indice general capítulo ii - Dirección General de Servicio Civil de
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Libertador: la iniciativa truncada de los gobiernos comunitarios Zaida Mireya Osto Gómez Introducción El propósito de la investigación fue analizar la naturaleza y alcance del proceso de planificación y ejecución de políticas pública locales, específicamente, en un caso donde se diseñaron propuestas normativas para incluir al ciudadano en la gestión. Se trata de una alcaldía carabobeña, que fue pioneras a nivel nacional en materia de creación de espacios de encuentro entre el Estado local y la ciudadanía, donde las comunidades pudieran plantear sus requerimientos y problemas en materia de infraestructura y servicios municipales. En el estudio realizado se responde a interrogantes sobre la interpretación que hace la administración local sobre “gestión participativa”; el tipo de modelo de gestión que fue desarrollado; la reconfiguración del modelo organizativo en sus estructuras; las estrategias emprendidas; el valor estratégico que le confirió la gerencia a la participación ciudadana; los procesos, procedimientos o rutinas de trabajo que se han diseñado; el niveles de participación alcanzado y, los resultados organizativos y políticos obtenidos. Las conclusiones apuntan a que sólo a través del análisis de experiencias singulares en materia de participación ciudadana, se logra generar conocimiento sistemático sobre el desarrollo y la operación de tales prácticas, pudiendo distinguirse en ella el verdadero alcance en materia de transformación del sistema democrático y de la propia gestión, a partir del entendimiento de estas lecciones es posible su aplicabilidad en contextos diversos. Objeto de la investigación Los cambios o reformas en el Estado local venezolano, suelen ser abordados desde dos perspectivas fundamentales: una de ellas refiere a la transformación del sistema democrático (COPRE, 1984­1999), donde se destaca la creación de espacios participativos; y la otra, asume como baluarte al Estado, la reducción de su tamaño y la búsqueda de la eficacia, eficiencia, equidad y economía en el manejo de los recursos (Cunill, 1991). En la óptica de la investigación que se planteo, el eje comprensivo se ubico en el esclarecimiento de la complejidad que implica la adopción de procesos organizativos y administrativos con participación ciudadana en el poder local. Se buscaba incorporar al análisis las teorías de la organización y las de la administración pública, apoyadas en los aportes de diferentes disciplinas sociales, a efectos de establecer caracterizaciones y explicaciones de los factores que intervienen. Dentro de este contexto, el objeto de estudio se encuentra delimitado en el proceso de planificación y ejecución de políticas públicas desarrollados en la gestión municipal con la incorporación de la participación ciudadana. 1 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Como punto de partida histórico se tomo el año 1999, año para el cual en Venezuela, la gestión municipal enfrenta una serie de transformaciones, teniendo como su génesis los procesos ocurridos a partir de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a finales de ese año, marcando el inicio de un modelo de democracia participativa y protagónica, que posteriormente conllevó a la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (CRV, 1989) y su Reglamento Parcial N° 1 sobre la Participación Ciudadana (PRV, 1990). Es incuestionable, que la democracia participativa y protagónica surge como uno de los aspectos más emblemáticos de la Constitución de 1999 en Venezuela. Las competencias municipales pasarían a estar consagradas de manera clara y precisa en el Art. 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) y, según este, tales competencias deben desarrollarse en el marco de la participación ciudadana. La materialización de esta propuesta en la gestión municipal ha ido produciendo diferentes resultados, de acuerdo a los avances que algunas alcaldías venezolanas incorporan día a día en la gestión. Es el caso, de las alcaldías en el estado Carabobo, que a lo largo de casi una década del nuevo marco constitucional, implementaron procesos gerenciales en materia de planificación, toma de decisiones y control local, impulsando mecanismos para incorporar a los ciudadanos en los procesos de planificación y ejecución de políticas públicas. El cambio constitucional de fines de los noventa traería consigo también un cambio en el marco legal y normativo de la administración pública local. Se derogó la antes mencionada Ley Orgánica de Régimen Municipal (CRV, 1989), mediante la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) (AN, 2005). Aparecería con antelación, la Ley de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (AN, 2002) y posteriormente, la Ley de los Consejos Comunales (AN, 2006). En este caso la materia de la planificación se convierte en un tema estratégico para el gobierno central. En el caso particular de la LOPPM, en su Art. 75, establece que, los órganos del poder público municipal, en el ejercicio de sus funciones incorporarán la participación ciudadana en el proceso de definición y ejecución de la gestión pública y, en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna; para lo cual deberán crear los mecanismos que lo garanticen. Tanto la CRBV como la LOPPM facultan a los ciudadanos a participar en la gestión del municipio, mediante un conjunto de mecanismos de empoderamiento ciudadano en la gestión pública local. Los principales medios de participación ciudadana son: los cabildos abiertos, las asambleas ciudadanas, los referendos, las consultas públicas, la iniciativa popular, el presupuesto participativo, el control social, la iniciativa legislativa, los medios de comunicación alternativos, la autogestión y la cogestión. Una experiencia interesante fue la desarrollada durante el gobierno de Argenis Loreto en la Alcaldía de Libertador (Tocuyito), la conformación de los Territorios Sociales y los Gobiernos Comunitarios, entre los años 2000 y 2008. En el primero de los casos, según expuso el Alcalde Loreto en una entrevista a Harnecker (2008), tenía como finalidad la división del territorio municipal en subdivisiones, distintas a las parroquiales ya existentes (más pequeñas que parroquias, pero más grandes que áreas vecinales); mientras que la segunda iniciativa, los Gobiernos Comunitarios, se fundamentaban en la necesidad de crear en esos Territorios Sociales estructuras de gobierno a las cuales serían transferidas competencias y recursos financieros para su gestión por parte de los propios ciudadanos. 2 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Estas iniciativas en su oportunidad fueron ampliamente difundidas en foros y seminarios del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) en la región carabobeña y se consideran emblemáticas en materia de gestión participativa municipal; no obstante, fuerzas políticas en pugna las truncaron e impidieron su continuidad. Es sobre el caso de Los Gobiernos Comunitarios que versa la investigación, ya que se estudiaron los procesos, prácticas y mecanismos mediante los cuales la administración del municipio había incorporado en su modelo de gestión, según lo dispuesto en la constitución y las leyes, en materia de apertura a la participación ciudadana, específicamente aquellos procesos de planificación y ejecución de las políticas públicas; a efectos de valorar su naturaleza y alcances en el marco de la literatura teórica desarrollada sobre la participación. Era preciso establecer si tales prácticas, estaban condicionadas por las concepciones políticas y técnicas mediante las cuales entienden la participación y su inserción en la institución de gobierno local. ¿Por qué políticas?, porque quienes acceden a los gobiernos locales están vinculados a algún enfoque político. ¿Por qué técnicas?, porque quienes acceden a los gobiernos locales tienen una formación técnica y un entendimiento de la dinámica institucional que obedece a ciertos criterios de la gestión y del orden local. Ello hace que seleccionen un modelo de burocracia (O'Donnell, 1978; Osborne y Plastrik,1997; Guy, 1999) guardando correspondencia con tales orientaciones. Antecedentes del estudio En Venezuela a finales de los años ochenta del siglo XX, la descentralización fue un proceso que avanzaba gracias a la materialización de las propuestas normativas de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE). En enero de 1990 se posesionaron los primeros gobernadores (20) y alcaldes (285) electos por votación popular. A partir de ese momento, se desarrollaron en diversos municipios venezolanos, experiencias en materia de innovación en la gestión local, en las cuales la participación ciudadana, el desarrollo local y la consolidación del modelo democrático, fueron los fines últimos de tales propuestas. Casos como los de las alcaldías de Ciudad Guayana (abarca San Félix y Puerto Ordaz) en el estado Bolívar o el de la Alcaldía de Libertador en el Distrito Federal, fueron ampliamente documentadas y comentadas por Harnecker (2005) y Mascareño (1998). Mientras que en el panorama internacional, reformas constitucionales como la ocurrida en la Constitución General de la República Mexicana (1983) en su Art. 115, establecía que el modelo de gestión municipal debía ser participativo, pues de ello dependía el cambio cualitativo en el desarrollo integral local, creando en los municipios mexicanos la figura de los Consejos de Colaboración Municipal y Vecinal (Massolo, en Fadda, 1993). Otras investigaciones como las publicadas por Velásquez y González (2003), daban cuenta sobre el proceso evolutivo de la participación ciudadana en Colombia, y las muy conocidas investigaciones de Gomá (2000), Font (2001), Montero, Font y Torcal (2006), entre otros, llevadas a cabo en diversos ayuntamientos españoles. 