de inversiones de los fondos de pensiones y cesantías
Cifras en millones de pesos
45.000.000
40.000.000
7.987.787 35.000.000
5.791.693 30.000.000
13.428.726 25.000.000
9.903.241 20.000.000
2.856.931 3.006.120 15.000.000
21.515.017 6.071.631 5.169.602 18.263.911 10.000.000
9.577.877 1.399.088 1.964.037 5.000.000
8.311.028 2.881.366 ‐
PROTECCION
PORVENIR
BBVA HORIZONTE
SKANDIA
Títulos de deuda
Títulos y/o valores participativos
Títulos, valores o participaciones de emisores del exterior
Otras inversiones y operaciones
COLFONDOS
Fuente: Superintendencia Financiera
Las consecuencias de una destorcida de las principales variables económicas, como
tasas de interés, tasa de cambio e inflación, unida a los volúmenes de recursos
administrados, conformarían el escenario complicado para el sector financiero (Gráfica
3.6). Por ejemplo, los mercados financieros mundiales reaccionaron frente a los anuncios
de la FED de Estados Unidos para desmontar su política monetaria expansiva hacia finales
de 2014, ante la falta de acuerdo en la UE sobre cómo afrontar las futuras quiebras
bancarias y por las dificultades económicas que presenta la economía China.
Con estos anuncios los mercados emergentes respondieron a la baja, en especial en
los bonos gubernamentales, lo cual, a su vez, se reflejó en la rentabilidad en los fondos que
mostraron inestabilidad en la primera mitad de 2013. La gráfica 3.6 muestra la evolución de
las rentabilidades obtenidas por los fondos de pensiones obligatorios moderados, donde a
cierre de diciembre de 2013 la rentabilidad acumulada (24 meses) promedio ponderada de
los fondos obligatorios moderados fue del 13,12%, nominal y 4,48% real. Cabe señalar la
caída en la rentabilidad que se dio desde marzo de 2013 por los hechos mencionados
90
anteriormente y que continuaron hasta diciembre afectando los montos individuales de los
ahorradores al final del período.
Gráfica 3.6
Evolución de la rentabilidad de los fondos de pensiones obligatorias moderadas
Cifras en porcentajes
19
18
17
16
15
14
13
12
Protección
Skandia (*)
Colfondos
Porvenir
Horizonte
Ing. Pensiones y Cesantías
Fuente: Superintendencia Financiera
Nota: Evolución de la rentabilidad acumulada desde el inicio de las operaciones en término efectivos anuales, mayo
de 1994 al 31 de diciembre de 2013.
3.1.6.1.2 Tenencias de TES B
Las reservas de recursos para el pago de las pensiones se encuentran hoy en día
acumuladas en una mayor proporción en los fondos que administran el régimen de ahorro
individual y por los patrimonios autónomos creados para el pago de pensiones de entidades
específicas, como el caso de Ecopetrol, el Fonpet y la Garantía de Pensión Mínima.
91
Para el cierre de 2013, los fondos que administran pensiones y cesantías
concentraban en sus portafolios más de $43,7 billones en títulos de tesorería (26% del total
de TES de largo plazo en circulación) (Cuadro 3.9). Este monto resultó mayor en $5,64
billones al registrado en 2012 y en $8,64 billones frente al registrado en 2011, demostrando
la dinámica del sector en la acumulación de este tipo de títulos.
Cuadro 3.9
Porcentaje de TES en las administradoras de pensiones y cesantías privados 2013
Cifras en millones y porcentaje
HORIZONTE
PROTECCION
PORVENIR
COLFONDOS
SKANDIA
RESTO
TOTAL
5.034.652
9.140.473
10.170.070
4.966.790
1.227.405
4.522.773
35.062.162
5.985.346
9.835.630
10.999.801
5.131.933
1.452.600
4.636.252
38.041.563
6.853.140
15.808.813
12.900.058
6.344.890
1.709.858
57.714
43.674.475
CGR, base de la deuda
Nota: Datos nominales, pues hace referencia a los saldos adeudados.
De este monto, los fondos protección (36%) y Porvenir (30%) concentraron el
manejo de la mayor parte del mercado de pensiones en Colombia, mientras que Horizonte,
Colfondos y Skandia poseían el restante 34%. Para 2014 cambió esta composición por la
salida del mercado de Horizonte, que se sumó al Fondo Porvenir (Gráfica 3.7).
Gráfica 3.7
Saldos de TES B en poder de los fondos de pensiones
Cifras en millones de pesos
15.808.813 16.000.000
14.000.000
12.900.058 12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.853.140 6.344.890 6.000.000
4.000.000
1.709.858 2.000.000
57.714 ‐
HORIZONTE
PROTECCION
PORVENIR
COLFONDOS
Fuente: CGR, base de la deuda.
Nota: Datos nominales, pues hace referencia a los saldos adeudados.
92
SKANDIA
RESTO
3.1.6.1.3. Administradoras del régimen de prima media
Los montos ahorrados por el régimen de prima media son menores que los de la
AFP, donde el sistema registró un portafolio por $7,25 billones para el cubrimiento de
vejez, invalidez y sobrevivencia (Cuadro 3.10).
Cuadro 3.10
Inversiones del régimen de prima media
Cifras en millones de pesos
CAXDAC FONPRECON CAPRECOM*P. ANTIOQUIA
COLPENSIONE
abr‐14
abr‐14
abr‐14
2013
2013
2013
2012
2012
2012
Vejez
Invalidez
Sobrevivencia
Vejez
Invalidez
Sobrevivencia
Vejez
Invalidez
Sobrevivencia
877.615
14.559
15.627
810.922
14.146
15.035
733.118
14.029
15.272
278.830
8.400
10.908
272.736
8.479
10.508
319.037
8.533
17.326
702.215
4.644
101.145
724.865
5.043
104.412
998.883
7.746
138.931
119.885
16.662
58.928
118.344
15.610
56.613
108.366
13.545
53.311
5.039.983
5.283
13.134
4.933.501
7.043
10.506
3.302.766
128
150
TOTAL
7.018.528
49.548
199.743
6.860.368
50.321
197.075
5.462.169
43.981
224.990
Fuente: Superintendencia Financiera
Para las administradoras del régimen de prima media el riesgo de cualquier manejo
en materia de deuda pública se concentra en la asunción que el Gobierno Nacional deberá
realizar de las pensiones de todos sus afiliados, tal como lo viene haciendo con cargo al
Presupuesto General de la Nación, que ya supera los $20 billones. Esto significa que el
mayor riesgo corre a cargo del propio Gobierno Nacional y de su manejo responsable de los
fundamentales económicos y de la economía en los siguientes años.
3.1.6.1.4. El Gobierno Nacional y sus necesidades de financiamiento
El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2014 prevé unas mayores
necesidades de financiamiento por parte del Gobierno Nacional debido a los menores
ingresos fiscales y excedentes de sus empresas industriales, en especial Ecopetrol, con lo
cual requiere privatizar lo poco que queda (que son las empresas más rentables) o emitir
más deuda externa e interna.
93
Los dos hechos parecen inexorables, aunque la emisión de deuda tendrá más
complicaciones por factores externos como la mejora en las economías desarrolladas y las
decisiones de la Reserva Federal de Estados Unidos, que anunció para octubre de 2014 la
terminación de los estímulos monetarios. Este hecho afectará los mercados emergentes, con
lo cual se esperan cambios en las tasas de interés y de cambio de esos países.
Como se registra en el Informe de la Situación de las Finanzas, el déficit del
Gobierno Nacional alcanzó el 2,3% del PIB en 2013, con lo cual sus necesidades de
financiamiento aumentaron entre 2013 y 2014. De igual forma, la deuda pública, y en
especial la interna, tuvieron un importante crecimiento por dos vías: el cumplimiento del
roll over ($31 billones) y la emisión de TES de control monetario ($10 billones). Situación
similar ocurrió con la deuda externa, como se explica en el capítulo siguiente. Estos son
montos que el mercado de capitales colombiano aún puede absorber, aunque como se
muestra en la concentración de los TES más del 60% serán demandados por los fondos de
pensiones. De ahí que la sensibilidad sobre la estabilidad de los fundamentales económicos
y en especial sobre las variables que afectan la rentabilidad de los fondos sea muy alta.
Otro hecho importante en 2013 tuvo que ver con las emisiones de TES de control
monetario, mediante los cuales aumentó en más de $10 billones la disponibilidad de títulos
en el mercado.
A esas necesidades de financiamiento se sumaron otros riesgos que tienen que ver
con las tasas de interés internas y externas, las variaciones en la tasa de cambio y el
comportamiento de la inflación. La estabilidad en estas variables es fundamental en el
mercado de la deuda pública y con ello en las decisiones sobre inversiones de los diferentes
agentes.
El mejor desempeño de la economía colombiana, junto con las variables
macroeconómicas en los últimos tres años, en especial, por la disminución en la tasa de
desempleo, la disminución en la inflación y las bajas tasas de interés internas y externas,
94
vienen generando mayor empleo y formalización del mismo, que incrementan las
contribuciones parafiscales por parte de los empleadores y de los empleados, registrando
mayores aportes a los fondos de pensiones y cesantías que acrecientan las tenencias de
títulos de tesorería.
Esta dinámica, según los pronósticos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, puede
cambiar por los factores mencionados anteriormente. Es allí donde la fortaleza del sistema
pensional y el de las finanzas públicas debe sostener los avatares de los ajustes de las
economía desarrolladas.
3.2. Deuda pública externa del GNC
La deuda pública externa, valorada en pesos, se elevó en el periodo 2010–2013 en
$9,40 billones, al pasar de $59,31 billones a $68,71 billones. La participación de los
tenedores de bonos en la deuda externa total se incrementó del 54,7% al 57,8%, mientras
los préstamos de la banca multilateral disminuyeron su participación al pasar del 44,5% al
41,0% (Cuadro 3.6).
En términos del PIB, la deuda externa disminuyó 1,2 %, al pasar del 10,9% en 2010
al 9,7% en 2013, tanto para la banca multilateral como para los bonos. Cabe mencionar que
en términos absolutos, el mayor crecimiento de la deuda se dio en 2013 cuando ascendió
$9,18 billones con respecto a 2012 (Cuadro 3.11).
Fuente
Multilateral
Tenedores de bonos
Otros prestamistas
Total
Cuadro 3.11
Deuda externa del gobierno nacional central
Cifras en billones de pesos y en porcentaje
Montos
Variaciòn
2010
2011
2012
2013 Absoluta %
26,42
27,66
25,31
28,17
2,85 11,3
32,44
35,89
33,65
39,72
6,08 18,1
0,45
0,44
0,56
0,82
0,26 46,2
59,31
63,98
59,52
68,71
9,19 15,4
Participación
%PIB
2010 2013 2010 2013
44,5
41,0 4,8 4,0
54,7
57,8 6,0 5,6
0,8
1,2 0,1 0,1
100,0 100,0 10,9 9,7
Fuente: CGR, CDEFP.
95
La estrategia de contratación de la deuda externa durante el período consistió en
aumentar los préstamos a través de la colocación de bonos. La ventaja de esta fuente de
financiamiento, es básicamente la de tener libre disponibilidad en la asignación del gasto,
contrario a la banca multilateral, que usualmente condiciona los créditos para que sean
utilizados en un sector de la economía o para desarrollar políticas específicas. Otra ventaja
de los bonos es que se emiten a tasa fija, en contraste con los préstamos de la banca
multilateral que se contratan a tasa variable. Estos últimos están, además, limitados por las
cuotas asignadas a cada país por dichos organismos multilaterales.
3.2.1 Factores determinantes de la deuda externa del GNC
Las oscilaciones de los saldos de la deuda externa, en pesos, a lo largo del periodo
2010 -2013 estuvieron ligadas a las decisiones del Gobierno, en cuanto a las fuentes de
financiación y a los movimientos de la tasa de cambio.
Al descomponer la variación de la deuda externa en pesos en la variación de la
deuda en dólares y en aquella atribuible a la tasa de cambio34, se encuentra que la deuda en
dólares creció de manera permanente entre el 2010 y el 2013 (5,3% en promedio anual).
Sin embargo, el efecto tasa de cambio sobre el saldo de la deuda en dólares provocó que la
deuda externa en pesos se redujera en 2010 y el 2012 y que en 2013 se elevara dicho saldo
(Cuadro 3.12).
Durante este último año la devaluación fue del 8,97%, lo que sumado al crecimiento
de la deuda en dólares, derivó en un aumento total de la deuda externa del 15,43%. En
términos del PIB, la deuda externa se elevó en 1,3%, del cual 0,5% del PIB se debió al
34
Esto es: VRS = VRUS x TC
Donde:
VRS = valor en pesos de la deuda
VRUS = valor en dólares de la deuda
TC = tasa de cambio (fin de periodo)
96
incremento de la deuda en dólares y el 0,80% del PIB al efecto de la devaluación. En 2012,
si bien la deuda en dólares se elevó (0,5% del PIB), la revaluación hizo que la deuda
externa a PIB se redujera (0,67% del PIB).
Cuadro 3.12
Variaciones del saldo de la deuda externa -GNC
%
2010
2011
2012
2013
%PIB
En pesos En dólares Devaluación En pesos En dólares Devaluación
‐0,01 0,73
‐0,74 -0,08
6,72
-6,37
0,75
0,60
0,15
7,88
6,28
1,50
‐0,67 0,21
‐0,88 -6,97
2,20
-8,98
1,30
0,50
0,80
15,43
5,93
8,97
Fuente: Cálculos CGR
Cabe señalar que el mercado cambiario experimentó entre el 2010 y 2012 una
tendencia a la revaluación, con una leve devaluación en 2011, en gran parte explicada por
las bajas tasas de interés internacional, asociadas a la política monetaria expansionista en
EE.UU. y Europa, lo cual se revirtió desde el comienzo de 2013 y se acentuó con el
anuncio de la Reserva Federal en mayo. En agosto de este último año la tasa de cambio
alcanzó un nivel máximo de $1.950 en torno al cual se mantuvo aunque bajo una fuerte
volatilidad (Grafica 3.8).
Gráfica 3.8
Tasa de cambio
Peso por dólar
2.000
1.950
1.900
1.850
1.800
1.750
1.700
02‐ene.‐12
02‐feb.‐12
02‐mar.‐12
02‐abr.‐12
02‐may.‐12
02‐jun.‐12
02‐jul.‐12
02‐ago.‐12
02‐sep.‐12
02‐oct.‐12
02‐nov.‐12
02‐dic.‐12
02‐ene.‐13
02‐feb.‐13
02‐mar.‐13
02‐abr.‐13
02‐may.‐13
02‐jun.‐13
02‐jul.‐13
02‐ago.‐13
02‐sep.‐13
02‐oct.‐13
02‐nov.‐13
02‐dic.‐13
1.650
Fuente: Superintendencia financiera.
97
Las tasas de interés fueron otro factor fundamental en el manejo de la deuda externa
dado su comportamiento histórico con tasas extremadamente bajas y en algunos períodos
nulas, tanto en el mercado norteamericano como en el europeo y japonés. La prime rate (a
180 días) conservó su tendencia constante, ya que desde 2009 mantuvo un valor de 3,25%.
Situación similar ocurrió con las tasas de referencia de los bonos del tesoro
norteamericano a corto plazo, que cotizaron en niveles cercanos a 0,1% desde 2011;
mientras que por su parte, la Libor a seis meses disminuyó sus niveles del 0,81%
registrados en enero de 2012 hasta el 0,51% observados al cierre de 2012, finalizando en
2013 en niveles del 0,35% (Gráfica 3.9).
Gráfica 3.9
Tasas de interés externas
Porcentaje
0,90
3,30
3,25
0,70
0,60
3,20
0,50
3,15
0,40
0,30
Prime
Libor y Treasury
0,80
3,10
0,20
3,05
0,10
0,00
LIBOR 6 meses
Treasury Bill 6 meses
nov.‐13
sep.‐13
jul.‐13
may.‐13
mar.‐13
ene.‐13
nov.‐12
sep.‐12
jul.‐12
may.‐12
mar.‐12
ene.‐12
3,00
Prime Rate
Fuente: Banco de la República
Bajo este panorama, es claro que el país en los últimos años contó con mejores
condiciones para el endeudamiento externo, dado que pudo adquirir deuda a bajas tasas,
mayores plazos y denominada en pesos. Ahora bien, consistente con la gestión de la deuda
que desde hace varios años implantó el GNC, no aumentó proporcionalmente su exposición
con los organismos internacionales, sino que lo hizo con las fuentes internas y en pesos.
98
Cosa contraria sucedió con el sector privado, el cual aumentó considerablemente su
endeudamiento de largo y corto plazo. De acuerdo con las cifras del Banco de la República,
la deuda externa de largo plazo del sector privado se incrementó en 2010 cerca de un 118%,
al pasar de US$12.985 millones en 2009 a US$18.275 millones en 2010. Esta tendencia
continuó en los siguientes años hasta ubicarse en US$28.355 millones en 2013. La deuda
privada de corto plazo se elevó de US$3.605 millones en 2009 a US$11.422 millones en
2013, con un crecimiento del 217%.
Cabe aclarar que el sector privado registró en 2013 el 96% de la deuda externa de
corto plazo total y concentró el 35% de la deuda externa de largo plazo.
3.2.2 La deuda externa del GNC, denominada en dólares
La deuda externa del gobierno nacional central, denominada en dólares, alcanzó en
2013 los US$35.658,57 millones, con un crecimiento de US$1.997,52 millones, respecto a
la vigencia 2012. Dicho incremento obedeció a desembolsos por US$4.043,74 millones,
amortizaciones por US$1.491,7 millones y un ajuste por variación en el tipo de cambio
negativo por US$550,56 millones.
De los desembolsos por US$4.043 millones se destacó la colocación de dos bonos
globales por un monto total de US$2.600 millones y US$1.326 millones por préstamos de
la banca multilateral.
Otro aspecto importante en los movimientos de la deuda externa lo constituyó el
ajuste por variación de la tasa de cambio debido a la devaluación del 8,97% frente al dólar.
Específicamente, esto se relaciona con los saldos de los bonos globales emitidos en pesos
que se registran en la deuda externa, los cuales, al convertirlos a dólares, presentan una
reducción de los respectivos saldos en dólares por $463,36 millones.
99
Las amortizaciones de bonos ascendieron a US$549,15 millones, por lo que en
términos netos, teniendo en cuenta los desembolsos y el ajuste de tasa de cambio, el saldo
de los bonos se elevó en US$1.587,50 millones en 2013 (Cuadro 3.13).
Cuadro 3.13
Saldos de la deuda externa GNC
Cifras en millones de dólares
Prestamista
Banca Comercial
Banca Multilateral
Banca de Fomento
Gobiernos
Proveedores
Tenedores de Bonos
TOTAL:
2012
9,53
14.316,35
21,57
285,48
19.028,12
33.661,05
Ajuste tasa
Aj en C
Desembolsos Amortizaciones
de cambio multilateral
0,02
13,95
3,18
88,65 3,96
1.326,86
932,59
0,97
2,93
2,09
0,45
100,00
4,70
463,36
2.600,00
549,15
550,56 3,96
4.043,74
1.491,70
2013
20,32
14.618,00
23,39
381,24
20.615,62
35.658,57
Fuente: CGR, CDEFP
Además de la colocación de bonos, se obtuvieron préstamos con la banca
multilateral por el orden de US$1.326,86 millones. Las amortizaciones fueron de
US$932,59 millones, por lo que en términos netos (desembolso menos amortizaciones), el
saldo de deuda con estos organismos alcanzó los US$301,65 millones (Cuadro 3.13).
En conclusión, la deuda externa se elevó en 2013, tanto en dólares como en pesos y
como proporción del PIB, incidiendo en ello las colocaciones netas de bonos y el impacto
de la tasa de cambio.
3.2.3 Los prestamistas de la deuda externa del GNC
La estructura de los prestamistas externos del gobierno nacional central en el
periodo 2010-2013 presentó, a grandes rasgos, un aumento de la participación de los
tenedores de bonos, al pasar del 54,7% del saldo de deuda externa en 2010, a tener el
57,8% en 2013. Esto tuvo como contrapartida una reducción del peso de la banca
multilateral de 3,5% en dichos años. Estas dos fuentes de financiamiento mantuvieron
100
durante el periodo su concentración en la deuda externa, ocupando en 2013 el 98,8% de la
deuda externa total (Cuadro 3.14).
Cuadro 3.14
Saldos de la deuda pública externa del GNC
Por agente prestamista
Cifras en millones de dólares
Agente
Banca Comercial
Banca Multilateral
Banca de Fomento
Gobiernos
Tenedores de Bonos
Total
Agente
Banca Comercial
Banca Multilateral
Banca de Fomento
Tenedores de Bonos
Total
2010
16,6
13.802,1
25,2
195,0
16.949,8
2011
12,8
14.239,1
22,1
189,1
18.472,0
30.988,7
32.934,9
Participación anual
2010
0,1
44,5
0,1
54,7
100,0
2012
9,5
14.316,4
21,6
285,5
19.028,12
33.661,1
2011
0,0
43,2
0,1
56,1
100,0
2012
0,0
42,5
0,1
56,5
100,0
2013
20,3
14.618,0
23,4
381,2
20.615,62
35.658,6
2013
0,1
41,0
0,1
57,8
100,0
Fuente: CGR, CDEFP
3.2.4 Contratación de la deuda pública del GNC
3.2.4.1 Emisiones de la deuda interna
El Gobierno Nacional estableció las necesidades de financiamiento interno para el
periodo 2010-2013, de acuerdo a la Ley 51 de 1990, las leyes del cupo de endeudamiento
en el marco del presupuesto general, el plan financiero, el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) y la respectiva autorización del Banco de la República. De acuerdo a lo anterior
se realizaron las emisiones de TES de largo plazo, de los cuales una buena parte se
dedicaron a garantizar el roll over anual de la deuda.
Se apreció a lo largo del periodo una mayor participación de la subasta de TES con
relación a las emisiones de TES convenidas y forzosas con entidades públicas. Mientras
que en 2010 estas últimas colocaciones pesaban el 45,7% de la emisión total de TES, en
2013 se redujo al 34,7% (Cuadro 3.15).
101
Cuadro 3.15
Colocaciones de TES
Cifras en billones de pesos
Año
Subastas
2009
2010
2011
2012
2013
10,90
15,00
17,67
16,20
20,00
Entidades
públicas
14,93
12,62
11,72
9,07
10,62
Total
25,83
27,62
29,40
25,27
30,62
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por su parte, las colocaciones de TES por subasta tuvieron, como rasgo general
durante el periodo de análisis, una tendencia a la disminución de los costos financieros,
materializado en menores tasas de corte y tasas cupón. De tal manera, un TES con
vencimiento a 10 años que en 2010 se emitía con una tasa del 8,2%, para el 2013 se colocó
al 6,1%. Así mismo, un TES a cinco años que al 2010 se emitía al 7,5%, se colocó al 5,3%
en 2013. Esto estuvo ligado a las favorables condiciones de liquidez, tanto externa como
interna, que disminuyó el servicio de la deuda interna.
Si se compara el valor presente de los intereses que se pagarán por el
endeudamiento contratado en 2013 a una tasa de 6,86%, frente al valor presente de los
intereses a la tasa promedio del período 2004-2011 (9,57%), la República de Colombia
pagará en el futuro menos intereses por aproximadamente $4,0 billones, en razón de lo
contratado en endeudamiento interno durante 2013.
Como se comentó anteriormente, luego de haber alcanzado montos significativos en
2011 y 2012, el Gobierno no emitió TES de corto plazo en lo corrido de 2013. Las
necesidades de financiamiento del gasto que se hacían a través de este mecanismo se
sustituyeron con pagarés, esto es, mediante los préstamos de los fondos administrados a la
Tesorería Nacional. Incluso en noviembre y diciembre de 2013 estos pagarés permitieron
sustituir las emisiones de TES de largo plazo, amortiguando así el efecto del aumento de las
tasas de estos títulos experimentados desde mayo. El saldo acumulado de los pagarés al
cierre del año ascendió a $8,8 billones.
