Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Complementariedades y sinergias de las políticas
económica y social para la inserción laboral de la población
en pobreza
Dr. Armando Sánchez Vargas
Instituto de Investigaciones Económicas
Universidad Nacional Autónoma de México
Enero de 2014
1
Motivación
Los cambios
• Promulgación de Ley General de Desarrollo Social (LGDS)
• Reglamento de la LGDS: reglas de operación, padrón de beneficiarios , diagnósticos
• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH): Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED), evaluación de los programas
• En los últimos años el gobierno federal ha destinado recursos crecientes para mejorar
la calidad de vida de la población en México
• Más gasto social, creación y ampliación de programas sociales
Los resultados
• Reducción de algunas de las carencias sociales, particularmente las relativas al acceso
a los servicios de salud, el rezago educativo, la provisión de servicios básicos y la
calidad y espacios en la vivienda
Pero…
En 2012, 45.5% de la población se encontraba en
condición de pobreza y el 9.8 por ciento en la de
pobreza extrema.
La pobreza patrimonial afectaba al 52.3% de la
población, prácticamente el mismo porcentaje
registrado en 1992, de 53.1%
En México no existe una articulación efectiva
de las políticas social y económica que
favorezca la inserción laboral de calidad de la
población en condición de pobreza
(CONEVAL, 2008)
2
Política Social y Política Económica
Política Social
Subconjunto de políticas públicas orientadas a la
distribución de los bienes públicos
(Valdez y Espina, 2011)
El Desarrollo Social puede alcanzarse
mediante políticas que estimulen el
crecimiento y el desarrollo económico
junto con políticas que redistribuyan el
ingreso y los recursos de la sociedad hacia
los diferentes grupos socioeconómicos
(Hollies et al, 1974)
La política social, bien diseñada e instrumentada, es
catalizadora de empleo y desarrollo, además de un
mecanismo efectivo para reducir la marginación y los
conflictos sociales (Ortiz, 2007)
Política Económica
El Desarrollo Social es un proceso de
promoción del bienestar de las
personas en conjunción con el
desarrollo económico (Midgley, 1995)
Conjunto de principios, lineamientos y criterios
generales mediante los cuales el Estado regula y
orienta el proceso económico de acuerdo a una visión y
estrategia general de desarrollo
3
Vinculación normativa entre la Política Social y Económica
Nivel
Instrumentos
Estratégico
• Artículos constitucionales
• Plan Nacional de Desarrollo
• Programas Sectoriales
• LGDS
Operativo
• Reglas de Operación
• Lineamientos Operativos
• Matriz de Indicadores (MIR)
• Diagnósticos
Evaluación
y Monitoreo
• Evaluaciones de Consistencia y
Resultados
• Evaluaciones de desempeño
• Sistema de Monitoreo
• Evaluaciones Estratégicas
LGDS: la política de desarrollo social en
México debe incluir cuando menos las
siguientes vertientes: i) superación de la
pobreza a través de la educación, la
salud, la alimentación, la generación de
empleo e ingreso, el autoempleo y la
capacitación; ii) seguridad social y
programas asistenciales; iii) desarrollo
regional; iv) infraestructura social básica
y v) fomento del sector social de la
economía
PND 2013-2018: el pobre desempeño
de los indicadores del desarrollo social
representa una barrera importante para
la productividad y el crecimiento
económico del país
Criterios Generales de la Política
Económica 2014: Sistema de Seguridad
Social Universal, compuesto por: i)
acceso universal a los servicios de
salud, ii) pensión para los adultos
mayores de 65 años que no cuenten
con un sistema de ahorro para el retiro
o pensión del IMSS o ISSSTE, iii) un
seguro de desempleo y iv) un seguro de
vida para jefas de familiar.