3 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Es preciso destacar como la participación ciudadana como temática central, es comúnmente abordada desde el marco de los sistemas políticos que la promueven, la consolidación de la democracia local, o bien, desde los movimientos históricos o sociales en los cuales se desarrollaron, en cada caso, el tema de la gestión pública local, en sus objetivos, estructuras y procesos, o bien no son analizados, o bien se hace en forma tangencial. Es decir, el tema de los procesos organizativos que sirven de marco operativo para la formulación y ejecución, en una gestión que da cabida o promueva la participación, ha sido parcialmente abordado en su análisis. En general, la literatura e investigaciones en el periodo posterior a las reformas de la COPRE, destacaron los efectos de la descentralización en la gestión de servicios públicos y en la redistribución del gasto social, siempre en el contexto de la democracia representativa. Njaim (1998) planteaba que, ya para el año 1992, en Venezuela existía la necesidad de instrumentar reformas para incorporar mecanismos participativos en el ámbito local que implicaran al ciudadano, aunque sólo fuese en forma temporal no asociativa, y que tales mecanismos debían ser parte del orden constitucional vigente; el autor reconocía el agotamiento de los mecanismos representativos tradicionales; pero, su superación conllevaba a la transformación o promoción de una nueva institucionalidad municipal. En el caso venezolano particularmente, luego de la crisis política y social de los noventa (crisis del modelo representativo bipartidista), nuevos elementos se introducen de la mano de la CRBV (ANC, 1999), y se adopta el modelo de democracia participativa y protagónica. Surgen estructuras de soporte a la planificación a nivel subnacional, tales como los Consejos Locales de Políticas Públicas (CLPP), y aparecen en escena noveles formas o mecanismos para la participación ciudadana, que reconfiguran la relación Estado­sociedad, como son los consejos comunales. Se presume que la naturaleza y alcance de los procesos desarrollados por la gestión municipal a partir de la Carta Magna del 99, pasarían a obedecer a una nueva racionalidad y entendimiento de la participación ciudadana que, al menos a nivel de discurso de los líderes políticos de turno, parecieran dejar atrás los procesos meramente consultivos e informativos. En este entorno surgen investigaciones como la de Rivas (2001) quien señala la necesidad de dirigirse hacia nuevos modos de pensar e interactuar y hacia nuevas capacidades colectivas y, por lo tanto, sugiere abordar a la organización municipal venezolana desde una perspectiva integral, en donde los cambios deben ser profundos, armonizando las modificaciones estructurales propuestas por los teóricos con estrategias, procesos, sistemas tecnológicos y, particularmente, con los factores culturales y las conductas del recurso humano. Un aspecto todavía pendiente para el entendimiento sobre el tema de la gestión municipal, es lo relacionado con los procesos que desarrollan las estructuras de poder local, en materia de planificación y ejecución de políticas públicas, de cara a los requerimientos legales y normativos de la participación ciudadana. El enfoque planteado en la presente investigación pretende abordar la dinámica, naturaleza y alcance de tales procesos: ¿cómo la administración local ha interpretado el mandato constitucional de una gestión participativa?, ¿qué estructuras organizativas se han derivado?, ¿qué rutinas se han incorporado? Estas y otras interrogantes, marcan una temática todavía pendiente por desarrollar en profundidad en el contexto de la democracia participativa y protagónica, en el ámbito municipal. 4 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Justificación Con respecto al objeto de investigación, la gestión pública municipal, quizás sea una de las temáticas que despierta mayor interés entre los investigadores sociales, y en los actuales momentos constituye un laboratorio, donde a lo largo de una década se han estado ensayando constantemente los modos para materializar las disposiciones de la CRBV (1999) y, posteriormente, la LOPPM (2005). Las leyes y ordenanzas promulgadas dicen o establecen un deber ser, pero, algo muy distinto ocurre en la práctica. De allí la relevancia del objeto seleccionado, ya que se ofrece un producto intelectivo que colabora a la comprensión del diseño y desarrollo de la gestión municipal desde el ámbito mismo de su realización, donde pueden ser integrados los distintos factores que influyen en esa labor técnico­política y su correspondiente efecto sobre el alcance de la participación. En cuanto a la fundamentación teórica, los postulados actuales en materia de teoría de la organización han experimentado una interesante evolución desde mediados del siglo pasado, cuando se formularon las temáticas sobre la complejidad, la dialógica, el caos, los fenómenos emergentes, la auto­ organización, la teoría de sistemas, la borrosidad de fronteras y el cambio organizacional, entre otros. Hoy día, tales referentes teóricos constituyen un valioso aporte, a partir del cual entender la gestión pública en estos tiempos. Si a esos contenidos debidamente sistematizados, se articulan las contribuciones de las teorías de la administración pública, tanto en las diferentes vertientes: la Nueva Gestión Pública (Barzelay 2002, 2000) y las Políticas Públicas, como en los contextos particulares de las reformas del Estado, la descentralización y la participación ciudadana; es posible ofrecer un marco intelectivo propicio para el análisis (descripción y explicación), que también se comportaría como un mecanismo de triangulación teórica (Álvarez­Gayou, 2003), lo cual es un aporte en esta y para otras posibles investigaciones sobre el objeto de estudio seleccionado. Propósito del estudio Analizar la naturaleza y alcance del proceso de planificación y ejecución de políticas en la gestión pública local, mediante un estudio de casos como los Gobiernos Comunitarios en el municipio Libertador del estado Carabobo, Venezuela entre los años 2000­2008. Explicar para el caso antes señalado, las prácticas participativas implementadas en el contexto de la intermediación entre el Estado local y los ciudadanos. Referentes teóricos Los procesos de reforma del Estado La reforma del Estado es un conjunto de procesos inducidos que tienen por objetivo buscar que el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país. 5 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Toda reforma Estatal debe promover en sí misma una reforma del tipo de administración pública necesaria para responder y atender de manera eficaz las demandas de la sociedad. No es viable un Estado que conserva una administración pública tradicional burocrática, en la cual la ciudadanía ha perdido la confianza, pues la considera ineficiente, corrupta y desvinculada de los problemas sociales. En los ochenta y noventa, en muchos países latinoamericanos, tuvo lugar un proceso de reforma desde el Estado central, en gran medida sustentados en el argumento de una crisis del modelo democrático representativo (Osto, 2009). El factor común era la presencia de noveles actores sociales representados por organizaciones comunales y/o vecinales y algunas ONG`s. La lucha era fundamentalmente por lograr espacios que les permitieran ser partícipes en la formulación de políticas públicas, en la gestión y el control de los recursos financieros. Durante estas dos décadas se dieron en los países de la región procesos de reformas constitucionales: Brasil (1988), Colombia (1991), Perú (1993), Argentina (1994), Ecuador (1998), Venezuela (1999) y, la más reciente, en Bolivia (2004). Entre los argumentos recurrentes se partía de la llamada crisis de la democracia representativa, o bien del conflicto entre los modelos de democracia representativa y la participativa; autores como Lissidini (2006) argumentan otras variables, a saber: sistemas de partidos políticos debilitados y/o altamente polarizados, resultados electorales favorecedores a corrientes de pensamiento que por largos períodos fueron excluidos del ejercicio del gobierno, el grado de inestabilidad política y las crisis institucionales, la presencia de conflictos armados (grupos violentos) y el ascenso al poder de los llamados liderazgos de tipo outsiders (líderes carentes de trayectoria política: Fujimori, López Obrador y Chávez). Si se sumaba a todo ello, las pautas marcadas por una agenda económica impuesta desde los organismos financieros multilaterales, resultaba un peligroso cóctel en la región. Para Oszlak (en Azcorra, Buchter y González, 2009), hay tres momentos que se sucedieron en la reforma del Estado en Latinoamérica: 1) la reducción del alcance del Estado en la gestión de la sociedad, a través de privatizaciones y desregulaciones, así como también mediante la descentralización y desmonopolización; 2) una reducción y reestructuración del aparato institucional, una deconstrucción de viejas estructuras burocráticas, 3) y una reducción de la nómina de personal del sector público y la profesionalización del personal permanente; todas estas reformas obedecían a un criterio economicista, en consistencia con un modelo de Estado neoliberal de desarrollo. Modelo de Estado y sistema político venezolano El Art. 2 de la CRBV (AN, 1999) establece que en Venezuela existe un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, y que, entre valores en que se sustenta figuran la democracia, la responsabilidad social y el pluralismo político. El régimen democrático venezolano se estableció a partir del 23 de enero de 1958, aunque Rey (1991) refiere el período entre 1945­1948 como el trienio de la democracia frustrada. Durante más de 40 años en Venezuela el sistema democrático consagrado en la Constitución de 1961 fue el representativo, en un modelo de Estado pluralista. El sistema de partidos era el mecanismo de intermediación y articulación de las demandas de la ciudadanía. 