102
Adicional a los pagarés, debe señalarse que otra fuente de financiación del GNC en
2013 provino de los las emisiones de TES convenidas y forzosas. Si bien en el Plan
financiero 2013 se proyectaban emisiones de estos TES por $7,0 billones, finalmente
ascendieron a $10,6 billones, como ya se comentó, lo que también coadyuvó a una menor
emisión de TES subastas en los dos últimos meses del año. La programación de estas
subastas era de $23 billones, mientras la colocación efectiva fue de $19,9 billones.
Cabe señalar que este tipo de operaciones de manejo, sumado a los superávit de caja
derivados de los colchones presupuestales asignados a la deuda interna, al suponer en el
Presupuesto General altos niveles de UVR y tasas de interés, derivó en una menor
asignación presupuestal al servicio de la deuda, e incluso le permitió a la Tesorería adquirir
y liquidar TES antes de su vencimiento.
Se destaca la emisión de TES de control monetario, ya señalada anteriormente,
desde noviembre de 2012. En 2013 se emitieron a corto (plazos inferiores a un año) y largo
plazo TES B CM por $13,6 billones, de los cuales se vencieron durante el año $5,5
billones. El saldo al final del 2013, sumados las colocaciones de 2012 ($2,0 billones), fue
de $10,0 billones, los cuales se esterilizaron en el Banco de la República en los
denominados depósitos remunerados, como se explicó.
Finalmente, cabe mencionar que las pérdidas del Banco de la República en 2012 por
$340.500 millones fueron asumidas parcialmente en 2013 por el Gobierno a través de la
emisión de TES del orden de $239.300 millones. Para las pérdidas del Emisor en 2013, por
$1,7 billones, se emitieron, en marzo de 2014, TES por $1,19 billones. El resto de las
perdidas en los dos años fueron asumidas por el Banco con la utilización de sus reservas.
3.2.4.2 Contratación de la deuda externa
El Gobierno Nacional en 2013 contrató US$5.117,0 millones para cubrir sus
necesidades presupuestales de financiamiento. De este monto, US$2.600 millones
103
provinieron de la colocación de dos bonos globales: uno con vencimiento en 2023 por
US$1.000 millones y otro en 2024 por US$1.600 millones. Las tasas cupón de estas
emisiones se constituyeron en tasas del 2,63% y del 4,0% con spreads de 88 y 142 puntos
básicos sobre los Treasury Bonds.
El primer bono global (2023) se colocó al inicio del año a una tasa histórica mínima,
no obstante, el segundo bono global (2024), emitido en septiembre de 2013, fue colocado
en una coyuntura al alza de los rendimientos de los bonos soberanos de la economías
emergentes, incluidos los de Colombia, con una tasa de corte del 4,0%, que si bien siguió
siendo una tasa relativamente baja, fue superior en al menos 200 puntos básicos a la tasa de
registrada por los bonos con este plazo antes de mayo (Gráfica 3.10).
Al igual de lo sucedido con los TES de largo plazo, las tasas de los bonos externos
de Colombia se elevaron desde mayo, incluso más en los TES Global, a pesar de la mejora
de la calificación de Standard & Poor's de BBB- a BBB. Por tanto, el costo de
financiamiento en el corto y mediano plazo dependerá significativamente de la política
monetaria en EE.UU.
Gráfica 3.10
Bono 2020
Porcentajes
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Fuente: www.Bancolombia.com.
104
4‐nov.‐13
4‐jul.‐13
4‐sep.‐13
4‐may.‐13
4‐nov.‐12
4‐ene.‐13
4‐mar.‐13
4‐jul.‐12
4‐sep.‐12
4‐may.‐12
4‐nov.‐11
4‐ene.‐12
4‐mar.‐12
4‐jul.‐11
4‐sep.‐11
4‐may.‐11
4‐nov.‐10
4‐ene.‐11
4‐mar.‐11
4‐jul.‐10
4‐sep.‐10
4‐may.‐10
4‐ene.‐10
4‐mar.‐10
0,0
El resto de los contratos externos (US$2.517 millones) se realizó con la banca
multilateral: US$1.085 millones con el BID; US$962 millones con el BIRF; US$400
millones con la AFD y US$70 millones con la CAF, destinados todos a financiar diferentes
proyectos de inversión social y programas de fortalecimiento con una destinación
específica (Cuadro 3.16).
Con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se destacaron, por su monto, el
empréstito destinado al programa de reforma para el fortalecimiento del Sistema Nacional
de Formación de Capital Humano –Fase II por US$400 millones y el que se utilizará en el
programa de Sistemas Estratégicos de Transporte por US$300 millones.
Cuadro 3.16
Contratación de la deuda externa del gobierno nacional en 2013
Cifras en millones de dólares
Crédito
Acreedor
Objeto
EMISIÓN BONO GLOBAL 2023
INVERSIONISTAS O TENEDORES
FINANCIACIÓN NECESIDADES PRESUPUESTALES POR CONCEPTO DE BONOS EXTERNOS DE LA VIGENCIA 2013
BID No 2886/OC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
CAF
CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO
BIRF No 8083 CO
BID No 2575/OC‐CO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BID No 2576/TC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BID No 2952/OC‐CO
BIRF No 8287 CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
EMISIÓN BONO GLOBAL 2024
INVERSIONISTAS O TENEDORES
AFD CCO 1027 01 K
AGENCIA FRANCESA DE DESARROLLO
Financiación del Programa de Promoción de Servicios d
Financiación parcial de los aportes de la Nación al Sistema de Estratégico de Transporte Público de Montería.
Financiación del “Apoyo al Proyecto del Programa de Transporte Urbano Nacional”.
Financiación parcial del Programa de Sistemas Estratégicos de Transporte –SETP‐.
Financiación parcial del Programa de Sistemas Estratégicos de Transporte –SETP‐.
Una única cuota pagadera el 15 de diciembre de 2025
Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida, con destino a la financiación de apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno Nacional.
FINANCIACIÓN APROPIACIONES PRESUPUESTALES DE LAS VIGENCIA 2013 y PREFINANCIACIÓN DE APROPIACIONES PRESUPUESTALES DE LA VIGENCIA 2014
Financiación del Programa de Apoyo a la Reforma del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
BID No 2977/OC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BID No 3029/OC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BID No 3078/OC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BID No 3104/OC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BID No 3130/OC‐CO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO ‐BID‐
BIRF No 8320 CO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
Total
Financiación del Programa para el Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública.
Financiación del “Programa de Reforma para el Fortalecimiento del Sistema Nacional de Formación de Capital Humano –Fase II”.
Financiación Parcial del “Programa de Apoyo a la Implementación de la Política Nacional de Seguridad Vial”.
Financiación del “Programa de Apoyo al Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ”.
Financiación del “Programa de Apoyo a la Implementación de la Política Nacional Logística”
Proyecto de Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales.
Monto en Millones USD 1.000
USD 12
USD 70
USD 292
USD 300
USD 20
USD 250
USD 600
USD 1.600
USD 400
USD 8
USD 400
USD 10
USD 70
USD 15
USD 70
USD 5.117
Fuente: CGR, CDEFP.
105
Con el Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (BIRF) se destacó el
programa de fortalecimiento de la capacidad fiscal para la promoción de la prosperidad
compartida por US$600 millones (Cuadro 3.16).
Con la agencia AFD se obtuvo un crédito por US$400 millones para la financiación
del programa de apoyo a la reforma del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
mientras que con la Corporación Andina de Fomento (CAF) se realizó un empréstito para la
financiación parcial de los aportes de la Nación al Sistema Estratégico de Transporte
Público de Montería por US$70 millones.
3.3 El servicio de la deuda del Gobierno Nacional
El servicio total de la deuda del gobierno nacional central (GNC) en 2013 alcanzó
los $42,9 billones (6,07% del PIB), de los cuales se asignaron a la deuda interna $36,73
billones y a la externa $6,17 billones (Cuadro 3.17). Estas cifras incluyeron el total del
servicio de la deuda de largo plazo (externa e interna), la emisión de bonos del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), los bonos de valor constante y los bonos
para las universidades. Asimismo, se incluyó el servicio de los TES de corto plazo hasta
enero de 2013 y los TES de control monetario desde febrero de 2013.
Durante el periodo 2008-2011 las operaciones de corto plazo y el manejo de la
deuda fue un componente importante dentro del servicio de la deuda del GNC. No obstante,
el Gobierno Nacional no tuvo la necesidad de ejecutar este tipo de operaciones por los
recursos de caja que mantuvo en 2012 y 2013. Como ya se explicó, no emitió TES de corto
plazo en 2013 y amortizó las obligaciones correspondientes a estos títulos.
106
Cuadro 3.17
Servicio de la deuda pública del GNC
Cifras en billones de pesos
Deuda Externa
Deuda Interna
Año
Amortizacio Intereses y nes
Comisiones
Total
Amortizacio Amortizacio
Operaciones Amortizacio Intereses y Total Largo nes Largo nes TES de Canje
nes Total
Comisiones
Plazo
Plazo
Corto Plazo
Total Servicio Deuda Publica interna
Total Total Servicio Servicio Deuda Deuda Publica (sin Publica (TES TES C.P)
C.P)
Servicio Deuda Publica %PIB
2006 3,30
4,49
7,79
11,58
4,45
‐
16,03
10,17
21,75
26,20
29,53
33,98
8,85
2007 2,35
4,05
6,40
15,76
7,18
‐
22,94
11,79
27,55
34,73
33,95
41,14
9,54
2008 3,31
3,68
6,99
16,46
8,34
3,03
27,83
11,65
28,11
39,48
35,10
46,46
9,68
2009 3,45
3,87
7,32
12,95
8,79
13,60
35,34
12,10
25,05
47,44
32,37
54,76
10,85
2010 3,50
3,64
7,14
14,35
8,36
3,06
25,77
11,44
25,79
37,21
32,93
44,35
8,14
2011 2,14
3,49
5,63
13,86
11,18
5,96
31,00
13,26
27,11
44,26
32,74
49,89
8,05
2012 3,45
3,53
6,98
16,55
6,87
‐
23,42
12,87
29,42
36,29
36,40
43,27
6,50
2013 2,75
3,43
6,17
19,10
5,87
‐
24,97
11,76
30,86
36,73
37,03
42,90
6,07
Fuente:CGR, CDEFP. Incluye de TES B de corto plazo y operaciones de canje como referencia, pero en total del servicio de la vigencia
presupuestal no suman y difiere con el cuadro 2.19.
Otros TES que vencían a corto plazo por $700.000 millones y que eran parte del
portafolio de la Tesorería (Emisión Nov-13) fueron intercambiados con crédito público por
otros TES de similar valor, con vencimiento en 2018 y 2022.
Cabe señalar que las amortizaciones de corto plazo en 2013, por $5,8 billones,
correspondieron a las emisiones de TES de control monetario. Por su parte, al incluir estos
títulos el servicio de la deuda llegaría a los $42,9 billones, no obstante el monto que se
ejecutó a través del Presupuesto General de la Nación alcanzó los $37,0 billones, con un
crecimiento de 1,7%, frente al registrado en 2012. De ese monto, $6,7 billones
correspondieron a la deuda externa y $30,8 billones a la deuda interna de largo plazo
(Cuadro 3.17).
Desde 2010 el servicio de la deuda del gobierno nacional central presentó una
tendencia a la disminución, al pasar del 8,0% al 6,0% del PIB en 2013, aunque si se
excluyen los TES de corto plazo, los TES B CM y los canjes se obtendría una reducción del
servicio de la deuda leve, básicamente debido a la reducción del pago de intereses, con un
promedio del 5,5% del PIB, del cual le correspondió el 2,3% a intereses y el 3,2% a
amortizaciones (Gráfica 3.8).
107
Gráfica 3.11
Servicio de la deuda total
Porcentaje de PIB
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
1990
1992
1994
1996
1998
2006
2008
2010
Intereses y Comisiones
Amortizaciones
Total Servicio Deuda con Canjes y TES C. p.
Total Servicio de la Deuda
2012
Fuente: CGR, CDEFP.
La gráfica 3.8 registra el impacto de las operaciones de canje y el manejo de los
TES de corto plazo desde 2005, en especial en 2009, cuando ejecutó operaciones por más
de $13 billones (2% del PIB) y en 2011 con un canje por más de $5 billones, con lo cual el
Gobierno Nacional mejoró notablemente su caja y optó por nueva líneas de manejo en los
TES B al combinar el corto y largo plazo.
En 2013 no se efectuaron canjes, salvo el comentado a nivel interno, ni se emitieron
TES de corto plazo, por lo que las amortizaciones correspondieron a las de las obligaciones
de largo plazo y a las asociadas a los TES B CM. Como ya se comentó, el servicio de la
deuda de estos últimos no se encuentra a cargo del presupuesto de la Nación, sino que está
cubierto por los depósitos remunerados; mientras que el pago de los intereses se encuentra
cubierto por la remuneración de dichos depósitos por parte del Emisor.
En cuanto a la disminución del pago de intereses, con respecto al PIB entre el 2010
y 2013 (Gráfica 3.9), debe señalarse que se explicó, tanto por los intereses de deuda interna
como de la externa, como reflejo de la reducción de tasas de interés internacionales y
domésticas, el crecimiento económico, la revaluación del peso y la mejora en la calificación
108
de la deuda soberana. También incidió el hecho de que el Gobierno Nacional tuviera
menores necesidades de financiamiento para realizar el roll over de la deuda.
De igual manera, los factores anteriores incidieron en la reducción del pago de
amortizaciones, especialmente el de la deuda interna, el cual se cayó del 4,7% en 2010 al
3,5% del PIB en 2013 (Grafica 3.12).
Gráfica 3.12
Pago de intereses de la deuda
Porcentaje de PIB
Amortizaciones de la deuda
Porcentaje del PIB
3,0
8,0
7,0
2,5
6,0
2,0
5,0
1,5
4,0
3,0
1,0
2,0
0,5
1,0
0,0
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
Externa
2006
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
2013
2012
2011
2010
Interna
2009
2008
2007
2006
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Externa
0,0
Interna
Fuente: CGR, CDEFP.
Los intereses de la deuda, con respecto a los gastos totales del Gobierno, también
presentaron una tendencia continua a disminuir. El pago de intereses interno pasó de
representar el 15% del gasto total del GNC en 2007 al 9% en 2013, mientras que en los
interés externo se redujeron en este lapso del 6% al 3% (Gráfica 3.13).
En cuanto a la relación de los intereses de la deuda, con respecto a los ingresos
tributarios del gobierno nacional central, se evidenció un comportamiento similar,
presentando una fuerte disminución en los intereses internos. En efecto, estos pasaron de
representar el 20% de los ingresos tributarios en 2007 a constituir el 17,1% en 2010, en
109
una caída que continuó hasta alcanzar el 11,7% en 2013. El pago de los intereses
externos también disminuyó con relación a los ingresos tributarios, al pasar del 7,0% en
2007 al 3,4% en 2013 (Gráfica 3.13).
Gráfica 3.13
Intereses de la deuda
Porcentaje de ingresos y gastos
24
21
18
15
12
9
6
3
Interés interno/gasto
Interés interno/ingreso
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
Interés externo/Gasto
interés externo/Ingreso
Fuente: CGR, CDEFP.
3.4 Perfil de la deuda del GNC
El manejo de los desembolsos y las amortizaciones de la deuda del gobierno
nacional central se reflejó en los perfiles de la deuda, ya que se extendieron los plazos de
vencimiento y se desconcentraron los pagos en el corto plazo, que disminuyó las presiones
financieras sobre el presupuesto nacional.
3.4.1 Perfil de la deuda interna
Diversos factores incidieron en la evolución del perfil de la deuda interna: el
refinanciamiento (roll-over) anual; la política de canjes de los años anteriores, la cual
determinó el aplazamiento de los vencimientos concentrándolos en 2014, 2015 y 2017; la
eliminación de los TES de corto plazo en 2013; las nuevas emisiones de TES B CM y la
110
capacidad de emitir bonos y TES a un mayor plazo. Todo esto bajo un propicio escenario
de bajas tasas de interés externas e internas.
Estos hechos se reflejaron en el mejoramiento del perfil del servicio de la deuda
interna a 2013, donde los picos de vencimientos se tendrán para 2014, 2015, 2016, 2018 y
2023 y 2024, los cuales concentran el 56% del servicio de deuda total (Gráfica 3.14). Cabe
recordar que este perfil incluye los TES B (con los TES B CM), los Bonos de Solidaridad
por la Paz y los Títulos de Reducción de la Deuda (TRD). Los TES B constituyen el 96%
de dichas obligaciones internas totales.
Gráfica 3.14
Perfil vencimientos de la deuda interna a 31 de diciembre de 2013
En porcentaje del saldo total
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
Amortizaciones
Intereses
Fuente: CGR, CDEFP, sobre datos del Banco de la República. Incluye TES de control monetario.
Los mayores vencimientos se darán en 2014 y 2015 con montos de $24,8 billones y
$27,5 billones (30% del servicio de deuda total). El pago de intereses, por su parte, se
concentra entre el 2014 y el 2018, toda vez que para esos años se incrementarán las
necesidades de emisión de títulos por $12,3 billones, $10,1 billones, $8,2 billones y $7,3
billones, respectivamente. Por tanto, para cubrir el servicio de la deuda se requerían
emisiones de TES del orden de $36 billones para 2014 y de $37 billones para 2015,
111
probablemente con mayores costos de financiamiento, debido a los cambios de política
monetaria de la Reserva Federal y del Banco República.
Si se evalúa el perfil del servicio de los TES B (excluyendo los TES B CM) al cierre
de 2010 y 2013, se observó una drástica reducción de los pagos (amortizaciones e intereses)
del año siguiente, así como el pago del servicio en el tercer y cuarto año. En contraste, los
pagos del segundo año se elevaron 2%. Sin embargo, un aspecto positivo fue la mayor
participación de los pagos en el mediano y largo plazo, que redujo el riesgo de
refinanciamiento (Gráfica 3.15). Todo se tradujo en un aumento de la vida media de los
TES de largo plazo, al pasar de 5,3 años en 2010 a 5,84 años en 2013.
Gráfica 3.15
Perfil del servicio de los TES
2010 vs 2013
16,0
14,0
12,0
%
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Año
2010
2013
Fuente: CGR, CDEFP y Ministerio de Hacienda. No incluye TES B CM.
3.4.2 Perfil de la deuda externa
Un rasgo fundamental del manejo de la deuda por parte del gobierno nacional
central (GNC), desde principios de la primera década de los dos mil, fue la mejoría en el
perfil de la deuda pública externa al contar con mayores plazos, que unido a las menores
112
tasas de interés externas provocó un menor costo por el servicio de la deuda. Esta situación
se vio reforzada con proyecciones de la tasa de cambio, que permitieron realizar traslados
presupuestales de la apropiación inicial, destinado para el servicio de la deuda, hacia otras
partidas presupuestales.
Como se señaló en los informes de años anteriores, la implementación de esta
política del Gobierno Nacional por más de un decenio se reflejó en la caída de los saldos y
el servicio de la deuda externa a PIB, además de lograr una mejoría en la calificación de la
deuda. El Gobierno colocó emisiones de bonos en pesos a más largo plazo, además de
contar con el apoyo de la banca multilateral para obtener recursos frescos para la inversión
en montos importantes.
Con respecto al periodo 2010 y 2013, deben señalarse ciertos aspectos: en primera
instancia, la vida media de las amortizaciones prácticamente no se alteró durante el periodo
(10,6 años); sin embargo, la concentración de los dos primeros años se elevó en el perfil de
vencimientos 2013 con respecto al perfil de 2010 (de US$3.000 millones pasó a US$4.700
millones). Esto se compensó con una menor presión para el año cinco (del 31% al 26,27%
del total) y un incremento de los pagos en el mediano y largo plazo, lo cual resulta
adecuado desde el punto de vista de la gestión del riesgo de refinanciamiento (Gráfica
3.16).
113
Gráfica 3.16
Perfil de vencimientos de la deuda pública externa
2010 2013 (Porcentaje del total del saldo)
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
2013
31
30
29
28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
9
10
8
7
6
5
4
3
2
1
0,00%
2010
Fuente: CGR, CDEFP; Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De acuerdo con el perfil de amortizaciones al cierre de 2013, los bonos, que
representaron el 57% de la deuda total externa, registran la mayor concentración de
vencimientos para los años 2014,2015, 2017, 2019, 2021,2024, 2037 y 2041, por montos
anuales que van desde US$1.500 millones hasta US$3.200 millones, agrupando el 76% de
las amortizaciones totales de estos títulos (Gráfica 3.17).
Por su parte, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), que
representó el 21% de la deuda externa, concentró el 9% del total de la deuda en los
primeros años (2014 - 2019), esto es el 38% de estos títulos, con pagos que disminuyen
entre 2019 y 2028, para luego crecer en los siguientes tres años. Por su parte, el perfil de las
amortizaciones al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a diferencia del perfil del
BIRF y los bonos, es más uniforme en el tiempo, pues concentra el 16,3% de la deuda
externa total y el 5,3% de la misma en los primeros cinco años, lo que representa el 32% de
la deuda con este organismo multilateral.
114
Gráfica 3.17
Perfil de vencimientos de la deuda pública externa
En porcentaje del total adeudado
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2044
2043
2042
2041
2040
2039
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
BIRF
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
BID
Bonos
Fuente: CGR, CDEFP; Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La incertidumbre en 2014 y 2015 radica en el efecto que sobre las tasas de
colocación de los bonos soberanos tendrá los cambios en las decisiones de la política
monetaria de EE.UU. y Europa, así como el comportamiento de la Libor, el crecimiento de
las economías emergentes, el desempeño de la economía colombiana y la respuesta de la
política monetaria del Emisor.
3.5. El cupo de endeudamiento para la Nación
El mayor endeudamiento registrado en 2013 tuvo que ver con mayores
contrataciones, en especial de la deuda externa por parte del Gobierno Nacional, tal como
se expresó anteriormente. Esa mayor contratación se facilitó con la aprobación, por parte
del Congreso de la República, de la Ley 1624 del 29 abril de 2013, mediante la cual se
aumentó el cupo de endeudamiento del Gobierno Nacional hasta por US$10.000 millones,
que adicionó los cupos otorgados en leyes de endeudamiento anteriores.
115
La administración Santos presentó dicha solicitud a la mitad de su período de
gobierno, dado que el cupo otorgado por la Ley 1366 de 2009, vigente desde la
administración Uribe, se disminuyó notablemente. Este cupo otorgado por esta ley, además
de adicionar los cupos de las leyes de endeudamiento, suma a los otros cupos concedidos en
las leyes: i) Presupuesto General de la Nación (artículo 10); ii) Plan de Desarrollo (Ley
1450 de 2011, artículo 268), y; iii) leyes anteriores que igualmente afectan cupos de
endeudamiento por otorgar garantías de la Nación a otras entidades del sector público.
De acuerdo con la exposición de motivos presentada por el Gobierno Nacional, el
monto aprobado por la Ley no fue excesivo, dado que al cierre de la vigencia 2012 el cupo
disponible de anteriores leyes de endeudamiento ascendía a los US$ 1.903 millones,
mientras que el roll over de la deuda pública externa para lo que resta de la administración
(2013 -2014) sobrepasa dicho monto. Así mismo, se argumentó que los indicadores de
deuda, como la deuda neta/PIB, mostraban un margen suficiente para hacer sostenible la
deuda y las finanzas públicas.
A pesar de la argumentación del Gobierno, en la actualidad subsisten algunos
problemas que deben ponerse a consideración, no solo por el hecho de la aprobación del
cupo de endeudamiento, sino por los efectos del monto aprobado sobre las variables
macroeconómicas, especialmente por su efecto sobre manejo monetario y cambiario: el
mayor endeudamiento que acelere el efecto revaluacionista y haga inane los esfuerzos del
Banco de la República (BR) en la compra de divisas, en la coyuntura de acumulación de
reservas internacionales; de igual forma, las mayores necesidades de financiamiento
externo deben ir acompañadas por emisiones de bonos internos -TES B (aprobadas
mediante otra figura), para su propio roll over y para el manejo de la política monetaria, las
cuales tiene influencia directa sobre las tasas de interés y la base monetaria.
