Dictamen 029

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN
Nº
29 / 2014
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración local derivada de daños por caída a consecuencia de la existencia de una
placa de hielo, en la vía pública de Huesca..
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 11 de enero de 2013, tuvo entrada un escrito presentado por
“X”, por el que reclama indemnización por las lesiones y secuelas padecidas por la caída
causada por la existencia de una placa de hielo en una calle de Huesca.
En el escrito de reclamación se manifiesta lo siguiente:
“(...)
En fecha 12 de enero de 2012 a las ocho cincuenta horas iba caminando la suscribiente
acompañada de su esposo (...) y su nieta (...) por la Plaza de Lérida de esta ciudad, de camino hacia
donde se encontraba estacionado su vehículo en la Calle Fraga. Cerca ya de su destino, y
encontrándose todavía en zona peatonal, se deslizó perdiendo el equilibrio a consecuencia de una
placa de hielo acaecida en el suelo, cayendo aparatosamente. En su ayuda acudieron tanto su esposo y
su nieta, como …, quien se encontraba parado dentro del vehículo muy cerca de donde se produjo la
caída, viendo con nitidez cómo transcurrieron los hechos, y acudiendo en socorro de la compareciente.
(...)
Las gélidas temperaturas de la ciudad de Huesca en esas fechas (...) que se encontraba en
alerta amarilla por bajas temperaturas que alcanzarían los -6º centígrados, permitieron la formación de
placas de hielo como la que encontró la abajo firmante en mitad de acera en una zona de frecuente
tránsito, cercana tanto a centros comerciales y otros organismos públicos.
La Administración debe garantizar la seguridad de los viandantes sobre todo en zonas de
tránsito considerable, por cuanto estando en situación de alerta amarilla por bajas temperaturas, y
previstas heladas de gran magnitud para la noche del día 11 al 12, la Administración debió adoptar
medidas eficaces tendentes a evitar este tipo de riesgo para los ciudadanos.
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGON
La falta de previsión de la Administración fue clamorosa, de tal forma que fueron múltiples las
caídas de los peatones que tuvieron que acudir al Servicio de Urgencias (...), no resultando hecho
aislado el que esta parte reclama.
(...)
A consecuencia del siniestro la abajo firmante sufrió una fractura cerrada del cuello y
tuberosidad del húmero izquierdo que además de intenso dolor, provocó una clara limitación funcional
que hoy persiste (…).”
Solicita una indemnización total de 23.237,92 euros, por los días de hospitalización,
días impeditivos, secuelas y 10% de factor de corrección.
Acompañan al escrito los siguientes documentos:
• Diversos documentos médicos.
• Informe de valoración del daño corporal.
Segundo.- Mediante escritos de fecha 18 de febrero de 2013, la Secretaria General
del Ayuntamiento de Huesca comunica la presentación de reclamación a la correduría de
seguros Aon, Gil y Carvajal, S.A. y solicita informe al Servicio de Bomberos y a la Policía
Local acerca de las circunstancias presentes el día de los hechos.
El 20 de febrero de 2013, el Jefe del Servicio de Bomberos informa lo siguiente:
“(...)
•
•
•
La estación meteorológica situada en el Parque de Bomberos registró durante el día
12 de enero de 2012, tal y como recoge el documento adjunto, una temperatura
máxima de 3,2 grados centígrados a las 15:30 y una temperatura mínima de -2,6
grados a las 4:15 de la madrugada.
A las 8:50, hora del suceso, la estación marcaba -0,7 grados centígrados.
A lo largo del día se procedió a repartir sal en diversos puntos de la ciudad por el
Servicio de Bomberos. Las calles fueron las siguientes: Castaín Tobeñas, Ronda del
Transporte, Teruel, Doctor Artero, Ramón y Cajal, Avenida de los Danzantes, Balsas
de Chirín y Ronda Montearagón”.
El 26 de febrero de 2013, la Policía Local emite informe, manifestando que no hay
constancia del suceso objeto del presente Dictamen.
Se incorpora al expediente una copia del Plan de Emergencia Municipal de Vialidad
Invernal 2011-2012 del Ayuntamiento de Huesca.
Tercero.- La correduría de seguros Aon, Gil y Carvajal, S.A. remite escrito de la
aseguradora Zurich, de fecha 22 de marzo de 2013, por el que requiere el envío de
determinados documentos.
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Consejo Consultivo de Aragón
Por escrito de 26 de marzo de 2013, se remite a la correduría copia del expediente
administrativo.
Mediante escrito de fecha 23 de abril de 2013, la aseguradora manifiesta que no
existe nexo causal entre el daño padecido por la reclamante y el funcionamiento del servicio
público municipal.