6 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre A partir de allí se constituyó en el país un sistema populista de conciliación, definido como un “complejo sistema de negociación y acomodación de intereses heterogéneos, en el que los mecanismos de tipo utilitario iban a desempeñar un papel central en la generación de apoyos al régimen y, por consiguiente, en el mantenimiento del mismo.” (Rey, 1991: 543). El Estado venezolano se ha caracterizado por impulsar el crecimiento económico a través del gasto público, producto de la renta petrolera, la abundancia de tales recursos implicó que la redistribución de ese ingreso avanzara sin conflictos distributivos, sin embargo no fueron los recursos petroleros la clave única para el mantenimiento del sistema democrático, Rey (op.cit) reconoce el rol de los partidos políticos y grupos de presión, en la canalización de las demandas insatisfechas, lo cual generó apoyos a los Gobiernos de turno, y por ende al sistema democrático en sí mismo. La cadena de eventos relatados por Kornblith (1996) desde los años 80, y que derivó en el estallido social de febrero de 1989, evidencia una crisis sociopolítica y económica que produjo el descredito del sistema representativo de partidos. No obstante, se llevaron a cabo importantes avances en materia de descentralización del Estado, promoviendo elecciones en estados y municipios (1989 y 1992). Fue en los años 90, en el marco de las reformas propuestas por la COPRE, cuando alcaldías venezolanas ensayaron las primeras experiencias de participación ciudadana, en el marco de la democracia representativa. Cabe destacar que a pesar de la ruptura del consenso en las élites políticas, producto del distanciamiento entre los intereses de los grupos políticos dominantes y los de la población, que condujo a la manifestación del descontento ciudadano con la gestión de los políticos representantes de los partidos tradicionales, la democracia continuo siendo un modelo al cual los venezolanos valoraban positivamente. Para Pereira (1995: 193) tales valoraciones ratificaban “la pertinencia de la democracia y la presencia de condiciones favorables para la restitución del consenso, a través de un cambio de rumbo más participativo, donde se revalorizara la función social de los políticos y de la política”. La participación ciudadana en los sistemas políticos La participación promovida en la época de la democracia representativa, es decir, como mecanismo de ampliación democrático, complementó a la representación y participación política (Reformas de la COPRE), que propugnaban la despublificación del Estado, para mejorar la eficiencia en el manejo de recursos Cunill (1991), se experimentó entonces, un salto cuali y cuantitativo, hacia mecanismos participativos que plantean un mayor intervencionismo del pueblo en las distintas esferas gubernamentales y escenarios decisorios; se impulsa la participación total, en situaciones donde los afectados tienen influencia directa en la decisión (referéndum, asambleas generales, iniciativas legislativas, modelos co­gestionarios y auto­gestionarios de proyectos), lo cual se traducirá en exigencias a las organizaciones municipales como promotores por excelencia de la participación ciudadana. 7 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre La participación ciudadana es definida por Pearse y Stiefel como: “Los esfuerzos organizados por incrementar el control sobre los recursos y las instituciones reguladoras en situaciones sociales dadas, por parte de grupos y movimientos de los hasta entonces excluidos de tal control” (1980, en Fadda, 1990, p: 45), concepto manejado por el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD). Por su parte Pereira y Urdaneta (2010), refieren la participación como el acceso y uso de los ciudadanos de los mecanismos e instancias disponibles en la sociedad o generados por ellos que les permiten influir en la toma de decisiones políticas y públicas”. El abordaje del tema de la participación puede ser múltiple, desde lo concerniente al tratamiento de problemas sociales como los planteados en los distintos modelos de desarrollo (los estudios de Kliskberg en Latinoamérica y los de Putman en Italia), hasta los aspectos políticos tales como el comportamiento y desarrollo de los sistemas políticos (Pereira y Urdaneta, 2010); y es particularmente este segundo referente que se selecciona para contextualizar el tema de la participación ciudadana. A la pregunta de si es necesaria la participación, si ya tenemos democracia, formulada por Subirats (Font et al., 2001.), este afirma que en muchos casos, a pesar de que los mecanismos de participación se están perfeccionando para hacer más eficiente la toma de decisiones y el control, se empieza a poner en duda la sostenibilidad de la democracia en momentos de cambio acelerado de los parámetros económico­sociales. El tema de la participación ciudadana en las ciencias sociales es para Font et al. (2001) fundamental, sobre todo a partir del éxito de conceptos como sociedad civil, empowerment, calidad de democracia, y más aún a partir de la idea de capital social de Putman (1993, en Font, id.), para quien la participación es la garantía para “hacer funcionar la democracia”. No obstante, entre la clase política siguen predominando la reserva hacia la apertura de nuevos e innovadores espacios participativos, como no sea para promocionarse a sí mismos y crear un ambiente de seudo apertura. La ciudadanía por su parte, se muestra apática y poco dispuesta a participar, expresando desconfianza en el liderazgo que lo convoca. En lo que sin duda coinciden los autores (Font et al., op. cit.), es que en la escala de gobierno menor, como el caso del gobierno local municipal, se facilita el desarrollo de instrumentos participativos, en tanto que el diálogo se favorece por la proximidad e interacción de los actores. Proximidad que también es manifiesta en cuanto a los temas afines al ciudadano, lo cual genera mayor disposición a participar (Parry et al, 1992, citado en Font et al., id.). No es entonces casual la proliferación de ejemplos de participación en el ámbito local, que es sin duda el escenario privilegiado por excelencia. Tipologías de la noción de participación Sobre la participación ciudadana, sus características y objetivos, son múltiples las tipologías, fines y propuestas disponibles. Arnstein (1969) se refiere a diversos niveles de participación, desde la no­ participación y la manipulación, y así sucesivamente, en orden ascendente pasando por niveles denominados de terapia, información, consulta, conciliación, asociación, poder delegado y control comunitario (máxima expresión participativa); para Hain (en Fadda, 1990), la misma oscila entre el 8 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre enfoque radical (transformación radical), que propugna por sustituir la democracia representativa por otro sistema, denominado generalmente de democracia participativa; y el enfoque liberal, orientado a mejorar la calidad de la democracia. Es así como, y con basamento en los enfoques sobre el poder (Fadda, op. Cit.), señala la existencia de una primera tipología, en la cual destaca los postulados teóricos de la Integración y de Conflicto. El de Integración establece que un sistema legítimo integra a la sociedad y neutraliza privilegios de poder, asegurando el equilibrio entre grupos en competencia, el de Conflicto, reconoce el antagonismo entre grupos aún en regímenes democráticos. Del primer postulado (de Integración) se desprenden dos categorías participativas; la primera aquella que tiene lugar cuando la participación es paritaria entre grupos en competencia; y segunda, la participación que se da entre grupos donde los miembros de la sociedad aceptan los factores discriminantes existentes, por la vía de la asignación autoritaria de valores (Easton, 1979), es decir, se reconocen y se aceptan las diferencias para acceder a los centros poder y toma de decisiones. En el Postulado de Conflicto, la participación ciudadana simplemente tiene lugar bajo la premisa de la existencia de grupos de élite en pugna permanente por el poder con grupos de excluidos. Otra tipología de la participación es la que se vincula a los modos de acceder al control del poder (Hain, 1980, en Fadda, 1990). Existen dos grandes dimensiones para el término, la derivada de la interpretación liberal, orientada a mejorar la calidad de la democracia (reforzamiento de la estructura democrática representativa), también denominada Estrategia de Contención (Guerra García, 1980, en Fadda, 1990). Bajo esta premisa la participación es esencialmente individual, con énfasis en la educación para la ciudadanía, la integración al esquema legal y gubernamental existente. En contraposición a la interpretación liberal, se encuentra la denominada radical, que propugna sustituir la democracia representativa por otro sistema, generalmente por una democracia participativa. Plantea el traslado del control del poder a la comunidad (redistribución del poder, como desafío a las estructuras de gobierno existentes. Guerra García la denomina Estrategia de Transformación (en Fadda, 1990). Propone la creación de contra­instituciones y estructuras paralelas de acción directa, para dar cabida a la intervención de los excluidos, desde la intervención en problemas locales puntuales, hasta la intervención en áreas (ámbitos) neurálgicos, que garanticen el control para la comunidad. Fadda (op. cit) hace mención a otras cuatro tipologías para la participación, que en síntesis serían: (a) Según los fines deseados (Bachraeh, Baratz y Levi, 1970), es posible que se aspire al logro de la igualdad democrática (participación orientada a las aspiraciones), o a necesidades de legitimación de políticas públicas (participación cooptativa). (b) Según el origen del esfuerzo (Hain y Guerra García), distinguiéndose la participación promovida o estimulada desde el gobierno central, regional o local de la participación promovida y/o practicada en la base. (c) Según el grado o nivel de participación alcanzado, autores como Paterman (1970) definen tres tipos: “pseudos­participación”, “participación parcial” y “participación total”. 9 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Por su parte Restrepo (1997:8) plantea una especie de gradación en la participación, la cual asemeja “el perfil de una copa de vino” y que establece las siguientes categorías: (1) la información a los ciudadanos, (2) la consulta de políticas y programas, (3) la concertación de políticas, (4) la co­decisión entre representantes del Estado y las comunidades receptoras de los programas, (5) el control a todos los pasos del proceso de una política pública, (6) la planeación participativa, (7) el control a la ejecución de programas y proyectos, (8) las prácticas de co­administración de algunas de las instancias o acciones que componen la operatividad de un programa o política pública, y (9) finalmente, la ejecución de parte de las acciones de los programas por los beneficiarios de estos. En cualquiera de estas tipologías la variable determinante es el grado de libertad de acción que pueda tener el ciudadano para influir en la gestión de la política pública, de allí el interés que representan para la investigación formulada el conocimiento de tales tipologías, ya que permiten valorar cualitativamente esos grados de libertad de acción. En regímenes democráticos, la participación puede darse como mecanismos de ampliación democrático, como complemento a la representación y participación política. Pero en regímenes absolutistas burocráticos o dictaduras, tales mecanismos pueden ser promovidos como forma para la legitimación y en sustitución de la participación política. Postulados teóricos sobre el cambio en la gestión pública Hay tres ejes fundamentales, que en lo teórico permiten al investigador analizar y comprender a la organización y los cambios que está experimentando. El primero, referente a la teoría de las organizaciones, sobre las cuales Etkin (2000), argumenta de su complejidad