Por último, no sobra insistir en la forma, oportunidad y del destino del monto
aprobado por la Ley y los controles que el Congreso debe exigir en aplicación de la regla de
116
oro del endeudamiento, como es que dichos recursos se destinen plenamente a la inversión,
principalmente a la formación bruta de capital fijo o de capital humano.
3.5.1 ¿Qué es el cupo de endeudamiento externo de la Nación?
El cupo de endeudamiento de la Nación es la autorización que la Ley otorga al
Gobierno Nacional para la celebración de operaciones de crédito público, especialmente
externas, destinadas al financiamiento de apropiaciones presupuestales y programas y
proyectos de desarrollo económico y social.
Este cupo, en las últimas leyes aprobadas, se refiere básicamente al endeudamiento
externo, dado que la emisión de bonos de internos, especialmente los TES B, en la ley 51
de 1990 que los creó, se estableció no afectan cupo el endeudamiento. De tal forma,
anualmente el Gobierno Nacional expide un decreto mediante el cual establece el monto
máximo de emisión de TES, de acuerdo con la autorización del Banco de la República por
sus efectos sobre la política monetaria.
El artículo 150, numeral 9 de la Constitución Política, establece que el Congreso de
la República debe expedir leyes para, entre otras cosas, “conceder autorizaciones al
gobierno nacional para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales (…)”. Con la Ley 123 de 1959, se inicia la tradición de otorgar cupos de
endeudamiento que se renovaba generalmente cada dos años con el objeto de financiar los
planes de desarrollo. La Ley 51 de 1990 o Ley Marco del Endeudamiento, estableció que
dichas autorizaciones debían comprender la totalidad del financiamiento del plan nacional
de desarrollo y aumentó el período para los cuatro años de la administración del Gobierno.
Esta ley estructuró la emisión de los TES B y marcó decididamente la creación de un
mercado de capitales para la deuda pública del país.
Con la reelección presidencial y la coyuntura económica 2002-2010, se modificó la
norma de los cuatro años, puesto que la ley aprobada en 2002 alcanzó para dos terceras
117
partes del período de gobierno y su posterior actualización en 2009 cubrió parte de la
siguiente administración. De tal manera, la Ley 781 de 2002 le otorgó a la Nación un cupo
de 16.500 millones de dólares de los Estados Unidos, o su equivalente en otras monedas.
Este cupo fue ampliado en US$4.500 millones mediante la Ley 1366 de 2009, dado que con
la primera se cubrió buena parte del financiamiento de las dos administraciones Uribe y
parte de la administración Santos, con lo cual, sólo se optó por un nuevo cupo de
endeudamiento con la Ley 1624 de 2013 hasta US$10.000 millones. Como se relaciona,
varias leyes otorgaron cupos de endeudamiento que fueron aumentando según las
necesidades del Gobierno Nacional (Cuadro 3.18).
Cuadro 3.18
Leyes de endeudamiento del Gobierno Nacional
Cifras en dólares y pesos en millones
Cupo
Norma
Externo
US$
Ley 51 de 1990
Ley 185 de 1995
Ley 344 de 1996
Ley 533 de 1999
Ley 489 de 1998
Ley 781 de 2002
Ley 964 de 2005
Ley 1366 de 2009
Decreto 4685 de 2010
Ley 1450 de 2011
Decreto 2709 de 2012
Ley 1624 de 2013
Decreto 3031 de 2013
4.500
6.900
12.000
Interno
Garantías (US$)
$
Fondo de inv Operaciones Emisiones TES de Control TAN‐TES para la Paz temporales de TES B ($)
Monetario ($)
A ($)
(US$)
Tesorería ($)
250.000
450.000
75.000
4.500
2.000
16.500
4.500
28.000.000
7.500.000
28.008.000
5.000.000
30.500.000
7.500.000
12.000.000
10.000
Fuente: CGR, registros de créditos y leyes de endeudamiento.
3.5.2. Saldo de las leyes vigentes
El saldo vigente a diciembre de 2012 se ubicó en los US$1.903 millones, después de
las utilizaciones de cada una de las leyes; mientras que al cierre de 2013 este monto, por
efecto de la adición de la Ley 1624, ascendió a US$8.347 millones, lo cual reflejó que el
Gobierno gestionó créditos o emitió bonos por más de US$3.550 millones (Cuadro 3.19).
118
Cuadro 3.18
Monto vigente de las leyes de endeudamiento
Autorizaciones y ampliaciones
Ley 533 de 1999, Ley 781 de 2002 y Ley 1366 de 2009 (USD Millones)
Ley 533 de 1999, Ley 781 de 2002, Ley 1366 de 2009 y Ley 1624 de 2013 (USD Millones)
Fecha
Monto Autorización de Ley
Bonos (1)
Banca Multilateral
Banca Comercial
Otros
Total Afectaciones
30/06/2012
33.000
22.380
16.988
1.481
142
40.991
30/09/2012
33.000
22.936
17.308
1.481
142
41.867
31/12/2012
33.000
22.936
17.977
1.481
142
42.536
31/03/2013
33.000
23.936
17.989
1.481
142
43.548
30/06/2013
43.000
23.936
18.672
1.081
142
43.831
30/09/2013
43.000
25.536
20.330
1.081
142
47.089
31/12/2013
43.000
25.536
20.520
1.231
142
47.429
Reembolsos (Amortizaciones)
Cancelaciones por montos no utilizados
Total Liberaciones
Disponible
10.628
385
11.013
3.022
10.711
386
11.097
2.230
11.053
386
11.439
1.903
11.727
386
12.113
1.565
12.035
390
12.425
11.594
12.186
390
12.576
8.487
12.386
390
12.776
8.347
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.5.3. Cupos alternativos de endeudamiento del Gobierno
La Contraloría General de la República insiste en que el Gobierno Nacional viene
utilizando la deuda pública para solucionar todos los contingentes que se presentan, ya sea
por calamidades naturales, problemas sociales, garantías, por desajustes fiscales, o
recientemente por medidas para la aplicación de la política monetaria. De tal forma, que
tanto en la presentación los proyectos de Presupuesto General de la Nación, como en otras
leyes de carácter ordinario, el Congreso ha aprobado leyes de otros cupos adicionales de
endeudamiento al Gobierno Nacional, mediante los cuales se quieren solventar diferentes
problemas contingente de la Nación, donde cupos más representativos de esta tendencia
son:
1. En las leyes de presupuesto de varias vigencias se estableció la posibilidad de
emitir bonos “TES B” en pesos o en moneda extranjera, sin que estas emisiones afectaran el
cupo de endeudamiento. La ley 1687 de diciembre de 2013 - Presupuesto General de la
Nación 2014-, en su artículo 1035, estableció que:
35
En las leyes de presupuesto de vigencias anteriores este mismo artículo correspondía al numeral 9 y ese
mismo texto se viene repitiendo desde 1995.
119
“El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase "B", con base en la
facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán con la garantía
solidaria del Banco de la República; el estimativo de los ingresos producto de su colocación se
incluirá en el Presupuesto General de la Nación como recursos de capital, con excepción de los
provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería y los que se
emitan para regular la liquidez de la economía; sus rendimientos se atenderán con cargo al
Presupuesto General de la Nación con excepción de los que se emitan para regular la liquidez de la
economía; su redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación,
con excepción de las operaciones temporales de tesorería, y los que se emitan para regular la
liquidez de la economía; podrán ser administrados directamente por la Nación; podrán ser
denominados en moneda extranjera; su emisión solo requerirá del decreto que la autorice, fije el
monto y sus condiciones financieras; la emisión destinada a financiar las apropiaciones
presupuestales estará limitada por el monto de estas; su emisión no afectará el cupo de
endeudamiento”.
Con la inclusión de este artículo se le otorgó un cupo al Gobierno Nacional para
emitir deuda sin los controles debidos, a pesar que la emisión de TES debe estar
contemplada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) a través del Plan Financiero y
debe cumplir con la sostenibilidad fiscal y lo preceptuado en la regla fiscal.
2. El Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), en su artículo 268, estableció
la posibilidad de emitir TES B para el manejo monetario y cambiario, con lo cual el
Gobierno Nacional, finalizando 2012, anunció la emisión por $4 billones en tres años para
esos propósitos. No obstante, en lo corrido de 2013 se expidieron autorizaciones hasta por
$12 billones de los cuales se emitieron $10 billones.
Cabe mencionar que la emisión de TES B, según lo estableció la Ley 51 de 1990, no
afecta el cupo de endeudamiento de la Nación. El problema que surge con los TES de
regulación es que entran a competir con el resto de TES incrementando sus tasas de interés,
con el respectivo efecto negativo sobre la política fiscal.
120
Así mismo, como se explicó anteriormente, este cupo aumenta la deuda bruta, pero
dadas las condiciones y el pago de su servicio por el Banco de la República, no afecta la
deuda neta.
3. Las pérdidas de apropiación que se incorporan en la siguiente vigencia como un
ingreso nuevo, tal como se explica ampliamente en el informe de la Cuenta General del
Presupuesto.
4. Las llamadas vigencias futuras para las cuales el Gobierno Nacional autorizó más
de $246 billones y ha comprometido cerca de $108 billones36 —sin contar con las que se
estén originando en el ámbito territorial–, dependiendo del manejo que se les dé pueden
convertirse en deuda pública en los casos que la entidad pública reciba anticipadamente los
bienes o servicios. Este es el caso de las asociaciones público privadas que tienen como
plazo para constituir vigencias futuras hasta por 30 años, con lo cual se incrementarían las
deudas contingentes de la Nación —deuda no explícita–.
5. Otro hecho importante que no se refleja en el manejo presupuestal, pero que
resulta fundamental en las operaciones de crédito público, son las emisiones de TES de
corto plazo y los pagarés que emite la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional en
respaldo de los fondos que administra la tesorería. A ello se suma la tradicional forma de
ejecución del presupuesto donde se configura un regazo presupuestal y se genera la
denominada deuda flotante (deuda con proveedores) como la diferencia de las cuentas por
pagar entre dos vigencias consecutivas.
Esos diferentes cupos afectan los saldos de la deuda explícita, con lo cual es muy
probable que en los próximos años la deuda del país aumente, obviamente la capacidad de
36
Véase el capítulo sobre las vigencias futuras en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2013.
121
pago se puede mantener37, dependiendo de los resultados del crecimiento del PIB y el
comportamiento de las tasas de interés, que en parte responden a la política monetaria. No
obstante, es preciso advertir sobre la vulnerabilidad de la misma, no solo por los efectos
internacionales de la crisis europea y norteamericana, sino porque ya se anuncia que la
desaceleración de la economía China afectará a las latinoamericanas.
La Contraloría General de la República llama la atención del Congreso de la
República y sus diferentes instancias para que se observe con más detenimiento los
diferentes cupos de endeudamiento otorgados al Gobierno Nacional, muchos de los cuales,
aun cuando tienen la su aprobación, no se les hace un control posterior por parte del
Congreso en pleno, sino que solo hace trámite en la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público, sin un mayor análisis, lo que puede llevar a cuentas alegres y a utilizar en forma
desmesurada la opción de los cheques en blanco que se le ha girado al Gobierno Nacional.
Obviamente, la CGR espera que el Gobierno de cabal cumplimiento a la Ley de
Sostenibilidad Fiscal y a la regla fiscal recientemente aprobada y que el Congreso haga los
debates de control político necesarios para establecer el cumplimiento de los mismos. Por
ello, la Contraloría, en los últimos tres años, ha insistido en que tanto el Gobierno como el
Congreso de la República deben promover una ley orgánica del endeudamiento donde se
incorporen las autorizaciones necesaria para el financiamiento de las necesidades del
Estado, pero que además ordene las autorizaciones y controles para que sean transparentes
las actuaciones y visibles los montos autorizados.
37
El resultado del endeudamiento externo del país (público y privado) le preocupa tanto al Banco de la
República, que en comunicado de prensa de junio resaltó los elevados montos que alcanza este tipo de
endeudamiento e implicaciones del mismo.
122
3.5.4. Con la reforma constitucional de la sostenibilidad fiscal y la regla fiscal
¿cuán importante es la Ley de endeudamiento?
Con las diferentes leyes aprobadas que generan autorizaciones de endeudamiento,
resultan cuestionables varios aspectos de los trámites formales de la contratación del crédito
público: i) respecto al cupo de endeudamiento y su incidencia en la política fiscal - gestión
de la deuda, se volvió una regla institucional inocua que no tendría relevancia en la
evolución del balance fiscal y la senda de la deuda a PIB; ii) en la práctica el cupo de
endeudamiento sólo afecta la deuda externa y, en especial, a los préstamos de la banca
multilateral; iii) una insignificante fracción de la deuda interna está atada a las leyes de
endeudamiento, en la medida en que los bonos externos (incluidos los TES Globales) y los
TES B, que ocupan el 87% de la deuda total, se encuentran excluidos de dicha regla
institucional, pues la mayoría se contrata bajo decretos y resoluciones propias que se
atienen al plan financiero del gobierno y al manejo monetario del Banco de la República.
De esta manera, con un cupo de endeudamiento de US$1.903 millones, frente un
servicio de la deuda externa con destino para la banca multilateral de US$ 2.000 millones
(amortizaciones e intereses), que como ya se comentó, es básicamente donde más tienen
incidencia la ley de endeudamiento, se requiere por razones operativas, elevar dicho cupo,
que es congruente como argumenta el Gobierno, para impulsar proyectos de inversión en
infraestructura y de apoyo al sector productivo, la diversificación de las fuentes de
financiación, el aprovechamiento de mejores tasas de financiación y mantener el mercado
externo como posible fuente de financiación.
Además, la participación de la deuda externa en la deuda total se ha venido
reduciendo (actualmente ocupa el 27,7%) y de acuerdo a la política sugerida, es posible que
dicha participación siga disminuyendo38. Cabe señalar que la deuda contraída con la banca
38
La participación optima de la deuda externa sería del 14% (deuda interna 86%). Reportes de Hacienda.
“perfil óptimo de la deuda colombiana”. Ministerio de Hacienda. Septiembre 26 de 2012.
123
multilateral ocupa actualmente el 44% de la deuda externa y constituye el 12% de la deuda
total del GNC. Esto, junto con otros títulos de deuda interna (bonos agrarios, bonos de paz,
títulos de reducción de deuda), que representan alrededor del 1% de la deuda total,
ascienden al 13% de la deuda total, serían los flujos asociados que la ley de endeudamiento
estaría finalmente aprobando, excluyendo así gran parte de la deuda del Gobierno (87%).
La evolución del grueso de la deuda a PIB del GNC está fijada por artículo 364 de
la Constitución Política, según el cual “(…)el endeudamiento interno y externo de la
nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago”, regulado
esto por la Ley 358 de 1997…El Gobierno demostrará la mencionada capacidad mediante
el análisis y las proyecciones, entre otras de las cuentas fiscales del Gobierno y de las
relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno como
externo, al igual que el saldo y el servicio de la deuda externa/exportaciones”.
La Regla Fiscal (Ley 1473 de 2011), por su parte, fija una senda decreciente del
déficit en el balance fiscal estructural, hasta llegar en 2022 a un déficit de 1% del PIB y una
deuda neta del 24,5% del PIB. Esto soportado, a su vez, con la inclusión del criterio de
sostenibilidad fiscal en la Constitución Política (Acto Legislativo 003 de 2011).
Teniendo esto como marco normativo para garantizar la sostenibilidad de la deuda,
el Gobierno establece la política de ingresos y gastos para cumplir con tal propósito, lo cual
queda consignado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano
Plazo, los Planes Financieros anuales y los Presupuestos Generales de la Nación.
Es, en el contexto de la discusión de los anteriores instrumentos, que el Honorable
Congreso debate efectivamente el nivel de endeudamiento del GNC, lo cual está
determinado por variables fundamentales como la evolución de los gastos (presupuesto
general), el nivel de ingresos (política tributaria), el crecimiento económico, el
comportamiento de la tasa de interés de la deuda (que a su vez está vinculado con la
124
política monetaria interna y externa y el riesgo país), la tasa de cambio, las asunciones y
privatizaciones39.
Por tanto, es importante replantear el rol de la ley de endeudamiento y dotarla de un
papel más focalizado y activo, no solo en cuanto a asegurar la sostenibilidad de la deuda,
sino en el objetivo de evaluar el impacto de la asignación de recursos, obtenidos estos
mediante empréstitos externos e internos, en la provisión de bienes públicos, en el bienestar
y la aplicación de las políticas públicas.
39
Los cambios de la deuda en un momento del tiempo (bt-bt-1) es igual al déficit total, que, a su vez, se
descompone en déficit primario y el pago de intereses (dpt + itbt-1), esto es:
bt-bt-1= dpt + itbt-1
El déficit primario (dpt) es el gasto corriente menos el ingreso (tributos). Dividiendo por el PIB nominal y
reagrupando términos se llega a la ecuación de sostenibilidad, adicionándose Zt por efecto de la discrepancia
estadística entre stocks y flujos por efectos cambiarios, y otras variables como privatizaciones, uso del
portafolio ó el señoreaje:
Por tanto, la relación deuda a PIB crece (>0) si aumenta la tasa de interés real de la deuda r, si disminuye el
crecimiento económico n, si se eleva el déficit primario (dpt), ó si hay una devaluación real e, la cual tiene un
impacto en la tasa de interés y el saldo de la deuda externa expresada en pesos. Los efectos de la tasa de
interés y el crecimiento se amplifican por el nivel de la deuda total del periodo anterior bt-1. La deuda a PIB
aumenta también con la deuda garantizada (asunciones) y decrece con el señoreaje, las privatizaciones, la
financiación a través del portafolio, lo cual junto con la discrepancia estadística se incluyen en Zt.
125
126
CAPÍTULO IV
LA DEUDA DE LAS ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS NACIONALES
A lo largo del presente siglo, las entidades del orden nacional disminuyeron los
saldos adeudados con la banca nacional e internacional. Mientras que en los años noventa
concentraron la mayor parte del endeudamiento externo (dada la ejecución megaproyectos
como Cerrejón y la mayoría de las electrificadoras del país, como el Guavio, la CHEC,
etc.), posteriormente y con la conclusión y puesta en marcha de dichos proyectos, pasaron a
reducir considerablemente su deuda a costa de un notorio incremento en la deuda interna,
que posteriormente, con la privatización de la mayoría de ellas, disminuyó drásticamente.
De tal manera, los dos tipos de deuda disminuyeron frente al producto interno, al
pasar de cerca del 16% del PIB en 1990 a un poco menos del 10% del PIB en 2002, para
reducirse a un poco más del 2% del PIB en 2011 y finalizar en 4,3% en 2013 (Gráfica 4.1).
Gráfica 4.1
Deuda entidades descentralizadas nacionales
Proporción del PIB
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
Interna
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0,0
Externa
Fuente: CGR, CDEFP.
127
Para 2013, la deuda de las entidades nacionales, como porcentaje del PIB, fue
equivalente a 4,3%, de los cuales 2,7 puntos porcentuales correspondieron a deuda externa
(que se ha incrementado en los dos últimos años) y de 1,6 puntos porcentuales para la
deuda local, que registró una disminución desde 2010 y se estabilizó en los siguientes años.
Para 2013 la deuda se concentró especialmente en la externa y ésta, a su vez, en
cuatro empresas industriales y comerciales del Estado (EICE): Empresa Colombiana de
Petróleos (Ecopetrol) S.A., Refinería de Cartagena (Reficar) S.A., Interconexión Eléctrica
S.A. (ISA) E.S.P. S.A. e Isagén S.A., las cuales incrementaron sustancialmente la
contratación de deuda en 2013.
4.1 Resultados entidades descentralizadas
El total de endeudamiento de las entidades del orden nacional para 2013 sumó
$30,55 billones ($11,47 billones en deuda interna y $19,08 billones en deuda externa), con
un incremento de $9,06 frente a 2012, cuando se situó en $21,50 billones. Este repunte, en
los saldos de las empresas, reflejado en un incremento cercano a $4,61 billones entre 2011
y 2012 y de $8,29 billones entre 2012 y 2013, tiene que ver con la mayor contratación de
crédito externo que se dio en dichas vigencias. En este sentido, este tipo de endeudamiento
aumentó su participación al 10,7% frente a la deuda total del sector público nacional
(Cuadro 4.1).
128
Cuadro 4.1
Saldos de la deuda de las entidades descentralizadas nacionales
Cifras en billones de pesos y porcentajes
Entidades Desc Nacionales (1)
Proporción del PIB
Participación
Año
Total
Total GNC
Total Nivel (1)/(2)
Nacional (2)
Interna
Externa
Interna Externa Total Interna Externa
2006 17,46
2,41
19,87 4,5 0,6 5,2 87,9 12,1 156,76
176,62 11,2
2007 18,01
2,59
20,60 4,2 0,6 4,8 87,4 12,6 157,46
178,06 11,6
2008 16,28
2,57
18,84 3,4 0,5 3,9 86,4 13,6 174,62
193,46 9,7
2009 20,60
5,36
25,96 4,1 1,1 5,1 79,4 20,6 190,55
216,50 12,0
2010 19,54
6,99
26,52 3,6 1,3 4,9 73,7 26,3 205,57
232,09 11,4
2011 10,67
6,18
16,85 1,7 1,0 2,7 63,3 36,7 223,69
240,54 7,0
2012 10,70
10,79
21,50 1,6 1,6 3,2 49,8 50,2 224,23
245,72 8,7
2013 11,47
19,08
30,55 1,6 2,7 4,3 37,6 62,4 254,77
285,32 10,7
Fuente: CGR, CDEFP.
Entre 2010 y 2013 los movimientos en materia de endeudamiento se dieron
principalmente en los sectores de minería, energía, seguridad social y financiero, cada uno
con una dinámica diferente de acuerdo con las políticas públicas de cada sector. Entre los
montos adeudados se destacó el sector minero y las grandes inversiones que allí se
desarrollaron en el último cuatrienio, con lo cual el sector alcanzó un nivel de
endeudamiento de $20,84 billones para 2013, de los cuales correspondieron $15,95 billones
al endeudamiento externo.
Le siguieron las inversiones del sector eléctrico con un monto adeudado de $5,36
billones concentrados principalmente en el endeudamiento interno con $4,31 billones,
mientras que el externo término en 2013 con un saldo de $1,05 billones. En cuanto al sector
de seguridad social, este disminuyó por saneamiento contable su saldo de endeudamiento
local (Gráfica 4.2).
129
Gráfica 4.2
Deuda pública de las entidades descentralizadas por sectores
Cifras en billones de pesos
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1,05 3,69 0,88 6,81 4,08 4,66 0,68 2,55 Interna
2,87 5,42 3,85 Externa
Interna
Externa
2010
15,95 4,31 8,20 4,93 Interna
2011
4,89 Externa
2012
Interna
Externa
2013
Sector Financiero
Sector Minero
Sector Eléctrico
Sector Transporte
Sector seguirdad social
Sector comunicaciones
Sector Educación
Sector Agropecuario ‐ CAR
Fuente: CGR, CDEFP, DCEF.
Durante el periodo 2010-2013 el incremento se asoció específicamente a empresas
como Ecopetrol S.A. y la Refinería de Cartagena, las cuales, para 2013, concentraron el
67% de la deuda de su sector, seguidas por Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) e Isagén
S.A., con un financiamiento total de $4,76 billones y, por último, la deuda del Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) con el Banco
Mundial.
Los demás sectores tuvieron un comportamiento constante o similar en deuda
pública, acentuando el incremento en deuda interna de entidades como la Corporación
Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge, que pasó de $17.000 millones en
2010 a $51.000 millones en 2013 y en deuda externa la contraída por el Icetex con el Banco
Mundial, que se incrementó en $230.000 millones, al pasar de $377.000 millones a
$607.000 millones.