Las leyes,
planes
nacionales y
sectoriales
tienen
establecidos
principios,
objetivos y
estrategias que
buscan
establecer
complementari
edades y
sinergias entre
ambas políticas
4
Indicadores económicos y de desarrollo social
Reducida efectividad de las políticas públicas para disminuir
la pobreza por ingresos en los últimos veinte años
70
69.0
Evolución de la pobreza de ingresos
63.7
60
53.1
50
53.6
52.4
47.2
46.9
Porcentaje
51.1
50.0
47.8
47.0
42.9
41.7
40
52.3
37.4
33.3
30
29.7
30.0
31.8
26.9
24.1
20
21.4
21.2
24.7
24.7
17.4
18.2
20.9
20.0
25.5
26.6
18.6
18.8
28.0
19.7
14.0
10
Alimentaria
Capacidades
Patrimonio
0
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2005
2006
2008
2010
2012
5
Indicadores económicos y de desarrollo social
Posterior a periodos de grave recesión económica: años 1995 y 20082009, se dieron incrementos importantes en la pobreza
9
Variación del PIB
7
Variación trimestral anual del PIB
5
3
1
-1
I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-3
-5
-7
-9
6
Indicadores económicos y de desarrollo social
$3,000
$2,500
$2,000
Evolución de las líneas de pobreza
Alimentaria Urbana
Alimentaria Rural
Capacidades Urbana
Capacidades Rural
Patrimonial Urbana
Patrimonial Rural
$1,500
$1,000
Los incrementos de los precios de los
últimos años han significado un
incremento de la necesidad de ingreso
para cubrir las necesidades básicas de la
población, expresadas en las líneas de
pobreza
$500
Ene
Ago
Mar
Oct
May
Dic
Jul
Feb
Sep
Abr
Nov
Jun
Ene
Ago
Mar
Oct
May
Dic
Jul
Feb
Sep
Abr
Nov
Jun
Ene
Ago
Mar
Oct
May
Dic
Jul
Feb
Sep
Abr
Nov
Jun
$0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Evolución del ingreso laboral per cápita
El insuficiente crecimiento económico y el
alza de precios, han significado una caída
constante del ingreso laboral per cápita
términos reales durante los últimos
7
Desempleo y pobreza
Los pobres alimentarios son las personas que en promedio presentan las mayores tasas de
desocupación Resulta relevante observar que son los grupos de población más jóvenes los que
presentan las mayores tasas de desempleo
Tasa de desocupación según pobreza y grupo de edad
Edad
Total
14-18
18-25
25-35
35-50
50-65
>65
Total
11.1
7.0
3.9
2.5
3.0
2.0
4.3
Pobres
alimentarios
17.3
10.5
5.0
3.7
4.5
4.0
6.6
Pobres de
capacidades
14.2
9.0
4.6
3.3
3.5
3.4
5.6
Pobres
patrimoniales
12.4
8.3
5.1
3.2
3.4
2.4
5.3
No pobres
9.2
5.9
3.0
1.9
2.8
1.6
3.4
Las tasas de desocupación más altas se concentran en las localidades mayores a 100 mil habitantes,
afectando en mayor proporción a los pobres alimentarios.
Tasa de desocupación según pobreza y tamaño de localidad
Tamaño de localidad
(habitantes)
100 000 y más
15 000 a 99 999
2 500 a 14 999
Menos de 2500
Total
Total
5.1
4.1
3.7
3.0
4.3
Pobres
alimentarios
9.2
8.6
7.5
4.0
6.6
Pobres de
capacidades
7.0
6.7
7.4
3.4
5.6
Pobres
patrimoniales
7.3
5.2
5.0
3.1
5.3
No pobres
3.9
2.9
2.6
2.8
3.4
El mercado laboral en México se caracteriza por empleos con alta rotación, salarios bajos, productividad laboral baja,
alta informalidad, y microempresas con baja capacidad para generar empleos, sin suficiente crédito comercial y con
poca capacitación laboral (CONEVAL, 2012). En las zonas urbanas el mercado laboral se caracteriza por altas de tasas
de desempleo y en las zonas rural por bajos salarios.