y riqueza de conceptos, debido a que en tales postulados convergen el tratamiento sistémico de la organización, su asociación con la metáfora de lo viviente, y los fenómenos que le confieren a la organización un carácter complejo en su concepción, la incertidumbre, lo objetivo y lo subjetivo, la incorporación de tecnologías de la información y comunicación (TIC) y la dialógica, entre otros, Morín et al. (2003); de tal manera, que la organización municipal en su diseño, dinámica de funcionamiento y desarrollo, debe ser interpretada a luz de tales postulados teóricos, pero, sin dejar de lado que esta obedece a elementos culturales y políticos locales que la configuran. Un segundo elemento del marco teórico y conceptual propuesto para el análisis de la experiencia es aquel que trata de las teorías de la administración pública, particularmente las que por excelencia describen los modelos de gestión local en Latinoamérica; es decir, el modelo burocrático organizativo de Weber (2002), mismo que ha evolucionado producto también de exigencias de orden político y jurídico, en los denominados nuevos modelos de gestión pública (Bresser et al. 1998; 2004), Echebarría (2000; 2003; 2006), los neoburocráticos (Grandinetti, 2003) o lo modelos relacionales o de redes (Blanco y Gomá, 2002); tales cambios impactaron en gran medida en la gestión local venezolana, porque fueron introducidos de la mano del proceso de reforma de Estado (COPRE), y por consiguiente, obedecían a una racionalidad orientada por parámetros de eficiencia, eficacia y economía, imperantes a partir de finales de los años 80 en el país. 10 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Un tercer y último elemento teórico que marca la ruta intelectiva en la investigación realizada, trato sobre las modalidades y/o mecanismos de participación ciudadana, en el contexto de los sistemas políticos democráticos, intereso particularmente las tipologías asociadas al modelo de democracia representativa, características del periodo de mayor apogeo en las reformas del Estado, hasta llegar más recientemente a las formas participativas consagradas en la nueva constitución y en la LOPPM (2005). Un esquema más detallado de los conceptos y aspectos de las teorías de la organización, conducen a la idea central de que los municipios son organizaciones socioculturales y políticas, donde no es posible una simple fragmentación de una estructura física en procesos y/o actividades, ya que se trata realmente de un sistema integrado en permanente cambio, en cuyo funcionamiento están presentes rasgos de adaptación (producción y reproducción) y donde se cumple con el principio dialógico (Morin et al., 2003). Para el análisis de los modelos de gestión en los gobiernos locales, es de utilidad la propuesta de Etkin (2000) sobre los tres niveles de análisis organizativos: el político, de gobierno y de gerencia, y en cada uno de ellos es necesario identificar contextos y funciones. Hay una serie de hechos contemporáneos de gran significación, fenómenos como la introducción de las tecnologías de la información, los requerimientos sobre desarrollo local y, más concretamente, la incorporación de la ciudadanía en la planificación y ejecución de políticas públicas, denotando la complejidad de los procesos que están obligados a establecer los órganos del Estado para cumplir con las funciones que demanda la sociedad. Por otra parte, las teorías de la administración pública, obligan también a definir con claridad la función pública local en la producción de bienes, servicios y regulaciones, los criterios para la formulación y ejecución de las políticas públicas y un aspecto, quizás neurálgico en este caso, como lo es la reforma del Estado, en un contexto de transformaciones que han evolucionado desde el modelo weberiano, el posterior modelo gerencial, hasta las más recientes propuestas que apuntan a la responsabilización (Echeberría, 2003). Nuevamente el rol del funcionario ante la ciudadanía, específicamente por vía de la incorporación del denominado control social, pone el acento en la participación del ciudadano en la gestión. Para Camou (2007), la transparencia en la administración local, le confiere legitimidad a las acciones y, por ende, contribuye a la gobernabilidad del sistema. Liderazgo distribuido, transformador y adaptativo Ningún cambio efectivo se logra sin el impulso de un liderazgo. En el Manual de Liderazgo de Bernard Bass (Handbook of Leadership, referenciado por Gibson, Ivancevich y Donnely, 2000: 451), liderazgo es: “(…)una interacción entre los miembros de un grupo, en el que los líderes son agentes de cambio, personas cuyos actos afectan al resto de los componentes en mayor grado que los actos de estos últimos afectan a los lideres. Existe liderazgo cuando un miembro de un grupo modifica la motivación o la competencia de otros miembros del mismo”. Para ejercicio del liderazgo es precisa una interacción de las personas y la existencia de metas u objetivos. Heifetz (1997: 47), define el liderazgo como “la actividad de un ciudadano de cualquier condición que moviliza a personas para que hagan algo ”. 11 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre El liderazgo en la administración pública según Longo (2009) más que una característica individual del líder, es un atributo de los grupos humanos, las organizaciones y las comunidades. Una de las tareas fundamentales de los líderes públicos contemporáneos es capacitar a la organización para afrontar el cambio graduales producto de la evolución del entorno, considerando las convicciones, modelos mentales y expectativas de las personas (Heifetz, 1997, referenciado por Longo, op. cit). Según el autor, en entornos complejos las decisiones no se reducen a repertorios sustentados en conocimiento científicotécnico, requieren de “respuestas metatécnicas, no disponibles en esos almacenes de conocimiento”, mismas que ameritan de creatividad y experimentación. Los modelos individualistas de liderazgo basados en el carisma del líder (según tipologías de Weberianas), a medida que las organizaciones se apropian del conocimiento, tienen, según Longo (op. cit), una utilidad limitada, porque si bien son determinantes y positivos en los inicios de los procesos, en algunos casos, entran en franca colisión con los modelos culturales participativos que se van gestando, de allí que el autor plantea la necesidad de un "Liderazgo Distribuido", como una concepción emergente, basado en la consideración del liderazgo como una tarea que tiene que ser compartida por otros en la organización. Otra clase de liderazgo es la denominada “Liderazgo Transformativo” de Burns (en Heifetz, 1997; y en Gibson, Ivancevich y Donnely, 2000), el cual motiva a sus seguidores a trabajar por objetivos transcendentales, que superen los propios intereses personales. De acuerdo a este postulado, los seguidores del líder deben haber satisfecho sus necesidades primordiales de supervivencia y seguridad, para preocuparse por alcanzar objetivos colectivos superiores, como el bien común o el servicio a otros (Heifetz, 1997, p: 48). El líder transformador debe ser capaz de jerarquizar las prioridades del grupo, y coadyuvar en la superación de los individuos, para poder incentivar al trabajo por una transformación de la realidad colectiva, apoyados en valores como la solidaridad. Heifetz (1997) propone el liderazgo en función del trabajo adaptativo, se trata de la capacidad del líder en distinguir los tipos de problemas, su solución, la responsabilidad de las partes en la búsqueda de la solución y el tipo de trabajo a desarrollar. El denominado Liderazgo Adaptativo, actúa de acuerdo a situaciones, pudiendo optar entre el trabajo técnico, el técnico adaptativo y el adaptativo propiamente dicho. Cuando la definición del problema es clara, y hay soluciones prescritas, es posible acudir al trabajo técnico, apoyarse en conocimientos especializados y reconocer el rol de los expertos. El trabajo técnico adaptativo se requiere cuando el problema, a pesar de estar claramente definido, requiere de un aprendizaje y colaboración de las partes; mientras que el trabajo adaptativo, es el que deberá realizarse cuando la definición del problema no es clara, requiere de un aprendizaje colectivo y la mayor responsabilidad en la búsqueda de la solución recae en los seguidores del líder (Heifetz, 1997). Formulación de políticas públicas participativas La definición de políticas públicas que hace Roth (2004) se vincula con la formulación y ejecución de programas de acción, es decir se relaciona con la materialización de decisiones, que bajo la intervención del Estado, busca modificar comportamientos cambiando las reglas de juego. Para el autor (Roth, 2004) la política pública reúne una serie de elementos tales como: objetivos colectivos, medios y acciones, instituciones u organizaciones gubernamentales y, todo orientado a lograr la resolución de 12 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre una situación problemática. El Estado interviene mediante las políticas públicas con diversos mecanismos, tales como: normas jurídicas y administrativa, creación de instituciones y/o organizaciones, y a través de la conformación de redes de interacción con los distintos actores sociales. Los enfoques teóricos asociados a la formación de las políticas públicas son fundamentalmente de tres tipos, a saber, los centrados en el Estado, los centrados en la sociedad, y los denominados mixtos o posturas ideológicas que no privilegian un factor sobre otro. En esta última concepción se ubican las posturas neocorporativistas y las de entramado o red; en las primeras se visualiza al Estado entrelazado de manera compleja con multitud de grupos de poder en la sociedad; mientras en la segunda, de red se describen tipos de relaciones complejas multidireccionales entre el Estado­sociedad, que van desde la colaboración, el apoyo, la consulta y hasta la ejecución y el control de la política, existiendo fronteras movedizas entre lo estatal y lo no estatal (Roth, 2004). El denominado Policy Cicle propuesto por Jones en 1970 (referenciado en Roth, 2004), describe una serie de cinco fases en la materialización de las políticas públicas: identificación del problema, formulación de soluciones, toma de decisiones, implementación y evaluación. En el referido ciclo, la planificación y la ejecución figuran como procesos en las fases II, III, respectivamente. Planificar es definir metas y establecer cómo se van a conseguir (medios); mientras que ejecutar, se refiere a poner en práctica, accionar; ambos términos se corresponden con las funciones de la administración moderna (Hellriegel y