130
Cuadro 4.2
Deuda pública de las entidades del orden nacional
Cifras en millones de pesos
2012
Entidades 2013
Interna Externa TOTAL % INTERNA
EXTERNA
TOTAL
% 55,46
1.030,85
1.086,31
5,0
49,31
1.197,74
1.247,05
4,1
Bancoldex
‐
Findeter
‐
FOGACOOP
55,46
Sector Minero
4.934,78
ECOPETROL
2.602,92
Refineria de Cartagena
1.109,63
Oleoducto Central
900,00
Bioenergy
70,29
Bioenergy Zona Franca
251,95
Propilco
‐
Compounding and Masterbatching Industry Limitada (COMA 0,06
Sector Eléctrico
4.656,00
E.S.P. Generadora y Comercializadora de Energia del Caribe 17,72
E.S.P. GECELCA 3 S.A.S.
219,09
Centrales Electricas de Nariño S.A. E.S.P
4,73
Corelca 104,95
Electrificadora del Caquetà S.A. E.S.P
5,52
Electrificadora del Meta S.A ‐ E.S.P.
40,00
Electrohuila
13,63
GENSA
29,52
Internexa
2,44
ISA
1.568,68
Isagen
1.852,27
URRA
447,45
Transelca
350,00
Sector comunicaciones
97,64
655,48
375,36
‐
8.197,91
2.652,35
5.435,55
‐
‐
‐
110,02
‐
876,38
16,64
655,48
375,36
55,46
13.132,70
5.255,27
6.545,17
900,00
70,29
251,95
110,02
704,51
493,23
704,51
493,23
49,31
21.210,48
12.001,92
8.705,16
‐
109,62
301,67
92,06
0,06
6.290,36
153,65
347,14
2,52
104,95
3,95
39,17
28,00
31,00
0,35
2.124,55
2.638,53
455,55
361,00
223,20
Colombia Telecomunicaciones
‐
Metrotel Redes S.A
96,16
Canal Regional de Televisión del Caribe LTDA
1,48
Sector seguridad social
174,09
Caprecom
120,14
E.S.E Antonio Nariño
53,95
Sector Transporte
608,01
Inco ‐ ANI
404,10
79,64
Instituto Nacional de Vías (INVIAS)
Satena
90,24
Aeronautica Civil
34,04
Sector Educación
28,22
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el ‐
Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior ‐
‐
Instituto Amazónico de Investigaciones Cientificas
Instituto de Investigaciones Costeras y Marinas José Benito 7,00
Servicio Nacional de Aprendizaje
U. de Caldas
3,36
Universidad de la Amazonia
0,81
Universidad del Cauca
1,87
Universidad Pedagogica y Tecnologica de Colombia
3,99
Universidad Surcolombiana
1,50
Univesidad Tecnologica del Chocó
4,10
Sector Agropecuario ‐ CAR
129,79
Corporacion Autonoma Regional de Boyacá
7,66
Corporacion Autonoma Regional de Caldas
8,55
Corporación Autonoma Regional de Cundinamarca
‐
Corporacion Autonoma Regional de Defensa de la Meseta d 0,98
Corporacion Autonoma Regional de la Frontera Nororiental 8,10
Corporacion Autonoma Regional de las Cuencas de los Rios 3,66
Corporacion Autonoma Regional de los Valles del Sinú y San 49,54
Corporacion Autonoma Regional de Santander
4,39
Corporacion Autonoma Regional del Magdalena 0,02
Corporacion Colombiana de Investigaciòn Agropecuaria 0,74
Corporacion para el Desarrollo Sostenible de la Macarena 12,52
Empresa Pùblica de Alcantarillado de Santander E.S.P
13,85
Instituto Colombiano Agropecuario ICA
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Federación Nacional de Cafeteros Granabastos
17,55
Central de Abastos de Cucuta 2,23
112,82
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
432,20
431,41
0,05
‐
‐
0,73
‐
‐
‐
‐
‐
255,10
‐
‐
30,27
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
0,80
0,34
223,70
‐
‐
112,82
96,16
1,48
174,09
120,14
53,95
608,01
404,10
79,64
90,24
34,04
460,42
431,41
0,05
‐
7,00
0,73
3,36
0,81
1,87
3,99
1,50
4,10
384,89
7,66
8,55
30,27
0,98
8,10
3,66
49,54
4,39
0,02
0,74
12,52
13,85
0,80
0,34
223,70
17,55
2,23
Total
10.905,26
21.589,27
Sector Financiero
Fuente: CGR, CDEFP, CDCEF.
10.684,01
‐
‐
‐
‐
‐
‐
‐
336,35
512,55
10,85
‐
112,82
5.532,39
34,36
219,09
4,73
104,95
5,52
40,00
13,63
29,52
2,44
1.905,03
2.364,82
458,30
350,00
210,46
60,8
49,31
5.259,96
3.739,00
1.109,63
‐
109,62
301,67
15.950,52
8.262,92
7.595,54
92,06
25,6
1,0
0,06
5.235,37
90,00
347,14
2,52
104,95
3,95
39,17
28,00
31,00
0,35
1.765,34
2.010,35
451,61
361,00
100,26
1.054,98
63,65
359,21
628,18
3,94
122,94
122,94
0,8
2,8
2,1
98,78
1,48
171,65
117,70
53,95
515,30
356,09
48,79
85,50
24,92
22,11
‐
‐
607,53
606,84
0,03
0,03
7,00
0,66
‐
1,98
‐
1,34
3,02
0,16
3,15
124,02
8,30
12,17
268,75
23,97
0,26
6,19
2,24
51,07
2,92
8,84
11,43
0,69
0,32
243,77
18,38
2,23
100,0
11.477,99
19.202,45
122,94
98,78
1,48
171,65
117,70
53,95
515,30
356,09
48,79
85,50
24,92
629,64
606,84
0,03
0,03
7,00
0,66
1,98
‐
1,34
3,02
0,16
3,15
392,76
8,30
12,17
23,97
0,26
6,19
2,24
51,07
2,92
‐
‐
8,84
11,43
0,69
0,32
243,77
18,38
2,23
30.680,45
69,1
20,5
0,7
0,6
1,7
2,1
1,2
100,0
131
4.1.1 Sector financiero
Por sectores se destacaron varios movimientos que afectaron los resultados de
endeudamiento entre 2010 y 2013, comenzando por el sector financiero, en donde desde
2011 se suprimieron los datos de deuda interna de las entidades financieras como
Bancoldex, Banco Agrario, Almagrario y Fogafin, que destinan los recursos de
endeudamiento a su objeto social, por lo que les fue aplicable lo establecido en la Ley 80 y
el Decreto Reglamentario 2681 de 199340.
Esta situación originó que se diera una disminución considerable en los resultados
de financiamiento local del sector (Gráfica 4.2), se pasó de una deuda de $5,42 billones en
2010 a $49.000 millones en 2013, manteniéndose únicamente el Fondo de Garantías de
Entidades Cooperativas (Fogacoop).
En cuanto a endeudamiento externo del sector, la deuda está garantizada por la
Nación, por lo que en este caso la Contraloría General de la República (CGR) sigue
manteniendo estricto control sobre la deuda, la cual pasó de $898.000 millones a $1,19
billones, resultado de créditos de financiamiento de proyectos del sector productivo, cuyos
prestamistas son Bancoldex y Findeter.
El sector financiero sumó una deuda de $1,24 billones, equivalente a una interna de
$49.000 millones del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas (Fogacoop) y una
externa por $1,19 billones, correspondientes a Bancoldex y Findeter.
40
La Ley 80 de 1993, establece en el parágrafo 1 del Articulo 32; lo siguiente: “Parágrafo 1°. Los Contratos
que celebren los Establecimientos de Crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de
carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas
actividades. Desarrollado esto en el artículo 1 del decreto 2681 de 1993, el cual establece el ámbito de
aplicación en cuanto a operaciones de crédito se refiere de los establecimientos de crédito, compañías de
seguros y entidades financieras”.
132
4.1.2 Sector minero
El sector minero pasó durante este periodo de análisis, de una deuda total de $9,67
billones a $21,2 billones en 2013, siendo la deuda externa la que incrementó su valor, con
un crecimiento que significo más del doble frente a 2010. Este resultado se asoció a los
mayores costos que el proyecto estratégico de la modernización y ampliación de la
Refinería de Cartagena trajo a la entidad y a Ecopetrol S.A. como propietaria.
Este sector se ha caracterizado por tener el mayor porcentaje (69%) del
endeudamiento dentro de las entidades descentralizadas nacionales, el cual presentó para
2013 un total de financiamiento local por valor de $5,2 billones y una deuda externa
importante de $16 billones, destacándose también que todas las empresas en este grupo
pertenecen en diferente concentración accionaria a la estatal petrolera Ecopetrol S.A.
Gráfica 4.3
Saldos de la deuda pública
Cifras en billones de pesos
Ecopetrol
Reficar
9,0
8,0
8,0
7,0
7,0
7,6 6,0
6,0
5,4 5,0
5,0
8,3 4,0
3,0
3,0
2,0
4,0
3,2 2,9 3,0 3,7 2,9 2,6 2,7 2,0
1,1 1,0
1,0
‐
‐
0,8 1,1 1,1 0,4 ‐
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
2013
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
2013
Fuente: Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales - CGR
El endeudamiento como unidad institucional de Ecopetrol S.A. ascendió a $12
billones, de los cuales $3,73 billones correspondieron a deuda interna y $8,26 billones de
deuda externa. En la deuda interna la empresa realizó una operación de manejo mediante la
cual renovó varios contratos que sumaban $1,55 billones, para mejorar tasas de interés y
133
plazos, financiada por un grupo de instituciones financieras colombianas(Banco de Bogotá
S.A.; Banco Popular S.A.; BBVA Colombia S.A., Helm Bank S.A.; Banco Agrario de
Colombia S.A.; Banco Comercial AV Villas S.A). Así mismo, realizó con la banca
nacional un préstamo sindicado para financiar las apropiaciones presupuestales de 2013 por
un monto de $284.860 millones. Por último, emitió bonos locales por $900.000 millones
para financiar las inversiones de la vigencia 2013 (Cuadro 4.3).
Cuadro 4.3
Contrataciones de crédito público interno de Ecopetrol
Cifras en millones de pesos
PRESTAMISTA
BBVA
BANCO DE OCCIDENTE N S.A
BANCO COMERCIAL AV VILLAS BANCO DE BOGOTÁ S.A
BANCO AGRARIO S.A
BANCO POPULAR S.A
HELM BANK S.A
TO TAL
BANCO DE BOGOTÁ S.A
BANCO POPULAR S.A
BBVA S.A
HELM BANK S.A
BANCO AGRARIO S.A
BANCO COMERCIAL AV VILLAS TO TAL
TENEDORES DE BONOS
Total
MONTO OBJETO $ 271.000 $ 240.000 Operación de manejo de deuda consistente en la Novación de $ 49.000 obligaciones del crédito suscrito por ECOPETROL el 26 de mayo de $ 687.400 2009 con un grupo de instituciones financieras para disminuir la $ 137.690 tasa de interes pactada de DTF 4,0% T.A a DTF + 2,5% T.A y aumentar $ 82.600 el plazo de 7 a 12 años
$ 86.450 $ 1.554.140 $ 112.600 $ 75.400 Emprestito Externo Sindicado cuyó objeto es la financiación del $ 9.000 plan de inversiones y propósitos corporativos generales de $ 34.550 Ecopetrol S.A.durante 2013.
$ 17.310 $ 36.000 $ 284.860 Recursos que serán destinados a la financiación del plan de inversiones, los nuevos negocios que apruebe la Junta Directiva de $ 900.000 la empresa y a propósitos corporativos generales que incluyen capital de trabajo y los costos financieros de cada emisión
2.739.000
Fuente: CGR; CDEFP, registros de la deuda.
La contratación de empréstitos externos para esta vigencia se destinó a la
financiación del plan de inversiones, los nuevos negocios aprobados por la junta directiva
de la empresa y a propósitos corporativos generales que incluyen, capital de trabajo y los
costos financieros (Cuadro 4.4). Ello implicó la emisión de bonos por US$2.500 millones y
créditos con la banca comercial por U$847,6 millones.
Cuadro 4.4
Contrataciones de crédito público externo de Ecopetrol
Cifras en millones de dólares
PRESTAMISTA
TENEDORES DE BONOS
TENEDORES DE BONOS
TENEDORES DE BONOS
JP MORGAN CHASE BANK N.A ‐ CITIBANK N.A
CHASE MANHATTAN BANK
Total
MONTO
OBJETO
350,00 Financiación del plan de inversiones, nuevos negocios que 1.300,00 apruebe la Junta Directiva de la empresa y a propósitos 850,00 corporativos generales que incluyen capital de trabajo y los Recursos que serán destinados a la financiación del plan de 420,44 inversiones, los nuevos negocios que apruebe la Junta Directiva de la empresa asi como operaciones de deuda.
426,62 3.347,06
Fuente: CGR; CDEFP, registros de la deuda
134
La Refinería de Cartagena presentó en 2013 un endeudamiento por $8,70 billones,
con un incremento de $2 billones frente al resultado de 2012, distribuido en una deuda
interna de $1,11 billones y una deuda externa de $7,59 billones. Los recursos obtenidos se
destinaron plenamente al proyecto de modernización de la refinería, que tuvo sobrecostos
frente a lo planeado.
Para 2009, se tenía presupuestado una inversión de US$3.777 millones y al cierre de
2013 pasó a US$6.901 millones (valor que incluyó US$5.408 millones de EPC [ingeniería,
contratación y construcción]),US$1.044 millones de costos del dueño, US$375 millones de
costos hundidos y un valor de contingencia de US$434 millones (Gráfica 4.4).
Por otro lado, se presentaron demoras en la entrada en operación prevista para la
primera mitad de 2013 y que actualmente se proyecta para 2015. Al cierre del periodo se
tenía un avance de ejecución física del 88,6% y de construcción del 65,8%.
Gráfica 4.4
Presupuesto de la refinería de Cartagena
Cifras en millones de dólares
7000
6.901 6.901 2012
2013
6000
5000
3.777 4000
3000
3.892 3.994 2010
2011
2700
2000
1000
0
2008
2.009
Fuente: Refinería de Cartagena
Los aplazamientos y sobrecostos en la realización de este proyecto trajeron como
consecuencia que la empresa opere a pérdidas, que se mantendrán hasta tanto no entre en
funcionamiento el total de la refinería y que se ha referido en las auditorías realizadas por la
135
CGR. De esta forma, durante el periodo comprendido entre 2006 y 2013 la empresa
acumuló una pérdida neta, a diciembre de 2013, de $1,03 billones (Gráfica 4.5).
Gráfica 4.5
Pérdidas netas – Reficar
Cifras en millones de pesos
302.422 300.000
239.384 250.000
200.000
161.993 150.028 130.619 150.000
100.000
50.000
20.790 31.388 170 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Informe de Auditoría Refinería de Cartagena 2012 e informe de gestión de la entidad 2013
Otro aspecto importante que muestra la incidencia en los sobrecostos del proyecto
es el tipo de contratación por modalidad de contrato reembolso (RC), en lo que
técnicamente se llama EPC (Ingeniería, contratación y construcción), dado que: “() La
entidad contratante acepta pagar al contratista todos los costos reales (mano de obra,
materiales, etc.), con independencia de la cantidad, más alguna utilidad acordada. Así las
cosas, es dable inferir, como lo indica la misma doctrina, que esta clase de contrato
representa un alto riesgo para el cliente, en este caso para Reficar, puesto que los costos
del contratista pueden exceder el costo presupuestado del contrato de obra y todos los
costos serán reembolsados por el cliente”41.
41
CGR, Auditoría a la empresa Refinería de Cartagena. En este contexto la Contraloría General de la
República, en la auditoría adelantada para esta vigencia, dio una calificación de 87,1/100 a la entidad en
gestión y resultados de la refinería actual. En el informe final aparecen 41 hallazgos administrativos, cinco
con presunta incidencia fiscal, cuatro con presunta incidencia disciplinaria y uno con posible alcance penal.
Se estimó un presunto detrimento patrimonial por valor de $925,4 millones.
136
Por otro lado, los pagos por concepto de servicio de la deuda externa en 2013
ascendieron a $225.000 millones, de los cuales $108.000 millones correspondieron a
intereses y $116.000 millones por comisiones de crédito.
4.1.2.1 Otras entidades del sector
Por su parte, Bioenergy S.A. y Bioenergy Zona Franca, proyecto de
biocombustibles, con un presupuesto mucho menor ($167.000 millones en 2013) pero de
gran importancia en materia de bioetanol, presentó una deuda total de $411.000 millones,
destacándose como generalidad que también registró un retraso significativo en su avance
por cuestiones laborales (huelga) que entorpecieron su desarrollo. Al cierre de 2013 se
encontraba en el 76,6% de avance de obra y se esperaba que entrara a operar durante 2014,
mientras que el resultado del ejercicio presentó una pérdida que ascendió a $25.070
millones42.
Los créditos de esta entidad son destinados al financiamiento del plan de
inversiones agrícola para la realización del proyecto de producción y comercialización del
etanol anhidro carburante (Etanol) en el departamento del Meta.
Los pagos por servicio de la deuda sumaron $671.000 millones, de los cuales le
correspondió $129.000 millones por pago de intereses y $541.000 millones por intereses.
En cuanto a Polipropileno del Caribe (Propilco) S.A. disminuyó su deuda en
$17.000 millones, al pasar de $110.000 millones en 2012 a $92.000 millones durante la
vigencia analizada, seguida de COMAI Ltda., que presentó un financiamiento con un
proyecto mancomunado con la Universidad de los Andes por $56 millones.
42
Informe de Gestión Bioenergy 2013.
137
4.1.2.2. Seguimiento a los acuerdos de Carbocol
Uno de los mayores ajustes en la deuda interna registrada por la Contraloría General
de la República se generó en la vigencia 2011 con la disminución originada en el ajuste
contable del saldo adeudado por Carbones de Colombia (Carbocol) S.A. por $2,08 billones;
despúes de un decenio de liquidada esta empresa, y sin que en ese lapso hubiese mediado
acto administrativo alguno para cancelar los saldos; así el artículo 270 de la Ley 1450 de
2011 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo), facultó al Gobierno Nacional para realizar un
saneamiento contable y ajustar las finanzas dela Naciónen el siguiente sentido:
“ARTÍCULO 270. SANEAMIENTO CONTABLE DE LOS ESTADOS FINANCIEROS DE
LA NACIÓN. Con el fin de lograr el saneamiento contable de los estados financieros de la Nación,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hará los registros contables y en consecuencia,
extinguirá los derechos y obligaciones de pago derivadas de créditos de presupuesto y acuerdos de
pago suscritos con entidades estatales cuya liquidación se hubiere cerrado con anterioridad a la
entrada en vigencia de la presente ley”.
Posteriormente mediante oficio, el Ministro de Hacienda determinó cancelar de las
cuentas por cobrar de la Nación un monto de $2,33 billones adeudados por varias entidades
nacionales liquidadas, entre ellas Carbocol.
Para estimar el impacto de lo sucedido en el caso de Carbocol, debe recordarse que
al establecerse la enajenación de la participación del Estado (51%) en la empresa43 y
comenzar la liquidación de la misma, la Nación recibió $0,8 billones, monto que no alcanzó
para cubrir la deuda que la empresa tenía en esos momentos y que ascendía a $1,4 billones
en 200044.
43
Decreto 020 de 2000.
44
Contraloría General de la República. (2001). Carbón del Cerrejón: Opción Rentable al Comprador. Gestión
Fiscal, 17-29.
138
La Nación, como medida de recuperación, adquirió deuda interna y externa para
financiar el pago del servicio de la misma (amortizaciones, intereses, comisiones), todos
creditos garantizados45, que significaron deuda para pagar deuda.En este contexto, la
Nación al ser garante del endeudamiento de la entidad y al no alcanzar lo que se recibió en
la venta, se convirtió en el único acreedor, asumiendo las obligaciones externas y los
acuerdos de pago internos de Carbones de Colombia S.A. en el año 2000, en las cuantías
necesarias para pagar capital, intereses, comisiones y demás gastos y costos en forma total.
Como contraprestación,la empresa se comprometió a ceder a favor de la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público el precio que le correspondiera en el contrato de
explotación minera y transferencia que celebrase con Cerrejón Zona Norte S.A46(empresa
privada en adelante, propiedad de Glencore (Suiza), AngloAmerican (Sudafrica) y BHP
Billiton (Australia)); para hacer claridad del compromiso establecido, el Decreto 955 de
2000, artículo 60, parágrafo 3, definió lo siguiente:
“…En
el evento en que Carbocol o la entidad pública del sector minero a la que por
decisión del Gobierno se transfiera su aporte minero, enajene sus derechos en el contrato de
asociación a un particular, quien los adquiera deberá pagar por lo menos la regalía prevista para
las explotaciones de más de tres millones de toneladas (5%). Para efecto de la enajenación de los
derechos de Carbocol, la Nación podrá asumir la deuda a cargo de Carbocol”.
Según el Ministerio de Hacienda, se acordó que las obligaciones pendientes se
pagarian a partir de2009, con los ingresos futuros previstos en los contratos sobre los cuales
Carbocol S.A. tenía derechos vigentes y cedió a la Nación el 5% de las utilidades
operacionales que se causaran desde 200947.
45
Ibíd.: Nota al pie 28.
46
Decreto 643 de 2000.
47
Contraloría General de la República. (1990). "El Cerrejón Zona Norte: La mina de los acreedores". Informe
Financiero, 29-39.
139
Después de cancelarse la deuda externa total por parte de la Nación y con los
activos producto de la liquidación, quedó pendiente el acuerdo de pago con el gobierno
nacional, con código 660300704, del cual se desprende el monto adeudado hasta 2010 por
$2,08 billones, suma que a juicio de la Nación era de difícil cobro, al no haber un deudor
ante quien se pudieran efectuar y que ahora, con la expedición del artículo de saneamiento
mencionado48, da por cancelada la deuda sin el cobro respectivo del principal ($2,08
billones), y solo por el porcentaje acordado del 5% de las utilidades a 20 años que puede
alcanzar a los $400 mil millones.
La Contraloría General de la República llamó la atención en su momento, sobre la
venta de la empresa y en repetidas ocasiones sobre el pasivo internoque había quedado
después de la negociación, y las pocas posibilidades que tenía la Nación de recuperar la
suma adeudada. Estas notas fueron consignadas tanto en el informe de gestión fiscal de
2001, como en los informes de auditoría desde 200649, realizados al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
La Depuración de derechos de entidades del orden nacional (artículo 242) y
saneamiento contable (artículo 270), de la Ley 1450 de 2011
Del saneamiento contable establecidos en los artículos 242 y 270 de la ley1450 de
junio 16 de 2011 y elprocedimiento contable definido mediante la Resolución 355 de la
CGN de noviembre 10de 2011, se establecieron condiciones formales según las cuales era
procedente laaplicación de este saneamiento tanto para los derechos como las obligaciones
de entidadesdel nivel nacional, que en sentido estricto no se cumplieron.
La Contraloría General en el informe de Auditoría al Balance de la Nación de 2011,
recomendó incluir en el proceso ad-hoc de consolidación una nota específicaen las cuentas
48
Artículo 270, Ley 1450 de 2011.
49
Ibíd., nota a pie 31.
140
de orden de control para mantener el registro efectuado y así dejar constanciade ello. En
este mismo sentido la renta que obtiene la Nación por concepto del 5% de losresultados
operacionales de Intercor son un derecho que a pesar de no tener un valor fijo es cierto.
Es por lo anterior que la entidad contable Deuda Pública deberá contar comomedida
de control y seguimiento el registrar en cuentas de orden el valor del ingresocontingente
proyectado a favor de la Nación-MHCP en virtud del documento de cesión delos derechos
derivados del contrato de asociación suscrito entre Carbocol e Intercor.