8
Evolución de los objetivos y estrategias de la política social
1995-2000
2001-2006
Propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones
que aseguraran a la población el disfrute de sus derechos
individuales y sociales, elevar los niveles de bienestar y la
calidad de vida de los mexicanos y, de manera prioritaria,
disminuir la pobreza y la exclusión social
1) Mejorar los niveles de educación y de bienestar, 2)
acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades, 3)
impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades
personales y de iniciativa individual y colectiva, 4) fortalecer
la cohesión y el capital social, 5) lograr un desarrollo social y
humano en armonía con la naturaleza y 6) ampliar la
capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la
confianza ciudadana en las instituciones
Vertientes:
i. Desarrollo de capacidades
ii. Generación de empleo y oportunidades de ingreso
iii. Provisión de servicios básicos
Vertientes:
i. Desarrollo de capacidades
ii. Generación de ingreso
iii. Formación de patrimonio
iv. Protección social
51,529.2 millones de pesos
141,401.7 millones de pesos
9
Evolución de los objetivos y estrategias de la política social
2007-2012
2013-2018
Reducir significativamente el número de mexicanos en
condiciones de pobreza con políticas públicas que superen
un enfoque asistencialista, de modo que las personas
puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de
trabajo
Generar una sociedad con equidad, cohesión social e
igualdad sustantiva mediante el ejercicio de los derechos
sociales de la población, propiciando el acceso a servicios
básicos de agua potable, drenaje, saneamiento, electricidad,
seguridad social, educación, alimentación y vivienda digna
Vertientes:
i. Desarrollo de capacidades básicas
ii. Red de Protección Social
iii. Vinculación entre la Política Social y la Política
Económica
iv. Desarrollo y Mejoramiento del Entorno Físico y Social
Vertientes:
i. Cumplimiento efectivo de los derechos sociales
ii. Construir un entorno digno
iii. Esquemas de seguridad
iv. Sociedad igualitaria
v. Fortalecer la participación social
vi. Mejorar el ingreso de las personas en pobreza
mediante proyectos productivos
310,302.0 millones de pesos
305,566.6 millones de pesos
10
Inercias de la política social y económica
Desde finales de los años noventa el Gobierno Federal ha integrado objetivos, estrategias e
instrumentos para el fomento de las actividades económicas de los grupos de población en
condición de pobreza y vulnerabilidad
Inercia
En cada una de las estrategias de desarrollo social y combate a la pobreza se ha considerado una
vertiente relacionada con el fomento del empleo, acceso al crédito y apoyos monetarios en
situaciones de vulnerabilidad
Los objetivos, estrategias y líneas de acción de la política de desarrollo social del Gobierno Federal, en
general han operado con los mismos programas y con similar nivel y distribución del gasto desde
hace un par de décadas
Algunos de los principales programas del combate a la pobreza de la actualidad fueron creados
durante el sexenio de 1995-2000
Algunos
cambios
En el sexenio 2000-2006 se incluyó una vertiente de protección social, con mayor énfasis en la
protección social de los grupos de población vulnerables, tales como los jornaleros agrícolas, la
población indígena y los adultos mayores.
La Estrategia Vivir Mejor 2007-2012 se caracterizó por hacer explícita una vertiente relacionada con
los vínculos de la política social y económica
11
Articulación de los programas sociales y fomento económico
CONEVAL ha identificado un
total de 76 programas
dirigidos a la población de
bajos ingresos. De éstos, 51
programas corresponden a la
categoría de fomento
económico y 25 a la de
política social
De los programas
identificados por el
CONEVAL, 40 no tienen
ninguna relación o
complementariedad con otro
programa, ya sea porque su
población objetivo es
demasiado específica o por
qué sus líneas de acción no
presentan vínculos
relevantes con otro
programa
12
Articulación de los programas sociales y fomento económico
Se considera que los programas presentan la característica de complementariedad cuando el
cumplimiento de sus objetivos o líneas de acción se van fortalecidos con los objetivos o líneas de acción
de otros programas.
•
De los 51 programas identificados como de fomento económico, 16 resultan complementarios con
uno o más programas de política social y de los 25 programas pertenecientes al ámbito de la política
social, 20 son complementarios con los programas de fomento económico
Programas Sociales:
Programas de
Fomento
Económico:
25
51
Programas complementarios:
36
13
Articulación de los programas sociales y fomento económico
Existe complementariedad entre 4
programas de la línea de acción de fomento
económico “Capacitación laboral” con 2
programas de la línea de acción social
“Programas públicos orientados a la
producción y el empleo”.
Mientras los programas de fomento económico buscan
incrementar las capacidades y habilidades de los
trabajadores mediante capacitación y certificación, los
dos programas sociales tienen como objetivo promover
la generación de empleos e ingresos dignos y como
parte de sus actividades se incluye el otorgar becas de
capacitación y ayuda económica a trabajadores que se
encuentran en contingencia laboral.