Slocum, 1998). En el contexto de la presente investigación los términos planificación y ejecución, denotan procesos desde los cuales se realiza una política pública. La toma de decisiones es uno de los procesos considerados como neurálgicos en las políticas públicas. Para Lindblom (1991: 74) no todas las decisiones pueden ser sometidas a la votación directa por parte de los ciudadanos: “En algunas ciudades, los ciudadanos votan directamente los presupuestos. Pero la participación directa en las decisiones de políticas por medio de votaciones es importante salvo en muy raras ocasiones. La elaboración de políticas públicas requiere demasiadas decisiones. Cuando miles de temas están pendientes de decisión, ni los temas más simples pueden decidirse por votación….En resumen aunque las normas democráticas aumentan la participación, aun así requieren una élite de decisores de políticas públicas”. La selección de los aspectos que pueden ser sometidos al voto directo de los ciudadanos, debe ser restringido y por consiguiente la figura del representante permite imprimir la celeridad necesaria a los procesos de toma decisión. En los sistemas democráticos a diferencia de los no­democráticos, la elaboración de las políticas se torna de mayor complejidad por la variedad de temas y la cantidad de actores involucrados, requiriendo de arreglos gubernamentales para alcanzar la cooperación y ajuste mutuo (Lindblom, 1991). Los beneficios del ejercicio de la democracia tienen un precio, y es el tiempo invertido en llegar a los acuerdos. Por otra parte el ejercicio del voto crea ciertas expectativas en los ciudadanos en relación a la aceptación de sus propuestas, y cuando todos votan cientos de ciudadanos tienen las mismas expectativas de ser los beneficiados en la contienda. 13 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Otro aspecto resaltante lo constituye la socialización de la política. La gente participa cuando la han enseñado a cómo participar, si está preparado para ejercer la ciudadanía y le han mostrado que es parte de una comunidad política, si se le ha adoctrinado con aspiraciones y expectativas que estimulan más que paralizan (Lindblom, 1991: 126). Existen una desigualdad de información, educación y nivel de socialización política entre los miembros de una comunidad, para muchos no es posible comprender el juego de poder que se desarrolla en los espacios de debate, al momento de decisión sobre una política pública y, por consiguiente están en desventaja con respecto a quienes tienen claros sus objetivos de obtención de recursos y control sobre las prácticas participativas. Enfoque metodológico de la investigación La propuesta metodológica es básicamente de carácter cualitativo y para el análisis se acude a herramientas que permitan la comprensión del todo, sin descuidar la descripción adecuada de las relaciones entre las partes. Para ello, se recurre al estudio de casos (Arzaluz, 2005) como herramienta de exhaustividad para los hechos singulares (cada municipio), y las aportaciones metodológicas que ofrece la Teoría Fundamentada de Glasser y Strauss (1967) para la conceptualización en función de los patrones sociales que surgen de los datos (Trinidad, Carrero y Soriano, 2006). De esa forma, se establece una metodología ajustada a las consideraciones que se manejan sobre el objeto, cuya aplicación es también una contribución al campo investigativo científico­social. De modo que, la investigación preciso estudiar a las personas en el contexto de experiencias pasadas y actuales referidas a la gestión municipal, a fin de observar los procesos de interacción social en que se gestaron y sus principales consecuencias. Las palabras pasan a significar o representar una realidad y permitirán, al mismo tiempo, la construcción de un conocimiento descriptivo­explicativo, combinación de tipos de estudio empírico­descriptivo y empírico­explicativo (Anduiza et al., 1999), a fin de establecer mediante la inferencia causal: ¿Por qué ocurre el fenómeno?. La idea central es asegurar que exista una estrecha correlación entre los datos y lo que la gente realmente dijo que hizo o hace. Fundamento epistemológico La investigación acoge la realidad del problema desde un enfoque complejo­dialógico, el cual Leal (2005: 44) sintetiza de esta forma: “(…) parte de una concepción de la realidad indeterminada, en el cual el desorden es creador, la simetría se ha roto, los defectos son fértiles, los desequilibrios son permanentes, las causas y los efectos presentan relaciones complicadas; está presente la no linealidad”. De tal forma que, el proceso de producción de conocimiento se centró en el caso en estudio de manera directa, en busca de la realidad propia del fenómeno mediante la obtención de los datos desde la perspectiva de sus actores, acogiendo el proceso llamado por Leal (op cit,) como “lógica configuracional”. 14 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Este proceso está definido por el autor antes citado como aquel donde el investigador, de forma creativa, organiza la diversidad de lo estudiado y elabora ideas en diferentes momentos del proceso productivo de conocimiento, las cuales encuentran continuidad en la construcción teórica de lo estudiado. En ese marco de ideas, la matriz epistémica se orienta hacia el enfoque sistémico, el cambio organizacional y la complejidad en la gestión pública, ya que estas corrientes permiten comprender y explicar adecuadamente las experiencias participativas locales en desarrollo. Desarrollo de la investigación La orientación participativa de la gestión en la Alcaldía de Libertador: los Gobiernos Comunitarios La experiencia de los Gobiernos Comunitarios en el municipio Libertador constituyo una iniciativa excepcional en su tipo a nivel nacional; se desarrollaron a partir de la interpretación que, desde la administración local, hicieran a lo dispuesto en el Art. 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. Estas formas de organización del poder local en espacios más próximos a las comunidades, territorios sociales, implicaron grandes esfuerzos para la transformación del modelo de gestión en el municipio. El municipio Libertador del estado Carabobo está conformado por dos parroquias; Tocuyito, donde está ubicada la sede de alcaldía, hoy día parroquia urbana e Independencia, parroquia rural. Tocuyito fue un caserío fundado en 1547 por Juan de Villegas; en el año 1881, y durante cinco meses, el poblado es elevado a capital provincial del estado y allí durante ese breve lapso se reunió la Asamblea Legislativa. La otra parroquia, Independencia, fue fundada posteriormente por la Ley de División político­territorial del estado Carabobo, el 5 de junio de 1964, con parte de los territorios de las parroquias Tocuyito y Candelaria de Valencia; en las llanuras de Independencia tuvo lugar la Batalla de Carabobo. Ambas parroquias, Tocuyito e Independencia, se conformaron como municipio Libertador en 1994. El primer alcalde electo en 1995 fue Benedicto Álvarez Díaz y posteriormente asume la alcaldía Argenis Loreto en el período del año 2000 al 2004, con el apoyo del MVR. Loreto resultaría reelecto para el período 2004­2008. Actualmente la alcaldesa es Carmen Álvarez para elegida para el lapso 2009­2012. Contexto de la experiencia participativa Libertador es definido en la Ordenanza del CLPP como un “municipio agroindustrial y potencialmente turístico”. Pero son innumerables los problemas sociales, económicos y ambientales que caracterizan a este municipio. La base fundamental de los ingresos es el situado constitucional, que para el año 1999, representaba el 59,97% de los ingresos totales, menos del 7% del situado de todos los municipios carabobeños. Para el censo del 2001, el 36,76 % de la población del municipio era pobre y el 10,71% se ubicaba en el segmento de pobreza extrema. 15 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre La situación ambiental y el cinturón de miseria generado en las comunidades próximas al vertedero La Guásima, es uno de los problemas de mayor impacto social. Estos factores, unidos a la dependencia casi exclusiva del situado constitucional, hacen de la gestión municipal un reto en cuanto a la eficiencia y efectividad de la ejecución del gasto social. Inicios de la experiencia participativa Los Gobiernos Comunitarios planteados en el municipio Libertador del estado Carabobo, se desarrollaron durante la gestión del alcalde Argenis Loreto1, en el período comprendido entre 2000 y 2008. Dicha propuesta consistía en transformar el modelo organizativo municipal, a fin de dar cabida a la participación ciudadana en la gestión. El alcalde Loreto, gestor de la iniciativa, consideraba que esta transformación organizativa, daría paso progresivamente al modelo de democracia participativa y protagónica en los espacios más próximos al pueblo. El valor central declarado era “la organización para la participación como mecanismo para ejercer el poder popular”. Esta experiencia participativa fue calificada por el propio alcalde como un proceso de “reingeniería necesaria para introducir al nuevo Estado republicano”. El alcalde conocía de las experiencias del presupuesto participativo de Brasil, pero afirmaba estaba más cerca en su inspiración de la Comuna de Paris. En sus inicios se conformó un equipo de trabajo y se creó la Dirección de Participación Ciudadana. Se organizaron reuniones de acercamiento a la cual en asistieron solo representantes de las juntas parroquiales y asociaciones de vecinos, pero en esas primeras reuniones no se lograron avances significativos, fundamentalmente por la poca asistencia de vecinos. La necesidad de incorporar a más gente, para efectuar el diagnóstico participativo, implicaba sumar otras comunidades, y para ello se dividió territorialmente el municipio, en principio de forma arbitraria; la idea central era que a las convocatorias asistiera la mayor cantidad de vecinos. A estas segundas reuniones asistieron personas de las comunidades según el territorio donde vivían, pero esto trajo consigo enfrentamientos entre los asistentes a las reuniones, básicamente porque no compartían las mismas necesidades y problemas, lo cual generó conflictos de intereses y pugnacidad entre los asistentes. Fue después de esos primeros contactos infructuosos, cuando el equipo de trabajo consideró el problema de la delimitación espacial, ya que sus límites están definidos más bien en términos sociales, y es así como indagaron los problemas de cada comunidad: el agua, las vías, el transporte, las comunicaciones, entre otros; se llegó a la determinación de conformar los denominados “territorios 1 Sus inicios políticos fueron con el