La exclusión de derechos del Estado (Nación), de manera que no constituyan
amnistías odetrimento del patrimonio público o de reconocimiento y revelación de las
obligaciones(entidades del orden nacional y territorial que tengan registrados derechos a
favor delTesoro Público), en forma que no se subestime el nivel real de endeudamiento
público, másallá del mecanismo previsto de incorporación del patrimonio público para
completar elinventario de activos y pasivos implementado y vigente desde 1996 por la
CGN y con elargumento de que la información contable pública revele en forma fidedigna
la realidadeconómica y financiera en los estados financieros tiene plena aplicación siempre
que:
(i) Si se aplica dentro del año siguiente a la promulgación de la Ley 1450 (17 junio
de2011 a 16 de junio de 2012);
(ii) Previa notificación de la entidad acreedora de los niveles nacional o territorial,
segúnsea el caso, a la deudora (entidad del orden nacional) de haber fenecido tal
obligación(derecho de la Nación) y;
(iii) Siempre que, además de haber culminado el proceso liquidatario, se verifique
laaplicación de alguna de las causales previstas en el artículo 242 de la Ley 1450.
Estos aspectos ya se habían contemplado en Colombia pues mediante laLey 716 de
2001, en sus artículos 10 y 11, cuya vigencia fueprorrogada hasta la vigencia 2005
141
mediante la Ley Tributaria 863 de 2003 y posteriormentecon la expedición de la Ley 901
de 2004 y la Ley Anual de Presupuesto 998 de 2005,considerando como opciones válidas
para hacer efectivo el saneamiento, la verificación dealguna de las condiciones previstas
entonces en los literales c), d) y f) del artículo 4º de la prrecitada Ley 716, recogidas y
referenciados en esta ocasión en la parte motiva de la Resolución 355 del 10 de noviembre
de 2011 de la CGN, en línea con lo establecido en el artículo 242 de la Ley 1450.
Con base en el artículo 270 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014), el Gobierno Nacional aplicó el saneamiento contable a las finanzas de la
Nación.
Así
mismo,
el
Ministerio
de
Hacienda
expidió
varios
actos
administrativos,mediante los cuales se extinguieron algunos pasivos (deuda pública) que la
CGR consideraen sus registros como deuda con la Nación y frente a los que, por su parte, la
Naciónregistra cuentas por cobrar por créditos de presupuesto y/o acuerdos de pago con
variasentidades del sector público.De esta forma, las entidades y los montos “saneados” de
lacontabilidad del Ministerio, de las cuales el mayor impacto que se observó fue de
disminución, dado porsupresión de $2,08 billones del endeudamiento de Carbocol S.A50.
Seguimiento a los pagos por el 5% de las utilidades
Después de las advertencias de la Contraloría, el Ministerio decidió registrar
contablemente en cuentas de orden la suma de $400.000 millones de los futuros pagos que
debe realizar la empresa a la Nación. Los pagos que se hacen a través de Ingeominas y al
Tesoro Nacional se reflejaron en la cuenta otros ingresos, dado que en opinión del
Ministerio de Hacienda, no se configuraba como pago del servicio de la deuda, sino como
lo estableció el decreto 955 de 2000 eran compensaciones por los aportes de la Nación. De
50
Otras entidades que en esa vigencia lograron ese saneamiento fueron: Electrificadora del Chocó $14.300
millones; E.S.E. Francisco De Paula Santander $36.900 millones; E.S.E. José Prudencio Padilla $42.800
millones; E.S.E. Rafael Uribe Uribe $49.300 millones; E.S.E. Luis Carlos Galán $6.300 millones; E.S.E.
Policarpa Salavarrieta $10.000 millones ; E.S.E. Rita Arango Álvarez $15.200 millones; Ferrovías $15.200
millones; Instituto Tecnológico Pascual Bravo $6.300 millones y el Fondo Aeronáutico Nacional (FAN)
$49.800 millones, para un total de $2,33 billones.
142
tal forma en respuesta a la CGR, el Ministerio de Hacienda mencionan que “la empresa
Cerrejon y Cerrejón Zona Norte, reportaron giros por $44.865 millones a Ingeominas por el
periodo comprendido entre noviembre de 2004 y abril de 2012, y que estaban pendientes de
pago por ese concepto a diciembre de 2012, $66 millones”51.
El seguimiento a dichos pagos en información tanto de la Empresa Cerrejón como
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se estableció que con corte a diciembre de
2011 se había realizado giros por $ 42.493 millones por concepto del 5% de las utilidades
líquidas de los años 2009, 2010 y 2011 (Cuadro 4.5). Para 2012 y 2013 se recibieron giros
por $19.191 millones y $11.299 millones,respectivamente (Cuadro 4.5a), con cual entre
2009 y el 25 de abril de 2014 la Nación ha recibido por este concepto $72.983 millones.
En resumen, después de más de 14 años de la venta de la empresa Carbocol, y 10 de
su liquidación definitiva, Nación recupera lentamente algunos recursos determinados por
compensación de la asunción de la deuda pública y no por el servicio de la misma. Con el
proceso de saneamiento contable de 2011, previsto en el plan de desarrollo, se formalizó lo
que en libro ya era un pérdida : $2,08 billones que la Nación debió pagar para cubrir el
servicio de la deuda externa de Carbocol y que no fueron contados en el proceso de venta
de la empresa.
51
Oficio 2-2013-034620, firmado por Michel Janna Gandur, en respuesta a cuestionario de la doctora Ligia
Borrero, Delegada para Gestión Pública. Septiembre 18 de 2013.
143
Cuadro 4.5
Cálculo de la utilidad operacional y valores girados al Ministerio de Hacienda
Cifras en dólares
CALCULO
A
B
C=A*B
D
E
F=C‐D‐E
G
H
I=G‐H
J=I*33%
K
L=I‐J‐K
M=L*5%
CONCEPTO
50% Producción Zona Norte
Precio de Venta al Contado
INGRESO TOTAL
Costos de Operación
Regalias Pagadas
TOTAL INGRESO TOTAL
INGRESO DE PARTICIPACIÓN
Depreciación
UTILIDAD ANTES DE IMP
Impuestos de Renta y asociados
Remesas y Otros
UTILIDAD OPERACIONAL
TOTAL A PAGAR MHCP
No. De días aplicable a a utilidad
operacional 2009 del 26 de febrero a 31
Dic de 2009, total 303 dias
Tasa de cambio
Total pagado en Pesos al Ministerio de
Hacienda yCrédito Público
2009
7.940.872
82,90
658.292.099
274.922.470
103.176.238
280.193.391
‐
64.177.271
216.016.120
71.285.320
‐
144.730.801
7.236.540
2010
7.676.721
75,63
580.590.371
276.171.120
63.641.368
240.777.883
‐
71.788.859
168.989.024
55.766.378
‐
113.222.646
5.661.132
2011
8.249.515
102,20
843.100.382
321.945.212
101.338.836
419.816.334
‐
90.830.484
328.172.726
108.297.000
‐
219.875.726
10.993.786
6.090.755
5.661.132
10.993.786
1.973,05
1.787,88
1.763,85
12.017.363.219
10.121.425.249
19.391.389.996
*Valores en dólares
Fuente: Agencia Minera.
Nota: Los datos se presentan de acuerdo con el Oficio remitido por la Agencia Minera, aún cuando los cálculos matemáticos no cuadran.
Cuadro 4.5a
Giros al Ministerio de Hacienda
Resumen 2010 -2013
Cifras en pesos
FECHA
29‐abr‐10
21‐may‐10
31‐may‐10
27‐abr‐11
26‐abr‐12
25‐abr‐13
25‐abr‐14
MONTO
12.017.364.153
1.789.682
961.090.412
10.121.425.240
19.391.389.996
19.190.745.184
11.299.274.309
72.983.078.977
Fuente: Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional
144
4.1.3 Sector eléctrico
El sector eléctrico mantuvo un endeudamiento cercano a los $6,2 billones en el
lapso analizado, destacándose la colocación de bonos externos realizada por Interconexión
Eléctrica (ISA) en 2010 por $856.000 millones, como garantía a su filial CintraConcesiones Chile, que sirvió para fortalecerse como empresa transportadora de energía en
América Latina.
En cuanto a Isagén S.A., su endeudamiento se focalizó en la Hidroeléctrica de
Sogamoso, como proyecto estratégico en materia energética para el país, al igual que la
planta de transporte de carbón Gecelca 3 S.A.S., cuyos recursos de financiamiento
estuvieron por el orden de $347.000 millones.
El sector eléctrico aumentó su deuda en $758.000 millones, para un total de $6,29
billones, divididos en $5,23 billones de deuda local y $1,05 billones en deuda externa.
Entre los mayores montos de endeudamiento se destacaron los presentados por empresas
como ISA S.A. con $2,12 billones e Isagén S.A. E.S.P. con $2,63 billones (Gráfica 4.6).
En este punto es importante hacer énfasis en la deuda de Isagén S.A. por estar en
proceso de enajenación de acciones52, de la cual el Gobierno Nacional espera recaudar $5
billones53, valor total después de pagar la deuda. Los recursos de esta venta serán
depositados en un Fondo de Infraestructura Nacional para ser destinados al manejo vial del
país.
52
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (30 de julio de 2013). Decreto 1609, Bogotá D.C.
53
El Gobierno Nacional posee el 57,66% de la acciones de Isagén S.A. E.S.P, equivalente a 1.571.919.000
acciones.
145
Gráfica 4.6
Interconexión Eléctrica (ISA)
Cifras en billones de pesos
Isagén
2,50
2,50
2,01
2,03
2,00
1,85
2,00
1,77
1,72
1,57
1,50
1,37
1,50
1,05
1,00
1,00
1,00
0,50
0,19
0,49
0,36
0,34
0,63
0,51
0,47
0,50
‐
‐
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2013
2010
2011
2012
2013
Fuente: CGR, CDEFP, registros deuda pública.
Los créditos externos firmados por Isagén S.A. para 2013 se destinaron al
financiamiento del proyecto Hidroeléctrico de Sogamoso (Cuadro 4.6), seguidas de las
contrataciones de la deuda interna de Interconexión Eléctrica (ISA) S.A. por $520.000
millones en emisión de bonos y Transelca S.A., con un endeudamiento con el Banco
Popular por valor de $20.000 millones para su plan de inversiones (Cuadro 4.7).
Cuadro 4.6
Contratación deuda pública Isagén S.A.
Cifras en dólares y millones de pesos
ACREEDOR
DEUDA EXTERNA
MONTO (US $)
JBIC
$65.844.250
BANCO SANTANDER
$73.000.000
POWER FINANCE TRUST LIMITED
$212.000.000
ACREEDOR
MONTO ($)
DESCRIPCIÓN
Financiación del Proyecto Hidroeléctrico de Sogamoso,
Aprobado con Resolución 288 de Febrero 2012
DEUDA INTERNA
BANCOLOMBIA
BANCO DE BOGOTÁ
DAVIVIENDA
BANCO POPULAR
BANCO DE OCCIDENTE
BANCO AGRARIO
BANCO BCSC S.A
HELM BANK
BANCO SANTANDER
BANCO AV VILLAS
TENEDORES DE BONOS
LEASING BANCOLOMBIA S.A
LEASING BANCOLOMBIA S.A
$ 500.000,00
$ 250.000,00
$ 250.000,00
$ 100.000,00
$ 110.000,00 Financiación del Proyecto Hidroeléctrico de Sogamoso,
$ 80.000,00 Aprobado con Resolución 288 de Febrero 2017
$ 70.000,00
$ 70.000,00
$ 60.000,00
$ 55.000,00
$ 850.000,00
Contrato de Arredamiento Financiero Leasing Diseño,
$ 67.042,02 Fabricación, Embalaje, Embarque, Transporte y
$ 17.163,85 Suministro en el sitio de las obras del proyecto
Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales -CGR
146
DESCRIPCIÓN
Cuadro 4.7
Contratación deuda pública Transelca e ISA S.A.
Cifras en millones de pesos
DEUDA INTERNA
PRESTAMISTA
MONTO
OBJETO Financiación plan de inversiones de la
TRANSELCA S.A
BANCO POPULAR
20.058,0 empresa para 2013
Financiación de inversiones de 2010ISA S.A.
1 era EMISIÓN DE BONOS
300.000,0 2013
Financiación de inversiones de 2010ISA S.A.
2 da y 3 era EMISIÓN DE BONOS
220.000,0 2013
Total
540.058,0
Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales – Grupo de Deuda Pública.
PRESTATARIO
Otra de las inversiones en proyectos energéticos de relevancia fue Gecelca 3 S.A.S.,
perteneciente a la empresa de servicios públicos Gecelca S.A., cuya deuda ascendió a
$347.000 millones, con un incremento de $128.000 millones con relación a 2012,
préstamos otorgados por los vínculos económicos entre esas entidad (Gráfica 4.7).
Gráfica 4.7
Saldos de la deuda de Gecelca y Gecelca S.A.S.
Cifras en millones de pesos
E.S.P. Gecelca S.A
E.S.P. Gecelca 3 S.A.S
0,09
0,09
0,35
0,35
0,08
0,08
0,07
0,06
0,06
0,30
0,25
0,06
0,05
0,20
0,04
0,15
0,03
0,02
0,02
0,01
-
0,22
0,17
0,10
0,02
0,05
-
-
-
-
-
-
‐
‐
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
2013
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
2013
Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales- CGR
147
4.1.4 Sector comunicaciones
El endeudamiento del sector comunicaciones aumentó en $13.000 millones, al pasar
de $210.000 millones en 2012 a $223.000 millones en 2013, de cuyo monto total le
correspondió $100.000 millones a deuda local y $123.000 millones a financiamiento
externo.
En estas cifras se mantiene, para efectos estadísticos, los créditos de Colombia
Telecomunicaciones adquiridos en 2004 y 2006 con el Citibank y el Banco de China, dado
que pasaron a unión Telecom S.A.- Telefónica, que tiene la participación mayoritaria en la
empresa; mientras que en deuda interna se encuentra Metropolitana de Comunicaciones
(Metrotel Redes) S.A., empresa del sector público nacional, con una deuda que asciende a
$99.000 millones por créditos con la banca comercial.
4.1.5 Sector seguridad social
En el sector seguridad social se registró una baja significativa en cuanto a deuda
interna se refiere, debido a la liquidación de varias Empresas Sociales del Estado (ESE), en
virtud de la condonación de cartera por préstamos de presupuesto que sumaban $160.000
millones para 2010. Situación similar se dio con el endeudamiento del Instituto de Seguros
Sociales (ISS) por $1,09 billones, que fue condonada mediante el Decreto 4803 del 29 de
diciembre de 201054; mientras que se mantuvo en los saldos de este sector la deuda de la
E.S.E. Antonio Nariño por seguir en proceso de liquidación.
En el sector de seguridad social, la deuda interna disminuyó en $2.000 millones por
pagos de capital e intereses realizados por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones
(Caprecom). Por su parte y en cuanto a los créditos que el sector mantiene con la Nación, se
54
Artículo 88. “Condónese la deuda causada a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS) a favor de la
Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en desarrollo de los créditos de presupuesto otorgados
con anterioridad al 31 de diciembre de 2006".
148
destacó la condonación del 41,4% de la novena cuota del monto adeudado por concepto de
capital e intereses causados a la fecha (31 de diciembre de 2013)55, con lo que la deuda
asciende a $118.000 millones.
En cuanto a la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, esta mantiene una deuda de
$54.000 millones que puede perder la Nación al no alcanzar los dineros en su proceso
liquidatario para cubrir los montos adeudados.
4.1.6 Sector de transporte
Este sector registró una disminución en el valor de deuda pública interna total por
$92.000 millones, influenciado por la baja general de endeudamiento en las entidades que
lo componen, donde en mayor proporción se dio en el anterior Instituto Nacional de
Concesiones (INC), ahora llamado Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que redujo
$48.000 millones y el Instituto Nacional de Vías (Invías), cuya baja fue de $31.000
millones. Las demás entidades como el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y
la U.A.E. de Aerocivil Civil (Aerocivil) disminuyeron el restante del total de $138.000
millones.
4.1.7 Sector educación
Este sector representó el 2% de la deuda total de las entidades descentralizadas, con
un incremento de $460.000 millones en 2013 a $629.000 millones en 2012. La deuda local
se ubicó en $22.000 millones y la deuda externa en $607.000 millones, siendo significativo
el endeudamiento del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior
(Icetex)56con el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Esta entidad
55
Hace referencia al crédito 633300291, cuyo monto inicial fue de $78.449 millones.
56
Estrictamente el Icetex es una entidad financiera; sin embargo, para este análisis se ubicó en el sector
educación.
149
incrementó el saldo para 2013 en $175.000 millones, resultado asociado a la conversión de
dólares a pesos del mencionado crédito.
4.1.7.1 Crédito del Icetex por US$300 millones
Esta operación de financiamiento, por un total de US$300 millones, se dio a
comienzos de junio de 2008 y se efectuó el primer desembolso por US$30,4 millones y un
periodo de gracia de 6,5 años. El crédito fue autorizado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público después de haber proyectado y analizado los impactos derivados en la tasa
de intereses y la tasa de cambio durante la vigencia del crédito. Es necesario aclarar que
este desembolso del BIRF, así como para los desembolsos posteriores, se efectuaron como
reembolso de los créditos educativos previos realizados por el Icetex.
Al inicio del contrato de empréstito adquirido por el Icetex, la negociación se
realizó de acuerdo a las siguientes condiciones financieras (Cuadro 4.8):
Cuadro 4.8
Condiciones financieras crédito BIRF para el Icetex
Ccondiciones Financieras
MONTO
PLAZO
PERIODO DE GRACIA
TASA DE INTERÉS EN USD
PRIMER DESEMBOLSO
VIDA MEDIA
USD $300 Millones
25 años a partir del 1er desembolso
6,5 años a partir del 1er desembolso
LIBOR 6M + MARGEN DE 0,9%
Primer semestre de 2008
Cuotas semestrales desde 2do semestre de 2014 hasta 1er semestre de 2033
14,5 años
PAGO DE INTERESES En forma semestral vencida sobre los saldos adeudados
AMORTIZACIONES
Fuente: Contrato de Crédito- BIRF.
Posteriormente, el Icetex y el BIRF acordaron una operación de manejo de deuda, la
cual consistió en la implementación de un intercambio –swap-, mediante el cual se
efectuaría una conversión monetaria del saldo de la deuda en dólares a pesos, de tal forma
que amortizaciones e intereses no estuvieran sujetos a las variaciones de la tasa de interés y
el tipo de cambio.
150
De tal manera se cumpliría con el objetivo de cubrir el riesgo sobre el servicio de la
deuda que implican las fluctuaciones de dichas variables, sustentado en la metodología
servicio de la deuda en riesgo (SDeR), aplicada por el Ministerio de Hacienda en este tipo
de casos.
Al momento del primer desembolso por US$ 35,6 millones (US$30,4 millones el 5
junio de 2008 y US$5,2 millones el 11 de junio del mismo año) la Tasa Representativa de
Mercado (TRM) osciló entre $1.728 y $1.696, lo cual, al efectuar la conversión, arrojó un
monto de $61.000 millones. No obstante, el Icetex presentó a la Dirección General de
Crédito Público (DGCP) la propuesta para realizar el swap de tasa de cambio y tasa de
interés, por lo que el desembolso no se monetizó, manteniéndose como un activo en dólares
mientras se aprobaba dicho derivado.
La Dirección General de Crédito Público (DGCP) aprobó finalmente la operación
de cubrimiento del primer desembolso el 12 de febrero de 2009, ocho meses después de
recibir los recursos del crédito. Al realizar la conversión a pesos del desembolso, la TRM
alcanzó los $2.537, en un nivel cercano a la tasa efectiva con la que se efectuó la
conversión de $2.577. La deuda en pesos, por tanto, ascendió a $91,800 millones, lo cual
representó un incremento de casi $30.000 millones respecto al valor de la monetización, en
caso de haberse efectuado en la fecha en que se realizó el desembolso (junio de 2008).
Si bien la conversión se efectuó de acuerdo con la TRM en la fecha de la
monetización, el saldo de la deuda en pesos fue mayor con relación a la fecha desembolso,
lo que impactó el servicio de la deuda que deberá cubrirse a partir de 2015. Cabe aclarar
que en parte se amortiguó con la tasa fija en pesos obtenida con el swap (8,79%), la cual
resultó inferior a las tasas de colocación de TES con menores plazos.
El segundo desembolso se realizó el 13 de marzo de 2009 por un monto de US$33,3
millones y un plazo de amortización de 33 años. La aprobación, esta vez por parte de la
Dirección General de Crédito Público (DGCP), tardó un mes (12 de abril), sin embargo, en
esta ocasión implicó una menor monetización y, por tanto, un menor saldo y servicio de la
151
deuda en pesos, debido a una tasa de cambio de conversión del desembolso ($2.388)
inferior a la TRM correspondiente a la fecha efectiva de ingreso de los recursos en dólares
un mes atrás ($2.565). La tasa fija, en pesos, se estableció mediante el swap en 7,6%, que
también resultó inferior a la tasa de colocación de los TES a 10 años.
Los ocho desembolsos posteriores por US$231 millones (para un total de US$300
millones) se efectuaron en fechas muy cercanas a las de monetización, lo que eliminó el
efecto de la TRM en los dos primeros desembolsos. El riesgo tasa de cambio y tasa de
interés se cubrió igualmente con swaps y se acordaron tasas fijas en pesos, que en general
fueron inferiores a las tasa de los TES colocados a menores plazos (Cuadro 4.9).
Finalmente se pagaron por concepto de intereses $39.000 millones en 2013.
Cuadro 4.9
Condiciones financieras crédito Icetex
Cifras en dólares y pesos
Fecha
Monto USD
05/06/2008
11/06/2008
12/04/2009
07/10/2009
06/04/2010
04/10/2010
17/10/2012
06/02/2013
25/04/2013
09/07/2013
06/09/2013
TOTAL
30.433.251,00
5.224.327,00
33.283.279,78
23.206.661,31
39.787.802,25
41.079.825,05
32.857.924,26
22.589.040,02
26.981.095,08
38.176.948,82
6.379.845,79
300.000.000,36
T.C de Cambio
de Negociación
2.577,00
2.577,00
2.565,00
1.931,00
1.912,75
1.804,00
1.799,50
1.788,00
1.829,50
1.919,00
1.946,00
Valor en Pesos
TASA
78.426.487.209
13.463.090.370
85.371.613.200
44.812.062.990
76.104.118.754
74.108.004.390
59.127.834.706
40.389.203.556
49.361.913.449
73.261.564.786
12.415.179.907
606.841.073.316
8,79%
8,79%
7,60%
9,50%
9,13%
7,10%
5,65%
5,18%
5,76%
7,29%
6,81%
PAGO DE
INTERES
114.591.107.907,98
95.588.830.923,56
62.689.176.189,94
102.226.075.334,33
77.410.143.563,94
48.799.000.188,32
30.842.713.939,93
41.315.003.840,02
81.834.984.711,80
12.334.729.228,04
667.631.765.828
Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales- CGR
4.1.8 Sector agropecuario y corporaciones autónomas regionales
El sector agropecuario aumentó su financiamiento en $7.000 millones, al pasar de
$365.000 millones a $372.000 millones, representando el 1,21% del total de
endeudamiento, de los cuales $103.000 millones pertenecieron a deuda interna de la
mayoría de las corporaciones autónomas y $268.000 millones de deuda externa de
152
entidades como la Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca, el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y
la deuda de la Federación Nacional de Cafeteros, que aunque no rinde información a la
Contraloría General de la República se mantiene por efectos estadísticos.
153
154
CAPÍTULO V
LA DEUDA TERRITORIAL
5.1 Evolución de la deuda territorial
La crisis del fin de siglo, que llevó a las entidades territoriales a alcanzar saldos de
la deuda como proporción del PIB superiores al 10%, permitió la adopción de estrictas
leyes y programas de saneamiento fiscal y financiero entre 1997 y 2003, que dieron
resultados positivos, ya que desde 2006 han mantenido niveles de endeudamiento menores
al 5% del PIB (Gráfica 5.1).