Cuarto.- El 14 de mayo de 2013, el Técnico de la Administración General del
Ayuntamiento de Huesca emite informe jurídico, en el que hace constar las siguientes
conclusiones:
“A la vista de los hechos que constan en el expediente y de las consideraciones jurídicas
precedentes, no concurren en este supuesto los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico para
estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial (…). Por tanto, procede DESESTIMAR la
pretensión del particular debido a que no puede apreciarse relación de causalidad entre la acción u
omisión de la Administración y el daño sufrido por la reclamante.
(...)
El Ayuntamiento de Huesca, en previsión de las posibles consecuencias de las heladas
durante los meses invernales, adopta las medidas necesarias para prevenir las molestias que puedan
producir, aprobando un Plan de Vialidad Invernal cuyo objetivo es garantizar la normalidad de la
actividad ciudadana en el término de Huesca en el caso de nevada y/o helada. Dentro del mismo Plan
se priorizan las actuaciones en atención al movimiento de los ciudadanos, determinando como zonas
de riesgo los locales de pública concurrencia diaria tales como colegios, guarderías, bibliotecas, centros
culturales, centros oficiales, estación de viajeros, etc; centros médicos (hospitales, centros de salud,
asilos) y centros religiosos (iglesias, conventos). Igualmente se definen diversos niveles de riesgo. En el
informe de bomberos no consta el nivel de riesgo pero atendiendo a las circunstancias puede
entenderse que el nivel de riesgo el día del accidente era de tipo 1 al no producirse nevada y solamente
formarse placas de hielo por el descenso de la temperatura. El tiempo previsto para neutralizar los
riesgos en el nivel 1 es de 1 a 6 horas, plazo en el que está incluido el momento del accidente que se
produce a las 8:50 horas, cuatro horas y media después de darse la temperatura mínima y
manteniéndose todavía la temperatura bajo cero. Como medidas adicionales se indica en el informe del
servicio de bomberos que se repartió sal por diversas calles de la ciudad.
Por todo lo anterior debe concluirse que no existe omisión de la Administración que provoque
el accidente pues no puede exigirse el deber de mantener las calles libres de todo obstáculo en todo
momento y lugar o, en el presente supuesto, libres de hielo, cuando en el momento del accidente la
temperatura todavía se mantenía bajo cero y no había pasado todavía el plazo previsto para evitar los
riesgos derivados de una helada (calculado en 6 horas para el nivel 1) desde el momento de
temperatura mínima. El Ayuntamiento adopta todas las medidas necesarias para evitar los accidentes
(...) sin que pueda exigirse una eliminación instantánea del hielo en todo el término municipal (…).”
Quinto.- Obra en el expediente propuesta de resolución elaborada por el Concejal
de Seguridad Ciudadana, de fecha 16 de mayo de 2013, por la que se considera que se
debe desestimar la reclamación, en virtud de los argumentos expuesto en el informe jurídico
parcialmente transcrito en el antecedente de hecho anterior.
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGON
Sexto.- Mediante escrito de fecha 17 de septiembre de 2013, se comunica a la
reclamante la apertura del trámite de audiencia, concediéndole 15 días para que formule
sus alegaciones.
Séptimo.- El Consejero de Política Territorial e Interior solicitó del Consejo
Consultivo de Aragón dictamen preceptivo, mediante escrito de fecha 20 de enero de 2014,
registrado de entrada el día 22 de enero de 2014, adjuntando borrador de la Orden
resolutoria, original del expediente administrativo y relación índice de los documentos que lo
conforman.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
I
Tal y como se establece en el dictamen 45/2012, este Consejo Consultivo de Aragón
resulta competente para emitir dictamen con carácter preceptivo en los procedimientos de
responsabilidad administrativa tramitados por las entidades locales que superen los 6.000
euros de cuantía, dada la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
llevada a cabo por la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo,
de Economía Sostenible (introducción del apartado 3º en el art. 142) y teniendo en cuenta el
conjunto normativo de nuestra propia Ley constitutiva (Ley 1/2009, de 30 de marzo, del
Consejo Consultivo de Aragón), en especial sus arts. 13.2, 14.1, 15.10 y 16.2.
En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009,
resulta competente la Comisión para la emisión del dictamen.
II
El Consejo, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si
procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación
con los daños personales sufridos por la reclamante. Por mandato del artículo 12.2 del
Reglamento aprobado por R. D. 429/1993 se ha de concretar específicamente la existencia
o inexistencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los
daños producidos, con valoración, en su caso, de los daños habidos y las cuantías y modo
de las indemnizaciones, considerando los criterios legales de aplicación.
Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho
español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración,
constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a
ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
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Consejo Consultivo de Aragón
normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos
por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la
Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen
de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva
realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con
una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación
directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º)
que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya
prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde
la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su
efecto lesivo).