Partido Revolucionario Venezolano­Fuerzas Armadas de Liberación (PRV­FAL), y se desempeño como sindicalista en el sector automotriz de Carabobo, donde llego a ocupar un cargo gerencial. Posteriormente pasa a formar parte del Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR­200). Harnecker (2008a) 16 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre sociales”2. En estos espacios las necesidades tienen connotaciones difíciles de apreciar desde fuera de esa territorialidad. Se inició una segunda fase del trabajo, el proceso de integración. Se identificaron y convocaron a los líderes vecinales, para la realización de talleres por cada territorio. A estos talleres de integración asistía el alcalde y su tren ejecutivo, actuando como facilitadores. Es en el marco de esos talleres cuando surge la idea de crear un organismo superior a las juntas de parroquiales, la idea del Gobierno Comunitario. Los territorios sociales conformados contaron con una estructura organizativa, articulada al gobierno municipal, a los fines de gestionar recursos para satisfacer necesidades y resolver problemas. Sin embargo, esa iniciativa encontró resistencia entre los propios dirigentes del entonces partido oficialista venezolano que apoyo al alcalde, Movimiento Quinta República ­ MVR, para ese entonces lo interpelan en la Asamblea Nacional, por considerar estaba creando organizaciones ilegales (Harnecker, 2008:31), bajo el pretexto de transferir recursos a las comunidades y que entraban en franca contradicción con los consejos comunales. Fue un proceso de construcción lento, no exento de sobresaltos, que debió incluso detenerse por los sucesos del año 2002 y el paro petrolero del 2003. Sin embargo, estas estructuras territoriales, a decir del alcalde, fueron determinantes para que las comunidades organizadas hicieran frente a los problemas de abastecimiento que se experimentaron (Harnecker, 2008: 31­ 32). Fue sólo hasta 2004, cuando estableció oficialmente el primer Gobierno Comunitario, en la comunidad de San Luis de la Culata. El proceso para el establecimiento de la personalidad jurídica a los Gobiernos Comunitarios se llevó a cabo durante todo el 2005, con anterioridad no existía normativa alguna. El 03 de diciembre de ese año se sancionó la Ordenanza de los Gobiernos Comunitarios y días después, el 17 de diciembre, con el decreto N° 003/2005, se ordenó a la Dirección de Administración local ejecutar la transferencia efectiva de competencias en la ejecución de obras y servicios a los Gobiernos Comunitarios, que correspondieran al presupuesto ordinario. En ese decreto también se establece que los Gobiernos Comunitarios deberán cumplir con lo dispuesto en materia contralora sobre los recursos que le fueran transferidos. El paso siguiente fue la organización de los procesos electorales en cada territorio social. La estructura de los Gobiernos Comunitarios, queda establecida en el artículo 5 en cinco poderes: poder popular, poder ejecutivo, poder legislativo, poder judicial y poder electoral. Artículo 8: “Para los efectos de esta ordenanza se entiende por Territorio Social, el ámbito territorial donde se desarrollan habitualmente las actividades cotidianas y permanentes de la vida humana, tomando en cuenta las condiciones toponímicas del mismo: nombre y puntos referenciales que simbólicamente identifican y delimitan un territorio, que relacionan al individuo con la comunidad, unidos por lazos de residencia, intereses comunes, vínculos de cotidianidad, necesidades comunes y compartidas, áreas comunes de circulación, costumbres, vecindad, vecinos de una calle, escalera, barriadas intercomunicadas o no, un edificio o un conjunto de casas, urbanizaciones o áreas determinadas de urbanizaciones o caseríos, entre otros”. Ordenanza de los Gobiernos Comunitarios, Gaceta Municipal de Libertador, de fecha 03 de noviembre de 2005. 2 17 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Para coordinar se nombró por parte de la alcaldía unos coordinadores políticos para cada Gobierno Comunitario (GC), estos eran empleados de la alcaldía designados a tal fin por el alcalde (Harnecker, 2008:32), quienes acordaban las políticas del municipio con el respectivo gobierno comunitario. Para la transferencia inicial de recursos se ensayaron diversas modalidades: convenio marco entre la alcaldía y el GC; luego, la organización de los GC en cooperativas que podían recibir los recursos mediante contratación, pero tales modalidades no eran realmente lo que se buscaba porque, por una parte, convertían a los GC en contratistas del municipio, lo cual contradecía el discurso anti neoliberal del oficialismo, y por la otra, estimuló problemas de funcionamiento con las cooperativas (Esteller, 2002; García Müller, 2006; Molina y García Müller, 2006). Cuando surge la ordenanza y se crean como estructuras organizativas descentralizadas, es cuando finalmente los recursos llegan a los GC por vía de transferencias presupuestarias. Para ello, estas estructuras debían configurarse en formas jurídicas descentralizadas, debidamente registradas. Los miembros de la Junta Administradora del Gobierno Comunitario, según lo dispuesto en el artículo 17 de la ordenanza, eran electos en asambleas de ciudadanos de los respectivos territorios sociales, en elecciones directas y secretas, y para ello los miembros de la comunidad debían estar registrados por el Poder Electoral, resultando electos a los cargos quienes obtuvieran la mayoría simple de los votos. Mención especial merece, el artículo 85 de la Ordenanza que hacía mención a que la Contraloría Municipal ejercería la función del control administrativo y financiero en coordinación con el Contralor Social del Gobierno Comunitario. El Contralor Social formaba parte de la estructura del Poder Popular en el Gobierno Comunitario, pero cada comunidad a su vez contaba con su propio Contralor. La inversión ejecutada por vía de los Gobiernos Comunitarios no se remitía exclusivamente a obras menores, se trabajo también el mantenimiento del alumbrado público y el asfaltado de calles en las comunidades. La efectividad y economía se daba porque la mano de obra empleada eran personas de la propia comunidad y eso implicaba ahorros sustanciales, pero eso implicaba activar y dinamizar también los procesos de la Contraloría Municipal. No fue necesaria la transformación de la estructura ejecutiva de la administración local, ya que a lo largo de la gestión 2000­2008, el número de funcionarios se mantuvo entre los 250 y 300 funcionarios, sólo se reorientaron algunos cargos para conformar la figura de coordinadores de Gobiernos Comunitarios. Estrategia de participación de los Gobiernos Comunitarios El objetivo era asumir la iniciativa constituyente en el ámbito local, tal y como ocurrió en el año 1999 a nivel nacional. Dar forma o cuerpo al poder popular, en espacios territoriales a lo interno del municipio. Dicha propuesta organizativa del municipio resulto innovadora; la misma se desarrolló en dos fases: primero, en los territorios sociales, donde se alude a una realidad social común de los habitantes; luego, pasa a la formación de los gobiernos comunitarios; ambos esquemas se institucionalizan por la vía normativa de una ordenanza, bajo la premisa de “la participación para el poder popular” (cita). 18 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Cabe destacar que mediante la promulgación de la ordenanza, le confirieron legitimidad a las iniciativas ante la comunidad, no sólo en el aspecto legal, sino también político. El ciudadano percibe una verdadera posibilidad para activarse cuando existe una ordenanza que establece como funcionamiento el mecanismo participativo desarrollado y el carácter imperativo. Es importante resaltar que ello no implicó el rechazo a la vinculación con los esquemas organizativos propuestos, como los CLPP. Incluso los Gobiernos Comunitarios impulsaron desde su creación la formación de los primeros Consejos Comunales de Planificación Pública en el municipio; pero, al surgir la figura de los consejos comunales en una Ley aparte, la articulación de las funciones entre ambas se presento confusa, lo cual dio pie a que desde el gobierno nacional se cuestionara la coexistencia de estas dos formas asociativas facultadas ambas para la administración de recursos. El solo hecho de desvincular a los consejos comunales del esquema organizativo de la planificación del municipio los CLPP, toma por sorpresa a la administración local, y desmonta el efecto que se aspiraba a lograr con los Gobiernos Comunitarios. A medida que los esquemas propuestos avanzaban, se presentaron dificultades, que promovieron soluciones creativas, tanto por parte del liderazgo del alcalde, como por parte de quienes se sensibilizaron con la propuesta. A cada obstáculo enfrentado, se buscaban salidas creativas, pero siempre tratando de evolucionar dentro de un esquema participativo más amplio. En la práctica para llegar a la idea de Gobierno Comunitario, se precisó de la sectorización territorial. Para finales de 2008, Libertador contaba con 35 territorios sociales y, en 34 de ellos, se conformó una estructura de gobierno. En relación a la gestión de recursos financieros, es particularmente interesante observar que la elaboración del presupuesto de inversión aparecía como una función que se articulaba a las distintas instancias del poder creadas con las disposiciones de la Ley del Consejo Local de Políticas Públicas ­CLPP (2002). En orden ascendente fueron creados en el municipio los Consejos Comunales de Planificación Pública (CCPP), los Consejos Parroquiales de Planificación Pública (CPPP) y los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP), tal y como estaba dispuesto originalmente en la Ley de los CLPP (2002). La activación del presupuesto participativo para el año 2002, se ajustó a lo establecido en la Ley del CLPP, es decir, en cada territorio social se hacían asambleas organizadas por los CCPP, las mismas eran estudiadas y sometidas a un baremo y, posteriormente, elevadas a la asamblea del CPPP. Finalmente, las propuestas llegaban a la sala técnica del CLPP . El proceso, lento en su avance, debía activarse para cumplir los lapsos en el mes de marzo de cada año. El mismo arrojaba el esquema distributivo a seguir para la formulación del Presupuesto Participativo (2002­2008). En cada instancia de poder creada (GC) o existente (Junta Parroquial), los organismos de coordinación convocaban y organizaban las asambleas ciudadanas para formular el Presupuesto Participativo que, una vez desarrollado como proyecto de presupuesto de ingresos y gastos, era presentado y discutido en asamblea pública en la Plaza Bolívar del municipio, lo cual implicaba que de no ser aprobado, debía reorientarse el gasto, es decir se votaba la aprobación de la propuesta que luego era llevada a la Cámara Municipal para ser sancionada . Es decir, el presupuesto participativo durante esta gestión es una herramienta o mecanismo para la distribución del ingreso. 