Gráfica 5.1
Evolución de la deuda territorial
Porcentaje del PIB
9,0
8,0
2,72 2,11 2,07
7,0
2,26 2,38 2,57
6,0
5,0
4,0
6,26
5,29
2,58
2,14
1,47 1,14
4,32
0,86
3,0
5,60
2,0
1,0
2,39
3,44 2,90
6,07 6,00
5,55 5,46 5,30
3,39 3,55
5,05 4,63
4,12
1,87 1,94 2,09
3,523,53
1,57
1,57 1,61
1,39
1,48
1,35 1,48
3,083,10 2,83 2,91 3,23 2,98 2,712,73
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0,0
Interna
Externa
Fuente: CGR, CDEFP, anexo estadístico
Nominalmente, el saldo de la deuda del nivel territorial de Gobierno se incrementó
en $2,7 billones (9,8%) entre 2012 y 2013, para alcanzar los $29,7 billones al cierre del
último año. No obstante, su contribución al crecimiento total del endeudamiento público
colombiano durante el mismo lapso fue del 6,3%, mientras que el restante 93,7% estuvo a
cargo del nivel nacional.
155
En términos del PIB, el aumento de la deuda territorial fue aún menos significativo
que en términos absolutos. En efecto, en este caso la deuda del nivel territorial se
incrementó apenas 10 puntos básicos del PIB y contribuyó con 3,9% al crecimiento de 3,6
puntos porcentuales del PIB observado entre los dos últimos años (Cuadro 5.1).
Cuadro 5.1
Saldos de la deuda pública territorial
Billones de pesos
Entidad
Variación 2013/12
%
%PIB
2010
2011
2012
2013
Absoluta
2010 2011
Gobiernos centrales
7,39
8,72
7,88
8,63
0,75
9,5
1,4
1,4
2012
1,2
2013
1,2
De pa rta me ntos
2,38
3,00
2,55
2,70
0,15
5,9
0,4
0,5
0,4
0,4
Ca pi ta l e s
3,54
3,86
3,46
3,86
0,40
11,5
0,7
0,6
0,5
0,5
No Ca pi ta l e s
1,46
1,86
1,87
2,07
0,20
10,7
0,3
0,3
0,3
0,3
Entidades descentralizadas
17,78
19,04
19,17
21,08
1,91
10,0
3,3
3,1
2,9
3,0
Nivel territorial
25,17
27,76
27,05
29,71
2,66
9,8
4,6
4,5
4,1
4,2
Fuente: CGR, CDEFP, Anexo estadístico.
De igual manera, es importante destacar que la participación estructural de la deuda
del nivel territorial, dentro de la deuda pública total, cayó por segundo año consecutivo para
situarse en 9,8% al cierre de 2013, cuando disminuyó 0,5 puntos porcentuales. Es claro,
entonces, que la dinámica ascendente de la deuda territorial, entre 2012 y 2013, fue menor
que la del Gobierno Nacional y que, a pesar del comportamiento alcista acaecido con el
endeudamiento territorial durante el último año, el saldo de la deuda bruta mantuvo la
estabilidad lograda desde 2006, esto es entre el 3,9% y el 4,7% del PIB (Gráfica 5.2).
Gráfica 5.2
Saldos de la deuda bruta del nivel nacional frente al nivel territorial
Porcentaje del PIB
60
10
9
50
8
6
30
5
4
20
3
2
10
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1
0
Nivel nacional
Fuente: CGR, CDEFP, anexo estadístico.
156
Nivel territorial
0
Nivel Territorial
7
40
Contrario a lo acontecido entre 2011 y 2012, cuando el endeudamiento territorial
medido en términos del PIB disminuyó del 4,47% del PIB a 4,07% del PIB, al cierre de
2013 los saldos de la deuda aumentaron levemente (hasta 4,2% del PIB), cuyo incremento
se distribuyó de manera similar en las capitales, los municipios no capitales y las entidades
descentralizadas, con ajustes alcistas se situaron en 11,5%, 10,7% y 10,0%,
respectivamente.
5.2 Deuda externa
Al finalizar 2013 la deuda externa territorial colombiana concentró el 10,6% ($10,4
billones) de la deuda pública externa total ($98,36 billones). A precios constantes de 2013,
la estructura del endeudamiento bruto territorial cambió durante los últimos cuatro años en
el sentido de incrementar la participación de la deuda externa, cuyo saldo, al cierre de 2013,
ascendió a $10,45 billones, esto es $1,44 billones más que el saldo observado un año antes
(Cuadro 5.2).
Cuadro 5.2
Saldos de la deuda territorial a precios constantes de 2013
Billones de pesos constantes 2013
2010
2011
2012
Variación
2013
Absoluta
%
De pa rta me ntos (Adm Ce ntra l )
Total
2.674
3.151
2.595
2.697
102
3,94
Ca pi ta l e s (a dmon. Ce ntra l )
Total
3.976
4.060
3.529
3.864
335
9,50
Muni ci pi os no ca pi ta l e s
Total
1.642
1.954
1.904
2.069
166
8,70
Gobi e rnos Ce ntra l e s
Total
8.292
9.165
8.027
8.630
603
7,51
7,95
Enti da d De s ce ntra l i za da s Te rri tori a l e s
Total
19.940
20.013
19.528
21.081
1.553
Sa l do De uda Te rri tori a l
I nte rna
19.759
19.490
18.382
19.266
883
4,81
Exte rna
8.473
9.688
9.173
10.446
1.273
13,87
28.232
29.178
27.555
29.711
2.156
7,82
Total Nivel Territorial
Total
Fuente: CGR, CDEFP, anexos estadísticos
La deuda externa de los principales entes territoriales del país pasó de $8,89 billones
en 2012 a $10,3 billones en 2013, con un incremento de $1,4 billones, resultado asociado
principalmente a la deuda de entidades como la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB),
que para 2013 emitió bonos por un valor de $530.000 millones y las Empresas Públicas de
157
Medellín (EPM), la cual aumentó en $479.000 millones su endeudamiento, quedando con
el mayor valor de deuda entre los entes territoriales con $4,3 billones.
Se destacaron también la deuda de la Empresa de Energía de Bogotá (EEB) por
$1,63 billones y la de la Transportadora de Gas Internacional (TGI) por $1,72 billones,
recalcando que está empresa pertenece al Grupo de Energía de Bogotá y finalmente Bogotá
D.C. con $1,17 billones (Cuadro 5.3)
Cuadro 5.3
Saldos de la deuda pública externa territorial
Cifras en millones de pesos
Prestatarios
2010
2011
2012
2013
Departamentos
Departamento de Antioquia
55.314,0
66.440,3
71.524,9
136.323,2
Departamento de Cundinamarca
35.944,5
33.511,6
27.796,6
27.322,4
Departamento del Cesar
35.293,8
31.044,4
23.906,5
21.310,7
0,0
17.814,6
14.729,4
24.085,4
126.552,4
148.810,8
137.957,3
209.041,8
1.252.412,8
1.264.522,9
1.177.075,3
1.174.287,3
127.317,9
107.450,7
83.478,1
66.745,4
Municipio de Santiago de Cali.
10.258,9
9.111,3
7.108,3
6.454,9
Municipio de Medellín
13.149,0
305.275,9
276.339,0
393.304,5
Departamento de la Guajira
Subtotal departamentos
Municipios
Bogotá D. C.
Distrito Turístico Cultural Cartagena de Indias
Municipio San Juan de Pasto
Subtotal municipios
5.359,1
4.196,2
2.617,0
1.464,4
1.408.497,9
1.690.557,0
1.546.617,7
1.642.256,5
Entidades Departamentales
Instituto para el Desarrollo de Antioquia
Transportadora de Gas del Interior S.A ESP
Subtotal entidades departamentales
22.297,9
22.632,5
19.450,5
18.709,5
1.498.435,8
1.731.567,4
1.635.595,1
1.722.836,5
1.520.733,7
1.754.199,8
1.655.045,6
1.741.546,0
122.111,9
123.944,3
112.813,1
122.931,8
44.768,0
111.064,2
83.053,8
59.327,1
397.189,1
300.030,6
190.526,8
118.846,9
1.365.624,7
1.383.027,6
1.256.150,6
1.635.878,7
10.756,6
10.820,8
9.884,4
10.790,2
38,3
19,4
0,0
530.186,5
Entidades Municipales
Colombia Móvil
Empresa Aguas del Magdalena
Empresa de Transp.Masivo del Valle de Aburrá
Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá
Empresa de Teléfonos de Barranquilla
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá
Empresas Municipales de Cali (Emcali)
Empresas Públicas de Medellín
EPM Telecomunicaciones
Empresa de Obras Sanitarias de Pasto "EMPOPASTO"
Empresa de Telecomunicaciones de Pereira
Empresa Acueducto y Alcantarillado de Pereira
Subtotal entidades municipales
56.629,7
32.128,7
20.000,5
3.373.731,7
3.827.528,3
4.307.100,9
339.386,9
‐
227.917,6
‐
113.732,6
7.992
0,0
15.453
38,3
38,9
35,4
0,0
38.528,4
37.882,7
32.022,6
32.197,3
4.498.427,2
5.625.107,3
5.665.868,7
6.852.713,1
Total Nivel Territorial
7.554.211
9.218.675
9.005.489
10.445.557
Total Nivel Nacional
66.296.210
70.166.680
70.312.909
87.786.642
Totales 73.850.421
79.385.355
79.318.398
98.232.199
Fuente: CGR, CDEFP, anexo estadístico
158
90.780,1
2.089.204,9
El mayor endeudamiento de la ETB se explicó por el comienzo del programa de
fibra óptica a los hogares, mediante el cual la empresa pretende llegar a 700.000 hogares en
2015. Después de la ETB los mayores incrementos de los saldos de endeudamiento externo,
durante el último cuatrienio, correspondieron al municipio de Medellín, en donde los saldos
se multiplicaron 29,9 veces (de $13.100 millones a $305.300 millones entre 2010 y 2013),
debido a la deuda contraída con la Agencia Francesa de Desarrollo para financiar el
proyecto “Corredores verdes para Medellín”, cuyos más grandes desembolsos se dieron en
2011 (US$151,12 millones) y el último de ellos en septiembre de 2013 (US$48,7
millones)57.
Aunque no de la misma magnitud relativa, también fueron importantes las sucesivas
contrataciones netas contraídas por la Gobernación de Antioquia, que hicieron saltar los
saldos de $55.300 millones a $136.300 millones entre 2010 y 2013, como consecuencia de
la estrategia de financiar con deuda externa obras de infraestructura vial y educativa, así
como el proyecto “Antioquia la más educada”.
También las Empresas Públicas de Medellín adoptaron una estrategia de
endeudamiento externo que posibilitó que el saldo de sus acreencias por este tipo de
endeudamiento, más que se duplicara durante el cuatrienio 2010-2013 (de $2,1 billones a
$4,3 billones).
5.3 Deuda interna
La deuda interna territorial concentró apenas el 8,9% de este tipo de endeudamiento
público y cerró 2013 con un saldo de $19,3 billones, lo cual significó un incremento del
6,8% frente al cierre de 2012 (Cuadro 5.1). A precios constantes de 2013, la deuda
57
Secretaría de Hacienda, Subsecretaría Financiera y Fondos, Informe de Deuda Pública, Análisis del Estado
de la deuda pública municipio de Medellín, tercer trimestre de 2013.
159
territorial de 2013 fue inferior en 2,5% al nivel registrado en 2010, cuando se alcanzó los
$19,8 billones (Cuadro 5.2).
Al interior del nivel territorial la mayor participación en los saldos de
endeudamiento interno estuvo representada en las entidades descentralizadas que
aglutinaron 5,8 puntos de los 8,9 puntos que concentró el nivel territorial en este tipo de
endeudamiento. Los restantes tres puntos de la participación territorial dentro de la deuda
pública interna se distribuyeron entre los departamentos (1,1 puntos), las ciudades capitales
(1,0 puntos) y las ciudades no capitales (0,9 puntos).
5.3.1. Deuda interna: Departamentos
El endeudamiento interno departamental aumentó levemente entre 2012 y 2013 (de
$2,41 billones a $2,49 billones) y se mantuvo entre los $2 billones y los $3 billones, que
fue el nivel alcanzado por la deuda interna departamental durante los últimos cuatro años
(Cuadro 5.4).
Cuadro 5.4
Saldos de la deuda interna departamental
Cifras en millones de pesos
Departamento
Antioquia
Cundinamarca
Santander
Meta
Atlántico
Tolima
Valle del Cauca
Córdoba
Norte de Santander
Boyacá
Chocó
Caldas
Bolívar
Cauca
Magdalena
Risaralda
Huila
Nariño
Arauca
Quindio
Sucre
Caquetá
Cesar
San Andres y Providencia
Vichada
Vaupés
Guaviare
Amazonas
Casanare
Guainía
La Guajira
Putumayo
Total
2010
416.083
455.233
151.850
106.158
106.079
37.000
176.248
86.026
90.689
111.136
13.893
54.185
0
0
47.275
42.794
79.766
18.239
29.840
7.428
17.824
7.083
25.374
31.290
0
2.737
2.345
0
135.837
0
5.565
0
2.257.977
Fuente: CGR, CDEFP y contralorías territoriales.
160
2011
573.583
496.773
210.342
157.943
144.548
139.428
131.724
103.602
98.384
114.262
13.893
62.076
29.645
4.923
42.977
55.875
105.425
21.169
123.958
17.727
17.824
10.617
13.620
26.770
0
2.396
1.728
0
127.026
0
1.809
0
2.850.047
2012
594.815
415.729
167.772
153.058
174.276
148.789
120.069
95.917
85.697
90.328
13.893
58.704
53.349
30.372
38.679
49.735
20.613
28.081
0
15.588
17.658
8.464
6.731
15.877
2.532
1.917
1.282
0
0
0
0
0
2.409.924
2013
668.804
406.765
230.961
176.519
133.741
131.802
99.385
87.180
78.020
68.529
60.346
56.067
44.751
41.764
34.382
33.171
28.653
27.520
22.765
21.434
16.158
8.464
5.372
1.826
1.635
1.438
704
0
0
0
0
0
2.488.156
No obstante, aunque la mayoría de departamentos disminuyó su nivel de
endeudamiento interno, en siete gobernaciones se incrementaron los stocks de este tipo de
deuda entre 2012 y 2013. En términos relativos, la deuda se incrementó en Chocó (334%),
Huila (39%), Santander, Cauca y Quindío (38%), Meta (15%) y Antioquia (12%). Por su
parte, Arauca no reportó deuda interna en 2012 pero si en 2013 ($22.800 millones).
En 18 gobernaciones los stocks de deuda interna cayeron, en consonancia con los
superávit fiscales observados, entre el 2% (Cundinamarca) y el 88% (San Andrés). Sin
embargo, las mayores deducciones absolutas fueron reportadas por Atlántico ($40,500
millones), Boyacá ($21,800 millones) y Valle del Cauca ($20.700 millones); mientras que
Caquetá no informó movimientos a lo largo de 2013 y otros cinco departamentos indicaron
no tener saldos de deuda interna.
A precios constantes fue notorio el contraste entre los dos primeros años de los
gobernadores actuales, elegidos para el período 2012-2015, con lo sucedido durante el
periodo de gobierno anterior (2008-2011), cuando los saldos se incrementaron en cerca del
50% (de $2 billones a $ 3 billones). El aumento de la deuda entre el primero y segundo año
de Gobierno fue entonces cercano al 11,4%, mientras que en el actual periodo apenas llegó
a 1,4% (Gráfica 5.3).
161
Gráfica 5.2
Deuda pública interna de los departamentos
Cifras en millones de pesos constantes de 2013
1.600.000
500.000
138.428
1.400.000
1.200.000
406.588
588.771
1.000.000
478.596
271.000
522.057
423.464
406.765
510.576
476.389 423.661
412.507 417.865
300.000
124.647 120.078
250.000
92.009
200.000
477.274
600.000
400.000
350.000
314.387
800.000
450.000
400.000
122.303
197.675
655.290
99.385
150.000
93.801 102.476
100.000
306.468
200.000
50.000
0
0
12.692
40.035 49.862
Cundinamarca
Santander
105.791
118.223
96.484 108.875 97.702
38.342
22.863
41.699 44.321
87.180
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Antioquia
68.529
98.293
Valle del Cauca
Córdoba
Norte de Santander
Boyacá
Tolima
250.000
450.000
400.000
200.000
350.000
300.000
150.000
250.000
200.000
100.000
150.000
100.000
50.000
50.000
0
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Caldas
Bolívar
Cauca
Magdalena
Risaralda
Nariño
Huila
400.000
Quindio
Sucre
4.500.000
350.000
4.000.000
300.000
3.500.000
250.000
3.000.000
200.000
2.500.000
2.000.000
150.000
1.500.000
100.000
1.000.000
50.000
500.000
0
‐50.000
Arauca
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Amazonas
Casanare
Guainía
La Guajira
Putumayo
‐
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Total
Aunque el nivel de la deuda interna departamental se ubicó por debajo del
alcanzado al cierre de la administración anterior y su comportamiento resultó estable
durante los dos primeros años del período de gobierno actual, se dieron excepciones como
las de Cauca (707%), Chocó (313%), Bolívar (44%), Nariño (24%), Quindío (15%),
Antioquia (11%), Meta (6%) y Santander (4%).
162
Cabe recordar que Cauca, Bolívar y Nariño suscribieron acuerdos de restructuración
de pasivos al comenzar la primera década del presente siglo y que llevar su endeudamiento
a niveles sostenibles les costó cerca de diez años. Salvo Vichada, en donde la deuda saltó
de cero a $1.600 millones entre 2011 y 2013, todos los demás casos registraron
disminuciones que variaron entre el 5% y el 100% en igual lapso.
Por supuesto que se destacaron los casos del Valle del Cauca, Magdalena, Nariño y
San Andrés y Providencia por la constancia en la disminución anual de su endeudamiento
tras la suscripción de sendos acuerdos de restructuración de pasivos, los cuales posibilitaron
el paulatino saneamiento de sus finanzas.
5.3.2. Deuda interna: Capitales
El saldo de la deuda interna de las capitales se incrementó 16%, al pasar de $1,92
billones en 2012 a $2,22 billones al cierre de 2013. Tal resultado para el agregado se dio en
atención a que el saldo aumentó en $0,42 billones para 13 administraciones, que fue
contrarrestado por las amortizaciones netas en 11 ciudades por $0,12 billones, mientras que
en las restantes ocho capitales no se reportaron movimientos que afectaran los saldos
(Cuadro 5.5).
163
Cuadro 5.5
Saldos de la deuda interna de las capitales
Cifras en millones de pesos
Capitales
Medellín
Barranquilla
Santiago de Cali
Bogotá D.C.
Bucaramanga
Pereira
Valledupar
Cartagena
Manizales
Villavicencio
Ibagué
Cúcuta
Pasto
Tunja
Armenia
Neiva
Sincelejo
Yopal
Florencia
Mitú
San José del Guaviare
Montería
Leticia
Quibdó
Puerto Carreño
Santa Marta
Riohacha
Puerto Inírida
Popayán
Mocoa
Arauca
Total
2010
208.146
324.905
504.232
460.000
26.009
82.716
72.685
112.292
38.475
14.154
56.620
64.448
20.096
10.652
27.942
37.674
28.029
11.561
16.038
4.687
2.543
3.000
0
2.493
34
6.007
0
0
850
0
0
2.136.288
Fuente: CGR, CDEFP y Contralorías Territoriales
2011
200.545
370.048
442.384
460.000
47.507
88.365
72.035
103.201
54.433
37.120
37.858
60.513
23.281
42.173
24.463
29.096
26.945
8.485
19.795
4.687
5.016
6.064
0
2.493
34
6.007
0
0
0
0
0
2.172.546
2012
235.083
331.545
377.502
300.000
85.496
88.476
71.014
82.889
50.411
39.708
21.333
51.279
21.952
41.042
24.112
22.903
25.052
603
17.066
5.160
4.907
16.728
0
2.493
34
827
0
0
0
0
0
1.917.613
2013
450.196
404.490
312.748
300.000
108.850
97.694
65.090
62.958
59.937
56.223
46.250
42.773
41.474
39.788
26.934
24.710
24.705
22.260
14.863
5.234
4.399
4.208
3.402
2.493
34
0
0
0
0
0
0
2.221.712
Las mayores variaciones absolutas positivas fueron reportadas por Medellín ($0,22
billones), Barranquilla ($72.945 millones), Ibagué ($24.917 millones), Bucaramanga
($23.354 millones) y Yopal ($21.657 millones), aunque en términos relativos el aumento
del saldo también fue importante en Villavicencio (42%), Manizales (19%) y Armenia
(12%). Por su parte, Cali ($64.754 millones), Cartagena ($19.931 millones) y Montería
($12.519 millones) fueron las ciudades con mayores disminuciones de la deuda.
164
Gráfica 5.4
Capitales – saldos de deuda interna
Cifras en millones de pesos constantes de 2013
4.500.000
3.500.000
4.000.000
3.000.000
3.500.000
2.500.000
2.500.000
2.000.000
2.000.000
1.500.000
1.500.000
1.000.000
1.000.000
500.000
500.000
Total
0
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
‐
1995
3.000.000
2004
Medellín
Bogotá D.C.
2005
2006
Barranquilla
2007
2008
2009
Santiago de Cali
2010
2011
2012
Bogotá D.C.
2013
Bucaramanga
140.000
500.000
450.000
120.000
400.000
350.000
100.000
300.000
80.000
250.000
200.000
60.000
150.000
40.000
100.000
50.000
20.000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Pereira
Valledupar
Cartagena
Villavicencio
Ibagué
Cúcuta
2011
2012
2013
0
2004
Manizales
2005
2006
Armenia
2007
Neiva
2008
2009
Sincelejo
2010
2011
Yopal
2012
2013
Florencia
30.000
40.000
35.000
25.000
30.000
20.000
25.000
20.000
17.039
15.000
21.068
15.000
6.372
19.326
19.799
10.000
4.208
3.365
14.058
10.000
5.000
5.000
4.731
828
0
0
2004
2005
2006
2007
2008
Santa Marta
2009
2010
2011
Yopal
2012
2013
2004
2005
Mitú
2006
2007
2008
2009
San José del Guaviare
2010
2011
Montería
2012
2013
Quibdó
Fuente: CGR, CDEFP y contralorías territoriales.
165
Entre tanto, desde 2000 hasta 2009 el peso de la deuda de Bogotá, en el conjunto de
administraciones, superó el 32%, llegando inclusive a representar más del 49% en 2005
(Gráfica 5.4 cuadrante 1). Aunque desde ese último registró una disminución, sólo a partir
de 2010 la deuda bogotana dejó de ser tan significativa y redujo su participación del 21,5%
al 13,8% en 2013.
También fue claro que el incremento real observado durante el último año para el
agregado de las capitales fue similar a la nueva deuda adquirida por Medellín, dado que la
deuda del Distrito Capital disminuyó levemente, en pesos de 2013, desde $305.600
millones hasta $300 millones, mientras que los movimientos de las demás capitales se
compensaron unos con otros.
No obstante, el gran peso de Bogotá en el endeudamiento de las capitales opacó el
comportamiento de los demás, incluidas las ciudades más endeudadas. En efecto, entre los
cinco municipios más endeudados (saldos superiores a $100.000 millones), Medellín,
Barranquilla y Bucaramanga aumentaron sus saldos reales (a precios constantes) entre el
20% y el 88%; mientras que Cali continuó con su senda de austeridad, disminuyendo su
stock de deuda (20%) y Bogotá mantuvo su saldo nominal en $300.000 millones.
Entre las siete ciudades relacionadas en la tercera imagen del Gráfica 5.4,
Cartagena, Cúcuta y Valledupar continuaron una senda de disminución de sus pasivos por
endeudamiento público, que en el caso de Cartagena fue de admirar, pues redujo su saldo a
menos de la mitad en un lapso de cuatro años. Por su parte, en las restantes cuatro ciudades
fue notoria la tendencia al aumento de los mismos, al menos durante el último quinquenio.