Hay 7 programas pertenecientes a la línea
de acción “Financiamiento y apoyos a
pequeñas y medianas empresas” que son
complementarios a ocho programas
sociales, correspondientes a la línea de
acción “Programas orientados a grupos
específicos” y a 4 programas
correspondientes a la línea de acción
“Orientación comunitaria y fondos de
inversión social”
Mientras los programas de fomento económico buscan
apoyar la realización de proyectos productivos de
emprendedores y empresas, los programas sociales
hacen lo propio para grupos de personas vulnerables;
mujeres, jóvenes, indígenas y campesinos, por un lado
y proyectos productivos en comunidades marginadas,
por el otro
Estos 7programas pertenecientes a la línea
de acción “Financiamiento y apoyos a
pequeñas y medianas empresas” también
son complementarios a 5 programas de la
línea de acción de la política social
“Programas públicos orientados a la
producción y el empleo”. }
Programas que tienen como objetivo apoyar a
trabajadores y empresas a generar empleos mediante
asesoría a las empresas y apoyo a proyectos
productivos, objetivos que son complementarios a la
creación y desarrollo de micro, pequeñas y medianas
empresas de los programas de fomento económico
14
Buenas prácticas internacionales para la vinculación de las políticas social y económica
China
•
•
•
El desarrollo del sector agrícola fue un factor clave en la reducción de la pobreza
Crecimiento de la productividad agrícola, distribución de tierras e inversión pública en
investigación agrícola
Si bien los gastos en educación y salud tienen resultados en la reducción de la
vulnerabilidad de la población, la reducción de la pobreza en China estuvo más relacionada
con cambios en la estructura económica y en la desigualdad, que en el crecimiento
económico en sí mismo (Ghosh, 2011)
Brasil
•
•
El sistema de jubilación Previdência Rural es uno de los programas sociales más destacados
a nivel regional. En este modelo de protección social rural los beneficiarios realizan
contribuciones al sistema con base en los ingresos de las ventas de sus productos agrícolas
y tras cumplir con un tiempo de trabajo rural establecido o al alcanzar los 60 o 55 años, si
son hombres o mujeres respectivamente, los beneficiarios tienen derecho a la percepción
del salario mínimo vigente al momento del retiro
Este sistema tiene un papel relevante en la distribución del ingreso y combate a la pobreza,
fortalecimiento de las estructuras sociales y productivas de la agricultura familiar, evitando
la migración y asegurando la producción de alimentos (Schwarzer y Costanzi, 2011)
15
Buenas prácticas internacionales para la vinculación de las políticas social y económica
Argentina
•
•
Generación de empleo mediante políticas activas de empleo y formación profesional,
además de incorporar a la población que no era sujeta de las políticas laborales; a los
mayores de 60 y menores de 18
El principal instrumento de política laboral fue el Plan Integral de Promoción del Empleo
Más y Mejor basado en la operación de oficinas municipales de empleo en todo el país y
un sistema de formación profesional, con lo cual se buscaba ampliar las oportunidades
laborales de la población de escasos recursos
Uruguay
•
•
•
En 2008 se creó el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), cuyas
actividades eran la capacitación profesional y del monitoreo de las necesidades de la
demanda de trabajo del sector productivo
Se modificó el Régimen de Promoción de Inversiones para otorgar mayores facilidades a los
proyectos que empleen a ciertos grupos: mujeres, menores de 24 años o mayores de 50
años y trabajadores rurales
Un instrumento complementario a la promoción de la generación de empleos por parte del
sector privado fue el fomento del autoempleo con programas que proporcionaban
orientación laboral para ingresar al mercado de trabajo además de capacitación técnica
para incrementar la calificación laboral
16
Buenas prácticas internacionales para la vinculación de las políticas social y económica
En los países analizados destaca que los planes de reducción de la pobreza
exitosos están constituidos por:
Programas que buscan activamente la generación de fuentes de empleo, la
vinculación entre oferta y demanda laboral, con el objetivo de garantizar el
acceso a una fuente de ingresos estable para la población en general y para
los grupos vulnerables en particular.
Además a este tipo de programas se articularon otros enfocados a garantizar
el acceso a la protección social de la población que no podía acceder al
mercado laboral; menores de edad y adultos mayores. El resultado de esta
articulación de programas fue la reducción de los niveles de vulnerabilidad
social.