19 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Visión de la participación El alcalde destaca en su discurso, la necesidad de incluir a las grandes mayorías (pueblo) en las decisiones de gobierno. Tratar de que en un espacio más pequeño que el propio municipio o la parroquia, el vecino pueda realizar un serio ejercicio de gobierno real, pueda tomar decisiones de gobierno, pueda administrar recursos, e incluso administrar justicia. Marca distancia de las experiencias de Presupuesto Participativo en Brasil, porque en esos casos considera se trata solo de discutir asignaciones para el presupuesto, que no incluyen totalmente al pueblo en la gestión de su gobierno territorial, no se trata solo de obras, hay aspectos que él considera intangibles, como la capacidad conciliadora de un juez de paz. Se trató de un proceso de transformación del modelo organizativo municipal vigente, mediante la creación de nuevas estructuras. Eso implicaba que en un municipio, caracterizado por gran cantidad de problemas socio­económicos y ambientales, debían ser abandonados los esquemas tradicionales para la formulación de las políticas públicas, en especial lo referente al modo de orientación y aprobación del gasto para el desarrollo armónico de los territorios sociales. Las transformaciones experimentadas en el modelo organizativo encontraron resistencia entre funcionarios de la propia alcaldía y a nivel de los gobiernos regional y nacional. En las comunidades los conflictos se suscitaban fundamentalmente por la polarización política en tiempos de gran convulsión como lo era el paro petrolero. Cuando aparece la Ley de los Consejos Comunales en el año 2006, se genera un gran conflicto de competencias entre los Gobiernos Comunitarios y los Consejos Comunales (CC) en el manejo de los recursos, porque a los CC se le asignan recursos directos. Desde la gestión local durante los dos últimos años de gestión del alcalde Loreto, se trató de conciliar posiciones bajo el argumento que de un trabajo mancomunado entre los GC y los CC, los beneficiados serían para las comunidades de los territorios sociales. No obstante, el alcalde no contó con un cuadro de relevo capaz de darle continuidad a la iniciativa de los Territorios Sociales y los Gobiernos Comunitarios, y no pudiendo postularse para un tercer mandato, la experiencia se articuló progresivamente en la siguiente gestión municipal llevada por la actual Alcaldesa Carmen Álvarez. Con la llegada de la nueva administración, fue eliminada toda huella de la experiencia, teniendo que recurrir a los actores principales para ubicar los instrumentos normativos generados en la anterior administración, porque los registros no aparecieron en la Cámara Municipal. Pero de acuerdo a la opinión del propio alcalde había transformaciones pendientes, especialmente en materia de hacienda, para permitir que los Gobiernos comunitarios se hicieran cargo de la recaudación de tributos. Éxitos en los Gobiernos Comunitarios Para los actores, las comunidades beneficiadas, se les brindó la posibilidad de administrar sus propios recursos, y en el caso específico de la comunidad “Chaparral” ubicada en la parroquia Independencia, ellos gestionaron con mano de obra del sector la ejecución de una cancha que hoy día, además de servir a los alumnos de la escuela del sector, es sitio de recreación y de eventos especiales. Esta comunidad a pesar de tener 90 años de constituida, no aparecía en los registros de mapas y cartografía oficiales, así los manifiestan los actores entrevistados, hasta su configuración dentro de un territorio social. 20 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Para el actor institucional, la eficiencia en el manejo de los recursos fue el factor clave de éxito de la propuesta. El alcalde Loreto exhibió una inversión de aproximadamente 4.000 millones de bolívares entre 2000 y 2003, período dentro del cual la recaudación propia aumentó en un 46%, sólo para el año 2003, a finales de su primer mandato su inversión en obras para los territorios sociales superaba los mil millones de bolívares. De acuerdo a lo expresado por el propio alcalde, la eficiencia en el proceso se ponía de manifiesto en la ejecución del gasto, ya que el 42% de los recursos de la alcaldía fueron ejecutados por los Gobiernos Comunitarios en el año 2007; se ejecutaron 482 obras ese mismo año. En materia de infraestructura educativa “Para el año 2007 se construyeron 48 centros educativos de primer nivel, unos con un aula, otros con dos, son más de 60 aulas”. En cuanto a salud “aquí nació la gran Misión Barrio Adentro. Después eso se desarrolló y lo asumió Caracas en el municipio Libertador de allá.” Finalmente cuando se acudió a informantes claves, próximos a la experiencia participativa desarrollada, estos afirmaron que se trataba de un proyecto personal que no logró acogida en el gobierno nacional, y que incluso a nivel organizativo presentó muchas deficiencias. Resultados de la experiencia Con respecto a la naturaleza del proceso participativo concebido para la planificación y ejecución de políticas en la gestión pública local, durante el período 2000­2008 en el municipio Libertador es posible afirmar: El proceso de establecimiento de las estructuras participativas para la gestión y co­gestión participativa se establecieron en forma progresiva. Los procesos de reorganización institucional emprendidos para la materialización del poder popular consideraron el aprovechamiento de estructuras asociativas vecinales y organizativas, tales como las juntas parroquiales, de enlace existentes (apoyo en soluciones conocidas, Heifetz, 1997). Se reconoce la existencia de estructuras formales para la fecha, sin embargo, no se logra la movilización social3. Esta situación abrió la oportunidad de viabilizar la critica oficialista respecto a la inoperancia de estas instancias existentes y el busca acercarse a los liderazgos de forma directa en las comunidades. Pero este aprovechamiento inicial deliberado, al no ser fructífero, pronto implicó un cambio de estrategia. Se aleja del esquema de participación meramente consultivo. Formula la tesis de la inclusión del ciudadano en la gestión, bajo dos argumentos: (1) la reducción del Estado en el ámbito municipal, para buscar la eficacia, la eficiencia, la equidad y economía y (2) La construcción del Poder Popular para la inclusión de la comunidad en la gestión, para que sea verdaderamente responsable por las decisiones tomadas, a efectos de ejercer la función de control social Se privilegia en el discurso oficial el segundo argumento por sobre el primero, particularmente cuando desde el gobierno nacional se promueve la tesis del Nuevo Estado Socialista. Este primer acercamiento a las estructuras organizativas existentes se aproxima a la categoría de participación informativa, referenciada por Restrepo (2001). 3 21 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre La idea de la delimitación de un territorio social permite al gobierno local, además de racionalizar esfuerzos y recursos financieros, ensayar acciones para la sensibilización en torno a la nueva propuesta organizativa, empleando para ello un discurso que evoca a la inclusión, a la necesidad de resolución de problemas comunes y al empoderamiento del pueblo. La movilización de la comunidad se produce por las expectativas de acceder a recursos financieros. Los avances y retrocesos en el nivel de participación alcanzado, están marcados por conflictos y trabas partidistas, por vicios en la propia organización municipal y por la polarización producto del conflicto político imperante. Se introduce un criterio de organización territorial, denominado social: integrado por quienes comparten una misma realidad en su entorno y, por consiguiente, se aduce que este será el elemento movilizador de la comunidad. Esto constituye un concepto novedoso de organización, una idea pionera a nivel nacional. A medida que se normativiza el proceso, este se hace atractivo para quienes desde las comunidades que confieren legalidad a una propuesta que está sustentada en una ordenanza municipal. El presupuesto participativo es una metodología aplicada para resolver un problema de inclusión en las comunidades, hay consulta y hay votación, la decisión es vinculante a la acción de gobierno, por lo tanto la comunidad es corresponsable por la decisión tomada. La participación en Libertador trasciende hacia una forma de gobierno comunitario, donde el PP es una herramienta, un medio, no un fin. El esquema de participación desarrollado llevaba consigo una finalidad política, que enfrentaba inconvenientes para manejar un asunto intrínseco a la participación, como lo es la tolerancia al pensamiento diverso, lo cual es un principio importante de la democracia política (Dahl, 2006). Esto genera perturbaciones en aquellas situaciones donde existe la diversidad política porque el GC no logra fluidez ni institucionalización permanente, ya que la diatriba política no da lugar a la estabilidad necesaria que requieren las instituciones para mantenerse en el tiempo. Con respecto al alcance de los procesos participativos desarrollados por la Alcaldía del municipio Libertador, pueden valorarse los siguientes aspectos: a) Existió una organización interna de la alcaldía para incorporar la participación y la organización de las comunidades. b) En lo político, el alcalde Argenis Loreto logró llegar a una fase normativa de creación de una ordenanza, a los fines de poder transferir legalmente recursos a estas noveles estructuras participativas. Se trata del ejercicio de un liderazgo adaptativo ejercido de cara a situaciones poco estructuradas y en ocasiones del todo desconocidas. Aunque se logra la continuidad del partido al frente del municipio, la poca visión del alcalde saliente para la formación de un equipo de relevo, con apoyos desde el propio partido, no se realiza y por lo tanto el proyecto es asumido por las comunidades como un proyecto personalista, que no logra capitalizar la voluntad popular para la defensa del proyecto. c) Se aprovechó el rol de los líderes sociales, quienes asumieron en sus inicios el rol de activadores del cambio. 