166
5.3.3. Deuda interna: No capitales
Los municipios no capitales no cuenta con endeudamiento externo58, así que la
totalidad del endeudamiento de estas entidades correspondió a deuda interna, con una
tendencia creciente desde 2006. En efecto, durante 2013 el saldo de la deuda de los no
capitales aumentó de $200.386 millones, para alcanzar los $2,07 billones al final del año
(Cuadro 5.6).
Cuadro 5.6
Deuda de los municipios no capitales
Cifras en millones de pesos
Departamento
Municipio
2010
2011
2012
2013
Contribución a Var. Abs.
VarAbs
Antioquia
Itagüí
15.248
30.467
67.917
133.286
65.369
33%
Antioquia
Envigado
80.234
92.607
101.537
104.993
3.456
2%
Antioquia
Bello
55.684
51.057
62.812
74.553
11.741
6%
Antioquia
Sabaneta
37.569
51.755
52.967
52.211
‐756
0%
Antioquia
Apartado
18.162
20.433
17.572
21.484
3.913
2%
Antioquia
San Pedro de los Milagros
2.942
2.695
2.476
17.389
14.913
7%
Antioquia
Caldas
9.018
8.819
8.648
14.340
5.692
3%
Antioquia
Barbosa
1.348
934
770
13.742
12.973
6%
Antioquia
La Estrella
3.552
4.042
3.256
13.078
9.822
5%
Bolívar
San Jacinto de Bolivar
7.943
8.360
8.360
12.217
3.857
2%
Boyacá
Duitama
2.564
14.374
16.417
16.198
‐219
0%
Córdoba
Montelibano
6.920
8.372
14.452
14.452
0
0%
Cundinamarca
Soacha
36.279
37.477
33.914
29.327
‐4.586
‐2%
Cundinamarca
Chia
9.749
7.915
33.095
25.315
‐7.779
‐4%
Cundinamarca
Tocancipa
10.191
13.032
17.337
22.777
5.440
3%
Cundinamarca
Girardot
18.101
19.761
17.799
21.871
4.072
2%
Cundinamarca
Facatativa
7.180
13.203
12.165
21.143
8.977
4%
Cundinamarca
Mosquera
12.209
18.387
19.555
18.503
‐1.051
‐1%
Cundinamarca
Cota
9.747
9.999
19.809
16.729
‐3.080
‐2%
Cundinamarca
Zipaquira
20.908
16.859
16.228
15.425
‐804
0%
Guajira
Barrancas
4.825
17.672
14.136
10.818
‐3.318
‐2%
Meta
San Juan De Arama
0
0
0
22.914
22.914
11%
Meta
Puerto Lopez
0
7.489
5.840
10.014
Nariño
Ipiales
8.363
14.310
12.695
47.773
35.077
18%
Nariño
Pupiales
750
2.145
5.235
11.335
6.100
3%
Norte de Santander
Los Patios
10.347
12.010
10.875
11.500
625
0%
Risaralda
Dos Quebradas
13.468
11.224
9.055
11.501
2.446
1%
Santander
Floridablanca
46.114
45.548
40.395
56.497
16.102
8%
Santander
Giron
13.867
28.513
27.498
26.305
‐1.193
‐1%
Santander
Barrancabermeja
5.851
3.667
9.496
22.191
12.694
6%
Santander
Sabana De Torres
1.830
20.703
20.277
19.662
‐615
0%
Santander
Piedecuesta
0
12.520
16.514
15.761
‐753
0%
Valle del Cauca
Palmira
0
39.599
63.397
65.530
2.133
1%
Valle del Cauca
Buenaventura
44.029
45.267
43.755
48.008
4.252
2%
Valle del Cauca
Cartago
19.961
31.794
31.362
32.582
1.220
1%
Valle del Cauca
Jamundi
6.178
13.368
11.829
10.527
‐1.302
‐1%
921.391
1.125.033
1.019.426
987.307
‐32.119
‐16%
1.462.521
1.861.409
1.868.869
2.069.255
200.386
100%
Resto
Total
Fuente: CGR, CDEFP, Contralorías territoriales.
58
A pesar de esto, los saldos contables de la Contaduría General de la Nación (CGN) registraron varios
municipios no capitales con saldos en la cuenta operaciones de crédito público externa por deficiencias en los
registros contables.
167
De un total de 1.069 municipios para los que la Contraloría General de la República
(CGR) compiló la información de endeudamiento para la elaboración del presente informe,
792 reportaron stocks de deuda al finalizar 2013, donde un poco más de la mitad de ese
endeudamiento (52,3%) se concentró en 36 municipios que adeudan entre $10.014 millones
(Puerto López-Meta) y $133.286 millones (Itagüí-Antioquia).
Entre los más endeudados, los mayores incrementos absolutos de la deuda entre
2012 y 2013 se registraron en Itagüí, Ipiales, San Juan de Arama y Floridablanca. Sin
embargo, los cambios relativos fueron importantísimos en Barbosa (Antioquia), en donde la
deuda se incrementó en: San Pedro de los Milagros (602%), La Estrella (302%), Ipiales
(276%) y Barrancabermeja (134%).
Entre los menos endeudados y los que reportaron saldos nulos, se incrementó el
stock de deuda en 229 localidades en $0,37 billones, de los cuales $44.358 millones se
contrataron por 58 municipios que no reportaron saldos de deuda al cierre de 2012. Los
montos contraídos por éstos últimos a lo largo de 2013 variaron individualmente entre
$93,3 millones (Güicán-Boyacá) y $3.500 millones (Galeras-Sucre).
Entre los restantes 171 municipios que reportaron saldos en 2012, los mayores
aumentos se observaron en El Cerrito-Valle ($8.519 millones), Rionegro-Antioquia ($6,687
millones), El Retiro-Antioquia ($4.829 millones) y Girardota-Antioquia ($4.395 millones).
Por su parte, 522 administraciones reportaron disminuciones de su endeudamiento
entre 2012 y 2013, por valor de $212.764 millones, destacándose 44 localidades que
pagaron la totalidad de sus acreencias crediticias. Entre quienes pagaron la totalidad de su
deuda interna, se destacaron Yumbo-Valle ($13.103 millones), Ciénaga-Magdalena ($3.646
millones), Miranda-Cauca ($3.563 millones) y Toluviejo-Sucre ($$3.524 millones).
168
De los municipios menos endeudados, 282 reportaron igual saldo en 2013 y 2012,
aunque al haber 226 entidades que informaron saldos nulos para ambas vigencias, se colige
que solo 56 de ellas mantuvieron igual saldo positivo en ambos años.
Los saldos de otras 171 administraciones que reportaron resultados positivos en
2012, aumentaron en $136.287 millones, siendo los casos de El Cerrito-Valle ($8.519
millones), Rionegro-Antioquia ($6.687 millones), Istmina-Chocó ($4.833 millones), El
Retiro-Antioquia ($4.829 millones), Don Matías-Antioquia ($4.726 millones), y GirardotaAntioquia ($4.395 millones), los de mayor significancia por su magnitud. Los restantes 479
municipios no capitales que reportaron disminuciones en su endeudamiento, sin llegar a
cero, sumaron pagos por valor de $178.820 millones.
Al agrupar los municipios no capitales de acuerdo con el departamento al que
pertenecen, se pudo constatar que el 61,4% de la deuda municipal se concentró en los
departamentos de Antioquia (30,7%), Cundinamarca (11,6%), Valle del Cauca (10,2%) y
Santander (8,9%) (Cuadro 5.7).
Cuadro 5.7
Deuda pública interna municipios no capitales sumados por departamento
Cifras en millones de pesos
Entidad
2010
2011
2012
2013
Antioquia
428.001
484.200
499.809
634.521
Cundinamarca
205.061
221.226
252.084
240.113
Valle del Cauca
140.084
206.623
213.288
211.393
Santander
107.887
166.500
155.433
184.244
Nariño
31.043
43.576
44.256
92.198
Bolívar
58.058
70.454
78.989
86.983
Córdoba
66.043
73.826
76.516
75.787
Boyacá
50.231
89.207
69.442
70.254
Norte de Santander
44.243
59.049
55.361
49.502
Magdalena
21.439
33.057
45.434
42.320
Cauca
28.644
45.001
40.370
39.249
Huila
38.383
38.465
38.109
34.372
Chocó
3.064
14.121
22.352
30.885
Meta
28.689
51.388
51.785
53.409
Cesar
23.107
39.665
29.856
28.439
Guajira
28.564
41.160
33.456
26.854
Sucre
22.397
29.418
29.148
30.264
Tolima
28.259
18.036
24.164
24.086
Risaralda
21.087
24.042
19.361
20.913
Quindío
14.636
19.626
18.377
19.814
Atlántico
18.063
22.585
20.017
18.718
Putumayo
16.431
20.633
15.636
15.219
Casanare
15.249
25.411
17.447
15.199
Caldas
18.955
15.248
12.029
13.473
Caquetá
3.440
6.189
5.173
7.419
Arauca
1.581
1.953
478
3.277
800
750
500
350
70
0
0
Vaupés
Guaviare
Total general
1.463.508
Fuente: CGR, CDEFP y contralorías territoriales
1.861.409
1.868.869
0
2.069.255
169
De la misma manera se percibió que el incremento de la deuda registrado por los
municipios de 13 departamentos, por $241.021 millones, se compensó parcialmente por las
amortizaciones netas reportadas por los municipios de 14 departamentos en donde la deuda
disminuyó $40.635 millones, mientras que los demás no registraron saldos de deuda en los
dos últimos años.
Al evaluar el comportamiento de la deuda municipal durante los últimos cuatro
años, se advirtió que en 19 de los 32 departamentos la deuda de 2013 fue mayor que la
registrada en 2010. De tal manera, los municipios del Chocó reportaron el mayor
crecimiento de la deuda entre 2010 y 2013, al multiplicarse por 10,1 entre ambos años.
Aunque no en las mismas proporciones, el incremento de la deuda interna también
fue importante en los municipios de los departamentos de Nariño, en donde se multiplicó
por tres, seguido de los municipios de Caquetá que lo hicieron por 2,2, los de Arauca en 2,1
y los de Magdalena en 2,0. En los otros catorce departamentos la deuda se multiplicó por
1,1 y 1,9 durante el periodo evaluado.
En los departamentos de Risaralda, Atlántico y Casanare los saldos de la deuda
municipal, al final de 2013, se mantuvieron en niveles similares a los observados al cierre
de 2010; mientras que en los otros siete departamentos, cuyos municipios reportaron deuda
en 2010, se registró una disminución al finalizar 2013.
Por supuesto que, aunque la deuda de los municipios no capitales venga en aumento
desde 2006, el nivel alcanzado fue mínimo frente al endeudamiento público, pues llegó
apenas a representar el 0,6% del mismo.
5.3.4. Deuda interna: Entidades descentralizadas
La deuda interna de las entidades descentralizadas del nivel territorial de Gobierno
se incrementó en $636.232 millones, al pasar de $11,85 billones en 2012 a $12,49 billones
170
en 2013, aunque el número de entidades que reportaron saldos se redujo de 217 a 195 entre
uno y otro año. No obstante, a pesar de ese número, el 90% de la deuda de las entidades
descentralizadas territoriales se concentró en siete entidades (Cuadro 5.8).
La primera entidad correspondió a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de
Aburrá (Metro de Medellín), cuya totalidad de deuda interna correspondió a acuerdos de
pago con la Nación, mediante los cuales se formalizaron los compromisos de la Ley de
Metros (1986), de la cual se sirve la deuda a través de la pignoración de la sobretasa a la
gasolina por parte del municipio de Medellín y la renta del tabaco por parte del
departamento de Antioquia.
Cuadro 5.8
Deuda de las entidades descentralizadas territoriales
Cifras en millones de pesos
Municipio
Variación Contribución Absoluta
Porcentual
2010
2011
2012
2013
Empresa De Transporte Masivo Del Valle De Aburra
4.811.524
4.964.880
5.110.602
5.268.145
157.543
42,19
Empresas Publicas De Medellín ‐ EPM
2.057.000
1.889.410
1.852.710
2.219.990
367.280
17,78
UNE EPM Telecomunicaciones SA ESP
319.206
600.000
848.643
1.316.316
467.672
10,54
Empresas Publicas Municipales de Cali
1.195.443
1.188.447
1.168.760
1.138.929
(29.832)
9,12
Transportadora de Gas Internacional TGI
709.488
718.799
654.245
724.266
70.021
5,80
Empresa De Acueducto y Alcantarillado De Bogotá
516.000
516.000
516.000
406.000
(110.000)
3,25
Electrificadora de Santander S.A. ESP. ‐ ESSA
‐
‐
‐
155.500
155.500
1,25
Compañía Del Acueducto Metropolitano De Bucaramanga
8.682
7.813
31.105
98.865
67.761
0,79
Foro Hidrico
‐
‐
17.667
93.117
75.451
0,75
E.S.P. Empresa de Servicios Publicos EIS Cucutá
79.330
79.330
79.330
79.330
‐
0,64
0,63
Universidad De Antioquia
54.820
60.150
73.129
79.202
6.073
Centrales Electricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. CENS.
50.000
50.000
80.000
70.000
(10.000)
0,56
Transmetro
‐
‐
61.600
61.628
28
0,49
Aguas De Manizales
37.647
38.034
45.335
55.512
10.176
0,44
Resto
1.920.151
1.551.614
1.311.175
719.735
(591.440)
5,76
11.759.292
11.664.478
11.850.302
12.486.535
636.232
100,00 Total
Fuente: CGR, CDEFP, Contralorías territoriales
La segunda entidad fue Empresas Públicas de Medellín (EPM), cuya junta directiva
decidió ampliar en 2013 el cupo de bonos de deuda pública interna en un billón de pesos,
para situarlo en $3 billones. Con base en dicha autorización, EPM colocó bonos por
$367.208 millones en 2013, a plazos de 5, 10 y 20 años.
La política de endeudamiento de esta empresa se enmarcó en la agresiva estrategia
de crecimiento empresarial que posibilitó la capitalización por US$113 millones de la firma
mexicana Tecnología Intercontinental SAPI, TICSA, equivalentes al 80% de las acciones
de la sociedad, por intermedio de la filial EPM Capital México S.A. y la adquisición del
171
99,9% de las Empresas Varias de Medellín, por un valor de $136.951 millones, durante el
cuarto trimestre de 2013.
Para los próximos cuatro años EPM tiene previstas inversiones por $7,7 billones y,
si se cuenta con los proyectos de sus filiales, las inversiones llegarán a $10,7 billones
durante igual lapso. Es previsible, entonces, que la Empresa continúe con su política
expansiva de endeudamiento con el fin de aprovechar la totalidad del cupo de emisión de
bonos que le fue autorizado antes de finalizar 2013.
El aumento de la deuda de UNE EPM Telecomunicaciones se debió a la
diversificación de su oferta de servicios con el despliegue de la red móvil de cuarta
generación 4G. Igualmente, UNE adquirió la mayoría accionaria de la Empresa de
Telecomunicaciones de Pereira y negocia en la actualidad con el departamento la compra
de la totalidad de las acciones de EDATEL.
La tercera entidad más endeudada fue Empresas Públicas de Cali, que después de 13
años de estar intervenida por el Gobierno Nacional, el 5 de julio de 2013 retornó a la
administración y tutela de la alcaldía municipal, la cual se comprometió a continuar con las
políticas de saneamiento. Entre las primeras medidas adoptadas, decidió negociar una
extensión del plazo para el pago de la deuda de 5 a 10 años con un periodo de gracia de dos
años.
La cuarta entidad con mayor endeudamiento, y que lo ha mantenido en los últimos
años, son las Empresas municipales de Cali con $1,38 billones. Estas empresas, después de
su intervención por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos, lograron salir a
través de programas de ajuste financiero, aunque aún mantiene ese monto importante de
endeudamiento.
La Transportadora de Gas Internacional (TGI) corresponde a la quinta entidad con
mayor nivel de endeudamiento interno. El grueso de los compromisos de la Transportadora
172
de Gas Internacional (TGI) se adeuda a la Empresa de Energía de Bogotá59, que es, a su
vez, accionista mayoritario de la compañía (Cuadro 5.9).
Esta entidad nació como una sociedad en un proceso de suscripción sucesiva de
acciones de la Empresa Colombiana de Gas (Ecogás), mientras que en la actualidad su
principal accionista es el Grupo de Energía de Bogotá, que comenzó por ser dueño del
68,05% adquirido en 2007 con recursos de un crédito con el ABN Amro Bank, del cual
TGI asumió una parte que aún se paga con la emisión de bonos realizada en 2012.
Finalmente, en abril de 2014 el grupo compró las acciones que poseía Citi Venture Capital
International (CVCI)60 por una transacción de alrededor de los US$880 millones,
asumiendo así el 99,97% de la Transportadora.
Cuadro 5.9
Empresas del Grupo Empresa de Energía de Bogotá
Cifras en porcentajes
EMPRESAS CONTROLADAS
TGI
CALIDDA (GAS NATURAL DEL PERÚ)
EEC (EMPRESA DE ENERGÍA DE CUNDINAMARCA)
CONTUGAS (PERÚ)
TRECSA (GUATEMALA)
EEBIS (GUATEMALA)
EMPRESAS PARTICIPADAS
PROMIGAS
ELECTRIFICADORA DEL META
REP PERÚ
CTM PERÚ
ISAGEN
ISA REP
Fuente: Grupo Energía de Bogotá
DE ACCIONES
GRUPO ENERGIA
DE BOGOTÁ
99,97
60,00
82,34
75,00
95,00
99,99
DE ACCIONES
GRUPO ENERGIA
DE BOGOTÁ
15,60
16,20
40,00
40,00
2,52
1,83
La Transportadora de Gas del Interior incrementó su deuda en $157.000 millones
entre diciembre 2012 y diciembre 2013, con un total de financiamiento al cierre de $2,44
billones, de los cuales $724.000 millones correspondieron a deuda interna y $1,72 billones
59
La composición accionaria de este grupo fue la siguiente: Distrito Capital, 76,28%; Ecopetrol, 6,87%;
Administradores de Fondos de Pensiones, 9,33%; Corficolombiana, 3,56%; Personas naturales y otros
inversionistas, 3,96%.
60
Citi Venture Capital International (CVCI) es una compañía privada cuyas inversiones se centran en energía,
metales, minería, productos farmacéuticos, tecnología, medios, telecomunicaciones y servicios financieros
173
a deuda externa, la primera contratada principalmente en leasing financiero y un crédito
cuyo acreedor fue la Empresa de Energía de Bogotá por US$370 millones, firmado en 2012
(Gráfico 5.5 y Cuadro 5.10).
Gráfica 5.5
Evolución de la deuda de TGI 2013
Cifras en billones de pesos
2,45
2,40
2,35
2,30
2,25
2,20
Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales
Por su parte, la deuda externa aumentó en $87.000 millones durante el periodo
referenciado (diciembre 2012-diciembre 2013) por cuenta de la emisión de bonos realizada
en 2012 e influenciado por la variación de tasa de cambio. Esta emisión se constituyó como
una operación de manejo de deuda cuyo monto de US$750 millones, fue destinado al
prepago del crédito anterior adquirido por la empresa con el ABN AMRO BANK, cuyos
recursos estaban inicialmente destinados a la asunción o pago del empréstito de la Empresa
de Energía de Bogotá, mencionado anteriormente.
174
Cuadro 5.10
Créditos de la Transportadora de Gas Internacional
DEUDA INTERNA (millones de Pesos)
Acreedor
Fecha de
firma del
Crédito
E.E.B E.S.P
20/03/2012
BANCO DE BOGOTÁ
31/10/2013
BANCO DE OCCIDENTE
16/08/2013
BANCO DE BOGOTÁ
BANCO DE OCCIDENTE
05/12/2013
05/12/2013
TENEDORES DE BONOS
20/03/2012
Monto
Descripción
Modificación al acuerdo de pago de deuda del 2007-10-31 (crédito 600500246)
para reflejar las condiciones de tasa de interés y fechas de pagos, de tal forma
370,0
que queden iguales a las condiciones de los bonos emitidos por EEB en
noviembre de 2011 y fijar el plazo para el pago total hasta diciembre de 2022.
Contrato leasing financiero n° 7193.1 del siguiente bien: oficina n° 201 de la
8.206,0 torre a, 13 parqueaderos localizada en el piso 3, edificio calle 73 ph ubicado en
Bogotá , matricula inmobiliaria 50c-1497021
Cesión de leasing financiero no.18080010 a nombre de la EEB S.A. E:S:P.
mediante otrosí n° 1 del 2013-08-16; se modifica el plazo a 120 meses (antes 12
4.602,0 años)a partir del 2011-12-29 y la tasa de interés a DTF + 2.9 (antes dtf+4.65)
mediante otrosí no.2 del 2013-08-16; inmueble ubicado en la cra 9 n° 73-44 of.
701 torre a barrio la porciúncula
1.778,3 Contrato de leasing financiero leaseback sindicado n° 7194.1 del siguiente bien:
3.161,4 oficina 301 de la torre a, 13 parqueaderos localizada en el piso 3, edificio de la
DEUDA EXTERNA (millones de dólares)
750,0
Operación de manejo de deuda prepagar crédito 531300027, coberturas
referenciadas al crédito prepagado. Resolución 0455 del 13 de febrero de 2014.
Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales
Por otro lado, durante 2013 la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
realizó importantes operaciones de manejo de deuda que le permitieron trasladar
vencimientos a mayores plazos y disminuir las tasas de algunos de los créditos. A lo largo
de 2013, la Empresa obtuvo desembolsos por $0,47 billones, pero amortizó $0,58 billones,
con lo cual la variación neta de la deuda se cifró en $110.000 millones.
Por último, la Electrificadora de Santander (ESSA) incrementó su endeudamiento
debido a la estrategia de su socio mayoritario, EPM, de escindir la compañía en dos,
creando ESSA Capital, para luego liquidarla a fin de brindar liquidez ($240.000 millones) a
los accionistas. Buena parte de esos recursos distribuidos entre los accionistas se
financiaron con recursos de crédito a largo plazo por $155.500 millones.
175
176
CAPÍTULO VI
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA DEL
GOBIERNO NACIONAL
6.1 Determinantes macroeconómicos de la deuda
La deuda bruta del gobierno nacional central (GNC) se redujo del 37,7% del PIB en
2010 al 33,7% en 2012, mientras que la deuda neta pasó del 36,3% del PIB al 32,9% del
PIB; no obstante que en 2013, tanto la deuda bruta como la deuda neta, se incrementaron en
2,36% y 0,91% del PIB respectivamente.
En este contexto, el objetivo de este capítulo del informe es analizar cuán sostenible
es la deuda de Colombia en el corto y el mediano plazo, entendiendo por ello, la capacidad
del país para honrar sus compromisos sin riesgo de incumplimiento, para lo cual se requiere
que la relación deuda a PIB tienda a ser estable.
Para evaluar este aspecto es posible descomponer las variaciones de la relación
deuda a producto interno bruto (PIB), entre los efectos que sobre ella tienen el balance
primario61, la tasa de crecimiento de la economía y el costo porcentual de los intereses, que
se pueden subdividir, a su vez, entre la tasa de interés interna, la tasa de interés externa y la
devaluación.
En otras palabras, se descompone la variación de la deuda a producto interno bruto
(PIB) en los factores que la indujeron al alza o a la baja. En 2010, por ejemplo, los factores
que indujeron un alza en la deuda a PIB del gobierno nacional central (GNC) (tasa de
interés interna y externa, déficit primario) fueron de una magnitud casi igual a las variables
61
El balance primario resulta de la diferencia entre los ingresos y los gastos sin intereses.
177
que redujeron la deuda (crecimiento económico, revaluación e inflación), lo que produjo
una variación de la deuda cercana a 0,0% del PIB (Gráfica 6.1)
A su vez, la reducción de la deuda a PIB en 2011 y 2012 se debió al crecimiento
económico y la revaluación, cuyas variables superaron el efecto de la tasa de interés interna
y externa, provocando disminuciones de la deuda del orden del 1,6% y del 2,4% del PIB,
respectivamente.