17
Recomendaciones
• Análisis histórico del desempeño de los programas sociales, con base en las
evaluaciones y los resultados de la fiscalización de la cuenta pública, para identificar
aquellos que por sus pobres resultados o deficiente desempeño debieran desaparecer
o fusionarse
• Dotar al CONEVAL de mayor autonomía
• Establecer un mecanismo público de recompensa presupuestaria a los programas que
presenten una mayores resultados y coherencia conceptual y operativa entre su
diagnóstico, Matriz de Indicadores (MIR) y sus Reglas de operación (ROP)
• Incrementar la precisión de los conceptos y características de la población potencial y
objetivo de los programas, buscando mayor congruencia entre estos y sus acciones y
presupuesto
• Identificar las sinergias entre los programas sociales de bienestar económico y apoyo
al empleo con el propósito de integrar un inventario de programas en los tres órdenes
de gobierno para fortalecer y articular las acciones de política pública a nivel federal,
estatal y municipal, permitiendo además focalizar mejor los programas
18
Recomendaciones
• Establecer Lineamientos de Operación para los Programas de apoyo y fomento al
Empleo, cuyo contenido establezca y considere la diferencias que existen en la
desocupación y subocupación en el ámbito rural y urbano
• Establecer convenios de colaboración entre instituciones financieras privadas y
programas de productivos para desarrollar esquemas de educación financiera dirigidos
a la población potencial con el propósito de ampliar su participación
• Crear varias coordinaciones intersecretariales enfocadas a resolver problemas
socioeconómicos específicos, tales como: necesidades de empleo y financiamiento
para los jóvenes, promoción del empleo diferenciando por zonas urbanas y rurales,
atención a las micro y medianas empresas y promoción del desarrollo regional
19
Recomendaciones: Coordinaciones Intersecretariales
Coordinación para las necesidades de empleo, capacitación y financiamiento a jóvenes
emprendedores:
INJUVE, SEDESOL
Formación y certificación para el trabajo, SEP
Normalización y certificación en competencias laborales, SEP
Capacitación a trabajadores, STPS
ANUIES
Coordinación para el empleo y actividades productivas en zonas urbanas:
Programa de Apoyo al Empleo, STPS
Estancias Infantiles, SEDESOL
Hábitat, SEDESOL
Coordinación de acciones de vinculación entre los factores de la producción para
apoyar el empleo, STPS
Formación y certificación para el trabajo, SEP
Normalización y certificación en competencias laborales, SEP
Capacitación a trabajadores, STPS
Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías, SEDESOL
20
Recomendaciones: Coordinaciones Intersecretariales
Coordinación para el empleo y actividades productivas en zonas rurales:
Programa de Asistencia Técnica al Microfinanciamiento Rural, SHCP
Programa de la Mujer en el Sector Agrario, SRA
Programa de Opciones Productivas, SEDESOL
Programa Fondos Regionales Indígenas, SEDESOL
Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas, SHCP
Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas, SHCP
Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena, SHCP
Sistema Nacional de Investigación Agrícolal, SAGARPA
Apoyo al cambio tecnológico en las actividades acuícolas y pesqueras, SAGARPA
Fomento de la Ganadería y Normalización de la Calidad de los Productos Pecuarios, SAGARPA
Vinculación Productiva, SAGARPA
Generación de Proyectos de Investigación, SAGARPA
Promoción de Exportaciones y Ferias, SAGARPA
Desarrollo de Mercados Agropecuarios y Pesqueros e Información, SAGARPA
Ordenamiento y regulación de la propiedad rural, SRA
Fondo de apoyo para los núcleos agrarios sin regularizar, SRA
Capacidades productivas de núcleos agrarios, SRA
Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural, SAGARPA
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, S. de ECONOMÍA
Programa de Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario, SHCP
Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos, SRA
21
Recomendaciones: Coordinaciones Intersecretariales
Coordinación de apoyo a los emprendedores y empresas. En los programas de
financiamiento a micro, pequeñas y medianas empresas dar prioridad a los proyectos
que generen un mayor número de empleos. Los siguientes programas pueden ser
integrados a un plan de desarrollo empresarial e industrial:
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, ECONOMÍA
Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad, ECONOMÍA
Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos, SRA
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, ECONOMÍA
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario, ECONOMÍA
Programa para el Desarrollo de la Industria del Software, ECONOMÍA
Programa para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnología, ECONOMÍA
Comisión de desarrollo regional:
FAIS y FAISM, SEDESOL
Programa de Creación de Empleo en Zonas Marginadas, ECONOMÍA
Programa de impulso al desarrollo regional, SEDESOL
22
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Complementariedades y sinergias de las políticas
económica y social para la inserción laboral de la población
en pobreza
23