22 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre d) Los logros obtenidos fueron elocuentes: aumento de la inversión en obras y la autogestión de servicios de mantenimiento, establecimiento de programas sociales en salud, deporte y atención a niños y ancianos; todo lo cual abonó a una obra de gobierno positiva, colaborando ello a la reelección de Loreto como alcalde en 2004. e) La participación alcanzada se ajustó a diversos estadios, de una fase informativa­consultiva y de planeación, pasa a la fase de concertación y co­decisión, para luego llegar en sus últimos tiempos al control de la ejecución, estas fases en atención a los avances organizativos experimentados y a los niveles de participación referidos por Restrepo (1997). f) Al culminar el segundo mandato la continuidad de la experiencia participativa se trunca. La discontinuidad alude a que no se generaron las condiciones para que el tipo de organización impulsada se institucionalizara, es decir, que aún cuando el gobernante no estuviera en el cargo, la organización creada resistiera el paso del tiempo y fuese incluso requerida por la propia comunidad. g) No se llegó al empoderamiento de las comunidades y los ciudadanos, esto originó la pérdida de los esfuerzos realizados, y al desmontaje progresivo de las estructuras por la nueva administración local. h) En conjunción con el punto anterior (g), la movilización estuvo asociada a los incentivos de acceder a recursos financieros. Este es un aspecto crucial que debilita los esfuerzos políticos hechos por Loreto, ya que, siendo su objetivo una nueva organización social, participativa y de responsabilidad ciudadana, la facilidad de lograr el financiamiento de las obras no da espacio a la generación de actitudes creativas por parte de las comunidades para alcanzar sus propios objetivos. Es lo que Arnstein (Referencia) alude para los estadios superiores de participación, que los individuos sean autónomos para generar sus recursos. Reflexiones sobre el caso Libertador: la iniciativa truncada de los Gobiernos Comunitarios El discurso político de liderazgo local en la experiencia de Libertador, se apartaba por completo de los enfoques tradicionales de la participación ciudadana, y propugnaba la transformación del sistema democrático representativo, es así como se ensaya una práctica innovadora para la construcción del denominado poder popular, en el marco de un modelo de democracia participativa y protagónica, pero impulsado desde el propio poder local; la incorporación de las mayorías al ejercicio del gobierno (Harnecker, 2008:5). Apegados a la recién aprobada CRBV (1999, art 184:6), la gestión encabezada por un líder de la izquierda, para muchos desconocido en el municipio, con trayectoria sindical y miembro fundador del MBR 200, decide materializar la idea de la corresponsabilidad de las comunidades en la gestión pública de los gobiernos locales. El escenario social y económico era desalentador, comunidades con graves problemas de pobreza extrema y una casi inexistente infraestructura de servicios. Se debía ejecutar un presupuesto municipal a todas luces deficitario. 23 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre La experiencia de los GC de Libertador inicio como un ensayo de los mecanismos para la planificación y presupuesto participativo, se tomó el pulso a los problemas más sentidos, la infraestructura educativa y de salud. El primer plan estratégico de la gestión se basó en un esquema consultivo, pero el objetivo seguía siendo el involucrar a las comunidades en la ejecución de los recursos y el control social. La creatividad e innovación del liderazgo, en una actitud espontánea, avanzó por un camino no trazado (Etkin, 2009), es decir ante la inexistencia de un modo de lograr la transformación, se decide impulsar la creación de estructuras de gobierno derivadas de la propia estructura local. Las primeras acciones estuvieron encaminadas a la formación ideológica y divulgación de los fundamentos de la CRBV (1999), cuyo propósito era captar y sensibilizar a una asamblea de más de 2000 líderes comunitarios (Harnecker, 2008:14). El siguiente problema fue establecer el esquema de sectorización donde fuese posible, conciliar posiciones de competencia por los recursos y lograr acuerdos sobre las prioridades de inversión en las comunidades. Los tropiezos de integración fueron superados con un arreglo territorial en atención a realidades sociales compartidas por habitantes de un mismo sector. Es así como se crean los Territorios Sociales. Las estructuras existentes, vecinales y parroquiales, inicialmente convocadas, fueron integradas en los nuevos arreglos territoriales, situación no exenta de conflictos. La organización del pueblo en una nueva geometría del poder, fue la interpretación dada al momento de configurar los TS. Se logró un censo pormenorizado de barrios y comunidades con realidades sociales, económicas y demográficas, entre otras características. Los GC implicaron una transformación organizativa municipal de avanzada dentro de las propuestas gubernamentales a la fecha. Se incorporaron dependencias y se reasignaron funciones de coordinación política. En los TS se activaron grupos multidisciplinarios conformados por funcionarios y representantes de las comunidades, jugando el rol de promotores de los GC. Los GC contaron con una personalidad jurídica (asociación civil Gobierno Comunitario) que les permitió la recepción de recursos, para ello fue necesario el establecimiento de un cuerpo normativo que garantizara su articulación al poder público local. Los cinco poderes del poder público nacional, se replicaron en los GC y se cumplió con uno de los requisitos fundamentales en la democracia (Dahl, 2006), la celebración de elecciones directas, secretas y participativas en urnas electorales con la participación de ciudadanos y ciudadanas registrados previamente por el poder electoral; y elegidos por mayoría simple de los votos totales obtenidos (artículo 17 de la Ordenanza de los GC de Libertador, 2005); para la escogencia de los miembros de la Junta Directiva, máximo organismo del poder ejecutivo. La figura presidencialista también fue replicada en las estructuras de la Junta Directiva. La transferencia de recursos para la ejecución de obras menores y servicios fue la primera de las etapas alcanzadas, lográndose la ejecución y control por parte de los GC. La totalidad de funciones y competencias, muchas de ellas réplicas de las competencias del poder local, no se desarrollaron; entre ellas, la correspondiente a hacienda. 24 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Documento Libre Independientemente de los problemas burocráticos existentes y de la presencia del rasgo personalista presidencial que obstaculiza el proceso participativo que se considera, es posible destacar las contradicciones en la propuesta del GC mismo, en cuanto al ejercicio de la democracia directa se refiere, porque la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas estaba conformada por delegados de cuadra, en número variable por TS; es decir, en la práctica la representatividad es el mecanismo para el ejercicio del poder popular, ante la imposibilidad de instrumentar mecanismo más expeditos de participación directa. Se trata aquí, más bien, de hacer manejable la dinámica asamblearia. La experiencia de los GC resultó contraria a la propuesta del poder central. A pesar de las demostraciones de capacidad de respuesta organizativa de los GC (sucesos 2002 y 2003 destacados por Harnecker, 2008), estos entraron en contradicción y competencia por los recursos financieros con los consejos comunales, estructuras patrocinadas desde el gobierno central. Los GC fueron una iniciativa personal, donde la participación ciudadana era promovida desde el poder local (Hain y Guerra García, en Fadda 1990) con el objetivo de la transformación y/o ruptura con el modelo de democracia representativa (Hain en Fadda, 1990). Durante su desarrollo se experimentó una evolución en el avance de la participación de las comunidades, pasando por las tipologías de información y consulta, de concertación, de planeación y de asociación para la ejecución parcial de programas y proyectos en inversión menor y servicios (Restrepo, 1997). El impulso creativo de la gestión encontró una férrea oposición, porque la visión del proceso transformador no seguía los lineamientos desde el poder central. Se trata entonces, de una experiencia truncada, que no logró consolidar la organicidad comunitaria necesaria para su prosecución. La conjunción de los rasgos mencionados en la iniciativa investigada hace factible la elaboración de una tipología de participación a la que se ha denominado “Asociativo de Transformación” (Osto, 2011). El tipo de participación Asociativo de Transformación, corresponde a esfuerzos por alcanzar el verdadero empoderamiento del ciudadano en la gestión local, se trata de un esquema que requiere de un cambio profundo en las estructuras de gestión local, descentralizando en unidades territoriales de menos densidad poblacional, aquellas funciones que son por definición competencias del poder local; este tipo de participación entra en conflicto con las estructuras del poder regional y central, cuando no se corresponden con los intereses y proyectos políticos de tales instancias; así mismo, requieren del ejercicio de un liderazgo territorial que implica conocimiento, intermediación, visión compartida, colaboración y convencimiento, para el fomento de valores y creación de una cultura participativa. BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA Fuentes Documentales Anduiza, Eva; Crespo, Ismael y Méndez, Mónica (1999). “Metodología de la Ciencia Política”. Serie Cuadernos Metodológicos, N° 28. 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Docente de Postgrado de la Universidad de Carabobo en la Maestrías de Ingeniería Industrial, cátedras de Gerencia Estratégica. Miembro investigador del Centro de Estudios Sociales y Antropológicos de la Universidad del Zulia, 2006­2011; miembro investigador fundador del Grupo Gerencia y Negocios de la Escuela de Ingeniería Industrial de la UC, 2004­2011; miembro del Centro de Investigación y Altos Estudios en Ciencias Sociales (CIAESIS) de la Facultad de Ingeniería de la UC; miembro de Programa de Estimulo al Investigador e Innovador (PEII) categoría B, del Ministerio del Poder Popular de Ciencia y Tecnología de la República de Venezuela, desde 2007 al 2012. Gerente General de la Fundación para la Promoción, Investigación y Desarrollo de la Universidad de Carabobo, desde 2010 a la fecha. Dirección habitación: Urbanización Prebo I, avenida 105­a, Residencias Marylú I, Apto. 7­3, Zona Postal 2001. Telf. Móvil. 0058­414­4120040; Telf. Particular.0058­241­8227990; Telf. 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