En 2013 el aumento de la deuda bruta (2,36% del PIB) se explicó
fundamentalmente por la devaluación (cierre de año 8,98%, en promedio 3,9%), la cual
tuvo como efecto un aumento del 0,8% del PIB sobre la deuda; mientras que la tasa de
interés interna siguió ejerciendo, como en todo el periodo, un impacto positivo en la
variación de la deuda (1,8% del PIB), que sumado al efecto de la tasa de interés externa
(0,5% del PIB), compensó la acción que tuvo el crecimiento económico (-1,4% del PIB) y
la inflación (0,6% del PIB) en la disminución de la deuda (Gráfica 6.1).
Gráfica 6.1
Variaciones de la deuda del GNC y sus determinantes
Porcentaje del PIB
6,00%
4,00%
0,80%
1,32%
1,21%
0,82%
2,00%
2,09%
0,00%
‐1,16%
‐2,00%
‐0,33%
‐0,23%
‐2,51%
0,77%
0,67%
1,16%
2,28%
2,14%
‐0,58%
‐1,40%
‐0,76%
‐0,97%
0,54%
2,20%
2,10%
1,80%
‐1,37%
‐1,36%
‐0,23%
‐0,61%
‐2,25%
‐1,24%
‐1,12%
‐4,00%
1,25%
0,61%
0,16%
‐0,89%
‐0,65%
‐0,70%
0,15%
‐1,27%
0,48%
0,04%
‐1,80%
‐0,81%
‐0,83%
‐6,00%
2008
2010
2011
2012
2013
Crecimiento
Balance primario
Tasa interes externa
Otros
Tasa de cambio
Inflación
Variación deuda
Fuente: Cálculos CGR
178
2009
Tasa interés interna
En cuanto a la categoría de otros, cabe mencionar que este residuo explicativo de la
deuda a PIB, y en este tipo de ejercicios en general, fue elevado como efectivamente ha
sido en los últimos años (Gráfica 6.1). Es un ajuste saldo flujo, que refleja inconsistencias
entre los balances fiscales y la evolución de la deuda pública, el cual se origina por razones
de cobertura y de registro contable, efectos de valoración de activos y pasivos; y también, a
operaciones de manejo de deuda (prepagos, prefinanciamientos) y a condonaciones o
asunciones de deuda.
Para esta categoría de otros, se destacó en 2013 la emisión de títulos TES de control
monetario por $10 billones (1,4% del PIB), los cuales, como se explicó anteriormente, no
tuvieron como propósito financiar el gasto público, sino estrictamente para regular la
liquidez. Si bien tuvo un impacto en la deuda bruta, no lo fue así sobre la deuda neta62,
debido a que los recursos mantenidos en depósitos remunerados en el Banco de la
República se descuentan del valor de estos títulos.
Cabe mencionar que a inicios de 2014 el gobierno nacional central (GNC) asumió el
déficit acumulado del Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (FEPC),
emitiendo títulos TES por el orden del 0,5% del PIB. A diferencia de los TES de control
monetario, esto elevará tanto la deuda bruta como la deuda neta del gobierno nacional
central para el 2014, sin tener como contrapartida un aumento del gasto (“por encima de la
línea”) ni, por ende, un impacto en el balance fiscal.
Por su parte, el balance primario del GNC registró durante el periodo 2010-2013
niveles relativamente bajos, o muy cercanos a cero, como fue el caso en 2013 con un déficit
62
De acuerdo al MFMP 2012 se define como:
Deuda neta de activos financieros: resulta de restarle a la deuda bruta todos los activos que tiene el gobierno
en el sistema financiero nacional e internacional.
Deuda bruta del GNC: deuda financiera del GNC (pasivos que tienen asociados pagos de intereses y
amortización de capital) más el saldo de las cuentas por pagar del GNC y los pagarés (prestamos de los
Fondos administrados a la Tesorería).
179
del 0,04% del PIB, que no contribuyó significativamente a los cambios de la deuda a PIB
en dicho periodo (Gráfica 6.1). Estos resultados marcaron un fuerte contraste con los déficit
negativos registrados en 2009 y 2010 o los exhibidos durante el periodo 1995-2005, los
cuales tuvieron un notorio impacto en la deuda.
Si bien la dinámica de los ingresos primarios tuvieron una tendencia al alza, similar
al gasto primario (gasto sin intereses), posibilitando los balances primarios ya señalados, se
evidenció una desaceleración de los ingresos tributarios en 2013, con respecto
comportamiento en los dos años previos. No obstante, esto no ocasionó un mayor déficit
primario, debido al incremento de otros ingresos, específicamente los provenientes de los
excedentes de Ecopetrol, los cuales ascendieron al 2,0% del PIB (Gráfica 6.2).
Gráfica 6.2
Ingreso y gasto primario
Porcentaje del PIB
18%
17%
16%
15%
14%
13%
12%
Tributarios
Gasto primario
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
11%
Ingresos totales
Fuente: Confis y Cálculos CGR
El riesgo macro fiscal que involucra se refiere a la incertidumbre con respecto a
estos ingresos, ante una reducción de los precios del petróleo en 2014 y años siguientes,
derivado de la volatilidad emanada de los cambios en la política monetaria en EE.UU. y
asociado a un menor dinamismo de la demanda mundial, lo que traería repercusiones
negativas sobre el balance primario y el saldo de la deuda a PIB.
180
La tasa de interés real de la deuda, por su parte, tuvo una tendencia ascendente
durante el periodo 2010-2013, al pasar del 1,1% en 2010 al 6,3% en 2013, producto del
aumento de la tasa de interés real externa, la cual, si bien presentó una reducción de la tasa
nominal, se vio significativamente influenciada por una menor revaluación en 2011 y 2012
con relación a los años anteriores y por una devaluación en 2013 que la elevó hasta el 7,7%.
Cabe señalar que la tasa de interés real interna presentó un ligero repunte durante el
periodo, al pasar del 5,2% en 2010 al 5,7% en 2013, debido a la reducción de la inflación,
ya que en términos nominales permaneció estable, inclusive, con un menor nivel en 2013
(7,8%) (Gráfica 6.3)
Gráfica 6.3
Tasa de interés real de la deuda GNC
Fuente: Cálculos CGR
6.2 Sostenibilidad en el corto plazo
Evaluar la deuda a PIB en 2013 y 2014 requiere tomar como referencia las metas
fiscales y proyecciones macroeconómicas que el Gobierno incorpora en el Presupuesto
General de la Nación (PGN) 2014, el Plan Financiero (PF) 2014 y el Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP).
181
En estos documentos el Gobierno estimaba en 4,5% el crecimiento económico para
el 2013 y del 4,7% para 2014, mientras que la senda de largo plazo (PIB potencial) se
situaba en el 4,6%. El presupuesto suponía, además, una devaluación promedio para 2013 y
2014 del 2,9% y el 1,3%, respectivamente. Por su parte, se espera que el precio de largo
plazo de la canasta de crudo colombiano se ubique en torno a los 98 dólares.
Con este conjunto de supuestos macroeconómicos, y teniendo en cuenta un
superávit primario del 0,1% del PIB para 2013 y del 0,2% para 2014, el MFMP estimaba
que la deuda neta del GNC debía mantenerse en los dos años por el orden del 33,6% del
PIB (Cuadro 6.1).
No obstante, el balance primario en 2013 fue levemente negativo (0,04% del PIB63),
la devaluación promedio fue mayor a la estimada (3,9% vs 2,9%) y el crecimiento menor al
proyectado (4,3% vs 4,5%), lo cual elevó la deuda neta en 0,9% del PIB64.
En la medida en que la tasa de interés real en 2013 superó el crecimiento económico
(6,4% vs 4,3%), se requería un superávit primario del 0,7% del PIB para cumplir con la
meta de deuda neta del 33,6% del PIB. Sin embargo, dicho superávit no se alcanzó en la
medida en que el balance primario cerró en 0,05%. Cabe recordar que el MFMP 2013 lo
estimaba en 0,1% (Cuadro 6.1).
Por otro lado, en el Presupuesto General de la Nación (PGN) 2014 se aprobó un
monto de $203 billones (que incluyó $3,1 billones para el sector agrario), con una meta de
déficit fiscal del Sector Público Consolidado (SPC) de 1% del PIB y de 2,3% para el
gobierno nacional central (GNC). Este es igual al déficit estructural65establecido para el
63
Cierre fiscal 2013 GNC. Ministerio de Hacienda DGPM. 14 de abril de 2014.
64
Para la Dirección General de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda el aumento de la deuda
neta fue del 1,3% del PIB.
65
El balance estructural es la diferencia entre el ingreso estructural y el gasto estructural.
182
GNC, tal como se han definido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2013 y
replica el primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) 2014-2017.
De esta manera, argumenta el Gobierno, el presupuesto es consistente con la regla
fiscal establecida por la Ley 1473 de 2011 y cumple, por lo mismo, con el principio de
coherencia macroeconómica y de sostenibilidad y estabilidad fiscal, previstos en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto. Aun cuando el monto pasó de $199,9 billones a $202 billones, el
monto adicional se financió con la extensión del cobro del cuatro por mil aprobado al final
de 2013, que no alteró el cumplimiento de la regla fiscal.
Para 2014, mantener la deuda a PIB puede ser factible, en la medida en que la tasa
de interés real se reduzca al 5,6%, como lo supone implícitamente el Gobierno, se logre un
crecimiento económico del 4,7% y se alcance un superávit primario del 0,3% del PIB, esto
es 0,1% superior al superávit estimado en el MFMP. No obstante, la deuda se mantendría
sobre el nivel de 2013, el cual es superior al proyectado (Cuadro 6.1)
Cuadro 6.1
Sostenibilidad del Gobierno Nacional Central en el corto plazo
En porcentaje del PIB
Año
2011
2012
Deuda Bruta
36,1%
33,7%
Deuda Tasa interes
Neta*
real 34,2%
3,6%
32,7%
4,5%
Crec
6,6%
4,0%
Con Deuda Bruta
Con Deuda Neta
Sup req (1) Brecha (2) Sup req (3) Brecha (4)
‐0,2%
‐1,1%
‐0,9%
‐1,1%
‐0,9%
0,2%
0,2%
‐0,1%
0,1%
‐0,1%
Def prim
Escenario corto plazo
2013
2014
36,1%
36,1%
33,6%
33,6%
6,3%
5,6%
4,3%
4,7%
‐0,04%
0,2%
0,6%
0,3%
0,7%
0,1%
0,6%
0,3%
0,7%
0,1%
36,1%
33,6%
5,6%
4,0%
0,0%
0,6%
Escenario 1
36,1%
33,6%
5,6%
3,5%
‐1,0%
0,7%
Escenario 2
36,1%
33,6%
5,6%
3,0%
‐1,2%
0,9%
Escenario 3
(1) Sup Prim requerido = (r -θ)/(1+θ) * dt-1
Donde dt-1 es deuda bruta, r tasa de interes real de la deuda y θ es crecimiento económico
(2) Brecha = Sup Prim requerido - Def prim observado
(3) y (4) Las mismas cálculos anteriores pero con deuda neta
*Deuda neta: deuda bruta -activos financieros
Fuente: Presupuesto General 2014, Plan financiero 2014, MFMP 2013, DANE, cálculos CGR
0,6%
1,8%
2,1%
0,5%
0,7%
0,8%
0,5%
1,7%
2,0%
Un crecimiento inferior al 4,7% en 2014, manteniendo las otras variables
inalteradas (tasa de cambio y tasa de interés), exigiría superávit primarios más elevados que
183
los contemplados por el MFMP, no solo para cumplir con la regla fiscal, sino para
mantener la deuda a PIB. Esto implicaría reducir el gasto o aumentar los ingresos
tributarios (nueva reforma tributaria).
Como ya se comentó anteriormente, la regla fiscal sería congruente con una política
de reducción del gasto, en la medida que sólo aprueba un aumento del gasto cuando la
brecha del producto supere el 2%, en este caso crecimientos inferiores al 2,6% (frente a un
PIB potencial del 4,6%). Esto, sin embargo, plantearía un dilema con el objetivo de lograr
un crecimiento del 4,7%.
6.3 El cumplimiento de la regla fiscal al cierre de la vigencia 2013
Es preciso recordar que la regla fiscal exige el cumplimiento de una senda del
balance estructural66 con tres metas cuantitativas (-2,3% del PIB en 2014, -1,9% del PIB en
2018 y no inferior a -1,0% del PIB de 2022 en adelante). Se tendrán unas reglas
complementarias de límites al crecimiento del gasto, especialmente del gasto estructural67,
el cual deberá ser concordante con la evolución del ingreso estructural68.
Este gasto estructural podrá elevarse cuando la economía experimente un severo
declive, lo cual técnicamente lo define la regla fiscal como aquella situación donde el
crecimiento económico observado sea inferior en dos puntos porcentuales (2%) al
crecimiento del producto de largo plazo (también llamado crecimiento del PIB
66
El balance estructural es el ingreso estructural menos el gasto estructural.
67
El gasto estructural es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural.
68
El ingreso estructural es el ingreso total del GNC, una vez ajustado por el efecto del ciclo económico y los
efectos extraordinarios de la actividad minero energético y otros efectos similares.
184
potencial).Sin embargo, el aumento del gasto no podrá exceder el 20% de la brecha del
producto mencionada69.
La ley contempla, no obstante, la suspensión temporal de la regla fiscal si se
presentan eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroeconómica, previo
concepto del CONFIS.
Ahora bien, si se evalúan los MFMP desde 2011, cuando se promulgó la regla fiscal
y 2012 cuando se empezó a aplicar, se encuentra que si bien se cumplió con la meta del
balance estructural, al cual hace referencia explícita la ley de la regla fiscal, dichos MFMP
no lograron ajustar plenamente las proyecciones, en cuanto a las metas del balance primario
y la deuda a PIB del GNC.
Por supuesto que el MFMP 2011 pronosticaba una deuda neta del 37,5% del PIB
para 2012, con un resultado del 33,8%, aunque las proyecciones de los MFMP posteriores
fueron del orden del 33,7% del PIB y, finalmente, con un nivel de la deuda superior del
34,8%, debido a las razones señaladas anteriormente.
El balance primario, si bien no fue tan deficitario como lo estimaba el MFMP 11, no
alcanzó los niveles que se proponían en los MFMP de 2012 y 2013 (Cuadro 6.2).
69
La brecha del producto es la diferencia entre el crecimiento del PIB observado y el crecimiento del PIB
potencial. El documento metodológico calcula la brecha como la relación entre el PIB observado y el PIB
potencial
185
Cuadro 6.2
Regla fiscal para el GNC
Porcentaje del PIB
2011
2012
2013
Balance total
‐4,0%
‐3,5%
‐2,4%
2012
2013
2014
‐2,4%
‐2,2%
‐2,1%
2012
2013
2014
‐2,3%
‐2,4%
‐2,3%
Meta MFMP 11
Balance Balance estructural
primario
Deuda neta
‐3,7%
‐1,0%
37,6%
‐3,2%
‐0,6%
37,5%
‐2,1%
‐0,4%
Meta MFMP 12
‐2,6%
0,3%
35,1%
‐2,4%
0,4%
33,9%
‐2,3%
0,4%
33,1%
Meta MFMP 13
‐2,4%
0,2%
‐2,4%
0,1%
‐2,3%
0,2%
Cifras observadas
Balance Balance Balance Deuda neta total
estructural
primario ‐2,8%
‐2,8%
‐0,1%
34,8%
‐2,3%
‐2,4%
0,2%
33,8%
‐2,4%
‐2,4%
‐0,04%
34,8%
33,8%
33,6%
33,6%
‐2,3%
‐2,4%
‐2,4%
‐2,4%
0,2%
‐0,04%
33,8%
34,8%
‐2,3%
‐2,4%
‐2,4%
‐2,4%
0,2%
‐0,04%
33,8%
34,8%
Fuente: MFMP 2011 2012 2013, PGN, PF actualizado 2014, cierre fiscal 2013. Cálculos CGR
Por tanto, para cumplir con la meta establecida por la regla fiscal para 2014 en
materia de balance estructural y deuda neta, se deberá obtener un mayor superávit primario
al estimado por el MFMP 13, asumiendo que se dan las condiciones de crecimiento
económico, tasa de interés y tasa de cambio esperadas.
Sin embargo, esto resulta incierto en un contexto internacional marcado por un
cambio en la política monetaria en EE.UU. y sus efectos asociados, aumento de las tasas de
interés externas y volatilidad de los flujos de capital y la tasa de cambio. Esto hace
compleja la política fiscal y el cumplimiento de la regla fiscal para 2014, mientras la
política monetaria interna puede agudizar o moderar estos factores con un aumento o
reducción de las tasas de interés de intervención, siendo más probable lo primero en la
medida en que el crecimiento esperado (4,7%) superaría el crecimiento potencial (4,6%).
6.4. Regla fiscal y perspectivas de mediano plazo
Como lo reconoce el Gobierno, las proyecciones de la deuda del GNC en el MFMP
2013 para el periodo 2012-2023 son mayores a las estimadas en el MFMP de 2012.
186
Mientras en este documento se estimaba que la deuda neta alcanzaría un 24,5% del PIB en
2023, el MFMP 2013 proyecta para dicho año un nivel del 26,4% del PIB. Esta diferencia
en las proyecciones obedece a la reducción del balance primario proyectado del GNC en el
periodo 2013-2017, la cual pasó de un promedio de 0,6% del PIB en el MFMP de 2012 a
0,2% en el escenario actual (Gráfica 6.4). Esta reducción en el balance primario está
asociada, a su vez, con la caída en el recaudo tributario observada en 2012 y 2013.
No obstante, esta proyección hasta 2023 debe revalidarse en razón a que, como ya
se comentó, la deuda neta en 2013 fue mayor a la contemplada en el MFMP13.
Gráfica 6.4
Balance fiscal GNC MFMP 12 VS MFMP 13
Porcentaje del PIB
1,0% 1,0%
0,3% 0,4% 0,4%
1,0%
‐0,2%
‐0,1%
1,2%
1,2% 1,1%
0,5%
0,2% 0,1% 0,2%
‐0,7%
‐0,9%
‐1,5%
‐0,8% ‐0,8%
‐1,0%
‐2,2%‐2,1%
‐2,4%
‐1,9%
‐2,9%
‐2,3%‐2,4%‐2,3%
Balance primario MFMP13
Balance primario MFMP12
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
‐2,8%
2011
Balances fiscales
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
‐0,5%
‐1,0%
‐1,5%
‐2,0%
‐2,5%
‐3,0%
‐3,5%
Balance total MFMP12
Balance total MFMP13
Fuente: MFMP 2012 y 2013
Por otra parte, las proyecciones del MFMP13 prevén que el gasto cíclico o
transitorio prácticamente es nulo, por lo que el gasto estructural y el efectivo serán iguales
(Gráfica 6.5). Esto es razonable si se supone que la economía crece al ritmo del PIB
potencial. No obstante, es natural que existan fluctuaciones que originen diferencias con
respecto al crecimiento potencial. Si bien el MFMP realiza simulaciones para prever
187
choques sobre la deuda a PIB, no es claro como operaria la regla fiscal en estos eventos,
especialmente la manera como se activaría el gasto contra cíclico70.
20,0%
0,0%
19,0%
‐0,5%
18,0%
‐1,0%
17,0%
‐1,5%
16,0%
‐2,0%
15,0%
‐2,5%
14,0%
Balance
Ingresos y gastos
Gráfica 6.5
Ingresos y gastos GNC
Porcentaje del PIB
‐3,0%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Balance estructural
Ingreso estructural
Ingreso efectivo
Gasto efectivo
Gasto estructural
Fuente: MFMP 2013
Como se planteó en los últimos informes de la deuda71, el rol que adoptaría el
Gobierno en caso de un exiguo crecimiento del producto (por ejemplo del 3,1%), es
relativamente pasivo o neutro. Con un crecimiento potencial del 4,6%, como lo supone el
MFMP13 y según la regla fiscal, la diferencia entre los dos crecimientos (4,6% y 3,1%) no
cumpliría el umbral del -2,0% o más, lo que no permitiría una expansión del gasto cíclico
para enfrentar el estancamiento, que desde el punto de vista de la política fiscal podría
agudizar aún más el estancamiento del producto y elevar aún más el desempleo.
70
El MFMP 13 simula el efecto de diversos shocks macroeconómicos durante el periodo 2013-2017
(recesión, devaluación, aumento de tasa de interés). La deuda bruta del GNC se eleva hasta el 43,8% en el
2015. Ello representa una diferencia de 9,7 puntos del PIB con respecto al escenario base, lo cual, no obstante,
dice el informe, es un nivel sostenible y relativamente bajo en un contexto internacional caracterizado por
crisis fiscales y altos niveles de deuda pública. La inquietud es ¿qué pasa con el balance estructural y la regla
fiscal?
71
Contraloría General de la República. Informe de la Situación de la Deuda Pública 2011 y 2012.
188
Inclusive, una caída del producto más allá de una diferencia del -2,0% en la brecha
del producto, solo activaría el gasto público en 20% de dicha diferencia, por lo que una
depresión como la ocurrida en 1999 (-4,2%), solo tendría como respuesta un aumento del
gasto cíclico del 5,0% nominal, lo cual también luce moderado para enfrentar una
circuntancia desfavorable como ésta.
De otra parte, el MFMP13 y, por tanto, la regla fiscal prevee en promedio un
recaudo tributario del orden del 14,6% del PIB entre 2013 y 2023. Este nivel luce muy
inferior al recaudo de otras economías de la región, como Argentina (32%), Brasil (34%),
Uruguay (26%)o Chile (19%). Esto limita el gasto público y, por tanto, restringe su
capacidad para proveer bienes públicos esenciales como educación, salud, vivienda e
infraestructura, entre otras, lo cual impacta no solo en el crecimiento de largo plazo, sino el
bienestar y calidad de vida de la población.
En cuanto a este crecimiento de largo plazo, el presupuesto 2014, en congruencia
con el MFMP 2013, aumentó la proyección del PIB potencial con respecto al MFMP 2012
para los años 2012 y 2013 y lo mantuvo para el 2014 (4,6%). A partir de 2016 lo redujo del
4,9% al 4,6%.
El PIB potencial es un aspecto clave en la medición del balance estructural,
indicador sobre el cual descansa la regla fiscal72. El ingreso estructural depende
principalmente del PIB potencial (y en segundo lugar de los precios y cantidades esperados
del sector minero energético), y en ese orden de ideas, el riesgo de una subestimación del
PIB potencial implicará una línea de ingresos de referencia reducida que limitará el gasto
público estructural.
72
El PIB potencial corresponde, según la metodología adoptada por el Ministerio de Hacienda para aplicación
de la regla fiscal, al nivel de equilibrio de la producción agregada, o la máxima capacidad productiva de largo
plazo que una economía puede alcanzar sin generar presiones inflacionarias.
189
Esto no solo implica una respuesta relativamente débil ante una caída pronunciada
del producto, como se señalaba anteriormente, sino una menor capacidad del Estado para
ampliar el gasto en infraestructura y en capital humano (aspectos en los cuales hay un
notorio atraso) o en una determinada política sectorial o de desarrollo, políticas que
redundan en un mayor PIB potencial. Como sostiene Stiglitz (2002)73 la calidad del gasto
público afecta la trayectoria de largo plazo de la economía, o como lo plantea M. Kalecky,
el corto plazo moldea el largo plazo, por tanto el PIB observado define el PIB potencial.
La política monetaria también debe revisar este aspecto, porque un aumento de tasas
de interés en un escenario donde el PIB observado supera un bajo nivel potencial puede
estar impidiendo un aumento de este crecimiento potencial, en la medida en que se
restringe los efectos de largo plazo del PIB observado, particularmente la proveniente de
una demanda que presiona a la oferta por mayor capacidad productiva e innovación.
Es importante complementar las metodologías con otras posturas, que permitan un
cálculo más dinámico sobre el PIB potencial, incorporando otros enfoques y metodologías,
y que, por ende, requiere un comité más pluralista y abierto a otros modelos, lo cual no se
aprecia en el que acaba de conformarse recientemente.
73
Stiglitz (2002), El malestar de la Globalización, Ed. Tauros.
190