III
En el supuesto que nos ocupa, no hay nada que objetar sobre el cumplimiento de los
requisitos formales por parte de la reclamante, al haberse presentado la reclamación dentro
del plazo legalmente establecido y haber sido dirigida a la Administración Pública
competente por persona que ostenta suficiente legitimación para ello.
No obstante, debemos hacer una consideración especial acerca de la tramitación del
procedimiento por parte del Ayuntamiento de Huesca.
En dicho procedimiento, se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales
establecidos tanto en la LRJAP como en el Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo; esto es, se han solicitado los informe del servicio cuyo
funcionamiento ha ocasionado los presuntos perjuicios indemnizables, se ha otorgado
audiencia a la reclamante y se ha solicitado el preceptivo dictamen de este Consejo
Consultivo.
Sin embargo, observamos que existen otros actos de trámite que han sido omitidos
por parte del Ayuntamiento: la designación de instructor del procedimiento, la comunicación
a la reclamante de la iniciación del procedimiento, con expresión de la fecha de registro de
su solicitud, el plazo de resolución, su forma de cómputo, los efectos desestimatorios del
silencio administrativo y el momento en que habría de producirse, de no mediar resolución
expresa, la denegación presunta de la solicitud (cuestiones, estas últimas, recogidas en el
artículo 42.4 de la LRJAP).
Consideramos que todo procedimiento administrativo debe contar con estos requisitos,
para que los ciudadanos, en sus relaciones con la Administración Pública, puedan obtener
las máximas garantías que les ofrece el ordenamiento jurídico.
Por último, del expediente remitido se desprende que el trámite de audiencia otorgado
a la interesada tuvo lugar con posterioridad a la emisión de la propuesta de resolución,
cuando lo correcto sería, según lo dispuesto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, que este
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGON
trámite se llevase a cabo inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución. No
obstante, dado que en el presente caso la interesada no formuló alegación alguna,
entendemos que la propuesta de resolución habría tenido el mismo contenido si se hubiese
emitido después de evacuado el trámite de audiencia.
IV
Este Consejo, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan
las actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de
si procede o no estimar la reclamación de indemnización formulada por la reclamante por
los daños que estima producidos a consecuencia de la caída sufrida al deslizarse sobre una
placa de hielo en una calle de Huesca.
Analizando los requisitos necesarios para que exista la responsabilidad patrimonial
de la Administración, debemos destacar que es indudable que la reclamante ha sufrido unos
daños físicos, tratándose de un perjuicio efectivo, individualizado y económicamente
evaluable, tal y como se expresa en los documentos médicos y el informe de valoración del
daño corporal aportados con el escrito inicial.
Entrando ya en el análisis de los requisitos del fondo del asunto, debemos examinar
primero las circunstancias concurrentes en la caída, es decir, comprobar que la caída se
produjo en el día, lugar y del modo en que la reclamante la ha relatado. Y, al respecto,
debemos decir que no han quedado acreditadas estas cuestiones. En efecto, más allá de su
relato de los hechos, la reclamante no aporta prueba alguna de que se haya caído a
consecuencia del deslizamiento sobre una placa de hielo existente en la calle.
Aunque la interesada afirma que fueron testigos de su caída su esposo y su nieta
(que la acompañaban en ese momento), así como un vecino que acudió en su ayuda, lo
cierto es que no se aporta siquiera una fotografía de la placa de hielo causante de su
accidente. Tampoco solicitó la presencia de agentes de la Policía Local, para que emitiesen
atestado del siniestro.
Por otra parte, al expediente se ha incorporado una copia del Plan de Vialidad
Invernal del municipio, en el que se hacen constar las actuaciones a llevar a cabo en los
casos de heladas y nevadas. Según el Servicio de Bomberos, el día del accidente se
procedió a repartir sal en determinados puntos del municipio, en cumplimiento de las
medidas recogidas en el Plan de Vialidad Invernal. Por tanto, no queda acreditado que el
Ayuntamiento haya incurrido en una falta absoluta de previsión, como afirma la reclamante.
Lo que no se puede pretender, debido a que los medios personales y materiales del
Ayuntamiento no son ilimitados, es que se produzca una eliminación inmediata de cada
placa de hielo que se forma en las calles del municipio.
En definitiva, admitiendo la existencia de unos daños sufridos por la reclamante, no
han quedado acreditadas las circunstancias de producción de los mismos, por lo que no nos
es posible afirmar la existencia de un nexo de causalidad entre dichos perjuicios y el
funcionamiento del servicio público municipal.
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Consejo Consultivo de Aragón
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente
DICTAMEN:
Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, procede desestimar la “X”,
derivada de daños y perjuicios por la caída debida a la existencia de una placa de hielo en
una calle del municipio de Huesca.
En Zaragoza, a cuatro de marzo de dos mil catorce.
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